En application de la loi organique et de la loi du 23 juillet 2010 relatives à l'application du cinquième alinéa de la Constitution, nous procédons à l'audition de deux candidats aux fonctions de membre du Conseil constitutionnel, proposés par le président de la République et celui du Sénat.

M. Michel Pinault, candidat proposé par le Président du Sénat, présida une section du Conseil d'État et eut une très riche carrière. Il a partagé sa vie professionnelle entre l'entreprise - les assurances - et le Conseil d'État, où il a exercé toutes les fonctions possibles.

Merci. Même si je suis inconnu des médias ou du grand public, c'est tout de même en son nom que vous m'entendez : cette séance est publique, captée en vidéo ; c'est aussi au grand public que je m'adresse à travers vous. J'espère que cette audition vous aidera à mieux me connaître avant de décider si vous me jugez digne de cette fonction.

Premier temps de ma carrière, celui du Conseil d'État et du service public : je suis entré comme auditeur à la troisième sous-section, avant d'être rapporteur, commissaire du gouvernement - je préfère moi aussi le nouveau nom : « rapporteur public » -, titulaire du centre de documentation - une étape importante au Conseil -, secrétaire général du Conseil au service du président Marceau Long, en pleine réforme de la juridiction administrative, président de la neuvième sous-section, immergé dans le droit fiscal, puis président de section ; j'ai ouvert la section de l'administration, nouvellement créée pour tenir compte de la modernisation de nos structures internes. Au Conseil d'État, on fait du droit. J'en ai fait beaucoup, et dans tous les secteurs de cette vaste discipline : droit public, droit social fortement mâtiné de droit public ou privé, droit fiscal, droit budgétaire et financier, beaucoup de droit international, et évidemment du droit constitutionnel, lequel surplombe tous nos délibérés et débats. J'ai d'abord été juge à la section du contentieux puis conseil du gouvernement - ce que je continue de faire lorsque le Conseil d'État est saisi d'une proposition de loi.

J'ai été constamment et étroitement associé au travail de modernisation du Conseil et de réforme interne depuis Marceau Long, Renaud Denoix de Saint Marc et désormais Jean-Marc Sauvé. J'ai participé à la grande réforme qu'a été la création des cours administratives d'appel, et ai été le premier secrétaire général du Conseil à me voir confier la gestion matérielle des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, succédant au ministère de l'Intérieur. J'ai vu cette maison se transformer, et ai constaté qu'elle était capable de se regarder pour proposer au gouvernement les réformes nécessaires pour la moderniser.

J'ai assuré des missions externes au Conseil d'État. Je me bornerai à en signaler deux. En 1983, j'ai ouvert le poste de conseiller juridique de la représentation permanente auprès des communautés européennes à Bruxelles - alors que les délégations voisines comptaient déjà de nombreux spécialistes. J'ai eu l'honneur de faire partie de l'équipe de négociation française de l'Acte unique européen voulu par le président Delors, et ai gardé une assez bonne connaissance du droit de l'Union européenne que j'ai essayé d'entretenir.

J'ai été membre puis président du Haut Comité d'évaluation de la condition militaire, une fonction entièrement bénévole mais importante, un véritable devoir. Nous avons fait oeuvre utile pour vérifier que nos militaires soient aussi bien traités que les agents publics - ou que la société civile. J'ai rencontré de très nombreux militaires, en l'absence de leur hiérarchie, y compris sur différents théâtres d'opération : le Liban avec la force des Nations-unies, en Guyane, où les conflits avec les orpailleurs sont parfois violents.

Dans ce cadre, j'ai eu des échanges approfondis et importants avec les trois derniers présidents de la République, MM. Chirac, Sarkozy et Hollande. J'ai tenu à ce que les Assemblées soient régulièrement informées de nos travaux via les commissions compétentes auxquelles je présentais le rapport annuel et par des contacts périodiques avec les présidents des deux commissions concernées. Ce temps a été le socle sur lequel tout ce que je suis s'est bâti, dans l'indépendance et au service de notre état de droit.

Le temps de l'entreprise a commencé en 1991, lorsque Jean Peyrelevade, président de l'Union des assurances de Paris (UAP), m'a recruté comme directeur juridique. Son successeur, Jacques Friedmann, m'a gardé sa confiance. J'ai participé à la privatisation de l'UAP puis à sa fusion avec Axa. J'ai négocié lors du long week-end du 11 novembre 1996 qui a vu naître, le mardi à 3 heures du matin, le premier groupe mondial d'assurances en termes d'actifs gérés. Peut-être suis-je resté chez Axa parce que Claude Bébéar m'avait trouvé particulièrement efficace de l'autre côté de la table ? J'ai été membre du comité exécutif d'Axa ; on m'a confié des missions opérationnelles, comme directeur général de la zone Asie-Pacifique : j'ai contribué au développement d'Axa, notamment en Chine et au Japon. J'ai négocié avec succès l'acquisition de la Nippon Dantai, grande compagnie d'assurance-vie, une des principales composantes d'Axa désormais. Claude Bébéar y tenait beaucoup.

