Séance en hémicycle du 16 février 2017 à 10h30

Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

La parole est à M. Bernard Delcros.

Monsieur le président, lors du scrutin n° 99, sur l’amendement n° 1 rectifié bis, à la proposition de loi relative à l’extension du délit d’entrave à l’interruption volontaire de grossesse, mes collègues Olivier Cigolotti et Pierre Médevielle ont été inscrits comme ayant voté contre, alors qu’ils souhaitaient s’abstenir.

Acte est donné de cette mise au point, mon cher collègue. Elle sera publiée au Journal officiel et figurera dans l’analyse politique du scrutin.

L’ordre du jour appelle l’examen de trois projets de loi tendant à autoriser la ratification ou l’approbation de conventions internationales.

Pour ces trois projets de loi, la conférence des présidents a retenu la procédure d’examen simplifié.

Je vais donc les mettre successivement aux voix.

Je mets aux voix, dans le texte de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, l’article unique constituant l’ensemble du projet de loi autorisant l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République algérienne démocratique et populaire relatif aux échanges de jeunes actifs (projet n° 84, texte de la commission n° 377, rapport n° 376).

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées est favorable à l’adoption de ce texte.

Je mets aux voix, dans le texte de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, l’article unique constituant l’ensemble du projet de loi autorisant la ratification du protocole additionnel à la convention du Conseil de l’Europe pour la prévention du terrorisme (projet n° 848 [2015-2016], texte de la commission n° 379, rapport n° 378).

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées est favorable à l’adoption de ce texte.

Je mets aux voix, dans le texte de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, l’article unique constituant l’ensemble du projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, autorisant l’adhésion de la France au deuxième protocole relatif à la convention de La Haye de 1954 pour la protection des biens culturels en cas de conflit armé (projet n° 373, texte de la commission n° 418, rapport n° 417).

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées est favorable à l’adoption de ce texte.

L’ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi, adoptée par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relative aux modalités de calcul du potentiel fiscal agrégé des communautés d’agglomération issues de la transformation de syndicats d’agglomération nouvelle (ex SAN) (proposition n° 394, texte de la commission n° 404, rapport n° 403).

Dans la discussion générale, la parole est à Mme la secrétaire d’État.

Monsieur le président, madame la présidente de la commission des finances, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, vous le savez, les syndicats d’agglomération nouvelle, les SAN, ont été créés au début des années 80, pour organiser, structurer et financer le développement des villes nouvelles, lesquelles, dès les années 60, ont connu une expansion démographique exceptionnelle, qu’il a fallu accompagner par la production d’un nombre important de logements et la création d’équipements publics rendus nécessaires par l’accueil de nouveaux habitants, en particulier en Île-de-France, qui concentre cinq des neuf sites.

Les SAN ont bénéficié d’un soutien financier de l’État multiforme, par le biais d’une facilitation de l’accès à l’emprunt, d’aide au financement des investissements ou de dotations. Rappelons que ces syndicats avaient vocation à disparaître à l’achèvement des opérations de construction et d’aménagement des villes nouvelles.

Consécutivement à l’adoption de la loi Chevènement de 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, un statut particulier a été réservé aux SAN s’agissant du calcul de leur dotation d’intercommunalité, que cette loi a généralisé en accompagnement de l’intégration plus forte des communautés.

Leur potentiel fiscal a ainsi été pondéré afin de tenir compte de leurs charges particulières, liées à un endettement important, très supérieur à la moyenne nationale, engendré par des constructions massives de logements et d’équipements conjuguées à un développement économique et une évolution des recettes fiscales progressifs, mais trop faibles pour y subvenir. Ces réalités ont donc été prises en compte dans le calcul des dotations.

La modalité de calcul dérogatoire du potentiel fiscal a été maintenue dans le temps, pour bénéficier aux EPCI ayant intégré un SAN au fil des réformes territoriales, puisque, vous le savez, la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi NOTRe, votée par votre assemblée, a supprimé le statut de syndicat d’agglomération nouvelle au 1er janvier 2017, ce dernier ayant d’ailleurs disparu dans les faits au 1er janvier 2016.

Ainsi, le Gouvernement a souhaité maintenir les droits existants des SAN, postérieurement à l’entrée en vigueur de la loi NOTRe, en prenant une disposition en loi de finances pour 2016 qui vise les fusions des communautés d’agglomération elles-mêmes issues de la transformation de syndicats d’agglomération nouvelle.

Par ailleurs, le Gouvernement a souhaité, à compter de l’année 2013, étendre cette modalité dérogatoire de calcul de la richesse d’un territoire aux dotations de péréquation horizontale, qui, je le rappelle, ont été augmentées de manière inédite durant le quinquennat.

Ainsi, pour le calcul des contributions et reversements au Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales, le FPIC, le potentiel fiscal agrégé de l’ensemble intercommunal issu d’un SAN est pondéré pour la part du potentiel fiscal correspondant à ce dernier, dans l’objectif de poursuivre l’accompagnement de ces collectivités aux caractéristiques et charges particulières, telles que je viens de les décrire.

À l’occasion des débats parlementaires sur la loi de finances rectificative pour 2016, un amendement, examiné à l’Assemblée nationale et repris par le Sénat, visait à restreindre l’application de la pondération du potentiel fiscal à la seule cotisation foncière des entreprises, la CFE.

Le dépôt tardif de cet amendement, quelques heures avant qu’il ne soit discuté, n’a logiquement pas rendu possible la réalisation d’une étude d’impact et n’a donc pas permis d’en apprécier les effets sur les finances des collectivités concernées. Cela nous interroge d’ailleurs sur le processus de fabrique de la loi, l’évaluation des dispositions adoptées devant y prendre une place encore plus accrue.

À l’Assemblée nationale, le Gouvernement a néanmoins émis un avis de sagesse, considérant que l’amendement n’avait pas d’impact sur les équilibres budgétaires de l’État et qu’il avait été présenté par ses auteurs comme plus conforme à l’intention du législateur que la mesure de maintien du régime dérogatoire votée en loi de finances initiale pour 2016.

Le Gouvernement est aujourd’hui appelé à se prononcer sur cette proposition de loi relative au calcul du potentiel fiscal agrégé des communautés d’agglomération, qui vise à rétablir la disposition initiale dans son champ initial, considérant après analyse que l’amendement voté en loi de finances rectificative produit des effets trop importants pour ces territoires.

Le Gouvernement est favorable à cette proposition de loi, son adoption permettant d’éviter une rupture brutale, parce que non anticipée, des règles fiscales et financières, qui modifient de façon substantielle les conditions d’élaboration des budgets des intercommunalités concernées.

Vous connaissez, comme moi, la demande pressante et légitime des élus à disposer d’un cadre financier et fiscal stable, tout comme leur exigence, également légitime, d’une association en amont de leurs représentants aux décisions qui les concernent et de simulations de ces dernières.

Toutefois, j’entends les arguments selon lesquels la minoration du potentiel fiscal de ces territoires a mécaniquement des conséquences sur les autres territoires, tant les dispositifs sont imbriqués. Je suis attentive à ces remarques, dictées par le souci d’une répartition plus juste et plus solidaire des dotations. C’est un vaste sujet, surtout si l’on se remémore les débats ayant animé le Parlement lors de l’examen de la réforme de la DGF, la dotation globale de fonctionnement.

Je souscris ainsi aux propos sur le fait que la montée en puissance des instruments de péréquation et notamment du FPIC, qui est passé de 150 millions d’euros en 2012 à 1 milliard d’euros en 2017, rend nécessaire de regarder précisément les critères qui déterminent les contributions de chacun, puisque moins contribuer pour les uns revient à plus contribuer ou moins percevoir pour les autres.

Avec la disparition des syndicats d’agglomération nouvelle et leur intégration dans des EPCI de droit commun, il ne peut être fait l’impasse sur la question du retour, pour ces collectivités, à l’application du droit commun.

Mais, parallélisme des formes, ce retour au droit commun des anciens SAN et de leurs EPCI actuels ne peut s’envisager, s’il devait l’être après analyse de l’adéquation des modalités de calcul de leur potentiel fiscal à leur richesse, que de manière progressive.

Dans ce but, un amendement déposé à l’Assemblée nationale par le rapporteur du texte a prévu la rédaction par le Gouvernement d’un rapport au Parlement sur la situation financière des SAN, et notamment leur niveau d’endettement. Ce rapport sera également l’occasion d’envisager des solutions pérennes, dans un double objectif de soutenabilité financière et d’équité de traitement entre les intercommunalités. Ainsi un autre amendement adopté par les députés sur l’initiative du rapporteur du texte prévoit-il de limiter à l’année 2017 le maintien du mécanisme en vigueur jusqu’en 2016, dans l’attente, précisément, des conclusions du rapport.

Enfin, sur proposition du Gouvernement, le texte adopté par les députés en première lecture tend à repousser en 2018 la désignation des parlementaires membres des commissions DETR – dotation d’équipement des territoires ruraux – afin de tenir compte du renouvellement intégral de l’Assemblée nationale et du renouvellement partiel du Sénat en 2017 et de ne pas freiner les processus d’attribution de cette dotation, très appréciée des territoires, qui a progressé de 62 % depuis 2014 pour atteindre 1 milliard d’euros cette année.

Ainsi, mesdames, messieurs les sénateurs, le texte soumis à votre examen est équilibré et répond aux spécificités des territoires couverts par les ex-SAN, tout en permettant par ailleurs de garantir le bon fonctionnement des commissions DETR, qui sont appelées à se réunir très prochainement.

C’est la raison pour laquelle le Gouvernement est favorable au vote conforme de ce texte, pour lequel a été décidée la procédure d’examen accéléré, afin qu’il puisse être mis en œuvre de façon opérationnelle dans une période budgétaire pour les collectivités, alors même que le calendrier parlementaire est très serré, puisque la fin des travaux de la session interviendra d’ici à une semaine.

La parole est à M. le rapporteur.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, la proposition de loi qui nous est soumise aujourd’hui concerne les « villes nouvelles », mises en place dans les années 70, principalement en Île-de-France. Ces dernières s’étaient immédiatement organisées en intercommunalités, sous la forme principalement de syndicats d’agglomération nouvelle, ou SAN. Cette catégorie d’EPCI était temporaire, les SAN étant appelés à se transformer en EPCI de droit commun, et notamment en communautés d’agglomération.

Dès 1999, il a été choisi d’accorder un avantage aux anciens SAN dans les modalités de calcul de leur potentiel fiscal, afin de tenir compte de leur niveau d’endettement particulièrement élevé, qui s’expliquait par les investissements considérables qu’ils avaient dû mener. Depuis cette date, leur potentiel fiscal est divisé par deux environ, ce qui leur permet de recevoir une dotation d’intercommunalité plus importante.

Cet avantage a été étendu en 2013 au potentiel fiscal agrégé, utilisé pour répartir le Fonds national de péréquation des ressources communales et intercommunales, ou FPIC. Indirectement, le coefficient s’est donc également appliqué au potentiel fiscal des communes membres de l’EPCI, compris dans le potentiel fiscal agrégé.

Lors de l’examen de la loi de finances rectificative pour 2016, sur l’initiative de sa rapporteure générale, l’Assemblée nationale a diminué l’avantage accordé aux communautés d’agglomération issues de SAN. La présente proposition de loi vise à revenir sur cet article, en s’appuyant sur deux arguments.

D’une part, l’amendement était passé inaperçu à l’Assemblée nationale, ayant été présenté comme la « correction d’une erreur ». D’autre part, les conséquences financières sont considérables pour les collectivités territoriales concernées, qui ne sont pas en mesure de les absorber en une seule année. Par ailleurs, les auteurs du texte reconnaissent qu’il pourra être nécessaire d’étudier si cet avantage est encore justifié aujourd’hui.

Je rappelle que, à l’automne dernier, nous avions confirmé la suppression de ce dispositif, en considérant que « l’avantage accordé aux SAN ne devait pas se perpétuer indéfiniment ».

La proposition de loi a été modifiée en séance : dans la version transmise, l’avantage est bien maintenu en 2017 dans les mêmes conditions qu’en 2016, mais il sera totalement supprimé à partir de 2018. En d’autres termes, pour l’après-2017, le dispositif retenu va plus loin que le texte adopté à l’automne.

J’en viens aux conséquences financières. Nous n’avons pas pu obtenir de simulation pour ce qui concerne l’article adopté cet automne. En tout état de cause, il conduit à une baisse de la dotation d’intercommunalité perçue par ces EPCI et à une dégradation de leur solde au titre du FPIC.

D’après les auteurs de la proposition de loi, les pertes seraient concentrées sur le FPIC et s’élèveraient à 26 millions d’euros en 2017. Ces montants représentent entre 3, 2 % et 8, 5 % des recettes réelles de fonctionnement des communautés d’agglomération concernées.

Ces chiffres peuvent être comparés à la contribution au redressement des finances publiques, la CRFP, des communes, qui représente pour sa part environ 2 % de leurs recettes réelles de fonctionnement : la suppression du dispositif aurait donc effectivement des conséquences importantes pour ces EPCI.

Naturellement, ce coût repose sur les autres collectivités territoriales. En 2013, l’extension de la pondération du calcul du potentiel fiscal agrégé a ainsi permis à deux anciens SAN qui contribuaient au FPIC d’en devenir bénéficiaires, tandis que d’autres voyaient leur contribution diminuer fortement.

Cet avantage étant significatif, la question posée est la suivante : est-il encore justifié ? Si tel n’est pas le cas, il convient de le supprimer dans des conditions qui ne soient pas trop brutales.

Le texte qui nous est transmis permet d’atteindre ces objectifs, dans la mesure où le dispositif disparaîtra en 2018, si rien n’est fait. Par ailleurs, l’article 3, introduit en séance à l’Assemblée nationale, prévoit le dépôt d’un rapport au Parlement sur la pertinence du dispositif, ce qui nous permettra d’apprécier en toute connaissance de cause s’il est justifié.

Je tiens à le souligner, la situation économique et financière a changé depuis 1999 : dans un contexte de baisse des dotations et de montée en puissance de la péréquation, les avantages accordés à des collectivités qui disposent de bases fiscales importantes sont plus difficiles à accepter.

Néanmoins, l’importance des conséquences financières et le fait que le maintien de l’avantage est limité à 2017 ont conduit la commission des finances à adopter cet article sans modification.

Je le souligne également, cette position est liée aux autres articles de la proposition de loi. Sa seule chance d’être définitivement adoptée avant la fin de la session est que nous l’adoptions conforme dès la première lecture.

Or il me semble que l’article 2 apporte des précisions utiles : il repousse à 2018 la présence des parlementaires dans les commissions départementales de la DETR dans les seuls départements comptant plus de quatre parlementaires, en raison des difficultés pratiques à les désigner, à quelques mois du renouvellement de l’Assemblée nationale et du renouvellement partiel du Sénat.

Enfin, je vous ai déjà présenté l’article 3, qui prévoit la remise au Parlement d’un rapport sur la pertinence de conserver le mécanisme dérogatoire de calcul du potentiel fiscal des communautés d’agglomération comportant un ancien SAN.

