Nous reprenons nos travaux ce matin en recevant M. Victor Haïm, président de l'Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires(ACNUSA), la commission ayant souhaité procéder à une revue exhaustive de toutes les autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes.

Un questionnaire détaillé vous a été adressé par notre rapporteur Jacques Mézard et vous y avez répondu.

L'Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires a été créée par la loi du 12 juillet 1999, codifiée au chapitre Ier du titre VI du livre III de la sixième partie du code des transports. Elle est expressément qualifiée d'autorité administrative indépendante. Chargée de contrôler l'ensemble des dispositifs de lutte contre les nuisances générées par le transport aérien, elle a été ainsi la première AAI dans le secteur environnemental, traduisant l'engagement du Gouvernement prendre des mesures de lutte contre le bruit autour des aéroports au moment du chantier de l'aéroport Roissy-Charles de Gaulle en 1997

L'ACNUSA est constituée de dix membres : huit nommés par le Gouvernement et deux désignés respectivement par le président du Sénat et le président de l'Assemblée nationale. Vous nous préciserez les qualités des membres de l'ACNUSA ainsi que les règles de nomination et de durée de mandat.

Vous nous présenterez les compétences de l'ACNUSA qui se rapportent à la lutte contre les nuisances sonores et depuis la loi du 12 juillet 2010 dite « Grenelle II » à la lutte contre la pollution atmosphérique sur et autour des aéroports. Vous nous confirmerez que l'ACNUSA dispose d'un pouvoir de sanction à l'encontre des compagnies aériennes.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Victor Haïm président de l'Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires et M. Eric Girard-Reydet, secrétaire général de l'Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires, prêtent serment.

Permettez-moi tout d'abord de vous remercier pour votre invitation qui constitue une première. Il y a eu, par le passé, plusieurs rapports parlementaires sur les autorités administratives indépendantes pour lesquels nous n'avions pas été auditionnés.

L'ACNUSA a été créée en 1999 et s'occupait alors uniquement de nuisance sonore d'origine aérienne. Son champ de compétences a été élargi en 2010 pour aborder l'ensemble des pollutions liées à l'activité aéroportuaire. L'ensemble de la procédure de sanction lui a également été affecté à cette date, elle ne disposait jusqu'alors que d'une compétence partielle en la matière.

Le collège de l'ACNUSA est composé de dix membres. Trois d'entre eux, dont le président, sont nommés par le président de la République et les présidents des deux chambres. Les sept autres membres le sont par les ministères compétents dans son champ d'activité : transports, environnement ou santé. Il s'agit essentiellement d'experts, de techniciens et non de fonctionnaires généralistes : un psychanalyste spécialiste des effets du bruit, un ancien pilote, un médecin spécialiste du sommeil, un ancien directeur du département acoustique du Centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB) ou un ancien responsable du pôle Modélisation environnementale à l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS). Leur mandat est de six ans, non renouvelable. Les membres du collège ne peuvent pas être révoqués mais ils peuvent démissionner. Il peut également être mis fin à leur fonctions si un manquement à l'impartialité ou à l'indépendance était constaté. C'est notamment le cas s'ils ont un lien avec une activité aéroportuaire ou s'ils sont simplement riverains. Chacun prête serment. Le collège est renouvelé par moitié tous les trois ans, ce qui évite le risque de carence. Il ne peut délibérer qu'à la condition que cinq au moins de ses membres soient présents.

Dans le cadre de la procédure de sanction, sept personnes peuvent être associées aux travaux d'enquête. Il s'agit de deux représentants des professions aéronautiques, de deux représentants d'associations de riverains, d'un membre d'une association de protection de l'environnement, d'un représentant d'activités riveraines d'un aéroport et d'un représentant du ministère chargé de l'aviation civile. Toutes ces personnes sont en lien avec les activités concernées par l'ACNUSA. Ils participent aux auditions, font des propositions mais ne n'assistent pas aux délibérations sur les sanctions. Il s'agit simplement d'un éclairage complémentaire et pertinent sur les situations abordées.

Le collège est assisté d'un service, qui comprend onze agents, trois, dont le secrétaire général, étant des fonctionnaires détachés et les huit autres des agents contractuels, recrutés directement par l'ACNUSA. Tous sont placés sous l'autorité du président de l'ACNUSA et sont tenus au secret professionnel.

Les autorités administratives indépendantes sont souvent classées en fonction de leur rôle en matière de régulation ou de leur pouvoir de sanction. L'ACNUSA remplit les deux rôles. Son activité diffère néanmoins selon le type d'aéroport. Elle dispose de pouvoirs complets sur les aéroports dont le trafic dépasse 20 000 mouvements d'avions de plus de 20 tonnes. Onze aéroports sont concernés auquel il convient d'ajouter celui du Bourget, compte tenu de sa proximité avec celui de Roissy. Ces aéroports sont dits « acnusés ». L'ACNUSA y contrôle les mesures, l'installation des éléments de mesure et les indicateurs. Pour les autres aéroports, l'autorité dispose d'un avis consultatif. Elle intervient comme autorité de contrôle a priori puisque tous les plans d'exposition au bruit (PEB) ou tous les plan de gêne sonore (PGS) doivent lui être soumis préalablement ainsi que tous les textes relatifs à des règlements sur des procédures. Tous les plans de protection de l'atmosphère ou les schémas régionaux du climat, de l'air et de l'énergie lui sont également présentés à partir du moment où ils concernent un territoire où est installé un aéroport « acnusé » ou si ce territoire est impacté par les pollutions atmosphériques d'un tel aéroport. L'ACNUSA rend une quinzaine d'avis par an. Neuf ont déjà été rendus au premier trimestre 2015.

Dans le domaine des nuisances sonores, l'ACNUSA dispose également d'un pouvoir de contrôle a posteriori, qui vise les mesures et les installations de mesures. Il s'agit de vérifier si ce que nous avons souhaité est bien mis en place.

Nous disposons enfin d'un pouvoir de sanction visant toute personne exerçant une activité aérienne rémunérée ou non, de personnes au profit desquelles cette activité est rémunérée et des fréteurs. Cette sanction s'impose dès lors que ces personnes ne respectent pas les mesures de restrictions ou les procédures prises par l'ACNUSA. Ces amendes peuvent atteindre 1 500 euros pour une personne physique et 20 000 euros pour des personnes morales. Elle peut même, dans certains cas, être portée à 40 000 euros, en application d'une loi adoptée en 2012 et entrée en vigueur le 1er janvier 2014. Il s'agit de manquements qui ne peuvent pas ne pas être volontaires et concernent surtout les vols de nuit. Les contrevenants n'utilisent pas les créneaux qui leurs sont attribués ou ne respectent pas l'interdiction qui les vise spécifiquement quand ils sont trop bruyants. Ces amendes font l'objet d'une décision motivée. Celle-ci est prise à l'issue d'une procédure équitable respectant l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'Homme. Le montant de ces amendes est versé au budget de l'État. Plus de 40 millions d'euros d'amende ont été infligés depuis la création de l'ACNUSA, dont 3 millions environ en 2014. Le changement de législation abordé tout à l'heure contribuer à majorer ces amendes, 2,4 millions d'euros ont déjà été récupérés au premier semestre 2015.

L'ACNUSA intervient également dans les procédures d'arbitrage et de concertation, dans un souci de recherche de transparence. Il s'agit sans doute de sa mission la plus délicate. Nous informons le public, alors que la direction générale de l'aviation civile (DGAC) ou les aéroports sont plutôt enclins à une certaine opacité. Nous avons du mal à obtenir des informations sur le trafic des avions. Nous souhaitons que les aéroports se dotent d'instruments de suivi des vols accessibles au public ou que la DGAC les impose, à l'instar de la plupart des pays développés, je pense notamment au Royaume-Uni ou aux États-Unis. Or les aéroports estiment que c'est à la DGAC d'intervenir en ce sens et la DGAC considère qu'il s'agit d'une obligation incombant aux aéroports. Nous veillons dans le même temps à ce que le public puisse avoir accès aux PEB ou aux PGS. Nous participons également à un travail de médiation et de dialogue. Nous sommes ainsi à l'origine des chartes en vigueur au sein des aéroports de Cannes et de Bron. Nous en assurons également le respect.

L'ACNUSA adopte enfin des recommandations. Il s'agit de sa première mission si on consulte le code des transports. Elle les élabore de sa propre initiative ou pour répondre à la demande d'un ministre, d'une commission consultative, d'un établissement public de coopération intercommunale ou d'une commune présents dans une zone impactée par un aéroport. Les recommandations portent sur les sources de la pollution, c'est-à-dire les avions, les procédures au sol ou en l'air et les conditions et modalités d'utilisation des territoires survolés. L'ACNUSA intervient peu dans le premier cas, essentiellement de nature technique et faisant déjà l'objet de discussions aux niveaux national et international. Nous n'avons pas trop notre place dans ce débat. Elle intervient beaucoup plus sur les procédures, notamment sur le survol des communes ou de zones particulières. Sur la question de l'utilisation des territoires survolés, nous sommes confrontés à une double augmentation celle du trafic aérien et celle de la population et donc de l'augmentation des logements. En 2003, l'ACNUSA considérait qu'il y avait 2 millions de personnes survolées en région parisienne. Aujourd'hui ce chiffre s'établit entre 4 et 5 millions de personnes.

Pour accomplir ces missions, nous disposons de moyens d'investigations. Notre budget s'établit ainsi à 1,1 million d'euros affectés aux dépenses de personnel et de 440 000 euros dédiés aux frais de fonctionnement. Ces crédits nous permettent de publier un certain nombre d'études, je pense à celles en 2012 sur le roulage, le bâti ou en 2014 sur les populations vivant dans les PEB. Ces études nous sont utiles faute de transmission d'information par la DGAC et nous sommes donc obligés de les financer, ce qui n'est pas toujours facile.

Nous publions également un rapport annuel, que nous essayons de transmettre le plus rapidement possible. Il contient l'état de nos recherches et nos recommandations. L'administration est tenue d'apporter une réponse écrite et motivée à celles-ci dans les six mois. La DGAC doit notamment justifier son refus de suivre nos recommandations.

L'ACNUSA est considérée comme une autorité administrative indépendante (AAI). Quelle est votre mission qui justifierait cette indépendance ? Et de qui devez-vous être indépendant : de l'État ? Des compagnies aériennes ?

