A titre liminaire et personnel, je souhaite tout d'abord exprimer mon désaccord avec deux orientations budgétaires prises par la mission « Sécurité civile », dont je vais par ailleurs vous détailler les crédits dans quelques instants.

Tout d'abord, je désapprouve la nouvelle mise à contribution des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS), et donc la nouvelle mise à contribution des départements, qui se dessinent dans le cadre du futur fonctionnement courant de l'infrastructure nationale partagée des transmissions Antares. Tout le monde était d'accord sur le principe de ce regroupement des transmissions entre les sapeurs-pompiers, la police et la gendarmerie, mais il était évident que son financement ne relevait pas de ces services départementaux. Le coût de fonctionnement anticipé d'Antares est estimé à 24 millions d'euros par an, une fois la mise en service de ce réseau totalement achevée. Afin de couvrir cette charge, les SDIS paraissent devoir être sollicités, dans le futur, à hauteur de 10 millions. Non seulement cette ponction va à rebours des annonces initialement faites par l'État - c'est un engagement non tenu - mais ces services départementaux ont déjà consenti certains efforts pour limiter l'augmentation de leur budget et ainsi la contribution des départements. Il y a tout lieu de penser que les 10 millions nécessaires à Antares seront à nouveau mis à la charge des départements, ce qui n'est pas acceptable.

Mon second point de désaccord concerne le désengagement financier progressif de l'État dans le fonctionnement de l'École nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOSP). Après une première réduction d'un million en 2011, la subvention de l'État devrait être supprimée en 2013. Ce désengagement programmé hypothèque sérieusement l'avenir de cette école. Soucieux de la cohérence de la politique de formation menée depuis plusieurs années dans le cadre de la sécurité civile, je ne peux pas non plus approuver cette orientation. Dès lors que l'on a créé et financé cette école, on doit lui donner les moyens de fonctionner. Ou alors, il ne fallait pas la créer !

C'est un gouffre financier. Il faut la fermer.

Je ne serais pas contre. En tout cas, ce revirement n'est pas cohérent.

J'en viens maintenant, en ma qualité de rapporteur spécial de la commission des finances, à la présentation des chiffres clefs de ce budget pour 2011. La mission « Sécurité civile » est constituée des programmes « Intervention des services opérationnels » et « Coordination des moyens de secours ». En 2011, elle sera dotée de 459,8 millions en autorisations d'engagement (AE) - soit une augmentation de 2,5 % - et de 434,9 millions en crédits de paiement (CP) - soit une baisse de 4,6 %. Le programme « Intervention des services opérationnels » s'appuiera sur 264,8 millions, tandis que le programme « Coordination des moyens de secours » bénéficiera de 170,1 millions. A l'exception des dépenses directement liées à l'activité opérationnelle - c'est-à-dire les produits retardants, le carburant et la maintenance des aéronefs - qui sont maintenues au niveau de 2010, une diminution des crédits de fonctionnement de 5 % a été appliquée au programme « Intervention des services opérationnels ».

Ce budget vise à remplir la feuille de route fixée à la sécurité civile, d'une part, par le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale et, d'autre part, par la révision générale des politiques publiques. Les orientations arrêtées par le Livre blanc sont au nombre de quatre : renforcer les capacités de lutte face aux menaces de type nucléaire, radiologique, biologique, chimique et explosif (NRBCE), rénover le système d'alerte et d'information des populations, mettre en oeuvre un dispositif d'alerte pour faire face au risque de tsunami dans la zone de l'Atlantique nord-est et en Méditerranée, et, enfin, conforter l'échelon zonal en matière de gestion interministérielle des crises.

La RGPP, pour sa part, assigne à la direction de la sécurité civile l'objectif d'optimiser ses moyens aériens, de mutualiser les fonctions support de sa flotte d'hélicoptères avec la Gendarmerie nationale et de rationaliser l'implantation de ses bases héliportuaires, toujours en concertation avec la gendarmerie.

Dans ce contexte, la trajectoire budgétaire de la mission « Sécurité civile » suit une programmation triennale définie sur la période 2011 à 2013. Cette programmation, qui est présentée dans le projet de loi de finances pour 2011, ne correspond pas toutefois, pour le moment, aux crédits inscrits dans le projet de loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (LOPPSI 2), en cours d'examen par le Parlement. Hors charges de pensions, le montant arrêté en crédits de paiement pour 2011 est supérieur de 12 millions à celui prévu par la loi d'orientation. Interrogé sur ce point, Alain Perret, directeur de la sécurité civile, a indiqué à votre rapporteur spécial qu'un ajustement des crédits programmés par la LOPPSI 2 sera opéré par le dépôt d'un amendement du Gouvernement, lors de la discussion de la loi d'orientation en deuxième lecture à l'Assemblée nationale.

Comme les années précédentes, se pose, à l'occasion de l'examen de cette mission la question du financement des services départementaux d'incendie et de secours. Les collectivités territoriales participent à hauteur de 96 % aux dépenses de fonctionnement de ces services, dont le budget prévisionnel pour 2010 représente 5,5 milliards, soit plus de dix fois celui de la mission « Sécurité civile ». Il faut d'ailleurs souligner la tendance à la prédominance du financement des SDIS par les départements depuis plusieurs années. Dans le même temps, le montant des moyens du Fonds d'aide à l'investissement (FAI) des SDIS s'établit au même niveau plancher qu'en 2010, à 21,36 millions. Les SDIS sont pourtant demandeurs de davantage d'aides à l'investissement, notamment pour la mise en place de l'infrastructure nationale partagée des transmissions Antares.

L'Ecole nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers connaît une mise en route satisfaisante à Aix-Les Milles et s'appuie sur un budget pour 2010 de 27,2 millions d'euros. Un investissement important a par ailleurs été consenti pour sa nouvelle implantation : le total des engagements financiers pour l'ensemble de cette opération s'élève, au 1er août 2010, à 85,8 millions, incluant 21,9 millions pour la réalisation du plateau technique. Les collectivités locales ont pris part, à hauteur de 40,8 millions, à cet effort. Toutefois, la suppression, annoncée pour 2013, de la subvention de fonctionnement de l'État - qui s'élèvera à 3,48 millions en 2011 contre 4,5 millions en 2010 - risque de fragiliser cette école. En outre, elle ne paraît pas cohérente avec la politique ayant guidé le développement de l'ENSOSP au cours des dernières années.

En conclusion, je ne peux, personnellement, pas proposer d'adopter ce budget en l'état, mais je suppose que la commission des finances adoptera, sans modification, les crédits proposés pour la mission et chacun de ses deux programmes. Je serai, bien sûr, son porte-parole en séance publique pour défendre cette position...

Merci de nous avoir fait partager votre déchirement entre l'orientation prévisible de la majorité de la commission et vos réserves sur les financements d'Antares et de l'ENSOSP.

Sur Antares, je connais des SDIS qui n'ont pas l'intention de passer à la phase d'investissement. C'est encore un de ces projets somptuaires, mais il vient un moment où il faut respecter le principe de réalité. J'espère que lors de la discussion budgétaire nous aurons avec le ministre un vrai débat sur le sujet. On ne va pas faire exploser le budget !

Et pourquoi a-t-on créé l'ENSOSP ? Tout le monde veut son école. Celle-ci présente certes l'agrément d'être en Provence, mais à un emplacement déshérité, et elle a nécessité un gigantesque investissement. Il faudra aussi interroger le ministre sur son maintien.

Moi aussi je regrette qu'on ne se donne pas les moyens de faire fonctionner cette école. Une piste est à creuser : au Parlement européen, le Parti populaire européen (PPE) vient de déposer une motion demandant la création d'une force européenne de sécurité civile. Il pourrait y avoir là pour la France, qui est en pointe dans ce domaine, l'occasion d'utiliser ce plateau.

S'agissant du FAI, tout orienter vers Antares n'est pas une solution ; il n'y a pas de mutualisation. Au total, je suis moi aussi réservée sur ces crédits de la mission « Sécurité civile ».

Vous voulez mutualiser l'ENSOSP au niveau européen ? Que peut-on bien faire dans cette école ouverte toute l'année ? Et maintenant, on va demander aux SDIS de prendre le relais du financement de l'État ! Cela devient insupportable. Sans parler du décret revalorisant le traitement des officiers. Que l'État gère cela lui-même ou bien qu'il nous laisse faire !

L'année 2010 a vu l'aboutissement d'une vieille revendication avec la décision du Conseil constitutionnel du 28 mai 2010 qui impose une décristallisation totale, mais non rétroactive, des pensions militaires de retraite. Il faut rappeler que cette décristallisation est effective depuis 2007 pour les « prestations du feu », que sont la retraite du combattant et les pensions militaires d'invalidité.

Merci de ces précisions et de cet avis en faveur d'une adoption sans modification, clair et sans état d'âme.

L'attribution de la carte du combattant est cependant une grosse difficulté. Entre la fin de 2009 et mai 2010 il n'y avait pas eu de réunion de la Commission d'attribution de cette carte...On a bloqué le système en le centralisant.

Il y a deux catégories de veuves d'anciens combattants : celles qui ont perdu leur mari à la guerre et ont élevé seules leurs enfants ; et celles qui, devenues veuves à 70 ans par exemple, touchent également une pension. Ces deux catégories n'ont rien à voir l'une avec l'autre alors qu'on les traite de la même façon. On me dit que le rapport que j'avais demandé sur le sujet sera prêt avant le 31 décembre.