La parole est à M. Joseph Castelli.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, nous étudions aujourd’hui une proposition de loi adoptée par nos collègues de l’Assemblée nationale relative aux modalités de calcul du potentiel fiscal agrégé des communautés d’agglomération issues de la transformation des syndicats d’agglomération nouvelle.

Ce texte vise à supprimer une disposition de la loi de finances rectificative pour 2016 promulguée voilà un peu plus d’un mois.

Les syndicats d’agglomération nouvelle ont été créés en 1983 pour administrer les villes nouvelles, avec notamment pour mission de construire des logements et d’aménager des équipements d’accueil. Une fois ces missions menées à bien, les SAN ont dû se transformer en communautés d’agglomération.

En contrepartie des investissements à réaliser, ces SAN, puis les communautés d’agglomération qui ont pris la suite, bénéficient depuis la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, dite loi Chevènement, d’un régime de calcul du potentiel fiscal dérogatoire aboutissant à une dotation d’intercommunalité plus favorable.

La loi de finances pour 2013 a étendu cette pondération aux ensembles intercommunaux pour déterminer l’attribution du Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales, le FPIC, ou la contribution à celui-ci.

Cette fiscalité dérogatoire bénéficie aujourd’hui à six communautés d’agglomération et une métropole, par le biais de l’application au calcul du potentiel fiscal agrégé d’un coefficient dont résulte une pondération particulièrement importante, ayant des effets non négligeables sur leur dotation d’intercommunalité et le FPIC.

L’article 79 de la loi de finances rectificative pour 2016 a remis en cause pour partie ce régime dérogatoire, en diminuant l’avantage accordé à ces communautés d’agglomération, par la réduction du périmètre de la pondération à la seule cotisation foncière des entreprises.

La présente proposition de loi, qui vise à revenir sur cet article, prévoit de restaurer ce régime dérogatoire des communautés d’agglomération issues de SAN, alors que les avantages dont elles bénéficient ne se justifient plus, vingt ans après leur mise en place et, surtout, dans l’état actuel de nos finances publiques.

Concernant la première dérogation, relative au calcul du potentiel fiscal pour la dotation d’intercommunalité, c’est tout le potentiel fiscal des anciens SAN qui se trouve pondéré.

Si, en 1999, il était évident qu’il fallait tenir compte des investissements très importants portés par les SAN en matière de logement et d’aménagement, ces dispositifs dérogatoires doivent être revus aujourd’hui au regard de leur nouvelle situation, notamment d’endettement.

S’agissant de l’extension de la dérogation au potentiel financier agrégé utilisée pour le FPIC, plusieurs remarques s’imposent. Le coefficient de pondération a permis à ces anciens SAN des participations au FPIC moindres de plusieurs millions d’euros. Malheureusement, la charge de la contribution est reportée sur les autres ensembles intercommunaux. L’absence de contribution de certains territoires doit être palliée par d’autres territoires, qui sont pourtant dans des situations financières tout aussi tendues, ce qui conduit à nous interroger sur les effets péréquateurs du FPIC.

Ce texte porte également sur la participation des parlementaires aux commissions départementales chargées de discuter de la répartition de la dotation d’équipement des territoires ruraux, la DETR. Celle-ci est reportée d’un an dans les seuls départements comptant plus de quatre parlementaires. C’est une disposition nécessaire que nous soutenons, alors que nous sommes opposés, vous l’aurez compris, à ce qui constitue le cœur de cette proposition de loi.

L’absence de désignation des élus nationaux, rendue difficile par le calendrier du renouvellement de l’Assemblée nationale et du Sénat, ne permet pas à ces commissions de siéger et de fixer dans le respect de la loi la répartition de la DETR.

Toutefois, même si nous soutenons cette disposition, nous regrettons, sur la forme, que la notion de cavalier législatif fasse l’objet de deux poids deux mesures. J’ai en tête un amendement relatif à l’assainissement cadastral en Corse sur un texte visant à ratifier des ordonnances, que j’avais déposé avec Jacques Mézard. Il avait été déclaré irrecevable, alors que l’amendement gouvernemental introduit à l’Assemblée nationale sur les commissions DETR me paraît avoir un lien tout aussi indirect avec le texte d’origine. Je me devais de le signaler.

Pour conclure, je dirai que les dérogations dont bénéficient les anciens SAN créent une charge supportée injustement par les autres territoires, sans que cela soit justifié, et ce dans un contexte de contrainte financière. C’est la raison pour laquelle les membres du groupe du RDSE voteront à une très large majorité contre la présente proposition de loi.

La parole est à M. Bernard Delcros.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, madame la présidente de la commission des finances, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, nous sommes tous d’accord sur un principe simple : nous avons besoin, dans l’action publique, de cohérence et de lisibilité.

Bravo !

Que propose-t-on avec le texte qui nous est aujourd’hui soumis ? Il s’agit de rouvrir un chantier engagé il y a plus de 30 ans et clos, certes tardivement, mais de mon point de vue utilement, avec la loi de finances rectificative de 2016, voilà moins de deux mois. Où est la cohérence ? Où est la lisibilité de l’action publique ?

Certes, le dispositif de minoration du potentiel fiscal, qui permettait aux communautés d’agglomération issues des syndicats d’agglomération nouvelle de bénéficier d’une DGF majorée, était justifié au moment de sa création. Mais sa suppression, telle qu’elle a été votée dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2016, deux décennies après sa création, était aussi justifiée. Il s’agissait d’une simple mesure d’équité entre les territoires.

Quand les syndicats d’agglomération nouvelle ont été introduits à partir de 1984, ils avaient pour mission d’accompagner le développement des villes nouvelles. Pour ce faire, ces neuf syndicats, créés dans la grande couronne parisienne et la région de Marseille, avaient besoin de dispositifs financiers adaptés. Ils devaient en effet faire face à de lourdes charges, notamment pour la création des infrastructures nécessaires à leur développement.

On peut considérer que la pondération du potentiel fiscal, introduite par la loi Chevènement de 1999, pour accroître, artificiellement, la DGF, afin de faciliter la transition des syndicats d’agglomération nouvelle vers un statut de communauté d’agglomération, était justifiée.

Je trouve beaucoup plus discutable que, pour ces agglomérations, il ait été décidé en 2013 d’appliquer le potentiel fiscal minoré au calcul du Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales, créé l’année précédente.

Ce potentiel fiscal pondéré s’établit aujourd’hui, je le rappelle, à près de la moitié du potentiel fiscal réel. Cela signifie que la richesse réelle de ces territoires est artificiellement minorée de moitié.

À l’époque, on a créé une inégalité de traitement entre les territoires, alors même que le FPIC est un fonds de péréquation horizontale, précisément destiné à assurer une plus grande équité territoriale.

Je considère donc que la suppression de l’ensemble de ce dispositif – à l’exclusion de l’abattement sur la CFE, la cotisation foncière des entreprises – telle qu’elle a été votée dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2016 était nécessaire.

Je citerai trois raisons principales. La première, qui a été rappelée par Charles Guené, tient à la richesse fiscale de ces territoires. Leur développement, qui a nécessité de nouvelles infrastructures et des investissements lourds, a ensuite engendré des ressources qui en font aujourd’hui des territoires dont le potentiel fiscal est largement supérieur à la moyenne nationale.

Permettez-moi de citer quelques chiffres. Les bases de CFE sont supérieures de 81% à la moyenne nationale ; le produit de la CVAE, la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, de 65 % ; le produit de l’IFER, l’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux, de 205 % ; et la dotation de compensation de la taxe professionnelle, de 469 %.

Dans ce contexte, comment justifier le rétablissement de ce dispositif dérogatoire d’attribution de moyens financiers supplémentaires, prélevés sur les autres collectivités de France, dont les ressources sont, pour nombre d’entre elles, plus contraintes ?

J’en viens à la deuxième raison justifiant notre position. Lorsque le dispositif dérogatoire d’abattement du potentiel fiscal a été mis en place il y a près de 20 ans, la DGF connaissait une croissance de l’ordre de 3 % par an. Or la dotation a diminué, au cours des quatre dernières années, de 11, 5 milliards d’euros, dont 5, 2 milliards d’euros pour le bloc communal, ce qui a placé de nombreuses collectivités en situation de fragilité. Ainsi, désormais, l’attribution de moyens supplémentaires à une catégorie de collectivités se fait au détriment des autres collectivités.

Troisième raison : dans le cadre de la réforme territoriale, la plupart des neuf communautés d’agglomération dont j’ai parlé tout à l’heure ont désormais intégré des structures intercommunales plus grandes et plus puissantes, obéissant à des logiques de financement différentes.

Vous l’aurez compris, mes chers collègues, je suis personnellement, comme d’autres membres de mon groupe, défavorable à cette proposition de loi. Je voterai contre. Les membres du groupe de l’UDI-UC n’étant eux-mêmes pas convaincus de la nécessité de proroger cette dérogation, ils s’abstiendront dans leur majorité.

Mes chers collègues, il ne s’agit pas d’opposer les territoires entre eux, comme on l’entend trop souvent ; chacun d’entre nous est attaché à son territoire et souhaite le voir se développer. C’est légitime.

Mais, au-delà de cet attachement, je sais aussi que nous avons tous, ici, à cœur de veiller à la cohérence de l’action publique. Dans le traitement des territoires, le choix de l’équité doit inlassablement guider nos décisions.

La parole est à M. Jean Desessard.

Monsieur le président, madame la secrétaire d'État, madame la présidente de la commission des finances, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, l’apparition de « villes nouvelles », dans les années 70, n’est pas le fruit d’initiatives locales. Bien au contraire, elle est le résultat d’un grand projet national d’aménagement du territoire.

Ces villes ont été conçues au nom de l’application d’une stratégie d’État ; il n’était donc pas illégitime, au moment de leur création, qu’elles bénéficient d’un statut dérogatoire à celui des autres collectivités, dont le développement n’était pas pareillement contraint.

Aujourd’hui, près d’un demi-siècle après leur création, il ne semble pas moins illégitime d’envisager leur retour progressif dans le giron du droit commun.

Une telle régularisation ne constituerait pas pour autant un abandon. Leur spécificité pourrait désormais être traitée non plus en référence à leur histoire, à leur création, mais sur la base de critères socio-économiques objectifs, que d’autres collectivités, malgré un passé différent, peuvent aussi bien satisfaire.

Cette perspective de normalisation semble d’ailleurs unanimement partagée, y compris par les élus des collectivités locales concernées.

Mais tel n’est pas l’objet de ce texte.

Cette proposition de loi vise seulement à remédier, à titre conservatoire, aux conséquences indésirables d’un travail parlementaire sans doute trop rapide, …

Oui, ça doit être ça !

… en tout cas contestable.

La disposition dont nous discutons a été votée, par l’Assemblée nationale, sous forme d’amendement au dernier PLFR. Cet amendement, dont l’objet était de restreindre l’avantage des EPCI héritiers des villes nouvelles, a été déposé à la dernière minute, assorti d’un argumentaire erroné, avant d’être adopté sans débat !

Au Sénat, …

Nous n’avons pas réagi !

… notre rapporteur général, à qui rien n’échappe, …

Eh oui !

… a bien noté dans son rapport qu’en réalité la disposition n’était pas sans effet.

Mais aucune étude n’avait été menée !

Vous avez raison, madame la présidente. Néanmoins, l’article avait été adopté conforme par le Sénat, là aussi sans débat, ni en commission, ni en séance.

Je ne pense pas que ce dysfonctionnement législatif – je considère que c’en est un – soit le fait d’erreurs malencontreuses de tel ou tel parlementaire. Il me semble plutôt – mon collègue André Gattolin s’en est souvent fait l’écho à cette tribune – que nous observons là une conséquence concrète des problèmes structurels qui caractérisent l’examen automnal des textes budgétaires.

Je voudrais en particulier pointer le détournement systématique du PLFR de fin d’année. Alors que ce dernier a pour seule vocation d’ajuster l’équilibre budgétaire de l’exercice qui s’achève par la prise en compte des aléas de gestion, il est en réalité utilisé comme une sorte de voiture-balai fiscale.

Ajoutons à cela des délais très courts, vraiment très courts, et nous nous retrouvons, dans ce cadre, à examiner des mesures nombreuses, souvent complexes, dans un temps qui ne permet pas toujours un travail satisfaisant.

Je pense d’ailleurs, monsieur le président, qu’il serait de la responsabilité du Sénat, compte tenu de l’attention particulière que nous portons à la qualité de la production législative, de conduire une réflexion approfondie à ce sujet.

S’agissant du cas qui nous occupe, à ce problème de procédure s’est ajoutée une difficulté, assez spécifique aux finances locales.

En effet, lorsque l’on touche aux ressources des collectivités, quelle que soit la pertinence intellectuelle du mécanisme proposé, celui-ci doit toujours être évalué à l’aune de ses conséquences. Or la disposition du PLFR n’avait fait l’objet d’aucune évaluation.

Il y a d’ailleurs de quoi s’interroger sur le fait qu’aujourd’hui encore, les seules simulations dont nous disposons sont celles qui émanent des cabinets privés mandatés par les collectivités concernées.

Que nous n’ayons donc pas légiféré dans des conditions satisfaisantes pourrait déjà suffire, me semble-t-il, à justifier notre soutien à cette proposition de loi.

Le bon sens l’exige !

À supposer que le vote du Sénat soit conforme, cette proposition de loi aura en effet été définitivement adoptée deux semaines seulement après son dépôt. Peut-être nos services pourront-ils nous le préciser, mais nous ne devons pas être loin du record de la Ve République !

Quoi qu’il en soit, la formulation de l’article 1er me semble de nature à lever les craintes. En effet, la révision complète de la dérogation, avant la fin de l’année, n’est pas un simple engagement politique ; elle sera, par ce texte, inscrite dans la loi.

En conclusion, compte tenu des conditions contestables dans lesquelles l’amendement au PLFR a été adopté, de la mauvaise évaluation de ses conséquences et de la révision éclairée du dispositif qui sera entreprise dans le cadre du prochain PLF, le groupe écologiste, par ailleurs favorable à une extinction progressive de la dérogation, votera en faveur de cette proposition de loi.

Une fois n’est pas coutume, je suis sur la même ligne !

La parole est à M. Vincent Éblé.

Monsieur le président, madame la secrétaire d'État, mes chers collègues, nous examinons ce matin une proposition de loi présentée notamment par nos collègues députés Dominique Lefebvre et Gilles Carrez ; elle est raisonnablement technique, puisqu’elle concerne un régime fiscal dérogatoire en matière de dotation d’intercommunalité et de Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales, ou FPIC.

Ce régime fiscal est favorable à certaines communautés d’agglomération qui sont issues directement, depuis 2013, d’ex-syndicats d’agglomération nouvelle, ou qui en sont le fruit indirect, depuis 2016, du fait de fusions avec des territoires adjacents, en réponse notamment aux exigences nouvelles des lois de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, dite MAPTAM, et portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite NOTRe, relatives aux seuils démographiques des intercommunalités.