Outre son affirmation selon laquelle 80 % des AAI devraient être supprimées, M. Gélard a déclaré, lors de son audition, que seules devaient être reconnues comme AAI celles auxquelles l'État a confié pour mission de sanctionner, contrôler et vérifier. Si je reprends cette définition, l'ACNUSA cumule l'ensemble de ces missions, en toute indépendance. Au vu de leur pedigree, ses membres n'attendent rien et sont donc véritablement indépendants.

Je ne revendique aucune indépendance vis-à-vis du Parlement et je protesterais même si elle m'était imposée car c'est la loi et donc le Parlement qui créé les AAI. J'ai demandé à plusieurs reprises ce contrôle. Récemment, j'ai demandé à être auditionné par la commission d'enquête sénatoriale sur le coût de la pollution de l'air. J'ai d'ailleurs été entendu, au cours des douze derniers mois, à ma demande ou spontanément, cinq fois au Sénat et huit fois à l'Assemblée nationale, devant les commissions compétentes ou par des parlementaires. J'estime que nous devons dépendre du législateur qui doit vérifier. Le rapport d'activité est systématiquement envoyé aux commissions permanentes compétentes et aux parlementaires intéressés, soit que leurs circonscriptions sont voisines ou concernées par un aéroport, soit qu'ils se sont intéressés à nos travaux. Le rapport est, de toute manière, accessible sur notre site internet.

Vis-à-vis des administrations, des riverains, des aéroports et des compagnies aériennes, l'indépendance est totale, au point que certains s'en plaignent.

Vous êtes pourtant logés par le ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie (MEDDE).

C'est exact. Comme l'indiquait Mme Liebert-Champagne et la responsable du service France Domaine lors de leurs auditions, le fait d'être logé n'implique pas une dépendance.

C'est à nous de l'apprécier.

En fait, l'ACNUSA contrôle la DGAC et non le MEDDE qui nous loge au 244 boulevard Saint-Germain. Je n'ai d'ailleurs jamais rencontré, malgré mes demandes, les ministres des transports et de l'écologie, au risque de trop d'indépendance même ! Lors du déménagement du site Fontenoy où nous étions précédemment, j'ai accepté cette solution de relogement, à défaut d'autre solution, en raison de l'économie générée, mais j'ai demandé que symboliquement il y ait une indépendance. C'est le cas : nous disposons d'un étage distinct.

C'est le problème de l'impartialité objective, chère à la Cour européenne des droits de l'Homme. Le fait d'être logé n'influe pas sur notre indépendance comme en témoignent nos rapports et avis.

Ce n'était pas une critique a posteriori.

Je sentais plutôt une crainte.

Je note que vous avez lu ou regardé avec intérêt nos auditions.

Oui, j'ai regardé pour voir. Par intérêt, j'en ai regardé plusieurs.

N'avez-vous pas le sentiment d'être une caution ?

Il ne s'agit pas de paravent ou de délitement de l'État, comme j'ai pu l'entendre. Ce n'est pas le cas avec les AAI et particulièrement pour l'ACNUSA que je connais le mieux. L'ACNUSA n'est pas un paravent pour l'administration mais un censeur, un contrôleur. Je viens dire au Parlement que les riverains des aéroports avec 70 niveaux de bruit et même des avions qui passent la nuit n'ont aucune possibilité de rachat prévue par la loi ; la DGAC ne viendrait jamais vous le dire. J'ai dit devant la commission d'enquête sur le coût de la pollution de l'air qu'en matière de pollution, la DGAC ne respectait pas les textes, étant en retrait sur l'élaboration des textes découlant de la loi. Là encore, la DGAC ne vous le dirait pas.

Les AAI ne sont pas une atteinte à la démocratie mais des garantes de la démocratie. Elles sont nées comme un remède au délitement de l'État ; il faut traiter le mal et non le remède. Les AAI ne sont pas un paravent de l'administration mais répondent à une demande sociale forte et présente partout dans le monde.

Lors d'une autre audition, il a été dit qu'une seule AAI, en matière nucléaire, résultait d'une obligation européenne. Pour l'ACNUSA, un règlement européen exige la constitution d'une AAI. En Belgique, l'État fédéral tente d'en mettre en place une ; des agents de l'ACNUSA se sont rendus sur place Le Royaume-Uni y réfléchit également à la suite du rapport Davies ; je suis d'ailleurs intervenu à leur demande.

La DGAC est une bonne administration, de la même manière que je le pensais comme magistrat fiscaliste de l'administration fiscale. Nous assurons un contrôle dont nous rendons compte au Parlement pour qu'il réagisse.

Vous êtes un excellent avocat du pouvoir des juges !

Je vous remercie.

Ce n'est pas forcément un compliment dans ma bouche...

Un colloque récent organisé par le Conseil d'État portant sur la médiation a montré que c'est un moyen de désengorger les juridictions face à l'explosion du contentieux, qui existe malgré la dématérialisation des procédures. L'AAI est un moyen d'y parvenir avec des garanties extraordinaires.

Au rythme de création, en moyenne, d'une AAI par an, les membres des grands corps de l'État ne seront pas suffisamment nombreux pour y siéger.

C'est le législateur qui les crée.

C'est la réponse qui nous est opposée à chaque fois par les AAI. Nous saurons nous en souvenir...

Une création par an n'est pas souhaitable. Il faut des principes a priori qui président à leur création, codifiés dans un texte avec des règles.

L'ACNUSA n'a pas de membres des grands corps en son sein. On peut donc faire fonctionner une AAI sans les grands corps, même si je considère que c'est un plus pour les AAI. Pourquoi pas des avocats ? Ce serait peut-être gênant pour la suite de leur carrière.

L'intervention de l'ACNUSA dans les aéroports régionaux pour rencontrer les commissions consultatives de l'environnement répond à une demande des associations. Elles mettent en doute la parole des aéroports et attendent une confirmation de la part d'une autorité indépendante des mesures décidées par les aéroports. Les aéroports sont juges et parties pour décider si le niveau de bruit est excessif. L'existence d'un pouvoir indépendant de la DGAC, des aéroports et des compagnies aériennes est essentielle.

Pour les aéroports « acnusés » où la pression est très forte, l'ACNUSA dispose de pouvoirs pour répondre aux demandes. Nous sommes allés à Nantes - dont vous connaissez les problèmes -, à Chambéry, à Toulouse et à Bordeaux et nous irons bientôt à Strasbourg, à l'invitation des élus locaux ou nationaux et des riverains. Nous ne sommes pas une seconde administration mais un élément de contrôle.

Nous allons ouvrir une courte parenthèse : vous vous êtes rendu à Nantes, je suppose que c'est pour l'aéroport de Notre-Dame-des-Landes ?

Suis-je obligé de répondre à cette question ?

Oui. Et qu'avez-vous fait ?

Cela vous intéresse, je n'aurais pas dû en parler.

Votre réflexe est important : « vous n'auriez pas dû en parler », mais vous êtes devant la représentation nationale et vous venez de nous dire que vous n'étiez pas indépendant vis-à-vis d'elle !

Oui, justement. Je ne suis pas indépendant de la représentation nationale et de ce qu'elle décide, par la loi. Or, la loi précise que l'ACNUSA est compétente s'agissant des aéroports entrainant des nuisances. Lors des débats, en 1999, la question s'est posé de savoir si l'ACNUSA devrait prendre position sur le futur troisième aéroport de Paris. Et lors des débats, vous avez clairement décidé que l'ACNUSA n'était compétente que pour les aéroports existants - et non sur ceux envisagés.

L'aéroport à Notre-Dame-des-Landes n'existe pas encore, il n'y a donc pas de nuisances. Si, par contre, vous m'interrogez sur la possibilité de pérenniser l'aéroport de Nantes Atlantique, dans ce cas je vous renvoie à notre rapport. Nous y avons clairement indiqué que l'analyse de la DGAC souffrait de plusieurs faiblesses, que la contre-analyse réalisée par l'État n'était pas non plus satisfaisante et nous avons demandé à ce qu'une autre expertise neutre et indépendante soit menée pour savoir si le départ de l'aéroport de Nantes Atlantique se justifiait pleinement au regard des motifs allégués.

Je ne vous parle donc pas de l'aéroport de Notre-Dame-des-Landes parce que ce n'est pas de ma compétence, en tant que président de l'ACNUSA.

Ceci dit et par parenthèse, le préfet de région à l'époque était tellement furieux que je ne prenne pas position pour le déménagement qu'il est allé se plaindre à la ministre - ce qui prouve bien notre indépendance.

Vous avez indiqué que l'ACNUSA ne dispose pas de moyens suffisants, en particulier pour financer des études solides ; pourtant, cela vous permet de porter un jugement définitif sur de grands projets.

Nous avons été saisi de deux rapports, l'une réalisé par la DGAC, l'autre faite par les riverains.

Je parle globalement, en-dehors de cet exemple nantais.

Le seul grand projet existant aujourd'hui, est celui de l'aéroport de Notre-Dame-des-Landes.

De manière générale, avec de faibles moyens, vous pouvez quand même porter des jugements très précis.

Je pourrais en porter encore plus, si j'avais plus de moyens ! La loi prévoit que l'administration doit donner les documents demandés et faire les études adéquates. Dans le rapport de l'année dernière, cinq demandes d'études ont été adressées à la DGAC. Sur la base des éléments produits, qui sont examinés avec un oeil critique, l'ACNUSA peut faire des recommandations. Quand l'ACNUSA ne peut pas obtenir certains éléments, nous l'expliquons dans notre rapport : nous expliquons alors que nous aurions souhaité travailler sur telle question, mais que compte tenu des carences en informations, nous ne sommes pas en mesure de le faire.

Par ailleurs, parmi nos membres, on compte un ancien pilote, un ancien directeur d'aéroport, des médecins ; notre équipe, si elle est petite, est également très compétente. Le responsable du pôle bruit, par exemple, comprend un expert près des tribunaux et un ingénieur acousticien.

Est-il toujours expert auprès des tribunaux ?

Oui, il a le droit, c'est un agent, mais il n'intervient pas dans les dossiers concernant un aéroport.

À vous entendre, je me demande si on ne devrait pas créer une AAI pour faire respecter le code de la route !

En décembre 2014, plusieurs associations de riverains ont contesté vos prises de position et ont même exigé votre démission. Pourquoi ? Est-ce préjudiciable au bon fonctionnement de l'ACNUSA ?

