Le Gouvernement a retiré de l'ordre du jour le projet de loi relatif à la prorogation du mandat des conseillers de l'Assemblée des Français de l'étranger...

Quel dommage !

Son examen sera fait concomitamment avec celui d'un autre projet de loi, la nomination d'un rapporteur n'est donc plus, pour le moment, nécessaire.

M. Gorce prépare depuis quelques semaines un rapport sur la proposition de loi de M. Jacques Mézard instituant l'immunité juridictionnelle des membres de la Mission interministérielle de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires (Miviludes) dans le cadre de leurs fonctions. M. Mézard devrait demander à la prochaine Conférence des Présidents que le texte soit retiré de l'ordre du jour, sans doute pour attendre les conclusions de la mission d'information sur le sujet. Nous n'examinerons donc pas aujourd'hui le rapport de M. Gorce, mais ce travail n'est pas perdu, il reste en réserve.

Enfin, nous avions confié à MM. Vandierendonck et Pillet une étude sur le foncier -sujet considérable. Le président Daniel Raoul m'a demandé si la commission des affaires économiques pouvait y être associée. Pouvez-vous me donner votre accord ?

Oui.

Oui.

Nous pourrons ainsi assister à une présentation plurielle, ce qui crée toujours une dialectique intéressante.

Je vous prie d'excuser l'absence de Mme Gourault.

Les états généraux de la démocratie territoriale, organisés en octobre dernier, ont clairement souligné les deux préoccupations principales des élus : l'inflation normative et le statut de l'élu. Le président du Sénat a donc saisi de ces sujets le président de la commission des lois et la présidente de la délégation sénatoriale aux collectivités locales et à la décentralisation.

La question du statut de l'élu est, depuis longtemps, le serpent de mer de la vie publique. Pourtant, au fil du temps - et singulièrement ces vingt dernières années - le législateur a construit un ensemble de garanties constitutives d'un tel régime. Ce régime ne répond cependant pas totalement aux attentes des élus locaux. La proposition de loi adoptée le 30 juin 2011 à l'unanimité par le Sénat, mais qui n'a jamais été examinée par l'Assemblée nationale, visait à résoudre le problème. Ultérieurement, la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation a conduit une réflexion sur le statut de l'élu. La dernière retouche à ce dispositif vient d'intervenir : c'est l'amélioration, dans la dernière loi de financement de la sécurité sociale, du régime de protection des élus locaux. Pour nos collègues Jacqueline Gourault et Jean-Pierre Sueur, il s'agit, dans la mesure du possible, de prolonger le régime en vigueur tout en proposant les dispositions les plus nécessaires pour endiguer le déclin des candidatures aux responsabilités locales et maintenir la vitalité et la diversité de la démocratie.

Le mandat électif ne constitue pas un métier, non plus que l'exercice de certaines fonctions exécutives une activité salariée. Ils ne relèvent donc pas du même régime de protection. Toutefois, il est indispensable de tenir compte des conséquences, pour leur activité professionnelle, des contraintes auxquelles sont soumis les élus locaux. Que chacun, quels que soient ses revenus, puisse déclarer sa candidature aux élections locales est également un impératif démocratique. Les premières garanties ont été établies sous la IIIème République et ont été complétées au fil du temps, parallèlement à l'approfondissement des libertés locales et à l'accroissement des compétences décentralisées. Après l'avènement, en 1982, de la décentralisation Deferre, deux grandes étapes ont été franchies avec, d'une part, la loi du 3 février 1992 relative aux conditions d'exercice des mandats locaux, d'autre part la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.

Si le principe de gratuité des fonctions électives demeure, il a été aménagé : aujourd'hui, la loi reconnaît aux élus le droit d'être remboursés des frais résultant de l'exercice d'un mandat et leur ouvre la perception d'une indemnité correspondant à l'exercice effectif d'une fonction locale.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 a harmonisé les disparités du régime de protection sociale existant pour prévoir l'affiliation des élus locaux au régime général de la sécurité sociale et l'assujettissement des indemnités à cotisation sociale, sous condition de seuil. Depuis le 1er janvier 2013, les élus régionaux, départementaux et communaux ainsi que les délégués intercommunaux sont affiliés au régime général de la sécurité sociale pour l'ensemble des risques : maladie, maternité, invalidité, vieillesse, famille, accidents du travail, maladie professionnelle. A l'initiative de la commission des affaires sociales et de son rapporteur général, Yves Daudigny, ceux qui perçoivent des indemnités de fonction inférieures au seuil fixé par décret sont affiliés lorsqu'ils n'ont plus d'activité professionnelle et ne relèvent plus à titre obligatoire d'un régime de sécurité sociale. En dehors du régime de retraite de base, les élus peuvent se constituer une pension par rente.

Le risque vieillesse recouvre donc trois aspects : affiliation au régime général d'assurance vieillesse ; affiliation à l'Ircantec ; adhésion facultative à un fonds de pension par rente.

Les souplesses offertes pour concilier mandat électif et activité professionnelle sont de deux ordres. D'une part, des droits d'absence et un congé électif de dix jours ouvrables pour participer à la campagne électorale, sauf dans les communes de moins de 3 500 habitants. D'autre part, un crédit d'heures destiné à disposer du temps nécessaire à l'administration de la collectivité et la préparation des réunions. Le crédit d'heures est décompté par trimestre et le volume non utilisé n'est pas reportable.

Le droit à la suspension de son activité professionnelle est ouvert, sous réserve d'une ancienneté minimale d'une année chez l'employeur.

A l'expiration du mandat, le salarié bénéficie d'un droit à réintégration professionnelle dans son précédent emploi ou un emploi analogue, assorti d'une rémunération équivalente, et ce, dans les deux mois suivant sa demande. Il bénéficie de tous les avantages acquis dans l'intervalle par les salariés de sa catégorie. Si la demande de réintégration est présentée après plusieurs mandats, le salarié bénéficie pendant un an d'une priorité de réembauche dans les emplois auxquels sa qualification lui permet de prétendre. En cas de réemploi, il recouvre tous les avantages acquis au moment de son départ.

Trois dispositifs visent à sécuriser la sortie du mandat : le droit à un stage de remise à niveau lors du retour dans l'entreprise ; le droit à une formation professionnelle et à un bilan de compétences ; l'allocation différentielle de fin de mandat. Le montant mensuel de l'allocation, qui est versée pendant six mois maximum et ne peut l'être qu'au titre d'un seul mandat, est au plus égal à 80 % de la différence entre le montant de l'indemnité brute mensuelle versée pour l'exercice effectif des fonctions électives et l'ensemble des ressources perçues à l'issue du mandat.

Les dispositions contenues dans la proposition de loi sont ciblées ; certaines résultent d'un vote unanime du Sénat le 30 juin 2011.

Pour tenir compte de la réalité locale dans les petites communes, l'article premier supprime la faculté pour le conseil municipal de revenir sur la fixation de l'indemnité du maire au taux maximal, dans les communes de moins de 3 500 habitants ; il harmonise le dispositif applicable à l'ensemble des EPCI à fiscalité propre. L'article 2 exclut la fraction représentative des frais d'emploi des revenus pris en compte pour le versement d'une prestation sociale. Cette fraction n'est ni imposable ni intégrée dans le revenu fiscal de référence. Destinée à rembourser forfaitairement des dépenses liées aux fonctions électives, elle n'est pas un revenu. L'article 3 assouplit le régime de suspension du contrat de travail. D'une part, il abaisse de 20 000 à 10 000 habitants le seuil démographique des communes et communautés de communes dont, respectivement, les adjoints au maire et les vice-présidents bénéficient de ce droit. D'autre part, il double la période d'effet du droit à réintégration professionnelle, aujourd'hui limitée au terme du premier mandat. L'article 4 prolonge de six mois à un an la durée de perception de l'allocation différentielle de fin de mandat. L'article 5 ouvre aux titulaires d'une fonction élective locale la validation des acquis de l'expérience (VAE) pour l'obtention d'un diplôme universitaire. Pour assurer une formation effective aux élus locaux, l'article 6 instaure un plancher de dépense correspondant à 3 % de l'enveloppe des indemnités de fonction. Les sommes non dépensées seraient reportées sur les budgets suivants dans la limite du mandat en cours. Les petites communes se plaignent de n'avoir pas suffisamment de crédits pour en consacrer à la formation. En mettant de côté 2% (puisque je vous proposerai par amendement de réduire le seuil de 3 à 2%), on peut constituer une petite cagnotte et, au bout de quelque temps, payer une formation.