Je connais bien cette situation ancienne et sa récente actualité : sur les sept communautés d’agglomération concernées par cette fiscalité dérogatoire, trois se trouvent totalement ou partiellement dans mon département d’élection, la Seine-et-Marne.

Ah !

M. Claude Raynal. C’était donc ça !

Depuis la loi Chevènement du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, le dispositif fiscal dérogatoire prévoyait l’application d’un coefficient de pondération au calcul du potentiel fiscal agrégé desdits territoires, afin de prendre en compte leur endettement exceptionnellement important, lié à la nécessité de construire rapidement l’ensemble des infrastructures, des équipements publics et des logements, notamment sociaux, dans des proportions souvent très supérieures, pour ces derniers, aux exigences légales.

Par voie d’amendement au projet de loi de finances rectificative pour 2016, dans des conditions tout à fait discutables de promptitude de dépôt et d’examen ainsi que d’absence totale de simulation, cette dérogation a été abrogée. L’application ex abrupto d’une telle abrogation aurait un impact non négligeable pour les finances des EPCI concernés. À titre d’exemple, pour la communauté d’agglomération Paris-Vallée de la Marne, la perte serait de près de 4 millions d’euros en 2017 et de 9 millions supplémentaires à l’horizon 2020 ; pour Cergy-Pontoise, ces chiffres sont respectivement de 4, 5 millions et de 9, 2 millions d’euros ; pour Grand-Paris-Sud, de 6 millions et de plus de 14 millions d’euros ; pour Saint-Quentin-en-Yvelines, situation la plus critique, la perte serait dès cette année de plus de 12 millions d’euros.

Or les villes nouvelles sont le fruit et le symbole d’une politique d’aménagement du territoire voulue par l’État. Elles ont largement contribué à urbaniser, à structurer et à développer des territoires, dans le cadre d’une démarche portée par les pouvoirs publics nationaux. Elles constituent désormais de véritables pôles urbains extrêmement utiles en termes de croissance et de dynamiques démographiques et économiques, s’agissant tant d’habitat locatif et d’accession à la propriété, en particulier dans le domaine du logement social, que d’activités structurantes, la logique étant celle, souhaitable, du développement polycentrique de la métropole parisienne et de son environnement périurbain. Il en est de même pour les territoires concernés situés aux portes des métropoles urbaines de province.

Le statut juridique dérogatoire des villes nouvelles a été défini par la loi Boscher du 10 juillet 1970 tendant à faciliter la création d’agglomérations nouvelles, par la loi Rocard du 13 juillet 1983 portant modification du statut des agglomérations nouvelles, ainsi que par d’autres textes postérieurs, y compris financiers. Ces dérogations étaient indispensables : dans ces territoires, nous partions de rien, ou presque, de quelques bourgs et villages sans ressources, sans infrastructures, sans ingénierie. Il leur a été demandé d’accomplir des efforts considérables : jusqu’à 15 000 mises en chantier de logements par an à certaines périodes. Il a donc fallu élaborer des systèmes de soutien à l’investissement et aux charges nouvelles et accepter des niveaux d’endettement colossaux.

« Oui, mais l’activité économique accueillie fournit des ressources élevées », m’objecterez-vous. Certes ! Les potentiels fiscaux sont en effet élevés, mais cette richesse est trompeuse, puisque le niveau de la dette est exceptionnellement haut.

Le remplacement de la fiscalité économique directe par des dotations d’État normées et stagnantes, sinon en baisse, annule les effets vertueux de la croissance, dont les territoires concernés ne bénéficient plus, ou beaucoup moins qu’auparavant, alors que leurs charges afférentes à l’augmentation continue des populations et des services et équipements liés ne cessent de croître.

Il nous revient donc, à nous, parlementaires, d’assurer à ces territoires, y compris sur le plan budgétaire, une sortie progressive d’un tel état d’exception. À l’heure où les élus recouvrent en partie leurs pleines capacités d’intervention, nous ne pouvons leur faire payer la facture d’un aménagement voulu à l’origine par l’État, lequel en assure aujourd’hui encore la maîtrise, puisqu’il accorde lui-même les permis de construire au titre des règles particulières des opérations dites d’intérêt national, OIN. C’est cette spécificité qui a justifié que nous, législateurs, adoptions des dispositifs particuliers pour ces territoires : urbanisation soutenue imposée, dispositions financières de soutien justifiées.

Nous prenons acte du fait que ce texte prorogera le dispositif de 2013 jusqu’en 2018. Cela implique la nécessité d’engager dès maintenant un travail approfondi afin de définir des modalités plus satisfaisantes et moins brutales de sortie de ce régime fiscal dérogatoire des ex-SAN.

Dans les villes nouvelles, nous avons l’expérience de la mise en œuvre de dispositifs en sifflet : la loi Rocard de 1983 avait prévu un amortissement sur dix ans de l’harmonisation des taux de fiscalité entre les zones d’agglomération nouvelle, ZAN, et les territoires dits « hors ZAN ».

Cette réflexion doit être conduite selon une entière concertation avec les territoires concernés, fondée sur une véritable étude d’impact, dans le cadre de la loi de finances, et non pas au détour d’un amendement de dernière minute à un projet de loi de finances rectificative.

Le groupe socialiste votera en faveur de cette proposition de loi.

La parole est à M. Bernard Vera.

Monsieur le président, madame la secrétaire d'État, mes chers collègues, le texte dont nous discutons aujourd’hui a été déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale le 2 février dernier, ce qui témoigne d’une remarquable célérité dans le traitement de ce dossier.

Eh oui ! Quand on veut, on peut !

Il n’aura donc fallu que deux semaines pour boucler l’examen de cette proposition de loi, permettre l’étude indispensable de la mesure proposée et de sa portée et faciliter le travail des rapporteurs respectifs des deux assemblées, celui du Sénat préconisant même l’adoption conforme du texte voté au Palais-Bourbon.

D’autres propositions de loi attendent toujours dans la navette parlementaire et n’ont pas encore trouvé le chemin de l’ordre du jour. Celle que nous examinons ce matin a un rapport évident avec la politique de la ville et la situation des banlieues, dont l’actualité récente nous rappelle le caractère d’urgence récurrente ; dès lors, comment ne pas regretter, une fois encore, qu’une certaine proposition de loi, relative au droit de vote des résidents étrangers aux élections locales, n’ait jamais été inscrite à l’ordre du jour du Palais-Bourbon, alors qu’elle avait été adoptée par le Sénat en 2011 ?

Cela posé, venons-en au texte du jour.

La grande aventure des villes nouvelles, ce projet d’aménagement du territoire de la fin des Trente Glorieuses, voulu et pensé par le pouvoir au tournant des années 70, porté financièrement par la Caisse des dépôts et consignations, s’est achevée il y a quelques années par la dissolution des syndicats d’agglomération nouvelle mis en place, sur chaque territoire, pour définir les outils de la croissance et du développement.

Là où se trouvaient, le plus souvent, des noyaux urbains anciens, isolés au sein d’ensembles ruraux plus consistants, nous avons assisté à l’émergence de nouvelles villes, d’infrastructures collectives, de services, de routes, de voies ferrées et de ponts, de gares, d’équipements publics, de programmes de logements collectifs, et de zones d’activités économiques.

De petits villages groupés autour de leur église sont ainsi devenus de véritables villes, comme ce fut le cas pour Cergy, passant de 2 500 habitants à plus de 60 000 aujourd’hui.

Dans le département du Val-d’Oise, depuis 1975, sur dix nouveaux habitants, près de quatre sont venus résider dans l’une des communes de la ville nouvelle.

En Essonne se sont développées deux villes nouvelles, l’une autour de la ville devenue préfecture et qui s’appelait Évry-Petit-Bourg, l’autre entre Corbeil et Melun, dans le périmètre de la ville nouvelle de Melun-Sénart.

Aujourd’hui, l’ensemble des quatre communes du SAN d’Évry, dissous il y a une quinzaine d’années, dépasse 80 000 habitants ; c’est l’un des pôles d’un ensemble important de plus de 330 000 habitants constitué par la nouvelle communauté d’agglomération Grand Paris Sud Seine-Essonne-Sénart.

La dissolution des syndicats a en effet entraîné une recomposition des territoires.

En Essonne, ce qui fut Évry s’est regroupé avec Corbeil, et a fini par se joindre à Melun-Sénart, par-delà les limites départementales, ce qui fait de notre nouvelle communauté d’agglomération un ensemble tripolaire autour d’Évry, de Corbeil et, dans une moindre mesure, de Savigny-le-Temple. Ajoutons à cet ensemble les villes essonniennes de Grigny et de Ris-Orangis, qui sont confrontées aux problématiques des politiques urbaines, et nous obtenons la raison profonde qui provoque l’examen du texte qui nous occupe.

Le monde, autour de ces territoires, n’est lui-même pas immobile. Pendant que les villes nouvelles s’achèvent et se découvrent de nouveaux problèmes, le paysage des finances locales évolue.

Depuis 1975, la taxe professionnelle a successivement été créée, plafonnée, réformée, avant de disparaître, remplacée par une contribution économique territoriale dont l’un des éléments, la cotisation foncière des entreprises, alimente les budgets des communes et des intercommunalités.

Évidemment, le développement économique des villes nouvelles a fait de ces territoires des contributeurs nets potentiels du Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales, le FPIC.

La réforme de la carte intercommunale par le biais des lois MAPTAM et NOTRe a rendu la facture, aujourd’hui, particulièrement salée. Lors de la discussion du texte à l’Assemblée nationale a été pointé le montant des contributions exigibles, le versement au FPIC passant, pour Saint-Quentin-en-Yvelines par exemple, de 3 millions à 15 millions d’euros, Grand Paris Sud et Cergy-Pontoise contribuant respectivement à hauteur de 6 millions d’euros et de 4, 5 millions d’euros supplémentaires.

En effet, la charge de la péréquation dite horizontale, entre EPCI à fiscalité propre, alors que le nombre des EPCI diminue, revient en définitive de plus en plus cher.

Nous pourrions donc nous poser la question suivante : pourquoi faire un cas d’espèce de la situation des communes issues des anciens SAN, quand d’autres villes ont sans doute d’aussi bonnes raisons de mettre en cause leur contribution au FPIC, puisqu’elles se trouvent dans des situations équivalant à celles des premières citées ?

Je pense notamment à certaines villes à caractère industriel ancien et à population modeste, qui sont, dans les faits, pénalisées d’avoir su conserver leurs activités économiques et leur caractère populaire, y compris aux portes de la capitale.

La question de fond posée par la proposition de loi que nous examinons aujourd’hui est bel et bien celle du devenir de la péréquation, ce principe introduit dans notre Constitution, et celle du sens que la loi doit lui donner.

Mes chers collègues, lorsqu’un fonds de 1 milliard d’euros, soit 2 % environ des recettes fiscales des collectivités locales, commence à poser problème en raison de sa conception « horizontale », il importe de se demander si la péréquation ne doit pas retrouver le sens de la verticalité et bénéficier d’une ressource dédiée, définie au niveau national.

Au-delà du débat d’aujourd’hui, c’est bien de cela qu’il s’agit : de la justice fiscale et financière, au service du strict intérêt des populations, seule véritable motivation de toute péréquation.

Notre groupe est très réservé sur l’équité d’une telle mesure au regard de la situation d’autres communes qui connaissent des difficultés équivalentes, et souhaite en outre manifester sa volonté qu’une péréquation verticale se substitue à une péréquation horizontale ; il s’abstiendra donc sur ce texte.

M. le président. La parole est à M. Philippe Dallier.

Monsieur le président, madame la secrétaire d'État, madame la présidente de la commission des finances, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, cette proposition de loi, déposée à l’Assemblée nationale il y a quinze petits jours et adoptée par nos collègues députés voilà tout juste une semaine, revient sur les dispositions de l’article 79 de la loi de finances rectificative pour 2016, adoptée en décembre dernier.

Cette rapidité d’examen d’une proposition de loi est assez exceptionnelle, chacun l’a dit ; il est tout aussi exceptionnel qu’un tel texte soit porté par des parlementaires de droite et de gauche, lesquels sont en outre majoritairement des élus d’Île-de-France, et on comprend bien pourquoi.

Pour autant, mes chers collègues, je pense que nous ne pouvons écarter cette proposition de loi d’un revers de main, au nom du traditionnel clivage entre ruralité et région parisienne.

Oui !

Les choses sont bien plus compliquées que cela !

Cette exceptionnelle rapidité d’examen vise à apporter une solution à des collectivités se retrouvant soudainement dans une situation d’urgence financière, résultant de la mise en œuvre de cet article du collectif budgétaire.

Cet article minore l’avantage accordé aux communautés d’agglomération comportant un ancien syndicat d’agglomération nouvelle, ou SAN, pour les modalités de calcul de leur potentiel fiscal.

L’amendement tendant à créer cet article 79 a d’ailleurs été déposé à la dernière minute par Mme la rapporteur générale de la commission des finances de l’Assemblée nationale, puis adopté tardivement en séance de nuit, sans aucun débat, comme l’a rappelé notre collègue Jean Desessard, ce qui devrait suffire à attirer notre attention.

Surtout, par manque de temps, le dépôt de cet amendement n’avait donné lieu à aucune étude d’impact. Là est bien le problème !

Il est en effet apparu par la suite, simulations à l’appui, que certaines agglomérations allaient être très fortement affectées en termes de pertes de recettes.

Il s’agirait donc de revenir au droit prévalant jusqu’alors, dans l’attente de trouver une meilleure solution, permettant d’aligner le régime des collectivités concernées sur le droit commun – je le dis pour notre collègue de l’UDI-UC : j’entends son argumentaire, mais il ne s’agit pas de faire perdurer ce dispositif, il s’agit simplement de trouver une solution transitoire qui ne mette pas ces collectivités en difficulté.

Rappelons que les SAN, créés en 1970, se sont transformés en communautés d’agglomération. À la date du 1er janvier 2016, ils avaient tous disparu.

Cela a été rappelé : c’est bien d’abord la volonté de l’État de constituer à marche forcée des communes nouvelles, avec des nombres de logements sortant de l’ordinaire, qui a placé ces syndicats d’agglomération nouvelle dans une situation budgétaire difficile. Afin de prendre en compte leur niveau élevé d’endettement, il avait donc été décidé, à titre de compensation, de minorer leur potentiel fiscal par l’application d’un coefficient spécifique.

La loi de finances pour 2013 a étendu l’application de ce coefficient au potentiel fiscal agrégé – ce dernier entre en ligne de compte dans les modalités de contribution au FPIC – des ensembles intercommunaux constitués d’une communauté d’agglomération issue de la transformation d’un SAN et de ses communes membres.

Les mouvements en cours de fusion d’EPCI auraient pu cependant faire perdre à ces territoires le bénéfice de cette pondération.

En conséquence, l’article 157 de la loi de finances pour 2016 prévoyait que cette pondération bénéficie également aux communautés d’agglomération issues de la fusion d’EPCI dont l’un au moins était un SAN s’étant transformé en communauté d’agglomération avant le 1er janvier 2015.

