Séance en hémicycle du 9 juin 2016 à 11h00

Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

M. le Premier ministre a demandé au Sénat de bien vouloir procéder à la désignation d’un sénateur appelé à siéger au sein de la commission permanente pour l’emploi et la formation professionnelle des Français de l’étranger.

La commission des affaires sociales propose la candidature de Mme Christiane Kammermann.

Cette candidature a été publiée et sera ratifiée, conformément à l’article 9 du règlement, s’il n’y a pas d’opposition à l’expiration du délai d’une heure.

La parole est à M. Joël Guerriau.

Monsieur le président, lors du scrutin n° 242, sur l’ensemble de la proposition de résolution européenne relative au régime de sanctions de l'Union européenne à l'encontre de la Fédération de Russie, Mme Françoise Férat a été comptabilisée comme n’ayant pas pris part au vote, alors qu’elle souhaitait voter pour. Aussi, je vous remercie de bien vouloir prendre en considération cette demande de rectification de vote.

Acte est donné de votre mise au point, mon cher collègue. Elle sera publiée au Journal officiel et figurera dans l’analyse politique du scrutin.

L'ordre du jour appelle le débat, organisé à la demande du groupe UDI-UC, sur le thème : « Nouvelles organisations intercommunales et harmonisation de la fiscalité locale ».

La parole est à Mme Françoise Gatel, orateur du groupe auteur de la demande.

Monsieur le président, madame la secrétaire d'État, mes chers collègues, avec la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, la loi NOTRe, le Gouvernement s’est lancé dans un très vaste chantier de réorganisation territoriale des intercommunalités. On estime que, au 1er janvier 2017, le nombre d’établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre diminuera d’environ 40 %.

Ce chiffre laisse deviner à lui seul que la fiscalité locale, dont nous débattons aujourd’hui, n’est pas un épiphénomène. Si certains d’entre nous sont persuadés que la perfection n’est pas de ce monde, la mise en œuvre du volet relatif aux intercommunalités de la loi NOTRe a achevé de nous en convaincre !

En réalité, deux grands types de difficultés apparaissent.

La loi NOTRe pose une première difficulté en matière de gouvernance, en raison de la remise en cause de nombreux accords locaux. Le problème est amplifié par la démarche – dite « ambitieuse » – de création d’« intercommunalités XXL »

L’ampleur des difficultés rencontrées en la matière me conduit d’ailleurs à saluer l’initiative de nos collègues Jacqueline Gourault et Mathieu Darnaud qui viennent de déposer une proposition de loi tendant à faciliter la recomposition de la carte intercommunale.

Pour illustrer mon propos, je donnerai un exemple éloquent : en mars dernier, le président d’une métropole de plus de 400 000 habitants a accepté avec enthousiasme qu’une commune de 1 200 habitants rejoigne la métropole. Or, au mois de juin, il a demandé à faire marche arrière au motif qu’il lui était impossible de réviser un accord local. On peut à juste titre s’étonner, mes chers collègues, qu’une puissante métropole fasse une telle découverte aussi tardivement ! Chacun dans cet hémicycle, en tant qu’élu local, mesure surtout les effets désastreux qu’un tel revirement occasionne pour la commune concernée.

La seconde principale difficulté a trait à la fiscalité.

Quel que soit le cas considéré, qu’il s’agisse de la recomposition-extension d’une intercommunalité, ou encore de la transformation d’une communauté de communes en commune nouvelle en vue de rejoindre une autre communauté, les conséquences fiscales sont très importantes. Elles le sont d’autant plus qu’elles s’inscrivent dans un contexte financier difficile, dû à la baisse des dotations de l’État, aux nouvelles dépenses obligatoires, à l’extension du périmètre de certaines compétences et, enfin, à une inconnue, à savoir la nouvelle dotation globale de fonctionnement, la DGF. La recherche de la neutralité fiscale tant pour les collectivités locales que pour les contribuables constitue pourtant un objectif essentiel pour tous les élus !

Au mois de septembre 2012, le Président de la République avait annoncé un acte III de la décentralisation à la Sorbonne. Cette annonce a effectivement été suivie de nombreux textes, comme celui qui est relatif aux métropoles ou la loi NOTRe.

Cependant, un pan entier de la réforme n’a été abordé que de manière incidente – nous avons été nombreux à le rappeler –, ce qui explique que le groupe UDI-UC, sur une proposition de Nathalie Goulet, ait demandé l’inscription de ce débat sur la fiscalité locale et les enjeux qu’elle représente dans le cadre de la recomposition de la carte intercommunale.

En la matière, la première difficulté à étudier touche à la structure même des prélèvements locaux.

Il a fallu près de cinq années pour stabiliser les effets de la réforme de la taxe professionnelle, et ce fut la dernière évolution importante de notre fiscalité locale. On le sait : le dynamisme de l’impôt économique est tributaire de la situation économique globale, si bien que le rendement de cet impôt, souvent primordial pour les intercommunalités, est aujourd’hui presque nul et ne permet pas de financer la consolidation de l’intercommunalité.

L’État a cherché à contourner le problème en faisant jouer aux intercommunalités le rôle de grand répartiteur de la DGF et en en faisant une sorte de gare de triage de la redistribution des recettes fiscales entre communes membres. C’était astucieux, mais au gré de la refonte de la carte intercommunale, il est apparu que l’agrégation de communes très disparates fiscalement ne permettait pas au système de bien fonctionner.

Ainsi, les exonérations de taxe foncière décidées par le législateur et supportées par les communes, couplées au régime de la fiscalité professionnelle unique, la FPU, à l’échelon intercommunal ont tout simplement conduit à une réduction importante des attributions de compensation.

C’est un mauvais signal envoyé aux territoires ! En effet, comment justifier que deux intercommunalités ayant fusionné et ayant joué le jeu de l’intégration et de la politique de la ville décidée par le Gouvernement puissent connaître une baisse de leurs recettes du fait de la diminution de ces attributions ?

D’autant que nous le savons bien : si la variation des attributions de compensation peut être neutralisée par des transferts entre communes vers l’EPCI, cela nécessite l’accord d’une large majorité du conseil communautaire, ce qui est difficile à obtenir, en particulier lorsque les disparités économiques et démographiques sont trop fortes au sein des nouveaux EPCI.

L’équité se heurte à l’efficacité, et l’intercommunalité peut devenir le lieu d’une péréquation sauvage…

C’est le mot !

… et de la calcification des égoïsmes territoriaux.

Il est bien évident que la péréquation horizontale et nationale assurée par le Fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales, le FPIC, ne saurait être la variable d’ajustement de l’improvisation en matière de fiscalité locale.

Affirmatif !

Elle n’a pas et ne doit pas avoir pour objectif de garantir les ressources fiscales des uns et des autres.

Jusqu’à présent, les fusions de groupements avaient des effets directs importants sur la répartition des dotations de l’État, comme le recalcul du coefficient d'intégration fiscale, le CIF, et du potentiel fiscal, notamment en cas de changement de catégorie. Désormais, le jeu s’opérera à enveloppe fermée et dépendra du nombre d’intercommunalités changeant de catégorie. Ainsi, du fait de leur participation au redressement des finances publiques, certains territoires pourraient ne plus bénéficier de la DGF !

Je voudrais désormais attirer votre attention, madame la secrétaire d’État, sur quelques problématiques très précises et concrètes, qui font l’objet de questions de la part de nombreux d’élus et qui pourraient inspirer les dispositions que le Gouvernement pourrait prendre.

Tout d’abord, je parlerai du débasage de la part départementale du taux de la taxe d’habitation en cas de rattachement de communes ou de fusion d’EPCI. Si le code général des impôts prévoit bien la possibilité d’une telle réduction, il semblerait que certaines directions départementales des finances publiques, ou DDFiP, s’y refusent dans certains départements.

Je souhaite ensuite soulever la question des écarts de taux et de l’harmonisation fiscale. En théorie, le lissage de la fiscalité est rendu possible par l’écart qui existe entre le taux le plus bas et le taux le plus élevé d’un impôt ou d’une taxe donnée. Or certains territoires se trouvent dans l’incapacité de lisser leur fiscalité, ce qui entraîne une augmentation importante de celle-ci, insupportable pour les contribuables et les collectivités locales, et provoque des crispations compréhensibles, qui empêchent la réussite de la réforme intercommunale. Il faut donc laisser le choix du lissage des taux de la fiscalité locale aux élus, et ce quels que soient les écarts !

Il importe aussi d’aborder le sujet des prélèvements opérés sur la dotation forfaitaire des communes au titre des dépenses en matière d’aide sociale. Certains EPCI sont historiquement concernés par ce reversement aux communes en vertu du code général des collectivités territoriales, alors même qu’ils n’exercent aucune compétence dans le domaine social.

Le cadre d’application de la taxe de séjour pose également problème : le tourisme deviendra une compétence obligatoire pour les intercommunalités au 1er janvier 2017. Comment prévoir l’extension de cette taxe de séjour à l’échelon d’un EPCI issu d’une fusion au 1er janvier 2017, compte tenu des échéances nécessaires aux délibérations ?

Sur un autre sujet, je rappelle que l’article du code général des collectivités territoriales qui prévoit l’unification des taux de la fiscalité des ménages à l’échelon intercommunal est encore inapplicable aujourd’hui, faute de doctrine.

Je souhaiterais par ailleurs évoquer les modalités insatisfaisantes de pondération du taux moyen des taxes. Comme je l’ai souligné, les fusions provoquent parfois l’agrégation de communautés de communes très disparates. Or certaines de ces communautés ont intégré dans leur fiscalité directe les sommes nécessaires pour financer des compétences pour lesquelles une fiscalité affectée est prévue dans les textes – je pense en particulier à la taxe d'enlèvement sur les ordures ménagères –, ce qui a pour effet de faire augmenter artificiellement le taux moyen pondéré de la fiscalité locale de l’EPCI issu de la fusion.

Pour finir, je rappellerai que les différences de base fiscale entre communautés et la disparité entre communautés qui se regroupent conduisent également à des hausses très importantes de la fiscalité. La question de l’harmonisation des bases fiscales est donc très importante, comme l’est sans doute la révision des différentes composantes des valeurs locatives cadastrales des particuliers, véritable marronnier parlementaire !

Madame la secrétaire d’État, toutes ces questions illustrent la nécessité d’agir rapidement pour réviser les délais de la réforme, pour assouplir certaines dispositions et laisser davantage de liberté aux territoires pour s’adapter à leur réalité et, enfin, pour préciser la mise en œuvre de dispositions réglementaires qui contribueront à empêcher des divergences d’interprétation à l’échelon local.

Les nouveaux schémas intercommunaux entreront en vigueur dans moins de six mois. Cela montre l’importance du débat de ce jour qui porte à la fois sur les difficultés en matière d’harmonisation fiscale et sur l’absence d’évaluation des impacts financiers et fiscaux de la loi NOTRe.

Ça, c’est sûr !

Reste aujourd’hui à se poser une question simple : qui fait quoi, comment et avec quels moyens ? En effet, la loi NOTRe a traité de tous les aspects de la réforme de l’organisation territoriale, sauf de son volet fiscal. Dieu sait pourtant si nous l’avions signalé !

Aussi est-il urgent, mes chers collègues, d’aborder un sujet totalement ignoré lors de la réforme de la loi NOTRe, de telle sorte que le Gouvernement puisse nous faire part, à quelques mois seulement du début de la discussion budgétaire, des orientations qu’il compte donner pour consolider les grandes intercommunalités qu’il a entendu instituer.

À défaut, j’espère qu’il sera attentif aux propositions qui seront formulées au cours de ce débat, ainsi qu’aux interrogations qui seront soulevées !

Bravo !