Je vous propose de retenir ces mesures, qui sont de nature à freiner la désaffection pour les fonctions électives, résultant à la fois de la complexité croissante de la gestion locale, de la difficulté à concilier activité professionnelle et mandat électif, et de l'incertitude de l'avenir pour ceux qui ont abandonné temporairement leur métier.

Les élus salariés sont tiraillés entre leurs responsabilités locales et leurs obligations professionnelles. Les améliorations proposées font consensus. Plusieurs d'entre elles ont été unanimement adoptées le 30 juin 2011 ; d'autres ont été avancées par nos collègues Philippe Dallier et Jean-Claude Peyronnet à l'issue de la réflexion qu'ils ont menée au sein de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation.

Je vous proposerai, je l'ai dit, d'abaisser de 3 % à 2 % du montant des indemnités de fonction les dépenses obligatoires de formation. Ce pourcentage me paraît plus conforme aux contraintes budgétaires des collectivités sans toutefois obérer la nécessité de former les élus.

Merci. J'approuve ce que vous avez dit du statut de l'élu, mais n'en faisons pas un objectif mythique, comme dans ces discours politiques qui appellent à « un vrai statut de l'élu » - on s'attend presque à ce qu'il descende du ciel en majesté. En réalité, la construction de ce statut a commencé il y a longtemps. La loi de 1992 a apporté de grandes avancées, en particulier sur la retraite et la formation, d'autres évolutions sont intervenues depuis. Bref, c'est un ouvrage inachevé, qui progresse petit à petit.

Nous avons retenu uniquement les propositions qui, à l'issue des états généraux de la démocratie territoriale et après consultation des principales associations d'élus, donnaient lieu à un accord très large. Ce texte marque donc des avancées, même si ce n'est pas le grand soir. Par petits pas, l'Histoire avance.

Je trouve cette proposition de loi sympathique. Nous avons cependant un point de divergence à l'article 7 : qui va payer ? Comment ? Dans l'état actuel des finances publiques, il n'est pas sérieux de prétendre augmenter les dotations et les aides d'État. D'ailleurs, avec quelles recettes ? Où les trouverez-vous ? N'oublions pas l'article 40 !

Je crois que le progrès n'est pas à chercher dans une professionnalisation généralisée des élus locaux. Un élu local n'a pas vocation à exercer sa fonction de manière pérenne. Beaucoup d'indemnités sont versées de manière tout à fait excessive, par des syndicats intercommunaux par exemple, au point que certains vivent uniquement de l'addition de tels revenus. Ce n'est pas sain ! Ce n'est pas ce qui peut rapprocher les citoyens de leurs élus.

Il importe de procéder à budget constant. Notre commission devrait aussi se pencher sur la formation : en tant que maire, je refuse constamment des demandes de formation, car je sais qu'une fois sur deux ces formations servent à financer indirectement les partis politiques.

J'ai été, par un hasard étrange, rapporteur de l'atelier consacré au statut de l'élu local lors des états généraux. Je n'ai pas l'impression que ces propositions vont, je ne dis même pas soulever l'enthousiasme, mais simplement être remarquées. Qui a besoin d'un statut ? Les élus des petites collectivités. Les autres, qui sont parlementaires, qui gèrent des syndicats, n'ont aucun problème.

Il est illusoire de prétendre réformer le statut de l'élu sans bourse délier : vous perdez votre temps ! Inutile de nous amuser avec un titre portant sur le statut de l'élu, quand en réalité vous n'apportez que de minuscules retouches aux dispositifs existants. Si le résultat des états généraux de la démocratie territoriale se résume à ce texte, cela fera rire ! Dans le rapport de MM. Peyronnet et Dallier, il était question de rien moins que la suppression de la gratuité des fonctions, ce qui crée une ambigüité considérable sur la nature des indemnités.

Cela me rappelle Zénon, immobile à grands pas ! Si vous voulez amuser la galerie, faites-le donc, mais soyez au moins conscients que cela n'aura qu'un temps.

Si tous les maires des communes de moins de 3 500 habitants touchaient le montant maximal de l'indemnité à laquelle ils ont légitimement droit, ce serait un changement important. Vive Zénon, donc !

Je comprends la fureur de M. Collombat. Mais elle doit être modérée par ce qu'a dit M. Sueur précédemment : devons-nous rêver à un statut de l'élu tout achevé, qui nous arriverait comme on gagne à la loterie nationale ? Ou les questions qu'il pose sont-elles si complexes qu'il ne peut se constituer que progressivement ? Je crois qu'elles le sont et qu'il faut donc chaque jour remettre l'ouvrage sur le métier.

Ce texte est bon, les huit mesures qu'il contient vont effectivement modifier la vie des élus dans les petites collectivités. Je songe en particulier à la fixation automatique de l'indemnité de maire, qui sera très appréciée.

J'ai assisté, la semaine dernière, aux voeux du président de la République. Il a mentionné, dans son programme pour cette année, la limitation du cumul des mandats, qui serait articulée avec la définition d'un véritable statut de l'élu. Ce que nous faisons s'ajoutera à l'existant, mais sera sans doute repris dans un cadre plus global.

J'approuve donc les huit mesures, même si j'ai des réticences sur l'une : il me semble déraisonnable de prévoir qu'on puisse, après deux mandats, réintégrer son emploi. Les dispositifs en matière de validation des acquis de l'expérience doivent permettre à l'élu de retrouver du travail.

Je suis partisan d'une formation obligatoire - c'est d'ailleurs une demande de l'AMF depuis longtemps - au moins dans les communes de plus de 3 500 habitants, et pour tous les élus ayant une délégation : le métier d'élu est le seul où l'on est supposé, par l'onction du suffrage, tout savoir du jour au lendemain, que ce soit sur le droit de l'urbanisme, sur les finances... Il est grand temps de rendre la formation obligatoire, car souvent, les intéressés n'osent pas dire qu'ils en ont besoin. Cela ne doit pas nous empêcher de clarifier les choses en matière d'organismes de formation - même si cela ne relève pas du domaine de la loi.

Notre groupe soutient ce texte. Il s'agit, certes, de propositions a minima, qui ne bouleverseront pas les choses, mais vis-à-vis des maires de communes de moins de 3 500 habitants elles sont importantes. Nos concitoyens comprendront parfaitement qu'on n'oblige pas les maires à faire délibérer leur conseil municipal sur une compensation parfaitement légitime : disposant de peu de moyens et de personnels, ils sont très sollicités. Pour inciter nos concitoyens à s'engager dans la vie élective locale, le texte fait en sorte que le mandat, qui est un sacrifice, n'entraîne pas des difficultés telles qu'elles deviennent des freins à l'engagement. Peut-être faudrait-il évaluer les mesures qui existent déjà : sont-elles réellement utilisées ? Notons aussi qu'il est plus facile de faire valoir ces droits dans le secteur public que lorsqu'on travaille dans une petite entreprise.

Comment faire en sorte que les coûts supplémentaires ne soient pas un obstacle dans les petites collectivités ? Il faudrait peut-être créer un fonds national pour amortir les difficultés.

La question du statut de l'élu est indissociable de la limitation du cumul des mandats. Or sur ce dernier point, on n'y voit pas très clair : le président de la République avait pris un engagement...

Il faut s'y tenir. Un engagement est un engagement, comme le mariage pour tous.

Certes, mais il se peut que des délais soient ajoutés à d'autres, et qu'on laisse encore passer quelques élections... Or les deux sujets vont de pair.

La notion d'élu local recouvre des réalités très diverses. Qu'y a-t-il de commun entre l'élu d'une ville de plus de cent mille habitants, et celui d'une commune rurale ? Quelle ressemblance, même, entre un département comme la Lozère et la Région du Nord ? Développer le financement de la formation ne présente aucun intérêt pour les grandes communes, qui sont déjà suffisamment dotées... si ce n'est d'accroître le financement des partis politiques ! Je mène une liste d'opposition, or j'obtiens pour mes collègues toutes les formations qu'ils pourraient souhaiter, y compris au soleil... En revanche, pour les petites communes, cette disposition a du sens.