L’article 79 de la loi de finances rectificative pour 2016 a remis en cause ce dispositif de manière précipitée, en minorant l’avantage accordé à ces communautés d’agglomération.

La pondération est appliquée au potentiel fiscal, mais limitée à la seule base de CFE.

Selon Mme la rapporteur générale de la commission des finances de l’Assemblée nationale, qui est à l’origine de cette nouvelle disposition, il s’agissait de corriger une erreur commise. Tel n’est manifestement pas le cas !

La pondération du potentiel fiscal des communautés d’agglomération comportant un ancien SAN a toujours porté sur l’ensemble du potentiel fiscal, et non sur les seules bases de CFE.

De nombreux élus se sont inquiétés des conséquences de cette disposition. On les comprend ! Les chiffres ont été donnés : la perte de ressources serait de 14, 2 millions d’euros, à l’horizon 2020, pour la communauté d’agglomération Grand Paris Sud, dont 5, 9 millions dès 2017, de 12, 1 millions d’euros dès 2017 pour la communauté d’agglomération de Saint-Quentin-en-Yvelines, soit une perte de recettes de 10 % d’une année sur l’autre, ce qui est évidemment insupportable, de 9, 2 millions d’euros, à l’horizon 2020, pour Cergy-Pontoise, dont 4, 3 millions dès 2017, et de 8, 9 millions d’euros, toujours à l’horizon 2020, pour Paris-Vallée de la Marne, dont 3, 8 millions dès 2017.

La présente proposition de loi vise donc à éviter ces pertes de recettes considérables et brutales, par un retour à la situation antérieure, dans l’attente d’un nouveau dispositif, que nous serons bien obligés d’adopter, avec une sortie en sifflet, ce qui est généralement ce que nous faisons dans ce genre de cas.

Le groupe Les Républicains, dans sa très grande majorité, votera donc en faveur de cette proposition de loi, qui nous semble de nature à corriger un dispositif élaboré dans la précipitation et sur la base de simulations fournies par des cabinets extérieurs, ce qui est anormal. De ce point de vue, il serait nécessaire que le Parlement se dote, un jour, de moyens propres de simulations. La commission des finances avait il y a bien longtemps engagé ce chantier ; nous n’y sommes toujours pas, et c’est tout à fait regrettable, comme nous pouvons de nouveau le constater – si un tel projet avait abouti, notre rapporteur général aurait peut-être pu constater qu’une telle mesure n’était pas soutenable.

Je conclus en saluant le travail de notre rapporteur, qui a bien posé le problème tout en exprimant ce qu’il serait excessif de qualifier de réticences, puisqu’il nous propose d’adopter conforme cette proposition de loi.

Nous nous apprêtons à le suivre, et je le remercie d’avoir fait le travail. Quant à la seconde disposition dont traite ce texte, je pense qu’elle ne pose de problème à personne !

La parole est à M. Claude Raynal.

M. Claude Raynal. Monsieur le président, madame la secrétaire d'État, madame la présidente de la commission des finances, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, je n’y comprends vraiment rien !

Ah !

Je lis partout, et constate souvent, que les délais pour légiférer sont trop longs. En l’occurrence, une proposition de loi déposée le 2 février – je dis bien le 2 février de cette année ! – sur le bureau de l’Assemblée nationale pourrait, aujourd’hui, 16 février, être votée conforme ! Quel talent, et quel démenti cinglant à tous ceux qui se plaignent d’une prétendue lenteur de la procédure législative !

Le fait que cette proposition de loi ait été conjointement signée par des députés de droite et de gauche, fait rarissime, et qu’elle concerne pour l’essentiel des territoires franciliens n’y est sans doute pour rien.

Comme cela a déjà été exposé par notre rapporteur, l’excellent Charles Guené, avec quelques difficultés malgré tout, la proposition de loi que nous examinons aujourd’hui a pour objet de revenir sur les dispositions d’un amendement voté dans le cadre du PLFR pour 2016 et visant à modifier les modalités de calcul des potentiels fiscaux des communautés d’agglomération issues de la transformation de syndicats d’agglomération nouvelle.

L’amendement présenté par notre collègue députée Christine Pires Beaune tendait, à juste titre, d’une part, à limiter la pondération applicable au calcul du potentiel fiscal servant de base au calcul de la dotation d’intercommunalité et, d’autre part, à supprimer ce principe de pondération pour la répartition du FPIC.

Je ne reviendrai pas ici sur la dotation d’intercommunalité, sauf pour dire que le dispositif actuel, datant de 1999, mérite, de l’avis général, d’être revisité. En effet, la péréquation est désormais non plus verticale mais horizontale, les enveloppes étant fermées. Je me contenterai de commenter la seconde dérogation, qui porte sur le FPIC et qui a pour conséquence de transférer de l’ordre de 30 millions d’euros des territoires « ex-SAN » vers les autres territoires de notre pays.

Si l’on peut comprendre une pondération du potentiel fiscal au moment de la transformation des SAN en communautés d’agglomération, on peut s’étonner qu’un amendement adopté en 2013 ait pu adapter cette pondération au calcul du potentiel financier agrégé de ces territoires, faisant des communautés contributrices au FPIC des structures éligibles.

Les auteurs de la présente proposition de loi indiquent, pour s’en offusquer, qu’aucune simulation n’a été jointe à l’amendement adopté dans le cadre du projet de loi de finances rectificative pour 2016 – Philippe Dallier l’a également souligné dans son intervention. Je note cependant qu’il n’y avait pas eu plus de simulation en 2013, lors du vote de l’amendement tendant à instituer cet avantage, de mon point de vue totalement indu. J’ajoute à ce titre que le FPIC est passé, entre 2013 et aujourd'hui, de 125 millions d’euros à 1 milliard d’euros. Chose curieuse : aucun calcul de ce type n’avait été fait en 2013 !

Comme l’indique Christine Pires Beaune, le FPIC n’a pas pour objet de comparer la richesse des EPCI entre eux, encore moins en fonction de leur statut juridique. Il n’y a qu’un seul FPIC, et l’on compare des territoires entre eux. Dans l’exposé des motifs de cette proposition de loi, il est indiqué que l’amendement qu’il conviendrait d’annuler aurait, s’il était maintenu, des effets financiers majeurs pour les territoires ex-SAN. Il est dommage que, parallèlement, personne n’ait jugé utile de se préoccuper de l’impact des changements de périmètres sur les montants de FPIC mis à la charge des autres territoires.

Tout cela m’amènerait, vous le comprendrez, à m’opposer, tant sur la méthode que sur le fond, à ce texte.

Mais ?...

Pour autant, je m’abstiendrai, et ce pour deux raisons principales.

La première est liée à l’effet de la mesure si elle était maintenue, difficilement acceptable pour au moins un territoire, celui de la communauté d’agglomération de Saint-Quentin-en-Yvelines, dont la contribution au FPIC serait augmentée en une seule année de 12 millions d’euros. Cela n’est évidemment pas supportable.

La seconde raison tient au fait que le présent texte ne revient sur la proposition de Christine Pires Beaune que pour l’année 2017. La pondération prévue en 1999 disparaît en effet purement et simplement en 2018. Dès lors, tout nouvel avantage accordé aux territoires ex-SAN devra nécessairement faire l’objet d’un article dans le projet de loi de finances pour 2018. Vous pourrez alors compter sur votre serviteur pour accorder à une telle mesure, si elle devait être proposée, une attention soutenue, pour ne pas dire sourcilleuse.

La parole est à M. Alain Richard.

Monsieur le président, madame la secrétaire d'État, mes chers collègues, en clôture de cette brève discussion générale portant sur un texte dont l’objet est limité mais très significatif, j’observe que ceux qui se sont exprimés ont fait l’effort de bien analyser les termes du débat et de motiver leur position, quelle qu’elle soit, de façon tout à fait argumentée, témoignant ce faisant d’une réelle connaissance des dossiers de finances locales.

Nos collègues Jean Desessard et Philippe Dallier l’ont dit avec beaucoup de justesse : la méthode par laquelle la modification du dispositif financier de ce qu’on appelait les villes nouvelles a été opérée en décembre dernier semble pour le moins inconsidérée. Ayant exercé dans le passé les fonctions de rapporteur général, et faisant partie de longue date du club des connaisseurs des finances locales, je puis avancer que l’on ne prend pas une décision de ce type sans un minimum d’anticipation sur la phase transitoire qu’elle exige.

Tous les dispositifs de redistribution entre collectivités aboutissant à remettre en cause des situations antérieures – je crois que nous n’en avons oublié aucun dans nos discussions ici ou au Comité des finances locales – sont assortis d’une réflexion sur la transition. Cette dernière, en l’espèce, a manqué. Songez que le rapporteur général de la commission des finances du Sénat a dû se prononcer sur l’article 79 du projet de loi de finances rectificative sans même disposer du texte écrit ! Cette situation impose une nouvelle réflexion sur la manière dont nous délibérons sur des dispositifs financiers qui ont des conséquences majeures.

La démarche de législation en matière de finances locales ou de fiscalité en général mérite d’être revue. J’ai par exemple observé dans des fonctions antérieures la manière dont s’est faite la réforme de la taxe professionnelle. Selon ceux qui l’ont suivie de plus près, cette réforme réalisée en loi de finances a représenté quatre-vingts pages de Journal officiel la première année et vingt pages de rectifications l’année suivante.

Légiférer sur des questions fiscales majeures dans les délais d’un projet de loi de finances, a fortiori d’un projet de loi de finances rectificative, est contraire au bon sens le plus élémentaire, ainsi qu’à la conception que nous devons avoir de la responsabilité politique. Nous devrons en tirer quelques conséquences.

J’en viens au sujet concret qui nous occupe : la situation des agglomérations nouvelles. Je connais ce système depuis près de cinquante ans ; en tant que jeune stagiaire de l’ENA, j’avais eu la mission, en effet, de participer à la construction administrative de Cergy-Pontoise. J’ai également dirigé un syndicat d’agglomération dans la période où nous connaissions la croissance la plus forte.

Je puis dire, au nom de cette expérience, que l’avantage financier qui a été attribué aux anciennes villes nouvelles a été calculé de façon discutable, alors même que son bien-fondé reposait sur les charges liées à l’accroissement de population, à la construction de logements et à la création d’infrastructures pour répondre à un besoin d’intérêt général. C’est vrai en Île-de-France, mais également pour les agglomérations de Marseille, de Lyon et de Rouen, que la création d’une agglomération nouvelle sur leur bordure a soulagées.

Une solution technique pour relayer cet avantage imparfait doit être trouvée dans l’année. Elle doit prendre en considération l’effort particulier qui pèse sur ces agglomérations. J’aimerais que les différents intervenants qui ont contesté ce point l’entendent. Cela pourrait prendre la forme d’une prise en compte de l’accroissement du nombre de logements rapporté à la moyenne nationale, afin de minorer de façon équitable les ressources des agglomérations concernées, ressources désormais stabilisées, alors que la population continue de croître.

La présente proposition de loi me semble donc justifiée. Sa durée d’examen raccourcie tient au fait que le Parlement va cesser de siéger pendant plusieurs mois. Sans cela, elle eût été plus longue. Je remercie d’ailleurs le Gouvernement de nous aider à sortir de cette situation, ce que chacun souhaite ici. Je remercie enfin les sénateurs qui apporteront leur vote en faveur de ce texte de transition.

La parole est à Mme la secrétaire d'État.

J’ai écouté les différents intervenants avec beaucoup d’attention. Nous sommes tous d’accord, me semble-t-il, pour dire que la stabilité du cadre financier et fiscal applicable aux collectivités territoriales est indispensable. Les élus nous le disent suffisamment souvent. Nous sommes également tous d’accord sur la nécessité de s’atteler à une répartition plus juste et plus solidaire des dotations. Je l’ai rappelé dans mon intervention liminaire, c’est une vaste question ! Il suffit pour s’en convaincre de lire les débats ayant entouré la réforme de la dotation globale de fonctionnement.

Le présent texte a pour objet d’offrir de la stabilité aux ex-SAN pour l’année 2017. Sans cela, ils se verraient privés, en pleine préparation budgétaire, du régime dérogatoire qui leur était applicable depuis 2013, du fait d’une disposition contenue dans le projet de loi de finances rectificative pour 2016.

Le présent texte vise également à ouvrir la voie à une perspective soutenable pour ces collectivités, passant probablement par une sortie progressive, ou en sifflet, de ce régime dérogatoire. Cette sortie, qu’il faudra déterminer à l’aide du rapport prévu par le texte, devra en effet permettre de nous assurer aussi bien de l’équité de traitement entre les collectivités que de la soutenabilité financière des dispositifs prévus pour elles, qui vivent des situations particulières. J’abonde d’ailleurs dans le sens de ce qui a été dit : il ne s’agit pas de les opposer les unes aux autres.

La solution retenue, pondérée et transitoire, ne balaie aucune des préoccupations qui se sont exprimées aujourd'hui. Elle prépare le terrain à une solution pérenne, dans l’attente de la remise du rapport prévu à l’article 3. Quels que soient vos votes, mesdames, messieurs les sénateurs, il me semble donc que nous soyons d’accord pour résoudre ce problème, y compris dans ses incidences de court terme.

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion du texte de la commission.

Je mets aux voix l'article 1er.

J'ai été saisi d'une demande de scrutin public émanant du groupe socialiste et républicain.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J'invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

Voici, compte tenu de l’ensemble des délégations de vote accordées par les sénateurs aux groupes politiques et notifiées à la présidence, le résultat du scrutin n° 100 :

Le Sénat a adopté.

L’amendement n° 1, présenté par Mme Beaufils, MM. Vera, Bocquet, Foucaud et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Rédiger ainsi cet article :

Le Gouvernement remet au Parlement avant le 30 septembre 2017 un rapport sur le niveau d’endettement des collectivités territoriales et l’alimentation du Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales.

Ce rapport présente des simulations portant sur le maintien des dispositifs en vigueur, l’extinction progressive des régimes dérogatoires existants, la prise en compte de la réalité des charges pesant sur les collectivités et liées à la situation économique et sociale.

Ces simulations comprennent également une mesure des effets d’une péréquation fondée sur la distribution d’un nouveau produit fiscal.

La parole est à M. Bernard Vera.

Le Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales, ou FPIC, obéit, dans sa conception, à une logique de péréquation horizontale, mise en place peu de temps après la réforme des finances locales, qui a vu notamment la suppression de la taxe professionnelle.

En plus de la perte de ressources que cette réforme a entraînée pour le bloc communal, les communes et intercommunalités ont été sollicitées pour organiser entre elles la solidarité au travers du Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales, au point que le gel, en 2017, du montant de ce fonds apparaît aujourd’hui comme le résultat de la mobilisation des élus. C’est dire combien ce qui se passe avec les villes nouvelles est intéressant, bien sûr, mais ne saurait être déconnecté de l’ensemble des difficultés que connaissent les communes.