M. le président. La parole est à M. Jacques Mézard.

M. Jacques Mézard. Madame la secrétaire d'État, vous vous êtes prononcée pour la suppression des départements et la dévitalisation du Sénat : vous allez voir que nous sommes toujours en vie !

Ça commence fort !

L’élargissement des périmètres des intercommunalités pour correspondre aux seuils artificiels prévus par la loi NOTRe contribue à éloigner encore un peu plus les citoyens des institutions locales. L’AMF, l’Association des maires de France, l’a d’ailleurs rappelé de façon unanime récemment en affirmant que la gouvernance locale s’éloignait dangereusement des habitants.

La nouvelle vague de fusions va se traduire par des modifications importantes de la pression fiscale, compte tenu des écarts de taux considérables entre EPCI fusionnés, en particulier les écarts de taux d’imposition en matière de cotisation foncière des entreprises, de taxe d’habitation, ou encore de taxe foncière sur les propriétés bâties, compte tenu également de la structure de la fiscalité des communautés préexistantes – coexistence d’EPCI à fiscalité additionnelle et d’EPCI à fiscalité propre – rendant très difficiles les fusions dans les délais imposés, compte tenu, enfin, des nouvelles dépenses contraintes prévues dans la réforme intercommunale introduite par la loi NOTRe et ce, dans un contexte de baisse continue des dotations.

Dans son excellente intervention, Mme Gatel a rappelé que l’acte III de la décentralisation était engagé. Hélas, c’est non pas une comédie, mais une tragédie pour les collectivités locales !

Eh oui !

Afin d’éviter que les contribuables et les budgets locaux ne soient encore une fois trop pénalisés, les élus des nouveaux ensembles intercommunaux seront forcés de revoir leurs stratégies financières et fiscales en ayant recours, quand ils le peuvent, aux dispositifs de lissage des taux d’imposition, au rapprochement des grilles tarifaires et fiscales, aux attributions de compensation, et aux modulations des taux communaux d’imposition.

Nous connaissons les difficultés auxquelles sont aujourd’hui confrontés les élus locaux. Nous savons que l’harmonisation de la fiscalité dès la première année de la fusion est décisive, mais nous savons aussi, pour le vivre au quotidien, que nombre de territoires ne pourront pas correctement l’anticiper à cause des délais de mise en œuvre trop brefs qui ont été retenus.

On connaît le discours officiel : tout va bien, il n’y a pas de problème, …

M. Philippe Dallier. Ça va mieux !

Pourtant, nous constatons souvent au quotidien que des DDFiP sont incapables de fournir dans les délais impartis les éléments techniques aux élus locaux qui permettraient à ceux-ci d’avancer. Alors, certes, on peut recourir à d’excellents cabinets fiscalistes privés, mais ils ne peuvent pas être partout à la fois !

Voilà la réalité du terrain, madame la secrétaire d’État, et malgré tout ce que l’on entend ici ou là, vous allez pleinement la découvrir au dernier trimestre de 2016 et au premier trimestre de 2017. Vous me direz que la période est bien choisie pour faire remonter les problèmes…

Aujourd’hui, les élus locaux doivent prendre de nombreuses décisions fiscales dans la précipitation. C’est le cas des élus d’EPCI qui fusionnent pour former une communauté à fiscalité additionnelle et qui doivent homogénéiser les politiques d’abattement à la taxe d’habitation avant de pouvoir bénéficier de la procédure fiscale progressive concernant la fiscalité sur les ménages. C’est également le cas des élus devant choisir le niveau de la base minimum de la contribution foncière des entreprises, ou encore de ceux qui doivent fixer la durée de lissage éventuelle.

Ces délibérations stratégiques, tant pour les équilibres financiers des services que pour les contribuables, risquent toutefois de ne pas aboutir si des aménagements ne sont pas mis au point.

Le Sénat a voté à une très large majorité un texte que nous avions pris l’initiative de déposer et qui permet à ceux qui en ont besoin de disposer d’une année supplémentaire pour régler les difficultés, sans toucher à la loi.

Le Gouvernement en a refusé le principe, estimant une fois de plus que la seule méthode qui vaille consiste à passer en force auprès des élus locaux.

On ne lui demandait pourtant pas un effort extraordinaire !

M. Jacques Mézard. Les difficultés se manifesteront de manière de plus en plus aiguë dans les prochains mois. Telle est la réalité !

Je n’ai pas le temps d’en rajouter, madame la secrétaire d'État, mais on voit bien, dans les notifications de DGF, que le Gouvernement est aujourd'hui encore incapable de fournir aux intercommunalités les explications techniques justifiant les dotations qui leur sont attribuées.

Exact !

Malgré tout, il peut vérifier, par exemple, que ce sont les communautés d’agglomération qui sont victimes – je dis bien victimes ! – aujourd'hui des choix réalisés. Ici même, voilà un an et demi, le Gouvernement, sur demande conjointe, d'ailleurs, de François Rebsamen et d’autres élus, s’était engagé à ce qu’il n’y ait pas de conséquences pour les communautés qui subsisteraient après la transformation de communautés urbaines en métropoles et de communautés d’agglomération en communautés urbaines. Or, actuellement, la transformation de nombreuses communautés d’agglomération en communautés urbaines a des conséquences catastrophiques sur le niveau des dotations des communautés d’agglomération et, sur ce point, c’est « silence radio » ! Et ce n’est qu’un exemple parmi d’autres…

Pour terminer, madame la secrétaire d'État, il est aujourd'hui urgent que vous apportiez des réponses précises à nos questions précises. Ces réponses, nous les attendons !

La parole est à M. Charles Guené.

Monsieur le président, madame la secrétaire d'État, mes chers collègues, l’application des nouveaux périmètres va modifier le paysage administratif de nos collectivités, puisque le nombre d’EPCI va passer de 2 065 à environ 1 240, soit une réduction de 40 %, quand le nombre moyen des communes intégrées va varier de 17 à 29, avec des pics de 150 à 200 communes.

Le mouvement engagé n’est donc pas progressif : c’est une révolution quasi copernicienne dans la géographie comme dans la culture politique locales et ce, dans un espace-temps qui n’a jamais été aussi réduit et un cadre qui n’a jamais été aussi directif.

On imagine le son mélodieux et le graphisme surréaliste que peut produire, au regard de la nouvelle organisation intercommunale, le concept d’« harmonisation fiscale » conçu et imaginé dans un contexte de crise et de réduction drastique des ressources financières et de l’hypothèque insidieuse d’une réforme de la DGF qui n’en finit pas de livrer son contenu.

Oui !

Dans le temps qui m’est imparti, je tenterai d’apporter quelques éléments d’ordre général, pour me risquer ensuite à quelques considérations de nature plus technique.

Si quelques modifications ont été apportées à l’harmonisation des compétences, notamment via l’introduction de délais, la traduction en matière de réalité fiscale peut révéler des différences de palier abyssales.

En effet, la course aux périmètres visant aux intercommunalités XXL a nécessairement conduit au mariage de la carpe et du lapin, sans que les promis puissent envisager un positionnement stable et conforme à leurs morphologies respectives.

Nous verrons tout à l'heure que cette différence de condition ne fait pas bon ménage avec les conditions de majorité, mécanismes qui restent encore très stricts, sachant que les accords locaux sont quasi inapplicables en cas de fusion de territoires hétérogènes et lorsque la recherche d’une majorité qualifiée devient plus que délicate.

Dans un tel contexte, il devient primordial que les pôles d’équilibre territoriaux et ruraux, les PETR, accèdent à un droit de cité et qu’ils soient considérés non pas comme des obstacles à la structure intercommunale, mais comme une transition vers cet eldorado, voire une alternative, lorsqu’il s’agit de rassembler des arrondissements de moins de 50 000 habitants et comptant parfois 200 communes et plus.

Il est nécessaire que l’administration accorde toute son attention et la pleine légitimité à ces syndicats d’intercommunalité, qui seront des auxiliaires précieux dans l’harmonisation future de la fiscalité locale, en mutualisant les compétences stratégiques, plutôt que de leur chercher quelques poux juridiques – et je parle d’expérience !

En ce qui concerne les problématiques déclinées au plan fiscal, je crois qu’il convient d’évoquer, en premier chef, la nécessité d’une généralisation du modèle de fiscalité professionnelle unique, ou FPU. En effet, actuellement, l’intercommunalité compte 60 % d’établissements à FPU. À l’étape 2017, cette proportion sera portée à 72 %. Il subsistera alors 304 groupements à fiscalité additionnelle.

Il paraît urgent de simplifier ce système, pour une plus grande lisibilité et, surtout, pour une plus grande équité, car, outre les effets d’aubaine initiaux, cette situation fait perdurer, à conditions égales, des traitements très éloignés.

C’est d’ailleurs ce que prévoient les réformes proposées, y compris celle que nous conduisons, au Sénat, avec nos collègues de l’Assemblée nationale. À cet égard, nous regrettons de n’avoir pu faire coïncider la réforme des dotations et cette harmonisation.

Très bien !

Ce vaste Meccano suppose la généralisation des attributions de compensation, les AC. Actuellement, malgré les mécanismes que nous avons introduits dans la loi de finances pour 2016, il conviendrait d’instiller plus de souplesse, notamment dans la période charnière des fusions, de manière à alléger parfois cette tutelle, comme l’a excellemment dit Mme Gatel.

Cela permettrait, d’ailleurs, d’actionner plus aisément des leviers utiles, comme l’unification des taux de la taxe sur le foncier bâti, totalement ou seulement pour la fraction acquittée par les entreprises, et cela par simple jeu de l’AC, afin de disposer d’un taux intercommunal plus important, tout en garantissant les communes et en neutralisant les écarts concurrentiels de taux entre communes. Il en irait de même pour les partages de CVAE, la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, dans certaines configurations.

Les versements d’AC aux communes représentent 9, 3 milliards d’euros sur 14, 6 milliards d’euros de fiscalité, hors dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle, ou DCRTP. Ils doivent pouvoir être « régénérés » et permettre une respiration de l’intercommunalité, avec les transferts de compétences qui vont s’ensuivre. Sinon, le système va se bloquer avec l’atonie des bases fiscales et la baisse des dotations.

Il faudra tout autant prendre garde à l’effet de la nouvelle donne intercommunale, qui va réduire les écarts de potentiel financier agrégé, ou PFIA, entre groupements et, parallèlement, augmenter l’intensité des écarts entre communes riches et pauvres.

Nous devons donc, là aussi, en raison de la variation d’échelle, unifier pour réduire les disparités fiscales et rénover, à brève échéance, les outils de mesure devenus obsolètes.

Les délais et les modalités consentis pour harmoniser les politiques d’abattement de taxe d’habitation, les politiques d’exonération de cotisation foncière des entreprises – CFE – et de CVAE et la contribution minimale de CFE sont trop stricts et souvent mal connus. Il faut à tout le moins que les directions départementales des finances publiques communiquent sans délai et sans relâche à leur sujet, surtout avant le 1er octobre prochain. En ce qui concerne toujours l’effort fiscal, l’échelle intercommunale siérait mieux pour le périmètre de prise en compte du coefficient de neutralisation et de « planchonnement » de la révision des valeurs locatives.

Mais ces dernières questions soulèvent inévitablement la notion de territorialisation, où les indicateurs devant être privilégiés sont ceux qui ont la plus large visée. Tout cela nous amène immanquablement à une appréciation territorialisée, qui ne fait pas l’unanimité dans cet hémicycle.

Aussi, je conclurai mon propos en réclamant toute votre attention, madame la secrétaire d'État, sur la loi de finances à venir et, le cas échéant, sur la proposition de loi de nos collègues et amis centristes. Nous solliciterons alors votre concours, pour introduire des mécanismes d’unification facilitée, des règles de majorité transitoires assouplies et des délais de mise en œuvre fiscale adaptés.