Même si c'est à petit pas, les avancées sont incontestables. Le traitement de la fin du mandat n'est pas aisé et sera amélioré par ces propositions. Mais certains élus sont particulièrement désavantagés : les petits artisans, les petits commerçants, ceux qui gèrent une petite entreprise... C'est pour eux un choix très difficile de devenir élu. Or, sans eux, comment les conseils municipaux reflèteront-ils la physionomie de la société ? Il y a donc encore des progrès à faire pour ces catégories.

L'article premier est bienvenu : combien de fois avons-nous vu des candidats se faire élire par de médiocres promesses démagogiques consistant à annoncer qu'ils renonceraient à leurs indemnités ? On sait bien que s'ils le font, c'est qu'ils n'en ont pas besoin. Mieux vaut que l'indemnité échappe au vote du conseil municipal. Si l'élu veut la reverser à son CCAS (centre communal d'action sociale), libre à lui de le faire.

Une politique des petits pas est respectable dans ce domaine où le consensus n'est pas facile à obtenir. Je salue la modération du rapport de M. Saugey. Je voudrais souligner l'importance de l'article 6. C'est celui qui est le plus porteur de changements. Il faudrait prolonger ce travail par des propositions concernant l'organisation concrète de la formation, afin que des personnes éloignées du monde de la gestion politique puissent s'engager dans cette voie.

Quelle est la probabilité que le texte soit repris à l'Assemblée nationale et ne termine pas dans le vaste et froid cimetière des propositions de loi ?

Ce texte me semble pratique et bien construit, il règle des problèmes concrets, prend en compte les responsabilités des délégués communautaires, la situation des maires ruraux, celle des adjoints des communes de moins de 10 000 habitants et des vice-présidents d'intercommunalités de moyenne importance. Il organise mieux le retour à l'activité professionnelle...

J'aimerais toutefois revenir sur deux points : à l'article premier, le texte initial prévoyait dans les communes de moins de 1 000 habitants que l'indemnité du maire se situerait au taux maximal, sauf vote en sens contraire du conseil municipal. Sont désormais concernées les communes de moins de 3 500 habitants. Fort bien. Mais nous supprimons dans le même temps la possibilité du remords, ou d'une vue différente, pour le conseil municipal : je trouve cela un peu excessif. Souvenons-nous que les indemnités des élus ne sont pas des rémunérations mais la compensation d'un manque à gagner professionnel et le moyen de couvrir de manière forfaitaire des dépenses liées à l'exercice du mandat. Des élus peuvent n'avoir aucun manque à gagner professionnel : notre règle ne doit pas empêcher un conseil municipal, d'ailleurs souvent en accord avec le maire, de revenir sur le taux maximal.

Nous ne traitons pas le problème des exécutifs les plus importants. Un président de conseil général, cadre dans son entreprise, n'a droit qu'à un volume de temps prélevé sur son temps professionnel. Veut-on attirer vers les grands mandats exécutifs des personnalités qui ont fait leurs preuves dans des fonctions professionnelles fortement rémunérées, ou prend-on le risque de réserver ces fonctions à des professionnels qui n'ont pas ce type d'expérience ? On ne pourra pas traiter du cumul des mandats en s'intéressant seulement aux mandats parlementaires...

A l'Assemblée des Français de l'étranger, nous avons 155 grands électeurs qui travaillent sur un territoire s'étendant sur des millions de kilomètres carrés : ces élus travaillent sur l'ensemble des politiques publiques touchant les Français de l'étranger, mais ils n'ont eux-mêmes aucun statut, aucun moyen, aucune protection. Compte tenu du droit local, s'ils sont salariés, il leur est encore plus compliqué qu'en France de faire valoir des droits.

Il y a deux éléments : le statut personnel de l'élu et son statut politique. Sur le premier point, il faut prendre en considération le point de vue de la famille. Comme l'élu ne cotise plus, son conjoint perd le droit à une pension de réversion pendant la durée du mandat : il s'agit là d'un sacrifice familial important. Si l'élu était auparavant chômeur, il perd ses droits aux allocations, puisqu'il ne peut plus être considéré comme étant en recherche active d'un travail. Cela peut poser problème quand ses allocations étaient supérieures à ce qu'il perçoit désormais - même si le versement est simplement reporté à la fin de son mandat.

On parle beaucoup de la validation des acquis de l'expérience, mais pour certains élus, cela fait doublon. Mieux vaudrait instaurer une vraie formation tout au long de la vie et aider les élus à se reconvertir à la fin de leur mandat.

Quant au statut politique, les élus appartenant à l'opposition se sentent parfois totalement démunis dans les villes moyennes ; ils ont parfois le sentiment que leur mandat ne sert à rien. Il serait donc bon de renforcer les droits de l'opposition et que ses représentants accèdent plus tôt aux documents préparatoires des délibérations. Et d'élaborer un guide du futur élu, à l'intention des candidats à des élections locales, qui souvent ignorent tout de ce qui les attend.

Je voudrais aussi aborder un aspect du cumul des mandats : aujourd'hui, il demeure possible de percevoir à la fois une rémunération publique et une indemnité d'élu. N'est-ce pas exagéré ?

Si !

Ce texte est intéressant sur plusieurs points. L'article 6 est important : je connais plus d'un maire qui s'abstient d'expliquer à ses conseillers municipaux qu'ils ont droit à une formation, de manière à faire des économies. Dommage !

L'article premier prévoit que l'indemnité sera automatiquement versée au taux maximal au maire dans les communes de moins de 3 500 habitants. Le maire qui souhaite renoncer à son indemnité pourra-t-il toujours le faire, ou reversera-t-il les sommes à la commune ?

Le mieux est de les reverser au CCAS.

J'approuve la quasi-totalité du texte même si son ambition demeure modeste. Il a l'avantage d'être consensuel : cela nous évite de nous écharper et de donner publiquement un triste spectacle... En outre, l'opinion serait prompte à s'enflammer si elle considérait qu'il s'agit d'améliorer les privilèges d'une caste.

Plusieurs sujets mériteraient d'être inclus dans une réflexion sur le statut de l'élu : le droit aux absences, prévu par les textes mais jamais appliqué ; le droit de garde des enfants, qui n'est pas plus effectif, souvent par autocensure des bénéficiaires ; le remboursement des frais de déplacement ; la résolution des conflits d'intérêt potentiels ; les droits de l'opposition. Je pense comme Mme Lipietz que le cumul des mandats est à aborder de manière globale. Faut-il accepter des dérogations ? Est-il juste que les professeurs d'université puissent cumuler leur indemnité et la rémunération de l'activité professionnelle qu'ils poursuivent ? Si dérogation nous acceptons, est-il juste qu'elle soit si limitative ? Pour poursuivre mon exemple, les professeurs agrégés qui enseignent en lycée, une fois élus, n'ont pas cet avantage.

J'ai deux réserves. Je suis opposé au dispositif d'écrêtement automatique et au reversement à d'autres élus de la part non perçue.

Un amendement a été déposé sur ce point.

De même, le report des crédits de formation non consommés est contraire à la règle d'annualité budgétaire. Pourquoi une telle exception ? La formation est-elle plus importante que, par exemple, les dépenses sociales ? Cela me paraît juridiquement discutable. De plus toutes les collectivités ne sont pas en situation d'égalité, puisque les crédits de la formation sont fixés en pourcentage de la masse globale des indemnités. Dans les grandes collectivités, l'enveloppe est rarement intégralement utilisée. Il appartient au ministère de l'Intérieur de veiller au bon emploi des crédits. La sanctuarisation de ces sommes, la constitution d'un bas de laine ne se justifient pas, il y a d'autres priorités. Je présenterai un amendement pour, au moins, supprimer cette obligation dans les départements et les régions.