J'ai effectivement rencontré des difficultés avec les associations de riverains de l'aéroport de Toulouse et des aéroports parisiens. Juste après avoir pris mes fonctions, lors des deux premières rencontres avec des associations de riverains - il s'agissait des aéroports d'Orly et de Roissy - m'ont été adressées deux demandes : premièrement, de fermer l'aéroport d'Orly et, deuxièmement, d'arrêter les avions la nuit à Roissy. Cette position a été réaffirmée très récemment lors d'un colloque, par la présidente de l'Union française contre les nuisances des aéronefs (UFCNA).

J'ai expliqué que lorsqu'on prend des positions aussi extrêmes, il est très difficile d'obtenir quelque chose en regard. L'ACNUSA est certes indépendante, mais c'est une autorité administrative, qui, lorsqu'elle formule des recommandations, a pour ligne d'horizon l'intérêt général, qui ne passe pas par l'adoption de positions aussi extrêmes. Nous n'intervenons pas comme Zorro contre le méchant shérif, c'est-à-dire la DGAC pour lutter contre les méchants brigands, que seraient les compagnies aériennes et les aéroports ! L'ACNUSA est là pour essayer de faire valoir l'intérêt général.

Effectivement, avec quelques-uns, les relations ne sont pas excellentes, mais la plupart des associations de riverains ne souhaitent pas la disparition de l'aéroport voisin mais une réduction des nuisances liées à l'activité aéroportuaire. Ils sont conscients qu'il s'agit d'une richesse pour leur région.

Vous avez recours à un prestataire extérieur pour une assistance juridique : pouvez-vous préciser ce dont il s'agit ?

Il s'agit des cas de recours contre des sanctions ou même, ce fût le cas avant mon arrivée, pour le licenciement d'un agent. Le président n'est pas nécessairement un juriste et il vaut mieux un prestataire extérieur qui peut, le cas échéant, apporter sa caution. On peut également demander des analyses de la procédure, ce que nous avons fait s'agissant des re-notifications. Nous avons passé un marché avec un cabinet d'avocats.

Les décisions de l'ACNUSA font-elles l'objet de beaucoup de recours ?

Pas tellement. Une de ces affaires concerne une compagnie aérienne polonaise, Enter Air, qui ne respecte pas l'interdiction des avions très bruyants. Il s'agit d'une grosse affaire, avec 80 dossiers et une amende de l'ordre d'un million d'euros.

Vous avez également recours à une assistance dans les relations avec les élus. Est-ce justifié pour une AAI ? Quel est le but recherché ? De justifier l'intérêt de l'ACNUSA ? Vous êtes excellent dans ce rôle !

Non, il s'agissait d'une décision de mon prédécesseur de recourir à ce type de « courroie » pour accéder au Parlement et je n'ai moi-même pas de connaissance du monde politique, ni de relations avec des élus. Lorsque je pense qu'il serait intéressant de rencontrer un élu sur certains sujets spécifiques, comme par exemple la péréquation des ressources des communes autour des zones aéroportuaires afin d'aider les plus fragiles, je ne suis pas capable d'identifier les interlocuteurs pertinents. C'est pourquoi, nous passons par quelqu'un qui organise de telles rencontres sans nous remplacer.

Je dois confesser qu'il semblerait que je vienne d'être nommée par le Président du Sénat au sein de votre AAI.

Je suis étonné car le membre du collège nommé par le Président du Sénat n'a pas terminé son mandat - qui est, vous le savez, irrévocable.

Vous avez parlé du contrôle a priori et a posteriori : mais une même autorité peut-elle être à la fois conseil et contrôle ?

De plus, vous avez dit - et nous y sommes sensibles - que le seul contrôle que vous pouviez supporter était celui du Parlement ; mais nous cherchons à savoir comment nous pouvons exercer effectivement ces contrôles sur les AAI. En particulier, le Parlement peut-il être à la fois celui qui contrôle et celui qui nomme ?

Lorsque je parlais de contrôle a priori, je ne pensais pas au conseil, je pensais aux avis obligatoires. Dans certains cas, l'ACNUSA doit être saisie pour émettre un avis, l'administration ne le suit pas forcément, mais elle le fait en général.

Le contrôle a posteriori concerne par exemple les installations de mesure du bruit : nous vérifions qu'elles répondent à nos exigences.

Je ne crois pas que le conseil fasse partie de nos compétences. Le collège de l'ACNUSA formule des recommandations qu'il appartient au Parlement de suivre ou non, mais je ne crois pas que cela pose problème.

Je n'accepte pas uniquement le contrôle du Parlement, mais aussi celui de la Cour des comptes, je crois même que nous avons demandé qu'un tel contrôle soit effectué, mais sans succès je crois, car nous sommes une trop petite structure pour intéresser la Cour des comptes.

Enfin, nos décisions, et notamment nos sanctions, sont soumises au contrôle du juge.

Quel sont les profils des personnalités nommées au collège par les présidents des assemblées ?

L'Assemblée nationale a nommé une inspectrice générale de l'administration qui remplaçait elle-même une autre inspectrice générale de l'administration. En ce qui concerne le Sénat, il s'agit d'un psychanalyste, spécialisé dans les effets du bruit et de gêne sonore. Il a une qualification d'urbaniste. Il a été nommé en 2012 pour six ans. Nous n'avons pas eu connaissance d'un éventuel empêchement. Votre éventuelle nomination apparaît donc étonnante.

Je vais regarder cela plus en détail.

Les autorités administratives indépendantes reposent en partie sur le principe d'impartialité objective, idée à laquelle nous sommes sensibles. Deux membres du collège sont nommés par les présidents des deux assemblées qui sont elles-mêmes chargées du contrôle de cette autorité. Estimez-vous que ce pouvoir de nomination du Parlement est compatible avec son pouvoir de contrôle ? Je précise qu'il s'agit d'une question d'ordre général, qui concerne toutes les AAI.

Je suis peu sensible à ce principe d'impartialité objective, qui n'est, à mon sens, qu'une apparence d'impartialité. Je suis plus sensible à l'idée de l'impartialité réelle. Celle-ci repose sur l'absence d'intérêt dans un champ d'activité donné. Les parlementaires ne sont pas sensibles à la question de l'apparence. Je ne suis donc pas choqué par le processus de nomination. Je suis moi-même nommé par le Président de la République, sans que je le connaisse.

Dans le cas de l'ACNUSA, seuls deux membres sur dix sont nommés par les présidents des assemblées. Leur poids respectif au sein du collège est donc d'un dixième. Cela ne nuit pas à la capacité de contrôle du Parlement.

Estimez-vous disposer de moyens de contrainte suffisants. Il se dit qu'un certain nombre de compagnie préfèrent payer des amendes plutôt que de modifier leurs horaires de vol. Est-ce une légende urbaine ?

Ma seconde question portera sur l'indépendance réelle ou objective dont vous faites état. Je suis frappé de constater que dans toutes les auditions menées dans le cadre de cette commission d'enquête, la plupart de nos interlocuteurs s'estiment indépendants parce que juges de formation. Ils seraient ainsi oints du saint-chrême de l'indépendance. Je pense pourtant que pour faire carrière, il convient de prendre certaines précautions...

Concernant votre première question, c'est effectivement une réalité. À mon arrivée en 2012 j'ai souhaité que les amendes soient portées de 20 000 à 80 000 euros. La DGAC a freiné et le montant a été fixé à 40 000 euros. Pour certaines compagnies, ce montant n'est pas dissuasif. Je remarque en outre que les pilotes qui ne disposent pas de créneau sont autorisés à décoller par les autorités de contrôle. Cette situation n'est pas satisfaisante. Ce que je souhaite aujourd'hui c'est que la DGAC impose le respect des créneaux de nuit. Ensuite, certaines compagnies peuvent assumer ces amendes et ne viennent même pas se défendre devant l'ACNUSA. Je pense notamment aux compagnies du Golfe dont les ressources ne sont pas limitées. Pour Air France, 40 000 euros représentent le bénéficie réalisé sur plusieurs vols...

Sur le second point, la question est simple mais la réponse est compliquée. Montaigne disait de la coutume qu'elle était une violente et traitresse maitresse d'école mais qu'ensuite nous l'acceptions. Il en va ainsi de l'indépendance et du métier de juge. Si je n'étais pas indépendant en tant que président d'une AAI, je serais resté juge. J'aimais mon métier et jamais je n'aurais accepté de devenir un lampiste répondant aux ordres.

Je ne parlais pas pour vous mais en général. Les juges, à mon avis, sont de différentes natures.

Vous avez raison. Je regarde à partir de mon propre cas. Ce que je dis des juges correspond à mon avis à la réalité pour beaucoup d'entre eux, étant précisé que les membres du Conseil d'État ne sont pas des juges. Ils conseillent l'État et n'ont pas le statut de magistrat administratif. Mais il existe une telle tradition d'indépendance à l'égard du pouvoir au sein du Conseil d'État, que ce serait déchoir en la trahissant. Les valeurs y sont très fortement ancrées et donnent une certaine hauteur. Quant à moi ou à mon prédécesseur, nous n'envisageons que la retraite et ce n'est pas à 71 ans que nous allons entamer une carrière. J'ai servi l'État en tant que magistrat administratif, du mieux possible. Ensuite, tout cela se termine.

Je vous prie de bien vouloir m'excuser pour mon retard : nous installions ce matin le groupe d'études sur l'aviation civile.

Vous avez indiqué tout à l'heure avoir demandé à être reçu par les ministres compétents, qui n'ont pas donné suite. Cela m'étonne et témoigne du peu de considération que les ministres portent à cette AAI.

Dans votre rapport d'activité du 13 avril 2015, vous demandiez une révision urgente des missions de l'ACNUSA : pouvez-vous nous en dire plus ? Enfin, pensez-vous que la privatisation réalisée et à venir des aéroports soit quelque chose de positif ? Vos missions portent-elles sur l'étude de la pollution atmosphérique en raison du développement du trafic aérien ?

En ce qui concerne les ministres, je pense que c'est une question d'emploi du temps : j'ai été reçu par les cabinets des ministres et j'ose espérer qu'ils font remonter les informations aux ministres.

