Avant d'examiner les amendements, je souligne que nous avons constamment essayé de trouver un équilibre entre deux exigences constitutionnelles : garantir la sécurité de nos concitoyens et lutter contre le terrorisme, d'une part, assurer la préservation des libertés constitutionnellement garanties, d'autre part. Nous avons beaucoup discuté avec le Gouvernement, ce qui n'est pas facile ; nous avons également beaucoup échangé avec le Conseil d'État et la Cour de cassation et recueilli les avis très hostiles de la Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH), du Défenseur des droits et du Conseil de l'Europe, entre autres. Il est très difficile de trouver un équilibre. Nous avons été guidés par une idée simple : nous devons nous livrer à un exercice de responsabilité républicaine. On pourrait préférer qu'il n'y ait aucune mesure nouvelle. Le terrorisme visant à la destruction de notre société, il est toutefois nécessaire d'accepter certaines mesures.

Je suis très étonnée. Monsieur le rapporteur, vous êtes devenu le champion de la défense des libertés individuelles - ce qui ne peut que me réjouir. Vous aviez, dans les conclusions du comité de suivi de l'état d'urgence, constaté l'inefficacité de ce dernier. Et ce, alors même que vous n'êtes pas un grand révolutionnaire.

Je vous accorde ce dernier point.

Je suis perplexe. Le terme de « terroriste » n'est même pas défini dans le projet de loi : il est question de « toute personne à l'égard de laquelle il existe des raisons sérieuses de penser que son comportement constitue une menace d'une particulière gravité pour la sécurité et l'ordre publics ». Nous entrons dans une société de la suspicion. C'est du Hollande II, pourtant, monsieur le rapporteur, vous êtes moins rude que sous le gouvernement précédent. Je ne suis pas dupe des raisons politiques qui vous y conduisent, mais tout de même. Peut-on voter un projet de loi qui fait entrer l'état d'urgence dans le droit commun ? Cette question est peut-être naïve, de Bisounours, mais je suis humaniste et ne puis vous suivre.

Commençons par la motion n° 13 tendant à opposer la question préalable au projet de loi, à laquelle je suis défavorable. Je vous propose d'examiner les amendements et sous-amendements que j'ai déposés en même temps que les autres amendements de séance.

Je propose de sous-amender l'amendement n° 67 du Gouvernement pour fixer la durée maximale d'établissement d'un périmètre de protection. Aucune durée n'est précisée par le Gouvernement, or il importe de distinguer selon les sites et selon les événements : le pourtour de la tour Eiffel pourrait sans difficulté faire l'objet d'un périmètre permanent, puisque personne n'y habite ; en revanche, on comprend très bien la gêne qu'occasionnerait aux riverains l'instauration d'un périmètre de protection autour du marché de Noël de Strasbourg ou de la Fête des lumières de Lyon. La durée maximale que je vous propose serait d'un mois. Au-delà, l'arrêté pourrait être renouvelé, si les conditions requises par l'article étaient toujours réunies. Je vous propose de me donner mandat pour finaliser la rédaction de ce sous-amendement qui prendra le n° 83.

L'amendement n° 18 rectifié bis pose une vraie question. Il supprime les mots « idées ou théories », car il est difficile de définir formellement la diffusion d'une idée ou d'une théorie dans les lieux de culte autrement que par l'existence d'un support écrit. Je propose de solliciter l'avis du Gouvernement.

Il est déjà question à l'article 2 des propos tenus. Nous pourrions remplacer les notions « d'idées et théories » par celle d' « écrits ».

Songeons aux tracts.

Je propose de remplacer les termes « les idées ou théories qui sont diffusées » par « les écrits qui sont diffusés ».

L'amendement n° 58 est satisfait, comme le n° 59.

L'amendement n° 77 du Gouvernement porte sur l'obligation de demeurer dans la commune - il n'est plus question d'assignation à résidence comme dans l'état d'urgence. Des questions se posent quant à la durée de cette mesure de police administrative, à son renouvellement et à ses conséquences. J'avais proposé, et la commission avait accepté, par cohérence avec l'article 4 du projet de loi, de faire intervenir le juge des libertés et de la détention lors du renouvellement. Le vice-président du Conseil d'État m'a dit que ce serait inconstitutionnel, ce à quoi j'ai répondu que l'article 4 le serait aussi, par conséquent.

J'ai cherché, avec le sous-amendement n° 79, une solution pour prévoir l'intervention d'un juge, quel qu'il soit - je suis étranger à la querelle entre juge judiciaire et juge administratif, ce dernier ayant montré qu'il garantissait tout autant les libertés constitutionnelles. Je propose d'avertir la personne concernée cinq jours avant la prolongation de l'obligation dont elle fait l'objet. Si, dans les 72 heures, elle saisit le juge administratif des référés, la prolongation n'est pas effective tant que le juge des référés ne s'est pas prononcé. Il s'agit en quelque sorte d'une autorisation donnée par le juge administratif, mais nous ne pouvons l'écrire, car le Conseil d'État le refuse.

Il n'y a pas de juges plus protecteurs des libertés que d'autres : il n'y a que des juges. Récemment, la suspension d'une prolongation d'assignation à résidence, prononcée par le juge des référés du tribunal administratif de Lille, a été confirmée par le Conseil d'État.

Reste, en droit, une question à trancher. Ce ne sera pas le Parlement, je le regrette, mais le Conseil constitutionnel qui le fera, je l'espère, très vite ! L'obligation de demeurer dans sa commune, lorsqu'elle est prolongée, reste-t-elle une mesure restrictive de liberté, ou devient-elle une mesure privative de liberté ? En 2017, le Conseil constitutionnel a estimé que, dans le cadre de l'état d'urgence, la prolongation ne changeait pas la nature de la mesure. Suivant la règle de l'effet utile, est-ce aussi le cas hors état d'urgence ? Pour l'instant, je crois que nous pouvons parvenir à un équilibre en adoptant l'amendement du Gouvernement et le sous-amendement que je vous propose.

Nous attendrons la décision du Conseil constitutionnel, qui ne manquera pas d'être sollicitée. Je m'élève contre la considération du rapporteur selon laquelle tous les juges sont égaux. Seul le juge judiciaire est le garant des libertés individuelles, selon la Constitution.

En 1999, une décision du Conseil constitutionnel a retenu une interprétation plus restrictive de l'article 66 de la Constitution : l'intervention de l'autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle, n'est nécessaire que pour les mesures privatives de liberté.

C'est la Constitution.

En effet... Il a tout de même fallu 41 ans pour le découvrir.

Il n'y a pas d'institution plus qualifiée pour interpréter la Constitution que le Conseil constitutionnel.

Le sous-amendement n° 79 est adopté.

L'amendement n° 68 du Gouvernement oblige les personnes qui doivent demeurer dans leur commune à se présenter à une unité de police ou de gendarmerie une fois par jour au maximum. La commission a choisi un alignement sur le régime du contrôle des personnes revenant de théâtres d'opérations terroristes, soit trois fois par semaine. Avis défavorable.

Je ne suis pas d'accord.

Moi non plus.

En adoptant cet amendement, nous rendrions le droit commun plus contraignant que les mesures applicables aux personnes revenant de la zone irako-syrienne !

Il existe en réalité deux mesures qui permettent d'assurer la surveillance d'une personne soupçonnée de terrorisme : l'obligation de présentation aux unités de police ou de gendarmerie et l'accès à ses identifiants, qui sont un moyen de localisation. Si le rapporteur envisageait d'être moins carré sur son refus de transmission des identifiants, la position du Gouvernement pourrait s'assouplir sur les obligations de présentation.

Je reste carré, le Gouvernement aussi.

Deux gendarmes sont toujours à proximité de l'assigné à résidence, 24 heures sur 24. L'obligation de présentation est complétée par d'autres mesures. Il faudrait peut-être les réduire.

Si l'armée fait du zèle, c'est un autre problème.

C'est à notre initiative qu'a été mis en place un dispositif, assez sévère, pour les Français de retour d'un théâtre d'opérations au Proche-Orient. L'obligation de présentation ne peut dépasser trois fois par semaine. Pourquoi imposerait-on plus à la personne restée sur le territoire national ? L'obligation de demeurer dans la commune est plus douce, précisément, que l'assignation à résidence de l'état d'urgence. Il faut harmoniser les mesures. Je ne comprends pas pourquoi le Gouvernement souhaite un régime différencié.

Les identifiants des personnes qui reviennent d'un théâtre d'opérations sont connus de l'administration. On sait où ces personnes se trouvent, c'est ce qui justifie un régime de pointage différent.

Dans ma commune d'Ermont, un psychopathe a été envoyé en prison pendant trois mois ; il y a rencontré des djihadistes, il est ressorti terroriste : la distinction entre les différentes catégories de délinquants n'existe pas.

L'amendement n° 46 remplace la notion de lieu d'habitation par la notion de domicile, celle-ci étant juridiquement plus usitée. Or on peut habiter hors de son domicile. Mon avis est plutôt défavorable, mais je propose de demander son avis au Gouvernement.

L'amendement n° 66 rectifié, qui soulève une question intéressante, prévoit qu'en cas de référé liberté, le juge administratif pose une question préjudicielle au juge des libertés et de la détention du tribunal de grande instance de Paris avant de prendre sa décision. Je propose de laisser cette question à une rencontre universitaire. Avis défavorable.

La commission a supprimé l'obligation de déclaration de ses identifiants électroniques. Par l'amendement n° 69, le Gouvernement la rétablit et il supprime la précision que nous avions apportée sur les personnes avec lesquelles il est interdit d'entrer en relation.

Le Gouvernement vise des délinquants qui ne sont pas eux-mêmes suspectés de se livrer à des activités terroristes. Il le fait en raison de la porosité entre délinquance et terrorisme. Ce dernier constat est parfaitement exact, mais, dans ce cas, il faudrait modifier toute l'approche du texte, qui vise au contraire à restreindre aux seuls terroristes présumés les mesures applicables durant l'état d'urgence.

Sur les premières dispositions relatives à l'encadrement des techniques de renseignement, nous nous étions donné beaucoup de mal pour trouver un dispositif équilibré, en accord avec le Gouvernement et l'ensemble des services de sécurité. Les facilités demandées par le Gouvernement pour accéder aux identifiants numériques et aux numéros d'abonnement portent un sérieux coup de canif à la loi du 24 juillet 2015 ! On nous a expliqué, en outre, que l'efficacité du renseignement tenait beaucoup au fait que la personne visée ignorait qu'elle faisait l'objet d'une telle surveillance. Et nous irions maintenant frapper à sa porte pour lui demander son numéro de téléphone et ses identifiants numériques ?

Il me semble que le Gouvernement, cédant aux exigences de la police et de la gendarmerie, va ici bien au-delà de ce que nous avons pu accepter par le passé.

J'interprète différemment la position du Gouvernement. L'accès au contenu des communications est de toute façon autorisé et encadré par la loi du 24 juillet 2015. Ce dispositif ne vise qu'à géolocaliser un individu : au niveau opérationnel, c'est un changement important par rapport à une filature, qui mobilise beaucoup de personnel qualifié. Or, du point de vue des libertés publiques, le résultat est le même.

Selon l'objet de l'amendement, le Gouvernement veut obtenir ces numéros d'abonnement et ces identifiants numériques pour permettre aux services de renseignement de solliciter rapidement les autorisations de mise en oeuvre des techniques de renseignement, dans le cadre de la loi relative au renseignement.

On se retrouve donc dans le cadre d'une procédure existante !

Mais le Gouvernement veut modifier le début de la procédure.

L'amendement n° 70 traite d'une question technique importante, celle de l'anonymisation des fonctionnaires de police intervenant dans des opérations de visite domiciliaire. J'y suis favorable, sous réserve de l'adoption de mon sous-amendement n° 80 prévoyant que le juge ayant autorisé la visite pourra connaître le nom et le prénom du fonctionnaire identifié par son seul numéro d'immatriculation administrative dans le procès-verbal de la visite. C'est une condition de la tenue d'un procès équitable.

Dans l'intitulé de l'article 4, l'emploi du mot « visite » est quelque peu choquant, car il s'agit en réalité de perquisitions !

Le terme de « visite domiciliaire » est courant en droit administratif.

En effet.

Pour une fois que la loi utilise des termes du français courant, nous n'allons pas nous plaindre !

Quand on parle de « visite », c'est quand même un euphémisme !

Le sous-amendement n° 80 est adopté.

L'amendement de précision n° 81 vise à unifier le contentieux de la visite domiciliaire au profit du juge judiciaire.

L'amendement n° 81 est adopté.

L'amendement n° 74 traite de la question difficile de la création d'un PNR maritime, qui concernerait tout de même quelques dizaines de millions de personnes. S'agissant du PNR aérien, les fonctionnaires de police ne peuvent pas accéder directement aux données ; ils doivent passer par l'Unité information passagers (UIP).

De la même manière, sans toutefois imposer la création d'une nouvelle unité de gestion, qui relève de la compétence de l'exécutif, le texte de la commission pose le principe d'un accès indirect aux données du PNR maritime, afin de garantir la présence d'un filtre. Le Gouvernement entend, à travers cet amendement, revenir sur cette disposition. Je suggère son rejet.

Je suis perplexe. Le PNR aérien a fait l'objet d'un accord, laborieux, au sein de l'Union européenne. Le même niveau de coopération sera-t-il requis pour le PNR maritime ?

Non, il est purement français.

Le renvoi à une instance intermédiaire pour le PNR aérien s'explique par ce problème de coopération policière. Pour le PNR maritime, on peut souhaiter une intermédiation par un service garant national, mais la question du recours à une unité internationale ne se pose pas.

Absolument. C'est pourquoi le texte de la commission prévoit simplement la nécessité d'un accès indirect pour protéger les données. Je propose de vérifier s'il peut être utile de déposer un amendement afin de l'écrire plus clairement.

Je propose de solliciter l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 3 rectifié bis, qui vise à permettre aux établissements de santé à but non lucratif d'organiser leur propre service de sécurité intérieure. Cette mesure pourrait être étendue à d'autres organismes que ceux gérant des établissements de santé.

Le Conseil constitutionnel a censuré, par une décision du 21 octobre 2016, le principe de l'« exception hertzienne » en matière de surveillance des communications et a donné au Parlement jusqu'au 31 décembre 2017 pour revoir sa copie. Les communications hertziennes s'entendent de communications qui se font d'un point à un autre au moyen d'ondes, sans intermédiation humaine. La Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR) souhaite, en la matière, exercer ses compétences habituelles. Le texte de la commission lui donne satisfaction en l'autorisant à recueillir les informations nécessaires à la conduite de sa mission. Le Gouvernement estime au contraire que la CNCTR doit disposer d'une compétence restreinte sur ce type de communications.

Je propose d'en rester à la position de la commission, sauf explications particulièrement convaincantes du ministre en séance.

L'amendement n° 2, adopté par la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, vise à étendre les pouvoirs de contrôle de la CNCTR sur les écoutes de communications hertziennes réalisées par les forces armées, ce qui n'a jamais été envisagé jusqu'à présent. Il me semble que les armées peuvent conserver un régime particulier, d'autant qu'il n'est plus possible de s'appuyer sur la théorie des actes de gouvernement. Je propose courageusement de nous ranger à l'avis du Gouvernement, lequel est très défavorable à cet amendement !

Cet amendement touche à l'État dans ce qu'il a de plus profond. La première commission de contrôle a été créée voilà 26 ans. Elle était déjà dotée de pouvoirs d'inspection et de vérification assez approfondis sur les interceptions, et l'expérience a montré qu'elle a respecté les intérêts fondamentaux de l'État. Je comprends dans une certaine mesure la réticence des forces armées, mais il s'agit d'un contrôle interne à l'État, opéré par des personnes habilitées secret défense.

Une voie de compromis consisterait peut-être à créer une section particulière au sein de la CNCTR, qui rassemblerait les agents ayant le niveau d'habilitation le plus élevé. Quoi qu'il en soit, il paraît anachronique d'exprimer aujourd'hui une quelconque suspicion à l'encontre de la CNCTR.

Sagesse ?

Si l'on veut que la CNCTR soit réellement crédible, il faut soutenir cet amendement. Nous pouvons faire confiance à cette instance, qui détient déjà beaucoup d'informations sensibles.

Cet amendement pose un problème matériel. Le contrôle de la CNCTR supposerait de conserver toutes les conversations interceptées, ce que les armées ne font pas aujourd'hui. Quoi qu'il en soit, sur un amendement comme celui-ci, on peut difficilement décider sans recueillir l'avis du Gouvernement.

Je soutiens la position du rapporteur. Le sujet est très sensible, nous devons mesurer toutes les conséquences de cet amendement et entendre l'avis du Gouvernement.

Les dispositions contenues dans le projet de loi sont la conséquence d'une décision du Conseil constitutionnel, qui a jugé que la loi relative au renseignement n'encadrait pas suffisamment les moyens d'interception des communications hertziennes, notamment utilisés pour la surveillance de cibles situées à l'étranger. Aux yeux du Parlement, la loi avait pour objet de protéger nos ressortissants, et non les ressortissants étrangers. Il nous semblait nécessaire de laisser subsister un angle mort.

Conformément à la décision du Conseil constitutionnel, le texte du Gouvernement a placé ces techniques de surveillance sous le contrôle a posteriori de la CNCTR. L'amendement n° 2 va plus loin, en conférant plus de pouvoirs à la CNCTR.

La question n'est pas de savoir si l'on fait confiance à cette commission ou pas, mais si on lui donne davantage de pouvoirs pour évaluer l'utilisation de ces moyens d'interception destinés à la surveillance de cibles étrangères. On ne peut pas avoir moins de possibilités que les pays qui nous espionnent ! Nous protégeons sur notre sol les personnes qui sont l'objet d'une surveillance, nous encadrons l'intervention de nos agents. Il me semble que c'est suffisant. Je suggère moi aussi de suivre l'avis - sans doute défavorable - du Gouvernement.

L'amendement n° 32 est satisfait par la loi du 3 juin 2016.

L'amendement n° 76 traite de la définition, complexe, de la frontière et de ce que l'on peut faire dans la zone de 20 kilomètres qui entoure celle-ci.

Aujourd'hui, la frontière s'entend non seulement de la ligne de séparation terrestre entre deux États, mais aussi de tout lieu où l'on arrive de l'étranger, notamment les aéroports, les ports et les grandes gares. Le Gouvernement souhaite pouvoir procéder aux mêmes contrôles dans ces différents espaces.

Les règles sont différentes selon que l'on vient d'un pays appartenant à l'espace Schengen ou d'un pays extérieur. Au sein de l'espace Schengen, le droit européen autorise des contrôles d'identité pendant une durée maximale de 12 heures ; les contrôles systématiques sont proscrits. Le Gouvernement souhaite désormais pouvoir effectuer des contrôles systématiques durant 24 heures dans une zone de 20 kilomètres autour de certains aéroports et ports, constituant des points de passage frontaliers.

Nous proposons d'émettre un avis favorable à cet amendement, sous réserve de l'infléchir par l'adoption d'un sous-amendement, pour poser le principe de l'absence de caractère systématique des contrôles et fixer une durée maximale de 12 heures, qui me paraît suffisante. Je vous propose de me donner mandat pour finaliser la rédaction de ce sous-amendement qui prendra le n° 84.

L'amendement n° 15 vise à autoriser une transmission en temps réel des images captées et enregistrées par les caméras-piétons des agents de sécurité de la SNCF et de la RATP. L'idée est intéressante, mais la possibilité n'existe pas même, aujourd'hui, pour les images recueillies par les forces de l'ordre. Je propose donc de solliciter l'avis du Gouvernement.

Depuis le début de la mise en oeuvre de l'état d'urgence, notre comité de suivi, dont le rapporteur spécial est Michel Mercier, exerce pour le compte de la commission des lois les pouvoirs d'investigation d'une commission d'enquête.

Le Gouvernement nous a jusqu'à présent communiqué toutes les informations dont nous pouvions avoir besoin, avant même que nous les demandions le plus souvent.

Si vous en êtes d'accord, je demanderai toutefois formellement au Sénat de se prononcer sur l'octroi à notre commission des pouvoirs d'une commission d'enquête pour une durée de quatre mois, afin que nous puissions assurer le suivi de la loi du 11 juillet 2017 prorogeant l'application de la loi du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence.

Il en est ainsi décidé.

La réunion est close à 10 h 20.