Cette année 2015 sera, nous le savons, placée sous le signe de l'écologie avec, en point d'orgue, l'organisation de la 21e Conférence des parties (COP 21) à la Convention-cadre des Nations-Unies sur les changements climatiques (CNUCC), qui se tiendra du 30 novembre au 11 décembre à Paris. Le projet de loi que nous allons examiner fait partie de cette « séquence » écologique. Vous vous en souvenez sans doute, sa genèse a pris du temps. Annoncé depuis le début du quinquennat, reprenant certains des engagements du président de la République alors qu'il était candidat, ce texte a été préparé par quatre ministres successifs avant, finalement, d'être soumis au Conseil des ministres du 30 juillet 2014. L'Assemblée nationale l'a adopté le 14 octobre 2014, il y a donc un peu plus de trois mois. Depuis lors, les contraintes du Sénat, en particulier notre « session budgétaire » puis l'examen, encore en cours, du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, ne nous ont pas permis de nous en saisir plus tôt.

J'en arrive au contenu de ce texte. Il est vaste : les 64 articles initiaux du projet de loi sont devenus 173 à l'issue de son examen par les députés. L'objet et la portée de ces dispositions varient, bien sûr, de façon conséquente d'un article à l'autre. Plusieurs des titres du projet de loi débutent ainsi par des articles ayant pour objet de fixer des objectifs de politique nationale, plus ou moins ambitieux, et à échéance variable. Cette construction ne facilite pas la lecture et l'appréhension d'ensemble de ces objectifs. À titre d'illustration, pour prendre les objectifs les plus emblématiques de ce texte, l'article 1er du projet de loi propose successivement de réduire les émissions de gaz à effet de serre de 40 % entre 1990 et 2030 et de diviser par quatre les émissions de gaz à effet de serre entre 1990 et 2050 ; de réduire la consommation énergétique finale de 50 % en 2050 par rapport à la référence 2012, en visant un objectif intermédiaire de 20 % en 2030 ; de réduire la consommation énergétique primaire des énergies fossiles de 30 % en 2030 par rapport à la référence 2012 ; de porter la part des énergies renouvelables à 23 % de la consommation finale brute d'énergie en 2020 et à 32 % de cette consommation en 2030 et enfin de réduire la part du nucléaire dans la production d'électricité à 50 % à l'horizon 2025. Même les économistes spécialisés sur la question de l'énergie ont du mal à voir comment ces différents objectifs peuvent être menés de front, s'ils sont compatibles entre eux et ce qu'ils impliquent à chacune de ces échéances.

Une bonne douzaine d'articles de ce projet de loi n'ont ainsi d'autre ambition que de donner des objectifs ou des orientations à l'action de l'État. Des esprits malicieux pourraient peut-être d'ailleurs se demander si l'article 34 de la Constitution ne réserve pas à des lois de programmation - ce que n'est pas ce texte - le soin de déterminer les objectifs de l'action de l'État au sein d'articles non normatifs.

À côté de ces articles, on trouve tout de même des dispositions au caractère normatif plus affirmé : citons par exemple la création de diverses structures ou d'outils pour l'action publique, le changement des modalités de rémunération des producteurs d'énergie ou le régime des concessions hydroélectriques. Sans vouloir critiquer systématiquement ces initiatives, nous aurons l'occasion de vérifier, au travers des articles entrant dans le champ de la saisine pour avis de notre commission, que nombre de ces dispositifs restent très flous. La marge de manoeuvre du pouvoir réglementaire est tellement forte que l'on peut parfois vraiment affirmer sans exagérer que le Parlement est écarté d'arbitrages, parfois lourds et visiblement non rendus à ce stade.

Par exemple, je vous lis les principales dispositions de l'article 5 quater, qui propose de créer un fonds de garantie pour la rénovation énergétique, sur lequel nous aurons l'occasion de revenir : « Le fonds de garantie pour la rénovation énergétique a pour objet de faciliter le financement des travaux d'amélioration de la performance énergétique des logements. Ce fonds peut être abondé par toutes ressources dont il peut disposer en application des lois et règlements. (...) Le fonds est administré par un conseil de gestion dont la composition, les modes de désignation des membres et les modalités de fonctionnement sont fixés par décret en Conseil d'État. Les modalités d'intervention du fonds sont fixées par décret en Conseil d'État. »

Ce que l'on ne trouve quasiment nulle part dans ce projet de loi, non plus que dans l'étude d'impact d'ailleurs, ce sont les conséquences financières, budgétaires ou fiscales, des décisions sur lesquelles le Parlement est amené à se prononcer. La « question financière » reste presque toujours virtuelle et semble ne pas être une contrainte aux yeux du Gouvernement. L'étude d'impact contient d'ailleurs quelques « perles » assez révélatrices de cette volonté de mettre sous le tapis l'évaluation financière des décisions à prendre. On y lit ainsi, à propos des mécanismes de soutien aux énergies renouvelables, que « les coûts des dispositifs de soutien étant supportés par les consommateurs finals d'électricité, les mesures prévues n'engendreront pas d'impact sur les finances publiques ». Ou encore, à propos de la création d'un chèque énergie, que « le calage final du dispositif sera arrêté ultérieurement, en particulier en termes de nombre de bénéficiaires cibles, de montant du chèque énergie, et d'identification et répartition des ressources contribuant à alimenter le dispositif. L'impact économique, budgétaire et financier pourra alors être étudié précisément ». Tout cela est quand même un peu léger, surtout que l'impact en question se chiffrera, sans nul doute, à au moins plusieurs centaines de millions d'euros par an.

Pourtant, en matière énergétique comme ailleurs, l'argent est le « nerf de la guerre », et les belles intentions affichées ne se traduiront pas, à défaut de financements adéquats dont on peine à trouver la trace au sein de la dernière loi de programmation des finances publiques. De plus, la trajectoire qu'a suivie une imposition comme la contribution au service public de l'électricité (CSPE) ces dernières années montre bien que les conséquences de nos décisions peuvent être très lourdes pour les contribuables.