On a modifié la règlementation fiscale. Auparavant, le conjoint survivant d'un couple ayant élevé un ou plusieurs enfants bénéficiait d'une demi-part supplémentaire pour la détermination de son impôt sur le revenu. On a modifié cette règle et, désormais, c'est uniquement le veuf ou la veuve ayant élevé, seul, un ou plusieurs enfants pendant au moins cinq ans, qui conserve cet avantage. Je pense qu'on avait en fait généralisé la législation applicable aux veuves de guerre, mais dans des conditions contestables et relativement coûteuses. Attendons le rapport.

Suite à l'arrêt du Conseil d'État, le bénéfice de la campagne double est étendu aux anciens combattants d'Afrique du Nord. J'y suis opposée pour des raisons d'équité. Un militaire qui a combattu un an sur un champ de bataille bénéficiera s'il est fonctionnaire, de trois ans ! Qu'en est-il des salariés du privé ? Ce n'est pas juste.

C'est tout le problème de l'égalité des Français devant la retraite.

La décision du Conseil d'État s'imposait aux ministères chargés du budget et des anciens combattants. Le décret sorti en juillet a pris pour point de départ de son application le 19 octobre 1999, date à laquelle la loi a officialisé l'expression « guerre d'Algérie ». On a ainsi limité l'application et ouvert la boîte de Pandore pour vingt ans et je ne suis pas loin d'être d'accord avec vous. Mais le problème de l'inégalité de traitement est que certaines catégories de la fonction publique - les gendarmes par exemple - bénéficient déjà de cette disposition. Le ministre s'était fermement engagé en faveur de cette campagne double, mais le décret est tel que tout le monde n'en bénéficiera pas ce qui suscitera une contestation.

Le Conseil d'État a veillé à ce que le principe d'égalité soit respecté ?

La vraie égalité serait d'en accorder le bénéfice également aux personnes du secteur privé.

Cette disposition s'applique au secteur public. La véritable égalité, telle qu'elle est revendiquée, aurait imposé de ne pas retenir la date du 19 octobre 1999 pour ne pas limiter l'application du décret à un nombre qui sera, en réalité, restreint, de personnes.

Je fais une suggestion. La mission « Ville et logement » comporte un programme « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » qui comprend lui-même une action en faveur des rapatriés et des harkis Ne devrait-on pas, dans un souci de cohérence, la transférer au sein de votre mission ?

Si on veut privilégier le volet insertion, peut-être vaut-il mieux ne pas faire la confusion entre les harkis et le statut d'ancien combattant.

En quoi relèvent-ils du logement ? On semble ne pas savoir où rattacher cette action et ce sujet est de fait peu traité dans ma mission.

Les problèmes des rapatriés et des harkis ont longtemps été différents de ceux du monde combattant sur plusieurs sujets. Les revendications ne sont pas du tout les mêmes. Ce n'est pas le Secrétaire d'État, Hubert Falco, qui dira le contraire.

La mission « Ville et logement » avait une cohérence forte à ses débuts, qu'elle a progressivement perdue en grande partie. Si elle a gagné en cohérence avec le rattachement du programme 177, « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » qui permet de traiter l'hébergement avec le logement, elle est devenue mission interministérielle, et elle est actuellement gérée par deux secrétaires d'État rattachés eux-mêmes à deux ministres de tutelle différents. Cet éclatement a des conséquences sur les agences, opérateurs au titre de la mission, et plus spécialement sur la principale d'entre elle, l'agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), qui relève toujours du secrétaire d'État à la ville, mais dont les ressources sont fournies par Action logement, l'ancien 1 %, qui est du ressort du secrétariat d'Etat au logement. Il a aussi des conséquences sur la capacité éventuelle à transférer des crédits d'un programme à l'autre, d'autant plus que l'équilibre initial entre deux programmes « ville » et deux programmes « logement » a été rompu au profit du logement.

La plus grande partie des crédits de la mission relève d'une logique de guichet. Dans le projet de budget pour 2011, ses moyens atteignent 7,646 milliards d'euros en autorisations de programme et 7,606 milliards en crédits de paiement. Sur ce total, 5,277 milliards en AE et CP, soit 69 %, sont destinés aux aides personnelles au logement, auxquelles l'État contribue à travers la subvention d'équilibre versée au Fonds national d'aide au logement (FNAL). Si l'on ajoute les dépenses obligatoires des autres programmes, comme les remboursements des exonérations de charges sociales en zone franche urbaine sur le programme politique de la ville, soit 222 millions, on arrive à un pourcentage de 72 % de crédits relevant de dépenses obligatoires. Il reste donc une marge de manoeuvre très étroite de crédits qui constituent des variables d'ajustement, très sensibles aux évolutions de la politique budgétaire, dans un sens comme dans l'autre. C'est pourquoi la mission « Ville et logement » est d'autant plus affectée par la fin du plan de relance qu'elle en a été l'une des grandes bénéficiaires avec la mobilisation de 315 millions de crédits de paiement supplémentaires.

C'est une mission pour laquelle les dépenses fiscales comptent plus que les dépenses budgétaires. Elles s'élèvent à plus de 12 milliards d'euros, en progression de 5,8 % par rapport à 2010. J'ai dénombré 68 dépenses fiscales rattachées à la mission, mais seules 40 font l'objet d'une estimation. L'insuffisance quantitative de l'évaluation se double, parfois, d'approximations méthodologiques. Je l'ai constaté, par exemple, sur l'évaluation de la dépense fiscale liée à l'amendement que j'avais cosigné avec Serge Dassault instituant un dégrèvement partiel de taxe d'habitation en faveur des personnes de condition modeste relogées dans le cadre d'un projet conventionné au titre du programme ANRU. Cette dépense a été très surestimée, à 25 millions d'euros.

La tendance, constatée depuis plusieurs exercices, à la hausse, de la dépense fiscale pourrait toutefois s'inverser à partir de 2011, en raison du « rabotage » des niches fiscales et de la refonte des aides à la propriété, avec le nouveau prêt à taux zéro « PTZ » dit « universel ». Plusieurs dépenses fiscales du domaine du logement sont concernées par la réduction de l'avantage en impôt procuré par certaines niches prévue par l'article 58 du projet de loi de finances, comme le « Scellier » ou le régime de l'investissement des loueurs en meublé non professionnels.

Le projet de loi de finances inclut également, dans son article 56, un dispositif de simplification des aides à l'accession à la propriété, avec un prêt à taux zéro renforcé ayant vocation à se substituer au dispositif actuel de prêt à zéro pour cent, au crédit d'impôt sur les intérêts d'emprunts et au Pass-foncier. Bien que le coût global du nouveau dispositif en régime de croisière soit estimé à 2,6 milliards par an, et que les anciens dispositifs continuent à produire des effets jusqu'en 2016, cette réforme procurerait, à compter de 2012, une économie fiscale importante, évaluée à 2,5 milliards en 2018.

Quelles sont, dans ce contexte, les principales tendances du projet de budget 2011 ? En premier lieu, une baisse des crédits de la mission, conforme à l'objectif de réduction des déficits publics et à la trajectoire de la programmation pluriannuelle. Cette diminution, de 0,6 % en autorisations d'engagement et de 2,5 % en crédits de paiement, est acquise par des économies sur les aides personnelles au logement, le retour au droit commun des exonérations de charges sociales dans les zones franches urbaines et la débudgétisation d'une partie des crédits de paiement destinés au logement locatif social, dont nous reparlerons. Pour les aides au logement, les économies sont obtenues essentiellement par la suppression de la rétroactivité sur trois mois du versement des aides. S'agissant de l'APL aux étudiants, dont le Gouvernement avait envisagé la suppression, avant de revenir sur cette décision, il est difficile de savoir quelle hypothèse a été retenue pour les estimations de dépenses.

En second lieu, le recours à des financements extrabudgétaires prend une ampleur croissante dans la gestion de la mission « Ville et logement » et cela a des conséquences sur la place du Parlement dans l'examen du budget.

Le projet de budget pour 2011 prévoit une progression exceptionnelle des ressources sur fonds de concours dont le contrôle échappe nécessairement à l'appréciation des assemblées. Leur montant estimé atteint au total 13,130 millions d'euros en autorisations de programme et 93,130 millions en crédits de paiement. Ces fonds de concours, une nouveauté, sont donc la clé de l'équilibre du financement du programme 135 « Développement et amélioration de l'offre de logement » pour 2011. Ils permettent ainsi d'annuler l'écart entre AE et CP sur la « ligne fongible» des aides à la pierre par un apport de 80 millions d'euros en CP ; de pallier l'absence de crédits budgétaires pour financer la lutte contre l'habitat indigne, dont l'ANAH pourrait, encore cette année, se révéler dans l'incapacité d'assurer la charge à la place de l'État et que l'agence reverse ainsi au budget ; enfin, d'atténuer la baisse des dépenses de fonctionnement de l'administration centrale du logement, finançant ainsi des actions en principe destinées à la communication sur la Garantie des risques locatifs.

Quelques sujets méritent une attention particulière. J'observe tout d'abord que, malgré la poursuite du rebasage à la hausse de certaines dotations concernant l'hébergement d'urgence, les dépenses dans ce domaine sont encore trop systématiquement sous-évaluées. C'était le cas, l'année dernière, pour les nuitées hôtelières. J'avais mis en garde, lors de l'examen du budget 2010, contre l'irréalisme d'une dotation calculée sur la baisse de plus de 40 % du nombre de places financées. Je constate heureusement que le projet de budget 2011 est revenu sur cet objectif et prévoit un doublement des capacités, actant un retour à un nombre de nuitées sensiblement égal à celui qui a été constaté pour 2009, c'est-à-dire 13 000 places quotidiennes pour un coût de 62 millions d'euros.