Je n'ai pas d'objection contre ce texte qui améliore simplement certains aspects matériels. La question du statut de l'élu, liée à la celle du cumul des mandats, méritera d'être abordée dans son ensemble. Cependant, l'intitulé de la proposition de loi me dérange, car celle-ci ne tend nullement à faciliter l'exercice de leur mandat par les élus municipaux. Lors des états généraux de la démocratie territoriale et notamment dans l'atelier consacré au statut, les élus se sont plaints, non tant des conditions matérielles que du peu de soutien et de reconnaissance qu'ils reçoivent dans l'accomplissement de leurs fonctions. Ils évoquent la condamnation d'un maire pour une gifle à un gamin insolent, se disent las de recevoir de la préfecture des rafales de lettres le jour de l'échéance du contrôle de légalité, pour invalider des approuvés au préalable par l'administration.

Je n'attendais pas un grand soir, mais je regrette que l'on n'ait pas réfléchi à ces questions. Ce texte n'aborde que des modalités d'ordre matériel ; le mal-être relève d'un autre registre.

Je suis favorable à la stratégie des petits pas, même si le chantier restera immense.

La facilitation du travail de l'opposition me semble mériter un texte spécifique. A ce sujet, pourquoi ne pas instaurer un droit de tirage pour la réalisation d'études ou d'audits publics ?

Les crédits d'heures accordés aux élus - 35 heures par trimestre dans le cas d'une grande collectivité, 10 heures 30 pour des communes de 3500 à 10 000 habitants - sont modestes et ne sont pas pris en charge : c'est un sacrifice pour les intéressés. De même, afin de favoriser l'émergence d'élus jeunes et d'éliminer les inégalités entre élus, il est nécessaire de prendre en charge la garde des enfants. Je proposerai des amendements en ce sens.

Monsieur Portelli, je suis sensible à vos remarques. Le texte est-il trop coûteux ?

En 1992, j'avais souhaité inscrire dans la loi que la formation des élus était dispensée dans les établissements d'enseignement supérieur : j'ai été mis en minorité au sein du gouvernement et par les associations d'élus, voire les partis politiques... Une telle mesure serait pourtant utile. De même je ne comprends pas pourquoi les retraites des élus dépendent d'un système par capitalisation et non par répartition.

Le président du Sénat s'est beaucoup investi dans les états généraux. Il est à l'origine de notre proposition de loi. Il aura à coeur de solliciter auprès de son homologue une inscription à l'ordre du jour des travaux de l'Assemblée nationale dans des délais rapprochés. Soit dit en passant, il est absurde qu'une proposition de loi adoptée par une assemblée ne soit pas examinée systématiquement par l'autre. Notre proposition de loi sur les sondages est au placard à l'Assemblée nationale depuis 18 mois. Les propositions de loi ne doivent pas présenter qu'un caractère proclamatoire.

L'article 7, Monsieur Portelli, n'a d'autre objet que d'éviter une irrecevabilité au titre de l'article 40. M. Collombat a déposé de nombreux amendements. Mais pour citer Molière, nous devons faire bonne chère avec peu d'argent. Les crédits sont limités. N'allons pas trop loin, nous risquons de nous voir opposer l'article 40.

Je souscris à l'avis de M. Anziani : avançons progressivement. La formation des élus sera obligatoire. Le report de ces crédits a déjà dans le passé été accepté par le gouvernement. Certes, on note des différences entre les petites et les grandes communes, les crédits de formation s'étalant de 0,69 % à 5,26% pour les régions : nous essayons d'aider les plus petites. M. Collombat, qui aborde régulièrement ce sujet dans son éditorial dans le Journal des maires ruraux, y sera sensible.

La proposition de loi ne traite pas du cumul des mandats ni du statut de l'élu. N'oublions pas que les élus des petites communes sont les plus nombreux : ce texte consacre des avancées en leur faveur, même modestes.

La loi prévoit une fixation automatique de l'indemnité des maires. Le conseil municipal ne se prononcera plus ; les maires n'auront plus à mendier. Ils ne volent pas leur argent !

Madame Tasca, je suis favorable à une réflexion sur la formation, sujet important. Le cimetière des propositions de loi est très encombré, je ne peux qu'en convenir !

Concernant l'indemnité, le maire en dispose à sa guise. Il peut la reverser au centre communal d'action sociale.

Ou à sa commune.

Au CCAS, cela vaut mieux.

S'il y en a un...

Un guide du statut de l'élu local, très bien fait, existe déjà : il a été réalisé par l'Association des maires de France.

La proposition de loi comporte des avancées importantes : le doublement de la durée de perception de l'allocation différentielle de fin de mandat, l'exclusion de la fraction représentative des frais d'emploi dans le calcul des ressources pour le versement d'une prestation sociale, la fixation par la loi et au taux maximal de l'indemnité allouée au maire dans les communes de moins de 3500 habitants.

Elu depuis 42 ans, je sais que la proposition de loi de M. Sueur et de Mme Gourault répond à des attentes concrètes.

Il existe un émouvant consensus conservateur en faveur de l'immobilisme. C'est au pied du mur que l'on voit... le mur, en l'occurrence le statut de l'élu. Quand en parlera-t-on enfin ? Moi, j'en parle : la première partie de l'amendement n° 1 introduit cette notion dans le code général des collectivités territoriales et supprime l'article 2123-17, celui qui pose le principe de la gratuité des fonctions municipales, entretenant une confusion sur le statut des indemnités.

L'amendement réaffirme également le principe des autorisations d'absence et réintroduit des dispositions que nous avons adoptées à l'unanimité dans le passé, sur la prise illégale d'intérêt ou le délit de favoritisme dans la passation de marchés publics. Enfin il donne force de loi à l'arrêt de la cour d'appel de Douai dans l'affaire de Cousolre, où le maire avait été condamné en première instance pour avoir giflé un adolescent insolent - l'exercice de fonctions électives avait même été considéré comme une circonstance aggravante !

Mes autres amendements - je sais hélas qu'aucune suite ne leur sera donnée - tendent à augmenter l'indemnité des élus, forger un vrai statut de l'élu, élargir les droits de l'opposition : c'est que je suis favorable non à une démocratie participative directe mais à une revalorisation de la démocratie représentative.

Je suis souvent sur la même longueur d'onde que M. Collombat. Ici cependant, il est difficile de se prononcer par un avis unique tant les dispositions, souvent à portée symbolique, sont nombreuses. J'en approuve certaines, d'autres excèdent l'objet du présent texte. Je demande le retrait de cet amendement.

Je maintiens mon amendement.

Il est indispensable de définir un statut de l'élu. Par exemple, il existe un vide juridique en matière de santé : en tant qu'élue, je n'ai pas accès à la médecine préventive.

La dernière loi de financement de la sécurité sociale prévoit que les élus sont affiliés au régime général.

Cela ne concerne pas la médecine du travail.

En effet. Peut-être pourriez-vous proposer un amendement extérieur ?

Nous avons voté à l'unanimité des dispositions proposées à la suite d'un étrange arrêt de la cour d'appel de Versailles sur l'intérêt général et l'intérêt personnel. La proposition de M. Collombat concernant le statut de l'élu est-elle un cavalier ? L'inclure ici serait en tout cas s'assurer que l'Assemblée nationale examinera des dispositions que nous avions adoptées à l'unanimité.

Pour intégrer ces dispositions, il faudrait toiletter le texte de l'amendement.

Ou sous-amender !

M. Collombat pourra déposer plusieurs amendements.

L'amendement n° 1 n'est pas adopté, non plus que l'amendement n° 22.

L'amendement n° 2 tombera sous le coup de l'article 40...

L'amendement n° 2 n'est pas adopté.

L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'amendement n° 4 supprime la possibilité pour un élu de reverser la part écrêtée de son indemnité à d'autres élus de la même assemblée.

Avis favorable.

Pourquoi prévoir que les maires reçoivent obligatoirement leur indemnité ? En cas d'écrêtement, ils ne perçoivent rien.

Dans les communes de moins de 3 500 habitants, le maire percevra le montant maximal de l'indemnité. Si celle-ci est soumise à l'écrêtement, il ne la touchera pas.

Inscrire l'indemnité au budget est dans ce cas inutile ! Pendant longtemps je n'ai pas perçu mon indemnité de maire, car elle représentait une part non négligeable du budget de fonctionnement de ma commune, environ 5%.

Fort bien, mais que se passera-t-il si l'élu perd un de ses mandats ? Il ne sera plus écrêté et aura droit à son indemnité. Quoi qu'il en soit, cette affaire sera réglée avec le non-cumul des mandats.

