L'Onema, placé sous la tutelle du ministère de l'écologie, est un établissement public créé en 2007 en application de la loi sur l'eau du 30 décembre 2006. En collaboration étroite avec les services de l'État, les agences et offices de l'eau ainsi que l'Office national de la chasse et de la faune sauvage, il assure essentiellement deux missions : la coordination de la recherche et des systèmes d'information, la surveillance. Il contribue également au financement des politiques publiques au titre de la solidarité entre bassins. Comment l'établissement concilie-t-il ses différentes missions ? Qu'en est-il, en particulier, de l'entretien des cours d'eau si nécessaire à la réduction du risque d'inondation ? C'est pour répondre à ces questions que nous avons invité M. Patrick Lavarde, son directeur général.

L'Onema, vous l'avez dit, est une institution récente. Elle est la traduction concrète de la loi sur l'eau de 2006, qui a été si difficile à adopter et a usé bien des ministres... Pour l'essentiel, l'Office contribue indirectement à la prévention du risque d'inondation. De fait, nous coordonnons la recherche nationale sur l'eau et participons à l'initiative européenne de programmation conjointe sur l'eau, sauf pour ce qui concerne l'analyse et la prévention des crues qui relève du Service central d'hydrométéorologie et d'appui à la prévision des inondations (Schapi). Cette distinction n'est peut-être pas totalement opérante, les cycles hydrographiques étant désormais perturbés et les inondations succédant aux sécheresses...

Quelles sont vos relations avec le Schapi ?

Nous sommes membres de leur comité d'orientation. Nous tentons de travailler, autant que faire ce peut, en bonne intelligence. Cela n'est pas anodin car nos moyens financiers sont supérieurs aux leurs.

Notre deuxième mission est la coordination du système d'information sur l'eau et le rapportage communautaire. Là encore, nous sommes responsables, non de l'excès d'eau, mais du manque d'eau. En l'espèce, le suivi des étiages. C'est à ce titre que nous conseillons les préfets en cas de sécheresse, que nous publions un bulletin de situation hydrologique mensuel et que nous participons au financement du réseau piézométrique national mis en place par le Bureau de recherches géologiques et minières. En revanche, la banque Hydro, soit la banque nationale de données pour l'hydrométrie et l'hydrologie, relève du Schapi.

Votre contribution financière en faveur du BRGM est-elle forfaitaire ou à la tâche ?

Au titre de cette mission, le BRGM reçoit une subvention qui n'est pas strictement à la tâche. Cela n'exclut pas les collaborations. Pour exemple, nous assurons le monitoring des températures des masses d'eau, qui est une obligation européenne, à partir de sondes thermiques installées dans les stations de suivi hydrométrique pour éviter des dépenses inutiles. Autre signe de notre collaboration, le Schapi siège au sein du comité d'orientation du système d'information sur l'eau que nous pilotons.

Cette répartition correspond, en fait, aux champs de compétences de deux directions au sein du ministère de l'écologie : la direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature, dont nous sommes le bras armé, et la direction générale de la prévention des risques. D'où des besoins réguliers de coordination.

Cette organisation est-elle efficace ?

Pardonnez-moi cette litote : elle est techniquement pertinente, quoique l'essentiel, pour la gestion des alertes et des crises, dépende d'abord de la mutualisation des moyens et de la rapidité de la réaction. Les élus du Sud-est sont bien placés pour le savoir. Lorsque survient une crue cévenole et qu'il pleut 400 mm d'eau en douze heures comme en 2010, on peut raconter tout ce que l'on veut, mais l'important est de sécuriser les systèmes d'information et d'alertes. En 2010, l'agent, que nous avions envoyé surveiller les eaux de la Nartuby, s'est retrouvé coincé dans sa voiture. Son téléphone portable n'a pas fonctionné, il a heureusement pu envoyer un SMS vers minuit. Sinon, il aurait été emporté par les flots.

Ce qui compte, c'est la synergie sur les mêmes objectifs ; la question des structures est secondaire.

Une plainte unanime monte du terrain : la police de l'eau fait du zèle, intervenant et verbalisant, nous disent les acteurs de terrain, à temps et surtout à contretemps. Pour ne rien vous cacher, c'est la raison principale pour laquelle nous vous avons fait venir. Résultat, les cours d'eau ne sont plus entretenus, ce qui parfois d'ailleurs arrange bien ceux qui en auraient la responsabilité. Prenons le cas de la Nartuby en s'appuyant sur l'étude qui a été rendue. Il en ressort que, faute d'entretien, le lit de la partie amont de la rivière, divisée en deux branches, est totalement végétalisé de sorte qu'un premier embâcle s'est formé dans un bras ; lorsqu'il a lâché, il a libéré une vague qui est venue se bloquer sur le pont de Rebouillon. Même les vieux habitants, habitués aux crues, se sont laissé surprendre, d'où les trois décès. Même phénomène dans le second bras d'où est résulté l'affouillement de la route départemental qui s'est affaissée. Le manque d'entretien du lit de la rivière, le rapport l'indique clairement, expliquerait la forme violente prise par la crue. Partout, du Var au Vaucluse en passant par le Gard, on s'est plaint de ce que la police de l'eau a empêché et empêche d'agir. Peut-être a-t-elle de bonnes raisons juridiques pour le faire, mais le résultat est là.

Je confirme ces propos : la police de l'eau a verbalisé des maires de petits villages qui pensaient bien faire. Nous avons le sentiment d'une coupure avec la base.

Je reconnais des incompréhensions, encore dernièrement dans les Pyrénées où votre collègue M. Fortassin s'est fait le porte-parole efficace de la population. Objectivement, des excès sont à déplorer de part et d'autre. A la création de l'Onema, les agents de terrain étaient orientés vers la protection de la biodiversité ; il faut donc modifier la culture interne. Des PV ? Oui, les agriculteurs pourraient également s'en plaindre par rapport aux mesures de régulation pour parer à la sécheresse. Face à des évènements exceptionnels comme en 2010, le mauvais entretien des cours d'eau n'a pas un rôle significatif dans l'ampleur de la crue.

Dans le cas de la Nartuby, la formation d'embâcles explique l'importance des dégâts et au moins les décès de Rebouillon. Les trois personnes emportées par les flots, bien que connaissant la rivière, ne se sont pas méfiées.

Il faut distinguer le travail courant des situations de crise et post-crise. Après des épisodes violents, la tentation, pour montrer que l'on agit, est de prendre des décisions rapides et de lancer une succession de travaux non coordonnés. Des exemples nombreux le prouvent. L'élévation d'une digue pour régler le problème en amont a abouti à ce que la fois suivante, la masse d'eau la contourne pour engloutir des habitations qui n'étaient plus protégées. Accélérer le passage de l'eau sans se soucier de l'aval peut créer une dégradation de la situation en aval. La maîtrise d'ouvrage doit absolument porter sur l'ensemble du bassin, au besoin avec une déclaration d'intérêt général pour plusieurs années.

Je connais la théorie : un plan d'ensemble qui concilie la sécurité des habitants et la préservation des écrevisses...

Je n'ai pas évoqué les écrevisses !

C'est pourtant bien de cela dont il s'agit ! Viser la perfection du plan d'ensemble conduit à l'immobilisme. Nous ne sommes pas au paradis ! Or le Var est touché tous les cinq ans ; la crue n'est pas un phénomène exceptionnel. Nous devons apprendre à faire face à ces phénomènes récurrents.

Je comprends. Cela dit, vous ne pouvez pas accuser la police de l'eau de ne pas faire le travail d'entretien qui incombe aux riverains.

Précisément, les riverains, qui se mêlent d'intervenir, sont verbalisés ! Les formalités sont trop lourdes pour inciter les riverains à le faire. Et puis, encore une fois, avoir une justification à son immobilisme est parfois bien pratique.

Non ! Ils ne le sont que si c'est nécessaire. Souvent, les gens croient bien faire. Six mois plus tard, lorsqu'un agent effectue une visite, il constate que les trois souches d'arbre pour lesquelles l'autorisation a été accordée n'ont pas été seulement déplacées, c'est tout un canal qui a été creusé ! Le cas s'est présenté dans les Hautes-Pyrénées.

La prévention des inondations doit passer par un plan d'ensemble au financement et à la maîtrise d'ouvrage assurés, là résident les difficultés.

Pour le dire avec mes mots, il est incontestable que les retours que nous avons du terrain sont négatifs vis-à-vis des agents de l'Onema, d'où un sentiment de coupure avec la base et d'incompréhension. Je suis donc désireux d'avoir les exemples que vous évoquiez à l'instant. Nous devons trouver, ensemble, le moyen de diffuser une culture de la gestion des cours d'eau en distinguant les truands, qu'il faut sanctionner, des gens de bonne volonté. Il existe également un problème de forme : vos agents devraient apprendre à intervenir avec un gant de velours. Un maire nous a relaté son expérience : la rivière était tarie ; on a seulement donné, de bonne foi, un coup de pelle pour que les voitures passent comme cela était l'habitude ; nous avons été verbalisés.

Nous avons prévu des formations à la prévention des conflits pour tous nos agents : 100 d'entre eux sur 600 en ont déjà suivi une.

Les consignes données aux agents les invitent justement à distinguer les situations selon la bonne foi des contrevenants. Il est même envisageable de dresser un constat sans verbaliser, sous réserve de régulariser la situation constatée. Nos agents, ne l'oublions pas, interviennent sous l'autorité des parquets, à l'intention desquels nous avons rédigé un vade-mecum. La prévention est primordiale pour une police technique comme la nôtre, qui ne fonctionne pas au chiffre. Néanmoins, nous devons consentir, il est vrai, de gros efforts de pédagogie. Nos agents n'ont pas encore intégré la culture du changement, ils privilégient encore trop la biodiversité.

Vous avez donc conscience de cette difficulté...

Il faut cesser d'avoir une approche exclusivement morale du problème. Et si je puis me permettre, il faut en finir avec l'approche perfectionniste; elle est paralysante...Dans l'attente des études qui permettront de tout concilier, on ne fait rien.

Quand je parle de plan d'ensemble, je me situe au plan géographique, au moins celui du sous-bassin.

et, quand la catastrophe survient, on s'agite, éventuellement on construit des monuments aux morts mais rien ne change vraiment. Mieux vaut un plan incomplet mais rapidement mis en oeuvre qu'un plan exhaustif qui concilie tout mais qui ne voit jamais le jour.

La réflexion est engagée sur les syndicats d'eau potable. Les préfets ont voulu réduire leur nombre pour réaliser des économies d'échelle. Or c'est à leur niveau que doit être assurée la maîtrise d'ouvrage ! Chaque territoire a sa dynamique avec des disparités selon les secteurs géographiques.

Le problème est également financier. Le système diffère selon les collectivités. La redevance pour service rendu est peu utilisée car il est délicat de définir le service rendu et d'identifier son bénéficiaire. Aucune fiscalité propre n'existe pour la prévention de l'inondation.

Une taxe spécifique alimente les établissements publics fonciers régionaux. Pourquoi ne pas envisager un tel système pour l'eau ?

Un pas a été fait en ce sens avec la création d'une taxe additionnelle pour financer le fonctionnement des établissements publics territoriaux de bassin. Il faut trouver une assiette et un vecteur pour assurer la ressource financière. Les agences de l'eau savent déjà collecter cette taxe dont le principe a été décidé par l'EPTB ; on peut donc joindre une contribution accessoire à celle principale déjà collectée.

Quelle assiette retenir ? Là est le problème.

Plusieurs pistes d'assiette fiscale existent : le montant de la facture d'eau, les taxes d'assurance des biens, le foncier bâti ou non bâti... La réflexion sur la fiscalité pour financer l'aménagement des cours d'eau en est seulement au début. La loi a toutefois autorisé, après de nombreuses années de réflexion, les communes à instituer une taxe sur l'imperméabilisation des sols.

L'échelle doit être pertinente pour financer de façon solidaire des travaux à l'échelle d'un bassin.

Sur quelle assiette repose la redevance des EPTB ?

Sur tous les prélèvements d'eau.

Autrement dit, sur le consommateur !

Non, la taxe additionnelle est supportée par tous les préleveurs d'eau.

Le syndicat mixte serait plus maniable que l'établissement de bassin. Quelle est votre position ?

Peu importe le flacon...

Mais non !

Certains établissements de bassin sont déjà des syndicats mixtes...