Mais l'insincérité des estimations budgétaires reste vraie pour l'aide alimentaire. D'abord, pour la part qui est destinée à la mise en oeuvre locale par les services déconcentrés chargés de la cohésion sociale. Les dépenses réellement engagées ne sont connues qu'une fois exécutées et sont, depuis plusieurs années, très supérieures aux crédits délégués. Ensuite, en ce qui concerne les crédits centraux. Le plan de relance avait conforté des montants, pour les exercices 2009 et 2010, à hauteur respectivement de 20 millions d'euros puis 11,2 millions. La dotation inscrite pour 2011, qui se stabilise au niveau des dotations initiales des années précédentes, est donc assurément insuffisante.

De manière générale, le projet de budget pour 2011 ne semble pas être en mesure d'assurer le financement satisfaisant des actions prévues par le programme 177, après la fin du plan de relance. Je pense donc que la trajectoire retenue pour les trois prochaines années, qui est celle d'une réduction progressive des crédits budgétaires qui diminueraient de 7,34 %, n'est pas réaliste.

Le second sujet est celui des conséquences financières de l'instauration du droit au logement opposable qui deviennent significatives du fait des condamnations de l'État. Dans les deux premières années de son entrée en vigueur, la loi Dalo a eu des conséquences budgétaires limitées au financement du fonctionnement des commissions de médiation et de l'instruction des dossiers. Les montants budgétés étaient restés globalement stables, à environ 5 millions d'euros. Dans le projet de budget 2011, ils diminuent à 4,7 millions en application de la règle d'une contraction des crédits de fonctionnement de 10 % sur trois ans dont 5 % dès 2011. J'observe que pour 2011, la stabilité des dépenses de fonctionnement des commissions sera obtenue grâce au maintien à six mois du délai dérogatoire d'instruction des dossiers dans les grandes agglomérations qui a été confirmé par le ministre Benoist Apparu que j'ai interrogé sur ce point. Mais en 2012, compte tenu de l'ouverture du Dalo à l'ensemble des demandeurs de logements sociaux non satisfaits dans les délais dits « normalement longs », il ne sera pas réaliste d'envisager une stabilisation des moyens des commissions de médiation et, a fortiori, une baisse.

L'application du Dalo entraîne également des dépenses liées à son contentieux - paiement des astreintes, frais de justice, condamnations pour engagement de la responsabilité de l'État. Lorsque la demande de logement est recevable et qu'elle n'est pas satisfaite au bout de six mois, l'État peut être condamné à payer une astreinte dont le produit est versé aux Fonds régionaux d'aménagement urbain. Je m'étais préoccupé, en 2010, de l'absence de prise en compte des risques propres au droit au logement opposable et du maintien de la dotation pour frais de contentieux à un niveau de 700 000 euros. Les bilans les plus récents font état d'une progression très rapide du montant des condamnations prononcées contre l'État. Le total des astreintes liquidées est passé de 72 860 euros en 2009 à 6,731 millions au 30 septembre 2010 et devrait dépasser 10 millions en année pleine. Une inscription budgétaire spécifique au contentieux Dalo, à hauteur de 9,3 millions en AE-CP, a donc été introduite par le projet de budget pour 2011 et vient s'ajouter à la dotation de 700 000 euros prévue pour les autres contentieux de l'habitat. Elle sera juste suffisante.

Autre sujet de préoccupation, le financement des contrats urbains de cohésion sociale (CUCS) me semble menacé par l'indécision dont fait preuve le Gouvernement concernant la révision de la géographie prioritaire de la politique de la ville. Les crédits destinés aux actions territorialisées de la politique de la ville sont en baisse de 8 % et même de 28 % pour ce qui est de l'ingénierie des CUCS. Ces mesures d'économie auront nécessairement des conséquences au niveau local, dans la définition des enveloppes départementales qui devront intégrer des critères plus sélectifs. Sur le terrain, il sera difficile d'expliquer ces restrictions puisqu'il n'y a pas eu de décision politique. On se trouve dans une situation où c'est l'opérateur de l'État en ce domaine, l'agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSE), qui est amené à appliquer de facto une révision de sa géographie prioritaire d'intervention, laquelle, par ailleurs, est retardée depuis près de deux ans pour la globalité de la politique de la ville et repoussée à 2012.

J'en termine par la mesure centrale du projet de budget pour 2011, qui est la création d'un prélèvement sur les ressources financières des organismes HLM, fondé sur leur assujettissement à la contribution sur les revenus locatifs (CRL), et destiné à compenser la baisse des crédits d'aide à la pierre et à supporter la bosse des paiements de l'ANRU. Il est en effet prévu de confier à la caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) la gestion d'un fonds, alimenté par la CRL versée par les organismes de logement social, qui ne seraient plus exonérés de ce prélèvement à partir de 2011. Le produit attendu de cette mesure serait, en 2011, de 340 millions d'euros redistribués, pour 80 millions, vers le financement des aides à la pierre, et à hauteur de 260 millions, à l'ANRU. Le Gouvernement présente cette mesure comme un outil de mutualisation et de péréquation des ressources financières entre organismes HLM, mais également comme devant contribuer à la maîtrise des finances publiques grâce à la suppression d'une niche fiscale instituée à leur profit. Je considère que cette présentation est, par plusieurs aspects, abusive et trompeuse.

C'est bien vu.

Le non-assujettissement des organismes HLM à la CRL ne peut pas être considéré comme une niche fiscale. La CRL tire son origine de la contribution additionnelle au droit de bail, qui finançait l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) et les aides aux propriétaires bailleurs et occupants privés. Depuis l'origine, les bailleurs sociaux n'étaient donc pas concernés par cette imposition, de même qu'ils ne bénéficiaient pas des aides de l'ANAH. Ensuite, la nouvelle contribution ne peut être qualifiée d'instrument de péréquation. En effet, dans la mesure où son assiette est constituée de la masse des loyers perçus, elle s'applique indifféremment et uniformément à tous les organismes, quelle que soit leur situation financière, leur implication dans les opérations de construction en cours ou à venir, ou l'état de leur parc.

Enfin, ce prélèvement n'irait pas intégralement au logement social, puisque l'ANRU consacre environ le tiers de son budget à des aménagements urbains qui ne sont pas directement liés au logement social.

Ces critiques étant largement partagées, j'espère que le Gouvernement changera d'avis. Restera, cependant, à trouver les 260 millions d'euros qui manqueront à l'ANRU, dont les dépenses seront « en bosse », à un niveau élevé jusqu'en 2015 au moins.

A quel niveau doit-on fixer sa trésorerie ? Sur la période, on estime que le montant des paiements se situera dans une fourchette de 1,3 à 1,5 milliard par an. J'estime que, dans ces conditions, il ne serait pas raisonnable de prévoir moins de 300 millions d'euros pour la trésorerie de l'ANRU. En deçà, les délais de paiement s'allongeraient, au détriment des collectivités locales.

Le Gouvernement compte affecter à l'ANRU une part du produit de CRL de 260 millions d'euros pour 2011, 200 millions pour 2012 et 250 millions pour 2013. De son côté, Action logement, qui contribue annuellement pour 1,3 milliard au financement du logement, dont celui de l'ANRU, veut renégocier à la baisse sa contribution pour la période triennale qui court jusque 2011, affirmant impossible d'aller au-delà d'un milliard. On le comprendra : l'avenir est plus qu'incertain pour le financement de l'ANRU. Il faut trouver une solution !

Il existe aussi de vrais besoins pour la péréquation entre organismes HLM. La taxe dite sur les « dodus dormants », instaurée par le collectif budgétaire pour 2009, devait mutualiser les ressources financières disponibles des organismes en taxant ceux qui n'avaient pas suffisamment investi. On en attendait 60 millions d'euros, mais comme les organismes concernés ont fait de l'optimisation fiscale, par exemple en remboursant leurs prêts par anticipation, cette taxe n'aurait rapporté que 6 000 euros ! J'ai prévenu le mouvement HLM au congrès de Strasbourg : à ces petits jeux pour éviter la péréquation, c'est tous les organismes qui se retrouvent taxés !

Quant au mécanisme consistant à prélever 80 millions de CRL pour abonder, dans un premier temps, un fonds de la CGLLS qui les reverse ensuite par un fonds de concours au budget de l'Etat, il est d'une particulière complexité : Bercy peut afficher que le compte y est, mais notre commission des finances est en droit de contester cette « tuyauterie » des plus opaques. Nous sommes passés de 40 000 logements neufs financés par an en 2002, à 120 000 cette année : il y a donc du progrès, mais aussi des marges de progression sur la méthode.

A titre personnel, je crois que la péréquation entre organismes pourrait apporter 100 millions d'euros, et que le reste doit être trouvé par l'Etat. La politique du logement et de la rénovation urbaine est un grand projet, porté par la « loi Borloo » ; l'Etat s'est d'abord engagé à mobiliser 5 milliards d'euros, à parité avec le 1 % logement, puis 6 milliards, mais il s'est totalement retiré du financement. Nous devons veiller à ce que cet engagement ne se transforme pas en de nouvelles charges pour les bailleurs sociaux, voire les collectivités locales : la solidarité territoriale doit se traduire en crédits budgétaires.

Merci pour cette présentation de ces crédits, qui traduit l'ambition que l'on a eue en instituant la mission « Ville et logement » et la difficulté de dégager des moyens à sa hauteur. Je désapprouve avec vous l'instauration d'une CRL sur les bailleurs sociaux et la commission pourrait rejeter cet article rattaché. Des organismes se voient refuser la participation de l'ANRU, mais ils devraient tous la financer, ce n'est pas acceptable. Quant au mécanisme faisant intervenir la CGLLS, il fait s'interroger sur le bien-fondé de cette caisse même !

C'est un sujet délicat...