Je ne demande pas un accroissement des missions de l'ACNUSA mais de pouvoir ester en justice car selon la jurisprudence du Conseil d'État, je ne peux pas faire appel de décisions qui annulent par exemple une sanction infligée par l'ACNUSA à une compagnie aérienne. Or je ne pense pas que la DGAC le fasse à ma place. J'avais fait passer une proposition en ce sens, prévoyant la possibilité d'ester en justice et d'intervenir dans les litiges, je crois que ce serait très utile.

Pour le reste, on demande surtout plus de considération pour les riverains sans pénaliser le transport aérien.

En 2010, la compétence de l'ACNUSA a été étendue à l'ensemble des pollutions liées à l'activité aéroportuaire - ça, c'est la théorie. En pratique, on ne s'occupe pas de la production de gaz à effet de serre par les avions en vol.

La deuxième limite concerne la pollution de l'air intérieur dont l'ACNUSA ne s'occupe pas, en raison de ses moyens limités mais aussi de la surveillance constante de cette problématique par d'autres organismes, en particulier l'inspection du travail.

Concernant les autres pollutions, des eaux, des sols, nous avons fait faire une étude afin de savoir de tels contrôles étaient effectués autour des aéroports. Il apparaît que les administrations de l'État effectuent un contrôle très poussé sur la pollution des eaux et des sols - contrairement à la pollution de l'air. Par ailleurs, les mesures prises par les aéroports et qu'il est possible de contrôler sont relativement suffisantes. Le collège a donc décidé que, compte tenu de l'intervention déjà importante de la part de l'État, l'ACNUSA n'avait pas de besoins particuliers supplémentaires.

A priori, la privatisation d'un aéroport en modifie la gouvernance ; celui qui achète souhaite réaliser des bénéfices, et il ne le fait pas dans l'intérêt général. J'imagine que la privatisation a également un impact sur les relations avec les riverains. La protection de l'environnement ne sera peut-être pas une priorité en raison de son coût. Je m'inquiète donc un peu des conséquences de la privatisation, mais je ne peux pas vous donner une réponse claire à cette question.

On a prévu d'organiser un colloque en début d'année prochaine, avec les aéroports déjà privatisés et les associations de riverains pour essayer d'avoir une idée plus précise des conséquences de la privatisation. En effet, j'ai des préjugés sur ce sujet, donc je veux pouvoir l'étudier, pour ensuite envisager ce qui peut être mis en oeuvre.

Vous avez dit que certains aéroports laissent décoller des avions en sachant pertinemment qu'ils commettent une infraction. Je trouve cela tout à fait anormal ; c'est assez original, qu'un aéroport, surtout lorsqu'il s'agit d'un établissement public, laisse décoller des avions, sachant qu'ils commettent une infraction, et qu'une AAI prononce des sanctions dans la foulée, en indiquant que la sanction ne peut pas être au maximum car le pilote n'était peut-être pas au courant ! Notre système confine à l'absurde.

Je tiens à préciser un point : ce n'est pas l'aéroport qui laisse décoller, mais les contrôleurs aériens, c'est-à-dire l'administration. Lorsque je demande à l'administration de mettre en place des moyens d'informations du contrôleur pour qu'il prévienne, on me répond que ce n'est pas possible. On m'oppose des arguments techniques très difficiles à parer. Mais je compte bien réussir !

Mais il y a aussi des aéroports parfaitement au courant : l'aéroport, la DGAC, tout le monde est d'accord pour faire décoller, ou du moins tout le monde connaît la situation. C'est tout de même assez original !

Dans une époque où l'on adore la transparence - surtout pour les autres et moins pour soi -, vous avez répondu au questionnaire adressé que votre rémunération était fixée par l'arrêté du 3 juillet 2000, modifié par l'arrêté du 12 novembre 2004 et l'arrêté du 6 juillet 2011 fixant la rémunération des fonctions de président et de membres de l'ACNUSA. En-dehors de ces excellentes références, cela fait combien ?

Cela représente, indemnités comprises, un peu moins de 8 000 euros, soit moins que ce je gagnerais en tant que président d'une juridiction - pas beaucoup, sinon je n'aurais pas accepté.

Et vous n'êtes pas à la retraite ?

Non.

Je vous remercie. Pour ce qui concerne ma nomination, il s'agit d'une autre commission.

Nous poursuivons nos travaux avec M. Roch-Olivier Maistre, président de l'Autorité de régulation de la distribution de la presse (ARDP).

L'architecture du système coopératif de distribution de la presse vendue au numéro a été fixée par la loi du 2 avril 1947, la loi Bichet, qui a mis en place une instance d'autorégulation, le Conseil supérieur des messageries de presse (CSMP), doté de la personnalité morale et où siègent vingt membres représentant tous les acteurs de la distribution.

Pour répondre à de graves difficultés de fonctionnement, la loi du 20 juillet 2011, issue d'une large concertation avec le secteur, a introduit une régulation bicéphale en mettant en place l'ARDP. Enfin, la loi du 17 avril 2015 portant diverses dispositions tendant à la modernisation du secteur de la presse conforte l'indépendance de l'autorité et renforce ses prérogatives à l'encontre du CSMP. Vous nous présenterez dans le détail l'évolution de vos compétences, de vos règles de fonctionnement et de vos ressources.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Roch-Olivier Maistre prête serment.

En plus d'être, dans le champ de la régulation économique, l'une des plus petites autorités indépendantes, l'ARDP présente des caractéristiques très particulières.

La presse s'est, pour des raisons historiques, dotée d'un dispositif de régulation original. La distribution a été fixée au sortir de la guerre par la loi Bichet de 1947, toujours en vigueur ; l'objectif était de préserver la pluralité de la distribution, d'éviter le monopole dont Hachette avait bénéficié avant et pendant la guerre, sans pour autant mettre en place un monopole public. Le principe retenu était celui de la liberté de distribution : un éditeur de presse peut choisir de se distribuer seul, mais si la distribution est groupée elle est assurée par des messageries détenues par les éditeurs eux-mêmes, afin d'en garantir l'équité. Le système était régulé par les professionnels à travers le CSMP qui associe les éditeurs, les dépositaires, les diffuseurs, les messageries et les syndicats professionnels.

Tout a bien fonctionné jusqu'à la crise de la presse écrite qui a commencé dans les années 1990. La profession a alors été bouleversée par l'émergence de la presse magazine, alors que le nombre de titres de la presse nationale et la vente au numéro entraient dans une phase de baisse tendancielle. On vend chaque année 5 milliards de numéros contre 7 milliards il y a quinze ans. L'émergence du numérique a aggravé la situation.

La presse s'est retrouvée dans une situation de crise, conduisant la principale messagerie de presse, Presstalis, au bord du dépôt de bilan, dans un contexte de concurrence exacerbée avec l'autre messagerie, les Messageries lyonnaises de presse (MLP). Paralysé par sa composition endogame, le CSMP s'est trouvé dans l'incapacité de résoudre les litiges. Un grand nombre d'entre eux étant portés, sans forcément en relever, devant le Conseil de la concurrence, les États généraux de la presse réunis en 2008 ont demandé au président de cet organisme de préparer un rapport sur la réforme et la régulation du secteur. Le schéma proposé était classique : créer une autorité administrative à part entière, comme pour la télévision ou les télécommunications, dans le but de mettre fin à l'autorégulation de la profession.

En 2011, le législateur a préféré un dispositif à deux niveaux. D'abord, le CSMP, qui est une personne morale de droit privé, se voit confier les missions de prendre des mesures générales pour toutes la filière et de réguler de manière précontentieuse les différends entre les acteurs. Ensuite, au-dessus ou à côté de ce CSMP, une autorité administrative indépendante composée de trois membres a pour tâches de rendre exécutoires - ou pas - les décisions du CSMP et de le suppléer, le cas échéant, dans le règlement des litiges. C'est un système singulier, fort différent de ceux qui sont en place dans l'énergie ou les transports.

Seconde caractéristique, ce dispositif est sans conséquence budgétaire pour l'État. Le budget annuel du CSMP (2,5 millions d'euros), est exclusivement financé par la profession ; quant à l'ARDP, ses ressources proviennent d'une contribution des messageries de presse. Son budget ne dépasse pas les 120 000 euros annuels : nous n'avons pas de locaux, le CSMP nous prêtant sa salle de réunion ; pas de services propres, l'intégralité du travail étant effectuée par les trois membres du collège avec un secrétariat général assuré à temps partiel par une auditrice du Conseil d'État ; et pas de charges de fonctionnement, nos seules charges étant constituées par les indemnités de ses membres et par des dépenses de conseil juridique, car nos mesures de régulation suscitent par nature des contentieux, portés devant la Cour d'appel de Paris.

Avec quatre ans de recul, et à l'approche de la fin de mon mandat, qui expire en octobre, ce système a-t-il rempli sa mission ? J'ai la faiblesse de penser que oui.

D'abord, nous avons pris nos fonctions dans un contexte difficile, avec une baisse irréversible de la vente au numéro. Presstalis était alors placée sous administration judiciaire. À la fin 2014, l'entreprise avait rétabli son petit équilibre et à l'issue de son plan de redressement, en 2017, elle aura perdu la moitié de ses effectifs. Les MLP sont elles aussi de nouveau à l'équilibre. Les baisses de coûts ont été massives. Au deuxième niveau, les dépositaires de presse, c'est-à-dire les plates-formes régionales qui assurent la distribution des titres vers les diffuseurs, ont engagé un schéma directeur qui prévoit une baisse de plus de 50 % de leur nombre. Enfin, le système d'information commun aux deux messageries, prévu par la loi, est en cours de déploiement. Les relations entre Presstalis et les MLP sont apaisées. La rémunération des diffuseurs a été revalorisée par une délibération du CSMP et de nous-mêmes. Au total, nous avons pris une vingtaine de décisions de régulation fortes, qui ont engendré des contentieux, tous gagnés devant la Cour d'appel de Paris. Notre action s'en est trouvée confortée.

Quelles sont les perspectives ? Dans le schéma actuel, chacun - État, régulateurs, professionnels - joue son rôle. L'État porte la politique d'aide à la presse ; il est représenté par un commissaire du Gouvernement au sein du CSMP. Le régulateur a retrouvé sa fonction, après la paralysie dont était affligé le CSMP en 2011 : désormais, il prend des initiatives. Enfin, les professionnels sont pleinement associés au dispositif, ce qui est normal.