Quand votre plan de formation à la prévention des conflits des 600 agents aboutira-t-il ?

Dans deux ou trois ans.

Je vous suggère de mettre l'accent sur la pédagogie avec les élus, c'est votre gros problème.

L'an dernier, nous avons fait parler les élus, durant le salon des maires, pour qu'ils témoignent directement de plans d'aménagement réussis.

Est-il normal que le poids de l'aménagement des cours d'eau repose seulement sur certaines communes ?

Pour protéger l'aval, il faut travailler sur l'amont et la notion de territoire de solidarité. On pourrait imaginer une taxe sur les zones imperméabilisées, une contribution des villes pour service rendu.

Cela se pratique-t-il à l'étranger ?

Oui, autour de Berlin où des zones sont inondables...

ainsi qu'en Alsace qui a repris le modèle allemand pour le polder d'Erstein qui a été réinondé pour préserver, en cas de crue du Rhin, les villes à l'aval.

Un système qui, finalement, n'est pas si éloigné des servitudes dans le Bassin parisien avec les grands lacs en amont.

Pourquoi infliger des servitudes à certains territoires, et non à d'autres ? C'est fondamentalement inéquitable !

Le territoire de l'eau et les territoires administratifs ne se recoupant pas, il faut organiser des solidarités. Et, plutôt que de servitude, je préfère parler de service rendu...

et d'aménagement du territoire ! Car la question est de rendre vivable un territoire menacé. L'inondation, considérée comme une catastrophe naturelle, est assurable. En fait, elle est, cela est prouvé historiquement, un phénomène récurrent qui devrait relever de la solidarité nationale.

L'amont rend un service à l'aval ; ce service a une valeur qui doit être évaluée. Comme la sécurité sociale, le système se fonde sur la réparation. Mieux vaudrait travailler dans la durée et prévenir.

Vous travaillez beaucoup pour les préfectures, pour un tiers de votre activité environ. Comment cela fonctionne-t-il ? Les préfectures, touchées par la RGPP, sont certainement heureuse de s'appuyer sur vous...

Les conventions entre l'Onema et les préfectures définissent des priorités qui diffèrent selon les départements. En Bretagne, on se souciera davantage de la pression agricole. La direction départementale des territoires et de la mer se charge du volet réglementaire, l'Onema des avis techniques et du contrôle des prescriptions ; les deux se coordonnent au sein de la mission interservices de l'eau et de la nature qui fonctionnent plus ou moins bien selon les départements. Pour vous donner une idée, dans le Var, la DDTM compte une quinzaine d'agent et notre service environ six à sept personnes, soit une vingtaine d'agents au total. Le fait que le préfet ne soit pas le délégué territorial pour l'Onema, comme il est désormais prévu pour d'autres établissements publics nationaux, n'est pas un problème ; les difficultés se règlent par convention.

Pour conclure, votre office a pris conscience des incompréhensions sur le terrain et travaille à les aplanir. Outre les difficultés de financement que vous avez soulignées, quels sont les points qu'il faudrait améliorer ? Nous sommes ouverts à toutes les propositions que vous nous adresserez par écrit.

Des dispositifs se sont multipliés qui ne sont pas cohérents. Des choix s'imposent donc pour parer aux urgences.

On ne gère pas un bassin en posant des rustines comme on le fait sur une route.

Nous vous ferons parvenir une note complémentaire.

Nous accueillons M. Bourrelier, ingénieur retraité du corps des mines qui, après une longue carrière comme directeur général du BRGM et comme président des Houillères du Centre et du Midi, s'est spécialisé dans l'expertise sur les risques majeurs. Il est notamment l'auteur de Les catastrophes naturelles, le grand cafouillage paru en 2000. Il est membre fondateur de l'Association pour la prévention des catastrophes naturelles (AFPCN), dont la vice-présidente est Mme Marie-France Beaufils.

Cette association regroupe l'ensemble des acteurs publics et privés qui concourent à la réduction des risques et à renforcer la résilience de la société. Ses activités, qui s'appuient essentiellement sur le bénévolat, consistent en des rencontres, des débats et la publication de notes de réflexion. Elle dispose d'un conseil scientifique composé d'experts indépendants couvrant les différentes disciplines de la prévention et de la gestion des risques ainsi que d'une structure légère de trois permanents pour son fonctionnement. M. Bourrelier a développé une analyse intéressante et originale sur l'appréhension des risques naturels, notamment les inondations. Il nous montrera comment la prise en considération du risque a évolué au cours des dernières années et quelles ont été les réponses des pouvoirs publics.

J'ai lu avec intérêt le compte rendu de vos auditions précédentes et j'ai constaté que M. le président et M. le rapporteur font montre d'un excellent esprit critique. Dans notre pays, il existe bien des usines à gaz.

L'AFPCN est composé d'experts et dispose d'un réseau de partenaires : Institut des risques majeurs (IRMa), Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM), Institut de recherche pour l'ingénierie de l'agriculture et de l'environnement (IRSTEA), etc. Notre association est bipartisane et le conseil d'administration va devenir un organe politique pour développer ses réseaux. L'AFPCN est financée par des conventions avec le ministère du développement durable. Le conseil scientifique est plus indépendant et éclectique : en sont membres des philosophes comme Jean-Pierre Dupuy - je vous renvoie à son ouvrage Pour un catastrophisme éclairé - et Michel Juffé ou encore le directeur de recherche de l'université de Pennsylvanie, en pointe sur les systèmes d'assurance et d'indemnisation.

Les inondations de 2011 ont été exceptionnelles, mais l'exceptionnel, c'est le quotidien qui évolue sans cesse. L'avenir reste préoccupant, même si les choses ne se sont pas trop mal passées en novembre 2011, notamment s'agissant de la question des futurs grands aménagements.

Jusqu'au XVIIIème siècle, on s'en remettait à la providence. A partir du Siècle des Lumières, la rationalité s'est progressivement imposée, avec la construction d'ouvrages et la diffusion de cartes des zones inondables. En 1981, le Commissariat aux risques naturels présidé par Haroun Tazieff a été créé afin de couvrir le territoire. A la même date, la loi d'indemnisation a été votée à l'unanimité, ce qui n'est pas forcément une bonne chose. D'ailleurs, Haroun Tazieff avait dénoncé le risque de déresponsabilisation que cette loi faisait courir. Parallèlement à la création du GIEC en 1989, la décennie des risques naturels a été lancée et les deux initiatives se sont rejointes l'an dernier à l'occasion de la parution d'un rapport.

Peut-on faire un lien entre cette évolution et les changements sociétaux, notamment la disparition de la paysannerie ?

Tout à fait.

Les cyclones qui se sont abattus sur les Etats-Unis ont sensibilisé ce pays et les recherches internationales, mais aussi nationales, se sont amplifiées. Comme l'a récemment dit le secrétaire général des Nations Unies, nous sommes à un tournant.

Ne confond-t-on pas des phénomènes très différents de par leur ampleur et leur fréquence ? Dans le Var, les phénomènes de 2010 et 2011 n'avaient rien de comparable. On pensait que l'on pouvait maîtriser des crues, mais certaines, comme en 2010, se sont révélées incontrôlables. Ne commet-on pas actuellement l'excès inverse en estimant que plus rien n'est maîtrisable ?

Non, il faut établir une typologie et segmenter les phénomènes.

Il y a effectivement des risques très divers.

En 1981, on ignorait tout de ces phénomènes et les assureurs n'avaient jamais couvert ces risques. Le système mis en place a duré 30 ans. Des modèles ont été créés, mais on a modélisé à tour de bras ! La Caisse Centrale de Réassurance (CCR) a ainsi modélisé... pour augmenter ses tarifs !

Le modèle des zones inondables serait donc à géométrie variable ?

Bien sûr ! Les conséquences dramatiques de Xynthia sont dues au fait que les modèles sur le vent, les marées et les digues n'étaient pas connectés.

Qui les fabrique ?

Le BRGM, Météo France, l'IRSTEA... Chacun construit son modèle. C'est un mode de travail qui n'est pas magique : les modèles expliquent, ils ne prévoient pas. Les dissipations d'énergies brutales ressortissent de la théorie du chaos.

Des progrès décisifs ont été réalisés dans la vigilance et l'alerte. Dans mon livre Les catastrophes naturelles : le grand cafouillage, je poussais un cri d'alarme après les tempêtes de décembre 1999. Jusqu'alors, tout passait par les préfets. Depuis, le système d'alertes a été réorganisé et il est beaucoup plus rapide. En revanche, des problèmes dans la transmission d'information et la prévention perdurent.

Vous pointez l'ignorance, la vulnérabilité, la mauvaise sensibilisation des populations et l'implication réticente des personnels territoriaux. Vos analyses ont une vertu décapante !

C'est évident et Mme Beaufils, qui préside l'AFPCN, le reconnaît. Pour un maire, le danger, c'est le Plan de prévention des risques (PPR), pas le risque en lui-même ! Il est difficile pour un élu local de résister à la pression foncière. On observe de véritables dénis de risques, de Xynthia à Fukushima. L'implantation des centrales nucléaires a été décidée dans les années 1970 alors que la théorie de la tectonique des plaques était connue depuis seulement dix ans. Nous avions alors des échanges houleux avec EDF...

Selon vous, les Japonais savaient qu'il s'agissait d'une zone à risque ?

Pas au moment où ils ont construit la centrale de Fukushima en 1970. Mais en 2000, ils disposaient de toutes les données. Seulement, ils espéraient que rien ne se produirait avant le démantèlement de la centrale. Bref, l'ignorance des vulnérabilités est due à des facteurs humains.

Le problème ne vient-il pas du fait que l'on raisonne en terme de risques et non pas d'aménagement du territoire ?

Tout à fait d'accord : il faut effectivement envisager le problème d'une toute autre façon. Nous sommes à un tournant : il va falloir gérer au plus près des territoires, impliquer les citoyens, utiliser la révolution des réseaux sociaux.

Cette révolution ne fait-elle pas aussi des dégâts ? Des rumeurs délirantes se répandent à grande vitesse sur ces réseaux.

Pas seulement. Le Centre sismologique euro-méditerranéen (Csem), dirigé par Rémy Bossu et qui dépend du CEA, détecte tous les mouvements sismiques. Il a remarqué que dès que se produisait un évènement, les réseaux sociaux s'en faisaient l'écho, plus rapidement encore que les détecteurs sismiques...

Enfin, il est nécessaire de segmenter les risques en trois niveaux : risques courants, risques collectifs concentrés, risques extrêmes et globaux.

Le régime assurantiel s'impose-t-il face à des risques qui, en définitive, ne sont pas si aléatoires qu'on veut bien le dire ?

Il convient d'objectiver les facteurs de catastrophe naturelle tout en évitant un système trop centralisé. Les assureurs sont bien armés pour gérer l'indemnisation des victimes. En revanche, il faut revoir le système mixte avec l'Etat. L'envoi de rapports à une sous-commission du ministère de l'intérieur peut encourager le clientélisme. Je vous transmettrai une note à ce sujet.

De nouveaux outils émergent pourtant : je pense en particulier à l'excellente directive européenne et à l'Observatoire des risques naturels majeurs. La CCR a été obligée de lui transmettre les informations et les données dont elle disposait mais qu'elle gardait jalousement par devers elle au motif qu'elle était liée par accord avec les compagnies d'assurance alors que ces dernières se plaignaient de ne pas avoir accès à ces documents. En fait, c'est le refus de la CCR de délivrer ses informations qui a conduit à la création de l'Observatoire des risques naturels majeurs.

L'Observatoire a-t-il récupéré les trente années de mémoire de la CCR ?

Oui. Nous avons aussi demandé la création d'un Comité des utilisateurs au sein de cet observatoire.

D'autres améliorations ont eu lieu : le régime « cat nat » a été réorganisé au plus près des territoires et des instruments mondiaux ont été créés.

Aujourd'hui, quatre occasions doivent être saisies : la première priorité, c'est la gouvernance. Le Conseil d'orientation pour la prévention des risques naturels majeurs (COPRNM) doit fonctionner avec les élus, qui n'y siègent aujourd'hui que rarement. Il faut éviter que ce conseil ne se bureaucratise. Nous essayons donc de modifier son fonctionnement pour que les élus l'investissent. Nous avons signé avec la Direction générale de la prévention des risques (DGPR) une convention triennale afin d'en modifier la gouvernance. La directive sur les inondations de 2007 a été transposée en 2010 mais son mode de fonctionnement reste très lourd. M. Doligé a fait adopter par le Parlement le principe d'une stratégie pour mieux délimiter les territoires concernés par les inondations mais, depuis, rien n'a bougé.