Ce fut une période passionnante, chargée d'adrénaline et de voyages : j'ai parcouru 500 000 kilomètres par an, pour aller en Australie, en Chine, au Japon ou en Inde ; De cette période, je retiens que les opportunités sont là, à notre portée, pour notre pays et ses entreprises ; il nous appartient de les saisir. Nous en avons parfaitement les moyens. J'avais derrière moi les très puissantes équipes centrales d'Axa, mais mes interlocuteurs étaient très sensibles au fait que cette entreprise est française, et cela m'a aidé à maintes reprises, notamment au Japon.

Résultante de tout cela, j'ai acquis de l'expérience. Je suis un indéfectible juriste, et c'est en tant que tel que je considère que le Conseil constitutionnel, en particulier depuis la réforme de 2008 et la création de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC), boucle la boucle de l'État de droit. Je suis aussi un praticien du droit. J'ai aimé la puissance fascinante du syllogisme juridique, poussé jusqu'au bout d'une main ferme. J'en connais aussi les risques et les mirages lorsqu'il outrepasse ses forces et dépasse ses limites.

Mon expérience m'a appris le respect de l'autre et de ses convictions, et l'énorme apport de la diversité des approches et des cultures pour la résolution de problèmes complexes. Tout le monde ne fonctionne pas de la même façon, en Chine, au Japon ou en Inde. Au-delà des difficultés de compréhension réciproque, des solutions apparaissaient que des esprits cartésiens comme les nôtres n'auraient pas immédiatement trouvées. J'éprouve un très grand plaisir à discuter collégialement, à partir d'un dossier solidement argumenté : on doit tenir ses positions personnelles mais aussi se laisser convaincre. Vous connaissez cela. À la commission des sanctions de l'Autorité des marchés financiers (AMF), mon travail actuel, chacun apporte son approche et son expertise pour trouver une solution juste dans une matière très technique. C'est avec ce bagage que j'espère, avec votre soutien, pouvoir participer à cette noble tâche que le président Larcher me propose de remplir.

Merci de cette présentation utile et complète. Au moment de quitter ses fonctions, M. Debré, président du Conseil constitutionnel, a dressé le bilan des neuf années écoulées et a dessiné une ambition pour le prochain Conseil constitutionnel : après le développement des questions prioritaires de constitutionnalité, le Conseil devrait s'engager dans le contrôle de conventionalité. Quel est votre avis - qui ne peut être que prudent - sur cette question que vous connaissez bien ?

Quel est votre sentiment sur la nécessité ou non d'avoir un bicamérisme ? Que pensez-vous du rôle et du pouvoir du Parlement à l'heure actuelle ; sommes-nous dans un équilibre entre législatif et exécutif ? Quelle est votre relation avec les Français ? Comment vous faites-vous une opinion de la société française, vous qui nous indiquiez que les gens ne réagissent pas pareil en France et en Asie ?

Au cours de mes vingt années de mandat sénatorial, j'ai pris connaissance des avis du Conseil constitutionnel sur plusieurs dispositions sensibles. En tant que membre éminent du Conseil d'État saisi en amont d'un certain nombre de textes législatifs, pensez-vous que certaines décisions du Conseil constitutionnel, comme on l'entend parfois, soient plus teintées d'opportunisme que de droit ? Le doyen Gélard partageait ce sentiment.

Dans quel état d'esprit vous trouvez-vous ? Un ancien membre du Conseil d'État devenant membre du Conseil constitutionnel doit-il changer d'état d'esprit ?

Vous avez évoqué votre expérience européenne. Pensez-vous utile que le Conseil constitutionnel tisse des liens particuliers avec les institutions remplissant la même fonction dans d'autres pays européens, tant sur le plan des procédures que de la jurisprudence. Peut-on se rapprocher et progresser dans ces domaines ?

Pour éviter certaines contradictions entre les conclusions du Conseil constitutionnel et celles de la Cour de justice des Communautés européennes - sur la fiscalité actuellement, demain sur la place du parquet - souhaiteriez-vous faire évoluer certaines jurisprudences du Conseil constitutionnel sur le contrôle de conventionalité ?

Dans cette audition, vous n'avez pas de devoir de réserve. L'article 2 de la réforme constitutionnelle en cours de discussion précise les conditions dans lesquelles le législateur est compétent pour les questions de nationalité. Est-ce que cela changerait les autres garanties constitutionnelles des Français ?

Nous avons à simplifier les 400 000 normes qui s'imposent à nos concitoyens. Constitutionnellement, le Sénat représente les collectivités territoriales. Selon vous, serait-il opportun que le Conseil d'État, à l'origine de l'idée de droit souple, développe les conditions dans lesquelles des autorités déconcentrées - les préfets -pourraient, au sein d'une commission avec des représentants des collectivités, adapter la norme soit dans la logique de l'arrêt Crédit foncier de France, soit dans des logiques ouvertes par la jurisprudence sur les directives ?