Le système a légèrement évolué avec la loi d'avril 2015, qui est centrée sur l'Agence France Presse (AFP) mais dans laquelle le législateur a inséré quelques dispositions plus générales. Le balancier a été déplacé vers l'ARDP, qui bénéficie désormais d'un droit d'initiative : son président peut demander l'inscription d'un point à l'ordre du jour des réunions du CSMP et amender ses décisions, alors que le dispositif précédent n'admettait que la pleine validation ou le rejet. Elle s'est aussi vu confier, comme nous le souhaitions, la mission d'homologuer les barèmes des messageries. En effet, ces tarifs sont le résultat d'une stratification ancienne, pas toujours en phase avec les coûts, en particulier pour la presse quotidienne nationale, et, surtout, donnent lieu à des pratiques qui appellent une attention particulière. Nous commencerons ce travail en 2016. Enfin, le législateur a estimé que, pour incontestable que soit déjà notre indépendance, il valait mieux que la régulation soit supportée par le budget de l'État. L'ARDP émargera par conséquent à partir de 2016 au programme 308 qui relève du Premier ministre. J'ai vu le Secrétaire général du Gouvernement à ce sujet. Pour autant, nous n'aurons toujours pas de locaux ni de personnel en propre : notre secrétariat sera mutualisé avec d'autres autorités indépendantes.

Je vous remercie à la fois pour votre clarté et pour la réponse écrite apportée par vos services. L'utilité du travail réalisé n'est pas en question, mais cela justifie-t-il l'existence d'une autorité indépendante ? En quoi l'État ne peut-il pas intervenir directement ? Ce secteur très particulier reflète la propension bien française à produire des dispositifs compliqués.

Vos ressources provenaient auparavant du secteur de la presse, elles viennent désormais directement de l'État. Qu'en est-il de votre indépendance ?

Enfin, ces prérogatives élargies que la loi du 17 avril 2015 vous attribue, les avez-vous demandées ?

L'ARDP n'était pas particulièrement demanderesse, mais c'est un débat omniprésent : l'État a consenti des efforts budgétaires considérables en faveur du secteur de la presse. Les aides à la presse ont presque doublé à une certaine période. Une part importante étaient dirigées vers la distribution, que la presse quotidienne nationale n'était pas en mesure de financer. Enfin, l'État a dû renflouer Presstalis.

Il est par conséquent naturel que l'État demande à chacun de prendre sa part. Il y a déjà des mécanismes de solidarité interprofessionnelle, la presse magazine finançant par exemple le déficit de la presse quotidienne nationale ; demander à la profession de revoir ses barèmes était naturel. Or il est très difficile pour le CSMP de le faire de sa propre initiative, bien que nous l'ayons demandé par plusieurs avis : les éditeurs, qui y siègent, restent évidemment l'arme au pied. Dans ces conditions, la seule solution viable était d'élargir les compétences de l'ARDP. Les messageries seront tenues de transmettre leurs barèmes au CSMP pour avis motivé, après quoi ils seront validés par l'ARDP.

L'État était présent dans le dispositif bien avant la création de l'ARDP. Vous avez mentionné le commissaire du Gouvernement qui siège au CSMP. C'est au moment de la crise de la presse, et devant l'incapacité du système à s'autoréguler, que l'État s'est retrouvé payeur. Il ne pouvait pas pour autant piloter en direct le secteur, eu égard au principe de liberté de la presse. C'est pourquoi la solution d'une autorité indépendante de structure légère a été retenue. En bons technocrates, nous avons d'abord trouvé ce système assez singulier ; mais à l'usage, il m'apparaît sage, car chacun y joue son rôle et assume ses responsabilités : l'autorité administrative pèse sur le système de régulation pour l'inciter à agir. Je travaille en partenariat avec le CSMP ; lorsque j'émets une recommandation dans un avis public, celui-ci peut s'en prévaloir pour agir. C'est à mon sens un système équilibré, fin et intelligent.

Ces propos vont faire rougir de plaisir le législateur... Mais qui paye décide, et l'État a mis beaucoup d'argent pour sauver ces entreprises. En quoi son intervention serait-elle illégitime ?

C'est un secteur d'entreprises privées, financées par des deniers privés, qu'il s'agisse des vendeurs, des dépositaires ou des messageries. L'État ne finance qu'une partie.

C'est bien l'État qui décide des aides à la presse ! Incidemment, on peut s'interroger sur leur contribution au pluralisme, dans la mesure où les titres les plus aidés disent tous à peu près la même chose... Pourquoi y a-t-il deux messageries ? Tous les éditeurs passent-ils par elles ? J'ai cru comprendre que non.

La loi Bichet autorise les éditeurs à choisir une distribution indépendante. C'est l'option retenue par la presse quotidienne régionale...

qui, elle aussi, reçoit des aides.

Elles sont d'une autre nature. Globalement, c'est un système très raffiné. Le Parisien a, un temps, eu recours à une distribution indépendante. Mais, dès lors que la distribution est groupée, la loi impose un système de messageries majoritairement détenues par les éditeurs. Quant aux relations entre les deux messageries, Presstalis exerce un monopole sur la presse nationale et détient 60 % de la presse magazine tandis que les MLP ne distribuent que les magazines.

Pour le régulateur, l'enjeu est d'organiser la convergence entre ces deux acteurs. Cela passe d'abord par le système d'information commun - un éditeur n'est pas obligé de faire distribuer tous ses titres par une messagerie, et certains travaillent avec les deux. Ensuite, un système de péréquation a été mis en place entre les MLP et Presstalis en faveur de la seconde, en raison des surcoûts propres à la distribution de la presse quotidienne d'information générale. Ce n'est pas pour autant un système nationalisé : la convergence se justifie par la volonté de réduire les coûts de distribution, en cohérence avec les équilibres du marché français de la presse.

Vous qualifiez ce système de raffiné, nous sommes en effet au comble du raffinement. Selon vous, son fonctionnement actuel est positif. Vous aurez bientôt un membre de l'Autorité de la concurrence dans votre collège...

Vous êtes mieux informé que moi.... Le collège devra désigner un membre.

Pourquoi, dans ce cas, l'Autorité de la concurrence ne pourrait-elle pas faire directement votre travail ?

Le rapport Lasserre de 2009 préconisait un schéma classique où l'ensemble de la régulation serait assuré par une autorité indépendante. La question s'est à nouveau posée en 2015, mais le Parlement a considéré que les éditeurs et tous les acteurs devaient assumer leurs responsabilités. Je ne puis mettre en cause ce choix, qui a été confirmé en 2015.

De plus, j'ai cru comprendre que l'Autorité de la concurrence, dont la barque était déjà bien chargée, estimait que les litiges de presse, très complexes, devaient plutôt relever d'une régulation sectorielle spécifique, en bonne intelligence avec elle. Il faut, à mon sens, respecter l'héritage de la loi de 1947 qui plaçait les professionnels en première ligne, tout en évitant une étatisation du système. Cela les oblige à être en mouvement et, de fait, la gouvernance de Presstalis a été entièrement repensée pour être désormais assurée par de véritables managers. En la matière, la régulation sectorielle a pleinement rempli sa mission.

Pourquoi ne pas aller au bout ? L'Autorité de la concurrence va bientôt nommer une personnalité qualifiée pour siéger au sein de votre collège. Cela représente sinon une tutelle, à tout le moins un regard de l'Autorité de la concurrence sur votre fonctionnement.

Nos actes de régulation ne relèvent pas toujours du droit de la concurrence, loin de là. Nous devons non seulement veiller à l'équilibre économique général du secteur, mais aussi mettre en place le cahier des charges du système d'information commun, mais aussi fixer les modalités du préavis qu'un éditeur doit désormais remettre lorsqu'il ne souhaite plus travailler avec une messagerie, mais aussi instaurer la péréquation financière entre les deux messageries...

De plus, la loi prévoit des renvois automatiques : saisie d'un litige de presse, l'Autorité de la concurrence doit saisir l'ARDP pour recueillir son éclairage. Il m'arrive, inversement, de solliciter l'Autorité de la concurrence.

En adjoignant un quatrième membre à notre collège - que nous n'avions pas demandé, mais que nous accueillons volontiers - le législateur a souhaité, dans la perspective de notre travail sur le barème, nous assurer les services d'une personne plus familière des problématiques de rémunération d'un service.

Comme tous les présidents d'autorité indépendante que nous avons entendus, vous vous prévalez du législateur ; or ce qu'une loi a fait, une loi peut le défaire ! Nous avons devant nous un système de poupées russes. Quel est votre sentiment de professionnel sur la multiplication de ces autorités ? Le législateur accorde une telle confiance au Conseil d'État, à la Cour de cassation et à la Cour des comptes, qu'il n'y aura bientôt plus de membres de ces corps à y placer.

Il est vrai que l'ARDP se compose d'un magistrat de la Cour de cassation familier des questions d'arbitrage, d'une conseillère d'État versée dans le droit de la concurrence, et de moi-même, qui suis issu de la Cour des comptes, et ai rempli de nombreuses missions sur le sujet. Notre qualité de magistrats est une garantie d'indépendance, et notre parcours est un gage de qualité.

De plus, à titre personnel - je le précise parce que la chambre de la Cour des comptes à laquelle j'appartiens contrôle des autorités indépendantes -, j'estime qu'il ne faut pas tout attendre de ces autorités. L'ARDP en est l'exemple type, qui assume des fonctions de régulation sans pour autant se substituer à l'État. Il appartient au Parlement de voter la politique des aides à la presse et de contrôler leur exécution. À elle seule, la régulation ne peut pas tout résoudre, et certainement pas les problèmes que pose l'émergence du numérique.

Le transfert par l'État d'une partie de ses compétences à des personnes morales - autorités indépendantes, agences, établissements publics - a été une sorte de mode ; il reste que la pertinence de ce transfert est prouvée. Désormais géré par un établissement public, le Louvre est un musée florissant. Les autorités administratives indépendantes ont leurs vertus.

Ce propos pourrait nous servir de conclusion, si je n'avais une question supplémentaire. Vous avez mis en avant la qualité des membres du collège, à laquelle le caractère sensible du secteur n'est peut-être pas étranger. Le poids des quotidiens nationaux ne détermine-t-il pas un traitement spécifique ?

Le soubassement des aides à la presse est leur contribution au pluralisme. On pourrait très bien estimer que l'État n'a pas vocation à intervenir, mais le modèle économique des titres de presse provoque nécessairement des déséquilibres. Des quotidiens comme Libération ou La Croix peinent à drainer des recettes publicitaires, et par là à assurer leur équilibre financier. C'est ce qui justifie l'intervention étatique.