Il convient donc de s’interroger sur le devenir des modes de péréquation des ressources entre collectivités territoriales. La sensible réduction des rentrées fiscales liée à la disparition de la taxe professionnelle appelle en effet d’autres mesures que celle conçue en 2012, qui renvoie les élus locaux et les territoires les uns contre les autres, sans considération réelle pour la situation des populations.

Aucun dispositif horizontal ne sera parfaitement satisfaisant. Dès lors, la nécessité d’une péréquation verticale se pose. Cette solution doit, à nos yeux, être privilégiée. Voilà ce que nous attendons du rapport prévu à l’article 3 du présent texte. C’est pourquoi nous proposons d’élargir son périmètre à l’ensemble des collectivités territoriales et des EPCI. Nous attendons également de ce rapport la production de simulations.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement vise à modifier le champ du rapport demandé au Gouvernement, qui concernerait alors l’ensemble des collectivités territoriales et non plus les seuls anciens SAN. Il tend également à demander la définition de nouveaux indicateurs de charges et de nouveaux mécanismes de péréquation.

Je comprends tout à fait l’esprit de cet amendement, dont le dispositif, au détour d’une simple demande de rapport, présente quelques grands principes : extinction des dispositifs dérogatoires existant au sein de la péréquation ; définition d’indicateurs de charges permettant de mieux appréhender la situation des collectivités territoriales ; mise en place de nouveaux mécanismes.

En réalité, cet amendement tend à une réforme complète des finances locales, rien de moins ! On peut la souhaiter - à titre personnel, j’en serais d’ailleurs partisan - mais il sera difficile pour le nouveau gouvernement, quel qu’il soit, de présenter une réforme d’une telle ampleur d’ici au 30 septembre.

Pour ce qui est de la mesure des charges des collectivités territoriales, je vous invite, mon cher collègue, à vous replonger dans l’excellent rapport que j’ai commis avec Claude Raynal sur l’association des collectivités territoriales à la maîtrise des finances publiques au travers des exemples autrichien et italien, et portant notamment les besoins de financement standard en Italie, lequel rapport a fait date et pourrait vous intéresser.

Vous l’aurez compris, la commission est défavorable à cet amendement, qui présente les principales lignes d’une réforme complète des finances locales, quand l’objet de l’article est d’éclairer le Parlement sur la seule situation financière des ex-SAN.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le principe du Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales est bon : il vise à organiser la péréquation entre les EPCI les plus riches et ceux qui sont les moins aisés. Doté de 150 millions d’euros en 2012, il est passé à 1 milliard d’euros cette année. En raison de la refonte de la carte intercommunale, il a été décidé par les parlementaires de le maintenir à ce niveau, alors qu’il aurait dû passer à 1, 2 milliard d’euros, cela afin d’éviter les ressauts entre EPCI.

Cet amendement vise à ce que le Gouvernement produise un rapport sur la réalité des effets du FPIC sur les territoires. Il est pour partie satisfait : le Gouvernement présente déjà chaque année, avant le 1er octobre, un rapport sur le fonctionnement du FPIC, qui en mesure la soutenabilité pour les collectivités contributrices et l’effort de péréquation pour celles qui en sont bénéficiaires.

Le rapport produit en 2016 démontre bien, d’un côté, que les collectivités contributrices participent à hauteur de 5 % des recettes réelles de fonctionnement pour les plus sollicitées. Onze groupements d’intercommunalité atteignent même le plafond de 13 % prévu par la loi. Il mesure, de l’autre, l’effet de la péréquation pour les collectivités bénéficiaires. Je vous renvoie donc à sa lecture.

J’ajoute que le contexte de l’examen du présent texte nous pousse à préférer une adoption conforme.

Pour ces deux raisons, le Gouvernement est défavorable à cet amendement.

Je mets aux voix l’amendement n° 1.

Je mets aux voix l’article 3.

Avant de mettre aux voix l’ensemble de la proposition de loi, je donne la parole à Mme Nicole Bricq, pour explication de vote.

Je tiens à remercier le Gouvernement d’avoir compris l’importance de revenir sur cette disposition du projet de loi de finances rectificative pour 2016.

Je veux dire à tous nos collègues que nous savons à quel point la solution ici trouvée n’est que provisoire. Il faudra régler le problème d’ici à un an, au besoin à l’aide d’une sortie du dispositif dérogatoire en sifflet.

Bien sûr, comme Vincent Éblé, je suis concernée au premier chef par cette disposition, étant élue de Seine-et-Marne. Les sénateurs qui ne sont pas élus d’Île-de-France ont toujours l’impression que tout est fait pour cette région. Philippe Dallier connaît bien ce débat. Je voudrais néanmoins rappeler qu’une redistribution importante se fait via la fiscalité des ménages et l’impôt sur le revenu, mais aussi par le biais de la TVA et du budget général.

Je comprends bien le sens des interventions de Bernard Delcros et Joseph Castelli, qui ont évoqué le problème de la DETR. Je vais vous donner un exemple pour essayer de vous convaincre de nos bonnes intentions, mes chers collègues.

La Seine-et-Marne a été victime d’inondations en juin dernier. La moitié des communes sur son territoire ont été déclarées en état de catastrophe naturelle. Or c’est par le biais de la DETR que l’État est venu à leur secours. La DETR fonctionne en enveloppe fermée : les communes sinistrées ont perçu une somme à laquelle les autres ont dû contribuer. C’est un mécanisme de solidarité.

Les députés ont introduit l’article 79 du projet de loi de finances rectificative pour 2016 que nous allons modifier aujourd’hui. Je rappelle néanmoins que la chambre des collectivités territoriales, c’est bien le Sénat. Il est donc bon que nous nous saisissions de ce sujet.

Le principe de la solidarité exige que ceux qui le peuvent aident ceux qui en ont besoin. Le FPIC est né ici, au Sénat. Charles Guené s’en souvient fort bien. Il est né dans la douleur, dans la nuit.

À l’aveugle !

Nous n’avions alors aucune simulation pour ce faire.

Eh oui !

Il est le fruit d’une coconstruction avec le gouvernement, représenté alors par Philippe Richert, ancien sénateur, qui voulait à tout prix aboutir.

L’Île-de-France, territoire de 12, 5 millions d’habitants, avait été la première région à mettre en œuvre un mécanisme de solidarité, le FSRIF. C’est une région qui a accueilli des populations venues du sud de la Loire, dont je fais partie, l’exode rural étant fort à l’époque. C’est également elle qui a accompagné l’arrivée des populations chassées du centre de la région d’Île-de-France, notamment celles qui ne pouvaient plus se loger à Paris, en construisant des infrastructures. Aujourd’hui, avec ce texte, nous octroyons aux acteurs de ce mouvement un avantage compétitif.

Personne ne demande plus la parole ?…

Je mets aux voix, dans le texte de la commission, l’ensemble de la proposition de loi relative aux modalités de calcul du potentiel fiscal agrégé des communautés d’agglomération issues de la transformation de syndicats d’agglomération nouvelle (ex-SAN).

J’ai été saisi d’une demande de scrutin public émanant du groupe socialiste et républicain.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l’article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J’invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

Voici, compte tenu de l’ensemble des délégations de vote accordées par les sénateurs aux groupes politiques et notifiées à la présidence, le résultat du scrutin n° 101 :

Le Sénat a adopté définitivement.

Très bien !

L’ordre du jour appelle l’examen des conclusions de la commission mixte paritaire chargée d’élaborer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif à la sécurité publique (texte de la commission n° 400, rapport n° 399).

Dans la discussion générale, la parole est à M. le rapporteur.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la commission mixte paritaire a abouti à une conclusion positive. J’en suis heureux. C’était prévisible en raison de l’excellent climat qui a prévalu à l’occasion de l’examen de ce texte, tant avec le Gouvernement qu’avec l’Assemblée nationale.

La plupart des apports du Sénat au projet de loi ont été validés par les députés. De même, l’essentiel des ajouts votés par l’Assemblée nationale ont recueilli l’accord des sénateurs membres de la commission mixte paritaire.

Les divergences de fond, peu nombreuses, ont porté sur trois points : l’extension aux polices municipales du nouveau cadre d’usage des armes, le champ des procédures ouvrant droit au bénéfice des dispositions relatives à l’anonymat et la question de l’intervention des agents de l’administration pénitentiaire aux abords immédiats des établissements. Ces divergences ont pu être surmontées grâce à un esprit de large consensus républicain, qui doit s’imposer sur ces questions, surtout dans le contexte actuel.

À l’article 1er, la nouvelle rédaction retenue par l’Assemblée nationale du 3° et du 4°, qui tient compte des préoccupations exprimées lors de l’examen du texte au Sénat, a été validée. Il s’agit d’une parfaite coproduction : des précisions n’ont cessé d’être apportées pour aboutir à la meilleure rédaction possible.

Je rappelle que le 3° de cet article concerne l’interpellation, après sommations, de personnes dangereuses cherchant à s’enfuir et le 4° celle des conducteurs, également dangereux, qui n’obtempèrent pas à l’ordre d’arrêt. La rédaction initiale tendait à imposer à l’agent faisant usage de son arme de démontrer que le fugitif ou le conducteur allait attenter à la vie, ce qui est impossible à démontrer dans l’absolu. Le Sénat avait proposé de substituer à cette obligation l’existence de raisons objectives et sérieuses permettant d’établir la probabilité du risque d’atteinte à la vie. L’Assemblée nationale a retenu cette rédaction, en y ajoutant une précision : la notion de fuite a remplacé celle de l’imminence, laquelle était absolument incernable. D’aucuns souhaitaient d’ailleurs que l’imminence relève du 1°, relatif au tir sans sommation ; en effet, lorsque l’imminence représente une fraction de seconde, il n’est pas possible de procéder aux sommations. En revanche, si l’imminence représente plusieurs minutes, elle peut relever des 3° et 4°.

La rédaction retenue est, je crois, la meilleure, car elle est celle qui offre le cadre le plus clair. Elle permet aux agents de la force publique de prévenir des atteintes à la vie en arrêtant des délinquants soit dans l’urgence sans sommation, soit après sommations.

Le 1° posait un autre problème, celui de l’extension du dispositif à l’administration pénitentiaire. La rédaction validée par l’Assemblée nationale pour les 1° et 2° tend à permettre à cette dernière de faire face à ses nouvelles missions, lesquelles ont lieu hors de l’enceinte pénitentiaire – je pense notamment aux transfèrements.

Pour ce qui concerne les policiers municipaux, il importait au Sénat que ceux-ci relèvent désormais du code de la sécurité intérieure et qu’ils puissent être jugés, le cas échéant, à la fois en fonction des textes et de la jurisprudence relatifs à cette légitime défense « améliorée », destinée à des agents qui ont la responsabilité non seulement de se défendre eux-mêmes, mais aussi de défendre leurs concitoyens.

Le Sénat avait souhaité que les polices municipales puissent se prévaloir du 1° de l’article 1er, ainsi que du 5° relatif à l’interruption du périple meurtrier. L’Assemblée nationale, pour s’opposer à ce dernier alinéa, avait fait valoir des arguments techniques, que nous avons entendus. Le compromis a donc porté sur le 1°.

Je tiens à ajouter que nous ne devons pas nécessairement limiter le cadre juridique aux possibilités techniques de l’instant. Il me semble au contraire important d’y intégrer la détermination d’objectifs. Nous pourrons ainsi aller plus loin, dès lors que les conditions techniques, notamment de communication et d’inclusion des policiers municipaux – en particulier ceux des grandes agglomérations – dans une boucle d’information, seront en place. Des évolutions législatives interviendront peut-être sur ce point. En attendant, il s’agit là d’une avancée très importante pour les policiers municipaux, qui sont plus de 20 000 en France. Eux qui constituent la troisième force de l’ordre de la République vont désormais pouvoir se prévaloir des dispositions du code de la sécurité intérieure.

À l’article 2, la commission mixte paritaire a retenu la rédaction de compromis rétablissant le quantum de peine à trois ans pour le bénéfice des dispositions relatives à l’anonymat des enquêteurs. L’Assemblée nationale a toutefois prévu des dérogations applicables aux procédures portant sur des délits punis de moins de trois ans d’emprisonnement lorsque, en raison de circonstances particulières dans la commission des faits ou de la personnalité des personnes mises en cause, la révélation de l’identité de l’agent est susceptible de mettre en danger sa vie ou son intégrité physique ou celles de ses proches.

Cette rédaction correspond tout à fait à ce que nous souhaitions. Nous ne voulions ni faire du quantum de peine une limite absolument rigide ni tomber dans la systématisation de l’anonymat qu’aurait entraîné l’absence de quantum ; la solution trouvée nous convient parfaitement.

À l’article 4, relatif aux enquêtes administratives portant sur les salariés des entreprises de transport public exerçant des fonctions en lien avec la sécurité des biens et des personnes, tout en validant le dispositif retenu par le Sénat afin que les éventuels recours devant la juridiction administrative soient purgés dans des délais raisonnables, la commission mixte paritaire a retenu le système voté par les députés tendant à rendre obligatoire, en cas d’avis négatif rendu par l’autorité administrative et en l’absence de possibilité de reclassement, le licenciement du salarié dont le comportement est incompatible avec l’exercice des fonctions. Nous évitons ainsi aux entreprises de subir les inconvénients de ces contraintes.

S’agissant des articles relatifs aux activités de sécurité privée, la commission mixte paritaire a retenu les apports du Sénat sur la clarification des règles permettant la surveillance ou le gardiennage de lieux par des agents privés armés – il y avait un vide juridique en la matière, car la loi de 1983 n’avait pas été suivie de décrets d’application – et ceux de l’Assemblée nationale sur l’extension de ces dispositions aux agents de sécurité privée embarqués à bord des navires.

Pour ce qui concerne les articles relatifs aux sanctions pénales, la commission mixte paritaire est parvenue à un consensus : elle a validé les positions du Sénat relatives à l’aggravation des peines applicables aux comportements de rébellion et aux refus d’obtempérer et celles de l’Assemblée nationale tendant à l’aggravation de la répression des destructions et dégradations de biens commis en raison de la qualité de personne dépositaire de l’autorité publique et des menaces proférées à l’encontre de telles personnes.

À l’article 8, relatif à la surveillance des abords des établissements pénitentiaires, la commission mixte paritaire a retenu la version votée par les députés. Je regrette que celle-ci ne fasse plus référence aux abords immédiats des établissements, car cela rend inopérantes les dispositions pour les établissements pénitentiaires situés en zone urbaine. Là encore, comme pour l’interruption du périple meurtrier, des raisons techniques ont été invoquées par le garde des sceaux, ainsi que d’autres liées au recrutement, à la formation et à son souhait d’une montée en puissance progressive de l’administration pénitentiaire sur ses nouvelles missions. J’aurais préféré que le cadre légal permette de déterminer des objectifs, même si quelques mois ou quelques années sont nécessaires pour les atteindre. Au moins avons-nous pu constater que nous étions d’accord sur les objectifs à court et moyen terme ; nous avons donc accepté ce compromis.