Il est assez délicat pour moi d'évoquer une idée mise sur la table par l'actuel et encore président du Conseil constitutionnel. Certains veulent recentrer le contrôle de conventionalité exercé par la Cour de Cassation et le Conseil d'État en dernier ressort au sein du Conseil constitutionnel, à l'instar de son contrôle de type questions prioritaires de constitutionnalité, contrôle purement constitutionnel et interne. Dès le départ, le Conseil constitutionnel a défini sa jurisprudence de contrôle des lois votées par le Parlement au regard de la Constitution et non au regard des conventions internationales. Cette séparation des rôles, ancienne, repose sur les compétences du Conseil d'État et de la Cour de cassation. Le contrôle de constitutionnalité a été conforté par la QPC, dont le caractère prioritaire avant un éventuel contrôle de conventionalité a été réaffirmé par l'arrêt Melki. Faut-il changer cela, qui fonctionne assez efficacement ? Les contrôles de conventionalité de la Cour de cassation et du Conseil d'État sont très serrés, après une étude approfondie du dossier. En tant que pouvoir constituant, la décision vous appartient.

D'aucuns ont proposé un élargissement de la saisine des QPC par des autorités administratives indépendantes (AAI). C'est assez audacieux : actuellement les QPC sont entre les mains des tribunaux - administratifs ou judiciaires - et non entre celles des AAI. Si cette réforme est adoptée, il sera délicat de choisir... À la commission des sanctions de l'AMF, il nous arrive de tester la constitutionnalité de telle disposition du code monétaire et financier. Jusqu'à présent, ce n'était pas en notre pouvoir de pouvoir poser directement une QPC.

J'ai des contacts permanents, ouverts, d'amitié, avec de nombreuses personnes d'origine, de culture, de niveau différents, et pas seulement de Paris ou de sa proche banlieue - je réside dans le département du président Favier. J'ai une maison de campagne dans le Beaujolais, avec des voisins dont certains sont modestes, et que j'aime beaucoup. Et je les écoute, parfois autour d'un verre de morgon.

Depuis mon service militaire, je suis officier de réserve dans la marine. J'ai bien connu les personnes travaillant avec moi ou sous mes ordres. Au Haut Comité d'évaluation de la condition militaire, j'ai échangé directement et franchement avec tout le monde, y compris des hommes du rang rencontrés en tête-à-tête ou en groupe. Je considère que j'ai des racines profondes avec les gens de notre pays et je les écoute. Je pourrais vous dire en privé ce que j'ai pu faire pour eux.

Vous avez devant vous un fervent partisan du bicamérisme, c'est aussi simple que cela ! C'est un bon système, et aussi une façon d'avoir de bonnes lois conformes à la Constitution ; avec différents angles d'attaque, les choses se décantent. Toutes les démocraties avancées qui nous entourent ont deux chambres : même en Grande-Bretagne où la Chambre des Lords n'a pas un rôle négligeable. Idem en Italie, même si les choses évoluent. J'ai regardé la jurisprudence du Conseil constitutionnel avant de venir. L'année dernière, il a pris une série de décisions protégeant le Sénat, notamment pour les amendements que l'Assemblée nationale peut retenir lors de sa lecture définitive après une CMP.

La réforme de 2008 a rééquilibré les relations entre l'exécutif et le législatif. On ne délibère plus en formation plénière sur le texte du Gouvernement, mais sur celui de la commission. Ce déplacement de curseur a un effet assez considérable. Faut-il aller plus loin ? À mon avis, la réforme de 2008 est encore trop récente. Avant d'aller plus loin, voyons comment cet équilibre continue à se mettre en place, comment le flux législatif se déploie, comment la qualité du droit s'améliore.

Peut-on parler d'un certain opportunisme du Conseil constitutionnel ? Au Conseil d'État, nous conseillons le Gouvernement et le Parlement, et nous nous interrogeons sur des éventuels risques d'inconstitutionnalité. Cette question surplombe tous les débats, en particulier en assemblée générale sur une proposition ou un projet de loi. Nous faisons de notre mieux pour éviter l'insertion de dispositions risquées, mais ne donnons qu'un avis. C'est le Conseil constitutionnel qui décide collégialement, in concreto, saisi par les députés, les sénateurs ou par une QPC.

Des relations sont déjà nouées avec d'autres instances constitutionnelles, comme il en existe entre les juridictions administratives européennes ; il est très important de les développer. Certaines cours constitutionnelles sont plus anciennes, comme la Cour italienne et l'allemande.