Certes, mais lorsque le conseil général cautionne l'intégralité d'un emprunt, on voit mal pourquoi l'organisme d'HLM devrait cotiser à cette caisse...

Je félicite notre rapporteur pour son stoïcisme souriant, tant on voit qu'il parle sous la torture ! Je lui ferai aussi le reproche de trop garder pour lui-même ses connaissances. Car quand vous entendez un ministre déclarer, devant le congrès HLM, que la TVA à 5,5% pour le logement social est une niche fiscale, il y a de quoi réagir ! Le Gouvernement veut reprendre cette année 340 millions aux HLM. Cela représente, sur trois ans, la construction de 60 000 logements. Et ce gouvernement, qui nous abreuve de ses injonctions à la bonne gouvernance, ne se gêne pas pour demander la signature de onze opérateurs pour une convention avec l'ANRU, puis pour refuser les moyens nécessaires à son ministre du logement. Mme Boutin l'a reconnu devant nous !

Une question : pourquoi l'Institut des villes, présidé par M. Bourg-Broc, a-t-il été supprimé ?

La Cour des comptes l'a recommandé, dans une logique de regroupement.

Ce n'est pas à la Cour des comptes qu'est revenue la décision ! Des regroupements sont certes possibles, il y a probablement trop de structures, mais l'Institut des villes coûtait peu, pour un travail remarquable, en particulier des publications en partenariat avec la Documentation française. Je trouve que sa suppression n'est pas très honorable.

Je vous demande, Monsieur le rapporteur spécial, de rappeler le ministre à plus de retenue, lorsqu'il qualifie de niche fiscale la TVA à 5,5% dans le logement social !

Je conviens avec vous que cette appellation de niche fiscale, probablement copiée-collée d'un élément de langage tout droit venu de Bercy, ne convient pas et ne convainc pas ! La péréquation entre organismes, en revanche, est un vrai sujet, car les besoins sont réels : certains organismes ont des moyens alors qu'ils ne sont pas en zone tendue, quand d'autres doivent faire face à une très forte demande mais sans moyen de construire. Il faut rééquilibrer. Le financement de l'ANRU, quant à lui, est un autre sujet.

L'important, c'est le besoin de logement, et les inégalités territoriales se constatent pour tous les types de logements aidés.

Vous avez raison, la territorialisation n'a pas été une préoccupation suffisante par le passé, on le voit en particulier pour les dispositifs « de Robien » ou « Scellier ».

Le dispositif « Scellier » confine à l'absurde : il est très coûteux, et il faut voir à quoi il est utilisé, notamment à travers les publicités extravagantes qui en vantent les mérites sur internet !

Ce n'est pas le discours à Bercy, où le « Scellier » passe pour favoriser les rentrées fiscales...

Le dispositif « Scellier » a été adopté à l'automne 2008, en pleine crise, quasiment sur un coin de table, en pleine précipitation ! L'absurde, c'est qu'il coûte cher, puisque l'économie d'impôt peut aller jusqu'à 37% de la valeur du logement, et que les logements construits, souvent petits, ne correspondent pas toujours à la demande, encore moins aux priorités. Je déposerai un amendement pour réduire ses avantages.

Vous l'avez pourtant tous utilisé comme argument de campagne électorale...

Non, pas tous et je ne vois guère de lien avec les élections européennes puis régionales, qui ont eu lieu depuis...

M. Dallier démontre bien combien les moyens manquent à la politique du logement et je rejette avec lui une taxe qui affaiblirait la capacité constructive des organismes HLM, au moment où on leur demande de maintenir ce niveau élevé où ils sont enfin parvenus, de 120 000 logements neufs par an. Je crois également que la péréquation territoriale est un levier d'action.

J'estime cependant que la territorialisation pourrait être plus fine que celle des « zones tendues », qui va désormais présider à l'allocation des crédits logements, aussi bien pour le logement social que pour le logement privé aidé par l'ANAH. Nous manquons aussi de logements sociaux dans des territoires ruraux où la population est pauvre et où l'accession sociale à la propriété ne peut être une solution pour tout le monde. La situation y est tendue aussi, et je ne connais pas beaucoup de territoires, même en zone non tendue, où des logements sociaux restent vides !

Il y en a pourtant !

J'en ai vu !

S'agissant de l'hébergement d'urgence, on se félicitera que les moyens soient réévalués, mais il ne faut pas perdre de vue que les besoins sont sous-évalués, et que les crédits aux associations reculent, ce qui a pour conséquence de diminuer l'offre de service, par exemple la permanence de jour en CHRS.

Enfin, si le Dalo est déclaré grande cause nationale, chacun peut constater que les moyens ne suivent pas.

Qui doit garantir, entre les communes, les départements et les EPCI, les emprunts des bailleurs sociaux ? Il faudrait plus de règles, car tout n'est pas clair. Ensuite, lorsqu'une commune transfère la politique du logement à une communauté de communes ou d'agglomération, comment évaluer la charge que représente la garantie des emprunts ?

Pourquoi la rétroactivité de trois mois est-elle supprimée pour l'obtention des aides au logement ? Cette règle compensait le fait que les ayants-droits n'avaient pas fait valoir leurs droits et que les délais pouvaient être longs. Les personnes concernées sont dans une situation souvent très difficile : pourquoi compliquer ainsi leur existence ?

Sur l'hébergement d'urgence, on se félicite que les crédits pour 2011 retrouvent leur niveau de 2009, mais on sait aussi qu'ils seront insuffisants pour couvrir les besoins : avez-vous une évaluation des besoins qui ne seront pas couverts ?

Sachant que les plus précaires de nos compatriotes ne trouvent pour toit que des logements insalubres dans le privé, ce qui leur interdit l'accès à l'APL, et que de nombreux logements demeurent vacants où occupés de manière très occasionnelle, ne pourrait-on pas envisager une sorte de malus sur cette vacance, par une taxe spécifique ?

Les crédits à la pierre ont, à certains endroits, été délégués aux communautés de communes ou aux départements : dispose-t-on d'un bilan de cette délégation ? Dans mon département, où nous avons fait des opérations très intéressantes, on s'inquiète d'entendre parler d'une délégation à la région, ce qui paraît synonyme d'un fléchage vers la métropole régionale...

Je vais tâcher de répondre à toutes vos questions.

D'abord sur la territorialisation : les crédits sont recentrés sur les zones tendues, parce que la contrainte budgétaire incite à resserrer les priorités. La situation est certes difficile pour certains territoires ruraux, mais les besoins sont sans commune mesure en région PACA ou en Ile-de-France.

Sur l'hébergement d'urgence, il est évident que les crédits des années antérieures et ceux de l'an passé avaient été volontairement sous-évalués, ce qui nous a imposé d'en ajouter à chaque collectif budgétaire. De fait, nous sommes dans une logique de guichet ouvert et il est prévisible que les dépenses ne vont pas diminuer en temps de crise.

Nous sommes loin de la Lolf !

Nous en sommes en moyenne à 13 000 chambres d'hôtel par jour, au tarif négocié de 15 euros grâce à une réservation à l'année, ce qui représente tout de même 62 millions d'euros.

Sur la mise en oeuvre du Dalo, on peut prévoir une forte augmentation des dossiers à compter de 2012. En fait, s'il y a des zones tendues où l'Etat est régulièrement condamné, alors que sur d'autres territoires les services peuvent faire face : nous nous en sommes aperçus à Rennes, lors d'une visite.

Qui doit garantir les emprunts des organismes ? Les collectivités le font, et lorsqu'une commune transfère sa compétence, elle transfère aussi la charge de la garantie d'emprunt, dans des conditions réglementaires. La CGLLS, ensuite, a tout son rôle à jouer.

Et la cotisation y est obligatoire même lorsque l'organisme voit ses emprunts garantis intégralement par la collectivité : ce n'est pas normal.

C'est une forme de mutualisation.

Enfin, je crois que le motif de la suppression de la rétroactivité de trois mois tient pour l'essentiel aux 240 millions d'euros d'économies qu'on en attend. Cependant, le Gouvernement nous assure que la période de versement de l'aide débutera au jour du dépôt du dossier.

M. Fortassin suggère une taxe sur les logements vacants : elle existe déjà et elle rapporte 18 millions.

La délégation de l'aide à la pierre n'a pas encore fait l'objet de bilan, à ma connaissance, et ce serait intéressant d'en disposer. Les bailleurs s'inquiètent aussi des changements annoncés dans la répartition des compétences, en y voyant un risque de retrait de collectivités locales, ce qui compromettrait la capacité de tenir les 120 000 logements neufs par an.

Le rapporteur spécial nous présente trois amendements.

Par mon amendement n°1 portant sur les crédits, je vous propose de supprimer les 839 000 euros de subvention accordés à l'Institut de formation aux carrières administratives, sanitaires et sociales (IFCASS). Le Gouvernement souhaite diviser par deux la subvention antérieure de 1,6 million ; je propose plus simplement de la supprimer : nous apprendrons à cette occasion si la subvention est justifiée ou non.

Par l'amendement n°2, je propose d'appliquer aux entreprises agricoles de plus de vingt salariés la cotisation patronale de droit commun au fonds national d'aide au logement (FNAL). Le produit attendu s'élève à 53 millions d'euros et il nous a paru légitime que ces entreprises - qui ne sont pas des petits exploitants - contribuent au financement des aides au logement, dès lors que leurs salariés en bénéficient.

Les articles 98 et 99 sont-ils fiscaux ? Si c'est le cas, il ne me paraît pas de bonne méthode d'en faire des articles rattachés. Par ailleurs, il faut prendre garde, avec votre amendement, au risque de délocalisation de l'activité.

Tout dépend de la nomenclature, qui distingue l'agricole de l'agroalimentaire : le risque de délocalisation n'est pas le même.