Il faut aménager les territoires, mais pas les pénaliser !

Le régime de « cat nat » doit évoluer pour ne plus faire remonter systématiquement les dossiers à Paris. Pourquoi ne pas mettre à contribution les commissions départementales auxquelles participent les assureurs ? Evitons la centralisation excessive.

Le niveau régional ne serait-il pas adapté ?

Le département pourrait instruire les dossiers qu'il transmettrait à la région. Ces questions doivent être traitées au plus près des territoires.

Enfin, un comité des utilisateurs de l'Observatoire doit être mis en place avec les réseaux des collectivités locales.

La réforme du régime « cat nat », aujourd'hui piloté par le ministère de l'intérieur, est difficile à mettre en oeuvre. La direction générale du Trésor a concocté sa réforme. Après divers compromis, le projet de réforme est devenu très complexe.

Autrement dit, vous êtes favorable à cette réforme, sous réserve que le principe de subsidiarité s'applique.

Au départ, la direction du Trésor voulait supprimer le régime « cat nat ». Heureusement, ce n'a pas été le cas.

J'en viens à la question de la responsabilité partagée entre préfets, maires, collectivités et particuliers.

Il faut distinguer la responsabilité civile et pénale. Nous connaissons une judiciarisation de notre société, à l'image de ce qui se passe aux Etats-Unis.

Certes, mais les Etats-Unis judiciarisent au civil, nous au pénal ! Ainsi pénalise-t-on les décisions publiques. Paradoxe, s'il n'y a pas de PPRI, les franchises des particuliers augmentent, bien qu'ils ne soient pas responsables.

N'allons pas dans ce sens : l'augmentation des franchises touche inutilement les particuliers. En revanche, je suis favorable à la modulation des primes, ce qui ne devrait pas être pénalisant. A mon sens, un tel système permet d'envoyer un signal intéressant. Cela dit, la modulation doit rester raisonnable. Fixer les primes dans les zones inondables en fonction du risque serait tout bonnement impossible : il faudrait les multiplier par cent.

Ne peut-on moduler en fonction des efforts réalisés par les particuliers ?

Ce serait une bonne chose. Le projet de loi qui a été préparé ne s'applique qu'aux grandes entreprises, lesquelles négocient leurs contrats avec les assureurs. Une telle mesure ne présente donc guère d'intérêt : c'est du pur affichage ! La modulation s'applique aussi aux biens des collectivités.

De quels aléas parlons-nous ? Des séismes, des inondations ?

Concentrons-nous sur les inondations et les risques maîtrisables.

Le maire de Bordeaux estimait avoir fait beaucoup d'efforts pour traiter les eaux de ruissellement et se désolait qu'on ne lui en témoignât aucune reconnaissance, et que ses administrés n'en tirent aucun avantage, notamment au niveau assuranciel. Le développement de l'intercommunalité est prometteur sur ce plan : voyez l'exemple du Havre.

Merci pour votre intervention. Quel serait votre principal message ?

Il faut penser aménagement du territoire, terrain et vulnérabilité.

Mais les PPR sont les principaux risques, avez-vous dit...

Si l'on oppose risque à aménagement du territoire, l'élu se trouve dans l'impossibilité d'agir.

N'hésitez pas à nous transmettre vos observations.

S'il est un État européen qui a su faire face et s'adapter au risque d'inondation, c'est le royaume des Pays-Bas. Son territoire, dont un quart de se trouve en dessous du niveau de la mer, constitue un débouché naturel pour le Rhin, la Meuse et l'Escaut. MM. Slomp et de Villeneuve auront donc beaucoup à nous dire sur la résilience du territoire, la manière de continuer à l'habiter et à y mener des activités économiques.

Je travaille depuis treize ans pour le ministère des infrastructures et de l'environnement (et l'institution qui l'a précédé) après avoir construit des retenues d'eau au Tchad et au Bénin pendant neuf ans. La question de l'eau ne m'est donc pas étrangère !

« Plus jamais ça ! », voilà l'impératif qui a guidé les Pays-Bas depuis les inondations catastrophiques de 1953 qui ont causé la mort de plus de 1 800 personnes. L'organisation du pays en a été bouleversée, les lois ont été modifiées. La gestion de l'eau est devenue un sujet apolitique pour une raison simple : la menace de l'eau pèse sur tout le monde.

Le territoire des Pays-Bas couvre environ la même superficie que celui de la Suisse, soit 40 000 km2 mais, et la différence est importante, 26 % de sa surface se trouve en dessous du niveau de la mer et 55 % de ses terres sont inondables. Nous avons donc fait la guerre contre la mer, non contre nos voisins, avec un niveau de protection qui s'accroît sans cesse. Une tempête avec une période de retour de 10 000 ans se solderait par 4 300 km2 inondés, 10 000 morts et 120 milliards d'euros de dégâts. Ce chiffre est bien plus élevé que le coût du sinistre à la Nouvelle-Orléans, qui est de 2 milliards. Cela dit, il faudrait considérer les conséquences pour toute l'économie américaine, ce qui multiplie le bilan par dix. Le réseau de protection actuel est prévu pour une période de retour de 10 000 ans pour les crues venant de la mer.

Après la catastrophe de 1953, nous avons réorganisé le territoire, en diminuant de moitié le nombre de municipalités et en réduisant à 25 celui des autorités régionales de l'eau. Ces assemblées d'élus sont présidées par un « comte de l'eau » nommé, ce qui prouve le caractère apolitique de la gestion de l'eau. Chez nous, il n'existe pas de préfecture ; il fallait donc trouver une solution pour éviter la dispersion.

Après la survenue d'autres catastrophes, nous avons également regroupé les municipalités en 25 unités territoriales de sécurité, qui sont présidées par un maire désigné parmi d'autres. Aux Pays-Bas, tous les maires sont nommés par la reine, leur tâche étant de défendre l'intérêt de la municipalité devant le gouvernement au-delà des partis.

Ce système est-il ancien ?

Oui, il date peu ou prou de Napoléon. Les échevins gèrent les grands dossiers dans les municipalités. Le maire ne dispose que d'une voix. Autrement dit, il n'est pas le chef de l'exécutif, si ce n'est sur les questions de police. Récemment, le système a évolué : les élus opèrent un premier choix, proposent le nom de deux ou trois personnes, puis la reine procède à la nomination.

Autres institutions importantes, le centre national de gestion des crises et le centre de coordination logistique et organisationnel, qui veillent à la mutualisation des moyens en cas de crise touchant plus de deux municipalités.

A la suite des catastrophes de 1916 et de 1953, la carte du pays a été modifiée : nous avons fermé le delta de l'Escaut sauf sa partie occidentale pour laisser libre le port d'Anvers, manière de réduire la surface des zones inondables. A l'époque, les inondations étaient surtout liées à la formation de barrages de glace.

Venons-en aux leçons que nous avons tirées de la tempête de 1953 et de ses 1 800 morts. Cet événement majeur, dû à une surcote importante, s'explique d'abord par une mauvaise communication de l'alerte, des missions mal définies entre les acteurs, un mauvais entretien des ouvrages et un financement local insuffisant en raison de la trop petite échelle des municipalités. Pour être complet, il faudrait ajouter que le pays sortait à peine de cinq années de guerre et de la récession des années trente. Les premières décisions n'ont rien coûté, comme réunir les hydrologues et les météorologues dans le même bâtiment afin d'améliorer la prévision et la communication. Cette mesure a été appliquée rapidement. En revanche, le regroupement des pouvoirs publics locaux a pris 50 ans. Des normes nationales de sécurité ont été définies d'abord pour la côte, puis pour les grands fleuves.

Des visites techniques tous les cinq ans, un rapport au Parlement : la prévention des inondations est clairement une cause nationale au Pays-Bas.

Effectivement. Le Parlement tranche sur la répartition des fonds entre digues, postes d'infirmiers et de médecins, etc. L'entretien des digues relève de la solidarité régionale, les constructions neuves de la solidarité nationale.

Qu'en est-il exactement des financements : sont-ils prélevés sur le budget de l'État ou prennent-ils la forme d'une taxe affectée ?

Il y a un impôt national et une taxe régionale prélevée par les autorités régionales de l'eau et décidée par les élus, qui finance le système de pompage et l'entretien des cours d'eau, sauf les grands fleuves qui relèvent de l'État.

D'autres événements majeurs nous ont obligé à améliorer notre gestion de crise : le crash du Boeing 747 d'El Al à Amsterdam en 1992, l'explosion d'un établissement pyrotechnique à Enschede en 1998 qui a nécessité l'envoi de pompiers depuis 100 kms alentour ou encore l'incendie d'une discothèque à Volendam en 2000 où une partie des blessés a été transférée en Belgique. A chaque fois, nous avons réagi trop lentement. Et, dans ces circonstances, chaque minute perdue représente une vie.

Le système est donc perfectible...

Pour la prévention des inondations, il n'existe pas de solution unique.

Il faut analyser les problèmes avant de les résoudre : faut-il privilégier l'alerte ou la sauvegarde ? La réponse dépend du contexte. Ainsi, certaines communes ont décidé de relever le niveau du sol de leur territoire pour réduire les risques d'inondations. Mais c'est une décision locale.

Qui fixe les règles de sécurité lorsqu'une ville décide de créer un nouveau quartier ?

L'autorité régionale de l'eau procède à une analyse. Une négociation intervient ensuite entre la province, qui décide des zones constructibles, et la municipalité, qui délivre les permis de construire. Ce système fonctionne bien dans certains cas, parfois moins bien dans d'autres. Les contrôles sont obligatoires, mais on ne leur donne aucune suite légale.

Les autorités de l'eau donnent leur avis, qui reste consultatif.

La province détient-elle le pouvoir final ?

La décision est prise par la municipalité, mais la province peut la casser.

Chez vous, on détruit les maisons. Pas chez nous. Plutôt que de démolir, nous construisons des digues.

Des maisons flottantes sont aussi construites.

La loi Barnier permet de détruire des maisons. Vous ne pouvez donc le faire ?

Nous pouvons proposer de les racheter plus cher qu'au prix du marché et espérer que les propriétaires les vendront. Je n'ai, en revanche eu personnellement connaissance d'aucune destruction de bâtiment construit de façon illégale.

Est-ce le maire qui décide en matière d'urbanisme, ou les échevins ?

Les échevins. Mais la province donne, ou non, son accord. Elle peut donc bloquer un projet.

Nous avons 95 anneaux fermés qui impliquent des dunes, des digues, des ouvrages d'art.

Les villes sont-elles entourées d'ouvrages spécifiques ?

Oui, et certains sont vieux de 800 ans ! Autrefois, chacun devait donner des heures de travail collectif avant qu'on autorise les propriétaires à payer une amende lorsqu'ils ne participaient pas aux travaux. Petit à petit, l'amende s'est transformée en taxe.

Les Pays Bas n'ont donc pas élevé une digue unique, mais 95...

Notre pays a compté jusqu'à 2 500 anneaux, dont certains n'étaient d'ailleurs pas fermés. Nous avons réorganisé tout cela mais les ouvrages restent locaux.

Et pour les fleuves ?

Il y a 15 000 kms de digues secondaires à l'intérieur des 95 anneaux qui eux-mêmes font 3 500 kms. Quand un fleuve traverse un anneau, il est prévu des réservoirs.

Quels matériaux utilisez-vous ?

Du sable, de l'argile, des pierres.... En fait, nous avons recours aux matériaux qui se trouvent à proximité de façon à pouvoir réparer ou rehausser les digues. En cas de risque de vagues de 10 mètres, des revêtements spéciaux sont prévus. Enfin, chaque région a ses propres digues construites avec des matériaux spécifiques, afin de réduire les frais de construction.

Quand l'Escaut est en crue, les campagnes sont-elles inondées ?

Il existe des polders de débordement, notamment en Belgique où la réglementation est très rigoureuse. Nous passons des accords avec nos voisins pour éviter des inondations transfrontalières et nos contacts s'améliorent encore grâce à la directive européenne.

Les plages et les zones d'immersion sont gérées par l'autorité nationale de l'eau avec un système de réalimentation de sable pris en mer du Nord et les dunes sont interdites aux touristes afin d'éviter l'érosion. Pour les fleuves, le lit majeur est géré par l'Etat et les digues par l'autorité régionale de l'eau.