Les droits et libertés inscrits dans la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH) et ceux gravés dans notre Constitution sont extrêmement proches. Il n'y a aucune raison pour que des divergences se créent. En contrôlant la constitutionnalité de nos lois, nous devons envisager les positions de la Cour européenne des droits de l'homme et de la Cour de justice de l'Union européenne. Pour la première fois, en 2013, le Conseil constitutionnel n'a pas hésité à poser une question préjudicielle à la Cour de Luxembourg sur le mandat européen. Selon celle-ci, les autorités nationales étaient libres sur ce point ; le Conseil a donc récupéré son entier contrôle constitutionnel sur la norme votée par le Parlement. Les échanges sont donc importants.

L'article 2 de la réforme constitutionnelle actuellement en débat modifiant l'article 34 de la Constitution change-t-il les autres garanties constitutionnelles ? Si je suis membre du Conseil constitutionnel, j'aurai à connaître de la loi, déjà connue, qui sera déposée après la modification constitutionnelle. Je préfère ne pas annoncer par avance ma position.

La simplification et le pouvoir d'adaptation des collectivités locales sont un sujet extrêmement important. Il y a quinze jours, je me suis rendu à Rome. Les Italiens avancent très vite, avec des méthodes parfois brutales provoquant quelques dégâts comme le dispositif Taglia legge qui abroge les dispositions antérieures à 1970 n'étant pas considérées comme indispensables.

Il y a quelques années, le Conseil d'État a indiqué que le pouvoir d'adaptation par les collectivités existe déjà dans les interstices de la loi et des décrets, même s'il est extrêmement contraint et limité. Faut-il l'élargir ? Il faudrait que ce soit une simplification et non une complexité supplémentaire. Voilà le grand sujet.

Merci de vos réponses sincères et précises à ces questions parfois complexes ou personnelles.

Vous avez été pressenti par le chef de l'État pour assumer la présidence du Conseil constitutionnel pour les neuf années à venir. Je ne reviendrai pas sur votre parcours public, qui est connu de tous ; en revanche, la commission des lois est intéressée par ce qui fonde votre décision d'accepter ces nouvelles missions.

Le Président n'a pas fait mystère de son intention de me nommer à la tête du Conseil, mais c'est bien à titre de membre potentiel que vous m'auditionnez.

En effet.

En toute rigueur, je devrais commencer chacune de mes phrases par la conditionnelle : « Si les commissions des lois de l'Assemblée nationale et du Sénat valident ma nomination... ». Je ne le ferai pas, non par présomption mais pour épargner votre temps, et je ne prendrai pas de positions tranchées sur des questions dont j'aurais à connaître dans mes futures - et éventuelles - fonctions.

De formation littéraire, économique et juridique, j'ai commencé mon parcours à la section du contentieux du Conseil d'État, dans la sous-section présidée par Bernard Tricot, sous l'autorité de qui j'ai appris le droit, la rigueur et l'indépendance. Le juge du contentieux doit déployer un raisonnement du point A au point Z en examinant, à chaque étape, les bifurcations possibles. Cette formation, qui apprend à anticiper les conséquences des décisions prises, m'accompagnera toute ma vie. Par la suite, j'ai certes pratiqué le droit comme ministre, parlementaire, président de l'Assemblée nationale, mais d'une façon toute différente.

Le national tendant à étouffer le local, cette dimension-ci de mon parcours est peu connue du grand public. J'ai été élu député en 1978 et les électeurs ont commis l'imprudence de me réélire depuis lors. J'ai été conseiller municipal, adjoint, maire - une expérience extraordinaire - conseiller général, président de région, président de l'agglomération de Rouen. Le mandat local est vraiment le plus beau : on voit immédiatement les conséquences de ses décisions, alors que dans les grandes fonctions nationales et internationales, ces conséquences sont souvent diffuses et la sanction électorale différée. Un élu local n'est pas reconduit par hasard.

Désigné au Conseil constitutionnel, j'examinerais les décisions à la lumière de ma formation juridique, certes, mais aussi de cette expérience locale. Député, j'ai constaté que mes collègues se divisaient en deux catégories : ceux qui sont opposés au bicamérisme, et ceux qui ambitionnent de devenir sénateurs... Quant à moi, à qui vous pardonnerez de n'avoir pas été sénateur, je suis un partisan résolu du bicamérisme, facteur d'équilibre dans notre démocratie. Le Sénat attache une importance particulière aux libertés, au droit, sans parler des questions qui concernent les collectivités territoriales.

En tant que président de l'Assemblée nationale, j'ai proposé deux personnalités à la nomination au Conseil constitutionnel : le professeur Jacques Robert et le professeur Jean-Claude Colliard. Je ne puis prétendre connaître de l'intérieur cette institution, avec laquelle j'ai néanmoins eu de nombreux contacts.