Venons-en à présent au champ de la saisine de la commission des finances. Au vu de la variété des sujets qu'aborde ce projet de loi et au vu du grand nombre de commissions qui s'en sont saisies pour avis, ce qui est le signe du caractère très transversal des questions énergétiques et environnementales, il m'a semblé nécessaire de focaliser notre attention sur le nombre, relativement limité, de sujets qui intéressent directement notre commission.

Tout d'abord, naturellement, les articles fiscaux. Généralement de portée limitée, ils sont isolés à divers endroits du texte et résultent tous d'amendements d'origine parlementaire introduits par l'Assemblée nationale. Ils concernent, nous le verrons, la taxe de publicité foncière et diverses aides fiscales à l'usage du vélo. Il faudra également évoquer les articles relatifs à la répartition de certaines recettes entre les collectivités territoriales.

Ensuite, les articles dont l'adoption aurait un impact direct sur les charges publiques. Il s'agit de l'article 5 quater, relatif au fonds de garantie pour la transition énergétique ; de l'article 13, dont une partie traite d'une nouvelle aide à l'acquisition de véhicules propres ; de l'article 23, qui réforme le soutien à la production électrique d'origine renouvelable et de l'article 60, qui propose la création d'un chèque énergie, appelé à se substituer aux tarifs de première nécessité de l'électricité et du gaz.

La saisine de la commission a également concerné l'encadrement des sociétés de tiers financement, car il s'agit d'un sujet de régulation financière. Elle porte aussi sur le plafonnement du tarif d'utilisation des réseaux publics d'électricité (TURPE) pour les industriels les plus intensifs, dans une logique de compétitivité industrielle du pays. Elle concerne également l'article proposant la création d'un comité de gestion de la CSPE, vecteur adéquat afin de poser les bases d'une vraie réforme de la contribution elle-même. Enfin, je vous proposerai l'adoption d'un article additionnel.

Avant d'en venir aux amendements, je voudrais dire un mot sur l'esprit qui m'a guidé dans l'examen de ce texte. À titre personnel, je suis très sensible à l'importance des multiples enjeux de la question énergétique : enjeu écologique ; enjeu d'indépendance nationale ; enjeu de compétitivité et enfin enjeu de pouvoir d'achat pour nos concitoyens.

De ce fait, j'ai souhaité abordé ce projet de loi dans un état d'esprit constructif, dans l'idée d'accepter et, éventuellement, d'améliorer les propositions intéressantes qui pourraient y figurer, quelle que soit leur origine. Il me semble, en revanche, important que le Parlement ne se contente pas d'avaliser de belles pétitions de principe mais sache bien ce qu'il vote, en particulier quand ses choix auront des conséquences fiscales ou financières. C'est pourquoi je vous proposerai de supprimer certaines dispositions, qui me semblaient soit inopportunes, soit d'un trop grand flou. C'est également pourquoi je formulerai plusieurs propositions destinées à mieux cadrer d'autres mesures ou à renforcer le contrôle du Parlement sur des dispositifs potentiellement coûteux pour les finances publiques. J'en resterai là pour l'instant. L'examen des amendements que je vous proposerai nous permettra, je le pense, d'entrer plus en profondeur sur le fond de la plupart des sujets dont la commission s'est saisie.

L'article 31 du projet de loi porte sur l'information des citoyens concernant la sécurité nucléaire. En tant que président d'une commission locale d'information, je souhaiterais savoir quels sont les moyens supplémentaires prévus pour ces commissions et pour l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN).

Hier, lors de ses voeux aux Corps constitués, le président de la République indiquait son souhait de « mieux légiférer ». Pour ce faire, il faudrait avant tout mettre un terme à la loi « bavarde ». Sincèrement, un texte de 160 pages tel que ce projet de loi, dont le nombre d'articles a été quasiment multiplié par trois à l'Assemblée nationale... C'est l'inverse de ce que nous devrions faire pour mieux légiférer ! Un projet de loi aussi long pousse à de nombreux amendements, ce qui risque d'aboutir à un texte « bavard » et inapplicable. Il aurait fallu des dispositions plus précises, moins incantatoires et faisant l'objet d'un réel cadrage financier.

Trois aspects doivent mobiliser notre attention concernant ce projet de loi. Tout d'abord, la compétitivité de nos industries électro-intensives, qui emploient des centaines de milliers de personnes et pour lesquelles une certaine stabilité de la réglementation est nécessaire, tout en évitant de créer des problèmes d'articulation avec les règles européennes. La commission des finances de l'Assemblée nationale, alors présidée par Pierre Méhaignerie, s'était d'ailleurs intéressée de près à ce sujet à l'occasion de la loi de 2006 relative au secteur de l'énergie.

Le deuxième sujet qui doit retenir notre attention est celui du renouvellement des concessions des installations hydroélectriques. La Cour des comptes a bien souligné, dans l'un de ses rapports, la perte qu'avaient entraînée, pour les collectivités territoriales, les retards dans le renouvellement des concessions. Il conviendra également d'articuler ces dispositions avec le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République.

Le troisième point de vigilance concerne la taxation. Il existe actuellement un certain nombre de petites taxes, concernant par exemple le stockage de l'énergie issue de centrales hydrauliques, qu'il conviendrait de supprimer. Je proposerai des amendements en ce sens.

Je souhaiterais savoir quels sont les effets sur la CSPE des mesures de ce projet de loi. La forte augmentation de la CSPE est en effet un exemple de la dérive de nos finances publiques.

Je partage pleinement le point de vue exprimé par mon collègue Roger Karoutchi. Je me demande d'ailleurs, compte tenu de la longueur de ce texte, combien d'heures nous entendons consacrer à son examen en séance publique.

Je m'interroge, non sans inquiétude, à propos des divers objectifs prévus à l'article 1er du projet de loi. S'agissant des autres articles du texte, comment les articuler avec le « choc de simplification » annoncé par le Président de la République ? Par exemple, l'article 4 bis met en place un carnet numérique de suivi et d'entretien du logement pour tous immeubles privés à usage d'habitation. Comment cette disposition sera-t-elle contrôlée ? Dans un autre ordre d'idée, l'article 5 relatif à la performance énergétique des bâtiments énumère toute une série de règles devant être déterminées par décret en Conseil d'État. Est-ce vraiment utile ? Revenons à des principes simples de séparation entre le pouvoir législatif et le pouvoir réglementaire.