L'exonération actuelle concerne les entreprises de moins de vingt salariés et celles qui relèvent du régime agricole de sécurité sociale. Je propose de la supprimer seulement pour ces dernières.

Beaucoup de niches fiscales sont maintenues pour les coopératives et les mutuelles, et il faudra y mettre bon ordre.

Vous le dites, mais vous avez voté l'exonération de taxe sur le foncier agricole, une promesse de longue date de M. Chirac !

Par l'amendement n°3, nous supprimons cet article dans sa version issue du projet de loi de finances initial.

Nous en sommes tous d'accord.

L'article 46 du projet de loi de finances pour 2011 fixe notre contribution au budget de l'Union européenne à 18,235 milliards d'euros, ce qui représente 7 % de nos recettes fiscales et le sixième des ressources communautaires.

L'année 2011 a pour particularité de correspondre au premier exercice de mise en oeuvre du traité de Lisbonne. Ce dernier a modifié la procédure budgétaire, en introduisant plusieurs innovations. D'abord la fin de la distinction entre dépenses obligatoires et non obligatoires. Ensuite la suppression des deux lectures par le Parlement européen et le Conseil européen, au profit d'une simple lecture et de l'appel à un comité de conciliation en cas de désaccord.

La Commission européenne a présenté son avant-projet de budget pour 2011 le 27 avril 2010. Le Conseil de l'Union européenne a ensuite adopté un projet plus rigoureux le 12 août, en limitant à 0,2 %, au lieu de 0,84 %, la hausse des crédits d'engagement et en ramenant la hausse des crédits de paiement (CP) de 5,85 % à 2,9 %. Le projet a été adopté à une courte majorité qualifiée, car sept Etats s'y opposaient : le Royaume-Uni, l'Autriche, les Pays-Bas, le Danemark, la Finlande, la Suède et la République tchèque, formant, à trois voix près, une minorité de blocage. Le budget n'a été adopté que parce que la France et l'Allemagne ont accepté de se rallier au compromis de la présidence belge, en soulignant qu'une augmentation des CP de 2,9 % constitue le taux plafond acceptable. Le Parlement européen a modifié le budget à la hausse, mais modérément, puisqu'il a voté un projet quasi identique à celui de la Commission européenne. Il a exigé en contrepartie l'ouverture de négociations sur les ressources propres du budget communautaire. Le Parlement européen a donc pris à cette occasion une position forte, en faveur d'un budget de l'Union européenne plus durable et plus démocratique. J'ai interrogé hier, lors du débat préalable au Conseil européen, le secrétaire d'Etat aux affaires européennes s'agissant des perspectives de la négociation et de la position de la France. Il m'a été répondu que notre pays est favorable à la nouvelle procédure, et que si le comité de conciliation n'aboutit pas, il faudra alors recourir au système des douzièmes provisoires - tâchons de l'éviter !

La structure de la contribution française a changé ces quinze dernières années : la part de la ressource TVA, encore majoritaire en 1995, a progressivement cédé la place à la contribution assise sur la richesse nationale brute (RNB), qui en représente désormais les trois quarts. Les ressources propres traditionnelles, à l'instar des droits de douanes, sont sorties du calcul en 2010, ce qui complique les comparaisons dans le temps. J'observe que la contribution est calculée au printemps de l'année n-1, en référence à un RNB qui n'est pas encore connu, et qu'elle est ajustée tout au long de l'année n : on comprend donc que la prévision soit souvent différente de l'exécution, les écarts pouvant ainsi être de l'ordre du milliard d'euros, dans un sens ou dans l'autre. Je regrette par ailleurs que les analyses se fassent trop souvent en terme de « retour net », soit le solde entre la contribution nationale au budget communautaire et les dépenses de l'Union européenne dans le pays considéré : cette méthode est détestable, parce qu'elle focalise l'attention sur des données comptables peu significatives tant il est difficile de mesurer le « retour », par Etat membre, des bénéfices de la construction européenne et, en particulier, de la libre circulation des personnes et des capitaux.

De même, chaque Etat membre apporte à ses voisins, sans que cela soit retracé dans les soldes nets. Ainsi, la France investit pour sa défense plus que les autres Etats membres, qui en bénéficient cependant, et l'on voit mal comment évaluer cet apport incontestable.

Je précise que si la France est le deuxième contributeur net au budget de l'Union européenne, elle en est aussi le premier bénéficiaire. Ce constat devrait toutefois être affiné : en effet, notre pays est toujours le premier bénéficiaire de la PAC en valeur absolue, mais ce n'est plus vrai si ce montant est rapporté au nombre d'habitants.

Dans la perspective de la prochaine programmation 2014-2020, je me félicite que le Parlement européen réclame une refonte profonde du budget communautaire. Il n'est pas démocratique que les autorités communautaires décident de l'affectation de crédits dont 85 % proviennent de décisions des parlements nationaux. D'ailleurs, ce budget est trop peu lisible : je note à cet égard que les préconisations du rapport sur les agences européennes que j'ai réalisé en 2009 n'ont pas encore été suivies d'effet. Dans le cadre de la mission qui m'a été confiée cette année par le Premier ministre sur les relations entre le Conseil de l'Europe et l'Union européenne, j'effectuerai un déplacement à Vienne dans quelques jours. Ce sera l'occasion de s'interroger sur le bien-fondé de l'existence de l'agence européenne pour les droits fondamentaux.

Sous réserve de ces observations, je vous propose d'émettre un avis favorable sur l'article 46 du projet de loi de finances pour 2011, qui résulte des dispositions mêmes des traités. Si nous ne l'adoptions pas, cela provoquerait, de plus, une crise grave dans les institutions européennes, qu'il vaut mieux nous épargner.

Merci de cet exposé clair et concis.

Je voterai cet article au nom de la solidarité européenne, mais j'appelle l'attention de mes collègues sur l'utilisation des fonds versés au budget communautaire. Lorsque le programme « InterReg » dépense, par exemple, 3 millions d'euros pour compter les oies sauvages du golfe de Biscaye, cela s'apparente à du gaspillage !

Les parlementaires européens songent-ils à la création d'un véritable impôt communautaire ?

Nous avons eu hier un débat fort intéressant en séance sur le contrôle des finances publiques au niveau européen. Comment le rapporteur spécial envisage-t-il la refonte du budget de l'Union européenne ?

Monsieur Fortassin, j'ai tendance à insister sur les dépenses d'avenir, relatives à la compétitivité, aux réseaux transeuropéens, à la politique extérieure européenne et à la citoyenneté, mais votre remarque est fondée. La dépense publique communautaire devrait toujours être justifiée. Par ailleurs, je déplore que le poids de notre contribution soit alourdi par des amendes ou par des refus d'apurement au titre de la PAC. Il faut veiller à limiter ces surcoûts.

Monsieur Dallier, vous avez bien compris l'objet de la demande du Parlement européen, qui est de réfléchir à la mise en place d'une nouvelle ressource propre communautaire.

Madame Bricq, je suis prêt à discuter avec vous de la refonte des finances de l'Union européenne, mais aujourd'hui le temps nous manque.

Nous y reviendrons lors de l'examen en séance de l'article 46 et du rapport de M. Badré.

A l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat l'adoption sans modification de l'article 46 du projet de loi de finances pour 2011. Elle donne acte au rapporteur spécial de sa communication et en autorise la publication sous la forme d'un rapport d'information dans la perspective du débat de la séance publique du 2 novembre.

Contrairement aux projets de lois de finances, les projets de lois de programmation des finances publiques sont débattus en séance dans le texte de la commission, selon la procédure en vigueur depuis la dernière révision constitutionnelle. La précédente loi de programmation a été examinée en 2008 ; le présent projet nous a été transmis hier par l'Assemblée nationale.

Cet exposé général sera bref, car je réserve la substance de mon intervention pour l'examen des articles.

La programmation pluriannuelle des finances publiques repose sur trois types de documents : les programmes de stabilité, qui résultent des engagements européens de la France, et dont nous avons voté une douzaine depuis la fin des années 1990 sans jamais les respecter ; les programmations triennales, créées par l'article 50 de la LOLF et figurant dans le rapport économique, social et financier annexé au PLF - il y en a eu neuf depuis le PLF pour 2003 - ; et, en vertu de l'article 34 de la Constitution et depuis la dernière révision, les lois de programmation des finances publiques, elles aussi indicatives, dont la première concernait les années 2009 à 2012.

La différence entre la programmation et l'exécution du solde public peut être représentée par un schéma « en crête iroquoise ». Les prévisions du présent projet de loi se confondent avec celles du dernier programme de stabilité et les prolongent : l'objectif est de parvenir à un solde public de - 2 % du produit intérieur brut en 2014 et, selon le ministre du budget, à l'équilibre en 2016. Dans le passé, les programmations n'ont jamais été respectées, en premier lieu parce qu'elles se fondaient sur des hypothèses de croissance excessivement optimistes, de l'ordre de 2,5 %, voire 3 % par an dans le cas des « scénarios hauts ». Or, depuis le début du siècle, la croissance n'a été supérieure à 3 % qu'en 2000, à 2,5 % en 2000 et 2004, et la croissance moyenne annuelle s'est élevée à 1,6 %. Les hypothèses de croissance ne sont souvent que des effets d'annonce : même s'il est important d'indiquer sa confiance dans l'économie, des hypothèses trop optimistes faussent les prévisions relatives aux comptes publics.

En second lieu, le rythme de croissance des dépenses publiques a toujours été sous-estimé, en général à 1 % alors que l'exécution réelle montre une progression moyenne de 2,4 %. Le projet de loi de programmation prévoit une augmentation annuelle de 0,6 %, contre 1,1 % dans le précédent.