Disons les choses : le Conseil constitutionnel a été créé pour empêcher le Parlement d'empiéter sur l'exécutif. Puis, en juillet 1971, par sa décision sur la liberté d'association, il s'est posé en gardien non plus seulement de la Constitution, mais du préambule de 1946 et de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. Incontestablement, le Conseil est un juge. En 1974, le droit de saisine a été élargi à soixante députés ou soixante sénateurs. Troisième évolution d'importance, la QPC, introduite en 2008 et mise en application en 2010.

Au regard de ces deux éléments - mon parcours personnel et l'histoire du Conseil constitutionnel - je crois pouvoir m'y rendre utile, au service, là comme dans mes fonctions précédentes, de la République et des citoyens. Le Président m'a fait le grand honneur de me proposer à cette nomination qui répond à mon souhait. Elle dépend maintenant de vous.

Je vous remercie. Le président Debré a tout récemment souligné l'intérêt que pourrait présenter l'exercice d'un contrôle de conventionnalité par le Conseil constitutionnel. Votre avis sur cette question ?

La façon dont vous avez dirigé le ministère des affaires étrangères mérite toute notre admiration : avec vous, la diplomatie française a conforté sa dignité et son ambition.

Le changement considérable dans les missions du Conseil constitutionnel qu'est la QPC appelle-t-il une réorganisation ? Nous vivons désormais dans un ordre juridique européen ; cela remet-il en question le rôle de l'institution ?

Considérez-vous que le Conseil constitutionnel a pu rendre, parfois, des jugements d'opportunité plutôt que de constitutionnalité ?

Le Sénat est saisi en première lecture de tous les projets de loi relatifs à l'organisation des collectivités territoriales et j'aurais souhaité, pour ma part, que cette priorité fût étendue au dernier mot. Est-ce à vos yeux une évolution opportune ?

Dans sa réponse aux voeux du président de la République, le président Debré a évoqué plusieurs évolutions possibles : le contrôle de la conventionnalité, un droit de saisine des autorités administratives indépendantes, et la question des membres de droit, les anciens présidents de la République.

Sur la conventionnalité, je défends une position classique. Certains pays ont une juridiction administrative qui n'est pas distincte du judiciaire et une cour suprême, ce qui n'est pas le cas de la France. Il faut tenir compte de nos réalités institutionnelles, mais les concilier avec l'importance croissance de la norme internationale, et singulièrement européenne. Le Conseil constitutionnel laisse le contrôle de conventionnalité à d'autres juridictions ; certains veulent le lui confier, cela pourrait se faire par décision prétorienne.

Pour ma part, je suis favorable au « dialogue des juges », comme dit, par opposition à la notion de « gouvernement des juges », le président Bruno Genevois, secrétaire général du Conseil constitutionnel puis président de la section du contentieux du Conseil d'État. Il n'appartient pas au Conseil constitutionnel d'exercer le contrôle de conventionnalité mais il convient de prendre en compte l'importance de la législation européenne à travers ce dialogue des juges : c'est une réponse pragmatique et, me semble-t-il, juste. Cela n'empêche pas les évolutions, puisque le Conseil constitutionnel a renvoyé à une juridiction européenne une question qui lui avait été posée. Il faut utiliser cette souplesse, tout en restant, sur le principe, au contrôle de constitutionnalité.

Je vous sais gré, madame Tasca, de votre appréciation sur mon action diplomatique. Le rayonnement du droit français est une préoccupation à prendre en compte, dans notre monde compétitif où la norme est de plus en plus souvent anglo-saxonne. Il importe d'étendre et de défendre, sans arrogance, notre droit en faisant apparaître la qualité de ses solutions. Mon expérience précédente peut m'être utile dans ce domaine.

Il conviendra de faire un bilan de la QPC ; ce pourrait être pour les dix ans de la réforme constitutionnelle qui l'a instituée, soit en 2018. C'est un progrès indiscutable, donnant des droits nouveaux au citoyen et soumettant à l'examen de constitutionnalité des éléments qui y échappaient jusqu'alors. Le nombre de questions soumises a été très élevé avant une stabilisation naturelle, avec pour conséquence un surcroît de travail : 70 à 75 QPC par an, sur des questions souvent complexes, qui demandent une réponse dans les trois mois - un délai presque toujours respecté par le Conseil constitutionnel. Pour le moment, ce travail est mené à bien de manière satisfaisante.

Au premier abord, je ne suis pas favorable à une saisine du Conseil constitutionnel par les autorités administratives indépendantes. D'abord, elles ne sauraient être assimilées au Parlement ; ensuite, il convient de ne pas trop charger la barque du Conseil. Les QPC rencontrent un succès considérable, surtout dans les affaires les plus retentissantes ; mais, fidèle au principe de juger les affaires extraordinaires de manière ordinaire, j'estime que cela n'appelle pas de bouleversement dans l'organisation de l'instance. Le Conseil a su rendre, sur des QPC, des décisions qui ont pu surprendre mais étaient pragmatiques, jugeant par exemple qu'il convenait de continuer à appliquer, de façon transitoire, les conditions pourtant inconstitutionnelles de la garde à vue.