Je partage certaines des critiques exprimées par mes collègues sur ce texte, dont le caractère est parfois trop « bavard ». Concernant le financement de la transition énergétique, la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, Ségolène Royal, a annoncé en juillet dernier un plan de 10 milliards d'euros sur trois ans. Or la transition énergétique nécessiterait au moins 20 milliards d'euros par an. Je reconnais que les acteurs privés ont un rôle à jouer et je suis persuadé que nous ne pourrons pas avancer sans eux. Mais il y a un manque de moyens opérationnels prévus par les pouvoirs publics et de nombreux zones de flou dans ce projet de loi. Or, je rappelle que les niches fiscales « anti-écologiques » représentent chaque année environ 20 milliards d'euros.

Comme mes collègues Roger Karoutchi et Gérard Longuet, je considère que ce projet de loi est à la fois trop long et imprécis. Il pose également la question de la mise aux normes des bâtiments. On ne donne pas assez de temps de réflexion aux élus en la matière.

Je déplore la faible clarté des objectifs qui sont présentés dans ce projet de loi, qui multiplie les horizons temporels. Ce manque de clarté est dommageable à la fois pour la bonne compréhension des citoyens mais également pour leur adhésion au projet de transition énergétique. La loi est très bavarde et confuse, et ne permet malheureusement pas de susciter une telle adhésion pourtant nécessaire.

J'aimerais faire deux remarques d'ordre politique. Premièrement, s'agissant des objectifs glissants que l'on retrouve dans le texte. L'article 3 AA du projet de loi par exemple mentionne celui de rénover énergétiquement 500 000 logements par an à compter de 2017. Or il s'agit d'un objectif qui a déjà été annoncé à trois reprises et qui n'a jamais été tenu. Cela donne le sentiment général d'une certaine confusion. Deuxièmement, nous connaissons un changement de contexte lié à la baisse des prix du pétrole, qui se traduit par une difficulté de mise en oeuvre de la stratégie de développement des énergies renouvelables et d'investissement dans les économies d'énergie.

Je rejoins mes collègues sur le constat que cette loi est bavarde et floue. Je m'interroge sur le champ de la saisine de la commission des finances : une saisine est-elle prévue sur l'article 1er du projet de loi ? J'estime que nous devrions intervenir sur cet article qui porte sur les objectifs de la politique énergétique nationale car ses conséquences financières sont énormes. La commission des finances doit prendre position sur cette question.

Le texte du Gouvernement a été multiplié par deux ou par trois à l'issue de son passage à l'Assemblée nationale. Si l'on prend l'article 19 par exemple, il a été assorti d'un article 19 bis A, 19 bis B, 19 bis C, 19 ter, 19 quater, 19 quinquies...

Par ailleurs, ce projet de loi ne comporte aucune analyse financière de son impact ni aucune analyse de ses conséquences pour l'emploi. On dit que l'économie verte permettra la création de millions d'emplois. Mais cela reste encore très incertain. Au contraire, on sait les emplois que l'on va détruire dans un délai court. L'interdiction de tel ou tel produit va conduire à des suppressions d'emplois immédiates. On est donc en pleine contradiction avec les annonces qui sont faites.

Il faut responsabiliser les échelons locaux et poser la question des moyens accordés aux collectivités pour accompagner la transition énergétique. Compte tenu de leurs finances contraintes, il est nécessaire de trouver des moyens spécifiques à allouer aux collectivités, notamment pour leur permettre d'avancer sur l'isolation thermique des bâtiments. De telles dispositions figurent-elles dans le projet de loi ?

Par ailleurs, l'étude d'impact annexée au projet de loi comporte-t-elle un bilan des dix dernières années de dérèglementation du marché de l'électricité et ses conséquences sur le prix de l'énergie ?

Une question importante me paraît être celle du développement des énergies renouvelables et des conditions d'installation des parcs éoliens et des champs solaires. En effet, il n'y a actuellement pas de régulation de ces installations, qui posent pourtant des problèmes de compatibilité avec les enjeux de protection des sites ou d'attrait touristique. Les collectivités ne sont pas acteurs dans ce processus. On implante des parcs éoliens sans tenir compte de leur avis, et cela ne leur rapporte rien ou peu. D'ailleurs, le montant de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) est bien inférieur aux sommes que rapportait la taxe professionnelle s'agissant des activités dans le secteur de l'énergie. Les collectivités ne bénéficient donc pas des retombées économiques de ces installations, qui sont pourtant très rentables puisque leur amortissement est réalisé sur une période de six ou sept ans.

Je note une inflation normative très substantielle suite à l'examen du texte par l'Assemblée nationale, avec des ajouts qui sont superflus. Par exemple l'article 22 bis B prévoit que le maire ou que le président de l'établissement public de coopération intercommunale présentent un rapport annuel sur le prix et la qualité du service public de prévention et de gestion des déchets. Mais on le fait déjà !

J'ai deux interrogations principales s'agissant de ce texte. Premièrement, sur les droits de mutation à titre onéreux (DMTO), l'article 5 bis C prévoit la possibilité de les moduler de 3,10 % à 4,50 % pour les immeubles d'habitation satisfaisant à des critères de performance énergétique. Y a-t-il une évaluation des effets d'une telle modulation des DMTO sur l'objectif poursuivi ? Deuxièmement, concernant l'objectif de rénover énergétiquement 500 000 logements prévu par l'article 3 AA : pourquoi cet objectif est-il repoussé à après 2017 ?

Notre pays fait face à deux révolutions majeures : la révolution numérique et la transition énergétique, qui constitue une véritable révolution industrielle. Ce projet de loi est certes complexe mais il fixe un cadre à la transition énergétique et il permet de répondre aux risques industriels qu'elle peut susciter. Le « bavardage » de la loi est parfois nécessaire pour lui donner du corps ! C'est le rôle du travail parlementaire que de contrôler et d'amender les objectifs et les dispositions du texte.