De plus, le système mis en place au lendemain de la guerre avec les Nouvelles messageries de la presse parisienne (NMPP) est particulièrement sophistiqué. Chaque matin, à la même heure, un titre de presse est distribué jusque dans les villages les plus reculés. Cette prouesse logistique présente des coûts fixes considérables : dès lors, la réduction continue du nombre de titres de presse qui financent ce système creuse inexorablement le déficit. Faire peser celui-ci sur les titres nationaux eux-mêmes entraînerait des faillites immédiates. Un grand nombre de ces titres ont des actionnaires, et non des moindres. De là la problématique du barème, et la mission difficile à assurer les années prochaines.

Quand on voit le tour de table capitalistique de certains titres, y compris ceux qui nous donnent le plus de leçons, on se pose des questions !

Nous vous remercions.

Nous accueillons Gérard Rameix, président de l'Autorité des marchés financiers (AMF), et Benoît de Juvigny, secrétaire général. L'AMF, créée par la loi de sécurité financière du 1er août 2003, est issue de la fusion du Conseil des marchés financiers (CMF), de la Commission des opérations de bourse (COB) et du Conseil de discipline de la gestion financière (CDGF). L'article L. 621-1 du code monétaire et financier dispose qu'il s'agit d'une autorité publique indépendante, dotée de la personnalité morale et habilitée à prendre des sanctions disciplinaires et pécuniaires. L'AMF n'est pas soumise au pouvoir hiérarchique du ministre, même si un commissaire du Gouvernement, désigné par le ministre chargé de l'économie, siège auprès de ses formations sans voix délibérative. Elle a pour mission de veiller à la protection de l'épargne investie dans les instruments financiers, à l'information des investisseurs et au bon fonctionnement des marchés d'instruments financiers. Elle apporte son concours à la régulation de ces marchés aux échelons européen et international. Le collège est composé de seize membres. Vous êtes nommé par décret du Président de la République, après avis des commissions des finances des deux assemblées. Votre mandat, de cinq ans, est non révocable et non renouvelable. En revanche, le mandat des autres membres peut être renouvelé une fois.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, MM. Gérard Rameix et Benoît de Juvigny prêtent serment.

Le modèle français distingue la régulation prudentielle qui relève de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) et la régulation de marché qu'exerce l'AMF. La première consiste à vérifier la sécurité du système financier, de protéger contre un écroulement du système ou contre une défaillance individuelle. Il s'agit donc de veiller à la compétence des dirigeants, de surveiller les ratios de bilans et que les systèmes de contrôle interne fonctionnent correctement.

La seconde est plus microéconomique, sa culture d'origine est plus consumériste, pour protéger les investisseurs individuels et institutionnels. Elle a la responsabilité de protéger l'épargne investie en vérifiant les informations fournies concernant les instruments financiers ; elle contrôle la gestion d'actifs - c'est-à-dire les professionnels qui gèrent l'argent des particuliers, qui représentent des sommes parfois colossales, sous la forme de fonds monétaires, de fonds obligataires, de fonds d'actions, etc. Elle intervient également sur les infrastructures de marché qui apparient les ordres pour réaliser les transactions.

Le modèle dominant dans le monde est bien d'avoir deux pôles. L'Allemagne est un des rares pays à avoir créé un organisme de régulation unique : la BaFin. La plupart des autres pays, Italie, Espagne, Royaume-Uni, États-Unis ont adopté comme nous un modèle séparé. La dualité de notre système n'empêche pas des représentations croisées qui facilitent l'action conjointe, puisque le gouverneur de la Banque de France est représenté au collège de l'AMF : Robert Ophèle, prend une part très importante au fonctionnement de l'AMF et je siège au collège général et au collège de résolution de l'ACPR. Ces dernières années, nous avons été associés à la gestion des risques systémiques et nous travaillons en étroite liaison avec la Banque de France, l'ACPR et le ministère de l'économie et des finances.

L'AMF est une institution indépendante des structures de l'exécutif, même si le Fonds monétaire international (FMI) nous reproche parfois la présence du directeur général du Trésor qui assiste à nos réunions sans pouvoir de vote. Nous travaillons en étroite liaison avec le Gouvernement sur les textes européens ou législatifs, en lui apportant notre expertise. Quant au règlement général de l'AMF, le pouvoir est partagé : nous en délibérons, et il revient au ministre de le rendre obligatoire. En revanche, les décisions individuelles relèvent de nos seuls services. Benoît de Juvigny, notre secrétaire général, nommé par le président après avis du collège, dirige l'ensemble des équipes, soit 450 personnes. Il rapporte les dossiers au collège, qui prend en toute indépendance les décisions les plus importantes. Il s'agit par exemple d'agréer les fonds d'actifs - les organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) -, de contrôler leur documentation juridique et commerciale, ou encore d'agréer les acteurs de la gestion d'actifs, de viser les documents que publient les sociétés cotées. En matière d'offre publique d'achat, nous devons accepter les termes de cette offre et surveiller les informations données au marché. En cas de contentieux, le juge peut être le Conseil d'État ou la Cour d'appel de Paris sous le contrôle la Cour de cassation.

La surveillance des marchés pour éviter les infractions ou les anomalies mobilise entre le quart et le tiers de nos moyens. Notre secrétaire général a le pouvoir de lancer des contrôles sur des établissements ou des prestataires de services d'investissement et d'ouvrir des enquêtes en cas d'abus de marché (utilisation d'informations privilégiées, manipulation de cours, fausses informations...). Un rapport est présenté au collège ou à une commission spécialisée qui décide d'une procédure de sanction ou d'un renvoi au parquet. La commission des sanctions reprend ensuite l'affaire et prononce ou non une sanction sous le contrôle des juges susmentionnés. Ce pan important de notre activité fait l'objet d'une réflexion intense, sous l'influence de la Cour européenne des droits de l'homme et du Conseil constitutionnel qui ont décidé de mettre fin à la dualité des poursuites qui existait depuis plus de vingt ans.

Notre dispositif de médiation pour les plaintes individuelles est en plein essor, et notre action internationale est importante. Les sujets de régulation financière se traitent en effet au niveau mondial dans des instances comme le Financial Stability Board (FSB) qui est une sorte d'émanation du G20 ou l'Organisation internationale des commissions de valeurs (OICV), qui est l'union mondiale des régulateurs de marché. La quasi-totalité des règles que nous appliquons s'inscrit désormais dans un cadre européen que nous contribuons à élaborer, en prenant place dans les instances d'experts qui préparent, interprètent et formulent des standards.

Nous devons veiller à maintenir nos compétences et nos moyens à la hauteur des techniques et des risques que nous sommes en charge de réguler. Figure aussi sur notre agenda la dernière étape de la mise en application des décisions du G20 en 2008-2009, avec notamment la compensation obligatoire pour toute une série de produits dérivés, jusque-là traités de façon bilatérale, ou la transposition de la directive sur les marchés d'instruments financiers (MIF 2), notamment sur le trading haute fréquence et la transparence du marché. Enfin, nous travaillons sur l'union des marchés de capitaux qui doit déterminer la politique de la Commission européenne pour les prochaines années.

Je tiens à vous remercier d'avoir répondu de manière très complète au questionnaire que nous vous avions envoyé. Votre statut d'autorité publique résulte d'une obligation européenne qui interdit toute régulation privée des marchés financiers. Mais trouve-t-on dans les autres pays européens des autorités qui ont la même marge d'indépendance que l'AMF ?

En principe, oui. Curieusement, aucune des directives arrêtées depuis trente ans n'est consacrée exclusivement à l'organisation de la régulation de marché, ce qui explique que dans certains pays le régulateur soit seul, alors qu'il peut faire partie d'une autorité plus vaste dans d'autres. Les situations varient selon la culture de chaque pays. Les Allemands ont la BaFin, qui est autonome juridiquement. En matière réglementaire, ils appliquent les directives du Gouvernement allemand, alors qu'en France, nous ne représentons pas le point de vue des autorités publiques.

Au Royaume-Uni, Tony Blair a commencé par créer la Financial Service Authority (FSA), énorme régulateur provenant de la fusion de la quasi-totalité des pouvoirs de régulation, prudentiels et de marché. Elle a été séparée en deux instances, après la crise de 2007 : la Prudential Regulatory Authority (PRA) et la Financial Conduct Authority (FCA) qui ressemble beaucoup à l'AMF. Les modèles espagnols et italiens sont également assez proches du nôtre. Ce modèle d'un régulateur indépendant en termes d'agencement de ses moyens, de prise de décisions individuelles ou de détermination de ses règlements domine en Europe.

Au niveau mondial, les grands principes de l'OICV s'imposent, parmi lesquels l'autonomie du régulateur et l'attribution de moyens suffisants à ses missions. Notre modèle est très ancien, puisque la COB a été créée très tôt. Le FMI a été chargé par le G20 de faire des revues par pays afin de vérifier que le système de régulation fonctionne correctement. Une critique qui nous est adressée concerne la présence d'un haut fonctionnaire de Bercy dans notre collège, bien qu'aucune règle ne l'interdise. Autrefois, le représentant du ministère n'assistait effectivement qu'aux débats généraux. Notre modèle fonctionne cependant très bien.

En quoi la personnalité morale vous est-elle utile ?

Lorsqu'on l'a créée en 2003, l'AMF devait organiser un pôle unique de régulation de marché, alors qu'il existait auparavant deux instances, dont une seule, le Conseil des marchés financiers (CMF), disposait de la personnalité morale et d'une autonomie financière très large. Le Conseil d'État a décidé de nous donner l'appellation d'autorité publique indépendante, parce que nous avions reçu la personnalité morale. Cela nous habilite à agir en justice...

sans que l'autorité de l'État soit engagée.

On y gagne en clarté.

Votre budget est plus important que celui des autres AAI, financées pour la plupart par le budget général, alors que vous bénéficiez de taxes affectées. Si la loi fixe le principe et les modalités des droits fixes que vous percevez sur les opérations financières et opérateurs, vos recettes dépendent néanmoins de l'état des marchés financiers. Elles ont ainsi diminué de 25 % entre 2008 et 2010. Comment gérez-vous ces variations ?