Vous m'interrogez, monsieur Vasselle, sur d'éventuelles décisions d'opportunité du Conseil constitutionnel. En prolongeant votre question, on peut se demander si le Conseil est une institution politique ! Ses décisions ont en tout cas une portée politique, et il convient d'éviter que le droit soit inopportun... Aux qualités d'indépendance, d'expérience et de compétence du juge constitutionnel il faut ajouter le bon sens, dont je ne sais s'il peut être assimilé à l'opportunité. Quoi qu'il en soit, on ne peut tordre le droit, et la première mission du Conseil constitutionnel reste de vérifier la conformité à la Constitution. Dans son discours à la jeunesse de 1903, Jaurès a donné du courage la définition suivante : « aller à l'idéal et comprendre le réel ». Je dirai à sa suite qu'il faut respecter le droit et comprendre le réel ; mais le droit reste le droit. Il est certes plus facile de vous en convaincre que de persuader l'opinion publique.

Je ne puis me prononcer à l'avance sur la question du dernier mot, longuement débattue lors de la discussion sur la loi relative au cumul des mandats. Pour les uns, la loi étant relative au Sénat, elle devait être votée conforme par celui-ci. Pour les autres, et c'est le point de vue qui a prévalu, les dispositions du texte concernant les deux assemblées, il ne devait pas être considéré comme une « loi organique relative au Sénat ». Au-delà de ces controverses, il appartient au Conseil constitutionnel de faire en sorte que le Sénat, qui apporte sa philosophie et son approche singulières sur certains sujets, soit entendu et respecté.

Votre réponse ne donne pas matière à espérer, ni à désespérer...

Il est désormais plus facile de saisir le Conseil constitutionnel via la QPC que de trouver soixante parlementaires pour une saisine. Ne pourrait-on autoriser les saisines par les groupes ? Je puis en témoigner, il est très difficile à un parlementaire qui n'appartient à aucun des deux grands groupes de mobiliser soixante collègues...

Le Conseil constitutionnel va-t-il devenir une sorte de cour suprême ? Vous avez mis l'accent sur l'image du droit français dans le monde, qui repose en grande partie sur les droits de l'homme. La loi constitutionnelle du 3 juin 1958 a consacré les « libertés essentielles » au pluriel ; puis l'article 66 a introduit la « liberté individuelle » au singulier. Au regard de la jurisprudence récente de la Cour de cassation, il convient de se demander à qui, au sein de nos institutions, revient le primat sur cette question ; l'évolution vers une forme de cour suprême se rattache à ce débat.

Les praticiens du droit ont bien noté que la Cour de cassation accordait la priorité au contrôle de conventionnalité sur le contrôle de constitutionnalité. Avec la QPC, le contrôle de constitutionnalité devient une opportunité de procédure, et la sévérité du Conseil constitutionnel fait figure de garant en la matière. Or cette sévérité s'est récemment relâchée : sur la question de l'évaluation des études d'impact, il est apparu que le Conseil n'avait pas le temps de faire sérieusement son travail. En tant que futur - et éventuel - président, pensez-vous que le Conseil a les moyens matériels et humains d'exercer la plénitude de ses fonctions ?

Vous engagez-vous à ce que le futur président du Conseil constitutionnel soit bien son président en titre, et non son secrétaire général ? Vous engagez-vous à ne pas déjeuner avec les parlementaires pour leur demander ou déconseiller des amendements ou des saisines sur les textes en discussion ? Que ferez-vous quand vous aurez à connaître de lois que vous avez portées ?

Le Conseil constitutionnel a été saisi en 1962 par le président du Sénat parce que le président de la République avait soumis une révision constitutionnelle au référendum au titre de l'article 11, sans passer par l'article 89. Au vu des évolutions qu'il a connues depuis lors, le Conseil rendrait-il aujourd'hui une décision différente ?

L'article 89 interdit toute modification de la Constitution lorsqu'il est porté atteinte à l'intégrité du territoire. Y voyez-vous une incompatibilité avec l'initiative d'une réforme constitutionnelle dans le contexte de guerre mis en avant par le Gouvernement ?

La QPC repose sur des conditions strictes : l'applicabilité de la loi au litige, l'absence de déclaration préalable de conformité et le caractère sérieux ou nouveau de la question, la troisième condition ayant pour objet d'éviter les manoeuvres dilatoires. Un équilibre semble avoir été trouvé. Après des réticences initiales, la Cour de cassation assure un filtrage satisfaisant. Les délais d'examen sont respectés. Un droit nouveau a été ouvert, mais sans que cette ouverture soit excessive.

Il ne me semble pas opportun de lier le chiffre de soixante parlementaires à la notion de groupes, qui reste très relative... Un chiffre doit être fixé indépendamment de situations politiques par nature changeantes. En ces matières, la décision appartient au constituant. Je reprendrai votre formule, monsieur Mézard : ni espoir, ni désespoir !