Quelle est l'échelle de temps retenue pour mesurer les risques ?

Elle est de 1 250 ans pour les fleuves et de 10 000 ans pour la mer.

C'est une construction théorique ! Ce modèle fonctionne jusqu'au jour où les faits le démentent.

C'est un calcul utile néanmoins pour savoir comment utiliser au mieux les 400 millions d'euros disponibles chaque année pour la reconstruction des digues.

Les phénomènes exceptionnels sont chaotiques. Comment les modéliser ?

Nous bénéficions de nombreuses données, y compris en amont, certaines d'entre elles - comme par exemple les chiffres de Cologne pour le Rhin - couvrant une période de mille ans.

Les modèles ne sont pas parfaits. Le vôtre est-il vraiment crédible ?

La majorité des ingénieurs le cautionnent et la minorité de sceptiques aide à l'améliorer. Dans les grandes lignes, ces modèles sont fiables, même s'il est toujours possible des les ajuster à la marge.

Nous constatons aussi un consensus politique.

Cela arrange tout le monde !

Pourquoi 1 250 ans pour les fleuves et 10 000 ans pour la mer ?

Parce que la mer monte beaucoup plus vite que les fleuves. Autrefois, on tirait le canon à l'amont d'un fleuve pour alerter la population en aval. En 1953, ne sachant pas quelle zone allait être touchée par la tempête, il fut impossible de savoir où prendre des mesures. Aujourd'hui, il existe un système de surveillance sur toute la côte avec des personnes postées tous les cinq kilomètres, et tous les 500 mètres en zone urbaine. Ces correspondants, qui sont des volontaires bien formés, restent sur les digues durant toute la tempête pour vérifier qu'aucun incident ne survient.

Cette surveillance humaine va-t-elle se poursuivre ?

Oui. L'analyse des photos aériennes s'est révélée trop lente, même si elle est utile.

Les choix faits il y a 50 ans ont été bons, même s'il faut sans doute améliorer la protection de la partie centrale du pays.

Le système actuel est donc perfectible...

Oui, il faut prévoir un cycle de 20 ou 40 ans pour l'adoption de nouvelles normes de sécurité par le Parlement afin de protéger la zone qui est restée sensible. De fait, nous avons protégé la côte durant 50 ans, puis les fleuves durant vingt ans ; nous devons maintenant traiter la jonction entre la côte et les fleuves.

Toutes les zones industrielles sont volontairement surélevées, n'est-ce pas ?

Oui, y compris le port de Rotterdam. C'est une question de communication : on est mieux protégé en zone surélevée que derrière une digue. De la même manière, les centrales électriques sont toutes à 5 mètres au-dessus de la mer derrière des digues d'environ 20 mètres de haut.

J'en viens au financement des waterschappen, les autorités régionales de l'eau. Il repose sur trois principes : l'intérêt, le paiement, le droit de vote. Autrement dit, le montant varie selon la valeur du bâtiment et du terrain. Autrefois, le droit de vote était strictement corrélé au montant de la taxe acquittée. Depuis peu, la population détient 50 % des droits de vote.

En gros, l'assiette est semblable à celle de l'impôt foncier...

Ce sont deux choses différentes, mais la base est la même. La municipalité fixe la valeur de la maison, laquelle détermine le montant de la taxe municipale, de celle de l'autorité régionale de l'eau et de l'impôt national.

La révision, désormais annuelle, de la valeur de la maison se fonde sur le prix du marché...

et non sur des valeurs qui n'ont pas été rectifiées depuis 1970.

Les propriétaires s'en plaignent car l'immobilier augmente de 5 % par an.

Un budget annuel de 5 milliards d'euros est consacré à l'eau, de l'assainissement à la gestion des canaux et des voies de navigation. Pour les digues, le budget est de 1 milliard d'euros, dont la moitié pour l'entretien et l'autre pour la construction de nouveaux ouvrages. J'ai présenté des chiffres globaux car les waterschappen, installées sur les bassins versants, ont une approche globale de l'eau, de l'assainissement jusqu'aux digues. Les agences ont leur propre banque, notée triple A, gérée par un petit groupe de vingt à trente personnes, qui s'alimente sur le marché. Il n'y en a pas de meilleure en Hollande ! Les collectivités ont aussi leur propre banque...

Cela nous manque, c'est mieux que Dexia !

Sur une population totale de 16 millions d'habitants, on dénombre 40 000 emplois dans le secteur de l'eau, dont 15 000 agents publics, auxquels il faut ajouter les 40 000 personnes qui travaillent dans le secteur des technologies « delta » (relatives à la construction dans les zones deltaïques et à la gestion de ces zones), comme par exemple la reconversion de grands ports en zone d'habitation.

Nous avons également lancé des grands travaux : le plan Delta pour les grands fleuves. Après la première visite technique, nous avons dépensé 1 milliard d'euros ; 2,5 milliards d'euros après la deuxième. Nous avons également un programme pour améliorer l'écoulement du Rhin et de la Meuse.

Quid de leurs affluents ?

Les autorités régionales de l'eau ont une obligation d'entretien.

Et les berges ? Est-ce aux riverains de s'en occuper ?

Les autorités régionales de l'eau en sont responsables, sauf pour les petits cours d'eau. Les agriculteurs ont obligation de s'occuper des petits cours d'eau de drainage. S'ils sont pris en défaut, une amende est infligée et le coût des travaux facturé.

La police de l'eau existe depuis le Moyen-âge. Les visites techniques ont lieu deux fois par an. Autrefois, les paysans prenaient en charge les frais d'hôtellerie de l'inspecteur jusqu'à ce que le travail soit accompli. Une technique efficace !

Un troisième programme de 6 milliards d'euros de travaux est en cours de négociation avec probablement un partage entre région et État du coût des réfections, l'État continuant à financer la totalité des constructions neuves. Depuis 2009, il est obligatoire de tenir compte du changement climatique pour les ouvrages neufs, ce qui renchérit le coût des investissements. Un commissaire du Gouvernement a été également chargé de réfléchir à notre modèle de protection à l'horizon 2050 et 2100, qui défendra son projet et ses rapports annuels en conseil des ministres. Un milliard d'euros par an est prévu pour ce programme de recherche. Les budgets sont fixés très à l'avance, 10 ou 15 ans. C'est un système rigide mais qui garantit que les fonds sont bien utilisés comme prévu.

S'agissant de l'urbanisme, les personnes habitant derrière les digues primaires installées sur les cours d'eau sont intentionnellement exclues de l'assurance : c'est à l'État de payer une partie des dégâts sur ses fonds propres en cas d'inondation, ce qui n'exonère pas les particuliers de couvrir leurs maisons contre le risque d'incendie ou de dégât des eaux dû à une rupture des canalisations.

En cas d'inondation, une aide nationale est-elle prévue ?

Dans une région, l'État a remboursé les deux tiers des dégâts. Les propriétaires sont allés en justice pour le tiers restant ; ils ont gagné, mais aucune indemnisation supplémentaire ne leur a été accordée.

Les deux tiers, est-ce une règle ?

Non, le montant est fixé selon le sinistre.

Certains partis sont, par principe, contre l'assurance parce qu'elle est assimilée à un jeu de hasard. Cette position bloque la réflexion sur l'articulation entre assurance et solidarité.

Le raisonnement vaut-il aussi pour l'assurance automobile ?

Non. En revanche, ils refusent l'assurance-maladie. Il s'agit de 100 à 200 000 protestants radicaux qui sont installés sur la côte depuis 1 600.

Cela dit, la solidarité est très forte à l'intérieur de ce groupe.

Que reproche-t-on au système actuel ?

D'une part, il ne peut pas couvrir les gros dégâts. D'autre part, il déresponsabilise.

S'agissant de la directive européenne sur le risque d'inondation, nous n'avons pas eu à envoyer de rapport préalable à Bruxelles. Nous nous sommes fixés trois objectifs : 3 600 kms de digues primaires, 15 000 kms de digues secondaires et les 100 000 personnes habitant dans les zones non protégées ainsi que les berges transnationales non protégées.

Enfin, la préparation à la gestion de crise. Chaque année, est effectuée une analyse nationale des risques où l'inondation tient la place plus importante. Les exercices pluridisciplinaires quinquennaux sont essentiels, nous l'avons vu lors de Katrina à la Nouvelle-Orléans, pour trouver un langage commun entre les différents services. Le ministère de l'intérieur a également un programme de communication intitulé « Réfléchis avant ! » ; l'idée est de considérer tous les risques.

Quelle leçon avez-vous tirée de l'ouragan Katrina ?

Qu'il faut réfléchir à l'organisation dans les moindres détails. Par exemple, on ne peut pas évacuer 1 million de personnes en 24 heures. On a vu des directeurs de maisons de retraite, impuissants, abandonner les personnes âgées dans leur chambre. Dans les deux provinces de Hollande septentrionale et de Hollande méridionale, 4,5 millions de personnes vivent derrière les digues.

En un mot, anticiper la catastrophe pour mieux la gérer.

Le manque d'entretien et de réseaux fermés provoque également des catastrophes. Un gestionnaire unique est donc indispensable et les agents doivent faire le tour des installations dont ils sont responsables à pied, et non pas en voiture.

Merci pour cet exposé passionnant.

Nous recevons M. Christian Desplats, président de l'Agence régionale pour l'environnement de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur. L'ARPE est un syndicat mixte qui regroupe la région et les départements et dont la mission porte sur l'environnement et l'aménagement du territoire. A ce titre, la gestion de l'eau est au coeur de son activité.

Elle anime depuis 12 ans un réseau régional des gestionnaires de milieux aquatiques qui regroupe toutes les structures de gestion de bassin versant, plus de 75 dans la région, qui couvrent la totalité des cours d'eau à enjeux et qui ont mis en oeuvre, pour certaines d'entre-elles des SAGE, des contrats de rivières et des PAPI.

Dans un premier temps, pourriez-vous nous présenter les principales missions de l'ARPE-PACA ?

L'Agence régionale pour l'environnement de la région PACA regroupe la région et cinq départements ainsi que les Alpes-Maritimes de façon ponctuelle. Établissement public sous forme de syndicat mixte, elle a pour mission d'apporter une assistance technique aux collectivités locales et aux acteurs de l'environnement pour la mise en oeuvre des politiques environnementales. Depuis trente ans, elle suit par exemple le fonctionnement des stations d'épuration, s'occupe de gestion des rivières et espaces naturels, ou encore accompagne l'Agenda 21.

Dans ce cadre, l'ARPE anime le Réseau régional des gestionnaires de milieux aquatiques, qui regroupe près de soixante-dix structures - essentiellement des syndicats de rivières - s'intéressant à la gestion des rivières et milieux aquatiques en région PACA. A travers ce réseau, ces syndicats bénéficient d'appui technique sur les thématiques relevant de leurs compétences : foncier, gestion des cours d'eau, lutte contre les inondations, etc.

Très actif depuis dix ans, ce réseau fait remonter depuis quelques années auprès des collectivités de la région la nécessité d'une réflexion, éventuellement d'une réforme, sur la maîtrise d'ouvrage pour la gestion opérationnelle des milieux aquatiques à l'échelle d'un bassin versant. Des réflexions de ce groupe est né le concept d'EPAGE (Établissement Public pour l'Aménagement et la Gestion des Eaux), qui nous paraît une piste de réflexion pertinente pour pérenniser les petites structures de syndicats de rivières, souvent fragiles sur le long terme.

Il nous semble d'autant plus nécessaire, à la lumière des événements des dernières années, de disposer d'une véritable maîtrise d'ouvrage avec un statut reconnu par la loi, que ces syndicats de rivières sont financés par des subventions accordées au coup par coup, tantôt par la région, tantôt par le département voire parfois par l'Union européenne. La pérennisation de ces structures est indispensable pour parvenir à une gestion quotidienne des milieux aquatiques, qui sont extrêmement fragiles et mouvants.

A l'initiative de la région, une réflexion nationale a été engagée sur cette thématique, en partenariat avec l'Agence de l'eau, RMC et la DREAL. Des contacts ont donc été pris avec des députés et des sénateurs pour présenter ces travaux. A l'occasion de l'examen de la loi Grenelle 2, une proposition d'amendement avait également été défendue par quatre sénateurs dont Marc Daunis et Serge Andréoni. Il avait ensuite été jugé que cette proposition d'amendement ne relevait pas de l'objet de la loi Grenelle 2, mais plutôt d'une réforme territoriale. L'amendement avait donc été retiré.