Demain sera-t-il à l'image d'hier ? Espérons que non. Le présent projet de loi s'inscrit dans le contexte d'une réforme de la gouvernance des finances publiques. Le Président de la République a réuni deux conférences sur le déficit, un groupe de travail a été mis en place sous la présidence de Michel Camdessus - en faisaient partie des experts et des praticiens, parmi lesquels le président socialiste de la commission des finances de l'Assemblée nationale, et les discussions y ont été exceptionnellement constructives - et cette année, pour la première fois, le débat d'orientation des finances publiques a donné lieu à un vote du Parlement. En Europe, les Allemands ont révisé leur constitution pour fixer un objectif en termes de solde structurel ; une réforme du calendrier de transmission à la Commission européenne des programmes de stabilité est à l'ordre du jour - c'est le projet de « semestre européen » -, la Commission a formulé des propositions de règlements et de directive et le groupe animé par M. Van Rompuy va conclure ses travaux. La crise économique, le creusement des déficits publics et la crise des dettes souveraines au printemps dernier nous placent à la croisée des chemins.

Quel est dans ce contexte le rôle de la commission des finances du Sénat ? Elle peut participer à l'élaboration d'une doctrine. Le président Arthuis et moi-même avons adressé à M. Camdessus une contribution qui sera annexée au rapport de la commission : nous y exprimons des convictions non pas idéologiques mais opératoires. Parmi nos objectifs, il y a d'abord la revalorisation de nos institutions démocratiques : le programme de stabilité, qui nous engage, ne devrait plus être du seul ressort de l'exécutif, mais être soumis au Parlement et donner lieu à un vote. Les trajectoires pluriannuelles doivent être crédibles : notre sécurité et notre souveraineté sont en jeu, car que reste-t-il de la souveraineté d'un pays réduit à être le spectateur de l'emballement et du renchérissement de sa dette faute de crédibilité ? Il est inutile de jeter l'opprobre sur les thermomètres de la bonne santé financière des Etats : nous devrions plutôt faire en sorte que continue à s'afficher une température rassurante de 37°... Enfin, dans un souci de cohérence, il faut s'attacher à ce que les lois de finances et de financement de la sécurité sociale respectent les objectifs des lois de programmation : le Premier ministre a repris la proposition d'instaurer à cet effet une hiérarchie des normes.

Deux règles contraignantes doivent être établies : une règle de sincérité, disposant que les trajectoires pluriannuelles doivent être bâties en fonction d'hypothèses économiques prudentes, et une règle de responsabilité, selon laquelle l'exécutif est tenu pour responsable des mesures qui dépendent de lui, qu'il s'agisse du niveau des dépenses ou du montant des mesures nouvelles en recettes.

Le présent projet de loi comporte plusieurs innovations louables : l'Ondam est exprimé en milliards d'euros et non plus en pourcentage d'évolution ; les opérateurs de l'Etat ne pourront plus recourir à l'emprunt ; enfin une norme de mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires est fixée en milliards d'euros : 10 milliards en 2011, puis 3 milliards chaque année entre 2012 et 2014. Je m'interroge en revanche sur la suppression de la limitation à quatre ans des nouvelles niches, rétablie il est vrai par l'Assemblée nationale. D'autre part, étant donné que les députés ont voté le gel en valeur des niches fiscales et sociales, il est possible de supprimer la règle de gage des niches nouvelles, moins contraignante.

Je relève en outre que certaines préconisations de la commission des finances et du rapport Camdessus n'ont pas été suffisamment entendues : on peut douter de la prudence des hypothèses macro-économiques qui fondent ce projet de loi, et aucun instrument n'est mis en place pour piloter en temps réel l'exécution budgétaire et réagir en cas de dérapage.

Comme le ministre François Baroin, j'estime nécessaire de consolider la gouvernance des finances publiques. L'Etat ne perçoit qu'une part très minoritaire des prélèvements obligatoires. Le rapport Camdessus recommande de regrouper au moins les parties relatives aux recettes des lois de finances et de financement de la sécurité sociale : dans la plupart des autres pays le financement des régimes sociaux est assuré par le budget de l'Etat. Le système actuel est opaque : le financement de la Cades est inscrit cette année dans le projet de loi de finances, mais les modifications proposées par les députés impliquent des coordinations en loi de financement de la Sécurité sociale ...

Quant au niveau des prélèvements obligatoires, le Gouvernement prévoit qu'il atteindra 43,9 % du PIB en 2014 comme en 2006, en raison de l'augmentation spontanée du taux de prélèvements pour près de 1 point et de mesures nouvelles pour 1,4 point. Nous avons bâti un autre scénario moins pessimiste : si la croissance est de 2 % chaque année au lieu de 2 % en 2011 et 2,5 % les années suivantes, les prélèvements obligatoires devraient se stabiliser autour de 43,2 % en 2014, ce qui correspond au niveau de 2004.

Merci de cet exposé très pédagogique. L'ambition de cette loi de programmation est d'anticiper une éventuelle révision de la Constitution visant à mieux encadrer le pilotage des finances publiques, en fixant un plafond de dépenses et un plancher de mesures nouvelles en recettes, et en nous donnant les moyens de réagir immédiatement en cas de dérapage. Il y va de notre indépendance nationale : un Etat surendetté est aux mains de ses créanciers. Comme le rappelle souvent Jean-Pierre Fourcade, la dette française est détenue aux deux tiers par des investisseurs étrangers ! Un large consensus s'est dégagé au sein du groupe de travail présidé par M. Camdessus, même si certaines de nos propositions n'ont pas été retenues, comme l'instauration d'un article d'équilibre unique aux deux lois financières. J'ajoute qu'il faudra se poser la question des critères de répartition des articles des lois de finances entre les articles rattachés et les articles non rattachés.

Le Gouvernement partage l'avis du rapporteur général sur le diagnostic, la méthode et les objectifs à moyen terme. Il faut fixer des règles contraignantes et durables pour équilibrer nos comptes publics, car la souveraineté nationale est en jeu. Un effort de pédagogie sera indispensable. J'observe qu'en Allemagne, la nécessité d'une saine gestion budgétaire fait l'unanimité : l'opposition elle-même réclame que les recettes supplémentaires générées par la croissance économique, plus élevée que prévue, soient affectées à la réduction des déficits.

Nous aurons ce débat en séance, mais nous doutons de la sincérité de cette programmation. D'ailleurs, la comparaison avec l'Allemagne est biaisée, car les Allemands ont introduit la notion de déficit structurel, qui nous fait défaut.

Il y a eu des discussions à ce sujet au sein du comité Camdessus. Bien que des experts reconnus reconnaissent la validité de la notion de déficit structurel, nous avons préféré nous en tenir à des indicateurs simples et robustes : il est trop facile d'attribuer nos déficits à la conjoncture !

Il faut souligner que nous émettons moins d'emprunts à moyen et long termes que les Allemands : 188 milliards d'euros, contre 202 milliards. Mais il est à craindre, si la conjoncture se dégrade ou si les taux d'intérêts remontent, que ce volume soit dépassé. C'est pourquoi, comme pour l'Ondam, je préférerais que l'évolution de la dette soit exprimée en valeur absolue et non plus en pourcentage.

Je lis sur le document qui nous a été distribué que le recours à l'emprunt des opérateurs de l'Etat sera limité, mais j'ai cru entendre M. le rapporteur général dire qu'il serait rendu impossible. Qu'en est-il exactement ? Certains envisagent de permettre à l'Anru d'emprunter, mais j'y suis résolument hostile !

Les opérateurs ne pourront emprunter, sous réserve de l'accord de leurs tutelles, que pour combler des besoins de trésorerie. Tout emprunt au-delà d'un horizon infra-annuel sera définitivement proscrit.

En effet. Pour la première fois, les opérateurs sont compris dans la norme de maîtrise des dépenses de fonctionnement et d'investissement, et ils n'auront pas le droit d'emprunter. L'Anru a été créée pour rendre la politique du renouvellement urbain plus opérationnelle et associer plus étroitement les collectivités, non pour externaliser des dépenses.

Le projet de loi prévoit de revenir en 2014 au niveau de prélèvements obligatoires de 2006, alors que nous sommes l'un des pays où ces prélèvements sont les plus élevés, et de maintenir l'évolution des dépenses autour de 1 %, objectif dont on peut douter. Est-ce le bon équilibre ? Ne serait-il pas plus judicieux de réduire davantage nos dépenses en même temps que les prélèvements obligatoires ?

Nous examinerons avec attention vos éventuels amendements.

Mais pour être crédibles, ils devront préciser quelles dépenses ils proposent d'amputer.

M. le rapporteur général a évoqué une norme de mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires exprimée en milliards d'euros : j'aimerais avoir des explications, car on ne connaît pas encore le rapport d'éventuelles mesures nouvelles.

Le texte fixe le rendement minimum des mesures nouvelles décidées par le Gouvernement chaque année, en cohérence avec les objectifs de la loi de programmation. Pour 2011, les jeux sont largement faits, et je vous proposerai de relever le plancher de 10 à 11 milliards d'euros pour tenir compte des mesures votées par l'Assemblée nationale.

Sur quelles hypothèses vous fondez-vous pour exprimer cette norme en milliards d'euros ?

C'est le montant indispensable pour que la loi de programmation soit suivie d'effets. Nous verrons le moment venu quelles mesures permettent de trouver cette somme, définie hors effet conjoncturel.

Mais il y aura une loi de finances rectificative en 2011...

L'objectif de réduction du déficit à 6 % en 2011, 4,6 % en 2012 et 3 % en 2013 est intangible ; nous nous engageons donc d'ores et déjà à trouver 3 milliards d'euros de recettes nouvelles en 2012, puis en 2013.