L'institution américaine de la Cour suprême est le produit d'une tradition très différente. En France, ce modèle impliquerait une fusion de la Cour de cassation et du Conseil d'État, rattachés au Conseil constitutionnel... L'équilibre français me paraît satisfaisant.

Les décisions de la Cour de cassation touchant à la notion de liberté individuelle n'appellent pas de commentaire de ma part. J'ai conscience de l'attachement du Sénat et de votre commission, et de la valeur de votre contribution, à la protection des libertés publiques. Témoins, le rôle remarquable de votre assemblée pour inscrire les activités de renseignement dans le cadre des principes juridiques fondateurs et vos discussions lors des deux lois de prorogation de l'état d'urgence. Ces préoccupations sont au coeur de l'activité du Conseil constitutionnel.

Le respect des délais d'examen des QPC par la Cour de cassation et le Conseil d'État d'une part, le Conseil constitutionnel d'autre part n'empêche pas la vigilance. Du côté de la juridiction administrative, l'affaire ne sera pas instruite tant que la question du contrôle ne sera pas résolue. Dans l'ordre judiciaire, les audiencements semblent avoir été perturbés mais aucune difficulté particulière ne m'a été signalée.

Les études d'impact doivent être conduites dans le cadre défini par la loi. Le Conseil constitutionnel a du travail mais, à ma connaissance, aucun de ses membres ne fait preuve de mauvaise volonté... Quant à moi, je n'ai pas la réputation de ne pas remplir pleinement les fonctions qu'on me confie - on me reprocherait plutôt le contraire ! Enfin, je ne vois pas à quels déjeuners vous faites allusion, monsieur Portelli. Nous sommes dans une société ouverte où un salut ne peut être tenu pour une atteinte à l'indépendance ! Quelqu'un a dit que les membres du Conseil constitutionnel n'ont rien à attendre, ni à redouter : voilà un bon adjuvant à cette indépendance.

Naturellement, je ne siégerai pas lorsque notre instance examinera une loi que j'ai portée ; toutefois, la jurisprudence n'appelle pas un déport automatique qui serait difficile à mettre en oeuvre, compte tenu de la composition du Conseil constitutionnel. Sur les QPC, la règle dit qu'en cas de demande de révocation par l'une des parties, le membre visé se déporte ou, s'il ne le souhaite pas, les autres membres du collège en décident. La décision doit être juste, mais aussi perçue comme telle.

La loi votée directement par le peuple français possède une force particulière dont il faut tenir compte dans le contrôle. Il serait difficile de revenir sur cette approche. L'expression directe a une force particulière. Dès lors que le Conseil constitutionnel sera probablement saisi des textes d'application de la réforme constitutionnelle, je ne saurais me prononcer devant vous sous peine de me trouver en porte-à-faux. Ces questions seront examinées au regard de la défense des libertés publiques et des nécessités de l'État, tout particulièrement dans les périodes les plus difficiles.

J'ai une position prudente sur l'étude d'impact : il ne convient pas que le Conseil constitutionnel ait à examiner chaque ligne de chaque étude... L'évaluation de l'impact d'un projet de loi relève du débat politique. Rapporteur pour avis sur les crédits du Conseil constitutionnel, je serai peut-être appelé à vous rendre visite...

Si la démarche est considérée comme déontologique !

À condition que nous ne déjeunions pas ensemble...

Dans ces fonctions, j'ai constaté que le budget de fonctionnement du Conseil constitutionnel avait baissé continûment au cours des six dernières années. Le personnel a été redéployé pour le traitement des QPC. Dans notre dernier rapport, j'ai écrit qu'il me paraissait difficile d'aller plus loin.

Deux observations. D'abord, le Conseil constitutionnel n'est en rien un constituant. Ensuite, l'accès des citoyens au juge constitutionnel, réclamé de longue date par ma famille politique, ne saurait faire l'économie d'un filtrage. La Cour suprême des États-Unis traite de 300 à 700 affaires par an, soit le dixième du volume traité par nos trois juridictions suprêmes. En effet, une question n'arrive devant elle que par la voie judiciaire, après un examen collégial à deux niveaux par des juges qualifiés. Ainsi s'assure-t-on de la pertinence des questions remontées. Compte tenu de l'appétit que suscite, au barreau, la QPC, devenue un signe extérieur de prestige et un objet de compétition, il me paraît dangereux de lever tout contrôle.

Le Conseil constitutionnel a conservé cette appellation bien que tous le reconnaissent comme une juridiction. Or, au fond, rien ne nous donne la possibilité de demander conseil à ce Conseil ! Ce dernier n'a que deux outils de communication : ses décisions - dans une rédaction plus ou moins explicite et pédagogique - et les Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel, destinés aux usagers, qui donnent une forme accessible aux raisonnements de l'institution. L'improvisation n'a pas sa place sur cette question ; il faut un outil de dialogue a posteriori.