La question de l'avenir de la filière nucléaire se pose, de même que celle des intentions du Gouvernement en la matière. Or on ne peut pas se prononcer sur cette question tant qu'on ne sait pas quels moyens financiers seront nécessaires pour mettre en oeuvre tel ou tel scénario. En effet, arrêter des réacteurs, tout comme prolonger leur durée de vie, a un coût. On n'est donc pas capable de mesurer les conséquences financières des décisions à prendre. La commission des finances ne pourrait-elle pas lancer un travail sur ce sujet compte tenu de ces enjeux considérables ?

C'est l'objet de l'amendement n° 1 qui sera examiné tout à l'heure.

Je me souviens des débats lors du Grenelle de l'environnement. Tout le monde a alors voté, parfois avec un certain enthousiasme, les objectifs ainsi que les divers dispositifs proposés, sans s'intéresser au coût de ces mesures. Aujourd'hui, l'état d'esprit semble avoir changé, ce qui ne doit pas nous empêcher d'avancer.

Par ailleurs, s'agissant du rôle des collectivités territoriales, j'observe que lors de la mise en place des territoires à énergie positive, les régions sont intervenues en dehors de leurs compétences et ont participé au financement de la rénovation énergétique. Certaines collectivités et syndicats ont directement financé des travaux de rénovation. Pour arriver à l'objectif de 20 % d'économies d'énergie en 2020, il est nécessaire d'avoir des outils permettant d'encourager cette rénovation.

Cette loi, qui résulte d'un accord politique avec les écologistes, est bavarde et basée sur une idéologie ringarde. Combien d'emplois va-t-elle détruire ?

De quels emplois parlez-vous ?

L'article 19 bis A, par exemple, vise à supprimer les fourchettes en plastique. C'est ridicule et dangereux pour l'économie ! Le résultat sera de supprimer des emplois dans les entreprises fabriquant des matières plastiques.

Il y a des matières biosourcées !

Je ne pense pas que cela soit sérieux.

Avec ce projet de loi, nous devons nous concentrer sur les vrais enjeux comme, par exemple, l'arrêt d'au moins vingt-deux réacteurs nucléaires qui semble découler de la réduction de la part du nucléaire dans la production d'électricité, mais qui n'a pas été provisionné. Le premier amendement du rapporteur traite d'ailleurs de ce sujet.

Ce projet de loi traite de sujets d'importance inégale, sans même parler des pétitions de principe.

Nous devons également veiller à ce que la loi ait une portée normative. Nous ne disposons pas d'étude d'impact sérieuse pour nous orienter dans nos choix.

De plus, comme je l'ai observé lors de l'examen du projet de loi de finances, il nous est loisible de traiter de la question de la taxe de balayage qui ne concerne que deux communes, mais nous ne sommes pas en mesure de fixer les taux de la CSPE, qui est pourtant un impôt à fort rendement.

Pour ma part, j'estime que les principaux enjeux sont la compétitivité de la France et l'avenir de la filière nucléaire. Enfin, l'explosion de la CSPE au cours de ces dernières années doit interpeller au premier chef notre commission des finances.

Il est important de prendre un temps d'explication car beaucoup d'inquiétudes se sont exprimées. Je dois souligner à nouveau le manque d'éléments patents et tangible contenus dans l'étude d'impact, ce qui a justifié mon premier amendement.

Pour répondre à Michel Canevet, la possibilité de fixer le taux des DMTO à 4,50 % est devenue pérenne depuis la dernière loi de finances.

Je confirme à Éric Bocquet, mais j'ai cru comprendre que la réponse était dans la question, qu'il n'y aura pas de moyens nouveaux pour les collectivités...

Je suis d'accord avec Pierre Jarlier pour dire qu'il existe une confusion entre les textes, en particulier sur l'éolien. Néanmoins, nous devons faire attention à ce que l'implantation des champs éoliens ne devienne pas une demande permanente et récurrente dans les territoires. Vous avez parlé de la protection des paysages et nous devons y veiller.

Le fonctionnement naturel de l'économie veut qu'elle crée et qu'elle détruise des emplois. En ce moment, ce mode de fonctionnement est anormal ou pervers puisque le nombre de destructions est supérieur au nombre de créations. La loi que nous votons ne doit pas alimenter ce cercle vicieux.

Dominique de Legge a évoqué le choc de simplification. Nous en sommes loin puisque nous créons à nouveau des « comités théodules ».

Plusieurs d'entre vous ont également faire part de préoccupations sur les excès en termes de travaux de rénovation. Il existe cependant une marge entre les passoires thermiques et les bâtiments passifs.

Michel Bouvard a évoqué les sites industriels électro-intensifs. L'article 43, dont la commission s'est saisie, vis à améliorer leur compétitivité au travers d'une possibilité donnée à la CRE de moduler à la baisse leur tarif d'utilisation des réseaux publics d'électricité (TURPE).

Sur la part du financement en provenance des régions, je pourrais en reparler quand nous examinerons l'article relatif aux sociétés de tiers-financement.

J'indique à Marie-Hélène Des Esgaulx que si mon rapport ne porte pas directement sur l'article 1er, mon premier amendement est relatif à l'un des objectifs fixés par cet article.

Enfin, François Patriat nous a appelés au pragmatisme en préférant voir le verre à moitié plein plutôt qu'à moitié vide. Comme souvent, c'est une question de point de vue.

Nous allons maintenant passer à l'examen des amendements.

L'amendement n° 1 vise à ce que nous puissions disposer d'éléments financiers précis sur la diminution à 50 % de la part de l'électricité d'origine nucléaire dans le mix énergétique d'ici 2025.

L'amendement n° 1 est adopté.

L'amendement n° 2 vise à supprimer l'article 5 bis C qui instaure une modulation optionnelle des DMTO selon que l'immeuble vendu satisfait ou non à des critères de performance énergétique.

Cet amendement est curieux par rapport à la grille d'analyse traditionnelle du Sénat sur ces sujets. La modulation est une possibilité que le conseil général est libre d'appliquer ou non. La liberté locale a toute sa place dans ce dispositif.

Quand elle n'est pas bavarde, cette loi formule des voeux pieux. La plupart des départements sont déjà au taux plafond pour les DMTO. Les départements ayant la possibilité de les augmenter l'ont fait. Compte tenu de toutes les charges que les conseils généraux sont aujourd'hui dans l'incapacité de financer, ils ont utilisé la possibilité offerte d'augmenter ces droits. L'orientation de cet article ne me paraît pas la bonne.