La COB avait déjà un budget autonome dans les années 1980. Le système de recettes dépendait d'une part d'un dispositif assis sur les actifs sous gestion au 31 décembre de l'année précédente, qui variait en fonction des cours de la bourse, et d'autre part des opérations financières. Ce second type de recettes était beaucoup plus instable. Par exemple, lors du développement de la bulle financière, grâce aux grandes fusions dans le domaine du pétrole, de la communication ou de la banque, les recettes ont été considérables, au-delà des besoins annuels. Inversement, le système était déficitaire dans les phases de ralentissement du marché. Le système a gagné en stabilité. Pour faire face à l'attrition des recettes liée à la crise et au besoin d'accroître les moyens de l'AMF, Jean-Pierre Jouyet et Thierry Francq ont engagé une réforme pour stabiliser les recettes grâce à l'introduction d'un droit sur la capitalisation boursière des entreprises de plus d'un milliard d'euros. Néanmoins, entre 2009 et 2011, nous avons enregistré des déficits considérables que nous avons gérés selon le principe des vaches maigres et des vaches grasses, nos dépenses étant assez stables car elles dépendent essentiellement des effectifs. Le plafonnement de recettes mis en place l'an dernier par le ministère, qui équivaut à un prélèvement sur notre fonds de roulement, ne peut que nous inquiéter.

Ce n'est pas très « prudentiel » que les recettes dépendent ainsi des fluctuations des opérations financières. D'autant que vos dépenses ne font qu'augmenter au fur et à mesure que s'accroissent vos compétences. Votre masse salariale s'est ainsi accrue de 30 % entre 2010 et 2015.

C'est le résultat d'une politique déterminée. Lorsque Jean-Pierre Jouyet est arrivé à la tête de l'AMF, la faillite de Lehman Brothers avait plongé le monde de la régulation dans le désarroi, d'où une volonté d'augmenter nos moyens et de réaffirmer l'importance du pôle prudentiel. C'est la démarche dans laquelle s'inscrit la mise en place d'une supervision unique au niveau européen. Nous avons davantage recruté, en privilégiant les profils spécialisés, et nous avons amélioré nos moyens informatiques. En 2014, notre masse salariale a légèrement diminué, parce que la reprise d'activité de la finance a provoqué des départs. Nous devons fidéliser ou remplacer des cadres, qui viennent en général du privé et y retournent au gré de la conjoncture du monde que nous régulons.

Ces allers et venues entre le privé et l'AMF posent-ils problème ?

Absolument pas. C'est au contraire une nécessité absolue, même si nous prenons des précautions. L'AMF a besoin de compétences très spécialisées que l'on ne trouve pas forcément dans l'administration, par exemple pour veiller au respect des normes comptables internationales IAS.

N'y a-t-il pas un problème quand ils repartent dans le privé ?

Chaque pays a sa culture. Au Royaume-Uni, on pratique le gardening leave, qui impose un délai de six mois à l'employé avant de reprendre une activité dans le secteur financier, mais il peut ensuite travailler chez celui qu'il contrôlait. Nos règles sont beaucoup plus strictes, elles sont applicables pendant une période de trois ans et nous vérifions que chaque agent qui démissionne n'a pas passé de marché avec l'entreprise qui l'a recruté et surtout qu'il ne l'a pas contrôlée. Le monde de la finance est suffisamment vaste pour cela. Nous devons nous montrer attractifs ; nos employés doivent se soucier de leur avenir.

Dans le respect des règles de déontologie, nous veillons à ce que nos employés ne nous quittent pas pour des secteurs qu'ils auraient contrôlés à l'AMF. Il est intéressant que des anciens de l'AMF rejoignent les services de compliance des sociétés de gestion ou des banques. En termes de ressources humaines, c'est un mouvement classique. L'enrichissement de la place est une valeur ajoutée du business model ressources humaines de l'AMF.

Pouvez-vous rester concurrentiel par rapport aux rémunérations du privé ?

C'est évidemment difficile. Certains de nos collègues ont rejoint l'AMF par intérêt pour notre travail, parce que les régulateurs occupent une place spécifique dans le monde de la finance, en acceptant des sacrifices salariaux.

J'ai été secrétaire général pendant de nombreuses années, avant de quitter l'AMF pendant trois ans et de revenir comme président en 2012. J'ai été frappé par le nombre d'experts qui ont été recrutés. Avec la crise, certaines personnes très compétentes ont trouvé un intérêt à passer quelques années chez le régulateur. Cette tendance pourrait néanmoins s'inverser.

Votre mode de fonctionnement n'est rien moins qu'intriguant. Responsable de la Caisse des dépôts, ministre, secrétaire général de l'Élysée..., de grands artistes sont venus oeuvrer chez vous, tous certainement indépendants dans leur tête. Il existe un entre-soi de la finance. Quel intérêt y a-t-il à ce que vous soyez une autorité publique indépendante ? Vous pourriez très bien gérer des intérêts privés sans bénéficier d'une labellisation publique. De quoi ou de qui êtes-vous indépendant ?

Je ne suis pas sûr de bien comprendre votre question. Nous sommes indépendants par rapport à l'État, c'est-à-dire du pouvoir exécutif. Même si elle a ses limites, cette indépendance est réelle : en particulier, il n'y a aucun doute sur les grandes décisions individuelles. Nous sommes également indépendants par rapport au milieu régulé, car au sein de notre collège siègent des personnalités nommées par des canaux variés, avec des points de vue différents. Chacun aborde les problèmes avec sa sensibilité particulière...

Ils pratiquent tous le même métier...

Non !

Avez-vous dans votre collège des gens plus sensibles à la défense de l'emploi ? Les différences que vous percevez ne valent que dans l'entre-soi. Vous avez une responsabilité écrasante, en particulier sur le taux de chômage ou la solidité du système financier. Les avis ne pourraient-ils pas être plus diversifiés ?

Je ne comprends pas bien le rapport que vous établissez entre le secrétaire général de l'Élysée, la Caisse des dépôts et l'AMF.

Il y a quand même un nom qui revient à l'esprit.

La carrière de Jean-Pierre Jouyet pour être brillante n'en est pas moins particulière.

La personne nommée par la Cour de cassation et M. Thierry Philipponnat, qui était dirigeant de Finance Watch, n'ont pas le même point de vue au sein de notre collège. Nous avons une responsabilité écrasante mais j'espère qu'elle ne m'écrase pas et ce n'est pas pour autant que nous déterminons le taux de chômage ! Ce n'est pas ma mission, je ne suis pas ministre de l'économie et des finances, je ne représente qu'une toute petite partie de la politique économique.

Il y a un gouffre entre la réalité des dossiers que vous traitez au quotidien et la vision de nos concitoyens, pour qui la bourse, c'est la protection des intérêts des épargnants. Cela reste-t-il une de vos missions fondamentales ? Je pense en particulier à l'épargne populaire.

Oui, même si nous ne protégeons que l'épargne qui est investie dans les produits financiers (assurance vie, actions, obligations...) et pas l'épargne placée sur un livret A. Nous ne faisons pas autre chose que protéger ceux qui épargnent en veillant à informer chacun de l'état des marchés, sur la situation de l'entreprise et des risques encourus. Nous avons multiplié nos interventions directes auprès de ceux qui subissent des préjudices liés aux dysfonctionnements du système financier. Ainsi, notre médiation est fréquemment couronnée de succès, les banques acceptant le plus souvent de suivre notre recommandation. Jean-Pierre Jouyet a créé une direction des relations avec le public qui organise des visites mystères dans les réseaux et dispose d'un fil internet. Il s'agit là d'actions concrètes.

La méfiance des Français vis-à-vis du monde de la finance me préoccupe. Elle est compréhensible, mais aussi regrettable, parce qu'elle affaiblit notre économie. L'actionnariat des grands groupes français n'est que très partiellement national et insuffisamment stable. Avec notre plan stratégique, nous nous sommes donnés pour objectif de rétablir un climat de confiance, car le système financier est une composante fondamentale de la croissance, même si notre pays se distingue par une forte épargne, pas forcément investie en actions.

Comment les affaires Dexia ou Kerviel sont-elles possibles ? Le président de Dexia dispensait des leçons de gestion aux responsables des collectivités territoriales, on donnait alors sa banque en modèle. Mais il a fallu que l'État et les collectivités territoriales viennent à son secours. Vous n'avez pas vu venir cette affaire. Croyez-vous que cela puisse se reproduire ?

Dexia est une affaire bancaire qui relève de la régulation prudentielle franco-belge, ce n'était donc pas notre compétence. Des erreurs de gestion arrivent dans le système financier comme ailleurs. C'est fâcheux. D'où notre volonté de multiplier les procédures de contrôle. Une défaillance reste toujours possible. L'affaire Kerviel met en cause un opérateur sur le marché financier qui a échappé au système de contrôle. L'ACPR a sanctionné la Société générale pour cette défaillance de contrôle. Ce n'est pas le seul cas, pas seulement en France, où malgré la qualité des systèmes de reporting, des accidents de trading arrivent et des positions audacieuses ont provoqué des pertes colossales. Même si un tel accident est de plus en plus improbable, il peut se répéter.

Vous luttez contre les délits d'initiés. Que pensez-vous de l'affaire EADS ?

J'ai ouvert l'enquête alors que j'étais secrétaire général de l'AMF. Je suis tout sauf neutre dans cette affaire. Lorsque j'ai présenté les résultats du rapport d'enquête, j'ai indiqué que je partageais les conclusions du collège. Le collège a notifié des griefs contre dix-huit personnes morales ou physiques. J'ai appris ensuite que la commission des sanctions avait considéré que les preuves étaient insuffisantes. Plusieurs juges d'instruction ont repris le dossier pour aboutir au même chef d'accusation. Le Conseil constitutionnel a jugé que l'on ne pouvait pas poursuivre deux fois pour les mêmes faits. Je m'en tiendrai à cette décision.

Les questions posées par notre collègue Pierre-Yves Collombat montrent que tout cela ne donne pas une image très positive du fonctionnement de notre système à nos concitoyens.

Je vous remercie d'avoir répondu très précisément à notre questionnaire en indiquant votre rémunération, qui ne me choque pas du tout puisque l'indépendance est nécessaire à votre niveau de responsabilité. Six personnes représentent le monde de la finance au sein de votre collège. Comment faire en sorte de rendre cette fonction attractive ? Vous avez dû accepter récemment la démission de Monique Cohen, que ses engagements professionnels au sein d'Apax Partners mettaient en porte-à-faux avec la loi sur la transparence du 11 octobre 2013 et du décret du 1er juillet 2014. Qu'en pensez-vous ?