Je suis accompagné pour vous présenter nos travaux de Gilles Brière, du Conseil général du Vaucluse, et de Véronique Desagher, qui anime le réseau régional des gestionnaires de milieux aquatiques au sein de l'ARPE et suit le travail sur les EPAGE..

Voilà un moment que nous travaillons sur cette thématique. Nous constatons l'existence d'une forte tension entre les protecteurs de l'environnement et ceux que préoccupe la protection des habitants contre les inondations. Nous souhaitons que ces catastrophes ne soient pas envisagées seulement en termes de protection, mais aussi en termes d'aménagement.

Nous constatons également, notamment dans le Var, qu'il est difficile de mettre en place des structures visant à financer et entretenir de tels aménagements. L'idée d'un établissement public spécifique nous semble à cet égard intéressante.

Je connais l'action de l'ARPE et ce qu'elle apporte aux collectivités. Nous aimerions cependant que les priorités soient quelque peu réorientées et que la réflexion ne soit pas qu'en termes de protection d'un milieu soi-disant naturel - il ne l'est pas toujours autant que nous voudrions le croire. Cette préoccupation est-elle également la vôtre ? Quelle est votre position ?

Votre constat est effectivement l'un des éléments de notre réflexion. Il est vrai qu'il existe aujourd'hui une opposition entre les milieux et les risques. Nous regrettons un retour en arrière depuis la loi de 1992, qui avait prôné une gestion globale et équilibrée en préconisant que les maîtres d'ouvrages, sur les cours d'eau, prennent en charge la totalité de la gestion d'un bassin versant.

Comme vous, je ne prétendrai jamais faire passer les poissons avant les habitants et partage votre avis sur la nécessité de sérier les problèmes. Dès lors que les hommes occupent les berges et le champ d'inondation d'un cours d'eau, qui est un milieu continu, ce dernier doit être géré dans sa globalité et non de façon morcelée.

Si s'occuper des rivières est dicté par les événements dramatiques que nous connaissons, personne - et le maître d'ouvrage en rivière moins que tout autre - ne peut ignorer le contexte législatif et règlementaire qui, paradoxalement oppose ces deux thématiques.

Une de nos missions est précisément de pointer les problèmes et de faire éventuellement évoluer cette façon d'aborder les situations, grâce à des règles plus adaptées. Paradoxalement, plus les normes et les préconisations se multiplient, moins elles sont suivies d'effet.

Un exemple au sein de la région PACA pourrait vous inspirer utilement : la Durance. Cette rivière dispose d'un maître d'ouvrage compétent et organisé. Il est doté de moyens financiers suffisants, d'une compétence interne et d'une forte légitimité. Je ne prétends pas qu'il puisse se dispenser de mettre en oeuvre la réglementation ; cependant, il fait le poids face à elle lorsqu'elle apparaît abusive. Il est par exemple en effet abusif d'obliger un maître d'ouvrage à appliquer la réglementation sur les digues en installant des ouvrages de protection aux normes, lorsque cela suppose de supprimer toute végétation dessus alors que celle-ci est classée au titre de Natura 2 000.

Sur la Durance, l'organisation d'une maîtrise d'ouvrage forte, légitime et dotée des moyens nécessaires, montre que c'est possible, voire que la solution ne peut être autre.

Comment ce maître d'ouvrage est-il financé ?

La Durance est un cours d'eau domanial. Le syndicat mixte, de taille importante, jouit de ressources spécifiques et bénéficie d'une légitimité essentiellement technique. Je me rappelle avoir entendu un jour le maire de Cavaillon expliquer au représentant du Préfet qui venait lui présenter le PPRI de la Durance, qu'il devait auparavant présenter ce plan au syndicat de la Durance et se mettre en accord avec lui.

Cette réflexion illustre ce que nous souhaiterions en France, à savoir un outil pour collectivités territoriales qui soit à la hauteur des enjeux que sont la multiplication des événements, mais également les obligations de résultats découlant notamment de la législation européenne. Je rappelle que la directive cadre sur l'eau émane de la directive « inondations ».

Dans la logique de ce que vous disiez, je vous fais observer que nous sommes loin d'une logique de gestion globale et équilibrée lors qu'il faut deux têtes fondatrices pour traiter de deux sujets dont les origines sont uniques, l'aléa étant lié à l'eau et au milieu aquatique.

Pour répondre sur le plan législatif et règlementaire au besoin de la société de mettre les personnes et les biens en sécurité, il faut absolument se doter d'une maîtrise d'ouvrage publique, forte, légitime et organisée.

Selon nous, cette maîtrise d'ouvrage existe déjà en germe, même si elle n'est pas présente partout avec le même niveau de qualité. En région PACA, des exemples nous montrent que des structures, qui étaient à l'origine de simples syndicats hydrauliques, ont su s'adapter pour être aujourd'hui des opérateurs Natura 2 000, tout en réalisant les travaux de génie civil et de protection hydraulique, tels que ceux de la digue Saint-Jacques à Cavaillon. Ils ont dû pour cela passer par les fourches caudines du dispositif PSR et de la réglementation Natura 2 000. Ils y sont parvenus parce qu'ils en ont les moyens.

Je ne peux qu'être en accord avec l'objectif tel que vous l'énoncez. Nous avons cependant l'impression que l'aspect protection du milieu aquatique est prioritaire par rapport à ce qui, pour nous, devrait passer avant, à savoir un aménagement permettant la cohabitation des humains avec un milieu dont on aurait réduit l'exposition aux risques.

Nous proposons une gestion globale et intégrée de proximité. Nous pensons que la bonne gestion des rivières nécessite une surveillance quotidienne et une présence pour animer les populations, exposer les risques et mettre en oeuvre les travaux, afin d'éviter cette opposition qui trop souvent paralyse l'action.

Notre réflexion est issue d'une demande des syndicats de rivières dans un groupe de travail initié dans le Vaucluse. Ces structures, créées par les collectivités du territoire, étaient à l'origine motivées pour travailler avec nous sur la gestion des risques d'inondation. En 2009, nous avons procédé à un état des lieux de ces syndicats, afin d'essayer d'identifier comment les faire évoluer. Cet état des lieux a été réalisé à partir des missions qu'elles exercent. Bâties à l'origine pour la prévention des inondations, elles se sont ouvertes, au fil de l'évolution des règlementations, à des problématiques environnementales.

La première préoccupation semble cependant être le milieu aquatique, la protection des personnes n'arrivant qu'en deuxième position.

Nous avons effectivement l'impression que l'État, via la police de l'eau, a une vision avant tout protectrice des milieux naturels. Notre police de l'eau a enfilé un gant de fer, comme nous avons pu le constater ce matin en recevant le directeur général de l'ONEMA. Vous nous dites que les syndicats étaient chargés, à l'origine, de réaliser de l'aménagement, et qu'ils s'ouvrent à l'environnement mais que, dans le même temps, ceux existants sont institutionnellement plutôt fragiles. Vous avez réfléchi à une structure nommée EPAGE. De quoi s'agit-il ?

Nous proposons de partir de l'existant, jugeant cela préférable à la création d'une structure ex-nihilo, compte tenu de l'urgence de la demande, tant en raison des événements que de l'agenda parlementaire.

Un EPAGE est une structure existante ou créée sur place, dont il est possible de réformer peu ou prou le périmètre, sachant qu'aujourd'hui, nous constatons des superpositions de périmètres comme des bassins orphelins. Une réforme sur le plan du périmètre nous paraît donc fondamentale. Nous ne cherchons donc pas à promouvoir les syndicats de rivières tels qu'ils existent, confrontés à des problèmes insurmontables tant sur le plan des moyens que du statut juridique et de la sécurité qu'ils offrent à leurs élus comme à leurs techniciens. Le contexte a évolué de telle façon que ces structures ne suffisent plus.

Nous proposons de créer une spécialisation d'un type d'établissement public existant : le syndicat mixte. Ce statut n'est cependant pas suffisant au regard des contraintes, comme nous pouvons le constater dans le cas du Rhône avec le SYMADREM, menacé d'explosion par des problèmes de contentieux.

Nous proposons de créer une maîtrise d'ouvrage opérationnelle basée sur l'existant, dont les éléments soient mobilisables relativement rapidement, avec un niveau de proximité validé par les conditions d'émergence des syndicats, tous nés d'une feuille de route locale à l'initiative des élus communaux. Le périmètre doit être cohérent et rationnalisé, tant pour éviter les superpositions de structures que pour travailler à l'échelle du bassin versant. Un tel périmètre octroie en effet une légitimité administrative et une pertinence technique. Il conviendrait donc de créer un seul EPAGE par bassin versant élémentaire.

Une subsidiarité claire avec les autres niveaux, notamment les EPTB, doit également être définie afin d'éviter tout conflit.

Quelle serait la différence entre l'EPTB et l'EPAGE ?

Actuellement, seul existe le label EPTB, issu de la loi de 2003 selon laquelle il a pour mission d'assurer l'animation et la mise en cohérence des politiques menées sur les sous-bassins, à l'échelle d'un grand bassin versant. Ainsi, à titre d'exemple, le bassin de la Durance comprend plusieurs sous-bassins dont les organismes de gestion sont apparus depuis une vingtaine d'années. Ces maîtres d'ouvrage ont créé des dynamiques locales, engageant des études et des schémas d'aménagement. Peu à peu, leurs logiques d'intervention sont entrées en contact. C'est ainsi qu'a émergé la nécessité d'une coordination à l'échelle du bassin de la Durance. Le maître d'ouvrage principal sur la Durance, le SMAVD (Syndicat Mixte d'Aménagement de la Vallée de la Durance), a alors été plébiscité pour recevoir le label EPTB et jouer ce rôle de coordinateur et d'animateur.

Si cet exemple constitue un cas idéal, ce n'est pas le cas partout.

Les syndicats de base subsistent-ils ?

Oui car l'EPTB n'est qu'un label donné à l'un des acteurs pour assurer la mission de coordination et d'animation à l'échelle du bassin.

L'EPTB assure la cohérence et la programmation au niveau du bassin versant. Ensuite, chaque maîtrise d'ouvrage locale prend le relais. Jusqu'à présent, ces syndicats intercommunaux sont une création facultative, laissée au bon vouloir des collectivités territoriales. L'idée est de créer l'obligation de disposer d'un EPAGE par bassin versant.

Cela revient donc à l'obligation d'une vision globale par bassin versant, avec un organisme.

Ce qui motive aujourd'hui la réticence des élus des structures existantes à aller plus loin, par exemple sur les digues, est le cadre existant.

Quelle serait la différence entre un syndicat de rivières et un EPAGE ?

L'EPAGE doit être doté de compétences objectives, alors qu'aujourd'hui, il existe autant de compétences différentes (environnement, hydraulique, etc.) que de syndicats de rivières. Il convient de définir précisément ce que recouvre la compétence au tour d'un cours d'eau, qui n'existe pas aujourd'hui dans le droit français.

L'idéal serait de définir un corps de compétences obligatoires - éventuellement assorti de compétences facultatives. La feuille de route existe déjà avec la directive Inondations et le plan Submersion rapide.

Quelles devraient être, selon vous, les compétences obligatoires ?

En premier lieu, il s'agit de la prévention des inondations, pour la protection des personnes et des biens. Nous n'avons pas d'état d'âme à affirmer que là est la priorité. Cependant, mon expérience de quinze ans dans la maîtrise d'ouvrage m'a prouvé que cela ne peut s'opposer aux contraintes environnementales. Il faut parvenir à un juste milieu permettant d'éviter les égarements survenus avant les années 90, lorsque les cours d'eau étaient traités comme des canaux hydrauliques, causant aujourd'hui plus des dégâts en termes de débordements et de désordres relatifs à l'érosion, que ceux qui n'avaient pas été touchés.

Lorsque les lits majeurs se sont végétalisés, la situation n'est pas non plus idéale.

L'entretien des cours d'eau en matière de végétation est fondamental et doit être permanent, dès lors que la végétation ne cesse de pousser. Cette action, faisant partie de l'ingénierie de la restauration et de l'entretien, est le fonds de commerce des syndicats de rivières.

Vous avez évoqué comme première compétence obligatoire la prévention des inondations. Quelles est la seconde ?

Il s'agit de la préservation des milieux aquatiques. Il est indispensable qu'elle soit assurée par le même acteur pour éviter les conflits improductifs, qui étaient fréquents avant les années 90.