Pouvez-vous me confirmer que, si cet article est adopté, on devra distinguer deux catégories d'immeubles en fonction des critères de performances énergétique qu'ils remplissent ?

Oui, tout à fait.

Je suis bien évidemment pour la liberté locale. Les conseils généraux n'ont aucune obligation d'appliquer le taux maximal. L'article introduit une possibilité de modulation, mais l'administration fiscale sera incapable de vérifier si l'habitation satisfait ou non aux critères de performance énergétique, qui ne sont d'ailleurs pas définis.

En matière fiscale, la loi doit être lisible et ne pas donner lieu, comme c'est le cas ici, à une complexité d'interprétation. Il n'y a pas de définition précise de la « performance énergétique ».

Sur les DMTO, il faut voir plus loin que les seuls problèmes de taux. Aujourd'hui, des mobilités, y compris professionnelles, sont entravées parce que les DMTO sont trop élevés. Cela participe aussi de la rigidification du marché du travail.

Je partage totalement la position du rapporteur général. Cet article conduit à déléguer à des sociétés de diagnostic thermique la définition de l'assiette fiscale des départements. Or, nous savons bien que ces diagnostics diffèrent souvent d'une entreprise à l'autre. Une telle mesure ne me paraît pas recevable au regard des principes républicains.

L'amendement n° 2 est adopté.

L'amendement n° 3 vise à supprimer l'article 5 quater, à titre conservatoire, faute de disposer de certaines précisions indispensables.

Cet article, inséré à l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, a pour objet de créer un fonds de garantie pour la rénovation énergétique des logements. Sur le fond, l'objectif de favoriser l'emprunt des particuliers et des copropriétés afin de procéder à des travaux tendant à améliorer la rénovation énergétique des logements ne peut être que partagé.

Pourtant, à ce jour les dispositions de l'article créant ce fonds de garantie paraissent encore insuffisamment précises pour permettre au législateur d'adopter le dispositif proposé en l'état. Du point de vue financier, les besoins du fonds de garantie sont flous. Ils pourraient s'avérer limités si celui-ci couvrait uniquement le développement du micro-crédit pour les foyers les plus modestes ainsi que les copropriétés, mais rien ne semble, à ce stade, clairement établi. En outre, le projet de loi n'apporte pas de précision sur la manière dont sera assuré l'équilibre financier du fonds, ni même sur les moyens qui lui seront consacrés.

Cet amendement de suppression, qui se veut un amendement d'appel, tire les conséquences du fait que nous manquons de garanties et que les auditions que nous avons menées ne nous ont pas rassurés pour sur l'état d'avancement des travaux, loin de là.

Je crois, pour ma part, qu'il faut adopter ce principe de création d'un fonds de garantie, qui sera favorable à l'emprunt des particuliers en matière de rénovation énergétique, quand bien même tous les détails de financement du fonds ne seraient pas d'ores et déjà fixés. Il s'agit de faire de la pédagogie et d'envoyer un signal montrant que nous souhaitons et soutenons la mise en oeuvre de ce fonds de garantie.

Vous vous interrogez, monsieur le rapporteur, sur le flou relatif aux financements du fonds. Ils se mettront en place de façon progressive. La question n'est pas tant aujourd'hui de trancher les moindres détails du fonctionnement du fonds que de créer un sentiment de sécurité chez les acteurs de la transition énergétique.

Le débat est ouvert quant à l'opportunité de conserver une base législative au dispositif. Il me semble qu'il faut conserver le principe de création de ce fonds de garantie dans la loi. Il complétera utilement les dispositifs déjà prévus dans le cadre de l'Agence nationale de l'habitat (ANAH), et on peut espérer qu'il permettra d'intégrer encore davantage les personnes aux revenus modestes dans la rénovation énergétique.

Je vous rejoins donc sur la nécessité de mieux préciser les ressources du fonds, mais je pense préférable de poser le principe de sa création et de laisser les financements se préciser de façon progressive. C'est pourquoi je suis opposé à cet amendement.

Je voudrais souligner les enjeux attachés à la création de ce fonds, en particulier pour les copropriétés modestes. En effet, si après bilan énergétique une rénovation s'avère nécessaire, de nombreuses possibilités d'accompagnement financier existent pour les logements sociaux, nous le savons bien. Mais dans le cas de copropriétés dont tous les habitants n'ont pas fini de rembourser les prêts contractés pour acquérir le bien, par exemple, ou dont les propriétaires perçoivent un revenu modeste, la rénovation énergétique se heurte à d'importantes difficultés du fait du manque de moyens financiers. L'hétérogénéité des situations des différents copropriétaires peut ainsi constituer un frein réel à la rénovation énergétique de l'immeuble.

Ce fonds de garantie pourrait contribuer à résoudre le problème, notamment s'il fonctionne en lien avec les banques : au niveau local, nous connaissons déjà des exemples pour lesquels la garantie d'une collectivité territoriale a permis à des particuliers d'obtenir des prêts dans de bonnes conditions.

Il me semble que c'est un geste très lourd que de supprimer l'article. Ce fonds de garantie constitue un début de réponse aux problèmes que nous constatons tous dans nos territoires, en particulier dans les zones rurales. La précarité énergétique touche d'abord ceux qui ont le moins de moyens - un fonds de garantie les aiderait à obtenir des emprunts.

Je souhaite tout d'abord rappeler que je partage largement les points de vue exprimés quant à l'opportunité de la création d'un tel fonds : sur le principe, je pense pouvoir affirmer que nous sommes tous d'accord.

La signification de mon amendement ne se situe pas sur ce plan, mais sur celui de la maturité du dispositif : aujourd'hui, rien n'est précisé quant aux modalités de financement et de fonctionnement de ce fonds de garantie. Souhaitons-nous voter un texte alors que nous n'avons à ce jour pas la moindre idée de la façon dont il sera mis en oeuvre ? J'ai mené de nombreuses auditions avec des acteurs du secteur : personne n'est au clair quant à ce fonds de garantie, aucune piste n'est encore dégagée.