La parole est à Mme Nathalie Goulet.

Monsieur le président, madame le secrétaire d'État, mes chers collègues, devant la situation de nos maires, mis devant le fait accompli, devant leur isolement, leur désarroi, leur colère et leur découragement, j’avais proposé aux membres du groupe UDI-UC de déposer une question d’actualité sur le sujet qui nous réunit aujourd'hui. Cette initiative s’est transformée en débat, ce qui me paraît finalement beaucoup plus adapté, et j’en remercie mon groupe.

Beaucoup a déjà été dit, mais je veux vous parler de la commune de Vimoutiers, autour de laquelle se sont regroupées une dizaine de communes.

Madame le secrétaire d'État, les projections, basées sur une harmonisation des taux, qui ressortent de sa situation révèlent, plus qu’une augmentation des quatre taxes, une véritable usure ! §Ainsi, la taxe d’habitation passerait de 9, 98 % à 16, 57 %, la taxe foncière sur les propriétés bâties, de 4, 71 % à 19, 26 %, la taxe foncière sur les propriétés non bâties, de 5, 58 % à 16, 09 % et la cotisation foncière des entreprises, de 8, 19 % à 15, 25 %.

En fait, l’harmonisation fiscale proposée ne prend en compte que la moitié de l’opération – les taux d’imposition – et laisse de côté les bases. Le mode de calcul, en l’état actuel, contraint évidemment les communes à refuser cette intégration.

De même, la réforme de la taxe professionnelle ne fait l’objet d’aucun suivi.

Les communes isolées que vous avez contraintes – pour ce qui me concerne, j’ai la conscience tranquille, n’ayant voté aucune des lois de réforme territoriale et encore moins la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, la loi NOTRe – à intégrer des communautés de communes, comme c’est le cas de l’excellente commune de Coulimer, doivent faire face à une augmentation énorme du Fonds national de garantie individuelle des ressources, le FNGIR. Or la loi ne permet pas de remédier au problème.

La réalité est la suivante : les maires, les préfets, les directeurs départementaux des finances publiques n’ont absolument pas les moyens d’assister les communes.

Madame le secrétaire d'État, je veux profiter du peu de temps qui me reste pour vous faire plusieurs propositions.

Premièrement, je vous propose d’autoriser juridiquement les préfets à puiser dans la dotation d’équipement des territoires ruraux, la DETR, pour financer des cabinets d’experts-comptables qui prêteraient assistance aux maires. En effet, l’État ne dispose pas des ressources humaines suffisantes pour assister les communes dans ces fusions et pour les aider à résoudre leurs problèmes fiscaux.

Deuxièmement, je vous propose d’autoriser les anciennes et nouvelles communautés de communes à tenir une comptabilité analytique, qui permettrait de retracer les comptes de chacune des communes et, ainsi, garantirait une certaine lisibilité.

Troisièmement, je vous propose de reconnaître les associations départementales de maires comme interlocuteurs naturels des préfectures et des DDFiP, pour traiter les ajustements administratifs et financiers.

Enfin, quatrièmement, je vous propose d’autoriser, sous le contrôle du préfet, les communes et les intercommunalités à partager librement leurs ressources et leurs charges, pour parvenir à la bonne fin des fusions.

Bien entendu, l’allongement d’un an du délai d’entrée en vigueur des nouvelles intercommunalités, qui a été soumis au Sénat et voté largement par mon groupe, est une nécessité. Ce serait, finalement, une mesure de sagesse.

Vous comprenez bien que, dans les territoires ruraux, ces mesures qui relèvent, dans leur majeure partie, de l’autorité de la chose décidée – ni par les maires ni par les intercommunalités, qui sont mis devant le fait accompli – sont extrêmement mal perçues. J’estime que l’État doit, au minimum, accompagner les maires concernés et assurer un suivi des intercommunalités, qui, franchement, ne sont pas en mesure, ni sur le plan technique ni d’un point de vue humain, de parvenir à compenser ni même à comprendre les dispositifs qui leur sont imposés.

Compte tenu de l’attachement que portent les membres de la Haute Assemblée à l’assistance aux collectivités, il me paraît tout à fait normal que nous nous réunissions autour du sujet de la fiscalité locale.

On a parlé tout à l'heure du prochain projet de loi de finances ; je ne suis pas très sûre qu’il faille attendre celui-ci pour essayer d’anticiper des solutions du type de celles qui ont été évoquées !

Parmi toutes celles qui nous ont été proposées aujourd'hui, il me semble que la DETR, à laquelle recourent d'ores et déjà certains départements, serait un outil vraiment utile.

Madame le secrétaire d'État, si vous pouviez généraliser cette pratique, que je considère de nature à aider nos collectivités territoriales à sortir de l’impasse dans laquelle elles se trouvent, je pense que les maires vous en seraient infiniment reconnaissants.

La parole est à M. Éric Bocquet.

Monsieur le président, madame la secrétaire d'État, mes chers collègues, d’une certaine manière, la question que posent les membres du groupe UDI-UC procède du constat obligé d’une situation somme toute assez prévisible.

L’une des incitations au développement de l’intercommunalité a toujours consisté à gratifier les participants de quelques menus avantages, ici ou là, en termes de dotations. Du point de vue fiscal, l’intégration fiscale la plus forte est spécialement encouragée.

Ainsi que nous l’avons toujours dit, le développement de l’intercommunalité allait de pair, à l’époque où il fut encouragé, notamment par la loi de 1999, avec une réforme fiscale affectant singulièrement les recettes de taxe professionnelle, celles-ci se trouvant en effet alors progressivement amputées du produit fiscal découlant de la prise en compte de la base salaires.

À cet égard, il faut bien noter que le nouvel effort en faveur de l’intercommunalité, sous le quinquennat précédent, a été réalisé dans le contexte de la disparition de cette taxe professionnelle et de son remplacement par la contribution économique territoriale, dont la dynamique est beaucoup plus faible, comme chacun a pu en faire le constat objectif ces derniers temps.

L’intercommunalité a été d’autant plus encouragée que l’on mettait en œuvre, par ailleurs, un processus de gel, puis de réduction des concours budgétaires de l’État aux collectivités locales, processus conduisant d’ailleurs très souvent les élus locaux à accroître la pression fiscale pour compenser les pertes de ressources.

Une véritable approche systémique de l’action des collectivités locales est nécessaire aujourd'hui pour comprendre les enjeux du débat ainsi ouvert.

Nous sommes, depuis toujours, partisans de la décentralisation et de la fin de la tutelle directe de l’État, via le rôle des préfets, sur les collectivités territoriales.

Mais, contrairement à ce qui a trop souvent été compris depuis les lois de 1982 et 1983, décentralisation ne peut signifier simple transfert de charges de l’un, l’État, vers les autres, les collectivités locales, à charge pour celles-ci de s’en débrouiller avec leurs moyens matériels, financiers et humains.

La décentralisation va de pair avec la recherche de la solution la plus pertinente et la plus socialement acceptable à l’ensemble des problèmes posés à la société par les évolutions du temps, l’émergence des besoins collectifs, ainsi que par l’exigence de démocratie et de transparence.

Dans la bonne ville de Saint-Pierre-des-Corps, chère à ma collègue Marie-France Beaufils, l’existence d’un service économique pourrait paraître superflue, surtout lorsque l’agglomération dispose de la compétence en matière de développement économique. Au contraire, un tel service a tout son sens, par les éléments de connaissance qu’il peut apporter tant sur le tissu économique que sur les activités industrielles ou commerciales, ou encore du point de vue de la qualité de la main-d’œuvre, des besoins en matière d’emploi, des possibilités de les résoudre à l’échelon local, ou du conseil pouvant être apporté aux acteurs économiques quant à leur propre développement. C’est d’ailleurs en général vers les maires que se tournent les dirigeants des entreprises qui veulent s’installer ou se développer.

Pour autant, la forte intégration fiscale des grandes structures intercommunales ne doit aucunement faire illusion.

La seule action des élus locaux ne suffit pas à assurer durablement une présence économique sur le terrain, les emplois et les activités allant de pair.

C’est aussi parce qu’il faut demander aux acteurs de l’économie un effort de prise en compte des besoins collectifs, un effort en termes d’éthique et de responsabilité au regard de l’environnement local que nous sommes là pour agir.

La fiscalité locale, telle qu’elle évolue dans le cadre de schémas de coopération intercommunale arrivés à maturité, est problématique en ce que l’avantage comparatif des incitations existant pour telle ou telle structure intercommunale s’estompe de plus en plus et que cette homogénéisation des taux d’imposition, singulièrement de la cotisation foncière des entreprises, aboutit à gommer les différences parfois importantes entre structures intercommunales et à remettre en question les éléments de solidarité des diverses dotations, ce qui ne manque évidemment pas d’accroître la part de la fiscalité imputable aux ménages résidents, avec tout ce que cela peut impliquer comme incompréhension…

L’enjeu à venir de la fiscalité et de l’intercommunalité ne peut donc être tout à fait distingué des enjeux plus complexes concernant l’ensemble des collectivités locales de ce pays, leurs compétences, leurs prérogatives et, par voie de conséquence, bien sûr, les moyens financiers à leur disposition pour mener leurs actions et leurs politiques.

Pour assurer la compétitivité de nos entreprises et, par la même occasion, une certaine régularité des recettes fiscales de l’État, on a ainsi réduit le rendement de la contribution économique territoriale, la CET, au regard de ce que la taxe professionnelle représentait. Pour autant, la création de la CET est loin d’avoir soldé le débat sur la contribution des entreprises au financement de l’action locale, d’autant que l’essentiel de la contribution est désormais arbitrairement réparti au travers du taux et de la clé de répartition de la cotisation sur la valeur ajoutée.

L’ancienne taxe professionnelle, qui constituait un impôt sur les entreprises essentiel, est devenue un impôt dont celles-ci peuvent aujourd’hui s’abstraire, en jouant avec les contours de leur propre valeur ajoutée.

Autrement dit, plutôt que d’être une incitation à l’investissement productif et à l’utilisation rationnelle de cet investissement, l’imposition locale des entreprises est devenue un encouragement en faveur de l’investissement de simple remplacement des capacités présentes et de l’externalisation parfois accrue des fonctions de l’entreprise.

Très bien !

Il n’est pas certain que l’économie, en général, et les territoires, en particulier, trouvent leur compte dans cette affaire.

Le retour à une taxation du capital matériel de l’entreprise et l’extension de l’assiette aux actifs financiers, en qualité d’instrument de solidarité et de péréquation, s’apparentent à une nécessité. Ces ressources financières épuisent l’économie créatrice d’emplois ; ce n’est que justice qu’elles contribuent à la réalisation et à l’entretien des infrastructures des services dont les entreprises elles-mêmes ont besoin !

De la même manière, nous devons tirer toutes les conséquences des expérimentations en cours pour ce qui concerne la réforme des impositions locales, notamment en matière de valeurs locatives cadastrales des bâtiments destinés à l’habitation, mais aussi de ceux qui sont dévolus aux activités économiques.

La justice fiscale et sociale doit être la pierre angulaire des constructions intercommunales actuelles et à venir.

Tout autre choix ne ferait qu’aggraver les difficultés financières des collectivités et, par voie de conséquence, l’incompréhension et le ressentiment de nos concitoyens, qui, dans un sondage réalisé la semaine dernière, à l’occasion du congrès des maires de France, ont réaffirmé leur attachement très fort aux entités communales. Il ne faut jamais l’oublier !