La troisième compétence, que nous avons repérée lors de l'état des lieux, est émergente. Il s'agit de l'accompagnement des décisions locales. Il existe en effet de plus en plus de structures accompagnant les collectivités sur des problématiques telles que le ruissellement, mais également sur les schémas pluviaux et autres, ainsi qu'en tant que personnes publiques associées sur les documents d'urbanisme.

Ce point est essentiel car outre les dégâts que peut occasionner un cours d'eau, le ruissellement urbain est l'une des causes majeures de calamités.

Il ne s'agit pas d'être exhaustif. Nous ne sommes pas dogmatiques. Il est indispensable que les compétences puissent s'adapter aux réalités physiques. Il est évident que sur les bassins versants torrentiels méditerranéens présentent des problématiques particulières nécessitant par exemple des compétences spécifiques.

Nous savons aujourd'hui que les syndicats de rivières peuvent jouer un rôle fondamental en matière de prévision et d'alerte, notamment sur les petits bassins versants méditerranéens à temps de réponse court. La plupart du temps, l'alerte de l'Etat est inopérante, car elle emprunte des circuits trop compliqués. Sur le Lez, dans le Vaucluse, nous connaissons l'exemple de syndicats s'étant dotés de dispositifs performants de prévision et d'alerte, avec la société Predict Services.

Nous allons prochainement publier notre rapport sur les EPAGE (diagnostic, analyse et préconisations). A la demande des parlementaires que nous avons rencontrés l'année dernière et cette année, nous exprimons des propositions de réformes des codes de l'environnement et de la propriété publique, ainsi que de la domanialité, et présentons la liste des missions et compétences des EPAGE. Le dernier chapitre de ce document va être publié. Si vous le jugez utile, nous vous en ferons parvenir une copie dès notre retour.

Vous dites réfléchir depuis 2009. Par rapport aux syndicats de rivières que vous avez décrits comme insuffisants et avec des compétences inégales, cet EPAGE aurait dont des compétences obligatoires.

Il s'agirait surtout de compétences objectives. Il est fondamental de donner un sens au contenu de la compétence « cours d'eau ». Aujourd'hui, les syndicats de rivières se sont spontanément saisis d'obligation relevant normalement des propriétaires riverains des cours d'eau. Cependant, aucune ressource n'a jamais été créée pour cela.

Quelles ressources proposez-vous ?

Il existe un outil, la redevance pour services rendus, préconisé par le code de l'environnement. Or personne ne le met en oeuvre, parce qu'il coute plus cher qu'il ne rapporte. Il génère notamment beaucoup de contentieux.

Il faudrait définir le bénéficiaire de la gestion des cours d'eau dans toutes ses dimensions, qui n'est pas le propriétaire riverain selon les textes.

Sur cette question, nous ne pouvons vous apporter un outil magique. Sur la question de la fiscalité, nous n'avons que des pistes de réflexion méritant d'être approfondies, mais pas de réponse absolue. Sur ce sujet très sensible, nous estimons être assez peu légitimes pour trancher.

Il nous semble néanmoins que les agences de l'eau pourraient éventuellement bénéficier d'une enveloppe spécifique pour ce type d'opérations. Dans certains cas, la TDENS pourrait peut-être être mobilisée.

Il existe déjà un outil pour les EPTB, la redevance liée aux SAGE, qui est cependant un mécanisme très complexe et peu efficace. Alors qu'actuellement, les agences de l'eau interviennent uniquement par le biais de subventions. Nous proposons d'utiliser celui de la dotation, ce qui n'aurait pas pour objectif de créer une nouvelle ressource, mais de sécuriser la ressource actuelle. Cela permettrait d'accorder une plus grande autonomie financière aux structures concernées. Le fonctionnement actuel, dans lequel les agences de l'eau passent commande et paient en conséquence, ne laisse aucune marge de manoeuvre aux maîtres d'ouvrages.

Dans la mesure où le problème serait pensé en termes d'aménagement du territoire, il nous paraîtrait logique de créer une taxe du type de celle dont dispose par exemple l'établissement foncier régional. Elle pourrait par exemple être assise sur une base foncière. Nous avons conscience que nous ne pouvons nous contenter du volontariat.

Il serait souhaitable de s'inscrire dans le dispositif législatif, règlementaire et fiscal existant, afin de ne pas tout bouleverser. Le principe serait de s'appuyer sur des syndicats de rivières existant et de les pérenniser par un label, après avoir vérifié qu'ils sont bien sur un bassin versant. Nous ne sommes pas favorables à la création de nouvelles structures intercommunales. Par ailleurs, nous ne souhaitons pas toucher au statut de la propriété. Au niveau fiscal, nous préconisons non pas de créer une nouvelle taxe, mais d'aller chercher dans les techniques fiscales existantes, auprès de l'Agence de l'eau ou des départements.

Notre objectif est de créer les moyens essentiellement sur le fonctionnement et l'autofinancement des opérations. Nous ne cherchons pas à faire croire que les partenaires actuels des syndicats de rivières pourront retirer leurs dispositifs d'aide. C'est un autre chantier. Par exemple, sur l'Ouvèze Provençal, le schéma d'aménagement nécessite cent millions d'euros. Il est clair que nous ne les trouverons pas dans les outils que nous sommes en train d'évoquer. L'objectif consiste à donner aux structures la capacité de financer au moins leur fonctionnement à la hauteur des enjeux, c'est-à-dire de se doter des compétences internes indispensables. En particulier sur les inondations, il est capital pour elles de disposer d'un minimum de compétences en hydraulique et en hydrologie. L'absence de fil conducteur ne peut mener qu'à de l'incohérence. Une des missions fondamentales du syndicat de rivières apparaît : ayant le fil rouge des interventions au fil du temps, il est en mesure d'en assurer la cohérence.

Il faut donc que tous ces EPAGE embauchent du personnel compétent. Qui va payer, dès lors que la redevance pour services rendus ne fonctionne pas ?

Aujourd'hui, le personnel recruté est financé à 50 % par des subventions de l'Agence de l'eau et à des taux variables, par des subventions de la région. L'idée est de diminuer cette dépendance vis-à-vis de l'Agence de l'eau, en mettant en place la dotation. Au lieu de verser une subvention annuelle, l'Agence de l'eau aurait un contrat avec la structure, assorti d'objectifs. Tous les ans, elle verserait une somme qu'utiliserait la structure pour se doter du personnel compétent et assurer l'autofinancement de ses opérations.

Nous apportons l'argumentaire pour soutenir la nécessité de créer ces ressources, mais ne savons pas lesquelles seront les plus opportunes au plan politique.

Dans le rapport, nous avons développé trois pistes de ressources fiscales : la réaffectation d'une partie du produit des taxes d'aménagement, des éléments basés sur les autorisations Eau et CPE, ou fondés sur le risque.

Bien sûr, cette ressource est liée à l'acceptation par une structure d'un périmètre cohérent et d'un ensemble de compétences bien cernées par la loi.

Avez-vous mené une réflexion sur le fait que lorsque des aménagements sont réalisés, ils le sont essentiellement au bénéfice des zones urbanisées ? Par exemple, les aménagements du Rhône ont été construits essentiellement pour protéger Lyon et Avignon

Le gros problème en termes de communication avec la population réside dans le fait que les aménagements du Rhône n'ont jamais visé à protéger quoi que ce soit. Selon la charte de la CNR, l'objectif est purement énergétique.

C'était peut-être le cas à l'origine mais de nombreux travaux ont été réalisés à Lyon, au niveau des zones d'extension de crues. Le préfet de PACA nous a expliqué qu'il était normal d'envoyer l'eau dans les parties plates et rurale pour protéger la ville.

L'eau n'y est pas envoyée. Nous la laissons y aller.

Tout ce qui pourrait l'empêcher est interdit.

Tout ce que nous pourrions faire pour l'empêcher provoquerait une rehausse du niveau de l'eau dans les zones urbaines. Il faut donc faire un choix. Selon la méthode d'inondabilité, pour protéger les enjeux forts à un endroit, il est indispensable de laisser sortir l'eau ailleurs.

Tout le problème réside dans la définition de l'enjeu fort. Or les enjeux forts sont toujours au même endroit. Je connais par exemple une commune qui se voit interdire toute possibilité de développement, au motif qu'elle est située dans une zone d'extension de crue. Un système accordant quelques compensations aux collectivités situées dans ces zones pourrait être imaginé.

Sur cette thématique, dans les chantiers sur la mise en place de la directive Inondation, nous avons essayé de faire remonter la nécessité de conserver une cohérence territoriale des structures à l'échelle du bassin versant, afin qu'une concertation puisse au moins avoir lieu. Il ne faudrait en effet pas confier ce qui relève du risque dans les zones urbaines à des structures qui ne couvriraient que ces zones, dès lors que la gestion du risque a des conséquences en amont.

Sans maître d'ouvrage fort et légitime, ce débat ne peut jamais émerger, parce qu'il n'est porté que par l'État ou par les bénéficiaires des aménagements.

Pour revenir sur les ressources, nous n'avons pas le monopole de la réflexion. En page 30 de la première version du plan « submersions rapides », qui était largement inspiré des événements du Var, était évoqué un dispositif de taxe additionnelle à l'une des quatre existantes, susceptible d'être inscrit dans la loi de finance 2012. Le ministère souhaitait ainsi financer tous les travaux de confortement et de gestion des endiguements qui, dans de nombreux endroits, constituent plus un risque supplémentaire qu'une protection pour les populations. Aujourd'hui, sur le 9 500 kilomètres de digues en France, 5 000 méritent d'être retravaillées.

De nombreuses pistes sont envisageables. Il reste encore à approfondir les pistes que nous évoquons dans notre rapport.

Il est clair que, concernant la moitié du territoire français, ce problème n'est pas marginal.

Le deuxième volet de notre rapport élargit la problématique au niveau national, sur lequel nous avons travaillé avec plusieurs territoires et ministères. Nos constats s'avèrent partagés.

Le député Jean Launay, du Lot, est particulièrement intéressé par cette démarche.

Au niveau des sénateurs, Marcel Rainaud et Roland Courteau faisaient notamment partie des signataires de la proposition initiale, alors qu'ils ne sont pas de la région PACA, ce qui montre que notre démarche n'est pas régionaliste.

Si toutes les situations sont différentes, les problématiques se ressemblent néanmoins.

En dehors de la région PACA, les syndicats de rivières n'ont pas les mêmes philosophies. Mais il est vrai qu'en PACA, ils ont évolué d'un travail purement hydraulique vers la notion de gestion globale. L'évolution peut n'avoir pas été la même partout. Mais nous connaissons parfaitement les faits générateurs de l'évolution chez nous, qui montrent que notre expérience est reproductible.

Notre rapport apporte les éléments d'un diagnostic national. Nous avons veillé à la reproductibilité des propos.

Vous estimez donc qu'il faudrait rendre la démarche obligatoire.

Actuellement, elle ne peut l'être car elle ferait prendre beaucoup trop de risques, notamment aux élus locaux.

La finalité est obligatoire. Il faut donc l'outil pour l'atteindre.

Il est clair que si le problème de la responsabilité n'est pas posé, il ne se passera rien.

Notre document devrait être publié dans environ un mois. Nous pourrons vous l'adresser.

Le dossier que nous allons vous remettre aujourd'hui comprend déjà la note de synthèse ainsi qu'un document relatif à la journée technique que nous avons organisée sur les inondations, regroupant les syndicats de rivières de la région. Elles sont l'occasion pour eux d'échanger sur leurs problématiques et les difficultés qu'elles rencontrent.

Avec vous, nous avons la chance d'entendre des personnes qui ont réfléchi aux avantages et inconvénients du système actuel et fait des propositions. Une proposition de loi a-t-elle, à ce jour, été déposée ?

L'amendement prévu dans la loi Grenelle a été reporté, relevant du droit des collectivités territoriales. Nous vous communiquerons l'amendement.

Notre objectif est de faire sortir ces problématiques de la thématique habituelle de la protection et de l'environnement, pour aller vers une thématique d'aménagement. Si nous restons dans une optique de protection des individus opposée à celle des milieux, nous n'arriverons à rien.

Dans la réforme de l'intercommunalité de l'année dernière, à la demande de notre comité syndical, nous avions constitué un dossier par département, pour attirer l'attention de chaque préfet de PACA sur la nécessité du maintien des syndicats de rivières dans leurs périmètres de bassins versants. Nous avons été entendus sur tous les départements.

Sur le Vaucluse, cette démarche a conduit à des fusions de syndicats, que nous appelions de nos voeux, ce qui prouve que nous ne cherchons pas à sanctuariser l'existant.

Nous recevons M. Michel Casteigts, inspecteur général de l'administration, chargé par le Gouvernement de nombreuses missions d'évaluation des dommages causés aux biens des collectivités territoriales à la suite de catastrophes naturelles, et notamment des inondations.

Ainsi, M. Casteigts est intervenu dans le département du Var à la suite des inondations de novembre 2011. C'est en effet en fonction des évaluations qui sont conduites que l'Etat décide de mettre à disposition des collectivités les crédits permettant la prise en charge partielle des dégâts non assurables, à l'image des crédits du programme 122 de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ». Ce programme regroupe, en effet, les aides exceptionnelles qui sont versées aux collectivités territoriales.

Dans ce contexte, M. Casteigts fait figure d'expert reconnu en matière d'indemnisation des dommages et nous pourrons également solliciter son appréciation sur le régime « catnat » et son évolution à travers le projet de loi déposé au Sénat.

Je vous laisse la parole et nous vous poserons ensuite des questions. Si nous manquons de temps pour vous les poser toutes, nous vous les transmettrons afin que vous y répondiez, si vous le voulez bien, par écrit.

Mon introduction sera brève, car je préfère garder du temps pour répondre à vos questions et être au plus proche de vos préoccupations.

Je n'ai effectivement pas pris part à la mission « Var 2010 », car je m'occupais à l'époque des dommages causés par la tempête Xynthia qui a d'ailleurs donné lieu à une mission d'information du Sénat. J'ai cependant lu très attentivement les travaux de mes collègues que j'avais assistés, sans être en première ligne, sur les inondations torrentielles du Var en 2010.

Il est intéressant de comparer l'inondation de novembre 2011 à celles survenues antérieurement. Par rapport à la tempête Klaus, à Xynthia ou aux inondations du Var en 2010, cet épisode est particulier, tant par son extension géographique - le Var ne représentant qu'un tiers des dommages (et près de la moitié en valeur), la mission s'étendait à dix départements : les Alpes-Maritimes, les Alpes de Haute-Provence, le Gard, l'Hérault, l'Ariège, l'Ardèche, la Lozère, la Haute-Corse et la Corse du sud - que par sa cinétique lente. Cet événement a en effet provoqué des sinistres beaucoup plus diffus et nombreux que les épisodes précédents.

Sur le seul Var, en 2011, 114 collectivités ont été touchées : le Conseil général, 94 communes, 7 EPCI et 12 syndicats intercommunaux. 880 sinistres sont à déplorer. Beaucoup, bien que de faible ampleur, nécessitent l'intervention de la solidarité nationale, car ils ont affecté de nombreuses petites communes disposant de faibles ressources. Au total, pour l'ensemble des départements, le nombre total de sinistres est d'environ 2 300, sur 348 collectivités ou groupements.

Cet événement est radicalement différent de Klaus, pour lequel les dommages étaient très spécifiques - essentiellement des arbres renversés - et concentrés sur le département des Landes, qui s'est trouvé totalement ravagé. A la suite de cette commission, j'ai présidé pendant dix-huit mois un groupe de travail prospectif à l'horizon 2050 co-organisé par la région Aquitaine et l'INRA sur le massif des Landes de Gascogne : le traumatisme durera plusieurs décennies, durée nécessaire à un pin pour parvenir à maturité. Les espaces temps et les enjeux économiques sont donc de nature radicalement différente.

Quant à Xynthia, il s'agissait d'une submersion marine sans précédent, ce qui rendait d'autant plus complexe la constitution du dossier régional destiné au Fonds de solidarité européenne, avec la nécessité de présenter des démonstrations très pointues. Jusqu'au dernier moment, nous avons douté d'y parvenir. Finalement, nous avons obtenu le FSUE.

Les inondations du Var en 2010 étaient, par comparaison, plus simples en termes de gestion administrative. Il s'agissait en effet d'une catastrophe qui, bien que de grande ampleur et très destructrice, était très localisée et d'origine bien identifiée.

Dans le cas présent, l'événement présente la particularité de s'étendre sur dix départements, avec des caractéristiques relativement analogues sur chacun d'entre eux. Il s'agit d'un événement de cinétique lente - il s'est déroulé sur plusieurs jours - avec une très forte pluviométrie ayant entraîné la montée plus ou moins rapide des eaux selon la proximité des bassins versants, avec une assez bonne prévisibilité (alertes rouges et orange de Météo France) permettant d'anticiper. Il faut toutefois noter le caractère très artificiel des limites départementales en matière d'alerte, dès lors qu'un même département peut comprendre plusieurs bassins versants. L'unité de compte devrait donc être le bassin versant et non le département et une réflexion mériterait d'être menée sur cette question.

A propos de l'évaluation, par qui est-elle réalisée ? Ces personnes sont-elles en nombre suffisant ? L'expérience montre que les fonctionnaires disponibles pour se rendre sur le terrain et évaluer l'étendue des dégâts sur chaque commune impactée sont peu nombreux. Leurs conclusions, qui font l'objet d'une synthèse générale, introduisent en outre des éléments d'incertitude.

Par ailleurs, je souhaiterais connaître votre opinion sur la question des biens éligibles. Très souvent, en effet, la collectivité, qui est amenée à se substituer aux riverains pour équiper des cours d'eau, se voit refuser l'indemnisation au prétexte qu'il ne s'agit pas d'un bien communal et que les riverains sont responsables. Or le maire est contraint, s'il veut protéger la population, de réaliser des travaux même sur des terrains qui n'appartiennent pas à la commune.

En outre, les indemnisations ne sont attribuées, selon la loi, que pour rétablir les aménagements à l'identique, alors que parfois, il serait plus pertinent d'améliorer le dispositif.

Selon vous, la réglementation actuelle permet-elle de répondre assez rapidement et complètement aux attentes des sinistrés ?

Pour répondre, je vais vous expliquer comment nous travaillons. Face à 2 300 sinistres, la question de l'organisation du recensement et des contrôles est délicate. La méthodologie est essentielle. Nous sommes chargés de communiquer à la DGCL les chiffres de synthèse que le Gouvernement vous soumettra lors d'une loi de finances rectificative, le programme 122 n'étant pas doté, sur cette ligne, en budget initial.

Notre fil conducteur est une circulaire conjointe des ministères de l'intérieur et des finances datant du 7 octobre 2011 et tirant assez largement leçon des expériences précédentes - j'y ai ainsi retrouvé certaines des préconisations que nous avions faites, notamment dans le cadre du rapport sur Xynthia. Cette circulaire pose un problème au fonctionnaire que je suis et au législateur que vous êtes. En effet, se pose la question du relatif vide juridique existant entre des dotations sèches votées par le Parlement sans mode d'emploi, et un mode d'emploi n'existant que par voie de circulaire. La libre administration des collectivités territoriales étant du domaine de la loi, susceptible d'appeler à la mise en oeuvre de décrets, nous nous trouvons dans une curieuse situation pour le fonds de solidarité. Lorsque les dommages sont inférieurs à 6 millions d'euros, un décret est publié. Là, nous devons nous contenter de circulaires pour prendre des décisions qui, in fine, sont opposables aux collectivités. J'avais signalé ce vide juridique lors de mon audition par la mission « Xynthia » en expliquant que lorsque le Parlement serait appelé à voter les crédits en loi de finances rectificative, il serait pertinent d'assortir le vote des crédits de règles permettant de cadrer le pouvoir administratif de la circulaire interministérielle.

Concrètement, qu'est-ce que cela changerait ?

Cela ne changerait rien si la circulaire était appliquée à la lettre. En revanche, le Parlement pourrait décider d'autres types orientations concernant l'intervention du fonds, l'éligibilité ou les réponses aux questions que vous posez. Il me semble qu'actuellement, le Parlement n'utilise pas pleinement ses prérogatives, se contentant de voter des crédits sans en préciser le mode d'emploi, contrairement à ce qu'il fait sur d'autres lignes budgétaires.

Cela nous gêne, car il nous semble exorbitant de nos prérogatives de devoir statuer sur certaines questions. Voici l'exemple d'une décision que nous prenons parce qu'elle nous semble équitable, alors qu'elle n'est prévue ni par la circulaire, ni par la loi : nous déclarons inéligibles les dommages représentant moins de 1 % du budget global de la collectivité concernée. Le programme 122 faisant appel exceptionnellement à la solidarité nationale, le recours à cette solidarité ne nous semble pas justifié en dessous de 1 % du budget affecté. Cette décision esquissée sur Klaus, puis confirmée sur Xynthia et sur les inondations du Var en 2010, correspond à une position de la mission interministérielle qui, de facto, se trouve en situation de quasi-production règlementaire en raison du vide juridique. Il serait par exemple pertinent que le Parlement décide du seuil à partir duquel interviennent les crédits qu'il vote.

Quelle est votre position sur la remise des aménagements dans leur état initial ?

Je vais y revenir. Pour les inondations de 2011, comme pour Klaus et Xynthia (mais pas pour le Var en 2010), nous avons mis en place un système de contrôle à deux niveaux. Nous avons chargé les préfectures d'effectuer un recensement systématique sur la base d'un dossier que nous avons conçu. Nous avons cadré la procédure de contrôle de premier niveau en insistant sur deux points essentiels.

Le recensement ne vaut pas dépôt de demande de subvention par les collectivités et n'a pas à suivre le même formalisme administratif. Malheureusement, très souvent, c'est parce que les préfectures comme les collectivités ont mal intégré cette préconisation que la procédure a pris du retard.

La prise en compte d'un dommage au titre de l'évaluation ne préfigure pas nécessairement de la recevabilité de l'opération lors de l'instruction du dossier par le préfet. Alors que la circulaire ne prévoit une intervention qu'à hauteur de 30 à 50 %, nous encourageons vivement les préfets à monter à 80 % sur certains dossiers.

Les critères sur la base desquels nous définissons les enveloppes départementales ne correspondent donc pas à la somme d'une pré-instruction des dossiers individuels, qui posent de nombreuses questions que nous ne pouvons pas prendre en compte dans des délais raisonnables. Par exemple, dans le Var, nous n'avons pas pris en compte la répétition de l'événement sur les mêmes communes d'une année sur l'autre. Or il est naturel que le préfet la prenne en compte dans la modulation des taux de subvention.

Alors qu'il s'agit d'une situation d'urgence, nous avons l'impression que les règles ne changent pas par rapport à une situation normale dans laquelle le temps n'est pas compté, avec notamment le comité des financeurs, dans lequel on ne sait qui finance quoi ni à quelle hauteur.

Le comité des financeurs fonctionne différemment d'une région à l'autre.

Entre le moment où survient un sinistre et celui où la collectivité connaît le montant qu'elle recevra, il se passe trop de temps.

Le Parlement étant l'instance qui vote le budget et en garantit l'équilibre global, je ne puis que soumettre à votre réflexion le prix des délais d'instruction. Le premier recensement très rapide des dommages, que nous avions réalisé le 15 janvier, conduisait à un montant de 38 millions d'euros de dommages déclarés pour le Var. In fine, ce montant s'élève à 22 millions d'euros de travaux éligibles, dont 17 seulement sont pris en compte. Le délai d'instruction a donc conduit à économiser 16 millions d'euros.

Le but est-il d'économiser ou de remettre les aménagements en état le plus vite possible ?

Le plus vite possible n'est pas nécessairement le mieux possible. Je partage votre avis sur la nécessité de ne pas reconstruire à l'identique certains ouvrages, mais cela nécessite plus de temps que de reconstruire à l'identique, les travaux d'ingénierie et l'expertise à réaliser étant différents. Nous sommes très souvent bloqués dans les procédures par les délais d'ingénierie. Comme j'ai pu le constater au fil de mes expériences, il existe une véritable implosion de l'expertise technique de l'Etat et je constate des inégalités en la matière d'un département à l'autre, liée à des questions purement conjoncturelles. Le maintien d`une expertise dans les services techniques de l'Etat au niveau départemental constitue un problème majeur. Or, elle n'est pas substituable par une expertise privée pour une question de mémoire des événements. Il est impossible d'intervenir correctement sans tenir compte de l'historique des phénomènes.

De notre point de vue, la déperdition d'expertise coûte infiniment plus cher que ne rapportent les emplois équivalents temps plein économisés. Ainsi, si une DDT économise deux ETP, il est probable qu'après deux mois, cette économie aura coûté plus cher à l'Etat qu'elle ne lui aura rapporté sur une année.

Ne pensez-vous pas que ces difficultés viennent de l'absence d'une ligne de crédit dans le budget initial du programme 122 ?

Je pense qu'il s'agit plus d'une question de procédure administrative que de dotation budgétaire. En effet, le programme 122 est globalement richement doté, bien que cette ligne ne le soit pas. Il est extrêmement facile de procéder à des virements de crédits dans le cadre de la LOLF. En revanche, nous manquons de réactivité administrative. A titre d'exemple, lorsque j'ai été pressenti pour diriger cette mission, alors que l'événement n'était pas totalement terminé, le 9 novembre, j'ai placé dans le circuit de signature des cabinets le projet de lettre de mission. Il est revenu, totalement inchangé le 2 décembre, demandant une première évaluation pour le 15 janvier. Ainsi, compte tenu de la trêve de fin d'année, le délai accordé à la mission était inférieur à celui que s'étaient accordés les cabinets. Se pose donc la question de l'optimisation des procédures administratives. Pour gérer ces situations d'urgence, il faudrait probablement une méthodologie bien standardisée, qui permette de compacter sensiblement les délais. Saisie le 2 décembre, nous avons envoyé aux préfets un dossier le 8 décembre pour qu'ils effectuent les recensements. Les retours nous sont parvenus aux alentours du 10 janvier. Le 15 janvier, nous avons communiqué notre première estimation, d'environ 74 millions d'euros sur les sept premiers départements - les trois derniers ayant été identifiés plus tard. C'est à partir de ces chiffres qu'a pu être réalisé le contrôle. Il a fallu effectuer un travail fin d'identification des maîtres d'ouvrages et décider lequel retenir, par exemple au carrefour entre une voirie communale et une voirie départementale. Nous avons également constaté que certains des crédits alloués au titre des épisodes précédents n'avaient pas été consommés. Il nous a alors fallu choisir entre l'utilisation des reliquats des crédits de 2010, ou celle des crédits de 2011. Toutes ces questions impliquent des délais d'examen incontournables. Une standardisation des procédures pourrait néanmoins contribuer à les raccourcir. J'avais d'ailleurs été chargé, juste avant la survenue de l'événement, de rédiger un guide méthodologique, que je vais remettre en chantier.

Pour répondre à votre question sur la reconstitution à l'identique, nous avons introduit un concept que nous souhaitons au moins voir inscrit dans la circulaire : celui de la reconstitution à fonctionnalités identiques (et non à techniques identiques). La solidarité nationale n'a en effet pas lieu d'intervenir sur d'éventuelles améliorations fonctionnelles, qui doivent rester à la charge des collectivités.

Voici un exemple pour illustrer mon propos, celui d'un enrochement nécessitant d'être surélevé. Le fait que l'indemnisation ne puisse concerner que la réfection jusqu'à la hauteur initiale complique considérablement le dossier. L'objectif est d'indemniser les dégâts, sans volonté de trouver des solutions plus efficaces en cas de nouvelle occurrence de l'événement. Comment trouver des solutions ?

Il est vrai que nous intervenons dans une logique assurantielle, le programme 122 étant ciblé sur les biens non assurables des collectivités. Nous ne souhaitons pas enfermer notre approche dans un cadre juridique trop rigide. Cela nous conduit par exemple à ne pas poser la question de la domanialité sur les chemins ou enrochements. Nous considérons que la maîtrise d'ouvrage des travaux emporte l'éligibilité et non la domanialité privée ou publique. Cela nous conduit à ne faire aucune différence entre les chemins ruraux et communaux, ce qui introduirait des disparités économiquement et socialement injustifiables.

Sur les rivières la question est plus compliquée, car il faudrait déterminer si les ouvrages ont été réalisés en faveur des lotissements, qui font l'objet d'une réglementation complémentaire. Les ouvrages résultant de lotissements ne peuvent en effet être classés dans le domaine public qu'à certaines conditions, notamment de qualité. Nous avons rencontré ce problème en Ariège, à propos d'un enrochement sur un ouvrage protégeant un lotissement. Nous avons considéré que c'est la commune qui sera éligible, car il ne peut être demandé aux riverains de reconstruire l'enrochement.

Il serait donc souhaitable que la loi précise de type de questions, vos propos allant dans le sens de ce que nous souhaitons.

Une fois encore, nous sommes dans un vide juridique. Nous avons étiré notre capacité d'appréciation au maximum mais ne pouvons pas aller au-delà. Il en va de même pour la définition des biens assurables. La plupart des biens sont juridiquement assurables, à l'exception des voiries, mais ne sont pas assurés. Lors de Klaus, nous avons mis en place le concept d'assurabilité économique : il ne suffit pas qu'un bien soit juridiquement assurable ; il doit pouvoir être assurable par la collectivité au regard de son budget. Nous avions notamment rencontré ce cas de figure dans une commune forestière des Landes qui n'avait pas pu s'assurer car cela aurait représenté 20 % de ses dépenses de fonctionnement.

Si je comprends bien, si un ouvrage est reconstruit en remplissant la même fonctionnalité, même s'il est plus cher, vous admettez qu'il puisse être financé.

Oui, et ceci est également valable si la réfection coûte moins cher. De la même façon, nous essayons d'appliquer intelligemment la notion de vétusté. Nous devrions en tenir compte, mais en zone de montagne, que signifie la vétusté d'un mur de soutènement ? Nous n'apprécierons pas la situation de la même façon à Saint-Raphaël et dans une petite commune de cent cinquante habitants de l'arrière-pays parce que, lorsque cette dernière doit entretenir une trentaine de mètres de mur de soutènement, nous savons qu'elle n'en a pas les moyens et qu'il serait totalement injuste d'appliquer à la reconstruction de l'ouvrage un coefficient de vétusté. Nous ne suggérons donc d'appliquer ces coefficients que lorsqu'une collectivité a les moyens d'assurer un entretien normal. Je connais l'exemple d'un canal de dérivation d'un ouvrage alimentant un ancien moulin à eau dans l'Hérault, où les eaux ont emporté l'ouvrage parce qu'il n'avait plus de raison d'être. Nous rencontrons un problème de même nature en Haute Corse avec une route très escarpée reliant deux villages. Elle a été emportée et, comme il en existe une autre, nous estimons préférable d'octroyer des crédits pour une amélioration de cette dernière.

J'ai une série de questions sur le versement de l'aide. Nous nous sommes aperçus de deux problèmes. Dans le Var, en 2010, alors que le préfet s'était engagé à verser des avances de 15 % sur certains dossiers, Bercy a considéré que cet engagement valait pour 100 % de la subvention. Pour accepter d'autres dossiers, il fallait donc abonder des fonds, alors que les premiers n'étaient pas consommés.

Autre problème, sur les 18 millions d'euros (plus 6) validés pour les interventions, seulement 5,5 avaient été dépensés. En effet, le versement de l'aide étant conditionné par la production des factures par les collectivités, ces dernières ne peuvent effectuer les travaux, faute de trésorerie suffisante pour en avancer le coût.

Il est ainsi paradoxal de constater qu'en dépit des engagements importants pris, nous ne parvenons pas à en dépenser le quart. Nous en avons été très surpris, dès lors qu'il s'agit de situations d'urgence.

Ce sujet n'est malheureusement pas propre au programme 122. L'urgence de ces situations est inégale. Dans le cas des inondations de 2011, très peu de situations sont urgentes. De nombreux travaux concernent de l'entretien. Sur la voirie générale, les conseils généraux vont certes devoir modifier leurs programmes de travaux, mais ils entrent largement dans leur enveloppe annuelle.

Cette année, il existe relativement peu de communes pour lesquelles les travaux sont considérables. Dans le Var en 2011 par exemple, sur un montant total de travaux éligibles de 17 millions d'euros, 12 millions d'euros concernent des dommages dans des communes ou groupements, dont le montant représente 1 à 5 % du budget global. Seulement 800 000 euros concernent des travaux pour lesquels les dommages dépassent 15 % du budget global des communes ou groupements.

Il ne s'agit là que de 2011, où la nécessité de travailler dans l'urgence était moins pressante. Mais je vais vous citer un exemple. Vendredi, je suis allé à l'inauguration d'un théâtre de plein air aux Arcs en Provence, situé sous la place centrale de la commune qui avait subi d'importants dommages. Il est vrai que ces travaux pouvaient attendre. Imaginez cependant un paysage urbain complètement effondré : même si la commune peut continuer à vivre ainsi, il existe une urgence psychologique.

Cela mériterait à soi seul une mission d'inspection générale. Concernant les retards dans la mise en oeuvre des crédits, vous avez soulevé une vraie question en évoquant les comités de financeurs. Plus nous cherchons à faire de la coordination entre organismes financeurs, plus cela prend du temps, puisque les rythmes budgétaires des uns et des autres ne sont pas les mêmes. Par expérience, je peux affirmer que les fonds européens sont, de très loin, les plus efficaces et les plus rapides. Les retards constatés à la consommation des fonds structurels européens viennent en effet exclusivement des contreparties nationales. Ceci est vrai pour tous les programmes.

C'est donc l'Etat-Nation qui bloque l'Europe.

Non, le responsable est le système de cofinancement par un comité de financeurs. Chacun veut que sa carte de visite apparaisse sur l'opération. Le système fonctionne bien dans certaines régions, dans lesquelles les contreparties sont versées par un financeur national unique parce que les règles du jeu ont été établies une fois pour toutes entre l'Etat, la région et les départements.

La question du préfinancement par les petites collectivités de la part qu'elles escomptent de subventions extérieures se pose. Cette question dépasse le programme 122.

Dans le cadre du programme 122, l'urgence est plus grande. C'est pourquoi nous posons la question d'un organisme qui, au niveau régional, interviendrait à ce niveau, avec une régularisation une fois le financement versé.

Cette discussion est intéressante car nous avons du mal à comprendre pourquoi, alors que l'Etat a ouvert une ligne de crédit, les sommes sont si difficiles à dépenser.

Je ne crois pas que les problèmes soient exclusivement financiers. Il existe un véritable déficit d'ingénierie publique.

Nous en sommes en effet persuadés.

La disparition de l'ingénierie publique de l'Etat au profit des communes a été accélérée, l'Etat allant bien au-delà de ce qu'imposait Bruxelles. La constatation de la défaillance de l'initiative privée aurait pu être faite plus largement qu'elle ne l'a été. La nécessité de disposer d'une immédiateté de la disponibilité et d'une mémoire aurait pu justifier le maintien d'une ingénierie publique plus importante au profit des collectivités les plus démunies. Cela me semble être le sujet central, comme nous l'avons constaté dans la remontée des dossiers : ceux qui avaient été réalisés par la DDT ne posaient aucune difficulté.

Nous sommes cependant à l'écoute des idées que vous pourriez avoir pour améliorer le circuit financier.

Je n'ai pas d'idée pour améliorer ce circuit mais j'ai toutefois identifié des problèmes que seule l'évolution de la législation pourrait régler.

Pourriez-vous préciser sur quoi devraient porter les évolutions ?

Il existe une série de micro-procédures dont le cumul est pénalisant. En matière de financement, la question est moins celle des textes que de l'usage qui en est fait. Une petite commune de deux cents habitants ne peut pratiquer correctement l'ingénierie financière. Ainsi, lorsqu'elle est confrontée à des catastrophes, de nombreux dispositifs qui pourraient être utilisés et ne le sont pas, faute d'expertise suffisante. Se pose la question du rôle de conseil de l'Etat et du Département à l'égard de ces collectivités. Je rappelle que la loi de décentralisation avait prévu que les départements puissent créer des agences techniques à disposition des collectivités. Quasiment aucun département ne l'a fait. Or cette mise à disposition des petites collectivités d'une ingénierie est une vraie question, sur laquelle je me suis penché l'année dernière, lors de la rédaction d'un rapport sur les transports collectifs en zones rurales, qui sont confrontées exactement au même manque d'expertise. Les dispositifs et outils existent et ne sont pas mis en oeuvre faute de moyens humains.

Nous allons en rester là de nos échanges. Je vous remercie pour votre intervention. Il reste quelques questions que nous affinerons avec votre aide.