L'accès du plus grand nombre aux travaux de rénovation énergétique constitue un vrai sujet, et la création d'un fonds de garantie fait partie des solutions qui doivent être abordées.

Mais je rejoins le rapporteur sur la nécessité de précisions supplémentaires : nous ne pouvons voter une loi si sa valeur n'est qu'incantatoire !

Les détails appartiennent au domaine du règlement !

Certes, l'amendement sous sa forme actuelle peut apparaître un peu radical, mais comme le rapporteur l'a précisé, il n'est présenté qu'à titre conservatoire, dans l'attente de précisions qui ne sauraient tarder.

Nos différentes positions sur cet amendement ne relèvent pas seulement de débats internes à notre commission, mais font écho à des questionnements sur le fonctionnement du Sénat lui-même : notre président Larcher n'a-t-il pas indiqué vouloir ouvrir le Sénat et lui faire dépasser une opposition systématique aux positions de l'Assemblée nationale ?

La suppression me semble une position par trop radicale - sur le plan sociétal, entendons-nous bien, car je ne qualifierai pas cette position de radicale dans le sens politique du terme. Elle n'envoie pas le bon signal aux citoyens.

Je serais quant à moi favorable à un amendement plus restreint, qui viserait à préciser le septième alinéa de l'article, c'est-à-dire la partie du texte directement liée aux financements.

Il est vrai que la question de l'abondement du fonds doit être traitée avec le plus grand sérieux : on a vu sous la majorité précédente les difficultés rencontrées pour trouver des financements pérennes au fonds d'aménagement numérique du territoire (FANT).

Notre prudence à ce sujet est d'autant plus nécessaire que le contexte actuel n'est pas simple sur le plan budgétaire, de nouvelles priorités, relatives à la défense et à la sécurité, ayant été fixées par le Président de la République.

À la lumière de nos discussions, je retire cet amendement afin de le retravailler : il s'agit de préciser sa portée.

L'amendement n° 3 est retiré.

L'amendement n° 13 apporte une précision sur le contenu du décret prévu à l'article 6 du projet de loi, en indiquant explicitement qu'il fixe les ratios prudentiels (ratios de solvabilité et de liquidité, dits de « Bâle III ») applicables aux sociétés de tiers financement.

Le présent amendement prévoit également que le décret sera pris en Conseil d'État. L'Assemblée nationale avait supprimé la mention du Conseil d'État afin que la publication du décret intervienne au plus vite après la promulgation de la loi, mais il est habituel que le Gouvernement consulte le Conseil d'État sur les sujets relatifs aux régimes prudentiels d'établissements financiers. En outre, cette consultation ne devrait pas allonger substantiellement les délais de publication de l'acte et apporte une plus grande sécurité juridique.

J'aimerais entendre l'avis du rapporteur sur le développement potentiel des tiers investisseurs : s'agit-il, selon lui, d'un dispositif ayant réellement vocation à s'accroître ?

Pour ce qui concerne les copropriétés, je pense en effet que le dispositif dit du « tiers investisseur » est pertinent et sera amené à se développer. Pour les autres cas éventuellement concernés, mon avis est beaucoup plus réservé.

L'amendement n° 13 est adopté.

L'amendement n° 4 vise à supprimer l'article 9 bis A, qui crée une réduction d'impôt sur les sociétés pour les entreprises qui mettent gratuitement à disposition de leurs salariés une flotte de vélos.

Cet article a été adopté par l'Assemblée nationale contre l'avis du Gouvernement. De fait, on peut douter de l'efficacité d'une nouvelle dépense fiscale pour inciter les entreprises à se doter d'une flotte de vélos, ce qui ne veut d'ailleurs pas dire que les salariés les utiliseront. L'utilisation du vélo comme mode de déplacement dépend en effet de la distance entre le domicile et le lieu de travail, mais aussi de la présence d'infrastructures ad hoc, comme des pistes cyclables.

Le vélo sert donc principalement à des déplacements intra-urbains. Or les salariés peuvent déjà se faire rembourser par leurs employeurs une partie de leur abonnement à un service de type Vélib' : la création de cette dépense fiscale apparaît ainsi inopportune et je propose donc la suppression de l'article

Je suis en accord avec le rapporteur et je tiens par ailleurs à marquer mon étonnement devant le peu de dispositions consacrées aux transports dans ce texte pourtant consacré à la transition énergétique. C'est très surprenant !

C'est un texte parisien !

Les arguments soulevés pour écarter d'emblée la possibilité ouverte par le texte me semblent un peu légers : le vélo n'est pas qu'un mode de déplacement urbain, et ce dispositif encouragerait les entreprises à prêter davantage d'attention à la façon dont leurs employés effectuent le voyage de leur domicile jusqu'à leur travail. Des études ont mis en évidence les effets positifs de la marche ou du vélo comme modes de locomotion. Ne prenons pas à la légère un sujet tel que celui-ci.

L'amendement n° 4 est adopté.

L'amendement n° 5 vise également à supprimer l'article auquel il s'applique : l'article 13 bis créerait en effet une indemnité kilométrique « vélo », sur le modèle de l'indemnité kilométrique carburant, qui bénéficierait d'exonérations sociales et fiscales.

Il s'agit d'une proposition du Plan d'actions pour les mobilités actives du 5 mars 2014. Le Plan d'actions pour les mobilités actives avait estimé le coût de cette mesure à 110 millions d'euros et les bénéfices en termes de santé publique à 35 millions d'euros. Avant toute décision, il conviendrait qu'un chiffrage plus précis puisse être réalisé et transmis au Parlement.

En poursuivant dans cette voie, ne pourrait-on pas imaginer une indemnité kilométrique pour la marche à pied ?

De façon plus sérieuse, je suis en accord avec le rapporteur sur ce dispositif.

L'amendement n° 5 est adopté.

Les deux amendements suivants concernent la fraction « péréquation » de la dotation de solidarité rurale (DSR). Cette fraction « péréquation » représente environ 500 millions d'euros. Elle est divisée en quatre parts, chacune d'entre elles étant répartie entre les communes éligibles en fonction de critères spécifiques : le potentiel financier par habitant, le potentiel financier par hectare, le nombre d'enfants de trois à seize ans ou la longueur de voirie.