J’en viens à l’article 9 ter, relatif à laratification de l’ordonnance du 1er décembre 2016 renforçant le dispositif français de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme. La commission mixte paritaire a, sur ma proposition, refusé de ratifier cette ordonnance de trente pages dont la commission des finances aurait dû être saisie au fond. J’ajoute que l’ordre des experts-comptables m’avait alerté sur de nombreuses dispositions dudit texte. Ce n’est pas légiférer sérieusement que de ratifier, par un amendement déposé en commission mixte paritaire, un tel texte qui, d’ailleurs, ne se rattache pas directement à l’objet du projet de loi.

La commission mixte paritaire a validé les articles additionnels introduits par l’Assemblée nationale.

En conséquence, la mutualisation des polices municipales sera désormais possible pour les communes formant un ensemble de moins de 80 000 habitants, au lien de moins de 50 000 habitants jusqu’à présent. C’est une avancée, mais je ne comprends pas pourquoi il faut prévoir une limite. Faisons confiance à l’intelligence des élus locaux pour apprécier leurs besoins ! Quoi qu’il en soit, cet assouplissement va dans le bon sens.

Nous avons également validé l’accès des parties au dossier de la procédure devant la chambre de l’instruction, le rétablissement du délit en cas de « parloir sauvage » avec des personnes détenues, en vue de remédier à une censure opérée à l’occasion de trois questions prioritaires de constitutionnalité, et le recours au concours de la force publique pour les placements en assistance éducative.

La commission mixte paritaire a en outre validé l’article additionnel relatif à l’exécution provisoire des décisions prises en application de l’ordonnance du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante.

Il faut conclure, monsieur le rapporteur.

Pour conclure, j’indique que la commission mixte paritaire a introduit un article 6 nonies rétablissant le délit de consultation habituelle de sites incitant à la commission d’actes de terrorisme ou en faisant l’apologie, une disposition qui avait été sanctionnée par le Conseil constitutionnel. Pour que le délit soit constitué, la consultation habituelle devra être accompagnée d’une « manifestation de l’adhésion à l’idéologie exprimée » sur ces sites, ces termes constituant la stricte reprise de ceux utilisés par le Conseil constitutionnel dans sa décision.

Voilà pourquoi je vous invite, mes chers collègues, à approuver ce texte.

La parole est à M. le ministre.

Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, hier, les députés ont adopté le projet de loi relatif à la sécurité publique tel qu’issu des travaux de la commission mixte paritaire. Je m’en réjouis moi aussi, tout comme je me suis réjoui de l’adoption de ce texte en première lecture par le Sénat le 24 janvier dernier.

D’une manière générale, ce projet de loi, qui a recueilli une large majorité au sein des deux chambres, est le résultat d’un débat constructif, apaisé et marqué par le sens de l’intérêt général. À cet égard, je veux d’emblée remercier le rapporteur, François Grosdidier, pour le travail remarquable qu’il a réalisé, très en amont, de même que le président Philippe Bas et l’ensemble des membres de la commission des lois, tout particulièrement René Vandierendonck, pour leurs contributions et leurs apports importants au texte. Je veux également remercier l’ensemble des sénateurs qui ont participé à nos échanges et les orateurs des différents groupes pour la qualité du débat qui a eu lieu entre nous, même si un certain nombre de divergences ont pu être exprimées.

Encore une fois, je veux souligner l’esprit républicain qui a prévalu lors de l’examen du projet de loi, ici, au Sénat, comme à l’Assemblée nationale. De même, je veux saluer le travail réalisé par la commission mixte paritaire pour que nous puissions aboutir à un texte consolidé faisant consensus entre les deux chambres. Un objectif comme celui-là, que nous nous étions fixé dès le début de nos discussions, n’est pas toujours atteignable. Je me félicite donc que nous y soyons parvenus.

L’ensemble de ce travail nous a permis d’adopter le texte, en conservant l’équilibre fondamental sur lequel le Gouvernement avait souhaité qu’il repose. Là aussi, je m’en réjouis et vous en remercie.

Ce projet de loi s’inscrit dans la continuité des lois précédemment votées, dans celle aussi des mesures prises depuis 2012 par le Gouvernement en vue de renforcer les moyens humains, matériels et juridiques dont disposent les forces de l’ordre pour accomplir leurs difficiles missions. Comme vous, je sais d’ores et déjà qu’il nous faudra réévaluer en permanence les outils juridiques et les moyens mis à la disposition de nos forces de sécurité. C’est pourquoi cet esprit républicain devra s’efforcer de perdurer au sein des assemblées parlementaires, quoi qu’il se passe et quels que soient les choix faits par nos concitoyens.

Le projet de loi relatif à la sécurité publique, je l’ai dit à plusieurs reprises, se veut précisément une réponse adaptée aux difficultés croissantes d’exercice du métier de policier, de gendarme et, plus généralement, de dépositaire de l’autorité publique, dans un contexte où la violence qui prend pour cible les représentants de l’État a désormais franchi un palier que nul ne saurait contester. Ce contexte-là, il nous fallait en tenir compte, et c’est ce que nous avons fait.

Les engagements pris par le Gouvernement le 26 octobre 2016 en faveur des policiers et des gendarmes sont tenus. En effet, le plan pour la sécurité publique repose sur un triptyque : un pilier matériel – le plan d’investissement de 250 millions d’euros –, un pilier juridique – le projet de loi sur la sécurité publique – et un troisième pilier, non normatif, qui tient lui aussi compte des concertations inédites menées au sein de la police et de la gendarmerie et qui inclura plusieurs mesures concernant le management et la reconnaissance du travail accompli. Je rendrai ces mesures publiques le 27 février prochain, et elles seront d’application immédiate au sein de la gendarmerie et de la police nationale. Je le répète, les engagements pris sont donc tous tenus.

C’est ainsi que nous répondrons aux difficultés auxquelles les forces de l’ordre sont confrontées au quotidien. C’est ainsi que nous leur apporterons la confiance, la reconnaissance, la sérénité qu’elles méritent et dont elles ont besoin pour accomplir leur devoir de façon plus apaisée. À cet égard, vous comprendrez que je dise quelques mots du contexte immédiat dans lequel nous nous trouvons depuis maintenant quelques jours.

À Aulnay-sous-Bois, des actes d’une gravité et d’une violence aussi intolérables qu’exceptionnelles ont été commis sur un jeune homme par des policiers dans l’exercice de leurs fonctions. Ces actes, je les ai immédiatement condamnés ; les quatre policiers incriminés ont été immédiatement suspendus. La justice a été saisie, et il lui revient – et à elle seule ! – d’établir très clairement et sans aucune ambiguïté les conditions de l’interpellation qui a donné lieu à ces actes inacceptables, ainsi que de qualifier ces actes.

Je veux de nouveau rappeler, avec solennité et gravité, le devoir d’exemplarité qui doit guider l’action des forces de sécurité, même et surtout lorsque la force et la contrainte légitimes doivent être employées. C’est dans le rapport respectueux entre la population et les forces de l’ordre que notre pacte républicain puise, et doit puiser, sa force. Il n’y a pas d’alternative. Cela signifie que les forces de l’ordre doivent être exemplaires et irréprochables, et tout comportement qui n’obéit pas aux règles de l’éthique et de la déontologie est sanctionné. Car c’est aussi cela, l’État de droit !

Donc, oui, les forces de l’ordre doivent être irréprochables ! Mais il n’est pas question de faire le moindre amalgame et de jeter l’opprobre sur toute une institution, pilier de la République. Il y a aujourd’hui près de 250 000 membres des forces de sécurité – police et gendarmerie – dans notre pays ; je pourrais y ajouter les effectifs de police municipale, qui agissent également dans le respect total de l’État de droit. Encore une fois, je ne veux pas que le comportement de certains jette l’opprobre sur l’ensemble de ces forces qui, dans leur quasi-totalité, font leur travail dans un esprit tout à fait républicain, alors qu’elles accomplissent leurs missions dans des conditions souvent éprouvantes pour elles-mêmes et leurs familles, et quelquefois au péril de leur vie.

Les violences urbaines commises en région parisienne et prenant pour cible des policiers, des véhicules, des bâtiments publics ou bien des commerces sont absolument intolérables. Je veux ainsi rendre hommage aux effectifs mobilisés pour les opérations de maintien de l’ordre public. Notre fermeté ne souffrira d’aucun relâchement. À chaque fois que des faits de ce type sont commis, je demande qu’il soit procédé à toutes les interpellations nécessaires afin de préserver la tranquillité et la sécurité auxquelles nos concitoyens aspirent.

L’enquête judiciaire ouverte après les actes commis à Aulnay-sous-Bois doit se poursuivre dans la sérénité, dans un climat apaisé. Je tiens à le dire, alors qu’un nouveau rassemblement est prévu aujourd’hui à Bobigny : la vérité des faits doit être précisément établie par la justice, dans la transparence et sans la moindre ambiguïté. Il n’est besoin d’aucune violence pour aider la justice à travailler, bien au contraire, et il n’est pas question de tolérer le moindre manquement à cet égard.

Je reviens à présent au projet de loi tel qu’il a été voté, en respectant l’équilibre que nous souhaitions. J’insiste sur cette notion d’équilibre, qui a été au cœur de nos discussions. En prenant connaissance, dans la presse, de certaines prises de position, je me demande d’ailleurs si leurs auteurs ont bien pris la peine de le lire et de suivre les travaux préparatoires et les travaux du Parlement.

Je veux souligner les six axes qui structurent ce texte.

Le premier est la modernisation et l’unification du cadre d’usage des armes guidées par les principes dégagés par la jurisprudence. Je n’y reviens pas, si ce n’est pour indiquer que l’application du 1° de l’article L. 435-1 du code de la sécurité intérieure aux agents de police municipale est, je crois, un point final satisfaisant pour tout le monde.

Le deuxième axe est la protection accrue des dépositaires de l’autorité publique au travers de la préservation de leur identité, et ce dans des conditions strictes et sous le contrôle des autorités judiciaires saisies des procédures. L’ultime version de l’article 2 concilie parfaitement, selon moi, les différentes exigences qui devaient être prises en compte.

Le troisième axe est le renforcement des peines pour certaines atteintes à l’autorité publique et, plus largement, au service public, avec des apports importants introduits au Sénat et à l’Assemblée nationale.

Le quatrième axe est l’adaptation de certaines dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme, qui vient finaliser les textes adoptés au cours du quinquennat. Je le répète, je suis convaincu qu’en la matière une évaluation permanente est nécessaire afin que ceux qui menacent notre territoire et nos concitoyens n’aient pas d’avance sur nous, que ce soit sur le plan des technologies qu’ils utilisent ou sur celui des moyens mis en œuvre. Il nous faudra adapter sans cesse notre réponse afin de pouvoir lutter contre leurs techniques, démanteler leurs filières et contrer leurs méthodes.

Le cinquième axe est l’évolution de certaines missions de l’administration pénitentiaire dans un souci de complémentarité avec les forces de sécurité intérieure.

Enfin, le sixième axe est la complémentarité accrue des différents acteurs de la sécurité, avec le souci permanent de ne jamais induire de confusion dans les rôles et les missions de chacun.

Je tiens à dire devant vous, monsieur le rapporteur, car vous connaissez bien ce sujet du fait de votre engagement au niveau national et de l’excellente coordination que vous avez su mettre en place, dans la ville que vous dirigez, entre les forces de sécurité nationales et les forces de police municipale, que ce texte a été une nouvelle fois l’occasion de les remercier et de valoriser leur travail.

Nous avons eu des débats. Je pense, pour ma part, que la position de l’État était juste au regard des demandes émanant du terrain. Je ne suis pas certain qu’un État incarné différemment demain apporterait une réponse différente de la nôtre aux sollicitations formulées sur ces questions de police municipale. Au nom du Gouvernement, je veux vous dire la grande confiance que nous avons dans le travail réalisé par les forces de sécurité sur le terrain. L’État a un besoin absolu de s’appuyer sur elles, car elles concourent à la réalisation de l’objectif global de protection du territoire et de nos concitoyens partout où elles opèrent. Je tenais, là aussi, à le dire devant vous, monsieur le rapporteur, connaissant votre investissement dans ce domaine.

Pour conclure, mesdames, messieurs les sénateurs, je veux de nouveau me féliciter de l’esprit de rassemblement et de consensus avec lequel nous avons œuvré collectivement sur ce projet de loi. Ce faisant, nous avons contribué à garantir et à sanctuariser ce que j’appelle « le socle de sécurité » nécessaire à notre pays. Il y a bien sûr entre nous des points de vue différents, des approches diverses, mais nous pouvons nous retrouver sur l’essentiel ; c’est ce que nous avons fait avec ce texte. Encore une fois, je vous en remercie !

Bravo, monsieur le ministre !

La parole est à M. Yves Détraigne.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, depuis le début de la vague d’attentats que connaît notre pays, les forces de sécurité sont chaque jour mises à rude épreuve. Particulièrement exposés, certains policiers l’ont payé de leur vie ; je pense aux deux agents de la police nationale à Magnanville, le 13 juin 2016, ou encore à Clarissa Jean-Philippe, policière municipale à Montrouge, tuée en 2015 par Amedy Coulibaly.

Dans ce contexte de menace terroriste sans précédent dans notre pays, il était indispensable de s’interroger sur le régime juridique de l’usage des armes par les forces de sécurité, non seulement par les policiers et les gendarmes, mais aussi par les douaniers et les militaires déployés sur le territoire national dans le cadre de l’opération Sentinelle.

Bien entendu, la question de l’usage des armes face à cette menace terroriste sans précédent devait être revue. Pour autant, dans notre République, il ne saurait être question d’envisager un usage plus laxiste, d’abandonner nos principes de droit : il faut à la fois permettre aux forces de l’ordre de se défendre – c’est évident – et respecter les règles que nous nous sommes fixées, qu’elles soient d’ordre constitutionnel ou conventionnel.

La réflexion sur ce sujet a été marquée, cela a été rappelé, par deux rapports importants : celui de M. Guyomar, en juillet 2012, mais surtout celui de Mme Cazaux-Charles, rendu en novembre 2016. Leur analyse est convergente. Tous deux regrettent, d’une part, l’absence de lisibilité de ce régime d’usage des armes et, d’autre part, l’absence de cadre commun et spécifique aux policiers et aux gendarmes.

Soumis à de fortes pressions, les fonctionnaires de la police nationale et les militaires de la gendarmerie nationale doivent, dans le feu de l’action, prendre des décisions extrêmement rapides dont les conséquences peuvent avoir de fortes répercussions. Cette réalité est parfois tragiquement mise en lumière par l’actualité.

Notre législation devait donc évoluer afin de renforcer leur protection et de clarifier certaines situations dans lesquelles l’imprécision des textes est une source de confusion pour les agents comme pour les juges.

Les régimes d’usage des armes sont aujourd’hui trop hétérogènes.

Les agents de la police nationale sont soumis aux dispositions de droit commun fixées par le code pénal concernant la légitime défense.