Le modèle de gouvernance de l'AMF et la composition de son collège sont originaux. Quinze de ses membres sont employés à temps partiel, je le suis à temps plein. J'ai plaidé pour que les rémunérations attachées à ces fonctions à temps partiels soient significatives, car le travail est considérable. Certaines règles sur la gestion du patrimoine ne sont guère adaptées à une autorité comme l'AMF. Le fait que Monique Cohen co-investisse avec ses clients dans des sociétés non cotées ne me posait aucun problème déontologique. Chacun savait dans le collège que toute sa carrière s'est déroulée dans la finance. Dès qu'un dossier concernait Apax Partners, elle ne siégeait pas. La rédaction adoptée ne lui a pas donné le choix : soit elle devait cesser de co-investir avec ses clients, ce qui n'est pas conforme aux pratiques dans son métier, soit elle violait la nouvelle règle. J'ai regretté sa démission : la diversité des provenances des membres de notre collège renforce la pluralité des points de vue. C'est une richesse pour nous, à condition d'être stricts sur les conflits d'intérêts individuels.

Vous êtes le seul membre du collège à être employé à plein temps. Les autres continuent leur activité professionnelle, qu'ils travaillent au Conseil d'État, à la Cour de cassation, à la Cour des comptes, ou autre. J'imagine que leur rémunération se cumule avec leur rémunération de base.

Tout à fait.

Vous arrive-t-il d'être consulté par le Gouvernement sur les conséquences éventuelles de la crise grecque, par exemple ?

Ces derniers jours, non. Mais, je participe à plusieurs instances comme le Comité d'évaluation des risques, présidé par Michel Sapin, qui passe en revue tous les deux ou trois mois l'ensemble des risques. Ces dernières semaines, nous avons fait le point sur ce sujet. Dans le secteur que nous régulons, les risques liés à la crise grecque sont très faibles, car il n'y a qu'un ou deux fonds spécialisés concernés et cela pour moins d'un milliard d'euros, par rapport à 1 400 milliards d'euros d'OPCVM. Les banques sont cotées pour la plupart et leur exposition est faible. Comme régulateur de marché, je m'intéresse à l'impact sur la gestion des taux et sur les spread entre les obligations d'État. Une remontée des taux dans les pays les plus fragiles aurait des conséquences importantes sur le marché. Les taux bas, destinés à relancer la croissance et l'emploi, comportent un risque de mauvaise évaluation des risques sur certains actifs et peut conduire, en cas d'accident, à un phénomène de fuite dans les fonds obligataires : une hausse brutale des taux entraînerait une décote du papier obligataire. À nous d'essayer d'éviter les réactions en chaîne.

Vous avez rappelé la faible part des Français dans l'actionnariat de nos grandes sociétés. On voit de plus en plus souvent dans les médias, des publicités pour des placements financiers qui mentionnent en petits caractères que l'opération comporte des risques. Quel est votre sentiment à ce sujet ? Même si elle a naguère été décriée par d'éminents responsables, la finance reste un moteur fondamental de notre économie. Comment rassurer les épargnants et leur redonner confiance pour qu'ils effectuent des placements ?

C'est en effet une question centrale, qui n'appelle pas de réponse unique. Les scandales et les crises renforcent la méfiance du public. Néanmoins, il a été démontré que des actions acquises il y a vingt-cinq ans, avec un réinvestissement des dividendes, se seraient révélées un excellent placement.

Un placement de qualité, certes, mais dont le rendement est très inférieur à celui des marchés financiers dans d'autres pays ...

Cela dépend, je pensais de quelqu'un qui avait investi dans le CAC 40, mais il est vrai qu'un marché présente toujours un risque de volatilité...

Il y a aussi le risque de sortie du CAC 40.

Il demeure que les personnes qui ont eu l'audace d'investir sur les marchés d'actions au lendemain de la crise des subprimes ont réalisé des plus-values très substantielles. L'aversion au risque peut être mauvaise conseillère pour certains types d'épargnant.

Y a-t-il un risque qu'une catastrophe comme celle d'Eurotunnel se reproduise ?

Dans ces conditions, non. Nous assistons en ce moment à de nombreuses introductions à la bourse de Paris : un pôle d'une cinquantaine ou une soixantaine de sociétés se constitue dans les biotechnologies, avec une participation non négligeable des particuliers. Certaines de ces sociétés ne vont sans doute pas survivre, parce que le produit, la technologie n'auront pas été acceptés ou se seront révélés trop risqués. Les seuls conseils que nous puissions donner aux petits épargnants sont de bien se renseigner sur le secteur et de diviser le risque. Nous recevons des courriers poignants de personnes qui avaient investi une partie significative de leur épargne dans de nouvelles sociétés.

Je vous ai demandé si le Gouvernement sollicitait votre avis, et vous m'avez répondu par l'affirmative. Est-ce qu'il vous en donne ?

Nous participons au comité présidé par le ministre des finances et il donne son avis. Nous entretenons un dialogue régulier avec la direction générale du Trésor. Enfin, sur les affaires individuelles, nous n'avons jamais été soumis à quelque pression que ce soit. La liberté du collège est totale. Sur la question du concert entre Bouygues et l'État autour d'Alstom, le ministre de l'époque, Arnaud Montebourg, était favorable à une facilitation de la transaction, nous en avons délibéré et nous avons conclu qu'il y avait bien concert.

Sur les questions plus globales comme la régulation du trading à haute fréquence, la sécurisation des fonds monétaires, ou les dark pools, la transparence des instruments financiers, qui se traitent à Bruxelles ou à l'European Securities and Markets Authority (Esma), nous travaillons étroitement avec Bercy. Seules des nuances nous distinguent sur ces sujets : la position française est bien calée. Enfin, nos enquêtes ne font jamais l'objet d'interventions de la direction générale du Trésor ou de tout autre acteur.

Avez-vous des moyens d'enquête suffisants, en particulier sur les délits d'initié qui préoccupent beaucoup nos concitoyens ?

Aucun gestionnaire ne vous répondra qu'il a assez de moyens. Il est certain que nous n'avons pas les équipes les plus nombreuses, loin de là, parmi nos homologues. Cependant, quand je suis entré à la COB, à la fin des années 1990, elle n'employait que 220 à 230 personnes et la CMF, 240, pour 450 personnes maintenant. Nous recrutons des spécialistes de la recherche de manipulation de cours, capables de mettre en place des algorithmes de trading à haute fréquence. Dans ce domaine, nous sommes l'une des seules autorités en Europe continentale à pouvoir monter un dossier. Nous avons aussi des juristes et des experts de très haut niveau dans cette activité particulièrement technique.

Notre préoccupation immédiate est de convaincre le ministre et le Parlement de nous laisser une autonomie budgétaire avec des ressources garanties. Nous sommes en mesure de gérer les aléas à condition d'avoir de la visibilité.

Dans une période où le marché se porte mieux, nous devons rester attractifs. Le plan de recrutement précédent était très dynamique ; nous avons pris des options plus modérées dans un contexte de marchés déprimés, où nos recettes étaient inférieures à nos coûts. Nous visons environ cinq recrutements de qualité par an.

Il est toujours possible de faire mieux, mais je crois pouvoir dire que l'AMF est respectée dans des instances comme l'Organisation internationale des commissions de valeurs (OICV) ou l'Esma - même si rien n'est jamais acquis : nos missions évoluent, mais la matière que nous travaillons aussi. Il faut sans cesse se tenir à jour, y compris dans le domaine juridique.

Le projet européen de renforcement de la régulation va-t-il aboutir ? Quelle est, selon vous, la tâche la plus urgente ?

Un projet d'union des marchés de capitaux est en cours d'étude, aboutissement des réflexions engagées voici une dizaine d'années pour rapprocher les réglementations des différents marchés. Ce projet témoigne d'une volonté de mettre fin à la posture de gestion du risque adoptée par les régulateurs lors de la crise de 2007-2008, que ce soit en matière de réglementation prudentielle ou de régulation des marchés. L'Europe et les États-Unis ont alors considérablement durci la réglementation en multipliant les textes ; il me semble désormais qu'un toilettage s'impose. Nombre de directives, conçues de manière très verticale, se contredisent sur certains points. Il faut surtout faciliter l'accès des entreprises aux financements, car ces réglementations leur rendent plus difficile d'accéder aux marchés.

Faut-il donc déréguler ? Sur le trading à haute fréquence, la position européenne semble plus rigoureuse que la nôtre. Estimez-vous que nous en ayons assez fait ?

Le diable est dans les détails. Sur le trading à haute fréquence, pas du tout. Au contraire, nous nous sommes battus pour que la réforme MIF 2 freine le recours à ces techniques. Au sein de l'Esma, nous travaillons à des textes d'application plus rigoureux. Le bilan coût-avantage du trading à haute fréquence est à nos yeux très négatif.

Cependant, la directive « Prospectus » qui détermine la qualité et la quantité d'informations qu'une entreprise doit publier lorsqu'elle fait appel au marché comporte des réglementations redondantes. Dans ce domaine, la France demande les documents les plus longs de l'Union européenne, ce qui n'est pas toujours justifié. Peut-être serait-il judicieux de demander des informations moins détaillées aux entreprises de taille plus modeste.

Tout le monde convient que l'effort de régulation du secteur bancaire a réduit la capacité des banques à jouer leur rôle traditionnel de financement des entreprises intermédiaires. Les grands groupes ont accès aux marchés obligataires internationaux dans des conditions idéales, grâce à des taux très bas et à des marchés très profonds. En revanche, les entreprises de 1 500 à 2 000 salariés se finançaient traditionnellement auprès des banques. Il faut leur proposer d'autres solutions, d'autant que ces entreprises auront, j'espère, bientôt des besoins de financement, si les embauches et les exportations reprennent, que la gestion d'actifs, les marchés financiers, par des augmentations de capital et des fonds de prêts notamment, peuvent apporter.

La France valorise particulièrement le rôle de l'Esma. Notre priorité, au sein de cette institution, est d'améliorer le partage de l'information. Les régulateurs doivent mettre en commun leurs systèmes informatiques pour les harmoniser, avoir recours aux mêmes techniques pour être plus économes dans le recueil des données et plus efficaces dans leur traitement.

Nous vous remercions. La durée de votre audition témoigne de son intérêt.

La réunion est levée à 12 heures 50.