Le temps n'est plus où l'on votait des lois de programmation militaire sans savoir ce qu'elles coûteraient les années suivantes !

Les deux amendements que je propose sur le rapport annexé visent, pour le premier, à rectifier une erreur matérielle, pour le second, à supprimer la mention de « l'absence de réforme de grande ampleur de la fiscalité programmée à ce jour », puisqu'une réforme importante s'annonce pour 2011.

Les amendements n° 1 et n° 2, acceptés par le Gouvernement, sont adoptés.

L'article 2 et le rapport annexé sont adoptés dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le Gouvernement prévoit une croissance de 2 % en 2011 et de 2,5 % les années suivantes. Par l'amendement n° 3, je vous propose d'inscrire dans la loi un scénario alternatif où la croissance s'établirait à 2 % chaque année : c'est l'hypothèse la plus neutre, qui correspond à l'estimation de croissance potentielle à long terme de notre économie.

C'est sans doute en raison de cette prévision de croissance annuelle de 2,5 % que Mme Bricq estimait la programmation insincère.

C'est notamment pour cette raison. Mais vos hypothèses sont établies, non en tenant compte de la réalité, mais en fonction de vos objectifs de réduction des prélèvements.

Nous ne faisons que constater le taux des prélèvements obligatoires, même s'il s'agit d'un agrégat très complexe qui rend impossible toute comparaison entre les pays européens, faute d'une autorité comptable indépendante au niveau communautaire.

Nous le disons depuis longtemps.

L'hypothèse de croissance assez optimiste du Gouvernement le rend en revanche trop pessimiste sur l'évolution du taux de prélèvements obligatoires : ce constat devrait rassurer M. Dominati.

L'inscription dans la loi d'un scénario alternatif serait contraire aux engagements européens de la France. En outre, elle affaiblirait la confiance légitime que nous devons avoir dans nos hypothèses de croissance, établies en tenant compte d'éléments conjoncturels et de l'élasticité du modèle économique français. L'objectif intangible est la réduction du déficit public. Si la croissance attendue est au rendez-vous, les recettes supplémentaires éviteront de faire des choix douloureux. Dans le cas contraire, qui me paraît peu probable, il faudra réduire les dépenses. Point n'est besoin d'établir dès à présent un scénario alternatif.

Mais l'hypothèse de croissance nous semble cette fois encore excessivement volontariste.

M. le ministre considère comme intangible l'objectif de réduction à 3 % du déficit en 2013. Dans notre scénario alternatif, cet objectif serait atteint en 2014. Si le Gouvernement est en mesure de nous indiquer, chiffres à l'appui, quelles mesures permettraient, au cas où la croissance annuelle ne serait que de 2 %, de l'atteindre malgré tout en 2013, le scénario alternatif est peut-être inutile. En revanche, il serait inacceptable de considérer comme acquise une croissance annuelle de 2,5 %. Nous ne pouvons pas tenir un double langage.

La ligne choisie par le Gouvernement consiste à ne pas augmenter les impôts. S'il est prévu que le niveau des prélèvements obligatoires augmente, c'est en fonction d'un ratio sur lequel je m'interroge d'ailleurs. Si la croissance est plus faible que prévu, nous réduirons les dépenses pour atteindre quoi qu'il arrive notre objectif de réduction du déficit à 3 % en 2013. Il serait envisageable de faire figurer en annexe du projet de loi une liste des dépenses éventuellement concernées : nous avons une marge de manoeuvre, car les dépenses représentent aujourd'hui 56 % du PIB ! Mais le Gouvernement, confiant dans la politique qu'il mène, ne croit pas à ce scénario pessimiste.

Je propose donc que la commission adopte mon amendement à titre conservatoire. Cela ne l'empêchera pas d'émettre un avis favorable à un éventuel amendement nouveau, présenté avec les amendements extérieurs. Mais ce débat doit avoir lieu en séance. La nouvelle procédure législative a ceci de frustrant que les débats de fond ont désormais lieu en commission et que la séance tend à devenir un rite dénué de sens.

Les réunions des commissions devraient donc être ouvertes au public. Il faut convenir qu'il n'est guère satisfaisant que l'opposition seule dépose des amendements en séance.

La proposition du rapporteur général me paraît raisonnable.

Son amendement prévoit pour 2011 une dette des administrations publiques inférieure de 0,1 point de PIB aux prévisions du Gouvernement et de l'Assemblée nationale : je suppose que c'est pour tenir compte des 2 milliards d'euros d'économies sur les intérêts qui pourront être affectés à la réduction de la dette. En revanche, prévoir que la dette s'élèvera en 2013 à 88,6 % me paraît excessif : tout dépendra des remboursements que nous aurons à effectuer. Une estimation intermédiaire de l'ordre de 87,5 % me paraîtrait plus adaptée.

Si nous sommes contraints de rembourser des emprunts sans avoir les fonds nécessaires, nous devrons bien emprunter !

Ces chiffres pourront être réexaminés d'ici la prochaine réunion. Mais si la croissance est plus faible que prévu, le ratio de la dette par rapport au PIB augmente mécaniquement : c'est tout ce que dit le tableau.

Dans le cadre de la réforme fiscale de 2011, il faudra prendre des mesures pour renforcer la compétitivité de notre pays. Mais les esprits y sont-ils prêts ? Que la commission des finances du Sénat estime qu'une hypothèse de croissance annuelle de 2,5 % est optimiste, c'est un message de prudence.

Mais le dire n'est pas l'écrire dans la loi. Il faut veiller à ne pas contrecarrer la volonté du Gouvernement d'atteindre ses objectifs !

Nous avons trop souvent, hélas, le sentiment de voter des textes incantatoires.

L'amendement n° 3 est adopté.

L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Il n'est pas bon - et cette explication vaut pour l'ensemble des articles du texte qui proposent des normes de dépenses - que la norme d'évolution des dépenses publiques soit exprimée en pourcentage de progression, car toute dérive en début de période continuerait à faire sentir ses effets les années suivantes. Il serait encore moins satisfaisant de fixer un taux d'évolution moyenne sur toute la période, car il faudrait alors attendre la fin de 2014 pour savoir si la norme a été respectée, et celle-ci perdrait toute force prescriptive. Je propose donc d'établir une norme annuelle d'augmentation des dépenses exprimée en valeur absolue et en euros constants, qui devront être convertis le moment venu en euros courants.

La seule réalité, c'est l'euro courant. La seule méthode de conversion, c'est l'indice des prix à la consommation. C'est le principe que je suggère d'appliquer à l'article 4 par mon amendement n° 4.

L'amendement n° 4, accepté par le Gouvernement, est adopté.

L'article 4 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Mon amendement n° 5 précise la norme de dépense de l'État en retenant une formulation analogue à celle de l'amendement à l'article 4.

L'amendement n° 5, accepté par le Gouvernement, est adopté.

L'article 5 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'article 6 est adopté sans modification.

Mon amendement n° 6 apporte une double précision : il aligne la période de gel en valeur des concours aux collectivités territoriales sur celle du gel des dépenses de l'État ; il confirme que cette règle ne s'entend pas globalement sur la période mais bien chaque année.

L'amendement n° 6, accepté par le Gouvernement, est adopté.

L'article 7 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Mon amendement n° 7 précise que les plafonds de dépenses des régimes obligatoires de base s'entendent à périmètre constant et mon amendement n° 8 précise les plafonds de ces régimes de base et de l'Ondam en les exprimant en euros constant.

L'amendement n° 7, accepté par le Gouvernement, est adopté.

Avis défavorable au n° 8. Notre objectif est de maîtriser strictement les dépenses d'assurance maladie. L'indexation sur le coût de la vie expose à des dérapages. Nous voulons 2,9 % pour 2011 et 2,8 % pour 2012. Cet amendement ne le permettrait pas. Nous avons eu beaucoup de mal à tenir l'Ondam cette année. Le message n'est pas le même pour les collectivités locales et pour l'assurance maladie.

Sur les régimes sociaux, je suis toujours mal à l'aise et je souhaiterais que la responsabilité de cette mesure soit partagée avec la commission des affaires sociales saisie pour avis, afin que tout le monde comprenne bien ce qu'il vote. Je propose de traiter ces dépenses sociales comme les autres dépenses. Mais le ministre nous dit qu'on ne peut faire l'économie de l'écart entre euro constant et euro courant...

Le Comité d'alerte procèdera à des arbitrages mais il ne devra pas nous éloigner du 2,8 %. Le parallélisme des formes voulu par le rapporteur général ne correspond pas à nos objectifs de maîtrise des dépenses.

J'avoue ne pas saisir toute la subtilité de cette discussion et je regrette qu'on ne puisse trancher en présence du rapporteur pour avis sur le PLFSS Jean-Jacques Jégou et de la commission des affaires sociales. Ici, la nouvelle procédure issue de la révision constitutionnelle nous paralyse. Nous pouvons adopter l'amendement à titre conservatoire puis le réétudier en séance.

Personnellement, je suivrai l'avis du Gouvernement.

Nous avons fixé une inflation de 1,5 % en 2011 et de 1,75 % ensuite. Notre message politique est que nous voulons maîtriser les dépenses.

Si l'inflation est supérieure aux chiffres que vous prévoyez, la contrainte sera forte ; elle sera légère si l'inflation est inférieure. Je préfère ne pas trancher par avance. Qui peut dire ce que sera l'inflation ? J'admire les certitudes du Gouvernement.

Nous venons d'adopter une série de valeurs en euros constants. Il serait difficile d'avoir ici des euros constants et là des euros courants.