M. le président. La parole est à M. Claude Raynal.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, le présent débat a le mérite, une semaine après le congrès des maires, au cours duquel il a beaucoup été question d’intercommunalité, d’avoir lieu dans un contexte désormais clarifié : la nouvelle carte intercommunale issue des schémas départementaux de coopération intercommunale finalisés fin mars entrera bien en vigueur au 1er janvier 2017. Un report général d’un an des fusions aurait jeté le trouble et ralenti le mouvement, mais l’ajustement de certains délais – dans la procédure et à la marge – sera sans doute nécessaire dans le cadre de la prochaine loi de finances. J’y reviendrai dans quelques instants.

Quoi qu’il en soit, le 1er janvier 2017 marquera pour nous le terme d’un processus de réforme mené pas à pas depuis 2012, au travers de plusieurs textes, de la loi de 2014 créant les métropoles à la loi dite « NOTRe » de 2015. Au bout du compte, c’est bien une réforme profonde de l’intercommunalité qui a été menée.

On peut même parler de réforme territoriale au sens large – je pense à la carte des treize grandes régions, entrée en vigueur au mois de janvier –, mais là n’est pas le sujet de ce matin.

« Nouvelles organisations intercommunales » : les termes sont appropriés. Ils marquent une nouvelle étape de l’intercommunalité, l’objectif étant le renforcement de services publics de qualité sur l’ensemble du territoire et une meilleure coopération au service de projets de territoire.

Les EPCI sont à même de mutualiser les forces et les moyens et de porter des projets structurants en zone rurale. Aujourd’hui, toutes les communes de France appartiennent à une intercommunalité. Surtout, la nouvelle carte intercommunale limitera le nombre des EPCI à fiscalité propre qui passeront de plus de 2 000 à environ 1 200. C’est donc une rationalisation majeure de notre paysage institutionnel.

Par ailleurs, la création de quinze métropoles structurera le territoire de notre pays, tout en démontrant la capacité d’adaptabilité institutionnelle dont ont fait preuve le Gouvernement et le Parlement, les métropoles du Grand Paris, de Lyon et d’Aix-Marseille-Provence ayant été créées sur des modèles sui generis, construits pour coller aux spécificités et défis locaux.

Enfin, la commune nouvelle suscite un véritable intérêt et trouve toute sa place dans un contexte financier contraint nécessitant de fédérer les forces, notamment en zone rurale. Ainsi, 350 communes regroupant plus d’un million d’habitants se sont regroupées en communes nouvelles, afin d’unir leurs projets de développement.

Finalement, l’organisation territoriale aura été redessinée au cours de ces dernières années.

Je le disais au début de mon intervention, ces fusions nécessiteront des ajustements législatifs ou réglementaires.

L’évolution des périmètres intercommunaux donnera lieu à de nombreuses évolutions et transformations du paysage institutionnel qui peuvent avoir des implications importantes en matière de fiscalité pour les collectivités du bloc local.

Le premier effet sera la généralisation du modèle de la fiscalité professionnelle unique, la FPU. De nombreuses communautés à fiscalité additionnelle rejoindront une communauté à FPU. Dans cette situation, c’est le modèle de la FPU qui l’emporte. Pour reprendre les propos de Charles Guené, selon les estimations de l’ADCF, l’Assemblée des communautés de France, le nombre de groupements à FPU représentera à terme 72 % des groupements à fiscalité propre, contre 60 % actuellement et 52 % en 2012. Quant au nombre de groupements à fiscalité additionnelle, il passera ainsi à 304, contre 753 actuellement.

Une telle évolution pose fortement la question du nombre de catégories – on en compte huit actuellement –, chacune possédant un régime fiscal spécifique, alors que leurs compétences se rapprochent et que leur mode de financement s’uniformise progressivement avec la généralisation de la fiscalité mixte à l’échelle des communautés, du fait du transfert, notamment, de la part départementale de la taxe d’habitation. Il y aurait sans doute avantage, madame la secrétaire d’État, à simplifier rapidement la catégorisation des groupements, sans doute en la réduisant à deux ou trois natures de groupement.

Cette seconde vague de fusions se déroule dans un contexte différent de celui des fusions réalisées à la suite des premiers schémas de 2010 : le nombre de communautés concernées est beaucoup plus important – à terme, le nombre de groupements pourrait être divisé par deux – et la taille des groupements plus ambitieuse, puisque l’on recense de très nombreux projets de communautés de plus de 50 communes. Les projets de fusion peuvent se révéler plus complexes : fusions bloc à bloc, éclatements de communautés, intégration de communes nouvelles et nombreuses modifications en matière de compétences.

Par ailleurs, les délais sont bien plus courts, alors que de nombreuses délibérations de nature fiscale devront être prises en anticipation de la mise en place des groupements issus de la fusion au 1er janvier 2017.

Au plan fiscal, les premiers constats concernant l’évolution du paysage intercommunal à la vue des projets de schéma arrêtés par les préfets, sont les suivants : généralisation de la FPU ; nombreux changements de catégories juridiques, des communautés de communes devenant des communautés d’agglomération et des communautés d’agglomération, des communautés urbaines.

Mes collègues l’ont dit, la recherche de la neutralité fiscale et financière, tant pour les budgets des communes et du groupement issu de la fusion que pour les contribuables, constitue un enjeu essentiel dans le cadre des projets de fusions.

Les fusions peuvent se traduire par des modifications significatives de la pression fiscale, en raison de l’importance des écarts de taux préexistants et de la structure de la fiscalité pour les communautés candidates à une fusion. La loi offre différentes possibilités d’harmonisation des taux qui ont fait l’objet de divers ajustements en lois de finances.

Cependant, la convergence progressive – de deux à douze ans depuis la loi de finances rectificative pour 2011 – du taux de la taxe d’habitation, la TH, nécessite au préalable, cela a été dit, une unification des politiques d’abattement communautaires avant le 1er octobre précédant la fusion. La décision doit donc obligatoirement être prise par les communautés existantes, selon des délibérations concordantes. À défaut, le taux moyen pondéré de TH s’appliquera automatiquement, avec des effets significatifs pour les contribuables si les écarts de taux sont importants.

Par conséquent, en l’absence d’unification préalable, je propose de reporter d’un an le début de la convergence, afin de pouvoir traiter correctement la situation.

L’utilisation des attributions de compensation et des taux communaux constitue un sujet majeur. En effet, si l’on veut éviter que les habitants ne subissent le problème des taux, la meilleure solution de régulation est de passer par l’intercommunalité et les attributions de compensation.

Certains territoires préfèrent renoncer au lissage et ont mis en place un mécanisme requérant un accord politique fort, destiné à neutraliser les variations des taux communautaires, en utilisant les attributions de compensation et les taux communaux, ce qui me semble tout à fait positif. Cette possibilité nécessite toutefois d’obtenir les majorités correspondantes, soit les deux tiers des membres du conseil communautaire et l’accord des communes intéressées. Bien évidemment, lorsque toutes les communes sont concernées, le désaccord d’une seule peut conduire la communauté à renoncer à cette possibilité.

Ne faudrait-il pas, dans ce cas, rendre cette procédure obligatoire ? Nous devrons étudier une telle hypothèse en fin d’année.

Pour les communautés à FPU, l’harmonisation fiscale du taux de cotisation foncière des entreprises ne semble pas présenter de difficultés. Le taux de CFE de première année est déterminé à partir du taux moyen pondéré de cotisation foncière des entreprises du territoire l’année n-1. Les communautés ont la possibilité de mettre en place un taux unique, le taux moyen pondéré, soit à l’issue de la fusion, soit de façon progressive sur une durée de douze ans, si les écarts de taux sont supérieurs à 10 %. Ce seuil a été relevé dans la dernière loi de finances.

Les politiques actuelles d’exonération de CFE et de CVAE, cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, et d’abattements continuent à s’appliquer la première année suivant la fusion. Pour maintenir des politiques fiscales la deuxième année, la communauté devra délibérer avant le 1er octobre de l’année qui suit la création.

Ne faut-il pas donner plus de temps – je pense à une durée de deux à cinq ans – pour unifier les politiques d’exonération ? Nous devrons avoir ce débat pour trouver des solutions.

S’agissant de la cotisation minimale à la CFE, le niveau de base minimal est maintenu la première année qui suit la fusion. L’année suivante, à défaut de délibération, une nouvelle base minimale s’appliquera automatiquement pour chaque tranche de cotisation. Ce dispositif n’affectera pas le budget communautaire. En revanche, les écarts peuvent être importants pour les contribuables. Depuis la loi de finances rectificative pour 2015, la communauté a la possibilité d’instituer une nouvelle grille d’imposition et de lisser sur dix ans. Cependant, les bases ne doivent pas évoluer de plus de 5 % par an, ce qui risque d’être insuffisant pour instaurer un tel système de lissage. Par conséquent, ne faut-il pas faire évoluer le dispositif de la CFE sur ce point ?

J’en viens à la question du partage de la CVAE pour les communautés à fiscalité additionnelle. Il peut y avoir des difficultés liées à ce partage entre la nouvelle communauté et ses communes membres, si le poids de la CVAE était très différent entre les candidates à la fusion. Il existe des possibilités d’ajustements : institution de la FPU, pour laquelle la majorité simple du conseil communautaire est requise, ou modification de la répartition.

Nous devrons sans doute débattre de la majorité nécessaire pour parvenir à ce lissage.

La question importante du rebasage du taux de TH a été évoquée par mes collègues. La fusion d’une communauté à fiscalité additionnelle avec une communauté à FPU pose le problème des bases à prendre en compte.

En 2010, les taux de TH des communes membres d’un EPCI à fiscalité additionnelle ont fait l’objet d’un rebasage à la suite du partage du taux de TH départemental entre les communes et leurs EPCI. L’adhésion d’un EPCI à fiscalité additionnelle à un EPCI à FPU doit être l’occasion de débaser les taux de TH pour éviter un doublon du taux départemental, bien évidemment intégré dans le taux de l’EPCI à FPU. Ce débasage n’est possible que si l’EPCI existait en 2011. Or une fusion donne lieu à la création d’un nouvel EPCI. Dans ce cas de figure, il convient d’annuler le double taux de TH en passant par les autorisations de compensation et les taux communaux.

Sur ce sujet, on note des divergences d’interprétation de l’administration fiscale locale, à savoir les directions départementales des finances publiques, ce qui crée une grande instabilité.

C’est vrai !

Je propose donc de rendre le débasage automatique, quelle que soit la date de création du groupement. Par ailleurs, il convient d’unifier le discours de l’administration fiscale sur ce sujet. Y a-t-il lieu de publier une circulaire ? C’est à vous, madame la secrétaire d’État, d’apprécier la situation.

Ces quelques assouplissements sans doute nécessaires devraient pouvoir être introduits. En effet, face aux questions de fusion et de schéma, on a toujours trouvé des solutions pour avancer positivement.

Plusieurs autres questions se posent actuellement.

Il s’agit d’abord de la réforme de la dotation globale de fonctionnement des intercommunalités, sur laquelle des travaux ont été entamés au Sénat comme à l’Assemblée nationale depuis le début de l’année. Des propositions seront prochainement remises, et la question de la dotation de centralité, qui constituait l’une des principales fragilités de la proposition faite à l’automne dernier par le Gouvernement, devra être traitée.

Il s’agit ensuite de la contribution au redressement des finances publiques. À la suite de l’annonce par le Président de la République d’une diminution de moitié de l’effort demandé au bloc communal en 2017, les EPCI verront leurs dotations baisser d’environ 300 millions d’euros l’année prochaine, contre les 621 millions d’euros initialement prévus. C’est un effort important de l’État, et je sais, madame la secrétaire d’État, que vous avez argumenté en ce sens, ce dont je vous remercie.

Enfin, les modalités de délibération pour la fixation des dotations de solidarité communautaire ont également été assouplies en 2016, afin d’éviter qu’une faible minorité ne soit en situation de bloquer des décisions importantes.