Sur le papier, le régime dont bénéficient les militaires de la gendarmerie nationale est plus large. Il est défini par le code de la défense, qui reprend les dispositions d’un décret de 1903, elles-mêmes héritées du XIXe siècle… Ces dispositions leur permettent d’employer la force armée lorsque des violences ou des voies de fait sont exercées contre eux. On est donc loin de la légitime défense applicable aux policiers !

Récemment, le législateur a amorcé une évolution avec la loi du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement. Cette loi a autorisé les policiers, les gendarmes, les douaniers et les militaires déployés sur le territoire national à faire usage de leur arme en cas d’« absolue nécessité », s’ils sont confrontés à un « périple meurtrier », afin de prévenir tout risque de réitération lors d’une tuerie de masse.

On nous propose aujourd’hui d’aller un peu plus loin, ou plutôt, on nous propose de regarder le régime des armes dans sa globalité et de le faire évoluer de manière unifiée et cohérente. Cette évolution, dans la rédaction issue de la commission mixte paritaire, nous paraît opportune et raisonnable. Nous espérons qu’elle s’accompagnera d’une formation renforcée à l’usage des armes de nos forces de sécurité et d’un entraînement régulier, qui est son corollaire indispensable.

Les dispositions relatives à la protection de l’anonymat des agents intervenant dans les procédures pénales et douanières prévues à l’article 2 nous paraissent nécessaires dans la mesure où il s’agit, encore une fois, d’assurer à nos agents la protection à laquelle ils ont droit dans le cadre de leur mission.

Je voudrais profiter de mon intervention pour évoquer un article passé un peu plus inaperçu, introduit à la faveur d’un amendement du député Gosselin : l’article 10 ter, qui vise à relancer l’expérimentation d’un dispositif de protection électronique des victimes de violences conjugales, tel que prévu par la loi du 9 juillet 2010.

Monsieur le ministre, je vous ai écrit à ce sujet en décembre dernier, ainsi qu’à Mme Laurence Rossignol. Ma saisine reste sans réponse à ce jour, un oubli sans doute…

Il me paraît en effet intéressant de reprendre cette expérimentation qui, dans la pratique, n’a pas pu être réellement testée comme cela était initialement prévu. Si je regrette que le périmètre proposé dans l’article 10 ter reste identique à celui adopté en 2010, je souhaite que l’expérimentation puisse, cette fois-ci, vraiment avoir lieu sur le terrain. Le système proposé le mérite : il correspond au type de protection demandé par les victimes, à savoir celui visant à empêcher leurs agresseurs de s’approcher d’elles. Des pays voisins l’ont mis en place avec un réel taux de réussite. Je vous serais reconnaissant d’œuvrer après promulgation de ce texte à sa mise en place opérationnelle.

Par ailleurs, notre groupe se réjouit que la disposition visant à réduire le nombre d’assesseurs siégeant à la cour d’assises spéciale ait été confirmée par la commission mixte paritaire.

Pour terminer, je veux dire un mot sur le délit de consultation de sites internet djihadistes.

Le Conseil constitutionnel a censuré la semaine dernière une disposition que nous avions introduite dans la loi du 3 juin 2016. Vous le savez, l’opportunité de créer un tel délit est débattue au Sénat et à l’Assemblée nationale de manière régulière depuis 2012. Je me félicite que la commission mixte paritaire nous ait permis de réintroduire ce dispositif que j’estime indispensable.

Très bien !

Chacun sait ici le type de propagande que l’on peut trouver sur ces sites. Leur toxicité n’est plus à démontrer. Nous ne pouvons pas nous contenter de savoir que ces écrits sont une composante d’autres incriminations pénales : nous devons punir le simple fait de consulter régulièrement ces sites, sauf lorsque l’on s’aperçoit que cette consultation est le fait d’un journaliste, d’un chercheur. Le dispositif adopté en commission mixte paritaire répond aux critiques formulées par le Conseil constitutionnel et permettra d’assurer une répression efficace.

Vous l’aurez compris, mes chers collègues, monsieur le ministre, notre groupe votera en faveur de l’adoption des conclusions de la commission mixte paritaire. Ce texte constitue un cadre indispensable pour protéger les agents qui sont chargés d’assurer la sécurité de nos concitoyens au quotidien, mission d’autant plus périlleuse du fait de la menace terroriste qui pèse sur notre pays.

La parole est à Mme Esther Benbassa.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous sommes réunis aujourd’hui pour débattre du projet de loi, tel qu’issu des travaux de la commission mixte paritaire, relatif à la sécurité publique. L’examen de ce texte, qui constitue la réponse législative du Gouvernement à la mobilisation des policiers à la suite de l’attaque de Viry-Châtillon, en Essonne, intervient dans un contexte particulier que nul ne peut ignorer.

Il y a quinze jours, Théo, vingt-deux ans, a été gravement blessé lors d’une opération de contrôle à Aulnay-sous-Bois. Il affirme avoir été victime d’insultes racistes, de coups et avoir subi un viol. Hospitalisé, opéré en urgence, il s’est vu prescrire soixante jours d’incapacité totale de travail.

J’ai déjà eu l’occasion de le dire, ces faits terribles ne doivent pas être utilisés pour jeter l’opprobre sur l’ensemble d’une profession, sur ces hommes et ces femmes dévoués à leur tâche et qui font parfois l’objet, on l’a vu, d’attaques d’une violence inouïe. Toutefois, l’affaire Théo et les répercussions qu’elle a eues dans toute la société doivent nous interroger. Avons-nous œuvré, en tant qu’hommes et femmes politiques, en tant que législateur, à protéger nos concitoyens des violences policières ? Avons-nous pris des mesures efficaces pour restaurer la confiance brisée entre la population et sa police ? Le constat est plutôt négatif, et notre responsabilité collective est, je crois, engagée.

Les attentats, le tout-sécuritaire réclamé sur bien des bancs de l’Assemblée nationale et des travées du Sénat, ont abouti à une interdiction de parler de certaines défaillances chez nos forces de l’ordre, à un véritable tabou. Qui aura tenté de rappeler la nécessité d’un récépissé pour les contrôles d’identité, ce que nous avons fait ici aux côtés de nos collègues communistes ? Qui aura plaidé pour le retour d’une véritable police de proximité ? Qui aura réclamé plus de transparence de l’usage des armes par les forces de sécurité ? Ceux qui l’ont fait ont été accusés, parfois avec outrance, d’avoir osé exprimer de la défiance envers des forces de l’ordre dont l’unique objectif serait de nous protéger des terroristes.

Éric Ciotti, bien connu pour sa mesure en toutes circonstances, …

M. Roger Karoutchi. Sa modération !

… a même réclamé il y a quelques jours encore que les manifestations contre les violences policières soient interdites. En effet, pour certains, les violences policières, cela n’existe pas !

Nous parlons aujourd’hui d’encadrer les circonstances dans lesquelles les policiers pourront utiliser leurs armes et de l’usage que police et gendarmerie font de la force publique dont ils sont dépositaires.

Dans un tel contexte, la première des choses est de s’atteler, me semble-t-il, à faire la lumière sur un certain nombre d’éléments. C’est un des combats que mène l’ONG ACAT France depuis des années. Ainsi, pendant dix-huit mois, ACAT a réalisé un état des lieux des violences policières en France. Au terme de son enquête, elle a publié un rapport intitulé L’ordre et la force pour briser le silence autour de cette question.

Ce rapport, qui repose sur l’analyse de quatre-vingt-neuf cas d’utilisation excessive de la force par la police et la gendarmerie, met en évidence dans quelles conditions, avec quelles méthodes et quelles armes sont commises les violences policières. Au regard du bilan humain découlant de l’utilisation de certaines armes, Flash-Ball et Taser notamment, et des gestes d’immobilisation, c’est probablement leur usage qui devrait être réformé et encadré plus strictement.

Ce rapport met également en évidence la relative impunité dont bénéficient les forces de l’ordre puisque, sur les quatre-vingt-neuf situations examinées, seules six ont fait l’objet de condamnations au jour de sa conclusion.

Comme le résume très bien le rapport, « difficulté de déposer plainte, d’obtenir une enquête effective, disparition d’éléments probants, déclarations manifestement mensongères des forces de l’ordre, durée excessive des procédures pénales, menace de condamnation pour outrage et rébellion… Obtenir justice est souvent un parcours du combattant. Lorsque les agents sont condamnés, les sanctions sont faibles au regard d’autres condamnations pénales prononcées en France. » Les images de l’arrestation de Théo, les constatations médicales surtout et son témoignage ont empêché les habituelles contestations des faits et remises en question de la personnalité de la victime.

Beaucoup doit être fait pour endiguer les phénomènes violents de part et d’autre ainsi que pour restaurer la confiance entre police et population. Le texte qui nous est soumis aujourd’hui ne nous semble être ni un facteur d’apaisement ni la garantie d’une protection des forces de sécurité comme des citoyens. En conséquence, la majorité du groupe écologiste s’y opposera.

La parole est à M. René Vandierendonck.

Mon premier mot sera pour témoigner, monsieur le ministre, que vous avez constamment recherché le consensus républicain lors de l’examen de ce texte. Votre mérite est d’autant plus grand que la procédure législative a été concomitante à de graves affaires : Viry-Châtillon, Carrousel du Louvre, Aulnay-sous-Bois.

Vous l’avez dit, les policiers – pas plus que les hommes politiques d’ailleurs – ne sont en rien exemptés du respect de ce que je considère être comme la plus belle disposition de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen : la loi est la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse. Ces métiers doivent être marqués par l’exemplarité.

Je remercie le rapporteur de la commission des lois qui, depuis le début, fait preuve d’une grande qualité d’écoute et le félicite d’avoir permis l’obtention du consensus qui a débouché sur un accord lors de la commission mixte paritaire.

Monsieur le ministre, vous avez rappelé – je n’y reviendrai donc pas – le contexte de la préparation de ce texte. La réflexion sur les évolutions du droit en vigueur concernant l’usage des armes par les forces de sécurité dans l’exercice de leurs missions était absolument nécessaire et très attendue par les personnels de police qui sont – tous les orateurs l’ont dit – extrêmement sollicités dans le contexte lié aux attentats et exposés à des risques croissants et de plus en plus violents.

Le projet de loi est une réponse à la demande légitime de protection exprimée par les fonctionnaires de police. Il concerne plusieurs volets, notamment l’usage des armes par les forces de l’ordre et la protection de l’identité des enquêteurs. Ces évolutions juridiques prennent tout leur sens au regard de l’autre pilier qui a été mis en place, à savoir le renforcement continu des moyens humains et matériels des forces de police de notre pays. Je le rappelle, le plan de sécurité annoncé par le Gouvernement le 26 octobre dernier prévoit 250 millions d’euros supplémentaires.

Avec mon collègue Jacques Bigot, et en parfaite entente avec le rapporteur, nous avons reçu, en tant que représentants du groupe socialiste, les organisations syndicales de policiers nationaux et de la magistrature pour alimenter notre réflexion sur l’examen du texte. Je tiens à souligner l’équilibre des dispositions obtenues lors du débat parlementaire ainsi que la qualité de l’étude d’impact, comme je vous l’ai déjà dit, monsieur le ministre.

Sur l’usage des armes, la rédaction de l’article 1er me semble à la fois conforme aux attentes des policiers nationaux et équilibrée. Comme le Conseil d’État le précisait dans son avis sur le projet de loi, l’alignement du cadre d’usage des armes pour toutes les forces de l’ordre de l’État est tout à fait justifié par le rapprochement des conditions d’intervention des policiers, gendarmes, douaniers et militaires sur le terrain. Les forces de police et de gendarmerie sont de plus en plus mobilisées pour des opérations de sécurité de même nature, et donc exposées à des risques similaires.

La nouvelle rédaction de l’article 1er issue des débats parlementaires s’appuie sur les travaux préalables de Mme Hélène Cazaux-Charles et, j’insiste sur ce point, présente toutes les garanties exigées par les jurisprudences de la Cour européenne des droits de l’homme et de la Cour de cassation, notamment celles qui sont relatives aux conditions d’absolue nécessité et de proportionnalité. L’article décrit d’ailleurs précisément les situations dans lesquelles les forces de sécurité peuvent faire usage de leur arme.

Je me permets d’insister sur l’importance de la mise en place, une fois ce projet de loi voté, de la formation initiale et continue des agents de police. Cela ne se résume pas à favoriser l’entraînement et à augmenter le nombre de cartouches tirées. Il faut que cette simulation du cadre d’intervention aille de pair – cette exigence doit être prévue dans le référentiel de formation – avec une bonne compréhension des règles juridiques.

J’en viens aux policiers municipaux.

Nous sommes d’accord avec la proposition du rapporteur d’étendre le régime de légitime défense aux policiers municipaux tout en l’encadrant de manière stricte. Il s’agit, pour nous, d’une question de reconnaissance de leur rôle effectif dans le maintien de l’ordre public et la prévention des troubles à l’ordre public.

La mission d’information sur les polices municipales menée en 2012 avec mon collègue François Pillet a permis d’appréhender la diversité des territoires. Tenant compte de réalités locales diversifiées, le recours à l’armement dépend d’une doctrine d’emploi qui ne peut être uniforme puisqu’elle est arrêtée par le maire. Nous avons largement débattu de cette question.

L’armement apparaît nécessaire lorsque les policiers municipaux interviennent ponctuellement comme forces supplétives de la police ou de la gendarmerie. Cette condition doit être assortie d’un cadre contractuel – les fameuses conventions de coordination – et d’un accès à la boucle d’informations. Sur le terrain, face à des opérations de cette nature, il faut une autorité fonctionnelle unique qui garantisse la cohérence de l’intervention. Nous n’avons cessé de plaider en faveur de cet encadrement strict.

Je veux mettre en exergue deux autres dispositions de ce texte relatives aux polices municipales.

La première est aussi une forme de reconnaissance. Des représentants de polices municipales m’ont fait remarquer que, contrairement à elles, les forces de sécurité privée sont autorisées à faire des palpations. Sur proposition du groupe socialiste du Sénat, un amendement a été adopté pour permettre aux policiers municipaux affectés à la sécurité d’une manifestation sportive, récréative ou culturelle de procéder à des palpations de sécurité. C'est un progrès !

Par ailleurs, nous avons défendu la recherche systématique de la mutualisation des polices municipales dans un cadre intercommunal. C'est la raison pour laquelle, monsieur le ministre, je veux saluer le fait que vous ayez accepté à l'Assemblée nationale un amendement de Francis Vercamer visant à étendre le cadre de la mutualisation des polices municipales entre plusieurs communes. Cela n’a l’air de rien, mais cela signifie, en pratique, que des communes rurales qui, seules, ne pourraient recourir à une police municipale pourront y avoir droit dans un cadre mutualisé.

La seconde disposition, qui est plus importante que le fameux récépissé, est relative au décret de décembre dernier sur les conditions de l’expérimentation de l’usage de caméras individuelles par les agents de police municipale dans le cadre de leurs interventions. Cette mesure, qui constitue un progrès, a été réalisée dans un cadre consensuel.