C'est aussi ce que je pense...

L'amendement n° 4 est adopté et devient article additionnel.

L'amendement n° 23 est irrecevable.

L'amendement n° 23 n'est pas adopté.

L'amendement n° 13 vise à amplifier les mesures de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 qui a amélioré la couverture des élus, en instaurant une obligation d'adhésion à un régime de couverture retraite complémentaire, ce qui implique un financement de la collectivité.

Cet amendement, en rendant l'affiliation obligatoire, tombe sous le coup de l'article 40.

Certains élus auront du mal à trouver équitable une mesure qui se traduit par une réduction de 7% de leur indemnité, alors même qu'ils cotisent déjà au titre de leur profession. Une approche statutaire globale est nécessaire et cet amendement va dans ce sens, alors que la mesure de la loi de financement n'avait d'autre but que d'accroître les recettes...

Les élus locaux s'inquiètent des conséquences budgétaires : les collectivités seront elles aussi soumises à une cotisation supplémentaire.

« Travailler plus pour gagner moins », disent les élus.

Commençons par évaluer les conséquences pour les collectivités de l'affiliation des élus au régime général.

L'amendement n° 13 est retiré ainsi que l'amendement n° 15.

L'amendement n° 19 est satisfait par l'affiliation au régime général.

L'amendement n° 19 est retiré.

L'article 2 est adopté sans modification.

L'amendement n° 10 étend le congé électif aux salariés candidats des communes de 1 000 à 3 499 habitants.

Avis favorable. La mesure ne coûtera rien car cette absence s'impute sur le congé payé annuel - sinon, elle n'est pas rémunérée.

L'amendement n° 10 est adopté et devient article additionnel.

Dans le même esprit, l'amendement n° 11 étend le bénéfice du crédit d'heures aux communes de 1 000 habitants et plus.

Le crédit d'heures est un droit mais ce temps d'absence n'est pas rémunéré et il est assimilé à une durée de travail effective pour les droits à congés payés, pour ceux découlant de l'ancienneté. L'amendement est satisfait par la nouvelle rédaction du premier alinéa de l'article L 2123-2 du code général des collectivités territoriales car la mention du seuil de 3500 habitants a été supprimée. J'en demande donc le retrait.

L'amendement n° 11 est retiré.

L'amendement n° 12 est adopté et devient article additionnel.

Dans l'amendement n° 18, nous supprimons le droit à réintégration après deux mandats, mesure qui n'est ni raisonnable ni réaliste. Nous étendons aux élus salariés le statut de salarié protégé.

D'accord : douze ans, c'est long. L'octroi du statut de salarié protégé est une avancée. J'y suis très favorable.

Porter à douze ans le droit de réintégration professionnelle n'est pas réaliste. On touche du doigt une difficulté : l'inégalité devant le mandat électif, selon que l'on est fonctionnaire ou non... Est-il souhaitable de geler un poste dans la fonction publique pendant douze ans ? Comment font les agriculteurs ou les commerçants ? Nous n'allons pas au bout de la logique du statut de l'élu. Voter cet amendement sera un stimulus pour rapprocher les conditions d'accès aux fonctions électives.

En revanche, il ne me paraît pas justifiable de conférer un statut de salarié protégé aux élus. Le président d'un conseil général ou le maire d'une grande ville bénéficient d'une protection médiatique contre le licenciement. Assimiler les élus à des représentants syndicaux me pose une difficulté de principe. C'est la première fois que je ne suis pas d'accord avec un amendement de M. Anziani sur ce texte !

Je ne partage pas cette appréciation. La protection implique simplement une procédure particulière pour apprécier le caractère justifié du licenciement. Il n'y a pas de quoi en faire une montagne.

N'existe-t-il pas un dispositif d'indemnisation, pendant un an, financé sur la DGF (dotation globale de fonctionnement), pour les anciens élus locaux ayant perdu leur mandat et n'ayant pas retrouvé d'activité ?

Il ne s'agit pas ici de l'indemnité différentielle de fin de mandat.

À titre personnel, je ne suis pas favorable à la première partie de l'amendement. Il n'y a pas lieu de faire de distinguo entre la fonction publique et le privé : ce qui est possible dans la première doit l'être aussi dans le second. Je suis favorable à l'extension de la qualité de salarié protégé aux élus, mais pourquoi la limiter aux maires et adjoints des communes de plus de 10 000 habitants ? Les petites communes sont confrontées aux mêmes difficultés, souvent aggravées par des questions de personne. Je préférerais, s'il faut un seuil, celui de 3 500 habitants.

Je regrette que ces deux sujets soient abordés dans un même amendement. Nous sommes contre la première partie de l'amendement mais pour la seconde. Ne peut-on voter par division ?

C'est ce que je vais proposer. Nous réécrirons l'amendement si nécessaire.

Je suis très gêné par l'extension du statut de salarié protégé aux élus. Pourquoi dès lors ne pas l'étendre aux responsables des associations d'intérêt général ? Le statut de salarié protégé est fait dans l'intérêt de la communauté de travail que représente le délégué syndical, dans le dialogue avec l'employeur. Or l'intérêt général que nous poursuivrions en protégeant les élus n'est pas lié à l'entreprise. Je m'interroge sur le bienfondé de limiter ainsi la liberté fondamentale de licenciement, sans qu'il y ait un intérêt lié à la vie de l'entreprise ou à l'exécution du contrat de travail.

Sur la réintégration, je partage l'avis de M. Anziani : douze ans, c'est trop. Il faut songer à l'employeur.

Sur le deuxième point, je maintiens ma position. Il s'agit aussi de protéger l'élu contre toute brimade en réaction à son activité politique mais je reconnais que le statut de salarié protégé n'est pas lié, dans ce cas, à l'entreprise elle-même.

Il n'y a pas seulement les représentants syndicaux : les pompiers volontaires bénéficient également d'un statut de salarié protégé. L'employeur est obligé de leur accorder un certain nombre de garanties et de libertés, sans qu'il y ait de lien direct avec l'entreprise. Le cas de l'élu s'apparentera à celui-là.

L'élu est le pompier volontaire de la démocratie !

Nous votons par division. Je vais mettre aux voix les dispositions de l'amendement n° 18 qui tendent à limiter le droit à réintégration à six ans.

Ces dispositions ne sont pas adoptées.

Nous en restons donc sur ce point au texte de la proposition de loi. Je mets aux voix le deuxième aspect de l'amendement, qui consiste à octroyer à l'élu la qualité de salarié protégé et qui est identique à l'amendement n° 9.

Cette proposition est adoptée.

Jean-Baptiste Calvignac, militant de la verrerie de Carmaux, soutenu par Jaurès, fut licencié par le marquis de Solages pour son engagement social et politique. Il devint maire de Carmaux. Je salue sa mémoire.

L'amendement n° 9 est, en conséquence, adopté et l'amendement n° 18, par voie de conséquence, n'est pas adopté.

L'article3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Mon amendement n° 17 élargit le champ des bénéficiaires de l'allocation de fin de mandat à tous les maires ainsi qu'aux adjoints au maire des communes de 10 000 habitants et plus.

Article 40.

L'amendement n° 17 n'est pas adopté.

L'article 4 est adopté sans modification, ainsi que l'article 5.

L'amendement n° 20 institue la faculté, pour les élus, de se constituer un droit individuel à la formation.

Favorable.

L'amendement n° 20 est adopté et devient un article additionnel.

L'amendement n° 25 abaisse le plancher des dépenses prévisionnelles de formation à 2% de la masse globale des indemnités de fonction.

L'amendement n° 25 rectifié est adopté.

L'article 6 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Mon amendement n° 14 rend obligatoire la formation au cours de la première année de mandat pour les conseillers municipaux ayant reçu une délégation dans les communes d'au moins 3500 habitants ainsi que pour les conseillers généraux et régionaux ayant reçu une délégation. Il s'agit d'éviter une forme d'autocensure dans les conseils municipaux, les nouveaux élus hésitant parfois à demander une formation.

Avis très favorable.

Qui assurera cette formation ? Quel en sera le contenu ? Combien de temps durera-t-elle ? Où se déroulera-t-elle ? La formation est devenue un business. En tout cas, n'envoyez pas les élus à l'université !