Toutefois, au-delà de la loi, il revient aux élus communaux et intercommunaux d’adapter eux-mêmes, territoire par territoire, ces nouvelles organisations intercommunales. On fait suffisamment appel, au Sénat, à l’intelligence des territoires, pour faire confiance à ces derniers.

Les pactes financiers et fiscaux, encore trop peu nombreux aujourd’hui, doivent à moyen terme être noués dans chaque intercommunalité avec les communes membres.

Au-delà des règles édictées nationalement, mais dont on perçoit bien la limite sur certains sujets, au regard de la multitude de situations différentes d’un territoire à l’autre, seul l’accord concerté entre acteurs d’une même intercommunalité est à même de garantir la péréquation la plus efficace possible, le portage des investissements structurants et la coordination des politiques fiscales locales. Dans un récent rapport consacré aux organisations territoriales des pays, l’OCDE insiste d’ailleurs fortement sur la nécessité de mutualiser davantage les investissements à l’échelon du bloc communal et, globalement, de renforcer les investissements au plan intercommunal, considéré, au regard des comparaisons internationales, comme la meilleure échelle pour l’investissement local.

La parole est à M. Hervé Poher.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, plutôt que de jongler avec des acronymes financiers que plus personne n’arrive à traduire, permettez-moi tout simplement de vous raconter une histoire qui pourrait s’intituler La Folle Vie intime de la petite communauté de communes. Pour gagner du temps, si vous le voulez bien, j’appellerai celle-ci la « petite CC ».

La petite CC a vu le jour en 1997, pas très loin d’une grande ville. Elle est plutôt rurale, avec un bourg-centre de 5 000 habitants, alors que la plus petite commune compte 80 habitants. Le tout est noyé dans une agriculture omniprésente.

Au départ, son père fondateur voulait qu’elle soit un peu plus grande pour pouvoir peser face à l’agglomération voisine. Mais c’était sans compter sur quelques vieilles rancœurs ancestrales, une politisation inadéquate et un préfet peu aidant, qui avait affirmé en CDCI que jamais l’État n’obligerait une commune à adhérer à une structure intercommunale contre son gré. C’était en 1997 !

La petite CC, qui regroupait quinze communes et 16 000 habitants, fut donc créée. Pendant seize ans, les élus et les populations apprirent à travailler ensemble, à penser ensemble et à inventer ensemble dans un véritable territoire de projets. Tout se passait de façon harmonieuse, hormis un faux pas dans le monde impitoyable des ordures ménagères, sans trop de pression fiscale. Bien sûr, la petite CC n’était pas très riche, mais tout le monde s’en accommodait. De toute façon, l’esprit d’expérimentation faisait que les subsides arrivaient facilement de la région, du département, de l’État, et même de l’Europe. Bref, ça marchait bien !

J’en viens au chapitre II de mon histoire, que j’intitulerai Un premier mariage.

En 2013, la petite CC avait à peine 16 ans. Un jour, le préfet du département lui demanda : « Voulez-vous me rendre service ? Il y a, à côté de chez vous, une communauté de communes qui ne se porte pas très bien financièrement et que nous allons faire disparaître. Pouvez-vous intégrer huit de ses communes ? » Considérant cette demande comme une preuve de confiance, la petite CC accepta. Mais là commencèrent à apparaître quelques problèmes : intégration du personnel, taux d’imposition différents, taxe professionnelle unique ou absence de taxe professionnelle unique. Quant aux entrants, ils perdaient les avantages financiers issus de leur vie antérieure. Heureusement, c’était une intégration, et les entrants devaient par conséquent respecter les conditions du recevant.

En 2014, la petite CC passa donc de quinze à vingt-trois communes, après un mariage qu’on pourrait qualifier de « mariage de commodité » et une gymnastique financière assez tortueuse.

Chapitre III, Un second mariage sous la bénédiction de la loi NOTRe. §La nuit de noces à peine passée, le Gouvernement invente une nouvelle organisation de la République. Or, à côté de notre petite CC, il y a un autre EPCI, qui doit disparaître parce que trop petit. Un second mariage est donc proposé.

Cependant, l’EPCI voué à la disparition possède quelques caractéristiques importantes. Certes, il est petit, mais très riche. Se sachant menacé, il a distribué, depuis des années, des attributions de compensation très généreuses à ses communes membres. Sans compter que l’on assiste à un éclatement de cet EPCI, ce qui complique la situation, toutes ses communes ne souhaitant pas relever d’une intercommunalité rurale.

La petite CC va donc passer de vingt-trois à vingt-huit communes, et on est en train d’élaborer le contrat de mariage, ce qui nécessite des chiffres dont on ne dispose pas et que l’on s’efforce par conséquent de deviner.

Il est impossible d’avoir une prévision de la DGF ou une estimation du fonds de péréquation. Je le précise, la petite CC était bénéficiaire, tandis que la communauté vouée à disparaître était, pour sa part, fortement contributrice.

Au fil du temps, des absurdités se font jour.

Eh oui !

Ainsi, l’arrivée d’une commune très riche dans un EPCI plutôt pauvre obligera le nouvel EPCI à contribuer au Fonds national de garantie individuelle des ressources. En outre, la commune riche voudra légitimement garder une grande partie de son attribution de compensation. Ainsi, notre petite CC, qui se marie avec une commune riche, risque de devenir plus pauvre qu’avant !

Eh oui !

Et je ne parle même pas des attributions de compensation : la réglementation française prévoit qu’il est très facile de les augmenter ; leur diminution, en revanche, est autrement plus difficile et encadrée !

Eh oui !

J’arrête là la liste des problèmes et des angoisses que peuvent vivre certaines petites communes.

Imaginez ! Deux mariages en trois ans, trois périmètres différents en quatre ans, et un flou financier qui n’a rien d’artistique ! Certes, on ne se marie pas pour l’argent, mais cela compte, quand même !

Permettez-moi donc, pour conclure, de rappeler que, dans le cadre de la réforme en cours, chacun, collectivités, élus, fonction publique territoriale, est prêt à apporter sa pierre à l’édifice, mais sans jamais oublier quelques principes.

Premièrement, une intercommunalité ne se réduit pas à un trait de Stabilo sur une carte.

Deuxièmement, l’osmose ne se fait pas naturellement : il y faut toujours un peu de temps.

Très bien !

Troisièmement, les ordinateurs ne manient que des chiffres et des algorithmes ; ils ne connaissent pas bien l’humain et omettent le poids du vécu local.

Prenons garde à ne pas tomber dans ce travers ! Notre société en est dépersonnalisée : les stéréotypes y ont tué les idées, les chiffres y ont tué les mots et, malheureusement, les comptables y ont tué les philosophes.

Très bien !

M. le président. La parole est à M. François Commeinhes.

Monsieur le président, madame la secrétaire d'État, mes chers collègues, permettez-moi de féliciter Hervé Poher qui, avec une pointe d’humour, a résumé la situation : fusion des régions, communes nouvelles, refonte de l’intercommunalité, engagées par la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, dite « MAPTAM », et par la loi NOTRe, s’imposent à tous comme une réalité, dans un contexte de raréfaction de l’argent public.

Je m’attarderai, pour ma part, sur l’exemple que je connais le mieux – je le connais même de très près –, celui de la refonte de la carte intercommunale, en m’intéressant – c’est le sujet qui nous occupe ce matin – à ses incidences et aux interrogations qu’elle soulève en matière de fiscalité.

Précipiter, comme cela est fait aujourd’hui, le regroupement d’EPCI aux statuts parfois distincts et aux compétences différenciées aura des implications fiscales et financières très importantes. Celles-ci seront d’autant plus importantes, d’ailleurs, que le contexte financier est difficile, marqué par la participation des collectivités au redressement des comptes publics, par le faible dynamisme des assiettes fiscales et par l’existence de charges souvent incompressibles.

Dans ma circonscription, et s’agissant de la communauté d’agglomération que je préside, celle du bassin de Thau, le préfet s’est affranchi des préconisations de la loi NOTRe en imposant dès le 1er janvier prochain une fusion avec la communauté de communes voisine, proposition d’ailleurs rejetée par les deux EPCI et par treize des quatorze communes concernés, mais pas par la CDCI, la commission départementale de coopération intercommunale.

Des difficultés se posent, liées à l’uniformisation des taux de fiscalité applicables sur le futur nouveau périmètre : du fait de l’écart entre les différents taux actuellement applicables, la fusion envisagée pourra entraîner d’importantes modifications de la pression fiscale, d’autant plus sensibles que les tailles respectives des EPCI fusionnés diffèrent de façon importante.

Ainsi, dans mon exemple, l’écart entre les taux respectifs de cotisation foncière des entreprises – la CFE est l’une des principales taxes de la fiscalité locale – des deux collectivités est de 15 %, ce qui ne permet pas d’adopter la disposition de lissage autorisée par la loi sur douze ans, laquelle suppose un écart minimal de 20 %.

L’objectif de neutralité de la réforme pour les collectivités comme pour les contribuables, affiché par le Gouvernement, apparaît donc comme un vœu pieu : au regard du territoire de l’ancienne communauté de communes fusionnée, et selon les éléments dont nous disposons, la fusion impliquerait, à produit constant, une augmentation notable, de 5 points au moins, du taux de la CFE.

L’Assemblée des communautés de France, qui s’est penchée sur le sujet, fait également remarquer que « le financement de compétences nouvelles pour harmoniser l’offre de services sur le nouveau territoire peut se traduire par des hausses de fiscalité ».

Plus globalement, outre les difficultés techniques et organisationnelles liées à l’uniformisation des compétences, se pose une équation à plusieurs inconnues : premièrement, l’évaluation du nouveau panier de ressources et des charges nouvelles résultant de la convergence des compétences ; deuxièmement, l’agrégation des dettes et des budgets dans le cadre d’un périmètre non évalué ; troisièmement, les recettes et les dépenses générées par la fusion ; quatrièmement, les programmes d’investissements en cours, la soutenabilité financière à court terme des projets retenus et leur effet sur le secteur économique local.

Je conclurai sur l’aberration que représente le fait d’avoir imposé de tels redécoupages en cours de mandat, …

Oui !

… qui plus est dans le contexte exceptionnel d’instabilité que nous connaissons tous. Ces redécoupages vont jusqu’à remettre en cause le pacte fiscal et financier qui prévalait au sein des EPCI préexistant aux fusions ! Quant à la réforme à venir de la DGF, les villes moyennes ont tout à en craindre, malheureusement.

Cette complexité n’est pas seulement financière : elle s’étend à bien d’autres domaines. Elle conduit un grand nombre d’EPCI, d’associations diverses ou de CDCI à formuler des vœux de report des fusions complexes. Ces démarches font écho à la proposition de loi de Jacques Mézard adoptée par notre assemblée à l’unanimité – cela a été souligné tout à l’heure –, modifiant la loi NOTRe pour permettre de rallonger d’un an le délai d’entrée en vigueur des nouvelles intercommunalités. Celle-ci a tout mon soutien.

Il convient désormais, madame la secrétaire d’État, que vous entendiez le message des élus des territoires.

La parole est à M. Joël Guerriau.

Monsieur le président, madame le secrétaire d'État, mes chers collègues, les implications fiscales et financières de la nouvelle carte intercommunale imposée par les dispositions de la loi NOTRe n’ont pas été évaluées. Nous sommes tous amenés, dans nos territoires, à participer aux travaux des CDCI, qui s’efforcent de redéfinir le territoire de l’intercommunalité : nous sommes donc bien placés pour mesurer les difficultés qui se posent à cette occasion.

Dans mon département, la Loire-Atlantique, nous avons constaté plusieurs difficultés relatives au lissage du différentiel des taux d’imposition. Ce problème est complexe et difficilement simplifiable. Nous avons pu, avec l’aide des services de l’État, revoir les mécanismes de lissage ; mais leur complexité les rend difficilement lisibles, contribuant à éloigner encore un peu plus le citoyen de l’intercommunalité.