Lorsque j'étais jeune directeur de cabinet du maire de Roubaix, vous étiez jeune Premier ministre. Lors d'une visite dans notre ville, vous aviez utilisé l'image mécanique du couple pour décrire l'articulation entre le pouvoir d'adaptation des normes par les préfets - la déconcentration - et le transfert de compétences aux collectivités - la décentralisation. Puisque nous dialoguons ici pour la dernière fois en tant qu'élus territoriaux avant votre entrée dans cette noble institution, j'attire votre attention sur le caractère problématique du pouvoir d'adaptation des normes par les préfets.

Jean-Pierre Sueur et Alain Richard ont sagement souligné que le succès de la QPC ne devait pas tourner à l'effet de mode. J'en ai rappelé les conditions juridiques, à l'application desquelles il appartient au Conseil d'État et à la Cour de cassation de veiller. Après des débuts incertains, ces critères sont correctement appréciés. Il faut néanmoins rester vigilant, d'où l'idée du bilan. Le Conseil d'État et la Cour de cassation ont eu à traiter 2 600 dossiers QPC depuis le 1er mars 2010, dont 538 ont été transmis au Conseil constitutionnel. Dans trois cas, la QPC a été examinée directement par le Conseil faute du respect du délai des trois mois. Les chiffres, les commentaires que j'ai entendus laissent penser que la situation est maîtrisée.

Le Conseil constitutionnel fait-il mentir son titre ? On a suggéré une extension de la saisine à d'autres autorités. L'organisation du Conseil d'État et ses effectifs l'autorisent à juger à la fois en saisine préalable et au contentieux, dans des formations différentes. Au Conseil constitutionnel, ce serait impossible. Au-delà de l'aspect pratique, quelle marge restera au Parlement si le Conseil peut être saisi en amont et en aval ? Imperatoria brevitas, certes, mais les jugements doivent être à la fois concis et compréhensibles. L'intelligibilité est devenue un élément important du travail du Conseil constitutionnel. Mais je ne suis pas favorable aux saisines en amont, qui paralysent.

Je n'avais pas souvenance des déclarations que me prête René Vandierendonck ; sur le fond, je suis partisan de la décentralisation, mais en conservant à l'État sa force car la République est une et indivisible. Cette audition est probablement ma dernière expression publique sur nombre de sujets. J'ai toujours été heureux de m'exprimer devant le Sénat ; la politique n'est pas la guerre civile, on peut y tenir des propos forts en restant courtois. C'est ce que j'ai toujours vécu ici.

Nous avons prolongé cette audition en sachant que c'était la dernière...

La réunion est suspendue à 12 h 25

La réunion est reprise à 12 h 30

Je vous rappelle que nous sommes en contact avec la commission des lois de l'Assemblée nationale afin de procéder de manière simultanée.

MM. Jean-Yves Leconte et Mathieu Darnaud sont désignés en qualité de scrutateurs.

Voici les résultats du scrutin :

Nombre de votants : 20.

Nombre de suffrages exprimés : 20.

Pour 18.

Blanc : 2.

À l'Assemblée nationale, il y a eu 22 votants, 21 suffrages exprimés et 20 votes pour et 1 vote contre.

Le cumul de nos deux commissions des lois donne le résultat suivant :

Nombre de votants : 42

Nul : 3

Suffrages exprimés : 39

Pour : 38

Contre : 1

Le seuil des trois cinquième des votants étant de 24, les commissions des lois de l'Assemblée nationale et du Sénat ne font pas d'objection à la nomination de M. Laurent Fabius au Conseil constitutionnel.

Nous passons au second vote, sur la candidature proposée par M. le Président du Sénat, celle de M. Michel Pinault.

Il est procédé au vote.

Voici les résultats du scrutin :

Nombre de votants : 20

Bulletins blancs : 0

Nombre de suffrages exprimés : 20

Pour : 16

Contre : 4

M. Anziani va nous expliquer si ses échanges avec le rapporteur ont pu aboutir à la modification de l'amendement n° 49.

Nous sommes parvenus à un accord sur une nouvelle rédaction de l'amendement, ouvrant la voie à une suppression de l'article 4 de la proposition de loi organique. Nous aboutissons donc à une période intermédiaire divisée par deux par rapport au droit en vigueur, pendant laquelle il y aura un principe d'égalité des candidats pour la durée de parole et le principe de l'équité pour le temps d'antenne. On revient ainsi à la situation actuelle, mis à part le fait que la période intermédiaire est divisée par deux.

Je propose donc que l'avis de sagesse donné hier par la commission sur cet amendement soit transformé en avis favorable. Si cet amendement est adopté, je propose que la commission mandate le rapporteur pour proposer, par cohérence, la suppression de l'article 4.

Il en est ainsi décidé.