J'avais proposé, il y a 22 ans, que cette formation soit délivrée par des organismes publics. C'est une position très minoritaire, mais je l'assume.

Je suis réticent devant ce caractère obligatoire : l'impératif n'est pas conforme au statut de l'élu.

Absolument.

Deuxième objection : nous sommes là dans le domaine réglementaire. L'amendement devrait prévoir un décret en Conseil d'État, il est donc incomplet.

Tous les nouveaux élus n'auront pas besoin d'une telle formation. De quelle utilité serait-elle à un ancien secrétaire général de mairie ? Il faudra prévoir des exceptions. Le fera-t-on dans la loi ou par décret ? C'est une usine à gaz... Quelle sanction prévoyez-vous dans l'hypothèse où un élu refuserait de suivre cette formation ?

Je suis franchement hostile à l'amendement. Une nouvelle fois, on va freiner les candidatures alors que beaucoup de communes, notamment les plus petites, peinent à trouver des personnes pour figurer sur les listes. En instaurant une telle obligation, on va accroitre leurs difficultés. Que se passera-t-il si un élu ne suit pas la formation ? Sera-t-il déclaré démissionnaire d'office ?

Je suis favorable à une telle obligation. Beaucoup d'élus n'ont pas les connaissances minimales en matière de marchés publics ou d'autres domaines techniques. Reste que l'amendement ne règle pas la question de la sanction, ni du contenu de la formation.

Je partage l'objectif de cet amendement mais pas sa formulation. Il faut que l'élu qui le souhaite puisse accéder à une formation, dès la première année, sans que celle-ci soit pour autant obligatoire. Comme l'a dit le doyen Gélard, l'obligation n'est pas compatible avec le mandat électif.

Ne pourrait-on modifier l'angle et obliger la collectivité à proposer une formation à ses élus ?

Bonne idée !

L'obligation n'est pas considérable pour les élus. Comment prétendre s'occuper des marchés publics ou de l'urbanisme sans avoir jamais reçu la moindre formation en la matière ? Il y va de la crédibilité de l'action publique. Le caractère obligatoire vise à protéger l'élu contre toute critique. La profession d'élu est la seule à ne pas être soumise à une obligation de formation. Or les élus ne sont pas omniscients !

Il faut tenir compte de la diversité des élus : certains sont parfaitement préparés. Je partage la position de Mme Klès.

Le maire est seul responsable en matière d'urbanisme, pas son adjoint. Si ce dernier refuse une formation, le maire peut toujours lui retirer sa délégation.

Toute obligation imposée aux élus relève de la loi, non du domaine réglementaire.

En effet.

Le code général des collectivités territoriales prévoit déjà que les membres des assemblées délibérantes ont droit à une formation adaptée à leur fonction. Je propose de rédiger l'amendement ainsi : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une formation est obligatoirement organisée au cours de la première année de mandat pour les élus ayant reçu une délégation » ; la même modification rédactionnelle doit être portée aux cinquième et dernier alinéas de l'amendement.

On pourra renvoyer à un décret le soin d'en fixer les modalités.

La forme passive est imprécise : à qui s'impose cette obligation ? A la personne morale ou au maire ?

À la collectivité.

L'amendement n° 14 rectifié est adopté et devient un article additionnel.

L'amendement n° 21 reprend une recommandation du rapport de notre collègue Antoine Lefèvre sur la formation des responsables locaux, déposé au nom de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation. Il s'agit de demander au gouvernement un rapport sur l'utilisation des fonds publics pour la formation des élus, dans un objectif de transparence.

Amendement superflu. Le Conseil national de la formation des élus locaux, qui est obligatoirement consulté sur l'agrément des organismes de formation, établit déjà un rapport annuel d'activité qui pourrait être complété. Avis défavorable.

L'amendement n° 21 n'est pas adopté.

L'amendement n° 16 corrige un oubli, afin que les élus locaux reçus à un concours administratif de la fonction publique territoriale conservent le bénéfice de leur inscription sur la liste d'aptitude jusqu'au terme de leur mandat.

Favorable.

L'amendement n° 16 est adopté et devient article additionnel.

Eviter la surcharge normative des collectivités territoriales : cet objectif fait consensus depuis longtemps. À la suite des états généraux de la démocratie territoriale, le président du Sénat s'est engagé à ce que notre assemblée fasse des propositions sur ce sujet. Une proposition de loi a été élaborée à sa demande par Mme Gourault et M. Sueur pour apporter une réponse globale et cohérente au problème. Le gouvernement en approuve les orientations générales.

Le choix premier a été de modifier les procédures plutôt que de lancer une révision des normes existantes, le débat en séance publique sur la proposition de loi Doligé ayant montré que ce travail de simplification ne pouvait se faire que par la voie réglementaire.

Il faut un filtre institutionnel, doté d'une force juridique suffisante, pour éviter la surcharge normative et les risques qui en découlent ; la création de la commission consultative d'évaluation des normes (CCEN) s'est révélée efficace pour limiter l'accroissement de la complexité normative. Cette proposition de loi vise ainsi à remplacer la CCEN par une institution aux capacités renforcées.

Le travail de M. Doligé sera pris en compte, tout comme le rôle du commissaire à la simplification, institué en 2010 auprès du secrétariat général du gouvernement et doté d'un pouvoir consultatif. Il est impliqué dans le processus d'adoption des projets, dans l'intérêt des collectivités mais aussi des entreprises.

La proposition de loi élargit aux projets de loi le champ d'intervention de la commission, aujourd'hui limité au domaine réglementaire. Le rapport d'Alain Lambert, consacré aux relations entre l'Etat et les collectivités territoriales, datant de 2007, le souligne : la CCEN ne peut demander aux administrations des décrets plus simples si la complexité est due à la loi-support que nous votons. Faut-il appliquer ce contrôle à tous les projets de loi, jusqu'à la ratification d'un accord fiscal avec le Costa Rica ? Se posera également la question des délais.

La compétence de la nouvelle commission est également élargie aux textes de l'Union européenne. Sans que cela puisse être systématique, il s'agit de lui donner le pouvoir de réclamer au gouvernement d'être saisie sur une proposition de règlement ou de directive afin de faire des observations au service gouvernemental qui négocie. Cela ne posera qu'un problème de détection et de sélection ; il faudra que la commission soit mise dans la boucle.

La proposition de loi étend également la compétence consultative de la nouvelle commission aux textes relatifs aux équipements sportifs, domaine dans lequel le pouvoir réglementaire est délégué aux fédérations sportives. Les collectivités se plaignent des coûts importants de mises aux normes. Il existe aujourd'hui une commission spécialisée, la commission d'examen règlements fédéraux relatifs aux équipements sportifs -la CERFRES- qui verra ses compétences transférées à la nouvelle instance.

La proposition de loi prévoit certains outils de procédure pour renforcer l'efficacité de la consultation. Le délai d'examen est fixé à six semaines ; la commission pourra demander une deuxième délibération sur un projet, sous l'égide du Premier ministre, pour obliger à une concertation intra-gouvernementale ; les avis de la commission seront publiés au Journal officiel ou figureront dans les études d'impact accompagnant les projets de loi. Si nécessaire, la commission délibérera en extrême urgence, éventuellement par visioconférence entre ses membres, et rendra son avis dans un délai de trois jours.

Changement important, la commission sera détachée du Comité des finances locales (CFL) dont la CCEN est aujourd'hui une émanation. Les membres du CFL sont généralement des présidents d'exécutifs locaux ou des parlementaires, ce qui est peu compatible avec l'exigence d'assiduité à la CCEN. La nouvelle commission serait composée d'élus de même profil mais non nécessairement membres du CFL. Leur nombre serait porté de 22 à 35 afin que la commission atteigne plus facilement le quorum et puisse siéger par sections.

Je proposerai à la commission des lois de clarifier le statut de cette nouvelle instance. Le terme de Haute Autorité n'est utilisé dans le droit français que pour les autorités administratives indépendantes. Dans le cas présent, la nouvelle instance sera chargée de dialoguer avec l'exécutif et le parlement et de faire des contre-propositions. Ce n'est pas le rôle d'une Haute Autorité. Je propose d'appeler cette nouvelle commission « Conseil national ».