Au stade où nous en sommes, et au regard du calendrier fixé, ces problèmes techniques, dans de nombreux départements, fragilisent la viabilité de certains projets de fusion d’EPCI, comme les collègues qui m’ont précédé l’ont indiqué.

Les racines de ce phénomène sont profondes et anciennes.

Les ressources du bloc communal ont été définies à un moment où l’activité économique progressait régulièrement et où les dotations de l’État suivaient a minima le rythme de l’inflation. Ce contexte est aujourd’hui révolu. Les charges liées aux transferts de compétences à l’échelon intercommunal s’accumulent sans être parfaitement compensées. Nos budgets sont sous tension, et chaque jour démontre à quel point notre fiscalité locale est archaïque et inadaptée au paysage intercommunal que le Gouvernement a dessiné.

C’est la conséquence logique de la manière dont l’acte III de la décentralisation, annoncé dès 2012 par le Président de la République, a été mis en œuvre. On a touché aux cartes, aux modes de scrutin, aux compétences, aux modalités de répartition de la DGF, mais la fiscalité locale n’a pas été adaptée aux enjeux nouveaux portés par la loi NOTRe.

Pour autant, si les causes de ce problème sont logiques, ses conséquences n’en sont pas moins problématiques. Dès lors, quatre questions se posent.

Comment faire converger les fiscalités sans pénaliser les citoyens et les entreprises ?

Comment le produit doit-il être réparti entre les communes ?

Quelle gouvernance doit-on mettre en place pour décider de la répartition tout en assurant une juste représentation des communes et de la population ?

Quel calendrier et quelles mesures de transition ?

Plus le territoire est large, plus il risque d’être hétérogène. Des communes pratiquant des taux de cotisation foncière des entreprises et de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises très différents seront amenées à coopérer et à répartir entre elles une partie de leurs recettes fiscales.

Cette disparité des taux ne fait que refléter la disparité des situations économiques locales : les entreprises ne sont pas également réparties entre nos communes. Les communes les plus peuplées ne sont pas nécessairement celles qui dynamisent l’économie d’un territoire.

Quelques communes peuvent concentrer l’essentiel des ressources fiscales d’un EPCI. La solidarité intercommunale doit jouer ; mais dans quelle proportion, et sous quelles conditions ?

Ce sujet a déjà été soulevé : en matière de fusion, le principe du big is beautiful n’est pas nécessairement synonyme d’une intégration optimale.

En effet, lorsque la fusion s’accompagne du passage du régime de la fiscalité additionnelle à celui de la fiscalité professionnelle unique, ce n’est pas sans effet sur les différents critères qui déterminent le versement des dotations et le fonctionnement de la péréquation.

Par ailleurs, comment définir une gouvernance intercommunale permettant aux communes d’être justement représentées sans que cette définition procède mécaniquement d’une base démographique qui, elle, n’est pas nécessairement représentative de la répartition de la ressource fiscale ?

Il est vain de croire qu’une réforme de la fiscalité locale est envisageable à un an de l’élection présidentielle. En outre, les bases de la CFE et de la CVAE viennent à peine d’être stabilisées. La solution au problème de l’harmonisation de la fiscalité intercommunale devra donc venir de réponses politiques et institutionnelles. Or, pour cela, il faut du temps, il faut du dialogue, il faut de la stabilité !

Il aurait été possible, en guise de solution, de s’inspirer du régime en vigueur pour inciter aux fusions de communes. Les communes nouvelles bénéficient en effet d’un bonus financier incitatif. Cette méthode aurait pu permettre de pallier les problèmes fiscaux via un abondement vertical. De la même manière, un bonus facilite les mécanismes de lissage des taux. Ainsi, nous aurions pu décider qu’un bonus financier serait accordé aux premières intercommunalités concluant un accord.

À défaut, et au vu de la situation de nos finances publiques, nous pourrions imaginer un geste financier spécifique destiné à faciliter les fusions ou les extensions les plus problématiques et les plus déséquilibrées.

Nous aurons l’occasion de revenir sur ce sujet lors de l’examen du projet de loi qui sera consacré à la réforme de la DGF à l’automne prochain. Dans l’immédiat, madame la secrétaire d’État, nous souhaitons que vous entendiez les inquiétudes issues de nos intercommunalités et que vous les relayiez auprès du Gouvernement.

La parole est à M. Daniel Chasseing.

Monsieur le président, madame la secrétaire d'État, mes chers collègues, depuis plusieurs années, les élus sont sans arrêt réunis, afin d’appliquer les préconisations de l’État. Ils auraient souhaité davantage de concertation avant les prises de décision ; mais ils demandent désormais qu’un coup d’arrêt soit porté au chamboulement permanent des territoires et de leurs règles de gestion.

Quelques dates : 2002, affirmation du régime juridique des communautés de communes ; 2010, création des conseillers territoriaux, abandonnée ensuite ; 2013, création des conseillers départementaux ; 2015, promulgations de la loi relative à la délimitation des régions, créant les très grandes régions – 12 départements dans la mienne ! – et de la loi NOTRe sur la répartition des compétences ; enfin, 2016, énièmes nouveaux découpages des territoires, avec la création, à compter de 2017, de nouvelles communautés de communes, communautés d’agglomération ou métropoles, et le remplacement des pays par des SCOT, des schémas de cohérence territoriale.

Le Sénat a joué un rôle décisif dans cette réforme : sa ténacité a permis le maintien du département – c’était d’une très grande importance – et la fixation d’un seuil minimal de 5 000 habitants pour la création de nouvelles communautés de communes situées dans une zone de montagne – ainsi les « petites CC » ne disparaissent-elles pas.

La fixation du seuil à 20 000 habitants aurait conduit à la formation d’intercommunalités aux territoires immenses. Nos compatriotes demandent, a contrario, des structures à taille humaine. Ils souhaitent avoir leur mot à dire, pouvoir s’investir dans des EPCI de proximité, et éviter de se retrouver noyés dans des conseils de plus de 100 membres, dont les lieux de réunion seraient très éloignés de leur domicile. Ils demandent une fiscalité acceptable et un soutien de l’État.

L’existence des très grandes régions justifie le maintien des départements, indispensable dans les territoires ruraux. Quant à la création des communes nouvelles, elle peut constituer une bonne initiative pour rationaliser les investissements.

Mais, dans le même temps, les élus sont confrontés à une baisse très importante des dotations. Face à cette situation, ils sont obligés soit d’augmenter les impôts locaux, soit de réduire l’investissement, soit, souvent, de faire les deux.

En effet, comme il a été dit lors du dernier congrès des maires de France, le manque à gagner lié à la baisse des dotations s’élève au total, pour l’ensemble des collectivités, à 26 milliards d’euros sur quatre ans – c’est beaucoup trop ! La mise en place d’une péréquation en faveur de certaines communes rurales n’empêche pas la dotation de celles-ci de diminuer sensiblement.

S’agissant du personnel communal et intercommunal, les hiérarques parisiens reprochent aux intercommunalités d’avoir trop embauché, ce qui leur vaut d’être désignées comme d’incorrigibles dépensières. Rappelons, tout de même, qu’aucun programme présidentiel ne prévoyait de baisse des dotations !

Par ailleurs, les communautés de communes ont mis en place de nouveaux services, souhaités par la population, en faveur des personnes âgées, des jeunes, de la culture, des sports, du tourisme, de l’emploi. Les embauches afférentes ont pour objectif de développer l’économie des territoires et d’y maintenir la vie. Cet effort devra être poursuivi.

Trois impératifs demeurent d’ailleurs vitaux pour éviter la désertification.

D’une part, le maintien de la médecine de premier recours, donc de la médecine généraliste, dans les zones rurales, et même dans certaines zones périurbaines, ne sera possible que par une augmentation du numerus clausus et par la poursuite des créations de maisons de santé.

D’autre part, le développement de l’économie passera par la création de zones franches ou de ZRR, ou zones de revitalisation rurale, dans les EPCI hypo-denses – ce point semble avoir été oublié lors du dernier comité interministériel aux ruralités.

Enfin, pour mener à bien la couverture des zones blanches non desservies en téléphonie mobile et internet, les communes, les communautés de communes et le département devront avancer 20 à 30 % du coût des investissements, ce qui entraînera la dépense de sommes considérables par les EPCI ruraux.

Une autre épreuve attend nos élus et nos populations : c’est la nouvelle fiscalité liée aux fusions et aux créations de nouveaux EPCI. À titre d’exemple, dans mon département, la Corrèze, nous sommes passés de vingt à neuf communautés de communes et d’agglomération, au gré des séparations, des regroupements et des fusions.

Cette situation – beaucoup d’entre nous l’ont déjà indiqué en détail – va entraîner des modifications de la fiscalité, puisque ces territoires ne sont pas identiques, et peuvent relever de régimes fiscaux différents – fiscalité additionnelle, fiscalité professionnelle unique, fiscalité mixte. En fonction de la situation, le montant de la contribution foncière des entreprises, et donc celui de la CET, la contribution économique territoriale, peut augmenter très sensiblement, et la recette fiscale des communes peut diminuer grandement. Cette question est très complexe, mais capitale pour l’avenir de nos communes et de leurs habitants.

Les mois qui nous séparent de la fin de cette année doivent être consacrés à faire le point et, par le biais de simulations et avec l’aide des services fiscaux et préfectoraux, à adapter les nouvelles fiscalités des EPCI, afin de minimiser les mauvaises surprises pour nos concitoyens. Je vous rappelle, madame la secrétaire d’État, que les petits EPCI ne peuvent se payer les services de bureaux d’études.

Il va donc s’agir d’harmoniser les différents paramètres sans brutalité ; de ce point de vue, l’année qui vient, c’est-à-dire la première de mise en œuvre de la réforme, sera décisive.

L’échéance du 1er janvier 2017 semble un peu proche ; il serait pertinent d’allonger d’un an, jusqu’en 2018, la période de transition, comme l’ont proposé M. Mézard et les membres du groupe du RDSE.

Madame la secrétaire d’État, les élus, notamment les maires, souhaitent que les réformes territoriales s’arrêtent, même s’ils ne sont pas nécessairement en accord avec la création des grandes régions ou des nouveaux conseils départementaux. Ils souhaitent le maintien du département en zone rurale, et le maintien des incitations à la création de communes nouvelles.

Mais ce que veulent surtout les élus, c’est la stabilité, et l’aide de l’État pour la mise en place de la fiscalité des nouveaux EPCI. L’État doit avoir, aux côtés des régions et des départements, la volonté politique d’aménager tous les territoires, afin de permettre que perdurent la vie et l’espoir, notamment dans nos communes rurales.

La parole est à Mme la secrétaire d'État.

Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, les membres de l’UDI-UC ont souhaité organiser aujourd’hui un débat sur les nouvelles organisations intercommunales, abordées sous l’angle de l’harmonisation de la fiscalité locale.

Dans le contexte actuel, qui est celui d’une profonde réorganisation de la carte intercommunale, cette initiative est opportune, car elle permet de porter un éclairage sur le sens des réformes en cours et leurs effets concrets, sur le terrain.

Avant d’entrer précisément dans le cœur du débat, je voudrais répondre aux quelques interventions plus larges de certains orateurs, relatives notamment à la situation financière des collectivités et à l’évolution des concours financiers de l’État aux collectivités.

Le sénateur Raynal, notamment, y a fait référence : le Président de la République, lors de son discours de clôture du congrès de l’Association des maires de France qui s’est tenu la semaine dernière a répondu aux attentes des élus locaux du bloc communal en matière de dotations, et cela de plusieurs manières.

Tout d’abord, le montant de la contribution des communes et des intercommunalités au redressement des finances publiques est diminué de moitié au titre de l’année 2017 : il est porté à 1 milliard d’euros, au lieu des 2 milliards initialement prévus dans le cadre d’un plan triennal d’économies s’élevant – je le rappelle à des fins de comparaison – à 50 milliards d’euros.

Ensuite, le fonds exceptionnel pour l’investissement sera reconduit et porté à 1, 2 milliard d’euros, dont 600 millions d’euros consacrés aux priorités que l’État partage avec les collectivités en matière d’investissements – je pense à la transition énergétique, au logement, à l’accessibilité des bâtiments et aux infrastructures de mobilité – et 600 millions d’euros pour les petites villes et la ruralité.

Cela permettra d’augmenter encore la dotation d’équipement des territoires ruraux, qui, vous le savez, est extrêmement sollicitée par les élus du monde rural. La DETR sera ainsi portée à 1 milliard d’euros, contre 800 millions d’euros aujourd’hui.

Cela assurera aussi le financement des contrats de ruralité annoncés par le ministre Jean-Michel Baylet lors du dernier comité interministériel aux ruralités.

Enfin, une loi consacrée spécifiquement à la réforme de la DGF a été annoncée, à la demande de l’Association des maires de France. Il s’agit de laisser au Parlement et au Comité des finances locales le temps de préparer les améliorations au projet de réforme adopté à l’article 150 du projet de loi de finances pour 2016, sur la base des recommandations du rapport de Jean Germain et de Christine Pires Beaune.

M. Mézard a signalé à juste titre les conséquences des transformations des EPCI. Je partage cette expérience de terrain, étant moi-même une élue locale.

Sur ce point, les réflexions sur la réforme de la DGF qui sont en cours dans les deux assemblées, autour de deux groupes de travail, doivent nous permettre de trouver des solutions. Le rapport rédigé par les sénateurs Jacques Mézard, Philippe Dallier et Charles Guené trace des pistes intéressantes à cet égard. En outre, l’article 150 de la loi de finances pour 2016 prévoit le lissage des catégories d’intercommunalités, précisément pour éviter les ressauts de dotation globale de fonctionnement au changement de catégorie des intercommunalités.

M. Chasseing a évoqué les zones de revitalisation rurale, les ZRR. Je profite de l’occasion qui m’est ainsi offerte pour indiquer qu’une réforme du zonage s’imposait. En effet, plusieurs communes ne satisfaisaient plus aux critères, ce qui, chacun en convenait, créait une fragilité juridique.

La réforme des ZRR que le Gouvernement a proposée sur la base du rapport parlementaire des députés Jean-Pierre Vigier et Alain Calmette apporte plus de simplification, d’équité et de justice.

Le classement en ZRR sera établi à l’échelle de l’EPCI, afin d’éviter les effets de concurrence au sein d’une même intercommunalité. La durée du classement sera également alignée sur celle des mandats municipaux, c'est-à-dire six ans, afin de donner plus de visibilité aux acteurs locaux, dont nous savons – c’est apparu dans toutes vos interventions – combien ils sont demandeurs.

Cette réforme, inscrite dans le projet de loi de finances rectificative pour 2015, a été adoptée par le Parlement. Elle entrera en vigueur le 1er juillet 2017, sous la responsabilité du ministre Jean-Michel Baylet, afin de tenir compte des modifications de périmètres des EPCI.

Je souhaite également répondre, notamment à Mme Gatel, sur la gouvernance des nouveaux EPCI.

Vous le savez, madame la sénatrice, à la suite de la décision du Conseil constitutionnel du 20 juin 2014 dans le cadre de la question prioritaire de constitutionnalité Commune de Salbris, vos collègues Alain Richard et Jean-Pierre Sueur, dont je salue l’initiative, ont déposé sur le bureau de la Haute Assemblée une proposition de loi visant à réintroduire la possibilité de conclure des accords locaux, tout en tenant compte des impératifs de la jurisprudence constitutionnelle issus de ladite décision.

La loi a été promulguée le 9 mars 2015 après déclaration de conformité à la Constitution par le Conseil constitutionnel saisi par soixante sénateurs ; c’est une initiative qu’il convient de souligner ! Certes, nous le savons, les dispositions du nouveau texte ne peuvent pas répondre à toutes les contraintes des communautés. Mais elles sont sans doute les meilleures qu’il était possible d’espérer et d’obtenir compte tenu des marges de manœuvre extrêmement étroites laissées par le Conseil constitutionnel dans sa jurisprudence.

De plus, la question de la conformité à la Constitution de la fin anticipée des mandats a été posée au Conseil d’État dans le cadre d’une récente question prioritaire de constitutionnalité relative au schéma régional de coopération intercommunale d’Île-de-France. Mais la juridiction administrative n’a pas jugé opportun de transmettre la QPC au Conseil constitutionnel, ce qui revient en creux à approuver la disposition concernée.

Sur le principe, nous sommes bien conscients que, dans certains cas, les nouvelles représentations ne sont pas complètement satisfaisantes. Mais il convient de les appliquer, sauf à trouver des options que nous sommes prêts à examiner dès lors qu’elles seraient validées constitutionnellement.

À cet égard, une proposition de loi déposée par Jacqueline Gourault prévoit, sans modifier les règles de répartition imposées par la loi de mars 2015 à la suite de la décision du Conseil constitutionnel, d’ajuster le tableau de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales relatif au nombre de sièges à pourvoir, en vue de rouvrir les capacités de procéder à un accord de répartition.

L’examen de ce texte devrait nous donner l’occasion de débattre du sujet et, le cas échéant, d’apporter les réponses adéquates et constitutionnellement conformes ; c’est l’un des points les plus difficiles.

J’en viens plus précisément à l’harmonisation de la fiscalité locale dans le contexte des nouvelles organisations intercommunales.

Je rappelle tout d’abord que la fiscalité locale représente une part importante du financement du secteur communal. Ainsi, en 2015, les impôts et taxes ont contribué à hauteur de 63, 4 milliards d’euros au financement des communes et des intercommunalités, soit 58 % de leurs recettes réelles de fonctionnement.

L’État, et c’est un élément que l'on oublie souvent, finance une partie non négligeable des impôts locaux, environ 10 milliards d’euros, au titre des dégrèvements accordés à des contribuables modestes ou à certaines catégories, par exemple les PME pour la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, la CVAE. Cette part s’est de facto réduite avec la réforme de la taxe professionnelle. Elle est variable selon les types d’impôts ; un peu plus de 20 % pour la taxe d’habitation et la contribution économique territoriale, c'est-à-dire CVAE plus CFE, et environ 4 % pour les taxes foncières.

Avec 53 milliards d’euros, la fiscalité directe locale représente la part la plus importante des recettes. En particulier, le produit de la fiscalité des ménages s’est élevé à 40 milliards d’euros en 2015.

De tels chiffres montrent l’importance du financement des collectivités par les recettes fiscales. C’est un élément très fort de la libre administration des collectivités territoriales dans notre pays qui doit être préservé, car il présente trois grands avantages.

Premièrement, c’est un levier efficace pour financer le développement. En effet, les collectivités bénéficient de recettes supplémentaires quand elles accueillent de nouvelles populations ou de nouvelles entreprises. Ces recettes sont dynamiques. Les ressources fiscales du bloc communal ont progressé de 2, 3 milliards d’euros, soit une augmentation de 4, 6 % en 2015, en grande partie sous l’effet de la dynamique des bases, puisque les hausses de taux sont restées nettement plus limitées que d’ordinaire en année postélectorale.

Deuxièmement, c’est l’un des rouages essentiels de la démocratie de proximité. Mesdames, messieurs les sénateurs, ce n’est pas à vous que j’apprendrai que la fiscalité est un sujet fréquent et important, voire déterminant dans les débats électoraux locaux, notamment en ce moment, où se pose légitimement la question du niveau d’acceptabilité de l’impôt.

Troisièmement, c’est, de ce fait, un moyen de garantir plus de responsabilité dans la gestion publique. Les citoyens, qui sont également des contribuables, sont d’autant plus intéressés et soucieux du bon emploi des deniers publics qu’ils les supportent en partie par leurs impôts. Ils peuvent donc apprécier les résultats des politiques publiques qu’ils ont ainsi contribué à financer et se prononcer sur leur bien-fondé par leur bulletin de vote.

Mais le financement des collectivités par l’impôt soulève un certain nombre de difficultés.

Des difficultés d’équité territoriale, tout d’abord. Les bases fiscales sont inégalement réparties entre les communes, celles qui en ont le plus n’étant pas toujours celles qui en ont le plus besoin. Il est évident que certains territoires attirent beaucoup plus facilement, par leur seule situation, les bases les plus dynamiques.

Des difficultés de concurrence entre les communes, ensuite. Il est normal que les élus locaux essaient à développer leur territoire. Mais cela présente les risques d’une concurrence mal maîtrisée, par exemple lorsque des entreprises cherchant à s’implanter font monter les enchères entre collectivités – nous avons de nombreux exemples.

Les politiques menées par l’État, les régions ou les départements en matière d’aménagement du territoire, ou bien de péréquation financière, peuvent atténuer de tels effets, mais dans une certaine limite seulement.

À mes yeux, et à ceux de tous les gouvernements qui ont promu cette évolution depuis près de vingt ans, la meilleure réponse, c’est le développement de la coopération intercommunale et l’affirmation du fait intercommunal.

Nous en venons là au cœur du débat : l’évolution en cours des intercommunalités à fiscalité propre. Les communes poursuivent un projet commun de développement et d’aménagement de leur territoire. À cette fin, elles mettent en commun une part de leur fiscalité, que l’EPCI perçoit directement.

À la suite de l’adoption de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, les préfets ont présenté aux élus des propositions pour refondre la carte intercommunale et pour répondre au seuil adapté en fonction de la densité démographique des départements de 15 000 habitants. Après plusieurs mois de concertation et de discussion, des schémas de coopération intercommunale ont été arrêtés au 31 mars dans chaque département.

Lors de l’entrée en vigueur des schémas, nous devrions passer, en cas de confirmation de tous les arrêtés de fusion des préfets, de 2 062 communautés au 1er janvier 2016 à 1 245 au 1er janvier 2017 ; cela a été rappelé. Les conseils municipaux et les organes délibérants des EPCI concernés sont consultés en ce moment même sur les nouveaux périmètres. Il est probable que nous aboutissions à l’issue des consultations à un nombre d’EPCI plus proche de 1 300 au 1er janvier 2017.

À ce stade de mon propos, je voudrais évoquer les communautés dites « XXL ».

D’après les informations qui nous sont remontées des préfets dans le cadre des commissions départementales de la coopération intercommunale, les CDCI, il y a aujourd'hui deux EPCI de plus de 150 communes, celui du Pays basque et celui du Cotentin. Or, et j’insiste sur ce point, ces établissements sont le reflet d’un projet de territoire, défendu par les élus et soutenu par une large majorité d’entre eux, comme l’ont d’ailleurs confirmé des votes récents à propos de l’un de ces EPCI.

Il devrait y avoir demain quatorze EPCI de plus de 100 communes ; neuf existent déjà aujourd'hui.

Je rappelle également que les CDCI délibèrent souverainement ; le préfet ne prend pas part au vote.

Par ailleurs, ainsi que j’ai souvent eu l’occasion de le mentionner au Sénat, l’objectif de la loi NOTRe est non pas quantitatif, mais bien qualitatif. Il s’agit de faire correspondre les contours des EPCI au vécu, au territoire quotidien, au bassin de vie des habitants.

Madame Gatel, je vous précise – mais vous savez cela par cœur – que les communautés « XXL » émanent de la volonté des territoires et viennent d’être confirmées par les votes de différentes instances de délibération.

L’évolution en cours est considérable. Elle est potentiellement très favorable au développement des solidarités à l’échelle des bassins de vie, au renforcement des services publics de proximité et à la revitalisation de la démocratie locale.

Le rôle de l’État est d’accompagner au mieux une telle mutation. Le Gouvernement vient d’adresser aux préfets une circulaire rappelant que des délais et des marges de souplesse existent, notamment pour les prises de compétences des nouveaux ensembles fusionnés.

Dans les tout prochains jours, une autre circulaire, commune aux ministres chargés des collectivités territoriales et des finances, sera envoyée pour demander aux services de l’État, préfectures et directions départementales des finances publiques, notamment, de s’impliquer activement pour aider les collectivités à connaître les enjeux financiers et patrimoniaux des évolutions en cours, et à les anticiper.

Cette nouvelle circulaire sera accompagnée de fiches techniques donnant des éléments de réponse aux questions les plus fréquemment posées, et que vous avez pour partie aujourd'hui relayées, mesdames, messieurs les sénateurs, en matière de fixation des taux d’imposition, d’attributions de compensation, de modalités de financement de la compétence collecte et traitement des déchets ménagers, de versement transport, de répartition de l’actif et du passif, ou de réalisation de simulations fiscales. Ces éléments sont de nature à répondre aux différentes interventions, notamment à celle de MM. Joël Guerriau et Hervé Poher. Au-delà du sujet particulier évoqué, toutes ces remarques appellent à un accompagnement renforcé des services de l’État dans la refonte de la carte intercommunale qui mobilise fortement, je le sais, les équipes municipales et communautaires. Je vous demande d’être attentifs à la publication de cette circulaire.

Des dispositions existent déjà dans le droit actuel pour accompagner ces évolutions et éviter des ressauts trop importants d’imposition qui altéreraient, nous en sommes tous convaincus dans cette enceinte, l’adhésion aux nouvelles structures, ce que nos concitoyens ne comprendraient pas.

Par exemple, pour les EPCI à FPU, une procédure d’intégration fiscale progressive d’une durée de douze ans peut être mise en œuvre dès lors que l’écart de taux pour chaque taxe entre le taux de l’EPCI le plus imposé et celui de l’EPCI le moins imposé est supérieur à 10 %.

C’est sur ce type de règles qu’il faut s’appuyer pour accompagner les changements en cours, et non pas sur un report généralisé de la mise en œuvre des schémas, comme un certain nombre d’entre vous le demandent, notamment M. François Commeinhes. Ainsi que l’a rappelé le Président de la République à l’occasion de son discours de clôture du congrès de l’Association des maires de France, nous n’y sommes pas favorables.

Lors de l’adoption de la loi NOTRe, ce débat avait déjà eu lieu. La position du Gouvernement en faveur d’un maintien de la date du 1er janvier 2017 a été constante et le restera.

On ne réglera pas les problèmes délicats, c’est ma conviction, en reportant les décisions ! De nombreux élus me confirment que le degré d’engagement des SDCI et des projets de fusion rendrait désormais contre-productif un ajournement généralisé des échéances.

Il faut maintenant de la stabilité, ce que chacun appelle de ses vœux, mais il faut aussi stabiliser les règles. Par ailleurs, nous avons également besoin de lisibilité pour mener à bien les projets de territoire. Un report pourrait de surcroît entraîner des problèmes supplémentaires en favorisant l’attentisme en matière d’investissement, alors qu’il convient de soutenir fortement ce secteur.

J’ajoute que, aux termes de la procédure, les préfets ont jusqu’au 15 juin pour présenter les arrêtés de fusion aux territoires concernés par un projet de regroupement. Le calendrier parlementaire proposé pose donc une vraie difficulté.

Par ailleurs, la loi qui vient d’être explicitée par circulaire, comme je l’ai indiqué il y a un instant, contient d’ores et déjà des marges de souplesse et de la progressivité dans la prise de compétences ou l’harmonisation de la fiscalité.

S’il faut des mesures facilitatrices supplémentaires, nous y travaillerons. Agissons sur les difficultés lorsqu’elles se posent, mais n’ajournons pas systématiquement les échéances. Il faut désormais avancer pour l’avenir de nos territoires.

Notre position est simple, claire : continuons à mener une politique ambitieuse pour nos territoires, mais en respectant le calendrier prévu par la loi. Ce qui a été voté doit désormais être appliqué. Plusieurs d’entre vous ont demandé une pause institutionnelle. Nous partageons avec vous ce besoin de disposer d’un horizon clair. Raison de plus pour ne pas ajouter de textes aux textes.

Comme je viens de le dire, si d’autres dispositions s’avèrent nécessaires pour accompagner la réforme en cours, le Gouvernement est prêt à les envisager. Notre débat d’aujourd’hui et les remontées du terrain nous donnent de premières pistes, que je m’engage à creuser lors de la préparation des textes financiers de fin d’année.

La première concerne le versement transport. C’est une question sensible lorsque, comme c’est fréquent, des EPCI urbains s’élargissent à des territoires ruraux : il paraît difficile d’imposer aux entreprises des territoires plus ruraux d’acquitter trop rapidement cette imposition, alors même que parfois l’offre de transport collectif les concernant est extrêmement limitée. Le droit en vigueur permet un lissage, qui peut être très progressif, sur une période de cinq années. Il convient vraisemblablement d’allonger cette durée. Nous travaillons aujourd'hui avec les associations d’élus et les parlementaires dans ce sens.

La deuxième piste concerne l’attribution de compensation en lien avec l’harmonisation fiscale. Plusieurs d’entre vous, à juste titre, ont évoqué ce sujet, en particulier M. Charles Guené. Il faut apprécier si le droit actuel est suffisamment souple pour permettre aux communes qui le souhaiteront de neutraliser les conséquences du nouveau périmètre intercommunal sur les taux d’imposition la première année du regroupement. Au besoin, il faudra modifier les textes en vigueur pour rendre effective une mise en œuvre sans brutalité des nouvelles fiscalités intercommunales.

Ainsi, et plus précisément, en l’état du droit, les communes se voient garantir le montant de leur attribution de compensation, ou AC, préexistante. Il n’est possible d’y déroger que dans la limite de 15 % de l’attribution selon des règles de majorité qualifiée : délibérations concordantes des deux tiers au moins des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale, ou de la moitié au moins des communes intéressées représentant les deux tiers de la population. Il pourrait être envisagé de permettre une révision des AC dès la première année dans les mêmes conditions que la révision libre lorsque les communes membres décident d’ajuster leurs taux de fiscalité à proportion de l’évolution des taux intercommunaux, afin de neutraliser pour les contribuables l’effet fiscal de l’évolution du périmètre.

À plus long terme, d’autres évolutions pourraient être envisagées afin de simplifier et d’harmoniser les dispositifs actuels. Plusieurs d’entre vous ont, par exemple, évoqué la généralisation de la FPU, en particulier Claude Raynal. Cette proposition est d’ailleurs issue des travaux du Sénat. C’est en effet l’une des recommandations de l’excellent rapport de vos collègues Jean-Pierre Raffarin et Yves Krattinger, rédigé en 2013, qui propose de ramener de dix à une les formules fiscales de l’intercommunalité avant 2020, en commençant par les communautés de communes.

C’est un sujet qui devra être examiné à l’avenir, car cette généralisation mérite d’être étudiée avec attention pour parvenir, peut-être, à une harmonisation sur tout le territoire.

De même, il existe aujourd’hui plusieurs catégories d’EPCI dont la pertinence doit conduire à s’interroger toujours, là encore, dans un souci de simplification, comme je l’ai évoqué précédemment.

Avant de conclure, je répondrai à un ou deux points précis qui ont été soulevés.

Françoise Gatel m’a posé la question de la taxe de séjour. La date limite de délibération de cette taxe, en effet, est fixée au 1er octobre. En cas de fusion d’EPCI, il est envisagé de prévoir un report au 15 janvier, comme cela se pratique pour la taxe d’enlèvement des ordures ménagères.

Nathalie Goulet a évoqué les communes nouvelles. Le texte considéré, inspiré par l’Association des maires de France, a reçu un fort soutien de la Haute Assemblée et encore récemment du Gouvernement. Vous le savez, nous accompagnons la proposition de loi tendant à permettre le maintien des communes associées en cas de création d’une commune nouvelle de votre collègue Bruno Sido. Madame la sénatrice, vous évoquez la situation du regroupement envisagé de dix communes autour de Vimoutiers. Les services fiscaux ont transmis des simulations qui précisent les effets de ce nouveau périmètre sur le taux d’imposition qui, vous le savez, peut être lissé sur douze ans.

Vous indiquez, par ailleurs, que certaines communes de l’ensemble ont des bases d’imposition plus élevées pour des raisons historiques, ce qu’elles compensaient de façon compréhensible par des taux plus bas. Vous soulignez à juste titre que la convergence, liée à l’intégration, est problématique pour ces dernières communes.

Pour régler cette difficulté, madame la sénatrice, peu de voies s’offrent à nous. Ma réponse ne vous satisfera pas nécessairement, mais il est possible, même si la solution est difficile, j’en conviens, d’actualiser les valeurs locatives.

De plus, pour répondre à votre deuxième interrogation, une commune qui quitte un EPCI pour en rejoindre un autre récupère son prélèvement au titre du FNGIR. Une délibération concordante entre l’EPCI et la commune permet de transférer le prélèvement à l’EPCI à compter de la deuxième année suivant la fusion. Il est envisagé de permettre aux communes et aux EPCI de délibérer en vue de transférer le prélèvement à partir de la première année. Tel est l’état de nos réflexions sur ce sujet.

Éric Bocquet a signalé que les SDCI entraînent un certain alignement des taux de la fiscalité professionnelle. D’autres orateurs ont évoqué également des situations de hausse des taux, mais ces alignements de la fiscalité, je le dis avec détermination, sont un élément de la solidarité financière entre les territoires. Ils ont aussi pour effet de réduire la concurrence fiscale entre les territoires, concurrence qui est préjudiciable aux finances des EPCI, mais aussi au développement local.

En conclusion, la refonte de la carte intercommunale engagée avec la loi NOTRe sera mise en œuvre au 1er janvier 2017. Il convient désormais d’accompagner au mieux cette réforme, dans tous ses aspects, tels que les prises de compétence, la gouvernance et les aspects fiscaux, objet de notre débat de ce matin.

Comme vous l’avez compris, mesdames, messieurs les sénateurs, le Gouvernement a d’ores et déjà mené plusieurs actions dans ce domaine, essentiellement à travers des circulaires. D’autres dispositions sont à l’étude dans le cadre du projet de loi de finances pour 2017 – j’en ai précisé certaines d’entre elles.

En tout état de cause, je suis attentive à tous vos questionnements. Vos remarques sont d’une grande qualité et témoignent d’une grande vitalité. Notre débat d’aujourd'hui ainsi que nos échanges à venir dans les prochains mois contribueront à apporter des solutions aux situations appelant des ajustements, afin de permettre une mise en place de cette réforme qui soit la plus harmonieuse possible. C’est la feuille de route du ministère de l’aménagement du territoire, c’est l’engagement du Gouvernement !

Mes chers collègues, nous en avons terminé avec le débat sur le thème : « Nouvelles organisations intercommunales et harmonisation de la fiscalité locale ».

Je rappelle que la commission des affaires sociales a proposé une candidature pour un organisme extraparlementaire.

La présidence n’a reçu aucune opposition dans le délai d’une heure prévu par l’article 9 du règlement.

En conséquence, cette candidature est ratifiée et je proclame Mme Christiane Kammermann membre de la commission permanente pour l’emploi et la formation professionnelle des Français de l’étranger.

Mes chers collègues, l'ordre du jour de ce matin étant épuisé, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à quinze heures.

La séance est suspendue.