Ce sont ainsi 30 % de la fraction qui sont répartis en fonction de la longueur de voirie classée dans le domaine public communal.

Les articles 22 septies A et 22 septies du projet de loi prévoient de modifier la répartition de cette part.

L'article 22 septies A prévoit que 15 %, et non plus 30 %, de la fraction « péréquation » serait répartie en fonction de la longueur de voirie, et il crée une nouvelle part de 15 % répartie en fonction « du nombre de points lumineux non éclairés pendant au moins cinq heures par nuit ».

L'article 22 septies prévoit quant à lui de doubler la longueur de voirie prise en compte dans la répartition « pour les communes pratiquant une réduction d'au moins 50 % du volume de leur éclairage public ».

Ces deux articles visent donc à inciter financièrement les communes à réduire leur éclairage public et leur consommation d'électricité. Je ne suis pas favorable à la multiplication de telles incitations, surtout que les communes, qui font face à une baisse drastique de leurs dotations, doivent déjà réduire leurs dépenses en maîtrisant leur consommation d'énergie.

Je souligne en outre que cette incitation serait financée par les communes éligibles elles-mêmes, car il s'agit d'une enveloppe.

S'agissant des points lumineux non éclairés, la mise en oeuvre opérationnelle est difficile et nous pouvons faire confiance aux maires pour déterminer la meilleure solution pour proposer un éclairage économe et garantissant la sécurité de chacun. De plus, si on va au bout de la logique, ceux qui souhaiteraient maximiser cette recette seraient incités à multiplier les points lumineux sans les utiliser.

En ce qui concerne l'incitation à réduire le volume d'éclairage public, elle est défavorable aux communes ayant déjà engagé d'importants efforts en la matière (puisqu'elles ne pourraient pas réduire de nouveau de 50 % leur volume d'éclairage). Par ailleurs, une réduction se mesure à partir d'un point de départ ; or, celui-ci n'est pas précisé...

Voilà les raisons qui me conduisent à vous proposer ces deux amendements de suppression.

Je suis favorable à cet amendement, pour trois principales raisons. Le dispositif en question est pris sur la dotation de solidarité rurale (DSR) et réduirait la part répartie en fonction de la voirie. Ensuite, il est difficilement contrôlable. En effet, les bonnes intentions sont parfois difficilement applicables. Enfin, dans mon département, c'est la préfecture qui a exigé l'éclairage de nuit dans certaines zones pour améliorer la sécurité.

Souvent, c'est la préfecture qui l'exige, notamment pour les intersections !

Je crois donc qu'en la matière, il vaut mieux laisser la liberté locale définir les règles, en fonction des circonstances.

Je suis d'accord avec l'objectif du dispositif, mais comment pourra-t-on compter les points lumineux ? Cherche-t-on vraiment la simplification ? Par ailleurs, une réforme de la dotation globale de fonctionnement (DGF) est en cours et je crois que c'est dans ce cadre-là que ces débats-là doivent être abordés. Je suis donc favorable à l'amendement.

Cet article est l'un des nombreux articles nouveaux introduits par cette loi. Il sera très difficile de compter les points lumineux. En outre, l'éclairage public a un coût. Par ailleurs, la gestion de cet éclairage est de plus en plus complexe. L'amendement est donc un amendement de bon sens.

Je partage le souhait de supprimer cet article. Avec ce dispositif, les collectivités ayant fait un effort d'investissement en faveur de la sécurité ou des feux ou lampadaires éclairés grâce au photovoltaïque seraient pénalisées.

L'amendement n° 6 est adopté.

L'amendement n° 7 est adopté.

L'article 23 prévoit actuellement la possibilité de prolonger le soutien d'une installation de production d'énergies renouvelables ayant bénéficié d'un contrat d'obligation d'achat par un complément de rémunération, à condition que soit réalisé un nouveau « programme d'investissement ».

Une condition semblable avait été introduite par la loi du 7 décembre 2010 portant nouvelle organisation du marché de l'électricité (loi NOME) pour le renouvellement des contrats d'obligation d'achat des petites installations hydroélectriques. Or, il semblerait que cette condition de réalisation d'un programme d'investissement ait été appréciée de façon assez souple, permettant aux investisseurs de réaliser des retours sur investissements importants.

Lors des auditions réalisées dans le cadre de la préparation de cet avis, la commission de régulation de l'énergie (CRE) a indiqué qu'elle craignait que les nouveaux investissements réalisés ne soient pas suffisamment substantiels pour justifier une prolongation du soutien de certaines installations par le mécanisme de complément de prix.

Aussi apparaît-il préférable d'écarter toute possibilité de prolongement du soutien via l'obligation d'achat - censé avoir permis de rentabiliser l'investissement - par un contrat de complément de rémunération.

C'est un sujet important, qui pose la question des tarifs de l'électricité. Je partage la réflexion de notre collègue Pierre Jarlier sur les champs d'éoliennes. Leur développement est très anarchique et, en termes environnementaux, ce sont des milliers de mètres cubes de béton qui devront être démantelés. L'amendement soulève donc une question, mais il est nécessaire d'analyser davantage.

À cet égard, je voudrais signaler qu'avec un objectif réaffirmé par la ministre de 50 % d'énergie nucléaire, cela montre bien que nous ne sommes pas contre le nucléaire, mais contre le tout-nucléaire. Je crois qu'il faut préserver à la fois notre savoir-faire et notre sécurité énergétique.

Nous connaissons les avantages dont bénéficient les investisseurs et les exploitants des éoliennes. Mais il faudrait également penser aux collectivités locales sur le territoire desquelles elles sont implantées... Je suis favorable à la mesure proposée par le rapporteur.

Je suis d'accord avec Jean Germain sur le constat, mais dans certaines régions dont la mienne, les éoliennes représentent une ressource intéressante pour les collectivités, notamment les petites communes. Cela dit, il est vrai que certains investisseurs ont pu bénéficier d'un effet d'aubaine injustifié.