Si l'inflation est inférieure aux prévisions du Gouvernement, il sera plus facile de respecter l'objectif.

Je comprends très mal ces sujets ; je ne vois pas pourquoi traiter les dépenses sociales autrement que les autres. A l'article 4, nous avons voté une norme globale pour toutes les finances publiques, y compris pour l'Ondam. Ce qui est proposé ici par le Gouvernement n'est pas cohérent.

Il n'y a pas d'inconvénient à ce que nous prenions une position ici. C'est tout l'intérêt de la séance publique que de pouvoir en discuter ensuite.

L'Assemblée nationale a voté sur un chiffre de 2,9 % et de 2,8 % ensuite. Les chiffres du rapporteur général sont plus modestes et il faudra y ajouter l'inflation. Le Gouvernement a peur que l'Ondam dérape. Je voterai le texte de l'Assemblée nationale.

Il est regrettable de ne pouvoir avoir des unités de compte semblables.

Sur cet amendement n° 8, je m'abstiendrai car c'est ici la programmation d'un avenir que nous ne connaissons pas.

Récemment, un député a cité Pierre Dac : « On a inventé les prévisionnistes pour que les météorologues et les cartomanciennes se sentent un peu moins seuls ».

L'amendement n° 8 est rejeté.

L'amendement n° 9 inscrit dans la loi de programmation la pratique actuelle, en fixant à 0,3 % le taux de mise en réserve des crédits de l'Ondam.

L'amendement n° 9, accepté par le Gouvernement, est adopté.

L'article 8 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'amendement n° 10 tire les conséquences des votes de l'Assemblée nationale en proposant de fixer, pour l'année 2011, à 11 milliards d'euros le montant des mesures nouvelles sur les recettes.

Je propose qu'on rajoute des recettes à ces 11 milliards. C'est un minimum, un plancher de recettes.

Ce ne serait pas sérieux, on ne peut décider en deux minutes des mesures qui portent sur des milliards.

L'amendement n° 10, accepté par le Gouvernement, est adopté.

L'article 9 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'amendement n° 11 précise que la règle de la limitation à quatre ans continue à s'appliquer aux niches créées ou étendues en 2009 et 2010.

L'amendement n° 11, accepté par le Gouvernement, est adopté.

L'article 9 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'article 10 est adopté sans modification.

L'amendement n° 12 rend pérenne la règle interdisant aux opérateurs de l'État de s'endetter pour plus d'un an.

Cela nous pose un problème juste pour lancer le Grand Paris. Mais tout sera transparent.

Ce n'est pas une de nos préoccupations immédiates.

L'amendement n° 12, accepté par le Gouvernement, est adopté.

L'article 11 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'amendement n° 14 précise que le Gouvernement communique au Parlement le projet de programme de stabilité au moins deux semaines avant de le transmettre à la Commission européenne et que ce texte fait l'objet d'un débat et d'un vote. Laisser perdurer l'idée que ce programme de stabilité émane du seul exécutif n'est pas raisonnable. Il doit aussi avoir l'accord de la majorité qui soutient le Gouvernement.

J'en ai parlé avec le rapporteur et le président de la commission des finances de l'Assemblée qui sont sur la même ligne que vous. Je suis moi aussi partisan de davantage de transparence et de transmission d'informations. Mais se pose un problème de calendrier. Aussi sommes-nous tombés d'accord sur la date du 15 avril pour transmettre ce projet de programme aux deux commissions des finances. Faire une loi ? Le délai serait trop court. Faire voter une résolution ? L'important, c'est que le Parlement soit pleinement informé par le biais de ses commissions, et également l'opinion publique.

C'est vraiment une question de principe. Depuis que ces programmes de stabilité existent, ils n'ont émané que du seul exécutif. Que, compte tenu de la réforme de la gouvernance de la zone euro, on continue à transmettre à Bruxelles, sans consulter le Parlement, les engagements de la France, c'est une chose à laquelle je ne souscrirai jamais ! Ce n'est pas une question de procédure, mais de principe. Ces engagements sont pris en notre nom. Il faut cesser de penser - si nous voulons être pris au sérieux en Europe - qu'on peut envoyer des chiffres à Bruxelles sans y croire, sans que le Parlement - au moins sa majorité - exprime son adhésion. L'envoi du programme de stabilité fait-il ou non l'objet d'un engagement de la représentation nationale ? C'est la vraie question et, pour l'opinion publique, c'est un vrai sujet.

Car vers quoi se dirige-t-on ? Vers une gouvernance plus efficace de la zone euro ! En somme, la fin du double langage et la garantie que notre dette sera supportée. Acceptons-nous d'entrer dans un système plus contraignant sans que la représentation nationale prenne ses responsabilités ? Est-ce à dire que la Commission européenne est désormais notre Parlement ? Ce débat soulève d'importantes questions de principe.

Je partage l'analyse du rapporteur : nous débattons d'une loi de programmation, qui sera examinée en séance publique le 3 novembre, onze mois après la transmission du programme de stabilité envoyé par le Premier ministre en janvier. Si les règles du groupe Van Rompuy s'appliquent, que le Parlement se prononce est un acte normal. Sans quoi nous ne méritons pas le nom de parlementaires, nous n'en sommes que des ombres...

M. Marini a évoqué le problème de la souveraineté nationale. Moi, je choisirai un autre point de départ : les conditions à réunir pour réussir la construction européenne. Lundi 25 octobre, dans le cadre de la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires, la Cosac, nous avons débattu à Bruxelles de la nécessité de mieux associer les parlements nationaux à toutes les procédures liées à l'examen des budgets nationaux. En fait, la seule contrainte est celle du calendrier, qui est extrêmement serré. Les parlements doivent se sentir responsables ! C'est une condition indispensable à l'approfondissement de la construction européenne.

J'entends l'argumentation du rapporteur. Mais, compte tenu du calendrier, ne vaut-il pas mieux prévoir un débat en commission plutôt qu'en séance plénière ? Ensuite, quid de la forme du vote ? Puisqu'il n'est pas question d'approuver le pacte de stabilité, est-ce à dire que nous adopterons une résolution ?

Avec onze mois de retard ?

Effectivement, cela pose un problème d'exprimer une opinion au mois d'avril sur le programme de stabilité. Comme le rapporteur, je considère que le Parlement doit s'engager sur le programme finalisé. Pourquoi ne pas le faire lors de la présentation actualisée de la loi de programmation pluriannuelle que nous devons désormais organiser dans le prolongement du débat d'orientation des finances publiques ?

Trop tardif ! Les engagements seront déjà pris.

Dans ce cas, pourquoi ne pas considérer qu'il s'agit d'une esquisse au mois d'avril sur laquelle nous nous réservons le droit de revenir ensuite ?

Non, pour la Commission, c'est l'engagement qui compte.

Juste ! A titre d'information, en Allemagne, le programme de stabilité est transmis à la Commission début avril, sans que les commissions compétentes du Parlement puissent le modifier ou l'amender. Le Royaume-Uni envoie le programme fin mars-début avril à Bruxelles et, globalement, le Parlement reprend les chiffres du Gouvernement. En Espagne, il n'existe pas de transmission formelle du programme de stabilité au Parlement. En revanche, la Suède établit un programme de convergence qui est transmis au Parlement avant son envoi à la Commission fin avril. En somme, nous vous proposons, encore une fois, d'adopter le modèle suédois.

Nous ne pouvons pas céder sur les principes : on ne peut pas continuer à envoyer le programme de stabilité à Bruxelles en tenant le Parlement à l'écart. En fait, la seule question est celle du vote. Un débat ne suffit-il pas ?

Il faut un acte solennel du Parlement : la commission des affaires sociales est également concernée. En somme, ce débat constituera une sorte de pré-débat d'orientation des finances publiques qui aura lieu en avril, avant l'examen de la loi de programmation actualisée en juin.

Dans l'esprit du Gouvernement, il faut s'adapter au semestre européen, qui est un élément nouveau, en transmettant plus tôt les éléments d'information au Parlement afin que la commission des finances, élargie éventuellement à la commission des affaires sociales, puisse en débattre. La date du 15 avril constitue un premier rendez-vous. En revanche, faut-il organiser un débat dans l'hémicycle ? Celui-ci doit-il se traduire par un vote ? Cela semble difficile. Puisque nous avons le débat d'orientation des finances publiques en juin, puisque nous avons pris l'habitude que le Gouvernement propose un engagement sur une résolution, comme il l'a fait en juillet dernier, le Parlement se prononce déjà par un vote. Il le fera, il me semble, de manière plus sérieuse en juin qu'en avril.

Soit, mais ce sera a posteriori !

A l'issue de ce débat, il me semble bon que nous manifestions notre volonté en adoptant l'amendement du rapporteur général. Nous aurons le temps d'y revenir la semaine prochaine en séance ou, plus tard, en commission mixte paritaire.

L'amendement n° 14 est adopté.

L'article 12 bis est rétabli dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Par l'amendement n° 15, nous assurons la fongibilité entre les mesures sur les dépenses et les mesures sur les recettes.

Avis favorable, mais le Gouvernement présentera un amendement en séance publique pour faire en sorte que la règle de compensation proposée par l'amendement porte uniquement sur les dépenses relevant du champ de l'Etat et de la loi de financement de la Sécurité sociale.

L'amendement n° 15 est adopté.

Par l'amendement n° 16, nous précisons le contenu du rapport préalable au débat d'orientation des finances publiques.

L'amendement n° 16, accepté par le Gouvernement, est adopté.

L'amendement de précision n° 17, présenté par le rapporteur et accepté par le Gouvernement, est adopté.

L'article 13 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'article 14 est adopté sans modification.

L'ensemble du projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :