Séance en hémicycle du 13 octobre 2009 à 14h30

La séance est reprise.

En application de l’article 45, alinéa 2, de la Constitution, le Gouvernement a engagé la procédure accélérée pour l’examen de la proposition de loi organique modifiant le livre III de la sixième partie du code général des collectivités territoriales relatif à Saint-Martin (no 634, 2008-2009), déposée sur le bureau de notre assemblée.

L’ordre du jour appelle l’examen des conclusions de la commission mixte paritaire chargée d’élaborer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi pénitentiaire (n° 20).

Dans la discussion générale, la parole est à M. le rapporteur.

Monsieur le président, madame la ministre d’État, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés, mes chers collègues, au-delà de sa mission constitutionnelle d’assurer la représentation des collectivités territoriales de la République, le Sénat s’est toujours particulièrement investi dans la défense des libertés.

Il n’est donc pas étonnant qu’il ait marqué une attention constante à la situation des établissements pénitentiaires et aux conditions de détention dans notre pays. Comment ne pas rappeler une fois encore le rapport issu de la commission d’enquête présidée par Jean-Jacques Hyest, Prisons : une humiliation pour la République, qui, tout en reconnaissant les mutations profondes de notre administration pénitentiaire ces dernières décennies, n’en appelait pas moins à des réformes fondamentales ? Le projet de loi pénitentiaire a naturellement rejoint bon nombre de nos préoccupations et nous nous sommes efforcés, dans un travail largement consensuel, d’en améliorer le contenu.

Le volet relatif aux conditions de détention, à la différence de la partie consacrée aux aménagements de peine, avait suscité une déception largement partagée. Nous nous sommes donc employés à l’enrichir, rééquilibrant ainsi les deux aspects du projet de loi.

L’Assemblée nationale, sous l’impulsion de son rapporteur, Jean-Paul Garraud, a confirmé et conforté l’essentiel des apports du Sénat.

Ont ainsi été approuvés l’institution d’une obligation d’activité avec pour corollaire la possibilité pour les plus démunis d’obtenir en numéraire une partie de l’aide apportée par l’État, la limitation des fouilles, le renforcement des garanties reconnues aux détenus menacés de sanctions disciplinaires, avec la présence d’une personne extérieure à l’administration pénitentiaire au sein de la commission de discipline, l’obligation de garantir la sécurité des personnes détenues, avec l’instauration d’un régime de responsabilité sans faute de l’État pour les décès en détention survenus du fait d’une agression commise par un autre détenu, et l’extension à tous les détenus du bilan d’évaluation prévu au début de l’incarcération.

Alors que le Sénat prévoyait la possibilité de consultation des détenus par l’administration pénitentiaire sur les activités qui leur sont proposées, l’Assemblée nationale en a fait une obligation, reconnaissant ainsi un droit d’expression aux personnes détenues. Elle a imposé la motivation du refus d’un permis de visite. Alors que le Sénat avait consacré le droit au respect de la dignité des personnes détenues, l’Assemblée nationale, dans une rédaction plus protectrice, enjoint à l’administration pénitentiaire de garantir à toute personne détenue le respect de sa dignité et de ses droits.

De même, les députés ont très largement validé les modifications introduites dans le projet de loi sur l’initiative de M. Nicolas About, au nom de la commission des affaires sociales. Ils ont en particulier maintenu la garantie que les fouilles corporelles internes, dont le Sénat avait également prévu qu’elles ne pourraient être réalisées que par un médecin requis à cet effet par l’autorité judiciaire, ne puissent être faites par un médecin affecté à l’établissement.

Si les députés ont supprimé la référence à la permanence des soins, tout en maintenant le principe de qualité et de continuité des soins en milieu pénitentiaire, ils ont garanti aux détenus un accès aux soins d’urgence « dans des conditions équivalentes à celles dont bénéficie l’ensemble de la population ».

Enfin, l’Assemblée nationale a ajouté un certain nombre de dispositions relatives aux femmes détenues, prévoyant par exemple la possibilité d’organisation d’activités de façon mixte et l’obligation que tout accouchement ou examen gynécologique se déroule sans entraves et hors de la présence des personnels pénitentiaires.

Le volet consacré aux aménagements de peine a fait l’objet d’un certain rééquilibrage, rééquilibrage qui a davantage joué par rapport aux dispositions proposées par le Gouvernement dans le projet de loi initial que par rapport aux modifications introduites par le Sénat en première lecture.

Le projet de loi déposé au Sénat portait de un à deux ans le quantum ou le reliquat de peine d’emprisonnement susceptible de faire l’objet, en cours d’exécution, d’un aménagement de peine par la juridiction de jugement ab initio ou par le juge de l’application des peines. L’Assemblée nationale, sans mettre en cause le principe de cette disposition, a souhaité exclure les personnes condamnées en état de récidive légale de son champ d’application.

Cette position, qui se révèle cohérente avec la législation des années récentes, ne met nullement en cause les avancées nombreuses du texte en matière d’alternatives à l’incarcération, qu’il s’agisse de l’élargissement du champ des bénéficiaires, de l’assouplissement de leurs conditions d’octroi ou encore de la simplification des procédures.

En outre, la portée de cette restriction doit être relativisée. Un aménagement de peine n’est jamais automatique et la juridiction de jugement, ou le juge de l’application des peines, apprécie notamment le passé pénal de l’intéressé avant de lui en accorder le bénéfice. Une personne condamnée en état de récidive légale serait donc, de toute façon, moins susceptible de bénéficier d’un aménagement de peine qu’un primo-délinquant.

Au total, le nombre de points de désaccord entre les deux assemblées apparaissait donc limité. Il en était deux principaux portant, d’une part, sur les conditions dans lesquelles une personne détenue peut, à quatre mois de sa libération, être placée sous surveillance électronique et, d’autre part, sur le principe de l’encellulement individuel.

La commission mixte paritaire, réunie le 7 octobre dernier, a, sur le premier point, adopté une proposition de rédaction de ses deux rapporteurs attribuant la mise en œuvre du placement sous surveillance électronique à quatre mois de la libération au directeur du service pénitentiaire d’insertion et de probation, le SPIP, sous l’autorité du procureur de la République, auquel il reviendra de fixer les mesures de contrôle et les obligations auxquelles la personne condamnée devra se soumettre. En l’absence de décision de placement, la personne condamnée pourra saisir le juge de l’application des peines.

En ce qui concerne les modalités d’encellulement, second point de désaccord, bien que la rédaction de l’Assemblée nationale se rapprochât de celle du Sénat, la commission mixte paritaire est revenue à la rédaction du Sénat et a maintenu la règle de l’encellulement individuel assortie, d’une part, des trois dérogations déjà admises dans notre droit – lorsque les intéressés demandent l’encellulement collectif, lorsque la personnalité des détenus justifie, dans leur intérêt, qu’ils ne soient pas laissés seuls, lorsque les détenus ont été autorisés à travailler ou à suivre une formation professionnelle ou scolaire et que les nécessités d’organisation l’imposent – et, d’autre part, de la reconduction du moratoire pour une période de cinq ans pour la mettre en œuvre.

Par ailleurs, la commission mixte paritaire, à l’article 1er A relatif au sens de la peine, a complété le texte adopté par l’Assemblée nationale afin d’indiquer que le régime d’exécution de la peine privative de liberté doit être inspiré par l’objectif de permettre à la personne détenue, comme l’avait prévu le Sénat, de mener une vie responsable.

À l’article 2 quinquies, la commission mixte paritaire a précisé, sur l’initiative de notre collègue Jean-Pierre Sueur, le caractère « indépendant » de l’observatoire chargé de collecter et d’analyser les données statistiques relatives aux infractions, à l’exécution des décisions de justice en matière pénale, à la récidive et à la réitération.

Elle a en outre repris la disposition adoptée par le Sénat selon laquelle le rapport de cet observatoire devrait comporter une estimation du taux de récidive et de réitération par établissement pour peines afin de pouvoir appréhender l’incidence des conditions de détention sur la récidive et sur la réinsertion.

La commission mixte paritaire a supprimé l’article 12 bis A, issu d’un amendement qu’avait adopté par l’Assemblée nationale et qui tendait à abroger l’article L. 7 du code électoral. Même si cet article, en prévoyant une automaticité de la peine d’inéligibilité, est susceptible de donner lieu à de profondes injustices, le projet de loi pénitentiaire ne constitue pas le cadre adapté pour trancher cette question.

À l’article 20 bis, la CMP a adopté, sur la proposition des parlementaires socialistes et des membres du groupe socialiste, radical et citoyen, une modification qui prévoit que les médecins et personnels soignants intervenant en milieu carcéral ne peuvent être requis d’office pour effectuer une expertise médicale ou un acte dénué de lien avec les soins ou la préservation de la santé du détenu.

Sur l’initiative de notre collègue Nicolas About, la commission mixte paritaire a rétabli l’article 22 quater dans le texte du Sénat, en prévoyant la constitution, dans un délai de deux ans à compter de la promulgation de la loi, d’un dossier médical électronique unique pour chaque personne détenue.

À l’article 47, la commission mixte paritaire. a fixé à soixante-dix ans, comme l’avait proposé le Sénat, contre soixante-quinze ans dans le texte de l’Assemblée nationale, l’âge dispensant de l’obligation d’avoir accompli un temps d’épreuve pour pouvoir bénéficier d’une libération conditionnelle.

Enfin, madame la ministre d’État, je me suis engagé, devant la commission mixte paritaire, à vous interroger sur trois points.

Le premier concerne l’article 14 bis, que le Sénat avait introduit dans le projet de loi et qui était relatif à la possibilité de donner, dans le code des marchés publics, une priorité aux productions des établissements pénitentiaires. L’Assemblée nationale a logiquement supprimé cette disposition, qui relevait du domaine du règlement, mais les membres de la commission mixte paritaire ont souhaité savoir si le Gouvernement ne jugerait pas opportun de reconnaître, lors de la passation de marchés publics, un droit de préférence au service pénitentiaire de l’emploi et aux sociétés concessionnaires des établissements pénitentiaires pour les produits ou services assurés par des personnes détenues.

Le deuxième point est lié à une proposition de modification qui, présentée par le député Philippe Goujon, visait à harmoniser la liste des produits « cantinables » ainsi que les prix de ces produits entre les différents établissements pénitentiaires.

Le troisième point a trait à une proposition de notre collègue Nicolas About tendant à reconnaître à l’administration pénitentiaire la possibilité de rémunérer des détenus faisant fonction d’aidant auprès d’autres détenus en situation de handicap.

Serait-il possible, madame le ministre d’État, de donner satisfaction à nos deux collègues par le biais de l’élaboration, en application de l’article 49 A du projet de loi, d’un règlement intérieur-type, selon les grandes catégories de structures, de manière à limiter les risques d’inégalité tout en permettant aux détenus de mieux appréhender leurs droits et leurs devoirs ?

Très bien !

Madame la ministre d’État, mes chers collègues, je vous avais confié, lors du premier examen de ce texte, qu’un échec sur la question pénitentiaire serait la principale déception de ma vie de parlementaire. Je sais bien que tous les problèmes ne sont pas réglés et que le quotidien restera encore longtemps très difficile dans l’univers carcéral. Mais je suis convaincu que nous avons posé ensemble les conditions d’une véritable rupture entre la prison d’hier et celle de demain.

Il nous appartiendra désormais de veiller à ce que les moyens de notre ambition collective ne nous soient pas refusés, afin de faire de l’incarcération un temps utile, et non plus un temps mort, et de se donner les meilleures chances de réussir, grâce aux alternatives à l’incarcération et aux aménagements de peine.

Lorsque, loin des écoles de la récidive, nos prisons deviendront des ateliers de la réinsertion, elles auront cessé à tout jamais d’être une « humiliation pour la République ».

La parole est à Mme la ministre d'État.

Monsieur le président, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, le projet de loi que vous vous apprêtez à voter marque l’aboutissement d’un long processus, qui est lui-même l’expression d’une prise de conscience et le signe d’une réelle ambition.

Le texte rappelle que la prison remplit aujourd’hui une triple mission : protéger la société – car on ne saurait oublier cette fonction –, sanctionner les actes de délinquance et les actes criminels, mais aussi, comme vous l’avez tous rappelé, renforcer la lutte contre la récidive en aidant à une réelle réinsertion des détenus.

Ce projet de loi, en favorisant la prise de conscience de l’état lamentable de nos prisons, est cohérent avec la politique de construction de nouveaux établissements qui a été lancée en 2002 et qui nous permettra de disposer, d’ici à 2012, de 63 000 places, nombre qui correspond à celui des détenus.

Ce texte sera concrétisé par des actions destinées à développer les activités en milieu pénitentiaire et à améliorer le suivi médical et social des condamnés.

Je tiens à souligner que le Sénat s’est, d’emblée, pleinement impliqué dans l’élaboration de ce texte fondamental pour l’avenir de nos prisons. Et je me plais à souligner combien les débats ont été riches, fructueux, souvent passionnants, parfois passionnés… Les échanges entre votre assemblée, l’Assemblée nationale et le Gouvernement ont permis à chacun de faire valoir sa vision, ses préoccupations, sa sensibilité et d’apporter son expertise.

Je souhaite saluer, en cette fin de discussion, l’implication de votre rapporteur, M. Jean-René Lecerf. Grâce à lui, avec votre aide et votre soutien, le texte a gagné à la fois en cohérence, en lisibilité et en pertinence.

Je ne reviendrai pas sur l’ensemble des avancées obtenues au cours de la discussion au Sénat. Pour autant, trois points, qui ont fait l’objet des discussions les plus longues, méritent d’être soulignés.

D’abord, les devoirs et les droits des détenus ont été clarifiés.

Le respect de dignité humaine, vous l’avez dit, monsieur le rapporteur, ne s’arrête pas aux portes de la prison. En inscrivant dans la loi le droit à des soins médicaux de qualité, le Sénat a montré son attachement à certaines valeurs.

Il est important que les assemblées, ainsi que l’opinion publique, aient toujours conscience que le temps de l’incarcération est un temps de sanction, mais aussi de reconstruction. C’est la raison pour laquelle l’obligation d’activité du détenu doit être reconnue. À cet égard, les améliorations apportées par le Sénat ont permis d’aboutir aujourd'hui à un texte véritablement ambitieux. Il faudra évidemment que les moyens suivent.

Monsieur le rapporteur, vous m’interrogez notamment sur le droit de préférence qui devrait être accordé à certaines entreprises donnant du travail aux détenus. Vous le savez, ces dispositions relèvent du code des marchés publics, mais elles pourraient effectivement y être ajoutées.

La diversification des activités qui peuvent être proposées au détenu me paraît également importante et devrait s’inscrire dans le cadre d’un parcours tourné vers les préoccupations de la société telles que la protection de l’environnement ou le développement durable.

Je souhaite à présent insister sur le principe de l’encellulement individuel, qui est consacré par le texte.

Il s’agit, vous le savez, d’un objectif que nous partageons avec vous. Néanmoins, par respect du caractère normatif de la loi – c’est peut-être mon tropisme d’universitaire – et pour éviter un énième moratoire, j’avais souhaité que le texte soit immédiatement applicable. Cela étant, le Sénat et l’Assemblée nationale ont fait un choix différent et je mettrai bien entendu tout en œuvre pour que soit atteint l’objectif à l’issue des cinq ans du moratoire. Les 5 000 places supplémentaires annoncées par le Président de la République et destinées à prolonger le plan qui est mis en œuvre depuis 2002 nous permettront de nous rapprocher dans les meilleurs délais de l’objectif qui nous est commun.

Soyez assurés, en tout cas, que je ferai le maximum pour respecter ce qui est décidé par le Parlement.

Nous avons également travaillé ensemble sur les règles d’aménagement des peines.

Aujourd’hui, ces règles sont cohérentes avec notre politique pénale et devraient normalement nous permettre d’avancer dans la bonne voie.

Toutefois, je suis préoccupée par l’inexécution des peines prononcées par un juge. Non seulement celle-ci est, à mes yeux, moralement inadmissible, mais elle aussi très négative pour l’image de notre justice, sans compter qu’elle bat en brèche la triple mission de la prison.

Le texte et les actions inscrites en loi de finances nous permettront de faire en sorte que les peines prononcées soient effectivement exécutées. Grâce aux aménagements de peine, notamment en fin de peine, nous pourrons rapidement mettre un terme à ce scandale résultant de la non-exécution de 30 000 peines.

Mesdames, messieurs les sénateurs, notre succès ou notre échec commun – je ne pense pas que l’on puisse, à cet égard, distinguer entre le Parlement et le Gouvernement – se mesurera à la diminution de la récidive. Cela signifiera que l’on a permis à ceux qui ont commis des fautes à un moment donné de se réinsérer.

Pour y parvenir, plusieurs conditions sont requises : à côté du texte, qui donne un cadre, il faut mener des actions concrètes au sein des établissements et à leur sortie.

À cet égard, je souhaiterais répondre à deux interrogations sur des points très concrets.

J’ai constaté, lorsque je suis arrivée à la tête de ce ministère, des différences entre les cantines, qui, si elles pouvaient s’expliquer en théorie, n’en étaient pas pour autant justifiables. Je peux d’ores et déjà vous dire que, par voie réglementaire, l’alignement des différents tarifs des produits de cantine est maintenant en cours.

Vous avez également, monsieur le rapporteur, évoqué la rémunération des détenus aidants. Ce point s’inscrit bien dans la logique qui conduit à montrer aux détenus qu’ils peuvent jouer un rôle pour les autres, c’est-à-dire, aussi, dans la société. Il pourra être effectivement intégré sans aucune difficulté dans le décret d’application sur les droits et les devoirs des détenus. Je souligne au passage qu’une aide peut également être attribuée par le biais des conseils généraux puisque ceux-ci interviennent eux-mêmes dans le domaine du handicap.

Je conclurai en soulignant qu’à mes yeux l’efficacité de la réponse pénale, qui est aussi de notre responsabilité, va totalement de pair avec le respect de la dignité de la personne condamnée. C’est la condition sine qua non pour que le temps de l’emprisonnement soit un temps positif, un temps permettant de réparer des échecs passés.

Tel est, mesdames, messieurs les sénateurs, le sens du texte sur lequel vous allez vous prononcer, tel est le sens de la politique pénale du Gouvernement, tel est aussi, je le pense, le sens de l’avenir de notre société tout entière.

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.

Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, nous sommes au terme du débat sur la loi pénitentiaire et je voudrais bien pouvoir dire : enfin, la France s’est dotée d’une loi fondamentale parce que, au terme d’un long processus, engagé voilà environ dix ans, l’ensemble des représentants de la nation sont au diapason pour affirmer que la dignité humaine doit être respectée partout, y compris dans les lieux de détention, et que la sanction pénale, quand sanction il y a, pour être efficace, doit avoir un sens, doit faire comprendre et réinsérer. Hélas ! je ne peux le dire parce que tel n’est pas le cas.

Mon constat n’enlève rien au sérieux dont ont fait preuve de nombreux sénateurs, toutes tendances confondues – au premier chef, notre rapporteur –, pour améliorer un texte gouvernemental initialement assez indigent. Mon groupe et moi-même avions d’ailleurs souligné les avancées réalisées ici même sur la dignité des personnes, en l’occurrence des détenus, l’aménagement des peines et une série d’autres points, avancées qui nous avaient d’ailleurs amenés à nous abstenir sur le texte du projet de loi résultant des travaux du Sénat.

Je rappellerai aussi que la déclaration d’urgence nous prive d’une deuxième lecture. Or, l’examen de ce texte ayant finalement pris plus de six mois – ce qui, au passage, démontre une fois de plus que l’urgence n’était pas justifiée –, l’absence de deuxième lecture nous empêche de tirer les conséquences des débats qu’il a suscités à l’Assemblée nationale et d’en évaluer les dispositions au regard du contexte.

En effet, à l’Assemblée nationale, le Gouvernement s’est beaucoup dépensé pour revenir à la rédaction initiale et donc remettre en cause les avancées votées par le Sénat : cela me conforte dans l’idée que ce gouvernement, madame le garde des sceaux, s’est seulement résigné à se mettre en conformité avec les règles européennes parce que la France avait été montrée du doigt à plusieurs reprises, mais qu’il n’est disposé ni à reconnaître fondamentalement les principes qui devaient guider une loi pénitentiaire, et donc à mener une réflexion sur le sens de la sanction pénale, ni à reconnaître explicitement les droits fondamentaux à ces sujets de droit que sont les personnes détenues. Je l’avais dit à Mme Dati, à l’époque. Malheureusement, vous n’avez en rien invalidé mon analyse lors des débats à l’Assemblée nationale.

De fait, les améliorations des conditions de la détention inscrites dans le texte sont assorties soit de renvois à des décrets ou à des règlements relevant de l’administration pénitentiaire soit, plus directement, de restrictions. C’est le cas pour les dispositions relatives aux régimes différenciés de détention, aux fouilles à corps et au quartier disciplinaire.

Permettez-moi, à ce propos, de m’interroger sur l’immixtion dans le débat, à l’Assemblée nationale, du directeur de l’administration pénitentiaire, distribuant des bons points à certains parlementaires, dont il considérait qu’ils l’encourageaient « à faire valoir le savoir-faire pénitentiaire », des mauvais points à d’autres, dont les commentaires étaient selon lui « inspirés par la vulgate foucaldienne »… On est en droit d’attendre d’un haut fonctionnaire une plus grande réserve et un plus grand respect à l’égard du législateur, qu’il appartienne à l’opposition ou même à la majorité, puisque les sénateurs, entre autres, semblaient également visés.

Certes, la commission mixte paritaire a rétabli pratiquement le texte du Sénat sur un point très important, à savoir le principe de l’encellulement individuel, que l’Assemblée nationale et le Gouvernement avaient balayé au motif qu’il ne pouvait pas être appliqué dans l’immédiat ni même dans un avenir proche.

C’est bien là que le bât blesse ! Si c’est un droit, il faut se donner les moyens de son effectivité. Or, madame le garde des sceaux, vous ne le voulez ni ne le pouvez parce que vous êtes dans une autre logique. D’une part, vous considérez que l’administration pénitentiaire doit avoir un moyen de pression vis-à-vis des détenus, et je constate que M. d’Harcourt s’est félicité de la légalisation par le Parlement du régime différencié, dont il vante les mérites. D’autre part, la logique pénale du Gouvernement et les choix budgétaires qui y correspondent ne vont pas dans le sens de la mise en œuvre de ce principe.

En effet, la construction de places de prison est budgétée – le projet de loi de finances pour 2010 ne me démentira pas – pour faire face à un accroissement prévisible du nombre de personnes détenues, je dirai même un accroissement organisé puisque le Gouvernement s’apprête à déposer un nouveau projet de loi sur la récidive et un autre sur les bandes organisées.

De ce point de vue, les propos tenus par l’aiguillon du parti du Président, M. Frédéric Lefebvre, sont particulièrement explicites et en deviennent franchement préoccupants. Ils remettent sur le métier les peines automatiques, associant d’un même élan délinquants sexuels et « casseurs ». Quand on sait le danger qui existe à incriminer des personnes supposées appartenir à un groupe sans distinction, il y a de quoi s’inquiéter !

Vous continuez de répondre à l’augmentation de la délinquance – signe que l’aggravation de la loi pénale depuis dix ans n’est pas efficace – par une nouvelle aggravation de la loi pénale. Force m’est de constater que l’idée même d’une autre approche de la sanction et de la réinsertion – et donc des moyens à mettre en œuvre – n’est pas à l’ordre du jour.

La façon d’aborder les aménagements de peine est significative. Le bracelet électronique apparaît comme un moyen miracle de désencombrement des prisons, avec à la clé un instrument de contrôle ou de pression, puisque c’est le parquet, au lieu du juge de l’application des peines, qui en décidera, ce qui permet de doser cet aménagement de peine en fonction de l’opinion publique ou de tel ou tel événement.

Comment, en effet, ne pas craindre la pression « diffuse » sur les parquets quand on entend des parlementaires affirmer haut et fort que ce texte donne aux délinquants un signe de clémence, ou encore un syndicat de police énoncer qu’il existe un lien direct entre les aménagements de peine et la hausse de la délinquance ? Or l’existence d’un tel lien de causalité est à rebours de toutes les réflexions sérieuses qui ont été conduites jusqu’ici sur le sujet !

Je ne peux m’empêcher de déplorer le lobbying pesant qui s’est déployé auprès du Gouvernement et des parlementaires, notamment celui de l’Institut pour la justice – officine dont les idées sont bien connues et qui ne cesse de pourfendre les alternatives légales à la détention ainsi que le « laxisme » de la justice pénale –, pour s’opposer à toute évolution dans la conception de la sanction pénale. Ce lobbying s’est, hélas, révélé efficace puisqu’il a finalement empêché que nous ayons un réel débat de fond sur la question.

Ce débat devrait porter, entre autres, sur les moyens – c’est surtout de leur absence qu’il devrait d’ailleurs être question, en l’occurrence ! – à mettre en œuvre pendant l’incarcération, mais aussi après l’incarcération, pour assurer un véritable suivi sociojudiciaire en vue de réduire les risques de récidive : réinsertion sociale, traitement médical, psychiatrique, accompagnement, etc. Au contraire, les récidivistes, vis-à-vis desquels le texte est en retrait s’agissant de l’aménagement des peines, quel que soit le délit ou le crime, sont considérés comme une catégorie – prédéterminée, je suppose ! – pour laquelle il faut prendre des sanctions automatiques de plus en plus lourdes, tendant en quelque sorte à son élimination.

Là encore, quand aborderez-vous la question autrement ? Pourquoi y a-t-il récidive ? Dans quels domaines ? Quels sont les facteurs de non-récidive ou de moindre récidive ? Car l’objectif du législateur doit être de s’occuper des personnes et de les réinsérer, précisément pour qu’elles ne récidivent pas, non de faire croire aux Français qu’il existe un remède infaillible à la récidive, par exemple l’enfermement à vie. Au reste, quand celui-ci interviendrait-il ? Personne ne peut répondre !

Aussi, mes chers collègues, au terme de cette réflexion sur le cheminement de votre conception de la loi pénitentiaire, je constate que la contradiction profonde entre l’affichage d’une loi et la politique pénale du Gouvernement hypothèque gravement la sincérité de ce texte. Il nous paraît indispensable de souligner que cet état de fait est dangereux.

Dès lors que le Gouvernement et la majorité n’entendent donner aucun signe réel de leur volonté de s’interroger sur leur politique pénale, bien au contraire, nous ne pouvons cautionner le faux-semblant d’un consensus sur ce projet de loi. Aussi mon groupe votera-t-il contre, et je le regrette.

La parole est à M. Pierre Fauchon.

Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, le premier propos d’un membre du groupe centriste sera, et cela ne surprendra personne, pour saluer le caractère exemplaire de la démarche législative que nous concluons aujourd’hui, d’autant que le président de ce groupe en aura été l’un des agents les plus créatifs, …

Merci !

… dans un esprit non seulement sanitaire, qui relève de sa compétence propre, mais plus largement humanitaire, qui restera comme le trait dominant de cette démarche.

Le mérite en revient à tous ceux qui, depuis longtemps déjà au Sénat, et spécialement à la commission des lois – en particulier sous l’impulsion de son président actuel –, se sont préoccupés du problème des prisons et ont fait ce qu’il fallait pour que nous n’ayons pas, en somme, la conscience tranquille à cet égard. Notre rapporteur et ceux qui l’ont aidé ont été exemplaires, je n’hésite pas à l’affirmer : exemplaires par leur souci d’une connaissance concrète, précise, des situations de fait, qui est essentielle ; exemplaires par la qualité de leurs réflexions ; exemplaires par des propositions qui ont su allier ce qu’il faut d’idéal, comme toujours, avec ce qu’il faut, hélas ! de pragmatisme.

Ayant dit cela, je ne peux me contenter d’enregistrer et de saluer les résultats acquis en commun avec nos collègues députés. Sans doute ces résultats sont-ils consistants et permettent-ils d’espérer de réelles améliorations – dans la mesure où le Gouvernement, et je lui fais pleinement confiance, saura les mettre en œuvre avec fidélité et persévérance.

Pour autant, nous ne saurions nous déclarer satisfaits et assurés en conscience d’avoir apporté la meilleure des solutions aux problèmes que pose notre système dit « pénitentiaire », expression qui est en elle-même révélatrice d’un certain archaïsme intellectuel.

En m’autorisant maintenant de l’expérience de l’avocat, mais aussi, si vous me le permettez, de celle de l’administrateur que j’ai été au début de ma vie professionnelle – où j’eus précisément à diriger une maison d’arrêt pendant assez longtemps et dans une période assez difficile, à savoir la fin du protectorat au Maroc –, je tiens à exprimer mon sentiment profond : le système global de l’incarcération en tant que mode de traitement de la délinquance mérite non seulement d’être amélioré ponctuellement, comme nous essayons de le faire, mais aussi d’être repensé en profondeur, pour la simple raison qu’il a cessé depuis longtemps – à supposer qu’il y soit jamais parvenu – d’engendrer les résultats pour lesquels il a été créé, et qui sont supposés le justifier.

L’incarcération telle que nos sociétés la pratiquent le plus souvent n’est ni une pénitence qui serait ressentie comme équitable en dépit de sa rigueur – elle est bien davantage perçue comme une humiliation démoralisante et souvent, trop souvent, cruelle –, ni un mode de correction et d’amendement des comportements, il s’en faut de beaucoup, ni une prévention efficace de la récidive. L’incarcération, avouons-le, est globalement un échec.

Est-elle pour autant un mal nécessaire ? Je n’en suis même pas sûr dans la mesure où j’ai la conviction que des modifications substantielles, et qui ne sont d’ailleurs pas nécessairement coûteuses, pourraient améliorer significativement une situation dont nul ne peut ignorer le caractère déplorable, au point de constituer une véritable honte pour nos sociétés dites « avancées » et qui se targuent orgueilleusement d’« humanisme ».

On me taxera, inévitablement, d’utopie, mais je rejette cette accusation par l’évocation d’exemples concrets que j’ai vécus, soit dans la période où j’ai été directeur de prison – eh oui, cela peut arriver ! – soit comme sénateur.

Directeur de prison, j’ai pratiqué et généralisé un système de brèves suspensions de détention pour circonstances familiales, appelées « permission de quelques jours », qui se sont révélées très bénéfiques.

Par ailleurs, ayant à faire face à un accroissement considérable du nombre de détenus à la suite d’une émeute – la fin du protectorat fut en effet une période troublée –, j’ai organisé avec succès, je crois pouvoir le dire, des travaux collectifs de plein air, qui étaient du reste fort peu surveillés, afin d’éviter à ces détenus, au nombre d’une centaine, les rigueurs des camps auxquels ils étaient destinés. Je souligne que nous n’avons, dans cette circonstance, enregistré ni évasions ni désordres trop fréquents, même s’il y a, bien entendu, un minimum incompressible.

Sénateur, j’ai participé à la démarche de nos anciens collègues Jacques Larché et Guy-Pierre Cabanel – je suis heureux d’avoir l’occasion de citer leurs noms – nous engageant dans la pratique du bracelet électronique. Cette démarche, qui était alors considérée avec beaucoup de méfiance et le plus grand scepticisme, se révèle aujourd’hui appropriée dans des cas de plus en plus nombreux.

Madame le garde des sceaux, mes chers collègues, de tels exemples montrent qu’il faut non pas se laisser aller à la résignation et au scepticisme, mais se convaincre qu’il existe des alternatives à l’incarcération pure et simple, à l’incarcération sommaire que nous connaissons, et que celles-ci doivent être expérimentées avec persévérance et imagination.

Cela vaut a fortiori – ce sera la dernière, mais non la moindre de mes réflexions – pour les détenus en situation de prévention et non de sanction.

On ne le dit pas assez, il est scandaleux et insupportable que des êtres humains, non reconnus coupables et placés en détention préventive, subissent le même sort que les condamnés, et dans ses modalités les plus cruelles puisqu’ils sont détenus dans des maisons d’arrêt et non des centrales, où les conditions de vie sont moins déplorables. Ainsi, ceux qui sont encore présumés innocents sont traités d’une manière pratiquement aussi rigoureuse que des personnes reconnues coupables par la justice. Je sais bien que des efforts sont faits pour les distinguer, mais ils restent en réalité tout à fait insuffisants. Il y a vraiment là de quoi être profondément choqué !

S’il est, parmi tant d’autres, une leçon à retenir de la terrible affaire d’Outreau et que nous devons sans cesse rappeler, c’est bien celle-là, et il ne devrait pas être impossible de prendre assez rapidement les mesures appropriées pour corriger des pratiques aussi regrettables, qui concernent environ le quart des personnes détenues actuellement.

Voilà pourquoi nous devons être conscients du fait que la conclusion positive de la phase législative à laquelle nous souscrivons pleinement – le groupe de l’Union centriste votera, bien entendu, le texte – ne saurait nous autoriser à refermer ce dossier : il doit rester ouvert, et dans nos consciences et dans nos travaux.

Selon la formule d’Albert Camus, « une société se juge à l’état de ses prisons ». Il y va de l’idée que nous nous faisons de la dignité humaine – c’était un peu le sens de votre conclusion, madame le garde des sceaux – comme de l’idée que nous nous faisons d’une civilisation, une idée qui implique un peu moins de satisfaction et un peu plus d’exigence. §

La parole est à M. Alain Anziani.

Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, le débat sur le projet de loi pénitentiaire a commencé ici même le 3 mars dernier.

En dépit d’une procédure d’urgence que nous pouvons qualifier d’ « absurde », encore plus aujourd’hui qu’hier, en une petite semaine, le Sénat, toutes sensibilités confondues – je tiens à saluer ici le travail de notre rapporteur –, a bouleversé le texte de Mme Dati, un texte qui n’osait pas aborder la question essentielle : quel est le sens de la peine, à quoi sert la prison ?

J’avais moi-même espéré, comme beaucoup d’autres, en particulier Robert Badinter, que la peine ne se limiterait pas à surveiller et punir, mais qu’elle aurait également l’ambition d’humaniser et de réinsérer.

Sept mois plus tard, l’obstination du Sénat a permis de progresser dans cette voie, en refusant notamment d’empiler les détenus dans les cellules et en leur reconnaissant le droit à l’encellulement individuel, ou encore en proclamant que, hormis les cas de crime, la prison serait la peine de dernier recours et, bien entendu, en soutenant les mesures alternatives à l’emprisonnement.

Nous avons tiré notre cohérence d’un grand principe, qui consiste au fond à faire entrer le droit en prison. Pour y parvenir, nous avons recouru à une méthode simple : le respect des règles pénitentiaires européennes.

Trop longtemps, c’est avec déplaisir que je le rappelle, la France a été condamnée du fait de son refus d’appliquer les règles pénitentiaires européennes ; pourtant, ces dernières sont loin d’avoir été dictées par des esprits farfelus ou subversifs !

Je regrette d’ailleurs, madame le garde des sceaux, que pour mettre fin à un conflit social, il y a quelques mois, le ministère de la justice ait cru devoir marchander ces règles pénitentiaires européennes. Il serait bon, au moment où s’achève la discussion du projet de loi pénitentiaire, que vous nous annonciez que ces règles ne sont pas l’objet de marchandages. On ne marchande pas avec le droit à la dignité !

En fin de compte, le texte voté par le Sénat, admettons-le tous ensemble, n’était plus le texte de la Chancellerie, ce qui a pu déplaire, mais celui d’un Sénat déterminé à mettre fin à cette « humiliation de la République » qu’il avait dénoncée à plusieurs reprises.

Bien sûr, nous avons craint qu’au cours de la procédure parlementaire une autre majorité politique à l’Assemblée nationale ne défasse ce que nous avions construit amendement après amendement. La commission mixte paritaire, qui s’est réunie jeudi dernier, a permis, me semble-t-il, de rapprocher les points de vue au moins sur quelques points essentiels.

Il s’agit d’abord de l’encellulement individuel, à propos duquel la formulation du Sénat a fini par l’emporter. Mais je voudrais vous inviter, madame le garde des sceaux, à mettre fin à un mauvais débat.

On lit ici et là – je ne sais pas ce qu’il en est dans la réalité – que la Chancellerie considère que le Parlement a été plus généreux que pragmatique en posant comme principe le droit à l’encellulement individuel. Personne ne doute que le principe « un homme, une cellule » ne soit une ambition difficile à réaliser. Mais à quoi servons-nous, nous parlementaires, fervents défenseurs de l’action publique, si nous ne posons pas un horizon, si nous n’affichons pas une volonté, un objectif à atteindre, fût-il très ambitieux, et quand bien même il suppose la mobilisation de moyens relativement importants.

La notion de libre choix de sa cellule est une « légende urbaine », permettez-moi de le dire aussi simplement. Imagine-t-on que dans une prison l’on demande au détenu, à son arrivée, s’il préfère une cellule à quatre ou cinq personnes ou une cellule individuelle ?

Nous devons avoir le courage de tenir nos engagements. L’article 59 du projet de loi prévoit un nouveau moratoire. Ce n’est pas le premier, mais je souhaite que ce moratoire de cinq ans soit le dernier que le Parlement aura à voter. Sinon, la déception qui pourra être éprouvée face à l’action publique n’aura d’égale que l’humiliation qui sera infligée au Parlement, dont le travail n’aura pas été respecté.

Bien entendu, on m’objectera la surpopulation pénale. Mais ne traitons pas la surpopulation pénale comme s’il s’agissait d’une question immobilière ! Même si l’on bâtit encore des prisons dans les années qui viennent, nous ne résoudrons pas la question de la surpopulation.

Il existe, à mon avis, une solution plus constructive et sans doute moins onéreuse. Elle consiste à ne pas faire entrer en prison ceux qui n’ont pas grand-chose à y expier : les malades mentaux qui y séjournent faute d’unités hospitalières prêtes à les accueillir, les sans-papiers qui subissent là une double peine ou les « courtes peines » qui ne font que se désocialiser.

La commission mixte paritaire a aussi retenu quelques amendements qui, selon nous, améliorent le texte : le caractère indépendant de l’observatoire des prisons – grâce à un amendement de notre ami Jean-Pierre Sueur –, le fait que le personnel soignant ne puisse être appelé à effectuer des actes dictés par des considérations de sécurité et non de santé – M. About avait, me semble-t-il, raison de soutenir cet amendement –, le dossier médical unique du détenu, la possibilité d’une libération conditionnelle sans temps d’épreuve à soixante-dix ans, et non à soixante-quinze ans.

Permettez-moi d’ouvrir ici une parenthèse. Comment peut-on marchander la libération conditionnelle à soixante-quinze ans ? Soixante-dix ans, surtout en prison, où les années comptent double, est déjà un âge qui doit permettre la libération conditionnelle sans temps d’épreuve !

Enfin, parmi les points positifs, figure la saisine du juge d’application des peines pour le placement sous surveillance électronique.

Toutefois, nous regrettons que la commission mixte paritaire ne nous ait pas suivis sur d’autres amendements, y compris parfois sur des amendements qui avaient été votés par le Sénat.

Il s’agit tout d’abord de la question – difficile, je le concède – des régimes différenciés, qui nous inspirent la plus grande méfiance. Les débats de mars dernier ont montré que trier les arrivants selon des critères passablement imprécis – qui seront en tout cas fixés non pas par le juge, mais sans doute par l’administration pénitentiaire –, permettant de décréter que celui-ci, parce qu’il présente une dangerosité manifeste, se verra appliquer tel traitement, mais que celui-là, qui semble plus doux, bénéficiera de tel autre traitement, ne constitue pas une bonne solution. Nous sommes pour le pouvoir du juge. Une peine doit être fixée par le juge et uniquement par lui, et ne doit pas se trouver aggravée au sein de la prison par une décision administrative.

À cet égard, je tiens à rappeler l’engagement qu’avait pris Mme Dati lorsqu’elle nous avait assurés que le régime différencié ne concernerait que le régime « porte ouverte » ou le régime « porte fermée ». J’espère que cet engagement sera tenu.

Sur un sujet analogue, nous avions souhaité que le placement en régime disciplinaire ou à l’isolement puisse faire l’objet d’une procédure de référé dans laquelle la condition d’urgence serait considérée comme présumée, ce que le Sénat avait accepté. Le refus de la commission mixte paritaire de rétablir cette rédaction ne me semble pas empreint d’une grande sagesse.

Lorsqu’une personne est placée en cellule disciplinaire, à l’évidence, le caractère d’urgence ne devrait même pas être discuté, ni donc soumis à l’appréciation d’un juge, laquelle peut être différente à Pau, à Nantes, à Paris ou à Strasbourg. Une telle décision, si elle est contestée, doit forcément faire l’objet d’une procédure d’urgence ; sinon, cela ne sert à rien ! La personne concernée ne pourra plus qu’engager une procédure en indemnisation, qui n’aboutira que deux ans plus tard.

Je me félicite que les fouilles intégrales, les fouilles à corps, aient fait l’objet d’un encadrement, car c’était indispensable. N’oublions tout de même pas que nous sommes en 2009 ! Dans les aéroports, on utilise des portiques électroniques pour détecter tous les objets qu’un voyageur peut avoir sur lui. On ne le soumet plus à une fouille, qui pouvait, parfois, être intégrale. La modernité doit aussi s’imposer en prison. Pour notre part, nous sommes favorables à l’introduction des moyens de détection électronique qui existent. Il est vrai que cela a un coût, et là est toute la question, sur laquelle je reviendrai ultérieurement.

Nous regrettons que la majorité persiste dans sa volonté d’exclure les récidivistes de l’élévation à deux ans du seuil à partir duquel les aménagements de peine ab initio sont possibles. Ce n’est pas que nous soyons plus laxistes que d’autres ! Mais il faut bien comprendre que l’aménagement de peine n’est pas un « cadeau » fait à la personne détenue ; au contraire, c’est un moyen de permettre au détenu, y compris au récidiviste, d’avoir, demain, une vie meilleure, plus responsable, pour reprendre les termes retenus par le Sénat, afin de se réinsérer, pour pouvoir vivre tout simplement dans un autre monde que celui qui était le sien avant qu’il connaisse la prison.

Au final, quel bilan tirons-nous de ce texte ?

Tout d’abord, je le dis très nettement, je reconnais volontiers que ce texte a un grand mérite, celui d’exister. Notre pays attendait depuis très longtemps – je pèse mes mots ! – une loi précisant les droits des détenus, notamment, bien sûr, le droit d’être respecté dans son intimité comme dans sa sécurité. Aujourd’hui, les principes sont posés par la loi ; il appartiendra au Gouvernement de les faire vivre, et aussi, grâce au travail du Sénat, aux juges de les faire appliquer si nécessaire.

Nous considérons en outre que les aménagements de peine, en particulier au cours des deux dernières années, constituent des mesures indispensables pour préparer le détenu à sa sortie et à sa réinsertion.

Malheureusement, il subsiste des points sur lesquels nous jugeons le texte insuffisant. J’ai déjà évoqué tout à l’heure les régimes différenciés, je n’y reviendrai donc pas, mais je voudrais citer deux tristes records de nos prisons.

Le premier concerne le nombre de suicides. Or je crains que cette loi ne permette pas de le réduire. À cet égard, permettez-moi de vous dire, madame le garde des sceaux, que vous ne lutterez pas contre les suicides en fournissant aux détenus des draps indéchirables et des pyjamas en papier… J’ai lu que vous aviez annoncé cette mesure, mais celle-ci n’est évidemment pas de nature à lutter contre les suicides. En effet, le suicide n’est pas affaire de procédés techniques ; il résulte toujours, malheureusement, d’une volonté d’en finir par n’importe quel moyen.

Sur cette question sensible, un rapport avait été remis à Mme Dati, mais il avait été immédiatement retiré, car il avait fait l’objet d’une polémique au sujet de son contenu. Pour ma part, je souhaite que le rapport Albrand, dans sa version non corrigée, soit de nouveau mis sur la table afin d’engager une réflexion d’ensemble.

L’autre record, dont on parle moins, est tout aussi inquiétant, car il est révélateur de l’état de notre politique pénale et de notre politique pénitentiaire : je veux parler du nombre de récidivistes. Notre pays affiche le taux de récidive le plus élevé, alors même que notre politique pénale est la plus répressive ! J’en reviens donc à ma question initiale : à quoi sert la prison ? Si, sous couvert de punition, la prison doit servir d’école de la délinquance, c’est une absurdité !

Que savons-nous sur ce sujet ?

D’abord, on compte deux fois plus de récidives lorsque la sortie est sèche, c’est-à-dire lorsqu’elle n’est pas accompagnée. Il faut donc creuser l’idée de la préparation à la sortie.

Je suis obligé de vous le dire, madame le garde des sceaux, la politique du Gouvernement est fondée sur l’hypocrisie. D’un côté, sa politique pénale remplit, à grand bruit, les prisons, allant ainsi dans le sens de l’opinion publique, et, de l’autre, devant le désastre de la surpopulation pénale, sa politique pénitentiaire tente de les vider en catimini ou, à tout le moins, de « gérer les flux », comme on dit aujourd'hui.

Les aménagements de peine nécessitent de vrais moyens d’accompagnement. À défaut, le cercle vicieux que nous connaissons se poursuivra : de nouveaux faits divers s’étaleront à la une des journaux, seront suivis de déclarations toujours plus musclées, puis de l’annonce d’une législation encore plus répressive. Tout cela n’aboutira à rien de moins qu’à aggraver la récidive et, sans doute, la condition pénitentiaire. On ne réalisera ainsi aucun progrès.

Selon nous, la vraie prévention de la récidive a un nom : la réinsertion.

Très bien !

La réinsertion devrait constituer une obsession du service public pénitentiaire, non pas dans les deux ou trois mois qui précèdent la sortie du détenu, mais à tous les moments du parcours du détenu, dès son entrée en prison.

Aussi bien manque-t-il, selon moi, à ce texte un titre supplémentaire, qui aurait pu s’intituler : « De la sortie de prison et de la réinsertion du condamné », et qui ne viserait d’ailleurs pas uniquement à prévenir la récidive. Ainsi que me l’a soufflé tout à l'heure dans le creux de l’oreille notre collègue Robert Badinter, si l’ancien détenu devient un SDF, c’est que quelque chose ne fonctionne pas ! Le but est aussi de permettre au détenu d’avoir une vie normale, de s’intégrer, d’avoir un travail, un foyer, une famille, un avenir, de l’espoir.

En conclusion, je tiens à dire que cette loi pénitentiaire comporte, nous ne le contestons pas, un certain nombre d’avancées. Toutefois, elle peut rester lettre morte si, dès le mois prochain, lors de l’examen du projet de loi de finances, vous ne donnez pas, madame le garde des sceaux, aux surveillants, aux services d’insertion et de probation, aux juges de l’application des peines, les moyens matériels d’exercer correctement leur mission. La vérité de cette loi réside aussi dans la volonté de dégager ces moyens budgétaires.

Tout en notant les améliorations qu’apporte ce texte, et que nous ne nions pas, nous relevons ses insuffisances. Voilà pourquoi le groupe socialiste s’abstiendra. §

La parole est à M. Jacques Mézard.

Monsieur le président, madame le ministre d’État, mes chers collègues, l’essentiel des principes fondamentaux que le Sénat avait initialement inspirés ont été conservés dans ce projet de loi pénitentiaire.

Disons-le clairement, M. le rapporteur, avec sa parfaite connaissance du dossier et son souci humaniste de préserver des valeurs telles que la dignité ou le respect de la personne, a permis d’endiguer en grande partie la vague sécuritaire qui a partiellement marqué les débats qui se sont tenus à l'Assemblée nationale, même s’il en subsiste un peu d’écume…

Nous nous devons également de saluer le travail réalisé depuis de nombreuses années, au sein du Sénat, par nombre de nos collègues, notamment le président de la commission des lois.

Cette loi, dont les objectifs fondamentaux sont largement partagés, n’aura de sens que si son application est effectivement assurée, dans l’intérêt des détenus, des personnels et des victimes. La situation que nous connaissons aujourd'hui dans nos prisons est inacceptable ; elle résulte non point de la responsabilité d’un seul gouvernement, mais de tous ceux qui se sont succédé depuis de nombreuses années, qu’ils soient de droite ou de gauche. En effet, ce problème fut souvent éludé, car il ne constituait pas, convenons-en, une priorité vis-à-vis de l’opinion publique.

Il faut avoir le courage de le dire, parce que c’est la réalité : la prison française favorise non pas la réinsertion, mais la récidive. M. le rapporteur a dit qu’il fallait faire du temps passé en prison un temps utile. Quel vaste programme par rapport à la situation actuelle ! Lorsqu’il évoque les centres de détention de Casabianda ou de Mauzac, on voit bien que des efforts considérables allant dans le bon sens pourraient être fournis.

Madame le ministre d’État, vous avez parlé tout à l'heure de l’« état lamentable » de nos prisons. Ce constat correspond bien à la réalité.

Ce texte sera-t-il un texte fondateur ? Oui, dans sa rédaction, mais il y a loin de la coupe aux lèvres, de la parole aux actes, de la loi à son application. Ce peut être une grande loi, mais il vous appartient de la faire vivre, en cohérence avec la politique pénale, et c’est là que réside toute la difficulté de l’exercice.

Notre collègue Pierre Fauchon a posé le problème de l’incarcération en expliquant qu’elle était un échec et non pas un mal nécessaire. Comment faire de la prison un lieu d’espérance et non de désespérance, si ce n’est en ayant le sens de l’humain ? Lors de l’examen de ce projet de loi en première lecture, j’ai rappelé cette phrase de Sénèque : « Quant aux mœurs publiques, on les corrige mieux en étant sobre de punitions. »

Le vrai débat, c’est celui qui porte sur la politique pénale de notre pays.

Cette politique ne saurait être un moyen de communication destiné à masquer la réalité, car la situation de nos prisons est catastrophique et la justice française, considérée en Europe comme l’un des mauvais exemples.

N’oublions pas la réalité de l’univers carcéral. Qui sont les détenus ? Quelles sont leurs origines ? De quels milieux sont-ils issus ? On compte 95 % d’hommes et 50 % d’illettrés ! Telle est la réalité.

La réalité, c’est encore, en juin 2009, la condamnation de la France par la Cour européenne des droits de l’homme et la nécessité, comme l’a rappelé notre collègue Alain Anziani, de respecter les règles pénitentiaires européennes.

La responsabilité est collective, mais le choix politique est fondamental. Mettre à la disposition de la justice les budgets nécessaires, telle est la condition préalable à toute amélioration de la situation et tel est le moyen de respecter les règles pénitentiaires européennes adoptées le 11 février 2006.

Je n’épiloguerai pas sur les constats dressés par les uns et les autres, qu’il s’agisse du bâtonnier de Paris ou du contrôleur général des lieux de privation de liberté : surpopulation carcérale, nombreux lieux de non-droit où toutes les violences se propagent, taux de suicide en progression, désarroi des personnels, dont la tâche devient impossible.

J’ai visité récemment la maison d’arrêt de ma ville. Pratiquement tous les jours, on jette de la drogue par-dessus les murs ! Alors, on finit par laisser faire parce qu’on n’a pas les moyens de faire autrement. La réalité, c’est aussi cela.

Concilier la protection de la société, l’application d’une sanction pour des actes délictueux ou criminels avec l’impératif d’un travail de réinsertion sociale et des conditions satisfaisantes d’exercice professionnel des personnels, tel est l’objectif de toute politique générale pénitentiaire équilibrée et raisonnable.

Pour nous, le déséquilibre intervient lorsque l’on privilégie le volet sécuritaire par volonté de communication médiatique : ce que je qualifierai, comme je l’ai déjà fait, de « populisme pénal ».

Ce texte apporte des améliorations tant sur le plan des principes que sur celui des droits reconnus au détenu, droits inhérents à la personne humaine : dispositif de l’article 2 bis ; garantie donnée à tout détenu par l’administration pénitentiaire du respect de ses droits ; affirmation du caractère subsidiaire de l’emprisonnement ferme ; nécessité de prévoir son aménagement, mise en exergue dans le texte lui-même.

L’inscription dans la loi des principes du régime disciplinaire relève aussi du retour à la voie de droit, mais ne nous hisse pas au niveau européen.

Aujourd’hui, nous avons tous dans la tête les images de la réalité. Nous sommes en effet un certain nombre à savoir ce qu’est une prison, pour y être allés souvent et avoir vu les conditions de détention. Ce qui existe, c’est le droit, lorsque l’on est en cellule collective, d’être transféré, souvent après plusieurs mois de procédure, dans une cellule individuelle, n’importe où en France, comme cela vient d’être rappelé.

Conforter le principe du droit à l’encellulement individuel, c’est mettre l’État devant ses responsabilités, même si ce n’est pas facile, et c’est aussi nous mettre tous devant nos responsabilités.

Sans plan d’urgence pour en finir avec la surpopulation carcérale, cette future loi pénitentiaire ne sera qu’une déclaration d’intention. En effet, l’objectif n’est pas d’augmenter le nombre des détenus ; il est de faire en sorte que ces derniers puissent sortir de prison en bénéficiant d’une véritable réinsertion.

Or, aujourd’hui, c’est l’entassement des prévenus et des condamnés en cellule collective, dans des conditions que nous savons tous humiliantes, dégradantes : la promiscuité, la loi du plus fort, l’arbitraire qui découle de cette surpopulation, l’insuffisance des moyens d’une politique de réinsertion.

Dans ce texte, nous avons posé un cadre positif : l’affirmation du principe de l’encellulement individuel, le rapporteur et notre commission ayant fait preuve d’une grande ténacité pour aller dans ce sens.

Mais comment ne pas noter la contradiction existant entre la politique d’affichage sécuritaire, qui aboutit à l’augmentation du nombre des détenus – peines plancher, rétention de sûreté, « carcéralisation » du soin psychiatrique – et le projet de loi qui nous est soumis ?

Vous oubliez le volet « aménagements des peines » ! C’est quand même extraordinaire !

Je ne l’oublie pas, cher président, car je vous écoute toujours avec beaucoup d’intérêt !

Ne soyez pas toujours négatif !

M. Jacques Mézard. Mais je ne suis pas négatif tout le temps ! Sinon, nous voterions contre ce projet de loi, alors que, majoritairement, dans notre groupe, nous allons nous abstenir de manière positive !

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. C’était pour vous le faire dire !

Vous voyez, monsieur le président, que nous sommes loin d’être négatifs !

Pour en revenir à l’essentiel, nous connaissons, comme vous, la situation dont nous n’attribuons pas la responsabilité à un seul gouvernement. Car cela aussi, c’est la réalité ! Nous savons équilibrer les responsabilités, nous savons que, comme tous les élus, nous en avons aussi notre part.

Plus large que chez nous !

On se passerait de ce genre d’interruptions qui ne font guère avancer le débat...

Mais celle-ci est significative !

Et « s’abstenir positivement », c’est faire avancer le débat ?

Poursuivez, mon cher collègue.

Monsieur le président, je ne pensais pas mériter autant d’interruptions ! Mais j’en prends acte...

M. René-Pierre Signé. Cela prouve l’intérêt de vos propos !

Merci, mon cher collègue !

Aujourd’hui, la justice est incompatible avec le suivisme de la médiatisation, avec le développement de la notion d’insécurité, insécurité que la recherche du chiffre, disons-le, accentue plus qu’elle ne la diminue.

Nous ne sommes pas montrés du doigt en raison du nombre de détenus rapporté à la population ; d’ailleurs, il suffit de voir ce qui se passe aux États-Unis pour comprendre que, parfois, nous ne sommes pas forcément les plus mauvais, monsieur le président de la commission !

Oh non !

Nous sommes montrés du doigt en raison des déplorables conditions de détention, inacceptables pour le pays des droits de l’homme !

Nous le sommes aussi pour les inégalités dans l’exécution des peines. Sans aller jusqu’à dire que la non-exécution des peines devient un aménagement de peine, je constate néanmoins que l’inégalité qui existe à cet égard pose un problème considérable par rapport aux droits fondamentaux, madame le ministre d’État.

L’utilisation du populisme médiatique sur la récidive et les aménagements de peine est tout de même l’illustration d’un débat qui, malheureusement, n’est pas vraiment allé dans le bon sens. Tant que l’on n’affirmera pas, avec une traduction dans les faits, que la prison ne doit être qu’une sanction de privation de liberté et non une dégradation de l’être humain, tant que l’on considérera que l’entassement et la promiscuité peuvent cohabiter avec la réinsertion, au lieu de reconnaître qu’ils nourrissent la récidive, tant que l’on acceptera que la prison soit un lieu où la violence a libre cours, ce qui est aujourd’hui le cas, il nous restera, mes chers collègues, beaucoup de chemin à parcourir.

Nous avons une loi, faites-en bon usage !

Bravo !

La parole est à M. Hugues Portelli.

Monsieur le président, madame le garde des sceaux, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, je voudrais tout d’abord, comme nous tous, saluer l’excellent travail mené par notre rapporteur, Jean-René Lecerf, et plus globalement par notre Haute Assemblée, travail que l’Assemblée nationale et la commission mixte paritaire ont respecté pour l’essentiel.

Le Sénat avait, en premier examen, considérablement enrichi et rééquilibré le texte du Gouvernement en renforçant les droits des détenus et le respect des principales recommandations du Conseil de l’Europe. Notre assemblée a ainsi imposé la reconnaissance de principes fondamentaux, à commencer par celui de l’encellulement individuel.

Il a toujours été très clair, pour notre groupe comme pour notre rapporteur, que l’on ne pouvait revenir sur ce droit. Cela aurait constitué un recul inacceptable, occultant tous les progrès inscrits par ailleurs dans ce texte. La réaffirmation de ce principe permet, de surcroît, de respecter la recommandation 18-5, qui figure dans les règles pénitentiaires européennes, RPE, adoptées à l’unanimité par le Conseil de l’Europe en 2006.

Ensuite, les sénateurs et députés ont consacré le droit à la dignité de la personne incarcérée. L’Assemblée nationale a d’ailleurs renforcé le dispositif de l’article 10 en prévoyant que l’administration pénitentiaire garantit ce droit inhérent à la personne humaine.

Le Parlement a également limité les fouilles en restreignant notamment la possibilité de recourir à des fouilles intégrales.

Les dispositions relatives à la santé des détenus ont été enrichies grâce aux amendements de la commission des affaires sociales du Sénat, de même que les règles relatives aux relations des personnes incarcérées avec le monde extérieur – accès à l’information amélioré, obligation de motiver les refus de droit de visite, consécration législative du caractère secret des correspondances échangées entre les détenus et le contrôleur général des lieux privatifs de liberté, etc.

Les députés et les sénateurs ont également eu comme souci permanent la réinsertion du détenu, que ce soit à travers l’obligation d’activité, la participation à une activité professionnelle dans le respect de l’égalité de traitement avec les personnes handicapées, mais aussi en renforçant les dispositifs d’alternative à la détention provisoire et d’aménagement de peine, en excluant néanmoins de certaines dispositions les personnes en état de récidive légale, montrant ainsi une cohérence avec les lois votées antérieurement par notre majorité.

Avec nos collègues députés, nous avons su trouver un accord sur les conditions de sortie sous bracelet électronique, quatre mois avant la fin de leur peine, des personnes détenues.

On peut, enfin, saluer la mise en conformité de notre droit avec le droit européen en matière d’appel. Ainsi, l’article 39 du projet de loi modifie l’article 505 du code de procédure pénale pour réduire le délai d’appel dont dispose le procureur général à l’encontre d’un jugement de condamnation rendu en matière correctionnelle, ce délai passant ainsi de deux mois à vingt jours. En effet, le délai de deux mois avait été jugé contraire à l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme.

Mes chers collègues, ce texte apporte donc de réelles améliorations aux conditions d’incarcération des détenus et à leur réinsertion. Toutefois, il restera encore beaucoup à faire pour permettre aux personnes recouvrant leur liberté de se réinsérer totalement dans la société.

Pour que ce texte devienne effectif, encore faut-il que les moyens matériels et humains soient à la hauteur de ses ambitions. La construction de nouvelles prisons et de centres adaptés aux jeunes délinquants va dans ce sens.

Mais cela ne suffit pas. Le recrutement de travailleurs sociaux pour les services pénitentiaires d’insertion et de probation, la formation et le recrutement de médecins psychiatres pour traiter les psychopathologies qui ne relèvent pas d’une incarcération, la création d’emplois plus nombreux destinés aux détenus, la possibilité pour ceux-ci de disposer d’un logement décent à leur sortie de prison : autant d’objectifs concrets à atteindre pour éviter de faire de la prison l’école de la récidive ou de la marginalisation.

Cela passe également par une prise de conscience des chefs d’entreprise et des responsables des collectivités locales, qui peuvent proposer d’accompagner les détenus – je connais beaucoup de cas – par le biais de contrats d’apprentissage ou de contrats à durée déterminée, et, de manière plus globale, par un effort du monde du travail.

Par conséquent, madame le garde des sceaux, nous comptons sur vous pour poursuivre cet effort, car nous connaissons votre attachement aux valeurs que nous avons voulu défendre lors de nos travaux préparatoires en commission, puis en séance publique. C’est en tout cas avec la satisfaction d’avoir jeté les bases d’un véritable droit pénitentiaire que le groupe UMP votera ce projet de loi.

La parole est à Mme Alima Boumediene-Thiery.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, voilà huit mois, nous nous retrouvions ici même pour examiner en première lecture le projet de loi pénitentiaire. Tous, nous avions alors salué la qualité exceptionnelle du débat, au cours duquel tous les groupes politiques avaient pu apporter une contribution constructive et parfois décisive, à la hauteur de la mission qui nous était confiée : donner à la France cette grande loi pénitentiaire attendue depuis si longtemps.

Sous la responsabilité du rapporteur, M. Jean René Lecerf, à qui je renouvelle mes remerciements pour son écoute, son engagement et parfois même son audace, nous avions réussi à trouver de nombreux points d’entente dans l’élaboration de cette loi fondamentale.

Je vous rappelle que la paternité de cette loi, nous la devons au Parlement, avant sa reprise en main par le Gouvernement, et que le projet de loi initial n’est plus qu’une ombre portée sur le projet que nous examinons aujourd’hui.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. De la coproduction législative, en quelque sorte !

Notre feuille de route était simple.

D’abord, il nous appartenait de codifier, dans notre droit interne, les règles pénitentiaires européennes, ainsi que la jurisprudence du Conseil d’État et de la Cour européenne des droits de l’homme relative aux droits des personnes détenues et à leur protection.

Cet objectif va de pair avec un autre objectif que nous nous étions fixé : mettre un terme à une forme d’opacité des règles régissant la condition carcérale, domaine dans lequel l’administration pénitentiaire a pu jouir, à une époque pas si lointaine, d’une certaine latitude, voire d’une impunité s’agissant de quelques pratiques.

Je pense, par exemple, au recours abusif à la notion de « mesure d’ordre intérieur », qui permet à l’administration pénitentiaire de prononcer des mesures sans que celles-ci puissent être contrôlées par un juge, notamment pour ce qui concerne les régimes différenciés. Je pense également aux règles que l’administration pénitentiaire produisait elle-même, alors que celles-ci relevaient manifestement du domaine de la loi.

En élevant au rang législatif les dispositions applicables dans les établissements pénitentiaires en matière de droits des personnes détenues et, surtout, en fixant un cadre procédural à leur protection, nous leur avons donné une nouvelle dimension, ce dont nous pouvons nous féliciter.

Je vous épargnerai un inventaire à la Prévert, me contentant de vous faire part d’un regret : nous aurions pu aller plus loin, notamment pour ce qui est de l’engagement des personnes détenues dans les associations de gestion de leur quotidien ou de leurs activités. C’est dans cette optique que nous avons défendu des positions concernant plusieurs droits dont la protection ne nous semble pas suffisante.

Certaines pratiques méritaient d’être, à tout le moins, mieux encadrées, voire carrément bannies. C’est le cas des fouilles intégrales et des investigations corporelles : je suis convaincue que rien ne peut justifier, dans un État de droit, de telles atteintes à la dignité des personnes détenues, ces pratiques étant, par nature, attentatoires à la dignité humaine. Dans la mesure où elles sont condamnées par la Cour européenne des droits de l’homme, nous aurions dû les proscrire purement et simplement.

Je songe également aux restrictions imposées à la jouissance ou à l’exercice des droits reconnus, dont le contour nous paraît flou : en laissant l’administration pénitentiaire interpréter souverainement des notions aussi imprécises que le « bon fonctionnement de l’établissement », on lui donne la possibilité de disposer des droits des détenus.

Cette démarche nous semble contraire non seulement à l’esprit même des objectifs que nous nous étions fixés, à savoir l’élévation au niveau législatif des dispositions relatives à la protection des droits des personnes détenues, mais aussi à l’article 34 de la Constitution, qui définit de manière stricte le domaine de compétence du pouvoir réglementaire.

Enfin, nous regrettons le maintien des régimes différenciés, dont la consécration législative nous fait craindre qu’ils ne soient utilisés par l’administration pénitentiaire comme un outil de gestion de la détention. Il nous paraît fondamental que les décisions de placement en régime différencié puissent être contrôlées par un juge de l’excès de pouvoir, et ce contre l’avis de l’administration pénitentiaire, laquelle les considère comme des mesures d’ordre intérieur ne faisant pas grief.

Sur ce point, nous avions obtenu satisfaction, et je souhaite que M. le rapporteur nous confirme cette interprétation de l’article 51 du projet de loi.

Sous toutes ces réserves, nous pouvons admettre que le volet relatif aux droits des détenus est satisfaisant. Il a d’ailleurs été largement étoffé par l’Assemblée nationale, ce dont nous devons nous réjouir.

Ainsi, le principe du respect de la dignité du détenu, sur lequel nous avons eu un débat vif dans cet hémicycle, a été consacré et la mise en œuvre de sa protection, renforcée.

Pour ce qui concerne le volet relatif aux aménagements de peine, il faut également se réjouir du maintien, dans le code de procédure pénale, du principe de l’encellulement individuel. Il s’agissait là d’un casus belli entre le Gouvernement et le Sénat ; ce dernier l’a finalement emporté, même si l’application de ce principe est rendue théorique par la mise en œuvre d’un moratoire.

En revanche, la restriction apportée aux aménagements de peine pour les récidivistes ne laisse de nous inquiéter. Cette proposition est arrivée « comme un cheveu sur la soupe » devant l’Assemblée nationale, sans avoir jamais été évoquée devant le Sénat.

Pourquoi ce retour en arrière ? Pourquoi le thème de la récidive surgit-il de nouveau au sein d’un projet de loi pourtant consensuel ? Pourquoi l’instrumentaliser encore davantage dans le cadre d’un projet de loi pénitentiaire supposé simplifier les procédures relatives aux aménagements de peine ?

La réponse à ces questions n’est pas seulement à chercher dans l’actualité, où des faits divers ont fourni une nouvelle occasion au Gouvernement de mettre en avant son absence de laxisme en matière de politique pénale.

Il faut savoir que, depuis quelques mois, des associations ont entrepris un lobbying intense auprès tant des services de la Chancellerie que des députés de la majorité. Ces associations, en apparence mues par la volonté d’aider les victimes, sont en réalité profondément hostiles à ce projet de loi, notamment aux dispositions relatives aux aménagements de peine.

L’une de ces associations dénonçait au mois d’août dernier la mise en conformité de la France avec les règles pénitentiaires européennes, qu’elle a qualifiées – tenez-vous bien, mes chers collègues ! – d’« absurdes », les considérant comme autant de « menaces » pour la « sécurité de nos prisons ». Cette même association, qui tenait voilà quelques mois une conférence au Local, haut lieu de la jeunesse d’extrême droite à Paris, a organisé un colloque à l’Assemblée nationale, à la veille de la séance publique consacrée à l’examen du projet de loi pénitentiaire, colloque pour lequel elle a même obtenu le parrainage de plusieurs personnalités de la majorité.

Si le volet relatif aux aménagements des peines a été durci dans le projet de loi, c’est à la suite des pressions exercées par ces associations, qui « surfent » de manière dangereuse sur le populisme pénal.

Comment interpréter autrement le nouvel article 47 bis, introduit à l’Assemblée nationale, qui permet à l’avocat de la partie civile de faire valoir ses observations en cas de demande de libération conditionnelle ? Est-ce son rôle ? Le juge de l’application des peines n’est-il pas maître de ses décisions ? Or cette mesure se trouve très précisément dans un document émanant de l’une de ces associations que j’ai reçu dernièrement.

Mes chers collègues, nous respectons profondément le droit des victimes d’obtenir, dans le cadre d’un procès digne, la condamnation de l’auteur d’un crime. Toutefois, nous refusons catégoriquement ce que ces associations revendiquent, à savoir des peines perpétuelles, la remise en cause systématique des décisions de non-lieu rendues par un tribunal ou l’abolition des remises de peine.

Le législateur devrait se tenir à l’écart de ces organisations, sous peine de se trouver associé à de telles revendications et de sombrer dans un populisme pénal indigne de notre pays.

J’aimerais enfin évoquer un point qui est totalement absent de ce projet de loi pénitentiaire et qui mériterait pourtant quelques mots : la place que le Gouvernement entend donner, à l’avenir, au Conseil supérieur de l’administration pénitentiaire.

Ce conseil est visé par les articles D. 234 et suivants du code de procédure pénale et a vocation à se réunir une fois par an, en séance plénière, afin de délibérer sur les questions relevant de la compétence de la direction de l’administration pénitentiaire et qui sont soumises à son examen par le ministre de la justice.

Il est censé formuler des avis et établir des rapports à destination du ministre de la justice et du directeur de l’administration pénitentiaire sur tous les sujets touchant la question pénitentiaire : le suicide en prison, la surpopulation, les conditions de travail des personnels ou la mise en œuvre des règles pénitentiaires européennes.

Au cours de ces derniers mois, les occasions de réunir cette autorité n’ont pas manqué. Le Conseil supérieur de l’administration pénitentiaire aurait ainsi pu contribuer à poser les bases d’une politique pénitentiaire digne de ce nom, afin que nous réfléchissions ensemble sur des questions sensibles comme l’augmentation démesurée et récente des suicides en prison.

En fait, ce conseil, dont M. Jean-René Lecerf, M. Roland du Luart et moi-même sommes membres, s’est réuni pour la dernière fois le 8 juillet 1999, sous la présidence, à l’époque, d’Élisabeth Guigou. Autant dire que, depuis dix ans, ce conseil sommeille, alors qu’il aurait pu jouer un rôle important, notamment dans l’élaboration de ce projet de loi pénitentiaire. Ne devrait-il pas, normalement, participer à la définition des politiques pénitentiaires et à la vérification de leur exécution ? Ne devrait-il pas, compte tenu des multiples expertises de ses membres, être reconnu comme compétent pour formuler des avis ?

Il pourrait aussi prendre toute sa place dans le processus de mise en œuvre de la future loi pénitentiaire. On pourrait lui confier la tâche d’émettre des avis sur différents rapports, notamment celui du contrôleur général des lieux de privation de liberté, ou de contribuer à l’élaboration des décrets d’application, et d’abord ceux de la loi que nous examinons aujourd’hui, afin de trouver, dans un cadre consensuel, des solutions acceptables par tous les acteurs du monde pénitentiaire.

Ma dernière remarque prendra donc la forme d’une question, que je vous adresse, madame le garde des sceaux : avez-vous l’intention de convoquer le Conseil supérieur de l’administration pénitentiaire, après dix ans d’un coma injustifié, afin qu’il puisse apporter sa pierre à la mise en œuvre de la loi pénitentiaire et participer aux décisions qui seront prises pour son exécution ?

Lors de la première lecture de ce texte devant le Sénat, les sénatrices et sénateurs Verts s’étaient abstenus, déplorant que le projet de loi, qui avait pris un excellent chemin, se soit arrêté en cours de route. Le texte issu des travaux de la commission mixte paritaire ne nous a pas convaincus : si la position du Sénat a été maintenue sur de nombreux points, l’Assemblée nationale a souhaité revenir au texte du Gouvernement sur d’autres aspects, ce que nous regrettons.

Pour toutes ces raisons, les sénatrices et sénateurs Verts s’abstiendront lors du vote sur le texte issu des conclusions de la commission mixte paritaire.

La parole est à Mme Anne-Marie Escoffier.

Monsieur le président, madame la ministre d’État, mes chers collègues, le texte élaboré par la commission mixte paritaire sur les dispositions restant en discussion du projet de loi pénitentiaire, dont nous débattons aujourd’hui, a un grand mérite : il aborde un problème fondamental de notre société contemporaine, l’incarcération. Mais il a malheureusement un grand défaut : il ne le règle pas totalement.

Telle est, après beaucoup d’autres projets de loi, la constatation un peu désespérée que nous sommes plusieurs à formuler dans cet hémicycle, ayant relevé que les conséquences des législations successives ne reflètent pas toujours les bonnes intentions affichées au départ. Car là réside bien le paradoxe actuel ! Plus on légifère et plus la situation semble s’aggraver dans les prisons. Plus on tente d’améliorer le sort des prisonniers et plus celui-ci semble se détériorer, pour toutes sortes de raisons, structurelles et conjoncturelles, certes, qui aboutissent cependant aux mêmes résultats : surpopulation, promiscuité, maladies psychiatriques, vieillissement et répression, faisant de l’univers carcéral, d’une part, un lieu non conforme au respect de la dignité humaine et, d’autre part, un espace criminogène, ce qui montre ses limites en matière de lutte contre la délinquance.

Il est vrai que, par son caractère hétéroclite – trop de circulaires régissent la vie du prisonnier –, le droit pénitentiaire demeurera un droit de seconde catégorie, y compris au lendemain du vote de ce nouveau projet de loi. En effet, malgré de véritables avancées, ce texte n’ôte pas au droit pénitentiaire le défaut permanent que dénoncent certains, à savoir l’insécurité juridique dont il est empreint.

Si, au nom du plus grand nombre des sénateurs du groupe RDSE, je ne puis qu’émettre une appréciation réservée sur un projet de loi qui ne règle pas les problèmes que je viens d’évoquer, je me félicite que, d’une manière toute consensuelle, les sept sénateurs et sept députés composant la commission mixte paritaire qui s’est réunie le 7 octobre dernier soient revenus à l’unanimité, malgré l’avis du Gouvernement, sur des positions plus proches de celles du Sénat. Cela prouve une fois de plus, s’il en était besoin, la qualité des réflexions et décisions de notre Haute Assemblée, surtout lorsqu’il s’agit de l’importante question de la liberté individuelle, à laquelle elle est toujours très attachée.

La commission mixte paritaire a en effet repris à son compte le principe de l’encellulement individuel qui, je le rappelle, existe dans la loi française depuis 1875, c’est-à-dire depuis l’instauration officielle de la IIIe République. Elle a également conservé l’idée d’une surveillance électronique des détenus condamnés à des peines égales ou inférieures à deux ans d’emprisonnement, dont l’initiative revint naguère à Guy-Pierre Cabanel, alors président du RDSE, avec la complicité de M. le président de la commission des lois, lequel, voilà tout juste dix ans, avait cosigné avec lui un remarquable rapport au sous-titre explicite : « Prisons, une humiliation pour la République ».

Je ne reviendrai pas, en effet, sur la question de la surpopulation carcérale, grandissante, inacceptable, indigne d’une démocratie moderne, surtout lorsque se retrouvent à trois, quatre ou cinq par cellule, dans une promiscuité insoutenable, des personnes en détention provisoire et d’autres purgeant de courtes peines, avec toutes les conséquences que cela implique.

J’ai parfaitement conscience que l’on ne construira pas, dans les prochains mois, ni même dans les prochaines années, les cellules individuelles désormais conformes à la loi. Mais la loi, c’est indispensable, doit être l’aiguillon d’une nouvelle politique interdisant désormais au Gouvernement de se réfugier derrière des arguties juridiques pour ne pas prendre ses responsabilités en la matière et ne pas ouvrir enfin le vaste chantier des prisons.

N’est-ce pas l’esprit même des déclarations de notre estimé collègue rapporteur, M. Jean-René Lecerf, lorsqu’il affirme : « Pour la première fois dans notre histoire, les conditions sont réunies pour que nous parvenions à l’encellulement individuel » ? Il doit s’agir non d’un vœu, mais d’un but. La représentation nationale y sera attentive.

Parallèlement, la CMP s’est montrée favorable au bracelet électronique et à ses conditions d’utilisation – heures de présence au domicile, interdiction de fréquenter tels lieux ou telles personnes… –, et a confié cette décision au procureur de la République ou, à défaut, au juge de l’application des peines.

En évitant opportunément la surpopulation carcérale et la rupture des liens sociaux, professionnels et familiaux, cette mesure constitue un réel outil de réinsertion. Comme j’ai déjà eu l’occasion de le souligner, là où elle a été expérimentée, cette solution de substitution fiable a fait ses preuves et inversé de façon constructive le « tout-prison », si éminemment abusif.

En première lecture, le Sénat avait adopté d’autres mesures, dont la faculté donnée au juge de l’application des peines de prononcer des mesures alternatives à l’emprisonnement. Ces dispositions tendaient toutes à humaniser davantage le milieu carcéral – dans le respect de sa triple mission que vous avez rappelée tout à l’heure, madame la ministre d’État – et à faire bénéficier les détenus de mesures effectives de réinsertion.

Toutes n’ont pas été retenues ; c’est pourquoi le groupe RDSE, dans sa quasi-totalité, tout en relevant les améliorations sensibles qui ont été apportées, s’abstiendra sur ce texte.

Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?…

La discussion générale est close.

En cet instant solennel, je souhaite personnellement féliciter le rapporteur, la commission des lois ainsi que son président. Nos travaux sur la défense des droits des individus privés de liberté, engagés voilà plus de dix ans, ont profondément marqué ce texte de leur empreinte, et le Sénat peut être fier d’avoir contribué à la défense de la dignité humaine.

Nous passons à la discussion du texte élaboré par la commission mixte paritaire.

Je rappelle que, en application de l’article 42, alinéa 12, du règlement :

1° aucun amendement n’est recevable, sauf accord du Gouvernement ;

2° le Sénat étant appelé à se prononcer avant l’Assemblée nationale, il statue, le cas échéant, sur les amendements, puis, par un seul vote, sur l’ensemble du texte.

Je donne lecture du texte élaboré par la commission mixte paritaire :

TITRE PRÉLIMINAIRE

DU SENS DE LA PEINE DE PRIVATION DE LIBERTÉ

Sur les articles 1erA à 58, je ne suis saisi d’aucun amendement.

Quelqu’un demande-t-il la parole sur l’un de ces articles ?...

Avant de mettre aux voix l'ensemble du projet de loi, je donne la parole à M. Pierre-Yves Collombat, pour explication de vote.

Madame le garde des sceaux, la manière dont vous avez rappelé, dans votre intervention liminaire, les trois objectifs de toute loi pénitentiaire – protéger la société, sanctionner les coupables, réinsérer les détenus – me donne à penser que vous vouliez hiérarchiser ces objectifs, en sous-entendant que seuls des irresponsables pourraient préférer les coupables aux victimes et privilégier le troisième objectif par rapport au deuxième ou, pis encore, au premier.

Or, sauf à admettre que ceux qui entrent en prison n’en sortiront jamais – dans ce cas, les 63 000 places ne suffiront pas ! –, le seul but de la peine n’est-il pas que le détenu retourne à la vie normale, dans un meilleur état que celui qui était le sien avant son incarcération ? La sanction n’a de sens qu’administrée dans ce but.

La meilleure façon d’éviter la récidive et de protéger la société consiste à appliquer des sanctions qui sont comprises et à permettre aux détenus de se réinsérer. Il ne saurait donc être question de hiérarchiser les objectifs, ni de faire preuve de plus d’humanité à l’égard des détenus que des victimes, ou vice-versa.

Comme beaucoup de mes collègues, je ne voterai pas contre ce texte, car il va dans le bon sens ; je ne voterai pas non plus en sa faveur, car il ne va pas assez loin. Je m’abstiendrai donc.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote.

M. Alain Anziani a déjà justifié la position de notre groupe.

Je veux, à mon tour, souligner le travail accompli par le Sénat. Ainsi que vous venez de le rappeler, monsieur le président, nous avons eu le sentiment de travailler de manière extrêmement positive sur cette question très difficile, et nous avons apprécié tant l’indépendance d’esprit que la pugnacité de notre rapporteur, Jean-René Lecerf, au cours de ces derniers mois et de ces dernières semaines.

Parmi les éléments incontestablement positifs, figurent l’obligation d’activité pour les détenus, le fait que les fouilles internes ne puissent avoir lieu que sous responsabilité médicale et, point déterminant pour nous, le rappel du principe de l’encellulement individuel.

Il est également important que l’observatoire qui aura pour mission de produire des données relatives au suicide, à la récidive et à d’autres domaines particulièrement sensibles soit qualifié d’« indépendant ». Cet ajout essentiel permet de s’assurer que cet organisme ne sera pas, madame le garde des sceaux, une émanation de votre ministère, pour lequel j’ai par ailleurs le plus grand respect, ou de la direction de l’administration pénitentiaire. Comme vous le savez, on ne peut être juge et partie. Nous aurons sans doute l’occasion de revenir sur ce point et de vous interroger sur les moyens qui seront mis en œuvre pour garantir l’indépendance de cet observatoire.

Parmi les éléments négatifs, on peut mentionner notamment les régimes différenciés établis sans l’intervention du juge, ainsi que la restriction des aménagements de peine, dont Mme Boumediene-Thiery vient de parler.

Nous souhaitons aussi que notre abstention permette de répondre positivement à trois questions qui restent pour nous essentielles.

La première est celle des moyens. Il est évident que la meilleure loi pénitentiaire n’aura aucun effet si le budget ne suit pas, avec les moyens humains et matériels nécessaires.

La deuxième est celle de la réinsertion. Nombre de collègues de tous bords l’ont déjà souligné : si nous ne voulons pas que la prison soit l’école de la récidive, il faut attribuer des moyens très importants à la réinsertion et éviter les sorties sèches ; la sortie de prison doit s’accompagner d’un environnement matériel, social et professionnel qui crée toutes les conditions d’une absence de récidive.

Enfin, la question de la relation entre la politique pénale et la politique pénitentiaire se pose évidemment. Pour que ce texte ait de l’effet, une totale harmonie entre les deux s’avère indispensable. On ne peut pas avoir, d’un côté, une politique pénale qui remplit inexorablement les prisons et, de l’autre, une politique pénitentiaire qui prône de meilleures conditions carcérales pour favoriser la réinsertion. Pour mieux s’occuper des détenus, il faut sans doute moins de personnes incarcérées, ce qui suppose de développer d’autres types de peines.

Pour l’ensemble de ces raisons, nous nous abstiendrons, mais cette abstention doit être interprétée comme manifestant notre souhait d’aller de l’avant.

Personne ne demande plus la parole ?…

Je mets aux voix l’ensemble du projet de loi dans la rédaction résultant du texte élaboré par la commission mixte paritaire.

La parole est à M. le président de la commission.

Je n’ai pas l’habitude d’intervenir après le vote d’un projet de loi, mais, dans le cas présent, je m’y autorise, tant je considère ce moment comme très important.

Le vote qui vient d’avoir lieu est l’aboutissement d’un long processus, qui aura débuté avec le rapport de la commission d’enquête du Sénat sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires en France, dont notre ancien collègue Guy-Pierre Cabanel était le rapporteur.

Lui-même, cela a été rappelé, est à l’origine de l’introduction dans notre droit du placement sous surveillance électronique comme modalité d’exécution des peines privatives de liberté.

L’examen de ce texte, dont on nous promettait depuis bien longtemps l’inscription à l’ordre du jour, était sans cesse reporté. C’est pourquoi il faut saluer son adoption, bientôt définitive, loin du fracas médiatique et des diverses rumeurs qui ont été colportées.

Chère collègue Alima Boumediene-Thiery, vous suggérez que certains parlementaires seraient soumis à l’influence de telle ou telle association ; sachez que je demeure totalement insensible aux groupes de pression, quels qu’ils soient. Nous avons été mus par le seul souci de légiférer aussi bien que possible.

Ce n’est absolument pas vous que je visais !

Quand vous évoquez un certain institut, moi, je pourrais aussi vous parler d’un certain observatoire…

Je n’en ai pas parlé !

Bien sûr, puisque, en l’espèce, vous vouliez dénoncer les pressions exercées en sens inverse !

Je crois qu’en la matière il faut savoir raison garder.

Je me rappelle l’époque où certains critiquaient l’installation de téléviseurs dans les cellules, parlant de « prisons quatre étoiles ». Pour ma part, je n’ai jamais visité de tels établissements pénitentiaires, non plus que M. le rapporteur, qui connaît tous ceux que compte notre pays.

Cette loi, madame le garde des sceaux, pose le principe selon lequel la peine, c’est la privation de liberté. Un plus grand respect de la dignité des personnes détenues dans les établissements pénitentiaires, c’est l’assurance d’une moindre récidive. Tel était le sens du rapport de la commission d’enquête sénatoriale, à la suite duquel ont été lancées, d’une part, une politique de recrutement de personnel, d’autre part, la réhabilitation de certains établissements pénitentiaires et la construction de nouveaux.

Nous sommes convaincus que, grâce aux aménagements de peine et à cette loi pénitentiaire, l’encellulement individuel est un objectif qu’il est possible d’atteindre d’ici à cinq ans.

Mes chers collègues, la loi ne règle pas tout. Si tel était le cas, nous n’en serions pas là aujourd’hui puisque, depuis1875, la loi française prévoit l’encellulement individuel.

Comme vous l’avez déclaré, monsieur le président, le Sénat peut s’honorer du vote de cette grande loi.

Cependant, bien qu’ils souscrivent à l’essentiel de ses dispositions, certains ne l’ont pas votée. Je le regrette, car je crois que, s’il s’était montré unanime, le Sénat aurait exprimé avec plus de force encore son souci de préserver un équilibre entre la punition, qui fait partie de notre droit, et le respect de la dignité des personnes.

La parole est à Mme la ministre d'État.

M. le président de la commission venant de rappeler l’historique et l’importance de cette loi, je serai très brève.

À mon tour, je tiens à saluer l’ensemble des intervenants, même si, comme dans tout débat, j’ai relevé quelques inexactitudes, y compris dans les dernières phases de celui-ci.

En adoptant cette loi à une très large majorité, certains d’entre vous décidant d’opter pour ce qu’ils ont appelé une « abstention positive », le Sénat accomplit un geste essentiel. Nous disposons désormais d’un cadre. Il reste désormais à mener des actions qui, elles, reposent sur une volonté politique. Mesdames, messieurs les sénateurs, soyez assurés que j’ai cette volonté politique.

M. le président. Mes chers collègues, j’ai le grand plaisir de saluer la présence, dans les tribunes du public, à l’invitation de notre collègue François Fortassin et des sénateurs amis du Tour de France, de quatre grands champions cyclistes : Bernard Hinault, Joop Zoetemelk, Bernard Thévenet et Jan Janssen. Je leur souhaite, en votre nom à tous, la bienvenue.

Nous allons maintenant interrompre nos travaux pour quelques instants.

Nous les reprendrons à dix-sept heures très précises, pour notre première séance de questions cribles thématiques.

La séance est suspendue.

La séance est reprise.

L’ordre du jour appelle les questions cribles thématiques sur les crises agricoles.

Mes chers collègues, nous vivons aujourd’hui une première.

Comme la conférence des présidents l’a décidé, l’auteur de la question et le ministre pour sa réponse disposent chacun de deux minutes. Une réplique d’une durée d’une minute au maximum peut être présentée soit par l’auteur de la question, soit par l’un des membres de son groupe politique.

Pour aider les orateurs à maîtriser la durée de leur intervention, nous avons placé à la vue de tous des afficheurs chronométriques qui indiqueront le temps restant, puis le temps dépassé, le cas échéant...

Notre impératif est en effet est de rester dans le cadre du temps d’antenne dont nous disposons. À cet égard, je tiens à remercier Public Sénat, qui retransmet cette séance, et France 3, qui fera de même à compter du 27 octobre, mais en différé et deux fois par mois, après l’émission de M. Frédéric Taddéï, Ce soir (ou jamais !).

À vingt-trois heures trente !

S’il reste du temps, une huitième et dernière question pourra être posée, cette semaine par un sénateur du groupe UMP.

La parole est à M. Gérard Bailly, pour le groupe UMP.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, j’ai effectivement l’honneur, mais aussi la lourde charge, d’inaugurer ces séances de questions cribles thématiques.

Monsieur le ministre, je tiens tout d’abord, avec l’ensemble de mes collègues du groupe UMP, à saluer votre engagement et votre détermination, qui ont conduit l’Europe à décider, le 5 octobre dernier, de s’engager dans la voie d’une régulation européenne du marché du lait.

Ce n’est pas gagné !

Non, ce n’était pas gagné ! Mais, grâce à votre persévérance, monsieur le ministre, vous avez réussi à entraîner un grand nombre d’autres États membres.

Il est certes dommage qu’il faille attendre le mois de juin 2010 pour voir émerger des décisions concrètes, mais il s’agit tout de même d’un changement de cap majeur pour l’Europe, qui permet d’envisager plus sereinement l’avenir de nos producteurs de lait.

Cependant, monsieur le ministre, les producteurs de lait réclament des mesures concrètes et immédiates, et nous les comprenons.

Vous avez déjà mis en place un plan national d’accompagnement des producteurs laitiers, d’un montant de 60 millions d’euros, comprenant notamment des aides de trésorerie et la mise en place de prêts relais. Mais cela n’est pas suffisant. Il faut aller encore plus loin, tant la crise est ample ! Nous devons parvenir rapidement à mettre en place des accords entre producteurs de lait, industriels et distributeurs, en vue de rééquilibrer les relations en faveur des producteurs, comme le demande le rapport remis le 30 juillet dernier par l’observatoire des prix et des marges.

Il ne vous reste que 30 secondes, mon cher collègue !

Il est nécessaire de décider d’un report d’une année des charges structurelles pour les producteurs qui ont vu baisser leurs prix d’une façon significative.

À l’échelon européen, les pays du G20 agricole se sont réunis hier, à Vienne, pour préparer le prochain Conseil des ministres de l’agriculture du 19 octobre à Luxembourg.

Dix secondes !

M. Gérard Bailly. Malgré les réticences de la présidence suédoise, peut-on espérer « arracher » un accord sur des mesures immédiates et significatives allant dans le sens d’un redressement rapide de la situation du marché du lait ?

Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, permettez-moi tout d’abord de me réjouir d’être le premier membre du Gouvernement à intervenir dans le cadre de ces questions cribles thématiques. Le Sénat a pris là une excellente initiative, qui constitue un progrès de notre démocratie parlementaire.

Je m’efforcerai de répondre de façon précise à toutes vos questions portant sur la crise du lait que nous traversons.

Je commencerai par deux remarques d’ordre général.

En premier lieu, la situation actuelle du marché du lait est totalement inacceptable. Il n’est pas admissible qu’en France, comme dans d’autres pays européens, des producteurs de lait perçoivent un prix de vente largement inférieur au prix de revient de leur production. Cette situation nous conduit droit dans le mur !

Je tiens à faire observer, en second lieu, que l’Europe a fait le choix constant, depuis plusieurs années, de la dérégulation au sein de la filière laitière et de toutes les autres filières agricoles, ce qui signifie toujours plus de concurrence, une libéralisation totale des marchés et l’abandon complet du contrôle des volumes.

Il était temps de revenir en arrière, et c’est ce que nous avons fait en marquant, d’abord avec l’Allemagne, le 2 juillet, puis hier, à Vienne, avec dix-neuf autres États membres, notre volonté d’avancer vers une régulation européenne du marché du lait et des autres marchés agricoles.

La régulation donne aux producteurs la possibilité de conclure des contrats justes et équilibrés avec les industriels afin de stabiliser leurs revenus sur plusieurs années. Elle permet également d’instaurer des mécanismes d’intervention plus efficaces à l’échelle européenne et une transparence sur les volumes qui permettra d’éviter les surproductions que nous avons connues dans les années passées.

Plus que quinze secondes, monsieur le ministre !

Notre détermination à avancer dans cette voie est totale. Nous avons obtenu les premiers résultats il y a deux semaines, et de nouveau, hier, lorsque la Grèce s’est jointe à nous : vingt et un États membres ont ainsi pu signer un accord, dont je parlerai ultérieurement, sur les mesures concrètes et immédiates qu’il convient de prendre.

Le 19 octobre prochain, lors du Conseil des ministres européens de l’agriculture, soyez-en assurés, la détermination de la France sera pleine et entière !

La parole est à M. Bernard Fournier, pour la réplique.

Nous sommes bien conscients, monsieur le ministre, que vous n’avez pas ménagé vos efforts, depuis des semaines, pour convaincre vos collègues européens de se joindre à la déclaration franco-allemande pour une nouvelle régulation du secteur laitier, finalement signée par vingt et un pays membres sur vingt-sept.

Le 5 octobre dernier, grâce à un intense travail de persuasion, l’Europe a accepté de s’engager dans la voie d’une nouvelle régulation européenne du marché du lait.

C’est une réplique très bienveillante !

Ce n’est plus une réplique !

Nous le savons, sans la France, rien ne se serait passé !

Nous pouvons désormais espérer que, le 19 octobre, lors du prochain Conseil des ministres européens de l’agriculture, de nouvelles réponses communautaires immédiates et concrètes, à la mesure de la crise, seront apportées.

Les producteurs de lait mettent tous leurs espoirs dans l’aboutissement de ce Conseil. L’enjeu est de taille pour les producteurs français, qui produisent à perte depuis plus de six mois et souhaitent légitimement obtenir des prix rémunérateurs pour continuer à garantir le leadership de la France en matière de sécurité alimentaire et environnementale.

J’ai pu mesurer dans mon département, la Loire, le désarroi de nos producteurs de lait, et je veux aujourd’hui être leur porte-parole. Si les tensions sont très vives, si le climat est très « chaud », c’est parce que le désespoir est profond.

Soyez assuré, monsieur le ministre, de notre entier soutien dans l’action que vous menez.

M. le président. La parole est à Mme Odette Herviaux, pour le groupe socialiste.

Monsieur le ministre, il n’est jamais trop tard pour reconnaître que les choix arrêtés par le gouvernement français au cours de ces dernières années n’ont pas aidé le secteur agricole, bien au contraire, qu’il s’agisse de la loi d’orientation agricole de janvier 2006, dont le but affiché était de faire des exploitations agricoles des entreprises comme les autres, obéissant en cela à une dérive libérale dénoncée maintenant par les responsables du secteur, ...

Eh oui !

... ou de la loi de modernisation de l’économie, adoptée en août 2008 et dont l’objectif était de relancer la consommation par une baisse des prix en faveur des consommateurs.

Et pourtant, nous vous avions prévenu que ces deux lois, adoptées en urgence, ne répondraient en aucun cas aux attentes, faute d’un travail suffisant au Parlement. Pis, les prix des produits agricoles à la consommation n’ont pas diminué, tandis que ceux payés aux producteurs agricoles par la grande distribution sont de moins en moins rémunérateurs.

Dès le début de cette année, le Président de la République nous annonçait, encore une fois, une nouvelle loi de modernisation de l’agriculture pour préparer l’après 2013. Sera-t-elle censée corriger les dérives que nous avions pourtant dénoncées lors des précédents débats au Parlement ?

Par ailleurs, au niveau européen, le bilan de santé de la politique agricole commune, adopté – il faut le souligner ! –sous présidence française, s’appliquera dès l’année prochaine, mais sur la base d’un diagnostic d’emblée obsolète.

Vous semblez reconnaître, monsieur le ministre, que la politique de dérégulation menée au cours de ces dernières années est en grande partie responsable de la crise. Vous dites souhaiter « gagner la bataille de la régulation européenne des marchés agricoles ». Mais qu’avez-vous obtenu concrètement lundi dernier, lors de la réunion des ministres européens de l’agriculture ?

Plus généralement, la France va-t-elle s’engager à défendre une vraie politique publique européenne en matière agricole et alimentaire, seule capable de résoudre les problèmes auxquels sont confrontés nos agriculteurs ? Dans cet esprit, ne faudra-t-il pas s’opposer à une renationalisation de la PAC et soutenir dès maintenant un budget européen beaucoup plus ambitieux, qui ne se réduise pas à 1 % du revenu national brut européen ?

Bravo ! Exactement deux minutes !

M. René-Pierre Signé. Elle s’est entraînée !

La parole est à M. le ministre.

Il faut éviter, madame la sénatrice, à l’occasion de ce débat difficile, de jeter la pierre à qui que ce soit.

Et pourtant !

Je souhaite rappeler quelques faits afin de rétablir la vérité.

En 1999, l’un de mes prédécesseurs au ministère de l’agriculture, Jean Glavany, a voulu se battre en faveur de la régulation européenne et du maintien des quotas sur le marché laitier. Mais il a été mis en minorité par ses homologues européens et a échoué. La France s’est alors retrouvée isolée et n’a pas eu gain de cause.

Aujourd’hui, la France réclame également davantage de régulation européenne sur le marché du lait, mais les démarches diplomatiques entamées depuis deux mois lui ont permis d’obtenir la majorité qualifiée.

Il fallait un bon ministre !

Nous sommes désormais en mesure d’imposer cette régulation.

Je suis surpris, madame Herviaux, qu’une élue socialiste se fasse l’écho du discours de la Commission quand elle prétend que les vingt et un États membres qui représentent la majorité qualifiée et réclament la régulation européenne du marché du lait sont incapables de proposer des mesures concrètes et immédiates.

Je tiens à vous rassurer sur ce point, madame la sénatrice : c’est faux ! Hier, à Vienne, ces vingt et un États membres ont négocié pendant quatre heures, sous ma direction, et sont parvenus, contrairement à ce qui leur est reproché, à se mettre d’accord sur des mesures concrètes et immédiates.

En voici un exemple tangible : dans le document que les vingt et un États membres ont signé hier, et qui sera remis aujourd’hui à la Commission européenne et à la présidence suédoise, nous réclamons le déblocage immédiat de 300 millions d’euros supplémentaires de fonds européens pour le secteur laitier en 2010. Je vous transmettrai ce document ; vous pourrez ainsi constater que nous réclamons bien d’autres mesures immédiates. J’ai bon espoir qu’elles seront toutes définitivement adoptées lundi prochain, lors du Conseil des ministres européens de l’agriculture.

La parole est à M. Didier Guillaume, pour la réplique.

M. Didier Guillaume. Permettez-moi de vous dire, monsieur le ministre, que vous ne nous avez pas convaincus !

A priori !

L’expérience vécue par le ministre socialiste de l’agriculture que vous avez cité s’inscrivait en effet dans un contexte, celui de 1999, totalement différent de ce qu’il est aujourd’hui !

Vous n’avez pas convaincu les sénateurs de gauche, et pas davantage les producteurs de lait, qui sont, comme l’ensemble des agriculteurs, en pleine détresse.

D’ailleurs vendredi prochain, 16 octobre, l’ensemble des manifestations qui se dérouleront sur le territoire montreront ce qu’il en est. Aujourd’hui, la France agricole n’en peut plus des dérégulations ; la France agricole veut de la régulation. Monsieur le ministre, ce n’est pas la direction que vous prenez.

Il n’a rien compris !

M. Didier Guillaume. C’est la raison pour laquelle les membres du groupe socialiste et apparentés proposent la mise en place d’une commission d’enquête sur la formation des prix agricoles. Il n’est pas normal qu’en France les agriculteurs se fassent voler pendant que d’autres s’engraissent !

La parole est à M. Gérard Le Cam, pour le groupe CRC-SPG.

Monsieur le président, messieurs les ministres, mes chers collègues, ma question a trait à la crise laitière et, en filigrane, à l’ensemble des crises qui frappent la quasi-totalité des filières de productions agricoles.

La réalité inavouée est qu’il s’agit, dans ce domaine comme ailleurs, de la crise du système économique libéral, prisonnier, d’une part, de ses propres règles de concurrence libre et non faussée et, d’autre part, des traités européens, qui figent dans le marbre les règles intangibles du capitalisme. Il n’est donc pas surprenant que le Conseil des ministres européens de l’agriculture soit un échec total aux yeux de tous les observateurs avertis, dans la mesure où les traités européens vous lient pieds et poings face à toute régulation ou à toute remise en cause des quotas.

Il est irresponsable, voire fatal, pour ne pas dire criminel, de renvoyer à l’été 2010 les conclusions d’un groupe d’experts, alors que nos producteurs laitiers perdent 100 à 150 euros par jour, soit 3 000 à 4 500 euros par mois. Des mesures d’urgence exceptionnelles doivent être mises en œuvre avant la fin de cette année.

Manifestement, l’enveloppe de prêts à taux préférentiel et le report de six mois des annuités sociales et assurantielles ne répondent pas à la détresse des producteurs. Il faut que l’argent qui leur a été volé leur soit rendu

Des mesures de fond de régulation du marché et des échanges, des mesures de contrôle des marges et de la grande distribution sont également indispensables pour sauver la production laitière et ses exploitants, pour préserver notre indépendance alimentaire, pour faire vivre nos espaces ruraux.

Nous ne voulons pas, monsieur le ministre, du modèle des fermes de 2 000 à 5 000 vaches qui est en préparation, pour le plus grand bénéfice des transformateurs et de la distribution.

Il ne vous reste que trente secondes, mon cher collègue !

Nous ne voulons pas livrer cette production aux intégrateurs, véritables esclavagistes des temps modernes.

Allez-vous engager immédiatement des discussions avec l’ensemble des producteurs, et pas seulement avec la Fédération nationale des producteurs de lait ? Quelles mesures d’urgence et de fond préconisez-vous pour assurer des prix rémunérateurs et pour éviter les crises à répétition ?

La parole est à M. le ministre.

M. Bruno Le Maire, ministre. Monsieur Le Cam, je suis en parfait accord avec vous.

Il n’y aura pas de réplique !

M. Bruno Le Maire, ministre. Je l’ai dit à plusieurs reprises : je ne souhaite ni l’intégration – je suis, au contraire, favorable à des contrats équilibrés et justes, garantis par la loi, passés avec les producteurs, de façon à rééquilibrer les rapports de force entre producteurs et industriels –, ni des exploitations de 2 000 à 5 000 vaches – j’ai eu l’occasion d’en visiter –, qui ne correspondent pas à notre modèle ni à la diversité géographique de la France. Je veux insister sur ce point : je regrette qu’il n’y ait pas davantage d’unité et de soutien de la part des socialistes dans la bataille pour la régulation.

Eh oui ! Ils font de la petite politique !

Ils savent très bien, sauf à être de mauvaise foi, que la France se bat pour la régulation et qu’elle n’est pas favorable à la dérégulation.

Si nous avons tant de difficultés à convaincre nos partenaires européens, si la bataille est aussi rude, c’est parce qu’elle cache des enjeux économiques majeurs entre les pays du nord de l’Europe, qui ont intérêt à pratiquer la dérégulation, à avoir des exploitations de 2 000 à 5 000 bêtes et à faire jouer la concurrence exclusivement par le prix, et d’autres pays, à la tête desquels se trouve la France, qui réclament que l’on prenne en compte la diversité géographique, la diversité des exploitations, les questions d’aménagement du territoire, de sécurité sanitaire et alimentaire.

Plus que trente secondes, monsieur le ministre !

Le modèle alimentaire français doit être préservé.

Je précise également, toujours en parfait accord avec vous, monsieur Le Cam, que durant cette crise, – je l’ai fait hier, je continue à le faire aujourd’hui et je continuerai à le faire demain –j’ai dialogué avec toutes les organisations syndicales agricoles représentatives ; je les ai écoutées. En effet, nous ne trouverons de solution à cette crise qu’à travers le dialogue, l’ouverture et à la condition d’être capables de tenir compte des intérêts et des remarques de chacun.

Très bien !

La parole est à Mme Annie David, pour la réplique.

Monsieur le ministre, bien que vous affirmiez partager les propos de notre collègue Gérard Le Cam, votre réponse ne nous satisfait pas.

Est-ce que l’on peut vous satisfaire ?

En fait, vous ne répondez pas à la détresse actuelle des agricultrices et des agriculteurs de notre pays. Vous dites partager le constat du caractère inacceptable de leur situation, de la nécessité de prix rémunérateurs et d’une régulation du secteur agricole. Mais est-ce euro-compatible ? Comment allez-vous arriver à traduire ces constats dans la réalité ? Dans l’immédiat, les agricultrices et les agriculteurs ont besoin de mesures concrètes. M. Bailly en a parlé. Il s’agit notamment d’une année blanche et du report des délais relatifs à la mise aux normes des bâtiments agricoles.

Plus que dix secondes !

Mme Annie David. Il s’agit aussi, pour la filière laitière, d’un prix d’achat minimal qui se situe entre 350 et 400 euros les 1 000 litres de lait. Les particularités de la montagne doivent également être prises en compte.

La parole est à M. Daniel Soulage, pour le groupe de l’Union centriste.

Je représente dans cette enceinte le Lot-et-Garonne, département de polyculture et d’élevage du Sud-Ouest, qui compte 5 000 agriculteurs et 15 000 salariés agricoles. Le chiffre d’affaires de la filière des fruits et légumes correspond à 44 % du chiffre d’affaires total de la ferme agricole départementale. C’est dire l’importance de ce secteur pour notre économie !

La semaine dernière, au cours d’une réunion de crise relative à cette filière, les responsables de mon département ont souhaité que je vous transmette leurs demandes, monsieur le ministre. Je me fais donc leur interprète, à travers quatre questions courtes.

En ce qui concerne les prix, pourquoi, en période de crise grave, ne pas utiliser le coefficient multiplicateur ? Cette mesure a été votée par le Parlement, le Gouvernement a publié les décrets d’application, mais l’efficacité de cette disposition n’a jamais été testée.

S’agissant des mesures sociales, les exonérations de charges patronales mises en place ne concernent que le personnel occasionnel ; il paraît indispensable que le Gouvernement prenne également en compte le personnel permanent.

Concernant encore les mesures sociales, serait-il possible, monsieur le ministre, de créer la TVA sociale pour le secteur des fruits et légumes, ce qui aurait pour conséquence de baisser durablement le coût de main-d’œuvre ? Cela semble possible, compte tenu du niveau de la TVA sur les produits agricoles.

Par ailleurs, la situation financière des producteurs étant catastrophique, les agriculteurs ne pouvant faire face à leurs engagements financiers, vous devriez, monsieur le ministre, prendre des mesures afin de tenir compte des intérêts des emprunts et de reporter en fin de tableau la charge en capital de ces emprunts. Pouvez-vous répondre positivement à cette demande ?

Plus que trente secondes !

Pour ce qui est de la règle actuelle de minimis, le montant maximal de l’aide de l’État, fixé à 7 500 euros, doit pouvoir être dépassé en période de crise.

Certains trouveront que les producteurs sont exigeants, que ces mesures sont financièrement trop lourdes. Mais la situation est grave et ce n’est qu’à ce prix que l’on conservera un secteur « fruits et légumes » de qualité.

Si nous sommes contraints d’acheter notre nourriture à l’extérieur de la ferme France, nous perdrons nos marchés, nos emplois, et nous appauvrirons nos territoires. Il deviendra inutile de parler de sécurité sanitaire ou alimentaire.

La parole est à M. le ministre.

Monsieur Soulage, permettez-moi d’insister : la crise agricole concerne non pas uniquement la filière du lait, mais toutes les filières agricoles.

Bien sûr !

Je l’ai dit tout à l’heure à l’Assemblée nationale : c’est la France agricole tout entière qui souffre aujourd’hui.

En ce qui concerne la filière des fruits et légumes, nous souhaitons – je l’ai déjà affirmé cet été – apporter des réponses les plus concrètes possibles pour la soutenir et pour lui permettre de passer un cap difficile et, surtout, de trouver un nouvel élan.

Je suis néanmoins attentif à ne pas créer d’illusions ou de déceptions sur des mesures qui me paraissent hasardeuses ou difficiles à mettre en œuvre.

S’agissant du coefficient multiplicateur, nous pouvons bien sûr l’expérimenter – je suis ouvert à toute expérimentation. J’attire cependant votre attention, mesdames, messieurs les sénateurs, sur le risque d’une importation massive de produits étrangers que la mise en place d’un tel coefficient ferait courir. Nous nous demandons déjà si la présence d’un grand nombre de produits d’importation sur nos étals est vraiment légitime. Je pense plus particulièrement aux pommes du Chili, alors que la production française permet largement de répondre à la demande des consommateurs. Veillons à ne pas favoriser les importations de produits étrangers.

Pour ce qui est de la TVA sociale, prenons garde à ne pas créer de faux espoirs ou des illusions. Cette taxe comporte deux risques. D’une part, elle risque d’être incompatible avec les règles communautaires. D’autre part, on peut craindre qu’elle ne grève le pouvoir d’achat des Français…

Plus que vingt-cinq secondes !

… et un prix trop élevé des fruits et légumes pourrait détourner nos concitoyens de ces produits, alors qu’il est déjà difficile de les inciter à en consommer.

En revanche, sur la question de l’allégement des charges pour les personnels temporaires, les saisonniers du secteur des fruits et légumes, nous sommes prêts à avancer le plus loin possible. Le Président de la République aura l’occasion de s’exprimer sur ce sujet prochainement.

La parole est à M. Daniel Soulage, pour la réplique.

Monsieur le ministre, je vous remercie de vos réponses et de votre engagement au service de l’agriculture française et de nos agriculteurs.

Cependant, les producteurs de fruits et légumes, comme ceux de la filière laitière ou d’autres filières dont on a moins parlé, sont confrontés à un grave problème de revenu et de trésorerie à très court terme. Les agriculteurs ont besoin d’une intervention rapide et concrète de la collectivité nationale. Monsieur le ministre, nous comptons sur vous et sur le Gouvernement. Il y va de la survie de très nombreuses exploitations de notre pays.

La parole est à M. François Fortassin pour le groupe du Rassemblement démocratique et social européen.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, jamais les termes « crises agricoles » n’ont été aussi adaptés à une situation catastrophique et calamiteuse : les prix des oléagineux et des céréales ont enregistré une baisse de 30 %, ceux de la viande de porc et des fruits et légumes, de 15 %.

Mais la crise la plus importante concerne la filière du lait. Monsieur le ministre, je vous donne acte de votre bonne volonté. Cependant, un certain nombre de producteurs risquant d’abandonner leur activité dans les mois qui viennent, il est à craindre que les mesures prises n’aient l’effet d’un emplâtre sur une jambe de bois. Quelles mesures draconiennes comptez-vous prendre ? Une solidarité doit être créée au sein de la filière. Les producteurs laitiers doivent-ils être la seule variable d’ajustement ou êtes-vous en mesure de faire en sorte que les distributeurs et les industriels, qui n’ont jamais gagné autant d’argent alors que nous traversons une crise laitière, partagent les risques ? Telle est la vraie question.

Monsieur le ministre, je ne saurais trop vous recommander de prendre en compte l’amendement que j’avais déposé, qui a été adopté à l’unanimité par le Sénat…

Plus que trente secondes !

… et aux termes duquel les herbivores doivent essentiellement manger de l’herbe. En effet, c’est avec l’herbe et le foin que sont produits la meilleure viande et le meilleur lait. Dans le même temps, les nappes phréatiques sont protégées, ce qui, d’un point de vue environnemental, est assez exceptionnel.

Nous attendons des mesures draconiennes, …

Et concrètes !

M. François Fortassin. … qui seront impopulaires aux yeux de certains !

La parole est à M. le ministre.

Monsieur Fortassin, je partage votre analyse : nous ne pouvons pas attendre pour poursuivre les mesures de soutien au secteur agricole, en général, et à la filière laitière, en particulier. Des mesures immédiates doivent être adoptées à l’échelon européen comme à l’échelon national.

Sur le plan européen, – je répondrai ainsi à la remarque formulée par Mme David tout à l’heure – nous n’attendrons pas que le groupe à haut niveau remette ses conclusions au mois de juin 2010. Je demande, avec les vingt et un États qui soutiennent notre pays, des mesures immédiates. Je demande le déblocage pour le budget 2010 des 300 millions d’euros supplémentaires. Je demande également l’ouverture, dans les meilleurs délais possibles, de l’organisation commune de marché, ce qui répond aussi à votre question. En effet, seule cette ouverture nous permettra d’être en adéquation avec les règles européennes lorsque nous mettrons sur pied un accord entre industriels et producteurs de lait. La régulation et les règles juridiques européennes doivent être modifiées.

À l’échelon national, un certain nombre de mesures ont déjà été prises : 60 millions d’euros en mesures de soutien ont été affectés à la filière, 250 millions d’euros de prêts bonifiés ont été accordés par le Crédit agricole, les mesures de la PAC seront débloquées dès vendredi plutôt qu’au 1er décembre, ce qui représente un coût de l’ordre de 3 millions d’euros pour l’État français.

Toutes les mesures nécessaires seront prises, et si des difficultés nouvelles venaient à survenir, pour le lait ou pour d’autres filières, nous adopterions les décisions qui s’imposent. Nous ne laisserons aucun exploitant agricole français sur le bord du chemin !

La parole est à Mme Anne-Marie Escoffier, pour la réplique.

Monsieur le ministre, je vous remercie des éléments de réponse que vous nous avez apportés. Les mesures immédiates que vous vous apprêtez à adopter dans divers domaines nous apportent un certain réconfort.

Il n’en reste pas moins que vous n’avez pas évoqué le problème des distributeurs, alors qu’il se trouve au cœur des difficultés que nous connaissons aujourd'hui. Bien entendu, nous aimerions disposer d’informations complémentaires à cet égard.

C’est dans ce cadre-là, monsieur le ministre, que nous attendons des mesures, immédiatement mais aussi à moyen terme.

La parole est à M. Alain Vasselle, pour le groupe UMP.

Monsieur le ministre, l’agriculture française, toutes productions confondues, est au bord de la faillite.

Or les producteurs et les agriculteurs français ne pourront agir comme l’État français, qui est en faillite depuis quelques années

Nous n’aurions pas dit mieux !

La dérégulation est certainement le poison dont l’agriculture française est en train de souffrir.

Très bien !

Pour les agriculteurs, les charges ne cessent de croître, la barque de s’alourdir, et le Grenelle II n’a pas arrangé la situation à cet égard : même si la taxe carbone devrait a priori être compensée, …

Espérons-le !

… il n’est pas certain que les contraintes nouvelles qui viennent s’imposer aux agriculteurs français, comme des démarches administratives supplémentaires, amélioreront la situation, et cela vaut pour toutes les productions.

Je suis l’élu d’une région dite « de grandes cultures », la Picardie, où les cultures céréalières, betteravières, oléagineuses et protéagineuses dominent. Or, monsieur le ministre, je puis vous affirmer que l’EBE, c'est-à-dire l’excédent brut d’exploitation, ne permettra pas aux agriculteurs d’honorer leurs annuités d’emprunt en 2010.

C’est ça la vérité !

Ce manque à gagner asséchera leur trésorerie, mettant en jeu d’une manière particulièrement dangereuse l’équilibre des exploitations.

Il m’importe donc de connaître les initiatives que le Gouvernement entend prendre pour remédier à cette situation et permettre aux agriculteurs d’éviter les effets néfastes de la dérégulation.

La parole est à M. le ministre.

Monsieur le sénateur, je le répète, toutes les filières agricoles sont touchées.

Vous avez évoqué le secteur des céréales, qui est en effet l’un des plus affectés aujourd'hui par la crise, parce qu’il supporte le poids cumulé de trois facteurs négatifs : l’augmentation constante du coût des intrants pour la production ; l’effondrement, que vous connaissez parfaitement, du cours des céréales au cours des derniers mois, alors que l’année précédente avait été plus favorable ; enfin, une parité euro-dollar qui nous est très largement défavorable.

Nous disposons de mécanismes de réaction et d’intervention, dont certains sont automatiques, comme le soutien européen, qui, à la demande de la France, sera maintenu pour le blé en 2010, et de systèmes d’adjudication, destinés à relever le prix des céréales, qui devront être utilisés par la Commission européenne pour faire face à l’effondrement du prix des céréales survenu au cours des derniers mois.

Face à ces facteurs négatifs, permettez-moi de le souligner, nous nous battrons pour mettre en place une véritable régulation européenne sur l’ensemble des marchés.

De même, nous lutterons, et j’espère que nous œuvrerons tous en ce sens, mesdames, messieurs les sénateurs, pour instituer des dispositifs nationaux d’assurance revenu, qui permettront aux agriculteurs, dans toutes les filières, de faire face aux variations de prix et de revenus trop importantes qu’ils connaissent depuis des années.

La mise en place d’assurances revenus doit constituer aujourd'hui pour l’agriculture française un objectif stratégique, partagé par tous les acteurs.

Enfin, je souhaite faire le point sur la grande distribution, pour répondre à la remarque qui m’a été adressée tout à l’heure.

Oui, la grande distribution doit encore accomplir des efforts, notamment à l’égard de la filière des fruits et légumes, comme elle l’a fait avec les ventes au déballage.

Au regard des résultats obtenus en matière de transparence des prix et des marges pour les fruits et légumes, je souhaite qu’elle en fasse encore davantage, notamment en mettant fin, en 2010, au système des remises, rabais et ristournes qui, compte tenu de la crise, ne me semble plus légitime.

C’est un vœu !

La parole est à M. Alain Vasselle, pour la réplique.

Monsieur le ministre, je vous remercie des éléments de réponse que vous avez bien voulu porter à notre connaissance et je salue votre volonté de défendre les intérêts de la profession.

Je souhaite que les mesures de régulation que vous venez d’évoquer aient des effets concrets pour la profession, afin que celle-ci puisse vivre des prix agricoles, plutôt que des aides publiques et européennes.

Demain, si les soutiens européens disparaissaient, c’est l’ensemble de la profession qui serait en situation de faillite. Ce n’est pas ce que souhaite le Gouvernement, me semble-t-il. J’espère donc que les résultats seront au rendez-vous.

La parole est à M. Jean-Pierre Godefroy, pour le groupe socialiste.

Monsieur le ministre, à la suite de notre débat du 25 juin dernier sur la crise du lait, de votre audition du 22 septembre 2009 par le Sénat et du Conseil des ministres européens de l’agriculture du 5 octobre dernier, l’idée de régulation semble faire son chemin, ce qui n’était pas acquis.

Néanmoins, pourriez-vous nous indiquer quel type de régulation vous envisagez et dans quels délais vous espérez aboutir ? Quelle sera d'ailleurs la part de la régulation et celle de la contractualisation, sachant que les agriculteurs ne veulent pas de cette dernière ?

Pendant que ce processus se déroule, la France entend-elle demander le gel de l’augmentation de 1 % des quotas laitiers qui est prévue chaque année jusqu’en 2015 ? Pensez-vous pouvoir peser sur vos collègues européens dont les États n’utilisent pas la totalité de leurs quotas, ce que l’on appelle les « quotas noirs » ?

En attendant les décisions à venir d’ici au mois de juin prochain, environ un tiers des producteurs, soit 87 000 fermes laitières, se trouvent à la limite de la cessation de paiement. Ils ont subi une perte sèche de l’ordre de 18 000 euros nets depuis le début de l’année. Certains d’entre eux ont même un taux d’endettement supérieur à 40 % !

Monsieur le ministre, quelles mesures envisagez-vous de prendre pour faire face à cette réalité, sachant que les premières décisions annoncées, notamment le recours aux banques pour obtenir des fonds de roulement, ne semblent pas donner satisfaction ?

Seriez-vous prêt, comme certains le suggèrent, à mettre en place une aide directe à la personne, garantie par l’État et remboursable ? Pensez-vous que les mesures actuelles soient suffisantes pour éviter la disparition de très nombreuses exploitations, qui aurait pour conséquence de faciliter ce que vous ne souhaitez pas, si j’en crois vos propres propos, à savoir l’émergence de fermes comptant de 2 000 à 5 000 têtes de bétail ?

Pour rebondir sur la question de mon collègue Fortassin, et en ce qui concerne la grande distribution, le prix du lait a augmenté de 17 % en 2008. Depuis le début de l’année, il n’a baissé que de 2 % dans les grandes surfaces, alors que le cours du lait acheté au producteur s’est complètement effondré.

Eh oui !

Il y a sans doute des mesures à prendre, au lieu de simplement formuler des vœux !

Par ailleurs, vous devez prendre en compte le souhait exprimé en notre nom par notre collègue Didier Guillaume : il est indispensable qu’une mission d’information soit mise en place sur la transparence et la constitution des prix agricoles.

La parole est à M. le ministre.

Monsieur Godefroy, je profiterai de votre question pour préciser ce que nous entendons par « l’indispensable régulation européenne du marché du lait ».

Cette régulation, je le répète avec beaucoup de force, doit préluder à celle de l’ensemble des marchés agricoles de l’Union européenne, mais aussi, je l’espère, à celle des marchés agricoles à l'échelle mondiale, qui reste un projet stratégique indispensable et que nous devons mettre en œuvre au bénéfice de tous les producteurs agricoles de la planète. J’ai d'ailleurs eu l’occasion de le dire à mon homologue américain, voilà quelques jours, à Washington.

La régulation européenne présente trois aspects.

Premièrement, elle comporte un échelon national, avec des contrats justes et équilibrés, définis par la loi entre les producteurs et les industriels, et portant sur des volumes et des prix. C’est là le seul moyen de garantir des revenus stables et décents aux producteurs de lait, en France comme dans les autres pays européens.

Deuxièmement, elle se caractérise par la possibilité d’améliorer les instruments d’intervention européens existants. Ils ne sont plus adaptés aux situations de crise, aux aléas climatiques trop nombreux ou aux variations de prix trop importantes. Toutefois, je ne développerai qu’un seul exemple, celui du stockage privé, qui n’était possible en Europe que pendant quelques mois sur les douze que compte l’année. La France a demandé et obtenu qu’il soit autorisé en permanence, afin que nous puissions réagir aux variations des cours de manière immédiate, et non pas décalée sur une période trop brève.

Troisièmement, et sur ce point nous continuons à nous battre, parce qu’il n’est pas facile de progresser au même rythme avec l’ensemble de nos partenaires, la régulation consiste à établir une transparence…

Plus que cinq secondes !

M. Bruno Le Maire, ministre. … et un système d’informations sur les volumes à l'échelle européenne, de façon à éviter les surproductions communautaires que nous avons connues il y a plusieurs années.

La parole est à M. François Patriat, pour la réplique.

Monsieur le ministre, votre analyse de la situation est réelle, et votre détermination le semble tout autant. Il reste qu’elles nous laissent beaucoup d’inquiétudes.

En effet, la situation que nous connaissons aujourd'hui est le fruit de décisions antérieures et de lois iniques qui, par exemple, ont mis à mal l’interprofession du lait, ou encore, comme ce fut le cas avec la LME, c'est-à-dire la loi dite « de modernisation de l’économie », ont provoqué les déséquilibres que l’on sait entre la distribution et la production !

Bien sûr !

Eh oui !

Exactement !

M. François Patriat. La compassion dont font preuve nos collègues de la majorité aujourd'hui n’a d’égale que les propos de François Guillaume, qui écrivait naguère : « Il faut laisser aux paysans le droit de produire. Nous sommes contre les quantums. Nous sommes contre les quotas. » Cette politique a été suivie pendant des années, et nous en payons aujourd'hui les conséquences !

Monsieur le ministre, ne reprochez pas à M. Glavany d’avoir fait preuve de fermeté. Ce n’était pas une erreur. S’il a échoué, c’est parce qu’il n’était pas soutenu par nos partenaires européens, et vous avez d'ailleurs rappelé ce précédent avec beaucoup de mesure.

Les mesures que vous prenez aujourd'hui sont sans doute nécessaires, mais je crains qu’elles ne soient insuffisantes, car je connais la modestie des moyens mobilisés.

Veuillez conclure, mon cher collègue !

Surtout, même si elles ont un effet immédiat, elles ne seront un succès à terme que si elles sont accompagnées de mesures de régulation, adoptées lors des négociations de l’OMC.

À cet égard, je pense au secteur de la viande, que personne n’a évoqué jusqu’à présent : monsieur le ministre, de grâce, ne signez pas à l’OMC un accord qui, s’il était approuvé, …

C’est terminé !

M. François Patriat. … mettrait à mal, demain, toute la filière de la viande.

M. le président. La parole est à Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, pour le groupe UMP.

Monsieur le ministre, les ostréiculteurs du bassin d’Arcachon se trouvent dans une situation dramatique. Vous le savez bien, du reste, puisque vous êtes venu cet été, au mois de juillet, dans la ville dont je suis le maire, Gujan-Mestras.

Toutefois, au-delà des ostréiculteurs et de leur filière économique, c’est tout un territoire qui souffre et qui est fragilisé.

Les fermetures à répétition que nous avons connues depuis plusieurs années ont trouvé un point culminant l’été dernier, puisqu’elles n’ont été pas moins de sept alors, ce qui provoque bien sûr une incompréhension totale.

Je veux le rappeler, le mode actuel de décision en matière d’autorisation ou d’interdiction de la commercialisation des huîtres est fondé sur le test dit « de la souris », qui présente des résultats pour le moins atypiques, pour ne pas dire une absence totale de fiabilité ! Le processus de gestion en vigueur n’est pas adapté, me semble-t-il.

Enfin, je le rappelle, les fêtes de fin d’année arrivent et les ostréiculteurs réalisent 80 % de leur chiffre d’affaires durant cette période…

Monsieur le ministre, pouvez-vous nous préciser quand, exactement, interviendra le remplacement des tests biologiques par des examens chimiques ? Les ostréiculteurs du bassin d’Arcachon ont vraiment besoin de le savoir.

Je voudrais connaître aussi les conditions que vous fixerez éventuellement à ce passage, eu égard, notamment, aux exigences européennes.

La parole est à M. le ministre.

Madame la sénatrice, comme vous l’avez rappelé, – vous étiez d'ailleurs présente lors de ce déplacement – je me suis rendu au bassin d’Arcachon voilà quelques semaines pour prendre contact avec les ostréiculteurs, me rendre compte de la situation et régler le problème du test de la souris. Je tiens d'ailleurs à rappeler que celui-ci préoccupe les ostréiculteurs depuis des années et que personne ne lui avait encore trouvé de solution.

Or, en quelques mois, nous avons réussi à obtenir la tenue d’une conférence scientifique européenne, qui a réuni les 10 et 11 septembre dernier à Bruxelles l’ensemble des savants concernés, pour passer du test de la souris à un examen chimique. C’est là un premier résultat concret, qui restait hors d’atteinte depuis des années.

Autre succès, nous avons obtenu de la part de l’AFSSA, l’Agence française de sécurité sanitaire des aliments, – vous aurez sans doute noté les déclarations de son directeur il y a quelques jours, madame Des Esgaulx – un feu vert pour étudier la mise en place de ce nouveau test chimique. Celui-ci apporte davantage de garanties sur la définition et le repérage des toxines présentes dans les huîtres, et il offrira donc à tous les ostréiculteurs du bassin d’Arcachon un système beaucoup plus fiable que celui du test de la souris.

Il reste maintenant un obstacle important à franchir : celui des délais de modification du droit communautaire.

Trois États restaient réservés sur la mise en place rapide de nouvelles règles valables pour l’ensemble de l’Union européenne. Or j’ai reçu ce matin mon homologue italien, qui, jusqu’à présent, refusait d’accélérer le calendrier de modification des tests, et il m’a donné son feu vert. Il ne reste plus que deux États à convaincre.

J’ai bon espoir que, conformément à l’engagement que j’ai pris en me rendant sur le bassin d’Arcachon avec vous au début du mois de juillet dernier, madame la sénatrice, nous pourrons mettre en place au 1er janvier 2010, sur le fondement d’un nouveau règlement communautaire, un test chimique pour les huîtres, qui offrira à tous les ostréiculteurs du bassin d’Arcachon les garanties à la fois de sécurité sanitaire et de transparence scientifique qu’ils réclament depuis des années.

La parole est à Mme Marie-Hélène Des Esgaulx.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. Monsieur le ministre, je vous remercie de votre réponse. Nous croyons beaucoup à votre engagement et à votre volonté politique de faire avancer ce dossier. Nous vous sommes reconnaissants de ne pas considérer cette question comme accessoire, mais de la saisir à bras-le-corps, à l’instar de n’importe quel autre problème agricole.

Nous en avons terminé avec les questions cribles thématiques.

Monsieur le ministre, je vous remercie de vous être prêté, durant quarante-cinq minutes, à ce nouvel exercice. Ces échanges nous ont permis d’avoir une vision plus globale des crises que traverse le monde agricole et nous donnent des raisons d’espérer.

Mes chers collègues, nous avons rendez-vous pour la prochaine séance de questions cribles thématiques mardi 27 octobre à dix-sept heures. Le thème retenu par la conférence des présidents est « la crise, le plan de relance et l’emploi ».

M. le président. J’ai le plaisir et l’honneur de saluer la présence dans notre tribune officielle d’une délégation du Conseil de la Fédération de Russie, conduite par le président du groupe d’amitié, M. Evgueni Elisseev, et la présidente de la commission des affaires sociales, Mme Valentina Petrenko.

Cette délégation est reçue en France, à l’invitation du groupe d’amitié France-Russie, présidé par notre collègue Patrice Gélard.

Dans le cadre de cette visite de quatre jours, cette délégation doit avoir de nombreux entretiens, au Sénat et dans les différents ministères, sur la coopération interparlementaire et les relations franco-russes, en matière diplomatique mais aussi dans les domaines de la famille et de la santé.

Je formule le vœu que cette visite contribue au renforcement des relations qui lient la France et la Russie, notamment dans l’optique de l’année de la Russie en France en 2010.

Je souhaite une cordiale bienvenue à nos collègues russes.

L’ordre du jour appelle les conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi relatif au transfert aux départements des parcs de l’équipement et à l’évolution de la situation des ouvriers des parcs et ateliers (n° 21).

Dans la discussion générale, la parole est à M. le rapporteur.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, le Sénat est appelé à voter les principes d’organisation du dernier transfert de service prévu par les actes I et II de la décentralisation, celui des parcs de l’équipement aux départements.

C’est le terme d’un long processus, qui a impliqué l’ensemble des acteurs de cette réforme : État, départements et personnels.

Le projet de loi repose sur trois principes.

Le transfert des parcs pour tous les départements interviendra au 1er janvier 2010 ou, au plus tard, au 1er janvier 2011. Les modalités de transfert seront définies localement dans un cadre conventionnel, à partir d’un dispositif commun édicté par la loi. Un transfert unilatéral est prévu par arrêté ministériel, en cas d’échec de la procédure contractuelle ou à défaut de signature de la convention au 1er juillet 2010.

En première lecture, sur proposition de la commission des lois, le Sénat s’est attaché à sécuriser les modalités du transfert des parcs de l’équipement, à garantir les droits des personnels et à leur offrir une carrière attractive, à prendre en compte la diversité des départements.

C’est ainsi qu’il a été proposé de mettre en place une commission nationale de conciliation chargée d’examiner les litiges que pourrait soulever la détermination du format du transfert, de porter de un an à deux ans le délai prévu pour introduire une demande de transfert des biens immobiliers en pleine propriété, d’exonérer, comme pour les immeubles, de tout droit, taxe ou honoraire les transferts de propriété de biens meubles et de prendre en charge le coût de remise en état des terrains.

Par ailleurs, le Sénat a également reporté de deux mois la date limite de signature de la convention pour un transfert au 1er janvier 2011, puis allongé de deux ans à trois ans la période durant laquelle la collectivité bénéficiaire du transfert pourra continuer à effectuer des prestations pour le compte de l’État.

La Haute Assemblée a aussi permis aux départements d’effectuer, pour le compte et à la demande des services départementaux d’incendie et de secours, les SDIS, l’entretien de l’ensemble de leurs moyens matériels.

Deux points majeurs ont retenu notre attention.

Le premier, c’est la situation des personnels.

Sur proposition de la commission des lois, le Sénat a décidé d’abandonner le statut commun État-collectivités territoriales de personnels techniques spécialisés, s’agissant des ouvriers des parcs et ateliers, les OPA, pour revenir au système du droit commun de la décentralisation, à savoir la mise à disposition de plein droit et sans limitation de durée, à titre individuel, de la collectivité bénéficiaire, assortie d’une option pour le statut de fonctionnaire territorial, dans le délai de deux ans à compter du transfert du parc.

Ce droit d’option, étendu aux OPA mis à disposition des ports et aérodromes transférés aux collectivités locales, a été assorti d’importantes garanties en termes de classification, de rémunération, de régime indemnitaire et de retraite.

Notre assemblée a jugé utile de prévoir une clause de revoyure pour permettre l’établissement d’un état des lieux dans les cinq ans qui suivent le transfert – délai ramené à trois ans par l'Assemblée nationale – et procéder aux ajustements éventuellement nécessaires.

Le Sénat s’est également soucié, second point majeur, des développements possibles du réseau de communications radioélectriques géré par les parcs de l’équipement.

Il a donné aux départements la liberté de rechercher les solutions adaptées à leurs besoins : certains envisagent d’utiliser, à terme, le réseau ANTARES, adaptation nationale des transmissions aux risques et aux secours, des pompiers, notamment dans la perspective d’une mutualisation des services transférés du parc et des moyens des SDIS ; c’est pourquoi le Sénat a prévu la double mise à disposition des personnels transférés des parcs de l’équipement, fonctionnaires et OPA, en cas de constitution d’un syndicat mixte entre le département et le SDIS.

En conséquence, sur proposition de sa commission des lois, le Sénat a complété le projet de loi en prévoyant que les installations radioélectriques non transférées dans le cadre de la signature de la convention ou de l’arrêté de transfert et dont l’État n’aurait plus l’usage pourraient être transférées ultérieurement à la collectivité qui en ferait la demande. Par ailleurs, lorsque la collectivité déciderait de raccorder son réseau radio au réseau ANTARES, elle bénéficierait de plein droit de l’usage des équipements existants.

Enfin, la Haute Assemblée a précisé que le transfert des installations radioélectriques s’accompagnera du transfert de plein droit des conventions, baux et titres afférents.

L’Assemblée nationale a adhéré au dispositif voté par le Sénat, mais l’a complété, au-delà des précisions rédactionnelles, par la fourniture, durant une période de trois ans à compter du transfert, de prestations à la demande des communes et de leurs groupements en matière de viabilité hivernale et de sécurisation de la voirie.

La commission mixte paritaire a confirmé les dispositions adoptées par les deux assemblées sous réserve de cinq modifications.

Outre des précisions rédactionnelles, il s’agit tout d’abord de reporter du 1er au 15 décembre 2009 le délai limite de signature des conventions de transfert des parcs aux collectivités volontaires pour que celui-ci intervienne au 1er janvier 2010. Ce report prend en compte l’inquiétude manifestée par certains départements en raison du retard qu’a pris l’examen du texte au Parlement et qui a déjà entraîné, à l’Assemblée nationale, un premier report du 1er octobre, date initialement prévue par le Gouvernement, au 1er décembre.

Ensuite, la commission mixte paritaire a réintroduit, sous une forme amendée, le droit, pour les collectivités bénéficiaires du transfert du parc, de se raccorder au réseau ANTARES. En effet, le Gouvernement a fait adopter à l’Assemblée nationale un amendement pour revenir sur le texte adopté par le Sénat. Nous avons poursuivi le dialogue avec l’exécutif et proposé une nouvelle rédaction intermédiaire entre les textes adoptés par chacune des deux assemblées. Désormais, lorsque la collectivité bénéficiaire du transfert décide de raccorder son réseau radio au réseau ANTARES, elle pourra bénéficier de l’usage des équipements sous réserve de l’accord de l’État et de sa participation financière aux frais afférents. Cette nouvelle rédaction devrait répondre à l’attente des différentes parties.

En conclusion, le texte aujourd’hui soumis au vote de la Haute Assemblée paraît équilibré au regard des attentes des différentes parties au transfert. Celui-ci devrait donc se dérouler au mieux des intérêts de chacun.

C’est pourquoi, mes chers collègues, je vous propose d’adopter le projet de loi relatif au transfert aux départements des parcs de l’équipement et à l’évolution de la situation des ouvriers des parcs et ateliers dans le texte élaboré par la commission mixte paritaire.

Bravo !

La parole est à M. le secrétaire d'État.

Madame la présidente, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, nous arrivons au terme d’un travail qui parachève le processus de décentralisation engagé en 2004. Grâce à lui, les collectivités territoriales disposeront enfin des équipes et des moyens matériels nécessaires au plein exercice de leurs missions d’entretien du réseau routier.

En effet, la commission mixte paritaire, qui s’est réunie le 7 octobre dernier, a adopté – après des débats extrêmement longs et difficiles, ainsi que l’a reconnu M. Hyest – le texte qui est aujourd’hui soumis à votre vote, après l’avoir une nouvelle fois enrichi de deux amendements.

Le premier vise à reporter au 15 décembre 2009 la date de signature des conventions pour les collectivités territoriales qui veulent opérer un transfert des parcs de l’équipement au 1er janvier 2010.

Très bien !

Plusieurs d’entre vous souhaitaient introduire cette souplesse dans le calendrier afin de mettre en œuvre ce processus dans les meilleures conditions. Il s’agit là d’une excellente mesure.

Bravo !

Le second amendement tend non seulement à préciser, pour les collectivités bénéficiaires du transfert, les conditions d’accès aux équipements de radiocommunications utilisés par l’État mais aussi à introduire la notion de participation de celles-ci aux frais de fonctionnement et de maintenance correspondants. Nous avions eu un débat ici même à ce sujet.

Mesdames, messieurs les sénateurs, comme vous le voyez, ce texte a donné lieu à une concertation riche et fructueuse. Monsieur le rapporteur, je tiens à vous remercier d’avoir apporté des modifications fondamentales et guidé le Gouvernement dans la bonne direction. Vous avez su être à l’écoute de tous les acteurs, élus locaux, conseils généraux, organisations syndicales, pour proposer une solution équilibrée et consensuelle. J’ai eu l’occasion d’évoquer ce sujet avec votre collègue Daniel Laurent lors d’une séance du conseil général hier ; je me suis aperçu que ce sujet recueillait un large consensus.

Enfin, les fonctionnaires et les ouvriers des parcs et ateliers trouveront au sein des départements une structure d’accueil et de travail qui leur offrira un déroulement de carrière attractif. Le dispositif mis en place leur garantira la meilleure intégration qui soit. Le Gouvernement est donc tout à fait favorable aux conclusions de la commission mixte paritaire et remercie la commission des lois de la Haute Assemblée du travail qu’elle a réalisé.

La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat.

Madame la présidente, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, cette commission mixte paritaire vient conclure plus de cinq ans de travail préparatoire et de dialogue social. Or nous sommes au regret de constater que le résultat est bien en deçà du projet initial.

À l’origine, un travail de concertation en partenariat avec les organisations syndicales et les collectivités locales avait permis de déboucher sur un accord avec la création d’un statut commun, dont les modalités devaient être fixées par décret. Aussi, les ouvriers des parcs et ateliers devaient relever de l’État ou des collectivités locales et les transferts auraient dû être globaux et commencer à partir du 1er janvier 2009.

À l’issue du débat au Sénat, le projet de créer un cadre statutaire commun État-collectivités, tel qu’il était initialement prévu, a été abandonné et remplacé par une mise à disposition sans limitation de durée, avec un droit d’option dans un cadre d’emploi existant.

Certes, cette double autorité de l’État et des collectivités n’avait pas vocation à perdurer. Toutefois, le choix de supprimer cette option a été fait sans connaître les conditions d’intégration dans la fonction publique territoriale. Tous les partenaires reconnaissent que celles-ci seront compliquées et, aujourd’hui, alors que la loi va être adoptée, et à moins de trois mois des premiers transferts, nous ne connaissons toujours pas le contenu du décret d’homologie.

En somme, les conditions d’intégration prévues par le texte risquent de jouer en défaveur des ouvriers des parcs et ateliers, …

Non !

… qu’il s’agisse des évolutions de carrière, du maintien des rémunérations, voire des pensions de retraite, d’autant qu’aucune nouvelle concertation n’a été engagée avec les partenaires sociaux, et ce malgré de multiples relances.

Le maintien de l’outil de travail des parcs et ateliers semble plus que menacé.

En effet, compte tenu de la crise actuelle, nombre de collectivités abordent le transfert des parcs sous le seul aspect financier, oubliant la pertinence de l’outil de travail, et se déclarent prêtes à limiter le transfert au seuil minimal prévu par la loi.

En outre, un transfert à géométrie variable déstructurera le matériel ainsi que l’immobilier, et cassera l’efficacité des équipes en place. Les possibilités de concours apporté aux communes et aux intercommunalités se réduiront, voire disparaîtront, qui plus est dans un cadre concurrentiel.

Il est donc certain que ce projet de loi aura pour conséquence une dégradation des conditions de travail des OPA. Ruptures de carrière, manques de reconnaissance, problème des titres et des diplômes, menace de mobilité liée à la loi adoptée cet été pour ceux qui resteraient au service de l’État et passeraient, par exemple, au service des directions interdépartementales des routes, autant de griefs qui sont malheureusement d’actualité dans de nombreuses entreprises.

Malgré cela, les premiers transferts semblent être menés dans la précipitation. L’urgence et le manque de visibilité nous laissent craindre l’apparition d’un réel désarroi parmi les personnels et de contentieux au sein des collectivités.

D’ores et déjà, un premier problème est apparu avec le refus du ministère d’inscrire le maintien des droits syndicaux des OPA dans la convention type. Pourtant, lors du débat à l’Assemblée nationale, M. Charles de La Verpillière, alors rapporteur, avait garanti à André Chassaigne, qui avait déposé un amendement à ce sujet, que les droits syndicaux ne subiraient aucun changement. Notre collègue a retiré son amendement, puisqu’il avait obtenu une réponse favorable à sa demande.

Or nous venons d’apprendre que le ministère a refusé d’inscrire le maintien des droits syndicaux des OPA dans la convention type au motif que les textes actuels ne le permettaient pas et que la parole du Gouvernement ne pouvait être supérieure au droit. Les réponses de la commission et du Gouvernement semblaient pourtant exprimer clairement l’esprit de la loi et, donc, avoir force de loi.

En résumé, vous l’avez compris, nous ne voterons pas ce texte.

Oh !

La parole est à M. Jean-Claude Peyronnet.

Madame la présidente, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, je n’aurai pas besoin de la totalité du temps qui m’est imparti pour indiquer la position du groupe socialiste, d’autant que l’Assemblée nationale n’a pas sensiblement modifié le texte tel qu’il avait été voté en première lecture par le Sénat.

Les modifications portent, pour l’essentiel, d’une part, sur le traitement, satisfaisant, de la question concernant le réseau de communications radioélectriques et, d’autre part, sur l’allongement de quelques jours du délai octroyé aux conseils généraux pour la signature des conventions de transfert.

Aussi, nous nous en tenons à notre position initiale, que je vais résumer brièvement.

Si le travail réalisé par notre rapporteur a été excellent et a permis d’aboutir à un texte convenable, il ne nous satisfait pas complètement, et ce pour trois raisons.

Tout d’abord, la question des travaux pour le compte des communes ne nous semble pas réglée dans des conditions de sécurité absolue, ce qui est préoccupant, s’agissant notamment du volume de transfert. En effet, si l’on avait une sécurité absolue en matière d’intervention des départements au profit des communes, les conseils généraux seraient plus enclins à accepter le transfert de l’ensemble du personnel, en allant même au-delà de leurs obligations.

Ensuite, le problème des agents en surnombre – ce point est lié au précédent – n’est pas parfaitement réglé non plus. C’est d’autant plus fâcheux que cela risque de conduire les conseils généraux à dimensionner le périmètre du transfert a minima, comme ils en ont le droit, sans se soucier de l’unité du service. On peut cependant regretter qu’un certain nombre de préfets exercent des pressions sur les présidents de conseil général pour les inciter à accepter le transfert de l’ensemble des personnels au nom de cette unité.

Enfin, les syndicats – ce point a été relevé par nos collègues du groupe CRC-SPG – ont regretté que le corps spécifique n’ait pas été retenu. On peut ne pas les suivre, mais ils ont formulées des craintes quant à une remise en cause des droits syndicaux.

Pour toutes ces raisons et compte tenu des aspects positifs de ce texte, nombreux au demeurant, nous nous abstiendrons, comme en première lecture.

La parole est à Mme Anne-Marie Escoffier.

Madame la présidente, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, le projet de loi relatif au transfert aux départements des parcs de l’équipement, qui relevaient jusqu’à présent de la compétence de l'État, revient de la commission mixte paritaire, après son examen par l’Assemblée nationale, un peu plus enrichi encore de dispositions qui ont reçu l’accord de toutes les parties.

Je me limiterai à souligner l’excellence des conditions dans lesquelles ce projet a abouti au texte qui nous est soumis aujourd'hui.

Certes, il a fallu plusieurs années pour y parvenir, et on peut le regretter, mais, à mes yeux, un texte longuement travaillé, mûri et négocié est préférable à un texte trop vite examiné et sans débat, comme c’est parfois le cas.

En l’occurrence, les représentants des collectivités, des départements ont été écoutés et entendus. Les représentants des personnels ont été consultés.

Oui !

Le transfert interviendra en garantissant la capacité opérationnelle du service et en permettant aux collectivités de bénéficier d’un transfert à leur mesure, ce qui constitue un point de négociation essentiel.

La convention de transfert, dont la date de signature a été opportunément reportée de deux semaines, au 15 décembre 2009, avec effet au 1er janvier 2010, précisera le nombre et la nature des emplois transférés, les modalités de transfert, notamment en matière de compensation financière, et la date d’entrée en vigueur.

S’agissant des conditions de transfert des personnels, le texte préserve très largement les droits de ces derniers, …

Absolument !

… qu’ils soient fonctionnaires de l’État, contractuels de droit privé ou public, ouvriers des parcs et ateliers. Le droit d’option qui leur est donné, la prise en compte des services antérieurs accomplis ainsi que les garanties accordées en termes de classification, de régime indemnitaire et de retraite sont autant d’éléments positifs des dialogues conduits entre les différents partenaires, de façon excellente, permettez-moi de le dire, monsieur le rapporteur.

Enfin, je veux souligner l’intérêt de deux dispositions nouvelles.

La première, qui concerne l’entretien des routes nationales, donne la possibilité aux parcs de l’équipement désormais départementaux d’effectuer des prestations pour le compte des communes et des intercommunalités dans un cadre concurrentiel ou en dérogeant temporairement aux règles de la concurrence. Cette disposition permet aux parcs de bénéficier de recettes complémentaires.

La seconde disposition, qui est relative au réseau de communications radioélectriques, permet aux collectivités bénéficiaires du transfert du parc qui décident de se raccorder au réseau ANTARES de bénéficier de l’usage des équipements, …

Très bien !

… sous réserve, bien entendu, de l’accord de l’État et de leur participation financière aux frais afférents.

Au total, c’est un texte dont il faut espérer qu’il permettra, dans les conditions les meilleures pour chacun des acteurs, de réunir l’efficacité, la compétence et l’équilibre dans l’exercice de missions nouvelles répondant aux exigences bien légitimes des citoyens. Aussi, le groupe RDSE le votera.

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion du texte élaboré par la commission mixte paritaire.

Je rappelle que, en application de l’article 42, alinéa 12, du règlement, aucun amendement n’est recevable, sauf accord du Gouvernement. Le Sénat étant appelé à se prononcer avant l’Assemblée nationale, il statue par un seul vote sur l’ensemble du texte.

Je donne lecture du texte élaboré par la commission mixte paritaire :

TITRE IER

PRINCIPES GÉNÉRAUX ET MODALITÉS DU TRANSFERT DES PARCS DE L’ÉQUIPEMENT

Sur les articles 3 à 25, je ne suis saisie d’aucun amendement.

Quelqu’un demande-t-il la parole sur l’un de ces articles ?

Le vote est réservé.

Personne ne demande la parole ?...

Conformément à l’article 42, alinéa 12, du règlement, je mets aux voix l’ensemble du projet de loi dans la rédaction résultant du texte élaboré par la commission mixte paritaire.

Très bien !

Mes chers collègues, nous allons interrompre nos travaux pour quelques instants.

La séance est suspendue.

La séance est reprise.

L’ordre du jour appelle la discussion du projet de loi organique, adopté par l’Assemblée nationale, relatif à l’application de l’article 61-1 de la Constitution (projet n° 613, 2008-2009 ; texte de la commission n° 638, 2008-2009 ; rapport n° 637, 2008-2009).

Dans la discussion générale, la parole est à M. le secrétaire d'État.

Madame la présidente, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, le projet de loi organique soumis à votre examen met en œuvre le mécanisme d’exception d’inconstitutionnalité, prévu par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008.

Il permet au justiciable de soutenir qu’une disposition législative, quelle qu’elle soit, porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit.

Le texte qui vous est proposé a été adopté à l’unanimité à l’Assemblée nationale. Je me réjouis de l’esprit de consensus, au-delà des clivages politiques, qui a présidé à sa discussion.

Votre commission des lois a effectué un travail remarquable sur le texte. Je salue particulièrement l’investissement du rapporteur, Hugues Portelli, sur le projet de loi organique. Grâce aux améliorations apportées, le texte a gagné en clarté, en lisibilité et en cohérence.

Mesdames, messieurs les sénateurs, la question prioritaire de constitutionnalité marque un progrès historique dans la pratique démocratique au quotidien. En prévoyant que « le Conseil Constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d’État ou de la Cour de cassation », le constituant a voulu éviter certains risques.

Il y a, d’abord, le risque d’un engorgement par l’afflux de questions déjà tranchées, fantaisistes ou soulevées à des fins dilatoires.

Il y a, ensuite, le risque, plus profond, de déstabilisation de notre organisation juridictionnelle.

Le projet de loi organique institue donc le mécanisme de la question prioritaire de constitutionnalité, en cohérence avec les principes du droit français. Des règles de procédure adaptées doivent en assurer la pleine effectivité. Il s’agit là des deux points essentiels de ce texte.

Premièrement, la question prioritaire de constitutionnalité s’inscrit en cohérence avec les principes de notre droit.

Elle réaffirme la hiérarchie des normes, dans le respect de notre architecture juridictionnelle.

D’une part, la primauté de la Constitution sur les règles de droit interne se trouve réaffirmée. Désormais, le moyen tiré de l’inconstitutionnalité d’une loi pourra être soulevé au cours de toute instance devant toute juridiction, qu’elle relève du Conseil d’État ou de la Cour de cassation.

Il pourra être soulevé pour la première fois en cour d’appel. En matière pénale, il pourra intervenir au cours de l’instruction et sera alors porté devant la chambre de l’instruction. En assises, la question pourra être soulevée en amont, dans la phase d’instruction du procès criminel.

D’autre part, la question prioritaire de constitutionnalité est conforme aux principes de notre organisation juridictionnelle.

Le principe de spécialité des juridictions est respecté. Chacun reste dans sa sphère de compétence. Les juridictions judiciaires et administratives vérifient la compatibilité entre les lois nationales et les normes internationales. Le Conseil constitutionnel vérifie la conformité de la loi à la Constitution.

L’équilibre des juridictions est maintenu. Il n’est pas question de faire du Conseil constitutionnel une « super cour suprême » : son contrôle demeure abstrait et limité à la seule question de constitutionnalité qui est posée.

Les cours souveraines demeurent des cours souveraines.

La question de constitutionnalité implique une coopération des juridictions nationales, dans le respect de la compétence et de la spécialité de chacune d’entre elles.

La question prioritaire de constitutionnalité préserve donc les principes et les équilibres de notre droit.

Deuxièmement, les règles de procédure doivent être conformes à cette exigence.

Nous partageons la volonté de garantir la pleine efficacité du dispositif. Je tiens à le réaffirmer car je sais qu’il s’agit d’un des points qui soulèvent quelques questions.

Une règle est essentielle : celle de la priorité d’examen de la constitutionnalité de la loi.

Le projet de loi organique articule les deux contrôles de la loi au regard des normes qui lui sont supérieures : le contrôle de conventionnalité vise à statuer sur la contrariété d’une loi française à une norme internationale et à en écarter l’application si tel est bien le cas ; le contrôle de constitutionnalité, prévu par le présent texte et qui est une prérogative exclusive du Conseil constitutionnel, vise, quant à lui, in fine à abroger les lois contraires à la Constitution.

Si le juge pouvait écarter l’application de la loi dans le cadre du contrôle de conventionnalité avant tout contrôle de constitutionnalité, la question prioritaire de constitutionnalité de la loi elle-même risquerait d’être privée de son effectivité.

Le filtre procédural, voulu par le constituant, vise à garantir la pleine effectivité du dispositif. Il comporte deux degrés.

D’abord, l’examen de la question de constitutionnalité par le premier juge saisi vise à déterminer si le moyen est opérant et à l’écarter s’il ne l’est pas. En revanche, l’examen de la question par les cours souveraines détermine si le moyen est pertinent. Ce second filtrage permet au juge constitutionnel de n’être saisi que de véritables questions de constitutionnalité.

Ensuite, les décisions par lesquelles les juridictions de fond transmettent les questions de constitutionnalité aux cours souveraines sont de nature juridictionnelle. Elles doivent donc être motivées. Le texte adopté par la commission lève toute ambiguïté sur ce point.

La procédure, même filtrée, doit s’inscrire dans un délai raisonnable.

La question de constitutionnalité – autre point régulièrement soulevé dans ce débat – ne saurait devenir un facteur d’allongement des délais de jugement. C’est pourquoi le texte adopté par votre commission prévoit que l’examen de la question prioritaire de constitutionnalité se fasse « sans délai ».

La solution retenue par votre commission prend en compte tous les paramètres de la procédure : l’exigence de célérité, mais aussi le risque d’engorgement des cours, ainsi que le risque d’une inefficacité du filtrage en cas de délai trop strict.

Le juge examinera la question « sans délai », c’est-à-dire dès qu’il sera en mesure de le faire. Toute question transmise au Conseil constitutionnel aura été examinée par un juge du fond. Les exigences posées par le constituant seront donc satisfaites.

Mesdames, messieurs les sénateurs, le travail réalisé par la commission des lois a permis de parfaire l’équilibre du texte. En renforçant concrètement la protection des droits et libertés du citoyen, il répond aux exigences posées par la Constitution. En assurant l’effectivité du mécanisme, en veillant au délai raisonnable des procédures, en préservant l’autorité de la loi, il concilie ambition et réalisme.

Cette réforme ne sera « ni gadget, ni révolution », pour citer le doyen Vedel. Toutes les conditions sont réunies pour qu’elle marque un progrès pour la justice, une avancée pour le justiciable et la réaffirmation des principes de l’État de droit.

Très bien !

La parole est à M. le rapporteur.

La Constitution de la Ve République a institué, en 1958, un contrôle de constitutionnalité, confié au Conseil constitutionnel, exercé par voie d’action, abstrait, préalable à la promulgation de la loi et réservé aux autorités mentionnées par le deuxième alinéa de l’article 61, c'est-à-dire le Président de la République, le Premier ministre, les présidents des assemblées et, depuis 1974, soixante députés ou soixante sénateurs.

À l’occasion de la révision du 23 juillet 2008, le constituant a complété ce dispositif par un contrôle concret, a posteriori et ouvert aux justiciables après l’entrée en vigueur de la loi.

Ainsi, aux termes du nouvel article 61-1, premier alinéa, de la Constitution : « Lorsque, à l’occasion d’une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d’État ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé. »

Le second alinéa de cet article réserve à une loi organique le soin de préciser les conditions d’application de ces dispositions. Tel est l’objet du texte qui vous est soumis.

Le constituant de 2008 était inspiré par un triple objectif. Le premier était de conférer au citoyen un droit nouveau lui permettant de faire valoir directement la protection de ses droits et libertés garantie par la Constitution en invoquant la non-conformité d’une disposition législative aux règles constitutionnelles, et de créer ainsi un lien direct entre le citoyen et la Constitution.

Le deuxième objectif était de purger l’ordre juridique des dispositions inconstitutionnelles ; le troisième, d’assurer la prééminence de la Constitution dans l’ordre juridique interne, conformément à la jurisprudence du Conseil d’État, de la Cour de cassation et du Conseil constitutionnel.

Grâce à l’introduction de la question d’inconstitutionnalité, la France comble une lacune manifeste de son état de droit et rejoint les autres grands pays démocratiques qui, presque tous, connaissent depuis plusieurs décennies – voire plus d’un siècle – le contrôle de constitutionnalité a posteriori.

Le projet de loi organique a pour objet de garantir l’effectivité du nouveau droit institué par l’article 61-1 de la Constitution. Le texte proposé par le Gouvernement, tel qu’il a été complété très utilement par l’Assemblée nationale, sur l’initiative de sa commission des lois, apporte à cet égard les garanties nécessaires.

Votre commission approuve très largement les avancées proposées par les députés, tout en étant attentive à l’équilibre qu’il est nécessaire de préserver entre les attentes légitimes des justiciables vis-à-vis de ce nouveau droit et les exigences de la bonne administration de la justice et de la sécurité juridique, qui sont la condition sine qua non du succès de la réforme.

La mise en œuvre de l’article 61-1 de la Constitution ouvre sans doute une nouvelle ère au contrôle de constitutionnalité en France. S’il paraît difficile de mesurer exactement l’ampleur que prendra ce nouveau contentieux, votre commission considère qu’un équilibre sera rapidement trouvé, après une période initiale d’engouement, grâce à la stabilisation de la jurisprudence et des comportements des justiciables.

Rappelons brièvement que le contrôle a posteriori de la loi s’est heurté à une sévère hostilité, y compris dans cette enceinte.

Notre tradition juridique était en effet opposée au contrôle de constitutionnalité de la loi, a fortiori lorsqu’il doit s’exercer après l’entrée en vigueur de celle-ci.

Avant 1958, le contrôle de constitutionnalité était pratiquement inexistant, si bien que l’introduction à cette date d’un véritable contrôle, même sous une forme a priori, a été, dans l’esprit du constituant de l’époque, un changement majeur.

Le contrôle a priori s’est progressivement affirmé dans notre ordre juridique, notamment grâce à l’audace de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, mais surtout après l’extension du droit de saisine aux soixante députés ou sénateurs. Le contrôle de constitutionnalité a posteriori, qui avait déjà été introduit par la plupart de nos voisins, restait cependant perçu avec méfiance.

Toutefois, au début des années 1990, un infléchissement s’est produit dans les esprits. S’appuyant sur les propositions formulées dès 1989 par notre excellent collègue Robert Badinter, alors président du Conseil constitutionnel, le Président de la République, François Mitterrand, formait le vœu, le 14 juillet 1989, que « tout Français puisse s’adresser au Conseil constitutionnel lorsqu’il estime qu’un droit fondamental est méconnu ».

Conformément à l’objectif fixé par le Président de la République, un projet de loi constitutionnelle était déposé en mars 1990, accompagné d’un projet de loi organique.

Comme vous le savez, l’hostilité du Sénat entraîna l’échec de la réforme.

En effet !

En 1993, un texte très proche fut soumis aux assemblées avec un sort identique.

Pourtant, le contrôle de constitutionnalité a posteriori ouvert au justiciable, voire directement au citoyen, était déjà reconnu dans un nombre croissant d’États. Il n’était donc que temps pour la France de rejoindre ces pays en démocratisant l’État de droit.

L’aboutissement que connaît aujourd’hui la question prioritaire de constitutionnalité est en grande partie dû à un consensus auquel sont parvenus les partis composant les deux assemblées et que votre commission des lois tient à saluer. L’adoption du présent projet de loi organique par l’Assemblée nationale à l’unanimité le 14 septembre dernier en est la manifestation la plus éclatante.

Le contrôle de constitutionnalité tel qu’il résulte de l’article 61-1 de la Constitution est en grande partie tributaire de son prédécesseur jurisprudentiel, l’exception d’inconventionnalité.

Le contrôle de conventionnalité s’exerce ainsi par voie d’exception sur l’initiative d’un justiciable qui conteste devant un juge l’application qui lui est faite d’une loi au motif que celle-ci est incompatible avec une convention internationale. Il appartient alors au juge de statuer directement sur ce moyen.

Les décisions du juge, judiciaire ou administratif, qui écartent dans un litige l’application d’une loi comme contraire à un accord international n’ont que l’autorité relative de la chose jugée : la disposition contestée n’est écartée que dans le cadre de ce litige, mais demeure en vigueur à l’égard de tous.

Par ailleurs, si le contrôle de conventionnalité a certainement contribué à conforter l’État de droit en France, il ne revêt pas la même portée que le contrôle de constitutionnalité, ni dans le champ des droits concernés ni dans la façon dont il s’exerce.

Le champ des principes conventionnels – au premier chef, les droits visés par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales – et celui des principes formant ce que l’on appelle en France le « bloc de constitutionnalité » ne se recouvrent pas entièrement. Il en est ainsi du principe d’égalité, qui dépasse très nettement, par sa portée, le principe de non-discrimination posé par la convention européenne.

Par rapport au contrôle de conventionnalité, le contrôle de constitutionnalité a posteriori présente davantage de garanties dans la mesure où il permet d’assurer la sécurité juridique et l’égalité des justiciables. Selon l’article 62 de la Constitution, une disposition déclarée inconstitutionnelle sur le fondement de l’article 61-1 de la Constitution est abrogée immédiatement et erga omnes.

Voilà donc, mes chers collègues, le contexte dans lequel ce projet de loi organique nous est soumis.

Dans sa première version, c’est-à-dire le texte proposé par le Gouvernement, la question de constitutionnalité s’y organise selon deux principes simples.

D’une part, elle peut être soulevée par toute partie à l’instance, devant l’ensemble des juridictions relevant du Conseil d’État ou de la Cour de cassation, à toute étape de la procédure – première instance, appel ou cassation.

D’autre part, si les juridictions concernées sont habilitées à apprécier la recevabilité de la question, le Conseil constitutionnel demeure seul compétent pour statuer au fond sur la conformité à la Constitution.

Sur cette base, la procédure s’organise, selon les cas, en trois temps ou en deux temps.

Lorsque la question est soulevée devant une juridiction de première instance ou d’appel, celle-ci transmet la question à la cour suprême de son ordre si elle l’estime recevable. Puis le Conseil d’État ou la Cour de cassation procède de nouveau à un examen de recevabilité – c’est le principe de double filtre – et renvoie, le cas échéant, la question au Conseil constitutionnel.

Quand la question est soumise directement au Conseil d’État ou à la Cour de cassation, la Haute juridiction procède de même à un examen de recevabilité et décide du renvoi de la question au Conseil constitutionnel.

Selon que la question de constitutionnalité est posée devant une juridiction relevant du Conseil d’État ou de la Cour de cassation ou directement devant l’une des cours suprêmes, l’examen n’est pas régi exactement par les mêmes règles.

Dans le premier cas de figure, le projet de loi organique retient six lignes directrices.

Premièrement, la question de recevabilité peut être invoquée devant toutes les juridictions relevant du Conseil d’État ou de la Cour de cassation. Néanmoins, des règles particulières sont proposées en matière pénale. Ainsi, au cours de l’instruction la question doit être portée devant la chambre de l’instruction et ne peut être soulevée devant la cour d’assises. Toutefois, le texte permet que la question de compatibilité avec la Constitution soit soulevée au moment de la déclaration d’appel formé contre un arrêt de la cour d’assises statuant en premier ressort. Elle est alors transmise à la Cour de cassation.

Deuxièmement, l’initiative de soulever la question de constitutionnalité est réservée aux seules parties. Le juge n’est pas autorisé à la relever d’office.

Troisièmement, la recevabilité de la question est admise si trois conditions sont réunies : la disposition contestée commande l’issue du litige ; la disposition n’a pas été déclarée conforme par le Conseil constitutionnel dans les motifs et le dispositif de sa décision, sauf changement de circonstances ; la question n’est pas dépourvue de caractère sérieux.

Quatrièmement, la juridiction doit, si elle est saisie de moyens contestant, de façon analogue, la conformité de la disposition à la Constitution et aux engagements internationaux de la France, se prononcer en premier lieu sur la question de constitutionnalité.

Cinquièmement, la décision de transmettre la question est admise au Conseil d’État et à la Cour de cassation dans les huit jours de son prononcé. Le refus de la transmettre ne peut être contesté qu’à l’occasion d’un recours contre la décision réglant le litige, c’est-à-dire en appel ou en cassation.

Enfin, sixièmement, lorsque la question est transmise, la juridiction est tenue de surseoir à statuer.

Dans le second cas de figure, lorsque la question de constitutionnalité est soulevée devant le Conseil d’État ou la Cour de cassation, les cours suprêmes procèdent à un examen de la recevabilité de la question sur la base de trois critères.

Les deux premiers – lien avec le litige et éventuel changement de circonstances – sont communs à ceux qui ont été retenus dans le premier cas de figure, alors que le troisième est spécifique : il requiert que la disposition en cause soulève une question nouvelle ou présente une difficulté sérieuse.

Le Conseil d’État ou la Cour de cassation doivent renvoyer la question au Conseil constitutionnel si ces conditions sont satisfaites.

Une fois que le Conseil constitutionnel est saisi, il lui faut statuer dans un délai de trois mois, au terme d’une procédure contradictoire et, sauf cas exceptionnel, publique. Ce point mérite d’être souligné : il s’agit bien d’une procédure juridictionnelle. Par ailleurs, la décision doit être notifiée aux parties et communiquée aux principaux pouvoirs constitutionnels de l’État.

Mes chers collègues, le texte du Gouvernement a fait l’objet de modifications importantes de la part de l’Assemblée nationale.

Tout d’abord, nos collègues députés ont renommé la procédure en « question prioritaire de constitutionnalité », afin de bien indiquer que l’examen devant le Conseil constitutionnel doit toujours précédé celui qui a lieu dans le cadre d’un contrôle de conventionnalité.

Ensuite, ils ont apporté trois séries de modifications à la première étape de la procédure devant les juridictions relevant du Conseil d’État et de la Cour de cassation.

Le critère de recevabilité a été considérablement assoupli. Il n’est plus exigé que la disposition contestée commande l’issue du litige ou la validité de la procédure, il suffit qu’elle soit simplement applicable au litige ou à la procédure.

De plus, la réserve qui figurait dans le projet de loi organique initial à propos des exigences résultant de l’article 88-1 de la Constitution, à savoir un contrôle dans le cadre de l’Union européenne par renvoi à la Cour de justice des Communautés européennes, a été supprimée.

Par ailleurs, pour garantir la rapidité de la procédure, les députés ont prévu que, dans tous les cas de figure, le juge transmette « sans délai et dans la limite de deux mois la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d’État ou à la Cour de cassation ».

Enfin, suivant la même logique, l’Assemblée nationale a procédé à deux harmonisations dans le cas où la question de constitutionnalité est soulevée à l’occasion d’une instance devant les cours suprêmes. Le Conseil constitutionnel est automatiquement saisi de la question de constitutionnalité si le Conseil d’État ou la Cour de cassation ne se sont pas prononcés dans un délai de trois mois.

Mes chers collègues, la commission des lois du Sénat a validé, pour l’essentiel, le texte adopté par l’Assemblée nationale. Elle y a cependant introduit deux modifications.

La première concerne la question du filtrage.

Le juge constitutionnel doit bien évidemment rester seul juge de la constitutionnalité des dispositions législatives. Dans le même temps, il est indispensable d’éviter les manœuvres dilatoires et l’engorgement du Conseil constitutionnel.

La commission des lois partage la volonté de l’Assemblée nationale de maintenir une transmission rapide, voire automatique, par le Conseil d’État ou la Cour de cassation de la question de constitutionnalité au Conseil constitutionnel. Cette règle se retrouve d’ailleurs dans toutes les autres juridictions constitutionnelles d’Europe, qui sont également soumises à des délais extrêmement brefs.

En revanche, le choix d’un délai de deux mois pour la transmission de la part des juridictions inférieures vers le Conseil d’État ou la Cour de cassation nous a paru excessivement contraignant.

En effet, le risque existe que les juridictions laissent courir systématiquement le délai et qu’elles renvoient en bloc les questions soulevées sans examiner les conditions de leur recevabilité. Les cours suprêmes pourraient ainsi se trouver saturées et les procédures contentieuses considérablement allongées.

C’est la raison pour laquelle la commission a adopté, sur mon initiative, un amendement visant à supprimer le délai de deux mois, tout en maintenant l’exigence, pour la juridiction, de se prononcer « sans délai » sur la transmission de la question de constitutionnalité aux cours suprêmes.

L’absence de délai déterminé permettra d’introduire davantage de souplesse dans le règlement, notamment, du contentieux de masse : lorsque la même question aura été posée dans un grand nombre d’affaires devant plusieurs juridictions, comme cela peut arriver en droit fiscal ou en droit de l’environnement, celles-ci pourront attendre la décision du Conseil d’État ou de la Cour de cassation et procéder par analogie pour les questions identiques.

La seconde modification proposée par la commission des lois porte sur la motivation des décisions des juridictions.

Elle a ainsi prévu que les décisions portant sur la transmission de la question de constitutionnalité, quelle que soit la juridiction qui l’opère, doivent être motivées, comme c’est le cas pour toutes les décisions juridictionnelles. À ses yeux, la motivation permettra d’éclairer utilement les parties sur l’appréciation des trois critères de recevabilité par le juge saisi.

En conclusion, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, je souhaiterais attirer votre attention sur deux sujets qui soulèvent encore des incertitudes.

Le premier a été débattu ce matin en commission. Il s’agit des effets de la décision du Conseil constitutionnel.

L’abrogation d’une disposition législative par le Conseil constitutionnel, comme celle qui est opérée par le législateur dans une loi nouvelle, ne devrait pas avoir d’effet rétroactif. Comment pourrait être réglé, en trois temps, le vide juridique né de ces situations ?

Il appartiendra d’abord au juge constitutionnel, comme le lui permet l’article 62 de la Constitution, de moduler les effets de sa décision dans le temps. En effet, le deuxième alinéa de cet article précise : « Une disposition déclarée inconstitutionnelle sur le fondement de l’article 61-1 est abrogée à compter de la publication de la décision du Conseil constitutionnel ou d’une date ultérieure fixée par cette décision. Le Conseil constitutionnel détermine les conditions et limites dans lesquelles les effets que la disposition a produits sont susceptibles d’être remis en cause ».

Ainsi, le Conseil constitutionnel pourrait tempérer la portée et les modalités d’application dans le temps de sa décision, de façon analogue à la technique du report des effets d’une déclaration d’inconstitutionnalité déjà utilisée par le juge constitutionnel dans le cadre du contrôle a priori.

Enfin, il reviendra naturellement au législateur de déterminer le nouveau cadre juridique applicable à la suite de l’abrogation de la disposition législative censurée par le Conseil constitutionnel.

Eh oui !

Le second sujet porteur d’incertitudes concerne les perspectives de développement du nouveau contentieux.

Il paraît aujourd’hui impossible de prédire avec certitude l’ampleur que prendra le contentieux du contrôle de constitutionnalité a posteriori. La situation se présentera peut-être de manière très différente selon les juridictions.

Depuis 1974, il convient de le rappeler, la quasi-totalité des lois concernant les droits et libertés a été soumise au Conseil constitutionnel, de sorte que le nombre de dispositions législatives contraires à la Constitution, même antérieures à 1958, ne devrait pas être infini.

La jurisprudence des cours suprêmes et du Conseil constitutionnel devraient donc réguler les flux et concentrer les questions sur les problèmes de constitutionnalité les plus importants.

Dans cette perspective, on peut penser qu’une synergie s’instaurera entre le Conseil constitutionnel, d'une part, et le Conseil d’État et la Cour de cassation, d'autre part, dans un dialogue de juges renforcé.

Sous le bénéfice de ces observations, la commission des lois vous propose, mes chers collègues, d’adopter le projet de loi organique ainsi modifié.

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.

Madame la présidente, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, le projet de loi organique que nous examinons aujourd’hui a pour objet de mettre en application l’article 61-1 de la Constitution tel qu’il ressort de la réforme du 23 juillet 2008 et de mettre en œuvre le mécanisme d’exception d’inconstitutionnalité.

Cet article prévoit que, dorénavant, tout citoyen pourra contester, de manière indirecte, lors d’un procès, à l’exception des procès en cour d’assises, la régularité d’une loi au regard de la Constitution.

La réforme institue un système de double filtrage : celui de la juridiction saisie au fond et celui qui est prévu devant les juridictions supérieures – Cour de cassation et Conseil d’État.

Ainsi, les juridictions du fond devront statuer sans délai sur la question posée par le justiciable et en motivant leurs décisions. Dans le cas où la disposition contestée intéresse le litige, que le Conseil constitutionnel ne l’a pas déjà déclarée conforme, « sauf changement de circonstances », ou si elle revêt un caractère sérieux, les juges du fond devront transmettre la requête soit au Conseil d’État, soit à la Cour de cassation.

Ces institutions auront trois mois pour donner suite et transmettre, par décision motivée, au Conseil constitutionnel, qui rendra, lui aussi, une décision motivée dans les trois mois à la suite d’un débat contradictoire

Ainsi, se met en place, avec cette réforme, un contrôle a posteriori de la loi votée par le Parlement, qui pourra se voir abrogée par le Conseil constitutionnel.

Nous avons eu l’occasion de nous exprimer lors de la révision constitutionnelle sur l’article 61-1, que nous n’avons pas voté.

Je rappelle notre position : qu’il soit clair que nous sommes favorables au principe du contrôle de constitutionnalité d’une loi par les citoyens eux-mêmes, à condition, bien entendu, d’une part, que cela constitue une avancée démocratique dans le respect de leurs droits et libertés, d’autre part, que la sécurité juridique soit assurée, et donc, que la loi ne soit pas incertaine sous l’effet de recours interjetés devant le juge.

J’ajoute que le citoyen pouvant saisir la Cour de justice des Communautés européennes d’une disposition législative dès lors qu’il estime que les droits et libertés résultant de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ne sont pas garantis, il paraissait bien anachronique qu’il ne puisse rien faire s’il estime que ses droits résultant de notre Constitution ne sont pas respectés par la loi !

Notre critique de l’article 61-1 de la Constitution tient, d’abord, à la composition du Conseil constitutionnel – je vais y revenir – et à la procédure qui suit la sanction d’inconstitutionnalité.

En effet, nous considérons que, quel que soit le mode de saisine, la déclaration d’inconstitutionnalité devrait avoir pour conséquence non pas la suppression par le Conseil constitutionnel des dispositions litigieuses de la loi, voire de la loi elle-même, mais de provoquer un retour au Parlement. C’est à lui qu’il devrait appartenir de décider, sous la forme du vote en matière constitutionnelle, s’il veut abroger la loi ou réviser la Constitution –quoi de plus normal puisque le législateur est constituant ?

En réalité, notre abstention sur cet article 61-1 et, donc, sur la loi organique tient principalement à la nature du Conseil constitutionnel en France.

Les pouvoirs que lui confère l’article 61-1 en font une Cour constitutionnelle – M. Badinter avait d’ailleurs sollicité cette dénomination sans succès ! Or, en l’état, le mode de désignation de ses membres le prive, à mon sens, d’une légitimité démocratique suffisante.

J’observe que, dans la plupart des pays européens, si les cours constitutionnelles sont, comme le Conseil constitutionnel en France, désignées par des instances politiques, les mécanismes sont différents.

Les juges constitutionnels sont généralement élus par le Parlement à une majorité qualifiée – ce n’est pas la même chose que l’article 13 de notre nouvelle Constitution ! – et pour certaines de ces cours, le pouvoir judiciaire participe de leur désignation.

Il n’est rien de semblable en France où le Conseil constitutionnel, du fait de son mode de désignation et de l’évolution hyper-présidentialiste de nos institutions, risque d’être toujours très majoritairement lié à la couleur présidentielle.

Il comprend, en outre, un anachronisme s’il en est : je veux parler des anciens Présidents de la République nommés à vie, qui risquent d’y être de plus en plus nombreux. Le Gouvernement a refusé de bouger, même sur ce point !

Aussi comprendrez-vous que nous ne pouvons que confirmer notre point de vue à l’occasion de l’examen de la loi organique, qui ne peut en rien modifier ces anomalies, et je le regrette !

Je voudrais néanmoins évoquer quelques aspects de cette dernière.

En effet, il est à craindre, dans la pratique, que seuls les justiciables les plus aisés ou les groupes de pression n’aient la possibilité de mettre en œuvre les dispositions de cette réforme. Il y aurait donc là une remise en cause du principe d’égal accès à la justice pour l’ensemble des citoyens, la majoration de l’aide juridictionnelle n’étant, de toute évidence, pas suffisante eu égard au coût de la défense devant les juridictions supérieures.

Le fait d’instaurer un double filtrage peut s’avérer un obstacle tel qu’il dépossède le citoyen de son droit. En effet, les conditions du filtrage laissent une large part à l’interprétation des juges. Ainsi, le président du Conseil national des barreaux, Thierry Wickers, a pu préciser que « Dans les pays où ces types de filtre avaient été instaurés, ils ont été très vite abandonnés, car jugés justement trop filtrants ». On peut ainsi parfaitement imaginer que les juridictions se reconnaissent compétentes pour trancher la question.

Par ailleurs, il existe, entre la juridiction administrative et la juridiction judiciaire, un risque de divergences susceptible de remettre en cause l’unité de la jurisprudence, risque qui peut être accentué, notamment, en raison du flou de la notion de « changement des circonstances ».

On nous dit que ces filtres seraient destinés à éviter l’engorgement. Précisément, le président de la Cour de cassation, M. Vincent Lamanda, craint qu’en l’état actuel des moyens de la justice et du fait d’une multiplication du nombre des recours, conséquence de la judiciarisation accrue de notre société, les délais, même s’ils sont limités en matière de contrôle de constitutionnalité, ne soient encore plus longs. Or les justiciables se plaignent déjà de la lenteur de la justice !

Les juridictions, qui vont avoir pour rôle de filtrer les recours, vont ainsi voir leurs tâches s’alourdir. Cependant, rien n’est dit à ce sujet, alors que des formations seront nécessaires, de l’avis même des intéressés, comme l’a rappelé M. Bertrand Mathieu lors de son audition. Encore une fois, la question des moyens dévolus à la justice est posée.

Le procureur général près la Cour de cassation, M. Jean-Louis Nadal, souhaite, lui, un renforcement du dialogue entre le Conseil d’État, la Cour de cassation et le Conseil constitutionnel pour éviter un afflux trop important des demandes dans les premiers temps, notamment en raison de la notion assez floue du « changement des circonstances ». Or la réforme institue, de fait, une hiérarchie au profit du Conseil constitutionnel.

Ma dernière remarque concerne la nature du contrôle de constitutionnalité. Dorénavant, la loi sera soumise à un contrôle a priori et a posteriori. Cela fait peser un véritable risque sur la sécurité juridique : une loi en application depuis des années, qui a donc créé des droits, pourra ainsi être abrogée à tout moment.

Rappelons que, selon l’article 62 de la Constitution, « Une disposition déclarée inconstitutionnelle sur le fondement de l’article 61-1 est abrogée à compter de la publication de la décision du Conseil constitutionnel ou d’une date ultérieure fixée par cette décision. Le Conseil constitutionnel détermine les conditions et limites dans lesquelles les effets que la disposition a produits sont susceptibles d’être remis en cause. »

Ainsi, c’est au Conseil constitutionnel qu’il revient de décider de la date d’abrogation. Comme le souligne le professeur Dominique Rousseau, « il est donc possible que le justiciable à l’initiative de la saisine ne puisse pas, personnellement, bénéficier de cette abrogation », ce qui accentuera son sentiment d’injustice.

J’ajoute que l’absence de légitimité démocratique suffisante du Conseil constitutionnel ne rend pas évidente pour les intérêts du justiciable la priorité donnée au contrôle de constitutionnalité sur le contrôle de conventionalité, priorité qui paraît pourtant logique en droit, et que j’approuve.

Je ne prendrai qu’un exemple. La France a été condamnée à plusieurs reprises par la Cour européenne des droits de l’homme, la CEDH, pour durée excessive de la détention provisoire. La loi du 5 mars 2007, votée, précisons-le à la suite de l’affaire d’Outreau, a modifié l’article 144 du code de la procédure pénale pour « encadrer le recours à la détention provisoire ». Or, le maintien de la notion vague de « risque de trouble à l’ordre public » n’a pas été contesté par le Conseil constitutionnel a priori. Il est donc possible, il est même certain qu’un recours par un justiciable ne sera pas suivi d’effet auprès du Conseil constitutionnel, alors que la CEDH le jugera finalement recevable et pourra de nouveau condamner la France pour le motif précité.

En réalité, le fait que le Gouvernement refuse que l’on discute du statut des membres du Conseil constitutionnel au motif que cela ne découle pas directement de l’application de l’article 61-1 pose un grave problème.

Je le répète, cette réforme, qui fait du Conseil constitutionnel une Cour constitutionnelle, une sorte de Cour suprême, sans modifier aucunement l’institution elle-même, est choquante et il est regrettable que les parlementaires s’en accommodent !

Mon groupe s’abstiendra. Pour être tout à fait claire, si nous choisissons de nous abstenir plutôt que de voter contre, c’est par respect des citoyens : nous souhaitons qu’ils aient le droit de contester la constitutionnalité d’une loi ; mais nous voulons manifester, par notre abstention, les réserves qu’il y a lieu de souligner concernant l’exercice effectif de ce droit.

La parole est à M. François Zocchetto.

Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, avec l’examen de ce projet de loi organique, nous entrons dans une nouvelle étape de la mise en application de l’ensemble des dispositions de la révision constitutionnelle votée il y a maintenant plus d’un an.

Le texte ouvre au justiciable la possibilité de saisir le Conseil constitutionnel.

La question de constitutionnalité s’inscrit en cohérence avec les principes de notre droit. Elle réaffirme la hiérarchie des normes juridiques, dans le respect de notre architecture constitutionnelle. La primauté de la Constitution sur les règles de droit interne se trouve ainsi réaffirmée.

On peut espérer que cette réforme permettra de mettre fin à un curieux paradoxe qui amenait le citoyen soucieux de faire valoir certains de ses droits à valeur constitutionnelle à se tourner vers les juridictions européennes, et non vers un juge français.

Aujourd’hui, il est impossible au justiciable de soulever le moyen tiré de l’inconstitutionnalité d’une loi. C’est, selon moi, une anomalie. Désormais, ce moyen pourra être soulevé au cours de toute instance, devant toute juridiction, qu’elle relève du Conseil d’État ou de la Cour de cassation.

Cette évolution était d’autant plus attendue que la France avait, à ce sujet, un retard à combler par rapport à la plupart de ses voisins européens.

En effet, une majorité des cours constitutionnelles européennes, comme les cours italienne ou allemande, ont été d’emblée conçues pour être accessibles aux citoyens.

Cette réforme ne fait donc que mettre, un peu tardivement, la France au diapason de la plupart des démocraties, notamment européennes.

Le président Badinter avait ouvert la voie à de nombreuses reprises vers cette évolution.

Si la réforme de 1974 a conduit à une quasi-systématisation du contrôle du Conseil constitutionnel sur les textes présentant un doute sérieux quant à leur constitutionnalité, ce contrôle exercé à titre préventif se trouvera désormais complété par un mécanisme à vocation curative, a posteriori.

Le présent projet de loi permettra ainsi de s’assurer de la conformité à la Constitution de l’ensemble de notre corpus législatif, aussi bien pour les textes entrés en vigueur avant 1974 que pour ceux qui ont été adoptés depuis et qui n’ont jamais été soumis au Conseil au simple motif qu’ils étaient présumés ne pas poser de difficulté sérieuse.

À ce propos, nous pouvons nous interroger sur les conséquences très importantes qu’est susceptible d’emporter l’abrogation de lois anciennes, jamais soumises au contrôle du Conseil constitutionnel et pourtant appliquées depuis des décennies. N’allons-nous pas rencontrer des problèmes au regard de l’exigence de sécurité juridique ? Des distorsions ne vont-elles pas apparaître entre, d’une part, des décisions anciennes, définitives, ayant l’autorité de la chose jugée et, d’autre part, des décisions sur le même thème, différentes du fait d’une remise en cause par le Conseil constitutionnel de dispositions législatives ?

Monsieur le secrétaire d’État, il serait bon que vous nous éclairiez sur ce sujet, qui constitue un motif d’inquiétude. Efforçons-nous de nous prémunir, à l’occasion de cette réforme, contre le risque d’une insécurité juridique qui pourrait générer de l’incompréhension chez nos concitoyens.

Dans l’ensemble des pays ayant mis en place un contrôle de constitutionnalité a posteriori, la question de l’existence ou non d’un filtrage des requêtes a, le plus souvent, largement conditionné sa viabilité. Ici, le débat a été tranché par le texte même de l’article 61-1, qui dispose que le Conseil constitutionnel devra être saisi de cette question « sur renvoi du Conseil d’État ou de la Cour de cassation ».

Ce n’est donc pas le projet de loi organique qui instaure ce filtre, puisque celui-ci est expressément prévu par la Constitution modifiée. Le projet de loi organique ne vise qu’à définir ses conditions de mise en œuvre.

Lors de l’examen de ce texte à l’Assemblée nationale, nos collègues députés ont accompli, comme l’a dit le rapporteur, un travail significatif.

Ils ont notamment souhaité renforcer le droit ouvert par l’article 61-1 en favorisant les mécanismes de transmission et de renvoi de la question de constitutionnalité.

On doit d’ailleurs saluer une modification d’ordre sémantique qui a son importance : le texte soumis à notre assemblée qualifie de « prioritaire » cette question de constitutionnalité.

L’utilisation du terme « prioritaire » dans le projet de loi organique porte, peut-être, à discussion, mais elle n’en implique pas moins que le moyen tiré de l’inconstitutionnalité d’une disposition législative puisse être examiné avant tous les autres et aussi que cet examen soit conduit avec célérité puisque prioritaire.

Je tenais également à revenir sur la question du délai.

Dans sa version initiale, le projet de loi organique ne fixait aucun délai au juge pour transmettre à la juridiction suprême la question de constitutionnalité.

Nos collègues députés ont exprimé la crainte que le juge n’attende la mise en état de l’affaire pour se prononcer sur le moyen tiré de l’inconstitutionnalité d’une disposition législative, le privant de son principal intérêt.

Ils ont ainsi prévu que le juge transmette « sans délai et dans la limite de deux mois » la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d’État ou à la Cour de cassation.

Il est vrai que ce délai de deux mois imparti aux juridictions pour statuer pourrait induire des effets pervers. Le juge du fond ne sera-t-il pas tenté de laisser courir le délai afin de laisser à la cour suprême le soin de statuer ?

Dans une telle hypothèse, le premier filtre ne jouerait pas ; le Conseil d’État et la Cour de cassation pourraient se trouver engorgés, ce qui entraînerait un allongement des procédures, à rebours de l’objectif poursuivi.

Je me réjouis donc de l’adoption, en commission, d’un amendement déposé par le rapporteur supprimant ce délai impératif, ce qui devrait apporter une souplesse accrue à la procédure.

S’agissant de la question des incompatibilités imposées aux membres du Conseil constitutionnel, comme le rapporteur et plusieurs de mes collègues de la commission des lois, je me suis interrogé : la juridictionnalisation des missions du Conseil constitutionnel ne devrait-elle pas conduire à adapter le régime d’incompatibilités de ses membres afin d’éviter tout conflit d’intérêts ?

Certainement !

Le dispositif proposé en matière d’incompatibilités imposées aux membres du Conseil constitutionnel devra certainement être renforcé si nous votons le présent projet de loi organique.

Actuellement, c’est le règlement du Conseil constitutionnel qui prévaut. Or ce règlement ne répond qu’en partie à l’objectif de prévention de tout conflit d’intérêts.

On conçoit fort bien que des problèmes spécifiques puissent survenir pour les membres du Conseil constitutionnel exerçant par ailleurs des activités qui ne se limitent pas, comme on avait pu l’imaginer à un moment, à celles qui relèvent des professions d’avocat, d’officier public ou d’officier ministériel.

Plus largement, un certain nombre de personnes n’exerçant pas les professions que je viens d’évoquer sont fréquemment amenées à intervenir dans des procédures contentieuses, par exemple, et sans que ce soit limitatif, dans les procédures applicables devant les conseils de prud’hommes, les tribunaux administratifs, les différentes juridictions fiscales ou encore les tribunaux des baux ruraux

Bref, à mes yeux, plus que l’exercice d’une profession en tant que telle, c’est l’acte accompli par la personne qui intervient dans l’instance qui compte.

Nous avons choisi, et je crois que c’est la sagesse, de nous référer au règlement intérieur du Conseil constitutionnel, lequel, je n’en doute pas, sera en mesure d’apporter toute l’attention nécessaire à cette question.

Pour finir, je voudrais rendre hommage, et ce n’est pas une clause de style, à notre rapporteur, Hugues Portelli, dont le travail et l’indépendance font honneur à la fonction de parlementaire.

La parole est à M. Robert Badinter.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, je tiens à m’associer à l’hommage qui vient d’être rendu au travail du rapporteur.

Je tiens aussi à dire que, si notre ami Jean-Pierre Sueur m’a cédé la priorité dans la discussion générale, c’est parce que l’essentiel sera dans son propos : le cœur du débat lui revient. Mon propos, lui, sera rétrospectif et prospectif, mais d’ordre général.

Pourquoi « rétrospectif » ? Parce que, à cette tribune, j’ai envie de m’écrier : enfin !

Voilà plus de deux décennies en effet que je souhaite, avec d’autres, très ardemment que les justiciables français puissent demander dans le cours d’un procès que soit déclarée non conforme à la Constitution une loi qui porterait atteinte à leurs droits et libertés garantis par cette même Constitution, sous réserve, bien entendu, que cette loi n’ait pas déjà fait l’objet d’une décision du Conseil constitutionnel. Deux décennies…

Cette exception d’inconstitutionnalité, comme on l’appelait et que l’on nomme aujourd'hui « question prioritaire de constitutionnalité », elle était nécessaire !

Il est prodigieux de penser – et, en termes de sociologie juridique, l’on s’interrogera d’ailleurs longtemps – que cette nécessité n’ait pas été reconnue tant elle était évidemment nécessaire, et cela pour deux raisons.

En premier lieu, le contrôle a priori, abstrait, de constitutionnalité, essentiellement exercé aujourd'hui – au-delà des quatre plus hautes instances de l’État – sur saisine des parlementaires est, par définition, partiel : nombre de lois lui échappent, ou par indifférence ou pour des raisons politiques.

Je citerai, à titre d’exemple, les lois mémorielles. Dieu sait qu’elles posaient des problèmes de constitutionnalité, mais aucune n’a été déférée au Conseil constitutionnel : la chose était politiquement trop sensible…

Un texte me tenait particulièrement à cœur, le nouveau code pénal, instrument considérable, voté, après de très longs travaux parlementaires, en 1994. J’attendais au Palais-Royal, je guettais même la saisine par le Premier ministre afin qu’un contrôle a priori intervienne et nous permette ensuite de ne plus nous interroger sur la constitutionnalité de telle ou telle disposition. Eh bien, rien n’est venu !

Indépendamment de ces lois qui sont « oubliées » pour des raisons politiques ou parce qu’on les considère comme des textes de consensus, il y a un deuxième cas : certaines lois, notamment en matière fiscale ou sociale – lois généralement complexes dans le détail –, se révèlent, dans leur application, porteuses d’inconstitutionnalités que personne, au moment de leur discussion, n’avait décelées, le cas le plus commun, souvent évoqué, étant celui de la rupture d’égalité entre justiciables.

Enfin, demeure, évidemment, le cas des lois antérieures à l’institution du contrôle de constitutionnalité en France.

En toute logique juridique, dès lors qu’on avait instauré un contrôle de constitutionnalité, contrôle dont de surcroît, grâce à la révision de 1974, on avait, disons-le, largement étendu le champ, on ne pouvait conserver de pareilles lacunes.

Il fallait donc compléter le dispositif en instaurant un mécanisme de contrôle a posteriori, cette fois-ci concret, dont le justiciable pourrait bénéficier face à une loi dont on lui ferait application et qui, à ses yeux, porterait atteinte à ses droits et libertés constitutionnels.

En second lieu, cette protection nécessaire du justiciable me paraissait une exigence d’autant plus essentielle que, comme cela a déjà été relevé, notamment par M. le rapporteur et par M. Zocchetto, nous avions atteint un point de contradiction juridique insoutenable, très exactement depuis octobre 1981.

Un des jours de ma vie publique auquel j’attache le plus de prix est celui où je me suis rendu à Strasbourg pour lever les réserves barrant au justiciable français l’accès à ce qui était alors la Commission européenne des droits de l’homme et, surtout, à la Cour européenne des droits de l’homme.

Il y avait dans cette situation quelque chose de véritablement inouï quand on pense au rôle que la France avait joué dans le cadre de l’élaboration de la convention européenne des droits de l’homme et, partant, dans la création de la Cour européenne des droits de l’homme, dont l’un des fondateurs fut, je le rappelle, le grand René Cassin, qui en fut aussi président.

Je me souviens fort bien d’une conversation dans laquelle celui-ci disait, en riant : c’est merveilleux, je suis le président d’une grande juridiction qui ne connaît pas d’affaires !

Nous Français, nous avions interdit aux justiciables français l’accès à ces instances européennes instaurées pour assurer le respect de leurs droits !

Cette contradiction absolue ne pouvait pas subsister.

En effet, à partir du moment où on reconnaissait au justiciable français la possibilité d’user du recours en « non-conventionnalité » en leur ouvrant l’accès à Strasbourg, on ne pouvait pas à Paris les traiter en mineurs : alors qu’ils étaient devenus des majeurs conventionnels, les citoyens français ne pouvaient rester des mineurs constitutionnels, attendant que leurs représentants parlementaires veuillent bien saisir le Conseil constitutionnel et développer leurs moyens…

C’était un système à proprement parler boiteux et qui ne pouvait subsister. À peine étais-je arrivé au Conseil constitutionnel que, bien entendu, j’entrepris de voir comment forcer la voie pour régler cette contradiction insupportable et tout à fait contraire à l’intérêt des justiciables français.

Le grand Churchill disait toujours que le propre des notables vieillissants est de confondre leurs discours et leurs souvenirs ; un instant, je vais m’abandonner à la tentation…

Je le dis très franchement, j’ai eu beaucoup de mal à convaincre le Président Mitterrand.

Si l’on revient en arrière, on remarquera que, dans les programmes successifs pour l’élection présidentielle et, en général, dans les programmes de la gauche, on était partisan d’une cour suprême, à l’américaine ou à l’allemande, devant laquelle jouerait évidemment l’exception d’inconstitutionnalité.

Je ne trahis pas de secrets en disant que cette perspective grandiose était en réalité un moyen de mettre en cause le Conseil constitutionnel, que, chacun le sait, en tout cas chacun des lecteurs de ses écrits, le Président Mitterrand n’aimait guère, et le terme est faible !

Par conséquent, le projet d’une cour suprême permettait de dénoncer tous les défauts du Conseil constitutionnel alors même que sa réalisation apparaissait, il faut bien le reconnaître, difficile.

À cet égard, le Président Mitterrand rejoignait la sensibilité commune à tous – je dis bien à « tous » – les grands parlementaires de la iiie République et de la ive République, élevés dans la tradition jacobine, républicaine : pour eux, le Parlement était le dépositaire de la volonté générale.

N’oublions pas qu’il s’agissait de républiques fondamentalement parlementaires, culture dont les hommes et les femmes de cette génération étaient imprégnés : le Parlement était souverain et l’idée qu’une loi votée par lui puisse faire l’objet d’une évaluation, d’une censure, d’une abrogation par des juges leur était insupportable, impossible à admettre.

Eh oui !

Le Parlement était souverain et tout se jouait au Parlement. Nous étions alors très loin de la République présidentielle qui est aujourd'hui la nôtre…

La raison inclinait à penser qu’il y avait là un défaut, un manque de garanties s’agissant des droits des citoyens. Cela apparaissait certes fâcheux, mais, dans le même temps, il était difficile d’envisager une censure des lois votées par le Parlement.

Finalement, j’eus le bonheur de convaincre François Mitterrand qui, le 14 juillet 1989 – cette grande commémoration constituait une belle occasion – annonça l’exception d’inconstitutionnalité, comme on l’appelait alors : belle illustration de l’avancée nécessaire.

À l’instar de François Mitterrand, de nombreux parlementaires, et une écrasante majorité au Sénat, étaient fondamentalement opposés à toute extension des pouvoirs du Conseil constitutionnel.

Lorsque je reçus le président Jacques Larché au Conseil constitutionnel, il me déclara avec sa courtoisie habituelle que tout cela était intéressant, mais que ce n’était pas la voie dans laquelle il souhaitait que nous nous engagions. Il ajouta que je devais savoir qu’au Sénat un tel projet n’aboutirait pas, la majorité étant absolument hostile à cet accroissement des pouvoirs du Conseil constitutionnel.

Cela explique sans doute l’échec des projets de 1990 au Sénat. En 1993, lorsque cette idée a été reprise dans le projet inspiré de l’excellent travail du comité Vedel, la voie n’était pas plus ouverte.

Le temps passa ; des générations nouvelles arrivèrent. La culture du contrôle de constitutionnalité s’étant considérablement développée dans les milieux judiciaires et juridiques, le moment était venu de revenir sur ce sujet. J’ai eu la très grande satisfaction de voir l’exception d’inconstitutionnalité reprendre corps dans le cadre des travaux du comité Balladur, qui comptait d’ailleurs parmi ses membres nombre d’éminents partisans de cette procédure.

Cela m’a fait d’autant plus plaisir que M. Balladur, pour lequel j’ai beaucoup de considération, n’avait pas toujours eu pour le Conseil constitutionnel – non pas celui que je présidais à l’époque, mais pour l’institution elle-même – les yeux de Chimène ; je vous renvoie à cet égard aux propos qu’il avait tenus devant le Congrès. Ce changement d’orientation chez un homme d’une telle qualité et d’une telle expérience ne pouvait évidemment que me combler.

Des incertitudes subsistèrent encore quelque temps. Finalement, le Président Nicolas Sarkozy choisit la voie de ce renforcement de l’État de droit. Et c’est très bien, parce que la France n’a pas à clopiner sur le chemin des libertés.

Au-delà de ce rappel, je souhaite formuler deux considérations prospectives, car, outre des dispositions d’ordre technique, cette réforme entraînera un progrès culturel important en matière de respect des libertés.

Examinons tout d’abord ce qu’il adviendra du fait de l’association des deux juridictions suprêmes, le Conseil d’État et la Cour de cassation, au mécanisme de contrôle a posteriori.

Lors des travaux de 1989, nous avions beaucoup réfléchi au mécanisme délicat qu’il convenait d’adopter pour mettre en œuvre un système qui demeurera une spécificité française, à savoir un contrôle a posteriori concret complétant un éventuel contrôle a priori abstrait. L’ajustement était difficile. Le premier président de la Cour de cassation, Pierre Drai, le vice-président du Conseil d’État, Marceau Long, et moi-même avons longuement examiné cette question.

On aurait pu envisager, et on y a songé, un renvoi direct par la juridiction du fond saisie au Conseil constitutionnel, sans passer par les deux juridictions suprêmes.

Finalement, nous avons considéré, et j’étais très favorable à cette solution, qu’avec la technique du renvoi non seulement on unifiait les jurisprudences, ce qui est très important, mais, surtout, on faisait pénétrer en profondeur, via les décisions, toute la culture constitutionnelle dans l’ensemble des juridictions françaises. L’idée était que celles-ci baignent dans la culture du respect des garanties fondamentales.

Nous ne sommes pas les héritiers de cette culture-là, qui, maintenant, ne cesse de progresser, comme dans tous les États européens. Le système choisi devrait tout à la fois favoriser l’unification des jurisprudences et éviter l’engorgement du Conseil constitutionnel, mais cet aspect culturel, croyez-le bien, m’est toujours apparu essentiel.

Lorsque j’observe ce qu’il est advenu depuis 1981 – je fais allusion au mécanisme de l’exception de non-conventionalité qui concerne les dispositions contraires à la Convention européenne des droits de l’homme – je remarque que l’effet culturel de ce dispositif sur la justice française a été considérable, y compris au sein des commissions des lois du Parlement ; j’en porte témoignage.

Il suffit de considérer de près l’évolution du droit, les travaux conduits par la doctrine, la jurisprudence, pour constater que la question réflexe : « Cette disposition est-elle contraire à la Convention européenne des droits de l’homme ? » jaillit, imprègne dorénavant la culture juridique française. Et c’est tant mieux !

Je m’exprime peu désormais, mais je tiens à dire avec force – on ne le dira jamais assez – tout ce que nous, Français, devons à la construction européenne en matière de progrès de l’État de droit.

Si j’ai enracinée en moi la conviction que c’était dans cette direction, celle d’une Europe toujours plus intégrée, qu’il fallait aller, c’est parce que sans la Cour européenne des droits de l’homme, sans octobre 1981, sans la pénétration de cette culture dans notre système juridique, nous bégaierions encore dans bien des domaines. Voilà quelques heures encore, nous avons pu constater l’influence bénéfique que les règles pénitentiaires européennes exercent sur les progrès de l’État de droit en France.

Nous avons assisté à la diffusion de la culture du respect des principes contenus dans la Convention européenne des droits de l’homme et la jurisprudence de la Cour de Strasbourg. Nous verrons, de la même façon, se répandre la culture du respect des libertés fondamentales et des droits des justiciables garantis par la Constitution. Certes, les avocats et les magistrats s’interrogeront. La Cour de cassation sera saisie et s’interrogera à son tour. Mais la réponse ultime reviendra au Conseil constitutionnel. Ainsi, l’ensemble du système baignera enfin littéralement dans ce à quoi j’aspire depuis toujours, dans cette culture qui rejette l’idée que l’on puisse méconnaître les droits et les libertés fondamentales du fait d’une erreur ou d’une ubris législative.

Nous vivons, j’en suis convaincu, un très grand moment. Je dis cela non pas parce qu’il s’agit de l’aboutissement d’une très longue marche, mais parce que je suis convaincu des effets bénéfiques des dispositions qui nous sont proposées.

Malheureusement, je ne peux pas vous donner rendez-vous dans vingt ans, mais je suis convaincu que nos petits-enfants juristes seront aussi imprégnés de la culture conventionnelle que les jeunes juristes d’aujourd’hui le sont de la culture constitutionnelle. Et ce sera très bien ainsi !

Nous n’avons pas toujours l’occasion de nous féliciter des lois votées par le Parlement. Mais aujourd’hui, je le dis franchement, c’est un beau jour pour l’État de droit !

Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à vingt et une heures quarante-cinq.

La séance est suspendue.