Je voudrais nuancer les interventions précédentes. L'on souhaite atteindre 20 % d'énergies renouvelables. Dans la région que je préside, nous n'avons que deux sources potentielles : le bois et le vent. S'agissant du vent, cela représente deux milliards d'euros d'investissement sur plusieurs années, des centaines d'emplois et 15 millions d'euros de recettes pour les collectivités, finançant par exemple la politique de la petite enfance de l'Établissement public de coopération intercommunale (EPCI). En outre, les éoliennes peuvent être intégralement recyclées à l'issue de leur démantèlement.

Je voudrais préciser que je ne suis pas anti-éolien. Il faut simplement essayer de réguler...

et d'éviter le surprofit !

Tout à fait ! Par ailleurs, pour certaines collectivités, les ressources liées à l'éolien sont très faibles.

Je crois que l'important est moins les ressources fiscales que l'énergie que les éoliennes peuvent nous apporter. Or, elles produisent l'énergie par intermittence : le problème, c'est donc le stockage de l'énergie.

L'amendement n° 8 est adopté.

Cet amendement vise à harmoniser la durée des contrats de complément de rémunération, qui devrait ne pas dépasser vingt ans en métropole et vingt-cinq ans dans les départements d'outre-mer.

Pourquoi cette durée de vingt-cinq ans en outre-mer ?

De telles durées existent déjà pour certaines filières ultramarines très spécifiques s'agissant des contrats d'obligation d'achat.

L'amendement n° 9 est adopté.

Cet amendement a pour objet de procéder à une refonte de la CSPE autour de deux principes. Il s'agit, d'une part, de resserrer le champ des charges que finance la contribution sur le seul surcoût dû à la production d'électricité à partir de sources d'énergies renouvelables (ENR). Ces évolutions permettent en outre de renforcer la compatibilité de la CSPE avec le droit communautaire. Il s'agit, d'autre part, de rendre le fonctionnement de cet impôt plus transparent et démocratique, en fixant dans la loi son taux ainsi que le plafond du montant des charges compensées. Le produit de la CSPE dépasse celui de l'impôt de solidarité sur la fortune : est-il normal que sa fixation relève d'une autorité administrative ? C'est pourquoi je propose que soient fixés dans la loi le niveau des contributions et un plafond annuel d'achat d'électricité par filière, ce qui permettrait au Parlement de faire la balance entre ces deux exigences.

Je suis d'accord avec l'idée de confier au Parlement le pouvoir de voter une telle contribution. En revanche, je suis plus gêné, non seulement par la complexité de l'amendement qui rend difficile son analyse, mais surtout par l'amendement de conséquence qui suit, sur le chèque énergie.

L'amendement qui nous est présenté est un amendement complet. Le problème de la CSPE est d'être un impôt qui augmente mécaniquement, du fait de facteurs extérieurs, dès lors qu'est installée une nouvelle source d'énergie renouvelable. Par ailleurs, je partage le principe selon lequel c'est au Parlement de fixer l'impôt. Cet amendement permet de poser ce débat.

Je suis très gêné par cet amendement. Je voudrais vous rappeler que les lacunes du contrôle parlementaire sur la CSPE sont à mettre en regard de l'absence totale de contrôle sur l'énergie nucléaire depuis quarante ans : je rappelle les difficultés qu'a eues la commission d'enquête sur le coût de l'électricité pour obtenir des informations. Le coût du démantèlement des centrales est également sous-évalué en France. Je crois donc que nous nous concentrons sur la paille, alors que nous nous prenons la poutre en plein visage depuis de nombreuses années ! Par ailleurs, je ne suis pas favorable à votre proposition s'agissant du chèque énergie et des tarifs sociaux, qui sont des éléments essentiels.

Je suis quant à moi plutôt réticent, par principe, aux autorités administratives, qui sont une manière pour le Gouvernement de se défausser des responsabilités qui sont normalement les siennes. À mon sens, la CSPE devrait être votée en loi de finances. Par ailleurs, je vois au sein de cet article 50 que l'on crée un comité de gestion : quelle est son articulation avec la CRE ? Où est la simplification ?

S'agissant de votre amendement, je le vois comme un amendement d'appel car, au regard de sa complexité, il aurait nécessité une étude d'impact.

Je rejoins Daniel Raoul : en l'état, nous ne pouvons voter un tel amendement qui est tellement précis qu'il présente les mêmes inconvénients que certains des articles du projet de loi. En tout cas, je partage avec le rapporteur l'idée que le Parlement ne peut plus ne pas regarder la CSPE. Pour répondre à André Gattolin sur le nucléaire, je crois que l'adage latin « nemo auditur » doit s'appliquer ! Ce n'est pas parce que des erreurs ont été commises qu'il faut les répéter.

Par ailleurs, je regrette que vous établissiez un lien trop direct entre votre amendement et celui qui suit, sur le chèque énergie.

L'amendement n° 10 est adopté.

Cet amendement a pour objet d'exclure le chèque énergie des charges de service public compensées par la CSPE et la contribution au tarif social de solidarité du gaz (CTSS). Il s'agit d'un amendement de conséquence avec le précédent.

Comme je l'ai déjà indiqué, le resserrement de la CSPE sur le seul soutien à la production d'électricité de sources renouvelables apparaît plus conforme au droit de l'Union européenne. Au regard de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, la possibilité de financer une aide sociale telle que le chèque énergie par la CSPE et la CTSS soulève certaines interrogations. Un tel dispositif aurait davantage vocation à être financé par le budget de l'État.

Je crois qu'il serait utile de modifier légèrement l'objet de l'amendement : l'aide sociale en faveur de l'énergie a résolument vocation à être financée par le budget général de l'État dans le cadre de la solidarité, et non par la CSPE. Nous gagnerions donc à éliminer le « peut-être » qui précède cette pétition de principe au sein de l'objet.

Je le modifie en ce sens.

Cet amendement vise à préciser que le revenu pris en compte pour l'éligibilité au chèque énergie est le revenu fiscal de référence du ménage.

Nous devons également donner l'autorisation au rapporteur de déposer en vue de la séance publique les amendements que la commission des affaires économiques, saisie au fond, n'aurait pas intégrés à son texte.

Il en est ainsi décidé.

La réunion est levée à 12 h 16