Elle sera de même niveau que le CFL. Comme pour ce dernier, le budget nécessaire à son fonctionnement sera prélevé sur la dotation globale de fonctionnement, afin que soit assurée son autonomie budgétaire. La nouvelle instance adressera au gouvernement un rapport annuel public qui traitera notamment du stock de normes et mentionnera les demandes de révision faites au gouvernement - qui seront ainsi mises dans le débat public.

Autre changement, la méthode pour revenir sur les normes existantes. Par auto-saisine, la commission pourra demander au gouvernement de remettre en chantier une réglementation trop lourde. Des parlementaires pourront également saisir la commission pour qu'elle formule une demande au gouvernement et, sous certaines conditions, des groupements d'élus locaux.

Ce texte soulève quelques problèmes juridiques. Le premier, sur lequel nous fermerons les yeux, est qu'il se situe à la limite du domaine réglementaire - pour ne pas dire au-delà. Nous avons toutefois choisi d'affirmer la prééminence du Parlement sur ce sujet.

Autre problème : dès lors que l'avis est instauré par une loi ordinaire, le gouvernement pourra se dispenser de le faire figurer dans l'étude d'impact d'un projet de loi, et ce ne sera pas un motif d'irrecevabilité. Si le Parlement vote le projet de loi, l'obligation de forme sera levée. Les études d'impact ont été rendues obligatoires en 2010 par une loi organique ; la Conférence des présidents peut d'ailleurs refuser l'inscription d'un texte à l'ordre du jour si elle considère l'étude d'impact insuffisante. Cette faculté n'a jamais été utilisée... Par précaution, il nous faudrait élever au niveau organique l'obligation de faire figurer l'avis de la commission dans l'étude d'impact.

Nombre de réglementations particulièrement contraignantes ont été introduites par voie parlementaire, d'autant que personne ne prend le temps d'évaluer les conséquences d'un amendement en pleine discussion parlementaire. Une garantie supplémentaire serait apportée si le Parlement pouvait saisir en urgence le futur conseil national d'évaluation des normes, afin qu'il donne un avis préliminaire sur les conséquences d'un amendement d'origine parlementaire.

Nous avons longuement débattu, lors de l'examen de la proposition de loi Doligé, du droit à l'adaptation. Le Conseil d'État estime que les outils nécessaires existent déjà. Nous pourrions confier au nouveau conseil le pouvoir de proposer au gouvernement des adaptations selon les tailles de collectivité, et dans le respect de l'intention du législateur.

Les normes ne surviennent pas spontanément, elles sont toujours réclamées, dans un souci de sécurité ou de protection. Faut-il accumuler les hyper-protections contre tous les risques imaginables ? Alain Lambert, président de la CCEN, s'interroge : doit-on adopter la même norme, selon que le risque concerne 50 personnes ou 50 millions de personnes ? Ces exigences sont suscitées par des lobbies, certes honorables. Mais tout cela se facture... Ayons le courage de laisser une petite place au risque dans nos décisions législatives.

Nous étions un certain nombre à nous opposer à l'inscription dans la Constitution d'un principe de précaution d'application directe. Nous sommes d'accord, Mme Gourault et moi, pour déposer ultérieurement un texte complémentaire, très court, de niveau organique qui complèterait la présente proposition de loi.

Je félicite le rapporteur pour la clarté de son exposé, mais l'esprit du texte m'inspire quelque réticence. Je me méfie des hautes autorités indépendantes que l'on créé à tour de bras ; j'ai d'ailleurs signé jadis un rapport qui préconisait d'en supprimer toute une série. Je félicite le rapporteur d'avoir proposé de changer le nom et le statut de celle-ci.

Trente-cinq membres, c'est beaucoup trop : on ne peut travailler correctement dans ces conditions.

Cette nouvelle instance ne vient-elle pas faire concurrence à la commission pour le contrôle de l'application des lois, récemment créée au Sénat ? Le Conseil d'État étant lui aussi chargé de donner son avis sur les projets de loi, n'y a-t-il pas un risque d'usine à gaz en cas d'avis discordants ? En cas de désaccord entre ce Conseil chargé de la régulation des normes et le gouvernement, ce dernier sera tenu de proposer un nouveau texte. Il pourrait en résulter des retards considérables. N'y a-t-il pas là, en outre, une atteinte au principe de séparation des pouvoirs ? Bref, il manque à mon sens... une étude d'impact sur ce texte ! Comment va-t-il s'appliquer ? Et ne doit-on pas craindre, en cas de succès, que ce type de commission ne se multiplie dans tous les secteurs, hospitalier, scolaire, etc. ? Imaginez toute une série de commissions émettant des avis sur les projets de textes réglementaires et les projets de loi !

Lors des états généraux, les maires ont souhaité une simplification des normes, même si celles-ci répondent à une besoin de protection. Quel est le niveau de contrainte acceptable au vu de l'intérêt général ? Derrière le rejet des normes par les élus, il y a la difficulté à les mettre en oeuvre, faute d'accompagnement technique par les administrations. Le recours à des cabinets privés coûte cher.

Nous approuvons la volonté d'accroître le nombre de textes passés au crible du futur Conseil national. Nous nous interrogeons toutefois sur sa composition, en particulier sur l'abaissement du nombre de représentants des conseils généraux et régionaux, dont les responsabilités ont plutôt tendance à augmenter. La représentation du Parlement - deux députés et deux sénateurs - interdit un véritable pluralisme. Enfin, nous proposerons la suppression de l'alinéa 33, qui oblige le gouvernement à réécrire son texte en cas d'avis contraire du nouveau conseil. Ou bien veut-on que l'instance de contrôle se substitue au pouvoir exécutif ?

Comment le travail de cette commission s'insèrera-t-il dans la chaîne des décisions exécutives et législatives ? La commission s'opposera inévitablement à certaines initiatives...

Le rapporteur fait bien d'en changer le nom. En trente ans, la multiplication des autorités administratives dites indépendantes a brouillé les cartes.

Ce qui est remarquable ici, c'est la volonté de codifier l'intervention de cette commission dans le processus décisionnel gouvernemental. Quelle sera l'efficacité du renvoi pour demander une nouvelle proposition ? Il n'est pas facile, sauf pour les grands parlementaires, d'être économes en sensations fortes et de privilégier l'efficacité...

Il n'y a pas de grands ou de petits parlementaires : tous sont égaux.

Bien sûr, le travail à 35 ne serait pas efficace : si l'effectif de la commission est porté à 35, c'est pour permettre un travail par sections et pour atteindre plus facilement le quorum. Aujourd'hui, le cumul avec d'autres fonctions au CFL pèse sur l'assiduité et c'est finalement une poignée de membres de la CCEN qui assume toute la charge.

J'aurais dû évoquer la commission pour le contrôle de l'application des lois du Sénat. La concurrence entre organismes statutaires est un sujet passionnant. Elle ne peut jamais être éliminée. Qu'est-ce qu'un amphi de garnison ? C'est l'organisation d'un marché. Cela se règlera ainsi. Il faut être un peu darwinien...

Le contrôle du Conseil d'État ne porte que sur la cohérence juridique des projets de loi ; le Conseil ne fait pas de contre-propositions au titre de l'opportunité, et n'a guère les moyens de faire des recommandations au titre de la bonne administration. Comme le dit son vice-président, le Conseil est la law firm du gouvernement, son conseiller juridique mais pas son conseiller de gestion. Je ne doute pas que la répartition des tâches se fera correctement. Le Conseil d'Etat, pour les dispositions réglementaires, fait véritablement la voiture-balai, il vérifie que toutes les consultations prévues ont bien été effectuées et si la commission consultative d'évaluation des normes a été oubliée, il bloque la publication d'un décret.

L'obligation faite au gouvernement d'une deuxième délibération est-elle un obstacle à l'autorité du pouvoir exécutif dans son rôle d'initiative des lois ? Je ne le crois pas. Le Premier ministre a le droit d'imposer l'urgence. S'il a un bon motif, et les observateurs en jugeront, pour invoquer l'urgence afin de faire voter un texte dont la complexité est contestée, il prendra ses risques. La commission en tout cas n'a pas le pouvoir de faire perdre deux fois six semaines au Gouvernement sur un sujet très urgent.