Je veux maintenant évoquer la procédure d’identification administrative des enquêteurs. Tout le monde le sait, le nombre d’infractions constatées sur des forces de sécurité publique s’est fortement accru, de 16 % entre 2011 et 2015.

Je suis satisfait du compromis trouvé à l’occasion de la commission mixte paritaire. Ainsi, le critère des trois ans d’emprisonnement pour les procédures délictuelles a été conservé. De plus, la commission mixte paritaire a ouvert la possibilité pour l’agent de bénéficier des dispositions relatives à l’anonymat pour des délits punis de moins de trois ans d’emprisonnement lorsque, en raison de circonstances particulières dans la commission des faits ou de la personnalité des personnes mises en cause, la révélation de l’identité de l’agent est susceptible de mettre en danger sa vie ou son intégrité physique ou celles de ses proches. Ce dispositif prévu à l’article 2 permet de concilier protection, respect des droits de la défense et simplicité de la procédure.

Pour finir, j’évoquerai trois mesures importantes.

L’Assemblée nationale, qui est à l’origine de la première, a proposé des ajustements à la loi de 1955 sur l’état d’urgence, notamment sur les modalités d’assignation à résidence, l’information du parquet et l’alignement des horaires de perquisitions administratives sur ceux des perquisitions judiciaires.

Par ailleurs, sur proposition du président de la commission des lois, Philippe Bas, la commission mixte paritaire a rétabli le délit de consultation habituelle de sites internet incitant à la commission d’infractions terroristes ou en faisant l’apologie, disposition qui a été censurée le 10 février dernier par le Conseil constitutionnel dans le cadre d’une question prioritaire de constitutionnalité. Le Conseil constitutionnel a jugé, de façon assez péremptoire, que cette mesure « n’était ni nécessaire, ni adaptée, ni proportionnée ».

Tirant les conséquences de cette décision, le président Bas a proposé une rédaction qui définit l’infraction en assortissant la consultation des sites djihadistes de la condition d’une manifestation d’adhésion à l’idéologie exprimée et d’une définition plus précise du motif légitime susceptible d’empêcher la répression de ce délit. J’ai voté en faveur de cette disposition, car personne ne comprendrait que nous ne rétablissions pas, en conformité bien évidemment avec les préconisations du Conseil constitutionnel, cette disposition.

Enfin, notre groupe voudrait saluer une disposition passée « en sourdine », si je puis dire : la création du volontariat militaire d’insertion, permettant à des jeunes d’effectuer des missions de sécurité civile, pour une durée de six à douze mois. Nous en suivrons l’évolution, mais les premiers résultats montrent que ce dispositif parvient à insérer 75 % des jeunes, même en grande difficulté, qui bénéficient de ce dispositif hybride, mi-militaire mi-professionnel. Je tenais à terminer sur ce point, qui constitue un motif surabondant justifiant le vote du texte par le groupe socialiste, qui est très satisfait du compromis qui a été trouvé.

La parole est à Mme Éliane Assassi.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, après l’accord trouvé en commission mixte paritaire viennent donc les conclusions de ce projet de loi, dont l’examen expéditif nous laisse songeurs tant les dispositions qu’il comporte sont lourdes de conséquences.

Dicté par la grogne policière de l’automne dernier, à la suite de l’agression violente que nous avons condamnée, comme toutes les autres d’ailleurs, de quatre fonctionnaires à Viry-Châtillon, ce texte nous est soumis à quelques mois de la fin de la législature, dans un contexte préélectoral et de menace terroriste qui pose plusieurs questions, dont celle de son opportunité.

Désormais, avec l’entrée en vigueur des dispositions de ce texte, les policiers pourront ouvrir le feu dans cinq situations jusque-là réservées aux gendarmes : face à la menace de personnes armées ; lorsqu’ils ne peuvent défendre autrement le terrain qu’ils occupent ; lorsqu’une personne cherche à échapper à leur garde, qu’ils ne peuvent l’arrêter autrement et qu’elle présente une menace ; lorsqu’ils ne peuvent arrêter autrement un véhicule en fuite présentant une menace ; la cinquième et dernière situation reprend la possibilité d’ouvrir le feu déjà prévue par la loi du 3 juin 2016 en cas de « périple meurtrier », c’est-à-dire dans le cas où un attentat vient d’être commis et que les personnes sont en cavale et susceptibles de tuer de nouveau.

Comme nous l’avons dit lors de l’examen du texte au Sénat le mois dernier, de nombreux syndicats, associations et professionnels du droit et de la sécurité ont dénoncé ce texte.

Avant son examen par l’Assemblée nationale, la Ligue des droits de l’homme a appelé les députés à rejeter ce texte « qui autorise les forces de l’ordre à ouvrir le feu dans des conditions qui vont augmenter le risque de bavures ».

Plus critique encore, le Syndicat de la magistrature estime que les forces de l’ordre « se considéreront légitimes à user de leurs armes, et potentiellement de tuer, dans des conditions absolument disproportionnées ».

Nous estimons également que ce texte présente un danger, d’abord pour les policiers eux-mêmes. Car rappelons que, si le nouveau régime est adopté, il continuera à être soumis au respect des principes d’« absolue nécessité » et de « stricte proportionnalité », comme l’exige la convention européenne des droits de l’homme dans son article 2, qui consacre le droit à la vie. C’est pourquoi si l’exécutif pense qu’il est nécessaire de légiférer pour libérer les coups de feu, il oublie que l’Europe a déjà condamné à plusieurs reprises des gendarmes ayant fait usage de leur arme « illégitimement ».

Ainsi, dans deux avis distincts, le Défenseur des droits et la Commission nationale consultative des droits de l’homme s’inquiètent du risque pour les policiers de croire, à tort, à une plus grande liberté. D'ailleurs, l’association Mobilisation des policiers en colère, la MPC, issue du mouvement de contestation qui s’est développé après l’affaire de Viry-Châtillon, n’est pas dupe : dans son Livre blanc sur le malaise des policiers rendu public en janvier – je vous invite à le lire –, elle dénonce « une fausse bonne mesure parce qu’au fil du temps une jurisprudence de plus en plus restrictive a vidé de son sens l’article 2338-3 du code de la défense sur lequel se fonde la légitime défense applicable aux gendarmes ».

Définitivement, la loi n’est pas le moyen adapté face au malaise policier !

Trois autres mesures contenues dans le texte suscitent notre inquiétude.

Tout d’abord, les dispositions concernant l’anonymisation des enquêteurs dans les actes de procédure portant sur un crime ou délit puni d’au moins trois ans d’emprisonnement remettent en question le respect du contradictoire et l’exercice des droits de la défense. Nous partageons la position de la Ligue des droits de l’homme sur le sujet : le principe d’une police anonyme n’est pas acceptable en démocratie, sauf à en faire un corps étranger à la Nation.

Ensuite, comme de nombreuses autres mesures ajoutées par la droite sénatoriale, le renforcement des prérogatives des policiers municipaux en matière de sécurité publique a été retenu. Nous y sommes fermement opposés. Rappelons que la police municipale n’est pas placée sous la même autorité que les policiers nationaux et les gendarmes, elle n’exerce pas les mêmes missions et ne dispose pas des mêmes prérogatives. En outre, elle ne comporte pas de corps d’inspection.

Enfin, et c’est une première dans l’histoire de la République, une disposition législative censurée par le Conseil constitutionnel le 10 février dernier a été réintroduite le 13 février suivant. Il s’agit du rétablissement dans le code pénal du délit de consultation habituelle de sites djihadistes, qui avait été créé par la loi antiterroriste du 3 juin 2016. Depuis 2012, nous sommes opposés à l’inscription dans la loi de ce délit dangereux pour le respect des droits fondamentaux, notamment la liberté d’information. Nous nous félicitions de la censure du Conseil constitutionnel et déplorons sa réinscription par l’intermédiaire de ce texte.

Je ne peux conclure mon propos sur ce texte, qui réforme les règles d’ouverture du feu par les policiers, sans évoquer de nouveau les faits survenus à Aulnay-sous-Bois. Je ne reviendrai pas sur cette affaire, sur laquelle je me suis déjà exprimée à plusieurs reprises, mais je veux dire que ces faits témoignent de l’urgence d’une réflexion importante sur l’organisation de nos forces de l’ordre. Or les priorités en matière de sécurité sont tout autres. Je le répète, il est temps de restaurer une police de proximité soucieuse du vivre ensemble, dont tout le monde parle, et de mettre en œuvre dans le même temps des garde-fous pour éviter d’éventuelles dérives policières, en mettant en place par exemple – n’en déplaise à certains – les récépissés lors des contrôles d’identité.

Avec ce projet de loi, nous constatons, une fois encore, et je le dis avec une certaine gravité, que ce gouvernement n’aura fait que partager la vision du tout-sécuritaire propre aux politiques de sécurité publique les moins progressistes.

Vous l’aurez compris, nous voterons contre ce texte, ce qui signifie qu’il n’y a pas de consensus. Le consensus, mes chers collègues, ne peut se résumer à un accord entre le parti socialiste et la droite !

Très bien !

La parole est à Mme Mireille Jouve.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, depuis janvier 2015, en raison de leur engagement aux avant-postes dans la lutte contre le terrorisme, les 270 000 personnes qui constituent nos forces de l’ordre sont exposées à un risque particulier, supérieur à celui qu’elles connaissent en temps normal. Plusieurs attaques, comme celle qui a eu lieu très récemment contre des militaires de l’opération Sentinelle déployés dans l’enceinte du Carrousel du Louvre à Paris, permettent de caractériser ce risque spécifique. Nul ne peut le contester.

Dans ces conditions, il est nécessaire de réfléchir à de nouvelles méthodes et à de nouveaux dispositifs pour améliorer les conditions de travail et l’efficacité de nos forces de l’ordre, en veillant tout particulièrement à réduire leur vulnérabilité à de futures attaques terroristes. C’est l’esprit du projet de loi qui nous a été soumis par le Gouvernement, dont la finalité nous semble tout à fait justifiée.

À ce stade des discussions, dans le cadre d’une procédure accélérée, que l’on peut regretter compte tenu de l’importance des mesures proposées et du périmètre des personnes concernées, l’examen des solutions proposées nous rend cependant plus circonspects. En effet, la première revendication des agents de la police nationale porte sur le régime de l’utilisation de leurs armes à feu et sur la légitime défense. Cette préoccupation comporte en réalité deux questions qu’il faut traiter de manière distincte : d’une part, la question de la sécurité juridique de l’utilisation des armes pendant le service et, d’autre part, la question de la vulnérabilité des agents des forces de l’ordre en dehors de leur service ainsi que la protection de leur famille.

Pour ce qui concerne la vulnérabilité des agents en dehors de leur service et de leur famille, un problème manifeste comme l’a tristement illustré le double assassinat de Magnanville, notre attention doit être toute particulière. Nous ne pouvons tolérer que des agents publics et leurs familles soient victimes de telles menaces en raison du service qu’ils rendent à la Nation.

De ce point de vue, la possibilité pour les agents concernés de recourir à l’anonymat dans les procédures judiciaires et administratives doit être autorisée, de façon strictement proportionnée à la menace. C’est l’objectif visé par les articles 2 et 3 du projet de loi, et nous le partageons.

En revanche, nous contestons l’idée que l’augmentation du quantum des peines pour outrage et rébellion, également proposée, puisse affaiblir le sentiment de vulnérabilité des forces de l’ordre. Une telle disposition pourrait au contraire, dans le contexte actuel, accroître les tensions entre les forces de l’ordre et la population. En outre, il n’est pas évident que l’augmentation du quantum conduise à une augmentation des peines effectivement prononcées, ce qui pourrait donc raviver des animosités à l’égard de l’autorité judiciaire.

À l’avenir, les solutions visant à restaurer la confiance entre ces différents acteurs, entre les parties prenantes, devraient au contraire être recherchées dans le cadre d’une lutte contre des perceptions qui ne sont pas toujours justement fondées.

De la même manière, nous ne sommes pas convaincus par l’utilité de la réforme proposée du régime d’utilisation des armes. Il est vrai que ce projet de loi uniformise les régimes s’appliquant aux gendarmes et aux policiers, ce qui permettra au moins de lutter, là aussi, contre des perceptions prégnantes. Pour autant, comme le soulignent des organisations professionnelles de magistrats, le nouveau régime ne permettra pas de lever toute l’impression diffuse d’insécurité juridique qui dissuade parfois nos agents de faire usage de leur arme.

Au contraire, les notions de nécessité absolue et de proportionnalité, dégagées par la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme et celle de la Cour de cassation, continueront de s’appliquer. Il est vrai qu’il est « dangereux de laisser penser que les forces de l’ordre pourront faire un usage plus large de leurs armes ». En réalité, les mêmes contraintes et le même régime de responsabilité continueront de s’appliquer.

D’autres solutions pourraient être recherchées pour permettre une utilisation plus sereine des armes à feu par les forces de l’ordre : une augmentation des moyens accordés à la formation au maniement des armes ou la concentration des moyens de formation sur des brigades spécialisées seules habilitées à porter des armes, comme cela se fait au Royaume-Uni. Une réflexion pourrait également s’ouvrir sur une éventuelle réforme du régime de responsabilité pour les dommages résultant de l’usage d’armes à feu.

Malheureusement, la procédure accélérée ne nous a pas permis d’étudier toutes les options envisageables permettant de répondre plus efficacement à ces attentes qui sont, je le répète, légitimes. Au contraire, nos discussions se sont dirigées sur des sujets plus éloignés des préoccupations de nos forces de l’ordre.

Pour toutes ces raisons, les membres du RDSE ont très majoritairement fait le choix de l’abstention sur ce projet de loi relatif à la sécurité publique.

La discussion générale est close.

Je rappelle que, en application de l’article 42, alinéa 12, du règlement, le Sénat, lorsqu'il examine après l'Assemblée nationale le texte élaboré par la commission mixte paritaire, se prononce par un seul vote sur l'ensemble du texte en ne retenant que les amendements présentés ou acceptés par le Gouvernement.

Je donne lecture du texte élaboré par la commission mixte paritaire :

Sur les articles du texte élaboré par la commission mixte paritaire, je ne suis saisi d’aucun amendement.

Quelqu’un demande-t-il la parole sur l’un de ces articles ?…

Le vote est réservé.

Conformément à l’article 42, alinéa 12, du règlement, je vais mettre aux voix l’ensemble du projet de loi relatif à la sécurité publique dans la rédaction résultant du texte élaboré par la commission mixte paritaire.

Personne ne demande la parole ?…

Je mets aux voix l’ensemble du projet de loi relatif à la sécurité publique.

Très bien !

La parole est à M. le ministre.

M. Bruno Le Roux, ministre. Je tiens à remercier les sénateurs et les sénatrices. S’il n’y a pas consensus, il y a en tout cas un très large partage des enjeux auxquels notre pays est confronté. Je veux remercier tous ceux qui y prennent leur part, que ce soit par le soutien ou par le débat.

Très bien !

Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à quatorze heures quarante-cinq.

La séance est suspendue.