Sur le dosage pluraliste, il faudra trouver un bon équilibre, comme sur la répartition des sièges entre collectivités.

Si le dispositif fonctionne, il y a aura bien sûr des demandes pour le répliquer, que ce soit dans les collectivités ou les entreprises. Cela conduira sans doute à élargir la compétence du Conseil. Doit-on le faire dès à présent ? Les préoccupations ne sont pas les mêmes dans les différents secteurs, mieux vaut procéder pas à pas.

Nous passons à l'examen des amendements.

L'amendement n° 3 tend à réorganiser sur quelques points le code général des collectivités territoriales : la commission sortant du giron du CFL, il faut lui consacrer un chapitre à part.

L'amendement n° 3 est adopté.

L'amendement n° 4 prévoyant que le Conseil national prélève sur la masse annuelle de la DGF les moyens nécessaires à son fonctionnement ne comporte pas de risque de dérive. J'en veux pour preuve le précédent du CFL qui exerce ce droit depuis trente ans et n'en a jamais abusé : j'espère, donc, que le Gouvernement n'y fera pas objection.

L'amendement n° 4 est adopté.

L'amendement n° 27 rend hommage à l'action de la CCEN. Nous précisons en effet que le travail de cette institution sera bien pris en compte par le nouveau Conseil national.

Nous avons longuement reçu M. Alain Lambert hier : il a exprimé la volonté qu'un tel amendement soit adopté.

Nous l'acceptons d'autant plus volontiers que le succès de la CCEN est largement dû à l'action d'Alain Lambert. En particulier, celui-ci a instauré des habitudes de négociation avec le gouvernement qu'il est important de conserver.

L'amendement n'est-il pas contradictoire avec le n° 5 ?

Non : la doctrine élaborée jusqu'à présent sera « prise en compte », autrement dit, elle fera partie de la documentation du nouveau conseil.

L'amendement n° 27 est adopté.

L'amendement n° 23 tend à relever de trois à cinq le nombre de conseillers régionaux. Puisque nous prévoyons de porter le nombre de conseillers généraux de trois à quatre, mieux vaut prévoir une égalité. Les auteurs accepteraient-ils de rectifier leur amendement en ce sens ?

Nous sommes d'accord.

L'amendement n° 23 rectifié est adopté.

Mon amendement n° 5 tend à réduire de six à cinq le nombre des représentants des intercommunalités, pour compenser l'augmentation du nombre des conseillers généraux de trois à quatre.

Dès lors que nous avons aussi donné un siège supplémentaire aux conseillers régionaux, allez-vous supprimer un autre siège pour les EPCI, ou modifier le nombre total des membres du conseil ?

Je ne prends rien de plus aux EPCI ! Il faudra modifier le nombre total qui s'élèvera à 36.

L'amendement n° 5 est adopté.

Ne vaudrait-il pas mieux écrire désormais « conseil départemental » ?

La loi sur les élections départementales n'est pas encore adoptée.

L'amendement n° 24 est satisfait.

L'amendement n° 6 supprime un alinéa qui comporte des dispositions réglementaires relatives au remplacement des représentants de l'Etat au sein du Conseil. On était allé trop loin.

L'amendement n° 6 est adopté.

L'amendement rédactionnel n° 7 est adopté.

L'amendement n° 8 tend à renvoyer à un décret en Conseil d'État, et non à un décret simple, les précisions des modalités d'application de cet article.

L'amendement n° 8 est adopté.

L'amendement n° 9 est une tentative de... simplification rédactionnelle !

L'amendement n° 9 est adopté.

L'amendement n° 10 a été défendu par le rapporteur lors de son intervention liminaire. Quand le gouvernement nous présente pendant le débat parlementaire des amendements de plusieurs pages, nous n'avons pas les moyens de les étudier correctement : désormais, nous pourrions les soumettre au Conseil.

Cela est-il compatible avec la nouvelle organisation des travaux du conseil ?

Oui, si l'organisation prend en compte cette mission !

L'amendement n° 10 est adopté, ainsi que l'amendement rédactionnel n° 11.

L'amendement n° 12 a été défendu : il s'agit d'étendre la faculté de la saisine du président de chaque assemblée aux amendements des parlementaires et non plus seulement aux propositions de loi.

Je suis incertain : vaut-il mieux confier ce pouvoir de saisine aux présidents de commission ou au président du Sénat ?

Le président de commission peut aussi saisir le président du Sénat...

Cela allonge les délais.

Je suis réticent, pour les mêmes raisons qui faisaient que j'étais contre la saisine du Conseil d'État : il faut laisser le président du Sénat libre de choisir qui il veut consulter.

Une faculté lui est donnée, ce n'est pas une obligation.

L'amendement n° 12 est adopté.

L'amendement n° 13 m'a été soufflé par le président du Sénat. Cet amendement est technique, mais opportun, s'agissant de normes, ISO ou autres, adoptées par des associations professionnelles. Nous souhaitons donner au Conseil un pouvoir d'auto-saisine. Mais comment sera-t-il informé du projet de norme ? Sans doute faut-il encore améliorer la rédaction.

L'amendement n° 13 est adopté.

Notre amendement n° 26 tend à permettre aux présidents de groupe de saisir la nouvelle commission d'une proposition de loi déposée par l'un de leurs membres dès lors que celle-ci est inscrite à l'ordre du jour.

Trop tard !

Sur le plan juridique, c'est un peu de la voltige, car les présidents de groupe n'existent que dans les règlements des assemblées. Cela dit, ces règlements ont une autorité légèrement supérieure à celle de la loi ordinaire puisque, comme les lois organiques, ils sont soumis d'office au Conseil constitutionnel. Il y a là une innovation juridique mais j'y suis favorable.

C'est pourquoi j'étais partisan de conserver la formulation mentionnant le président du Sénat ou de l'Assemblée nationale, ces derniers pouvant être saisis par un groupe ou par le président d'une commission.

L'amendement n° 26 est adopté.

L'amendement n° 14 est adopté. Les amendements rédactionnels n°s 15 et 16 sont adoptés.

L'amendement n° 28 donne au Conseil national l'initiative en matière de propositions d'adaptation.

Il ne s'agit que de recommandations, sans valeur normative ni obligation.

Le gouvernement devra tout de même expliquer pourquoi il n'y donne pas suite.

L'amendement n° 28 est adopté.

L'amendement n° 17 introduit la procédure d'extrême urgence.

L'amendement n° 17 est adopté.

L'amendement n° 19 prévoit que les avis du Conseil national seront publics ; c'est le principal levier de son efficacité. Mme Gourault et moi avions proposé la même mesure.

L'amendement n° 19 est adopté.

En cas de seconde délibération, un représentant du Premier ministre assistera à la délibération du conseil : l'amendement n° 18 vise à susciter un dialogue intragouvernemental et responsabiliser les ministres concernés.

Nous nous abstenons, par coordination, puisque nous proposons à l'amendement n° 25 la suppression de cet alinéa 33.

L'amendement n° 18 est adopté.

Compte tenu du pouvoir de déclarer l'urgence détenu par le Premier ministre, l'exécutif n'est pas menacé de paralysie. Avis défavorable à l'amendement n° 25.

L'amendement n° 25 n'est pas adopté.

L'amendement de correction matérielle n° 20 est adopté.

L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'amendement n° 1 est un cavalier législatif.

M. Détraigne n'aura pas longtemps à attendre. Nous parlerons demain des polices municipales.

L'amendement n° 1 n'est pas adopté.

Il nous reste à examiner l'intitulé de la proposition de loi. M. le rapporteur, avec l'amendement n° 22, nous propose de le modifier en conséquence de nos votes.

L'amendement n° 22 est adopté et l'intitulé de la proposition de loi est ainsi rédigé.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le Gouvernement proposera d'inscrire le texte de cette proposition de loi dans la loi portant l'acte III de la décentralisation, ce qui ne serait pas sans conséquence sur la date d'entrée en application.

« Un tien vaut mieux que deux tu l'auras ». Votons ce texte. Il sera toujours temps de procéder à des mesures de coordination.

Du moins si l'Assemblée nationale inscrit la présente proposition de loi à son ordre du jour...

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :