Séance en hémicycle du 31 mai 2013 à 9h30
Sommaire
La séance
La séance est ouverte à neuf heures trente.
Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.
Il n’y a pas d’observation ?…
Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.
Madame la présidente, mon rappel au règlement se fonde sur l’article 35 de notre règlement, relatif à l’organisation de nos travaux.
Madame la ministre, hier, au cours de la discussion générale, la question de l’autonomie financière des collectivités territoriales a souvent été posée. Vous nous avez déclaré que ce sujet serait abordé lors de l’examen des lois de finances pour 2014 et pour 2015. Nous avons aussi appris que, à la fin du mois de juin, M. le Premier ministre annoncerait la mise en place d’un « pacte de confiance » entre l’État et les collectivités.
Pour le moment, une seule chose est sûre : après deux ans de baisse des dotations, les collectivités vont à nouveau voir leurs dotations réduites de 4, 5 milliards d’euros dans les deux années à venir. C’est d’ailleurs ce que vous confirmez dans l’entretien qui paraît ce matin dans le journal Libération.
Cependant, vous annoncez aussi des mesures dont vous ne nous avez pas parlé hier. Pour la clarté des ambitions affichées par le projet de loi que nous examinons, et pour donner aux sénateurs l’ensemble des éléments leur permettant de légiférer, madame la ministre, il faut vous expliquer sur vos objectifs en termes de mutualisation des services des collectivités, en particulier au sein du bloc communal.
En effet, dans cette interview à Libération, vous dites vouloir atteindre, grâce à la mutualisation, des économies supplémentaires d’un montant de 2 milliards d’euros. Pour y parvenir, vous inclurez « un coefficient de mutualisation des services dans les critères de dotation », maniant ainsi la carotte et le bâton pour accélérer le mouvement alors que, dans le présent projet de loi, cette mutualisation est présentée comme devant être uniquement volontaire !
Madame la ministre, avant l’ouverture de nos travaux, il serait bon que vous apportiez des éclaircissements au Sénat sur les intentions que vous avez dévoilées ce matin dans la presse.
Madame la présidente, je vous remercie de m’accorder la parole, car il n’est pas d’usage de répondre à un rappel au règlement !
Monsieur le sénateur Favier, le Gouvernement a effectivement pris un engagement lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2013. Un certain nombre d’observations avaient alors été formulées, notamment en ce qui concerne le maintien de l’enveloppe des dotations des collectivités locales en 2013 et l’abandon des orientations décidées par le précédent gouvernement, à savoir une réduction de cette enveloppe de 5 milliards d’euros par an pour contribuer à la réduction des déficits publics. Sur ce dernier point, il faut toujours rappeler que la charge de la dette, résultat de l’accumulation des déficits, équivaut au budget du ministère de l’éducation nationale.
Le Gouvernement avait donc pris l’engagement de réfléchir, avec le comité des finances locales, à une réforme, totale ou partielle, des dotations des collectivités territoriales. Cette réforme me paraît urgente, car une réduction de l’enveloppe des dotations de 1, 5 milliard d’euros en 2014, puis en 2015, représente un effort considérable, même si l’ensemble de cette enveloppe reste de l’ordre de 80 milliards d’euros.
Premièrement, il faut sécuriser les ressources des départements. En effet, il n’est pas de bonne politique, même si cela a déjà été fait à deux reprises, de faire voter une enveloppe de crédits d’urgence pour les départements afin qu’ils puissent faire face à leurs obligations.
Le premier engagement du pacte de stabilité et de confiance, dont l’élaboration est confiée à Anne-Marie Escoffier, sera donc la constitution d’un groupe de travail chargé d’examiner les conditions d’un financement pérenne des conseils départementaux. Il s’agit essentiellement de chercher à remplacer les droits de mutation à titre onéreux, ou DMTO, ressource dont vous avez tous souligné le caractère trop volatil et trop dépendant de la conjoncture économique, par un panier de ressources plus stables et, surtout, plus dynamiques.
Deuxièmement, les régions, en particulier depuis la transformation de la taxe professionnelle en cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, ou CVAE, n’ont pratiquement plus de ressources fiscales et vivent essentiellement de dotations, situation contestable au regard du principe d’autonomie financière des collectivités locales. Il convient donc de leur affecter également une ressource fiscale dynamique, afin qu’elles ne dépendent pas uniquement des dotations de l’État.
Troisièmement, en ce qui concerne les communes, nous voulons maintenir le fonds de péréquation intercommunale, même si j’entends ici ou là que des collectivités engagées dans des projets d’investissement, mais qui disposent, heureusement pour elles, de plus de ressources que les autres, s’en plaignent un peu. Nous voulons donc tenir nos engagements concernant le fonds de péréquation. En revanche, nous pensons qu’il faut renforcer la péréquation verticale, car il n’est pas possible de compter uniquement sur la péréquation horizontale pour réduire les déséquilibres.
Il convient également d’examiner si des progrès ne pourraient pas être réalisés, en termes de justice, dans la définition de l’assiette de la dotation globale de fonctionnement.
Dans ce domaine, un certain nombre de communautés de communes rurales se sont lancées dans la mutualisation des services pour créer de nouveaux services en faveur des citoyens, en mettant en place, par exemple, un service à la petite enfance. Il faut encourager ces initiatives qui visent, en premier lieu, à rationaliser la dépense publique – nos concitoyens ne sauraient s’en plaindre – et, en second lieu, à permettre aux communautés de communes qui nouent des alliances entre elles, comme l’a fait la communauté de communes d’Annonay avec une autre communauté de communes, d’offrir de nouveaux services à leur population.
Enfin, il faudra aborder quelques questions difficiles, mais capitales pour les communes rurales. Aujourd’hui, nous ne pouvons plus laisser se développer des villes tentaculaires, de même qu’il faut arrêter la prolifération de bourgs, villages ou hameaux vides, entourés de lotissements. Dès aujourd’hui, nous devons assumer la lourde responsabilité de garantir, à l’horizon de 2030, et encore plus de 2050, l’indépendance alimentaire de la France et de l’Europe. Nous savons qu’il ne sera alors plus possible d’importer, comme nous le faisons maintenant, des protéines végétales pour les transformer en protéines animales. Nous devons donc conserver un maximum de terres agricoles pour préserver l’équilibre de notre économie et de notre société.
Dans ce cadre, un projet de loi que Cécile Duflot déposera au nom du Gouvernement visera à protéger non seulement nos terres agricoles, mais aussi les périmètres de captage des eaux – nous connaissons déjà des soucis d’alimentation en eau potable –, les zones NDs, les zones Natura 2000, etc. Une communauté de communes rurale dont le territoire comporte une zone NDs, une zone de captage, une zone Natura 2000, une zone littorale ou une zone de montagne protégée, ainsi que des terres agricoles, ne peut plus construire et se trouve donc incapable d’accroître ses ressources fiscales. Dans les deux ans qui viennent, il faut que nous parvenions à intégrer dans la DGF la reconnaissance de la protection de ces mètres carrés précieux pour la vie, qu’il s’agisse des terres agricoles, de la protection des captages, etc.
Enfin, depuis longtemps, nous pensons – et Edmond Hervé a été à l’origine de cette réflexion – qu’il nous faut arriver, ensemble, à redéfinir nos assiettes fiscales locales. Nous n’aurons pas le temps d’envisager cette redéfinition dès la discussion du projet de loi de finances pour 2014, mais il faudra le faire dans le cadre du projet de loi de finances pour 2015. Cette démarche est importante, mais très difficile à engager en période de crise compte tenu du niveau déjà atteint par les prélèvements obligatoires. Je pense malgré tout, mesdames, messieurs les sénateurs, que ce chantier est intéressant.
Aujourd’hui, la première garantie que peut vous donner le Gouvernement est donc la conclusion d’un pacte de confiance et de stabilité avec les collectivités territoriales, même si je mesure parfaitement ce que représente une diminution de 1, 5 milliard d’euros de l’enveloppe globale des dotations.
Je souhaite apporter une précision sur la notion centrale de mutualisation. Mon rôle consistant à rechercher quelle est la pensée du Sénat sur ce thème, je tiens à rappeler l’existence, d’une part, du rapport d’information intitulé Bilan et perspectives de l’intercommunalité à fiscalité propre, rendu en 2006 par notre collègue Philippe Dallier, …
… dans lequel apparaît pour la première fois la notion de « coefficient d’intégration fonctionnelle » dans le calcul de la DGF, et, d’autre part, de l’excellent rapport d’information Un nouvel atout pour les collectivités territoriales : la mutualisation des moyens, de nos collègues Alain Lambert, Yves Détraigne, Jacques Mézard et Bruno Sido, rendu en 2010.
Madame la présidente, puisque M. Favier a pris l’initiative d’ouvrir ce débat, je souhaite ajouter deux observations.
Premièrement, vous avez raison, madame la ministre : il est essentiel de se pencher sur la question de la révision des valeurs locatives. En effet, les impositions locales sont devenues totalement injustes dans la mesure où elles reposent sur des critères qui n’ont plus de rapport avec la réalité. Toutefois, depuis une trentaine d’années – et tous les gouvernements sont concernés –, cette révision a toujours été différée. Le gouvernement qui décidera d’avancer dans ce domaine – peut-être d’une manière déconcentrée, notre collègue François Marc a présenté des propositions et Edmond Hervé travaille sur cette question depuis très longtemps – prendra une décision historique ! Je souhaite que le mérite d’une telle initiative revienne au gouvernement que vous représentez, madame la ministre !
Deuxièmement, en ce qui concerne l’aménagement périurbain, je suis presque partisan d’un moratoire sur les terres agricoles. Il n’est pas raisonnable de laisser disparaître, tous les sept ans, l’équivalent de la superficie d’un département – auparavant, cette transformation se faisait en dix ans ! Une telle évolution est déraisonnable, et il faut la maîtriser : j’espère que le projet de loi que nous présentera Mme Duflot y contribuera.
J’émets simplement une réserve par rapport à votre suggestion concernant la DGF, madame la ministre. Si l’on examine l’histoire de cette dotation, on constate que la prise en compte d’une grande quantité de facteurs avait abouti à rendre cette dernière extrêmement complexe : soixante-dix facteurs étaient pris en compte à un moment donné, jusqu’à ce que Daniel Hoeffel décide de cristalliser le dispositif en une « dotation forfaitaire », qui l’a pérennisé.
Si l’on veut réformer la DGF, je préconise une simplification, afin de prendre en compte un nombre réduit de facteurs, liés au potentiel fiscal, à l’effort fiscal, à la population, par exemple. Plus on complique l’outil en le sophistiquant, moins il est productif et lisible, ce qui préjudicie à la péréquation.
Mes chers collègues, les motions de procédure ayant été repoussées lors de la précédente séance, nous passons à la discussion des articles du texte de la commission.
TITRE Ier
CLARIFICATION DES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET COORDINATION DES ACTEURS
Chapitre Ier
Le rétablissement de la clause de compétence générale
L'amendement n° 429, présenté par M. Favier, Mmes Assassi, Cukierman et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :
Avant l’article 1er
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
La loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales est abrogée.
La parole est à Mme Cécile Cukierman.
Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, en 2010, soit voilà moins de trois ans, le Sénat adoptait à une très courte majorité la loi de réforme des collectivités territoriales.
La gauche, dans son ensemble, rejointe par certains sénateurs d’autres sensibilités, avait alors combattu ce texte.
En le rejetant, nous avions refusé la mise en place du conseiller territorial. Nous avions également refusé l’obligation faite aux communes de rejoindre à marche forcée des intercommunalités au périmètre élargi et aux compétences renforcées, sans compter la fin des financements croisés, la mise en place des métropoles et des pôles métropolitains, le développement des fusions entre collectivités territoriales.
C’était tout cela la loi de 2010, et c’est tout cela que la gauche, alors minoritaire, avait combattu. Elle avait été rejointe par des centaines de milliers d’élus locaux qui refusaient cette réforme.
Beaucoup d’analystes politiques faisaient d’ailleurs de ce combat contre cette réforme l’une des raisons premières du passage à gauche de la Haute Assemblée.
Or, aujourd’hui, qu’en est-il de cette réforme ? Eh bien, elle s’applique ! Les intercommunalités vont se mettre en place partout, alors même que 30 % des départements n’ont pas adopté leur schéma de coopération intercommunale. Les préfets disposent toujours des pouvoirs pour contraindre les élus les plus récalcitrants. Et le Conseil constitutionnel a considéré que limiter la libre administration des collectivités territoriales relevait de l’intérêt général ! Je pense ici aux élus de la côte rouennaise notamment concernés par cette marche forcée intercommunale.
Finalement, mis à part le conseiller territorial dont le Sénat a voté l’abrogation sur proposition de notre groupe, la loi s’applique normalement.
Mieux, la loi sur les élections locales, que nous avons votée voilà quelque temps, met en musique l’une des mesures phares de la loi de 2010 – je veux parler de l’élection au suffrage universel, par fléchage, des conseillers communautaires – alors qu’une majorité d’élus locaux – 61 % – s’y étaient opposés durant les états généraux de la démocratie territoriale organisés en octobre dernier par le Sénat.
Pour notre part, nous avions déposé dès le printemps 2011 une proposition de loi demandant l’abrogation de cette loi dans son ensemble. Nous n’avons pas changé d’avis sur le contenu de la loi de 2010. Il est donc naturel que nous vous proposions au début de nos débats un amendement tendant à cette abrogation.
J’émets, au nom de la commission, un avis défavorable. Toute loi de la République s’applique, même si certaines dispositions, comme celles qui concernaient le conseiller territorial, ont été abrogées.
Je tiens à répéter ici ce que j’ai dit dans mon propos liminaire : les métropoles ont été créées par cette loi. C’est un constat.
Le Gouvernement est également défavorable à cet amendement. Il s’y oppose d’autant plus que, comme cela vient d’être rappelé, beaucoup de schémas ont été adoptés. Il serait totalement injuste de changer aujourd’hui les démarches en cours de route. En effet, ceux qui ont fait l’effort d’aller vite, de chercher les meilleures solutions possible, verraient comme une grave injustice ce revirement brutal visant à tenir compte de ceux qui n’ont pas réussi – pour quantité de raisons, souvent objectives, je ne le nie pas – à se mettre d’accord sur le schéma. En agissant de la sorte, on créerait une inégalité assez violente entre les collectivités territoriales.
Le projet de loi réécrit un certain nombre de passages, dont celui sur les métropoles.
Comme j’ai déjà eu l’occasion de le dire, même si l’intercommunalité est compliquée à achever dans un certain nombre de départements, nous voulons ajouter l’obligation d’une carte intercommunale pour la première couronne de l’Île-de-France. On ne pourrait pas, en même temps, supprimer les obligations pour les autres ! Restons à égalité, de droits et d’engagements, en tout cas !
Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, certains voudraient faire porter à la loi de 2010 le poids de tous les malheurs du monde. Franchement, je trouve que c’est quand même très exagéré ! Cette loi contenait des dispositions de différentes natures. La disposition concernant le conseiller territorial était très controversée, et les avis étaient en effet très partagés. Mais vous avez abrogé cette disposition.
Cela étant, il y avait des choses fort intéressantes dans cette loi. Le bouclage de l’intercommunalité ? Certains pourraient trouver étonnant que je prenne la parole pour dire que j’en pense du bien. Mais la question est de savoir : l’intercommunalité, pour quoi faire ? Sur quels périmètres ? Avec quelles compétences ? Avec quels moyens financiers ? Je pense que le vrai débat est là. M. le rapporteur l’a rappelé, dans un rapport de 2006 que j’avais remis au Sénat au nom de l’Observatoire de la décentralisation, j’avais suggéré la création d’un coefficient d’intégration fonctionnelle pour privilégier les intercommunalités qui avaient du sens et un vrai projet. Il s’agissait de les différencier des intercommunalités « coquilles vides », qui couraient après les dotations généreusement distribuées pour inciter les élus à entrer dans les intercommunalités.
Aujourd’hui, l’intercommunalité ne me paraît plus être un sujet. C’est bien vers cela que nous devons aller. Encore faut-il des intercommunalités différenciées en fonction de la nature du territoire. C’est la thèse que je défends pour le Grand Paris qui, quelque part, est une forme d’intercommunalité, la métropole. Le tout, c’est en effet d’adapter le modèle intercommunal à la spécificité du territoire.
Telles sont les raisons pour lesquelles je ne vous suivrai pas dans cette direction, madame Cukierman.
Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, force est de constater l’étroite parenté du projet de loi déposé par le Gouvernement et du texte de la commission avec la réforme résultant de la loi de décembre 2010 que la gauche, dans son ensemble, avait pourtant combattue.
Ainsi, si le conseiller territorial a disparu, on peut dire que la conférence territoriale le remplace. Les schémas d’organisation des compétences et de mutualisation des services, prévus dans le texte de 2010 pour les départements et les régions, ont été élargis à l’ensemble des collectivités dans le cadre du pacte de gouvernance que vous nous proposez de mettre en place, madame la ministre.
Les autres points communs sont nombreux, tout particulièrement en ce qui concerne les métropoles. Votre texte initial comme celui de la commission ne font qu’élargir le nombre de ces dernières et renforcer leurs compétences au détriment des communes qui en seront automatiquement membres sans avoir à en décider.
Aussi, pour envisager un changement réel, une autre vision et construire d’autres propositions, comme nous le ferons tout au long de nos débats sur ce texte, il y a une décision préalable incontournable à prendre, celle d’abroger cette loi de 2010 et d’écrire une nouvelle page en faveur des droits et libertés des communes, des départements et des régions, pour le développement de leur coopération sur la base de projet de territoire fondé sur la responsabilité partagée et le volontariat.
En abrogeant cette loi, il nous faudra – nous en sommes conscients – tout reprendre, tout réécrire : mais cela permettrait ainsi au Sénat, qui vient d’adopter une résolution allant dans ce sens, de mettre en cohérence ses volontés affichées et ses actes.
Pour notre part, nous y sommes prêts. La mission d’information que nous venons de mettre en place ainsi que les travaux de notre délégation à la décentralisation devraient largement contribuer à l’écriture tant attendue d’une nouvelle page du développement de notre démocratie locale au service de la réponse aux besoins et aux attentes de nos concitoyens, véritable acte III de la décentralisation. C’est le sens et la volonté portés par cet amendement.
Je mets aux voix l'amendement n° 429.
J'ai été saisie d'une demande de scrutin public émanant du groupe CRC.
Je rappelle que la commission et le Gouvernement sont défavorables à cet amendement.
Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.
Le scrutin est ouvert.
Le scrutin a lieu.
Personne ne demande plus à voter ?…
Le scrutin est clos.
J'invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.
Il est procédé au dépouillement du scrutin.
Je suis saisie de quatre amendements faisant l'objet d'une discussion commune.
L'amendement n° 430, présenté par M. Favier, Mmes Assassi, Cukierman et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :
Avant l’article 1er
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Lorsqu’il est envisagé de créer une nouvelle collectivité territoriale dotée d’un statut particulier ou de modifier le périmètre d’une collectivité territoriale existante, il est procédé à la consultation, par voie référendaire, des électeurs inscrits dans les collectivités intéressées.
Un décret du Conseil d’État précise les conditions de cette consultation.
La parole est à M. Christian Favier.
La loi de 2010 dont nous venons de demander l’abrogation créait les conditions d’un développement des fusions entre collectivités territoriales, ainsi que de la création de nouvelles collectivités territoriales.
Pour notre part, nous nous étions opposés à de telles possibilités pour la raison essentielle que notre République est une et indivisible. Les mêmes collectivités territoriales doivent pouvoir exister partout sur l’ensemble du territoire et disposer des mêmes prérogatives. C’est pour nous un principe républicain et l’un des fondements de l’égalité entre les citoyens.
Si des dérogations à cette règle peuvent être envisagées, elles ne peuvent l’être qu’avec le soutien des citoyens et en organisant l’expression de la souveraineté populaire.
Tel est le sens de notre amendement.
L’actualité récente en Alsace, ou moins récemment en Corse, a montré que des élus ont parfois des projets de fusion de collectivités territoriales sans pour autant bénéficier du soutien de leur population.
Le projet de loi que nous examinons prévoit la création d’une nouvelle collectivité territoriale, la métropole de Lyon, et la réduction du territoire du département du Rhône, sans pour autant qu’il soit envisagé de donner la parole aux citoyens de ces territoires. Il y a là un déficit démocratique extrêmement grave. De tels changements ne peuvent résulter simplement d’un petit arrangement entre le président du conseil général et le maire de Lyon !
Dans ces conditions, il nous semble nécessaire de préciser dans le projet de loi que toute modification du territoire d’une collectivité territoriale, de la plus petite à la plus grande, de même que toute création d’une nouvelle collectivité territoriale, même si elle est prévue dans la loi, doivent être soumises à référendum afin que les citoyens puissent faire part de leur accord ou de leur désaccord sur de tels projets, lesquels les concernent au premier chef. L’article 72-1 de la Constitution prévoit d’ailleurs expressément cette possibilité. Nous vous proposons de la rendre effective.
Les trois amendements suivants sont identiques.
L'amendement n° 74 est présenté par Mme Pasquet.
L'amendement n° 126 est présenté par M. Povinelli, Mme Ghali et MM. Andreoni et Guérini.
L'amendement n° 182 est présenté par Mlle Joissains.
Ces trois amendements sont ainsi libellés :
Avantl'article 1er
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Toute modification du statut ou du périmètre d’une commune ou d’un établissement public de coopération intercommunale est précédé de l’obligation de consulter les habitants par voie de référendum.
Le référendum est organisé par le représentant de l’État dans chaque commune ou dans chaque établissement public de coopération intercommunale concerné dans les deux mois qui suivent la proposition de transformation quels qu’en soient le motif ou l’origine.
La parole est à Mme Isabelle Pasquet, pour présenter l’amendement n° 74.
Je serai brève, cet amendement visant, comme l’amendement n° 430, présenté à l’instant par M. Favier, à renforcer la démocratie locale.
Les citoyens aspirent à une plus grande participation à la vie et au développement de leur territoire. Il s’agit là d’une pratique démocratique incontournable, comme cela a été longuement expliqué hier lors de la discussion générale.
J’espère donc que cet amendement sera adopté. Cela permettrait d’envoyer un signal fort en faveur de la démocratie de proximité.
La parole est à M. Roland Povinelli, pour présenter l'amendement n° 126.
Le Gouvernement émet le même avis.
Les élus locaux, en particulier les maires des communes, qui s’engagent en faveur de la création d’une communauté urbaine ou d’une communauté de communes en ont en général informé leur population au préalable. Je pense donc qu’il ne faut pas trop entrer dans le conflit entre démocratie représentative et démocratie directe.
Je comprends les préoccupations qui sont exprimées. Toutefois, je compte beaucoup sur les élus de notre pays pour bien expliquer ce qu’ils souhaitent faire.
Pour certains, le référendum est sans doute le summum de la démocratie. Pour ma part, je n’en suis pas un fan.
La plupart du temps, les électeurs ne répondent pas à la question posée. Ils ont d’autres motivations et font souvent des amalgames. Finalement, on n’aboutit pas à une véritable consultation des habitants sur le sujet sur lequel on souhaitait connaître leur avis.
Les élus locaux sont élus démocratiquement, ils sont choisis par les électeurs. À ce titre, ils ont aussi des responsabilités à prendre.
Pour ma part, je voterai contre ces amendements.
Afin que nos collègues ne se méprennent pas, permettez-moi de m’attarder sur le cas de la métropole de Lyon.
Dans la perspective de sa création, nous avons multiplié les réunions. Comme j’ai déjà eu l’occasion de le dire, nous avons réuni tous les conseillers municipaux de toutes les communes, y compris les conseillers d’arrondissement de Lyon, afin de discuter de ce projet, lequel n’est pas impopulaire. En effet, selon un sondage effectué à Lyon, 78 % des habitants du Grand Lyon y sont favorables.
M. Philippe Dallier. Il est extrêmement difficile de réformer en France. Je pense que nous pouvons au moins partager ce point de vue !
M. Pierre-Yves Collombat s’exclame.
Oui, réformer, mon cher collègue, c’est bien de cela qu’il s’agit !
C’est encore plus compliqué dès lors qu’il s’agit des collectivités locales, pour la bonne et simple raison que nos concitoyens ont un mal extraordinaire à comprendre le modèle actuel. On a vu ce qu’il en a été lorsqu’une rationalisation a été proposée en Alsace. Pour ma part, j’ai été catastrophé par le résultat de ce référendum, alors que la direction dans laquelle s’engageaient les élus me paraissait la bonne et que le territoire me semblait homogène.
Nombre d’élus locaux s’étaient prononcés en faveur de la fusion envisagée. Au bout du compte, certains, craignant de perdre du pouvoir et de l’influence, ont réussi à faire peur à une partie de la population, et ce référendum a été rejeté.
La loi permet déjà d’organiser des référendums locaux. Il n’y a donc pas besoin d’en rajouter.
Cela étant dit, sur un sujet tel que celui-ci, je pense que la démocratie représentative, tant dans les territoires qu’ici, est certainement la meilleure solution.
Permettez-moi de revenir sur l’argumentation que vient de développer Philippe Dallier, car j’ai vécu d’assez près ce qu’il s’est récemment passé en Alsace.
L’ensemble des présidents des régions de France ont suivi avec intérêt le processus alsacien, car la démarche entreprise par tous les élus de la région – le président de la région, les présidents de conseil général, les présidents de communauté d’agglomération –, que j’ai rencontrés plusieurs fois, était plutôt positive. Si elle avait abouti, elle aurait pu constituer un exemple de rationalisation du territoire français.
Toutes les mauvaises raisons ont été avancées contre cette démarche, lors du référendum. En revanche, aucune des bonnes raisons n’a été évoquée. Toutes les peurs ont été agitées, toutes les inquiétudes ont été soulevées, ce qui a conduit au résultat que l’on connaît et que, pour ma part, je regrette.
Il est dommage qu’un projet allant dans le bon sens et sur lequel des élus ont réussi à se mettre d’accord autour d’une table – en la circonstance, l’ensemble des élus locaux, mais aussi des élus nationaux – soit remis en cause par référendum le lendemain. C’est à se demander si le plus sûr moyen de faire échouer une réforme institutionnelle locale n’est pas de la soumettre à référendum !
En fait, je ne pense pas que le référendum soit une bonne solution.
Mme Hélène Lipietz. Je rappellerai d’abord qu’un sondage n’est pas une consultation des citoyens. Si l’on devait s’en tenir aux sondages, nous n’aurions pas besoin d’être présents aujourd'hui : un certain pourcentage d’élus, du moins de maires, est en effet particulièrement défavorable à ce texte. De plus, un sondage n’a rien de démocratique. Il relève plutôt d’un système oligarchique
M. Jean-Jacques Hyest s’exclame.
Ensuite, un référendum n’est pas un plébiscite, car il ne s’agit pas d’accorder ou non sa confiance à une personne. Si la France avait l’habitude des référendums, ceux-ci se transformeraient moins souvent en plébiscites.
En outre, je ne vois pas en quoi le fait de consulter les citoyens un peu plus souvent ne serait pas bon pour la démocratie.
Enfin, comme je l’ai déjà dit hier, le texte qui nous est soumis, tel qu’il est rédigé pour l’instant, ne me paraît pas réellement démocratique. Ceux qui vont diriger les métropoles pendant six ans n’auront pas été élus de façon directement démocratique. En outre, ils auront été élus non pas sur leur projet de métropole, mais d’abord sur leur projet pour la commune.
Le groupe écologiste votera donc ces trois amendements visant à plus de démocratie.
Je ne me prononcerai pas sur le fond. Je souhaite simplement apporter une précision sur la forme. Il faut que nous fassions très attention au vocabulaire que nous employons : le référendum est un acte décisionnel. On ne « consulte » pas par référendum, on « décide » par référendum.
Je fais allusion aux nombreux textes que nous avons votés les uns et les autres, et qui doivent faire partie de notre consensus.
J’avoue que je suis tout de même un peu étonnée par ce qui vient d’être dit.
Il me semblait que, dans une démocratie, être élu, c’était avant tout représenter le peuple. L’élection démocratique donne ensuite aux élus le pouvoir d’agir.
Bien évidemment, lorsque l’ensemble des élus d’un territoire donné se mettent d’accord sur un projet, lorsque, en outre, ils sont rejoints par des élus nationaux, c’est une bonne chose. Pour autant, cela ne suffit pas. Les réformes comme celle que nous évoquons – la réorganisation des territoires et des collectivités territoriales sur un territoire donné est un sujet important, car elle a des conséquences pour les femmes et les hommes qui y vivent – sont faites pour effectuer des changements, quoi que l’on en pense, sinon nous ne les ferions pas. Nous en resterions au statu quo. Si des changements se font, c’est bien parce que des évolutions sont nécessaires.
Je suis surprise par l’attitude un peu défensive de certains de mes collègues. La démocratie ne consiste pas forcément à contraindre. Un référendum sur cette question viserait à permettre à la population de décider de la future organisation du territoire sur lequel elle vit.
Il ne s’agit pas forcément de remettre en cause les projets portés par les élus locaux, après consultation de l’ensemble des conseillers municipaux, des projets que viennent appuyer certains sondages.
À Lyon, nous voulons organiser un référendum non pas pour faire capoter la métropole, mais tout simplement pour consulter la population, car ce dossier est lourd de conséquences.
Nous devons cesser d’invoquer la responsabilité des élus, qui sauraient mieux que la population ce qu’il faut faire. Si les projets sont bons, partagés, et s’ils ont été élaborés dans un souci de large consultation et de respect de la démocratie, le référendum permet de les accompagner et de rendre au peuple, sur des questions fondamentales, l’ultime pouvoir de décision.
Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, j’en suis d’accord, nous devons nous efforcer d’éclairer les grands choix que les conseils municipaux sont appelés à faire.
Comme l’a dit notre collègue Gérard Collomb, il y a différentes façons d’éclairer les débats. Bien évidemment, lorsqu’une commune choisit de rejoindre un EPCI, elle doit mener une réflexion et tenter de la faire partager.
Ainsi, lorsque j’ai dû faire ce choix, voilà presque sept ans, j’ai mené une concertation : lors de réunions de quartier, nous avons échangé avec la population et essayé d’expliquer les enjeux. Puis, le conseil municipal a délibéré et voté le projet à l’unanimité, car toutes les forces politiques qui composent mon conseil municipal ont eu à cœur de franchir une étape et d’appliquer la loi.
J’entends dire qu’il faudrait faire un référendum. Mais si l’on suivait le raisonnement jusqu’au bout, cela reviendrait à organiser systématiquement un référendum sur la loi, avant de la voter et de la mettre en œuvre. De tels référendums pourraient empêcher, à terme, les collectivités d’appliquer la loi. Il faut bien prendre en compte ce paradoxe ! Il faut certes que les choix soient compris et expliqués, mais il serait trop compliqué d’appliquer cette procédure à tous les sujets. On ne peut pas tout traiter par la voie du référendum.
Je ne voterai pas cet amendement, car il vise à créer des formes différentes d’EPCI, qui relève de la compétence des assemblées locales.
Pour autant, cela signifie-t-il, comme je l’ai entendu dire – des propos qui n’ont pas laissé de m’étonner ! –, qu’il n’y ait jamais lieu à référendum, qu’on ne puisse jamais laisser décider les citoyens ? Je pense que non. J’en veux pour preuve certaines fusions de communes ou le référendum récemment organisé en Alsace.
Si je comprends bien, quand le peuple ne soutient plus le Gouvernement, il faut « dissoudre le peuple » !
Et si vous vous interrogiez, s’agissant du cas alsacien, sur la raison du rejet d’un projet qui, de l’avis de tous, était l’un des rares à tenir la route sur le plan de la rationalité ? §Posez-vous cette question plutôt que de répéter que le peuple se trompe et qu’il est mal informé ! Peut-être ne veut-il tout simplement pas de vos réformes ?
C’est extraordinaire ! Il faudrait réformer parce que les élites le veulent...
Arrêtons ! On nous a fait le coup avec le référendum sur le traité constitutionnel européen. Les Français n’en ont pas voulu ? Décidément, ces gens-là ne comprennent rien...
Si, vous avez contourné la difficulté en le faisant adopter par le Parlement. C’est absolument génial !
Vous plaisantez, mon cher collègue...
Vous, les grands réformateurs, demandez-vous pourquoi le peuple ne veut pas des réformes que vous proposez à jet continu ! Posez-vous cette question !
Personne n’en veut parce qu’on n’en comprend pas le sens et parce que chaque nouvelle réforme rend la vie des gens encore plus difficile. Peut-être le peuple se trompe-t-il, mais il est souverain, et nous sommes en principe censés le représenter !
Assumons nos responsabilités ! Nous avons été délégués pour gérer nos communes, nos intercommunalités, et pour exercer nos compétences. Certes, je vous le concède, point n’est besoin de faire des référendums sur tout, car on n’en sortirait pas. Mais dans certains cas, consulter le peuple me paraît le minimum dans ce qui reste de la démocratie.
Madame la présidente, madame le ministre, mes chers collègues, puisque l’on évoque le référendum alsacien, vous permettrez à l’Alsacien de service d’en dire quelques mots. (Sourires.)
Monsieur Collomb, vous devez vous méfier des sondages. Je vous rappelle que deux mois avant l’échec retentissant de l’expérience alsacienne, trois Alsaciens sur quatre se déclaraient favorables à la collectivité territoriale unique pour l’Alsace à l’occasion de deux sondages successifs, l’un commandé par Philippe Richert, et l’autre par la presse, qui l’a publié. No comment !
Par ailleurs, s’il est sain d’interroger les électeurs sur les réformes, comme vient de le souligner M. Collombat, je tiens à dire à mon tour qu’il convient de manipuler la procédure référendaire avec beaucoup de précautions. Vous comprenez pourquoi...
Les mots ont un sens. En France, comme l’a relevé Edmond Hervé, ce processus est décisionnel, et non consultatif. C’est important !
Par ailleurs, les modalités de ce référendum méritent, à tout le moins, réflexion. Pour obtenir un « oui » à une question aussi importante que la fusion des collectivités, il faut, selon la loi du 16 décembre 2010, recueillir 25 % des voix des inscrits. Or ceux d’entre vous qui sont élus locaux et qui ont déjà tenu un bureau de vote connaissent naturellement la différence entre nombre d’inscrits et nombre d’électeurs ! Organiser un référendum dans de telles conditions est très complexe.
En effet, les questions institutionnelles relatives aux extensions de périmètres des communes, des intercommunalités ou d’autres collectivités ne correspondent pas forcément au souci immédiat de nos concitoyens. Nous devons veiller à ce décalage entre la question posée et les problèmes qu’ils connaissent au quotidien.
Je ne peux naturellement pas être défavorable à l’idée même de référendum. Mais pour avoir vécu cette expérience en Alsace, et bien qu’étant favorable au principe du référendum, je ne pourrai voter cet amendement, qui me semble trop général et trop générique. Je le répète, il convient de manier cette procédure avec beaucoup de précautions.
Je souhaite, monsieur le président Sueur, que nous débattions de cette question en commission, en l’examinant à l’aune de l’exemple alsacien, afin d’éclairer les débats à venir.
Nous avons engagé un débat extrêmement important.
Nous ne souhaitons pas multiplier les référendums sur tous les sujets. En l’occurrence, la situation de la métropole lyonnaise est une question considérable. Il s’agit non pas d’une simple modification à la marge, dans le cadre d’un EPCI par exemple, mais de la création d’une nouvelle collectivité territoriale. J’ajoute que des cas similaires pourront se présenter à l’avenir.
On ne peut en permanence opposer démocratie représentative et démocratie directe. Certes, les élus doivent assumer leurs responsabilités, mais il arrive qu’un projet de fusion n’ait pas été présenté aux électeurs avant les élections. Une équipe municipale, un conseil général ou un conseil régional peut donc être élu sur la base d’un programme qui ne mentionne pas ce projet, lequel interviendra ultérieurement en cours de mandat.
On ne peut simplement déléguer aux élus la responsabilité de modifier en profondeur la vie de nos concitoyens, sans vérifier l’adéquation des aspirations de la population avec le projet sur lequel elles n’ont pas été consultées.
J’ai bien entendu la remarque d’Edmond Hervé. Certes, le référendum est décisionnel, mais on peut aussi imaginer d’autres formes de consultation, non décisionnelles, qui mériteraient d’être engagées et menées jusqu’à leur terme, y compris par la voie d’un vote consultatif. Cela permettrait de vérifier si le projet porté par les élus recueille l’assentiment de la population.
Sans doute y a-t-il eu, dans les expériences qui se sont soldées par un échec, un déficit de concertation et de débat. Quant à consulter les conseils municipaux, on peut toujours le faire, mais ils ne représentent pas l’ensemble de la population.
Nous évoquerons ultérieurement le cas de Paris. Certains de nos collègues, comme Philippe Dallier, proposent la disparition des départements, …
… la fusion des départements dans une zone urbaine. Il me semble que la population doit être consultée sur une modification d’une telle importance. Cela ne doit pas se faire sur simple décision de quelques élus décidant en lieu et place de nos concitoyens !
Je souhaite à mon tour que cette question fasse l’objet d’un examen approfondi au sein de la commission des lois et que nous puissions continuer à en débattre en séance publique.
Monsieur le président, madame le ministre, mes chers collègues, je suis un peu étonné par les propos que je viens d’entendre. Le Sénat est une assemblée d’élus au second degré, c’est-à-dire qu’ils sont élus par des élus. Sommes-nous représentatifs ? La question peut se poser !
Si le suffrage universel est notre seul et unique maître, ce que personne ne conteste, à quoi sert le Sénat ? Telle est la question que je me pose en vous écoutant !
Nous sommes en démocratie représentative. Le mandat impératif, mis en œuvre un temps, a été un échec, et l’on en connaît les raisons.
Assumons la démocratie représentative, mes chers collègues ! Ayons le courage d’avoir nos opinions et de prendre des décisions ! Ensuite, le peuple nous sanctionnera par la voie du suffrage universel, s’il le souhaite. C’est à cela que servent les élections ! Là réside la différence essentielle, qui vous échappe, entre la France et la Syrie…
Concernant la métropole Nice-Côte d’Azur, où nous avons consulté l’ensemble des communes, 93 % d’entre elles et 97 % de la population ont répondu positivement. Fallait-il faire un référendum ?
M. Louis Nègre. Par ailleurs, vous avez proposé, madame Lipietz, que les présidents des métropoles soient élus au suffrage universel direct. Pourquoi pas ? Mais savez-vous ce que cela signifie ? La disparition des communes ! Faisant cela, vous supprimerez ces collectivités.
Mme Hélène Lipietz et M. Ronan Dantec font un signe de dénégation.
Il y a à mon avis une contradiction interne majeure dans votre discours. De deux choses l’une : ou l’on est proche de la base, comme vous le dites, ou l’on passe par le suffrage universel, au-dessus des maires, et l’on tue finalement les communes.
Mme Hélène Lipietz et M. Ronan Dantec font à nouveau un signe de dénégation.
Cette contradiction me paraît énorme !
J'en viens au fameux référendum. Mes chers collègues, vous savez aussi bien que moi ce que sont les référendums dans notre pays ; nous avons tous des exemples en mémoire. Alors qu’ils sont décisionnels, la plupart du temps la population ne répond pas à la question posée : il s’agit d’un plébiscite pour ou contre le pouvoir en place.
Par conséquent, contrairement à ce que l'on peut penser, le référendum n'est pas la panacée.
Nous représentons ici les élus au deuxième degré, et j’observe une méfiance à l'égard de la démocratie représentative et des élus. Je le regrette !
Ce n'est pas du tout ce qui a été dit ! Il ne faut pas déformer nos propos.
Je ne voterai pas l’amendement n° 430, pas plus que les amendements identiques n° 74 et 126, et cela, tout d'abord, pour les raisons de forme qu’a très pertinemment relevées Edmond Hervé.
À quoi sert de faire précéder toute modification du statut du périmètre d'une commune ou d'un établissement public de coopération intercommunale d’une consultation, puisque, si le résultat de celle-ci ne nous satisfait pas, on peut assumer le risque de ne pas en tenir compte et de passer outre ? Cela n'a guère de sens.
Je rappelle que le référendum est défini à l'article 11 de la Constitution : tout texte adopté par cette voie est promulgué par le Président de la République.
Par ailleurs, l’histoire montre que le recours au référendum est bien plus fréquent dans les pays non démocratiques que dans les pays démocratiques.
M. Jacques Mézard. C'est la réalité, même si elle ne fait pas plaisir à Mme Lipietz ; d'ailleurs, j'en suis heureux.
Exclamations.
Remettre systématiquement en cause le principe de la démocratie représentative n’est pas raisonnable, me semble-t-il.
Certes, dans certains cas, par exemple lorsqu’il est question de supprimer une commune, on peut recourir au référendum. En revanche, dans d’autres situations, nous le savons pertinemment, cette procédure est dévoyée.
Avec cet amendement, le référendum est censé être organisé pour toute modification du périmètre d'un établissement public de coopération intercommunale. Nous savons, nous qui sommes des élus de terrain, et je ne referai pas un couplet sur cet avantage, qu’un maire, pour conserver son pouvoir, fera tout pour empêcher que sa commune n’intègre une intercommunalité : il avancera de faux arguments, invoquera l’intérêt général, expliquera à ses concitoyens que, s'ils acceptent, le prix de l’eau et les impôts augmenteront, par exemple.
Mme Cécile Cukierman proteste.
La réalité du terrain, c'est qu'il y a des maires qui sont obligés de rentrer dans des intercommunalités et qui ne le veulent pas !
Dans ces conditions, réfléchissez avant de donner des leçons de démocratie !
Pour ma part, je pense que tout est question d'équilibre. Si un conflit d'opinion surgit entre un maire et l'élu national, il est normal que la population puisse avoir la parole. Certes, l’élu national invoquera toujours l'intérêt général, mais il n'a pas forcément connaissance de toutes les implications de sa décision sur le terrain.
Beaucoup affirment que les maires cherchent à conserver leur pré carré. Toutefois, si l'on les accuse de ne pas être les représentants de leur population, il me paraît normal de consulter cette dernière. N’oublions pas que notre légitimité tient au fait que nous représentons le peuple !
Je partage tout à fait l’analyse de Sophie Joissains.
Dans le département dont nous sommes toutes deux les élues, la commune de Cuges-les-Pins va subir les effets de la loi de 2010 et devoir changer d'intercommunalité, alors que la population n'a pas pu se prononcer sur ce sujet au moment des élections municipales de 2008. Aujourd'hui intégrée à la communauté d'agglomération d'Aubagne, elle sera bientôt rattachée à la communauté urbaine de Marseille. Culturellement et historiquement, il s’agit là d’un changement fondamental, qui aura sans doute des incidences sur la vie quotidienne des habitants.
C'est la raison pour laquelle, comme l’a très bien dit Sophie Joissains, il nous paraît important de laisser la population s'exprimer quand un conflit survient entre la représentativité locale et la représentativité nationale.
M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. Mes chers collègues, il va de soi que la commission des lois pourra se pencher sur ce sujet – une fois que les travaux législatifs en cours seront achevés.
Exclamations amusées sur les travées de l'UMP.
En effet, je vous rappelle que nous avons déjà beaucoup de travail !
Sans relancer le débat sur la démocratie représentative et la démocratie référendaire, je fais observer que, pour des raisons à la fois réalistes et pratiques, je ne comprendrais pas que ces amendements, qui visent à prévoir que « toute modification du statut ou du périmètre d'une commune ou d'un établissement public de coopération intercommunale est précédée de l’obligation de consulter les habitants par voie de référendum », puissent être votés en l'état. Il faudrait au moins les rectifier.
Je connais le cas d'une commune qui a échangé 150 mètres carrés de terrain avec une autre, de manière à s'intégrer dans une communauté de communes. L’adoption de ces amendements obligerait donc à organiser un référendum dans les deux communes concernées.
Je rappelle par ailleurs que les syndicats intercommunaux sont des établissements publics de coopération intercommunale. Dès lors qu'une commune adhère à un syndicat ou s’en retire, si ces amendements sont adoptés, il faudrait un référendum.
Dès lors qu’il s’agit de modifier un article des statuts d’un syndicat de traitement des ordures ménagères, d'un syndicat scolaire ou de n'importe quel syndicat, il faudrait un référendum.
Dès lors qu’une commune entre dans une intercommunalité ou en sort, il faudrait un référendum.
L’adoption de cette disposition nous obligerait en outre à supprimer une très ancienne loi de la République – elle date de plus d'un siècle –, qui dispose que l'on peut créer un syndicat ou un établissement public de coopération intercommunale dès lors que les deux tiers des communes correspondant à la moitié de la population ou que la moitié des communes correspondant aux deux tiers de la population sont d'accord. Dans ces conditions, une commune de 50 habitants pourrait éternellement bloquer la création d'une intercommunalité. Il faudrait revoir tous les pouvoirs de l'État en matière d'achèvement des cartes intercommunales.
Enfin, ayons à l’esprit que 10 000, 20 000, voire 30 000 référendums devraient être organisés chaque année.
J’attire donc l'attention du Sénat sur les conséquences du texte qui nous est proposé.
Je partage le point de vue de Mme Pasquet et de Mlle Joissains, même si je comprends l’analyse du président de la commission des lois. Il est vrai que le sujet est complexe et emporte certaines conséquences.
Ce qui est inadmissible aux yeux de Mme Pasquet, de Mlle Joissains et de moi-même, c'est que certaines lois font obligation à une collectivité, sans même qu’il y ait de discussion, de changer d'intercommunalité.
La loi Chevènement a eu pour conséquence la création de la communauté urbaine Marseille-Provence-Métropole, qui compte dix-huit communes.
Ma commune jouxte à la fois Marseille et Aubagne. Pour de multiples raisons, pas seulement politiques, et après consultation de la population par un référendum local, j’ai préféré qu’elle intègre l'intercommunalité d'Aubagne. J’ai rencontré le préfet, représentant de l'État, qui m'a sagement écouté et m'a dit que j’avais raison ; il a ensuite pris un arrêté et ma commune a été placée d'office dans la communauté urbaine de Marseille ! La commune a alors perdu certaines compétences, comme le nettoyage des rues, lesquelles n'ont jamais été aussi sales, ou la réfection des routes – maintenant il faut que je pleure pour que les chemins soient goudronnés. C'est inadmissible !
Le plus simple serait sans doute de décider que 36 000 communes, c'est trop, et de tout regrouper, comme en Allemagne ou en Espagne !
Au mois de mars prochain auront lieu les élections municipales. Dirai-je aux 25 000 habitants de ma commune – si elle a cette taille, c'est un choix : elle pourrait compter jusqu'à 90 000 habitants –, que, en matière d'urbanisme, j’ignore ce que nous pourrons faire, car, si la métropole est créée, ce n'est pas nous qui élaborerons le PLU ? Dans ces conditions, pourquoi même préparer un programme ? C'est absolument ridicule !
Les communes sont le socle de la démocratie de notre pays ; je parle de démocratie de proximité. Elles ne doivent pas être écrasées par des superstructures.
Nous ne sommes pas contre les coopérations et nous sommes prêts à aider Marseille, mais Marseille aurait aussi pu commencer par s’aider elle-même !
Gaston Defferre, qui était un de mes amis, est resté maire de Marseille pendant trente ans. Pourquoi n’a-t-il pas fait venir toutes les grandes entreprises à Marseille et les a-t-il laissées s’installer à l'extérieur de la ville ?
La question est valable pour Jean-Claude Gaudin, qui achève son troisième mandat en tant que maire de Marseille. Sur le site de Château Gombert, tous les jours, des immeubles sortent de terre. Pourquoi pas des entreprises ? Ce serait mieux !
Je suis favorable à la coopération et à l'entraide, mais pas au détriment des communes. C'est la raison pour laquelle je voterai ces amendements.
Applaudissements sur certaines travées de l'UDI-UC. – Mlle Sophie Joissains applaudit également.
Ce débat est passionnant.
Je rappelle qu’il y a quelques semaines nous avons déjà évoqué la question du référendum à l’occasion du découpage régional. Or je constate que, si certains sont constants dans leur prise de position, et il faut leur rendre hommage, d'autres sont un peu plus fluctuants !
Je souscris aux propos du président de la commission des lois. Il faudrait un groupe de travail sur la question du référendum quand les décisions concernent les limites communales ou régionales ou visent à apporter de la souplesse en matière d’organisation.
En tant qu’écologiste, je crois important que les populations soient consultées. Toutefois, il faut éviter les minorités de blocage et empêcher, par exemple, une commune de 70 habitants de nuire à l'intérêt général d'une grande aire urbaine.
Sur ces questions, la réflexion ne me semble pas mûre. À la suite du président de la commission, Jean-Pierre Sueur, je suggère donc la constitution d’un groupe de travail, qui ne devrait pas se perdre en conjectures théoriques, mais plutôt réfléchir très sérieusement à une proposition concrète et globale, qui pourrait être intégrée au prochain texte de loi sur les régions. Certains problèmes de découpages régionaux peuvent en effet se traiter par le référendum, de même que certaines questions relatives aux intercommunalités.
On ne peut pas résoudre le problème autrement, me semble-t-il.
Dans l’immédiat, je m’abstiendrai donc sur cet amendement.
L'amendement n'est pas adopté.
Les amendements ne sont pas adoptés.
L'amendement n° 431, présenté par M. Favier, Mmes Assassi, Cukierman et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :
Avant l’article 1er
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
L’autonomie financière des collectivités territoriales est une garantie constitutionnelle pour leur permettre de bénéficier de ressources propres.
Par ailleurs la compensation intégrale des transferts de compétences de l’État vers les collectivités doit être réellement assurée.
La parole est à Mme Cécile Cukierman.
Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, dans le texte initial du Gouvernement, l’article 1er énonçait un nouveau principe de notre droit, celui de la libre coordination des politiques publiques.
Nous sommes heureux que la commission l’ait supprimé. Quant à nous, avec les deux articles additionnels que nous vous proposons à présent, nous souhaitons réaffirmer, dès l’ouverture de nos débats, des principes constitutionnels qui sont au cœur des problématiques que nous allons traiter.
En effet, il ne peut être question de moderniser l’action publique et de renforcer les métropoles en ignorant ces principes.
Les deux premiers principes, contenus dans cet amendement, concernent des sujets particulièrement brûlants, mais anormalement absents de ce texte, alors qu’ils préoccupent l’ensemble des élus locaux, comme nous avons pu nous en rendre compte lors des états généraux de la démocratie territoriale.
Il s’agit bien évidemment des moyens financiers dont disposent les collectivités territoriales pour s’acquitter des missions que la loi leur a dévolues.
Le principe de l’autonomie financière des collectivités et son corolaire, leur autonomie fiscale, ont été particulièrement mis à mal au cours de ces dix dernières années ; chacun connaît les difficultés de nos départements et régions face à l’absence de compensation intégrale des allocations nationales de solidarité qui leur ont été transférées.
Ces prestations sont donc dorénavant à la charge des contribuables locaux.
Réaffirmer ces principes d’autonomie financière et de droit à compensation intégrale, en ouverture de nos débats, aurait valeur d’engagement du Gouvernement et du Sénat à les mettre effectivement en œuvre dans les prochaines lois de finances.
Ces principes ont d’ailleurs été réaffirmés, parmi d’autres, voilà quelques semaines, par le vote à l’unanimité au Sénat d’une résolution pour le respect des droits et libertés des collectivités territoriales.
Je ne doute donc pas que, à quelques semaines d’intervalle, le Sénat ne se déjugera pas et adoptera notre amendement, dont les dispositions font implicitement référence à cette prise de position.
Cet amendement vise à rappeler ces principes constitutionnels que sont l’autonomie financière des collectivités territoriales et la compensation intégrale des transferts de compétences de l’État vers les collectivités territoriales.
Ces principes étant inscrits dans la Constitution, la loi doit en assurer l’effectivité. Or le présent amendement ne fait que les rappeler. Il n’a donc pas de réelle portée normative.
En conséquence, la commission sollicite le retrait de cet amendement. À défaut, elle émettra un avis défavorable.
Le Gouvernement sollicite également le retrait de cet amendement. La loi fondamentale prime sur la loi ordinaire.
Je comprends l’argumentation de M. le rapporteur et de Mme la ministre.
Le problème, c’est que, en l’occurrence, le texte fondamental n’est pas appliqué. Néanmoins, ce n’est pas parce qu’on le rappellera aujourd’hui dans la loi qu’il le sera davantage…
Sourires.
Le drame, c’est que lorsque les gouvernements, de gauche comme de droite, procèdent à un transfert de compétences, c’est moins par souci d’efficacité que pour faire des économies. Lorsqu’une mission coûte trop cher à l’État, celui-ci est tenté d’en transférer la compétence aux collectivités, le plus souvent sans que ledit transfert s’accompagne de la dévolution des ressources correspondantes. Ce constat vaut d'ailleurs quel que soit le gouvernement – je puis en témoigner pour la région Île-de-France.
Toutefois, je ne suis pas convaincu que répéter dans la loi les dispositions de la Constitution permette d’accélérer l’exécution de la compensation financière. Il serait sans doute plus pertinent de réfléchir aux mécanismes de contrôle de la compensation. Le problème n’est pas la loi, mais la pratique. Trouvons des solutions. On a déjà mis en place des structures, mais il semblerait qu’elles aient du mal à fonctionner.
M. René-Paul Savary. Cet amendement est excellent, me semble-t-il. Il est aussi amusant et devrait logiquement tomber sous le coup de l’article 40 de la Constitution
Sourires.
Cette situation n’est pas récente, et notre collègue Christian Favier le sait bien. Ainsi, la dotation des départements pour la gestion des collèges s’élève à 3 millions d’euros, quand mon conseil général dépensait allègrement – j’emploie l’imparfait, car, aujourd’hui, il ne peut plus se le permettre – 16 à 20 millions d’euros par an.
Les dispositions de cet amendement me permettent donc de vous poser la question qui fâche, madame la ministre : un groupe de travail, voulu par le Président de la République et constitué sous l’égide du Premier ministre, n’a-t-il pas été chargé de constater le déficit de compensation existant en matière d’allocations de solidarité transférées aux départements et de trouver des solutions ?
Il me semble de surcroît que ce point fait désormais consensus : il manquerait de 4, 8 milliards d’euros à 5, 4 milliards d’euros pour les trois allocations de solidarité que sont l’allocation personnalisée d’autonomie, l’APA, la prestation de compensation du handicap, la PCH, et le revenu de solidarité active, le RSA.
Vous souhaitez clarifier et rationaliser le système, madame la ministre. En l’occurrence, le bureau de l’Assemblée des départements de France, l’ADF, se pose la question de l’intérêt pour les départements de verser le revenu des bénéficiaires du RSA. Autant les départements apportent une valeur ajoutée, un savoir-faire en matière de compensation de la dépendance, à travers l’APA ou la PCH, autant ils n’apportent rien en versant le RSA, une prestation qui accusait, à elle seule, un différentiel de 1, 8 milliard d’euros en 2012.
Les départements ont une responsabilité dans le domaine de l’insertion sociale et professionnelle, mais ils n’ont plus les moyens de l’exercer, voyant leurs finances asséchées par le versement du RSA – c’est un robinet perpétuellement ouvert, dont le débit s’accentue de mois en mois !
Le constat étant partagé, le temps me semble venu d’administrer les remèdes nécessaires pour résorber ce différentiel.
Quelles propositions pouvez-vous avancer aujourd’hui devant le Sénat pour rassurer les départements, madame la ministre ?
Applaudissements sur certaines travées de l'UMP et de l'UDI-UC.
Cet amendement est en effet extrêmement intéressant, car ses dispositions nous permettent d’apporter des précisions utiles.
Toutefois, que ses auteurs me pardonnent, je perçois une ambiguïté dans sa rédaction. Il est écrit que « l’autonomie financière des collectivités territoriales est une garantie constitutionnelle ». En effet, ce principe est inscrit à l’article 72-2 de la Constitution.
Il est précisé ensuite que cette garantie constitutionnelle a été conçue « pour leur permettre de bénéficier de ressources propres ». Là, il s’agit non plus d’autonomie financière, mais d’autonomie fiscale, un principe que le Conseil constitutionnel ne veut pas reconnaître et que vous-mêmes, chers collègues de l’opposition, n’avez pas inscrit dans la Constitution en 2002, malgré vos critiques adressées au gouvernement Jospin, lesquelles avaient alimenté un excellent rapport de Michel Mercier.
Souvenez-vous, mes chers collègues, du débat sémantique que nous avons eu à l’époque pour savoir si les ressources propres devaient représenter une part prépondérante ou déterminante des ressources des collectivités. Au nom de la liberté communale et de l’autonomie fiscale, vous avez, très fièrement, récusé l’idée de part « prépondérante » et retenu celle de part « déterminante ».
Nous sommes là au cœur de la discussion politique. Madame la ministre, il ne peut y avoir de réforme de la décentralisation sans réforme parallèle de la fiscalité locale.
Mes chers collègues, je vous mets en garde : le jour où les avis de taxe d’habitation des habitants de nos communes et de nos villes seront publiés, vous aurez beaucoup de difficultés à justifier les différences de montant.
C’est pourquoi – cette idée figurait déjà dans le rapport Mercier – j’ai toujours été favorable à une taxe d’habitation assise sur les revenus. Nul n’ignore que le temps fiscal est très long – trente ans ! –, mais je vous fais confiance pour relever le défi, madame la ministre.
Comme vient de le souligner notre collègue Edmond Hervé, les dispositions de cet amendement posent une question de fond : peut-on parler de décentralisation sans parler de finances ?
J’entends encore le Président de la République nous dire à la Sorbonne que ces réformes allaient se faire facilement, dans la transparence, la cohérence et l’efficacité, et que la compétence générale serait rendue à toutes les collectivités. Mais avec quel argent ? Tout le problème est là : comment, demain, financerons-nous les compétences dont nous aurons la responsabilité ?
Je ne reviendrai pas sur la compensation, mais j’avoue que les propos de M. Karoutchi m’inquiètent. À l’entendre, ni la droite ni la gauche ne tiennent les engagements constitutionnels, et l’État n’a de toute façon plus d’argent pour payer.
Nous devons avoir un vrai débat sur le sujet : au-delà des grandes déclarations et des grands principes, comment va-t-on, demain, faire fonctionner nos collectivités ?
Fort bien, monsieur Dallier. Sauf que le projet de loi dont nous débattons aujourd’hui n’est pas un texte de rationalisation.
Même une chatte n’y retrouverait pas ses petits. Non seulement on ne rationalise pas, mais il n’y aura pas d’argent pour résoudre nos problèmes de compétences.
C’est la raison pour laquelle, à titre personnel, je voterai cet amendement.
Je remercie Edmond Hervé d’avoir opéré une distinction entre l’autonomie financière et l’autonomie fiscale.
Je voudrais aussi appeler votre attention, mes chers collègues, sur les contradictions qui nous traversent parfois. Ce sont en effet les mêmes – et je m’inclus dans cette catégorie ! – qui réclament l’autonomie fiscale et qui demandent des dotations de compensation. C’est là le cœur du problème. Les territoires qui dépensent le plus – je pense notamment aux départements qui assument de lourdes charges au titre de l’allocation personnalisée d’autonomie, l’APA –, ne sont pas forcément ceux qui disposent des ressources les plus importantes.
Par conséquent, si la notion d’autonomie financière ne soulève aucune difficulté, il n’en va pas de même de la notion d’autonomie fiscale : plus la République sera décentralisée, plus nous devrons mettre en place des mécanismes de péréquation nationale et moins les collectivités locales auront d’autonomie fiscale.
Cet amendement est intéressant dans la mesure où ses dispositions posent bien le problème, mais il serait peut-être judicieux de le sous-amender afin de distinguer l’autonomie financière de l’autonomie fiscale.
J’entends bien les propos de Dominique de Legge et Edmond Hervé, et je partage leur volonté de sous-amender cet amendement. Cependant, j’estime que cette disposition rappelle un point très important : l’écart entre les obligations de la République et ce qu’elle fait.
Je voterai donc cet amendement, tout en sachant qu’il sera sans doute sous-amendé en deuxième lecture.
Je m’interroge au sujet des propos d’Edmond Hervé, selon lequel il faudrait modifier les bases du financement des communes, notamment la taxe d’habitation. Cette taxe serait désormais assise sur les revenus.
Or j’ai cru comprendre qu’un personnage au nom célèbre possédait un appartement parisien d’une valeur de plusieurs millions d'euros mais ne déclarait pas de revenus. Par conséquent, comment fera-t-on pour l’imposer ?
Exclamations sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC.
Comme je l’ai indiqué quand j’ai exposé l’objet de cet amendement, nous avons repris les termes d’une proposition de résolution présentée par l’UMP, que le Sénat a adoptée à l’unanimité.
Je comprends que la distinction entre autonomie financière et autonomie fiscale donne lieu à un débat. Notre amendement tend à rappeler que « l’autonomie financière des collectivités territoriales est une garantie constitutionnelle pour leur permettre de bénéficier de ressources propres ». Je veux bien admettre qu’il comporte un défaut rédactionnel, mais, comme aime à le souligner le président de la commission, la procédure accélérée n’a pas été mise en œuvre pour ce texte et il y aura une deuxième lecture.
Nous n’avons fait que reprendre le texte que nous avions voté à l’unanimité. Je vous propose donc de conserver cette formulation pour le moment. Nous aurons ensuite le temps de l’améliorer avant la deuxième lecture, en y intégrant les éléments complémentaires qui ont été mentionnés. Il est important que nous posions véritablement la question de l’autonomie financière et fiscale de nos collectivités.
Voilà un amendement dont les dispositions nous emmènent bien loin, puisque nous sommes en train de balayer l’ensemble des problèmes des collectivités locales. Je ne peux pas le voter, car il n’a aucune portée juridique : on ne peut pas accepter qu’un tel texte soit adopté par le Sénat, ce n’est pas sérieux !
Quel est le problème ? Si nous n’avions pas accepté, de nombreux sénateurs présidents de conseil général en tête, le transfert en 2004 du revenu minimum d’insertion, RMI, et de l’APA aux départements, nous n’en serions pas là. Toute dépense de solidarité nationale devrait être financée au niveau national. Il va bien falloir que nous nous reposions la question.
Pourquoi avons-nous accepté le transfert du RMI et de l’APA en 2004 ? Parce que les autorités départementales avaient un problème existentiel, elles se sentaient mises en cause… Les présidents de conseil général ont donc accepté de récupérer ces sommes énormes qui gonflaient leur budget, même si l’on en voyait bien le risque. Ce risque, nous l’avons pris ; dans leur majorité, les présidents de conseil général l’ont accepté. Le résultat, c’est une catastrophe dont on ne sait comment sortir.
Plutôt que de débattre de l’autonomie fiscale ou financière, nous devrions nous reposer ces questions. Qu’est-ce qui doit rester géré au niveau national ? À mon avis, ce qui relève de la solidarité nationale ne peut être délégué aux collectivités locales.
M. Jean-Jacques Hyest. Je m’abstiendrai de faire de longs commentaires sur ces sujets très généraux. Ils sont certes fort intéressants, et nous pouvons toujours en débattre, comme nous l’avons déjà fait trente-six fois.
Sourires.
Edmond Hervé a évoqué les débats sur l’autonomie fiscale et financière. Ce qui est sûr, c’est que l’autonomie fiscale des collectivités locales, notamment des départements et des régions, a diminué.
J’ai été élu conseiller général en 1982 ; je sais quelle était alors notre autonomie fiscale. Depuis lors, on a supprimé la vignette, la part salaires de la taxe professionnelle, etc. Cela a été un mouvement permanent.
Cette évolution est en partie justifiée par des besoins de péréquation. Il existe en effet des injustices criantes en matière de charges et de ressources entre les départements. Certains d’entre eux ont une population vieillissante, et ils assument donc de lourdes charges au titre de l’APA ; d’autres en assument au titre du revenu de solidarité active. Comment fait-on ? On dit que l’autonomie fiscale, c’est très bien !
Il s'agit de problèmes complexes. Plutôt que d’introduire dans la loi des dispositions purement déclaratoires – cela va sans doute continuer encore un certain temps, peut-être toute la journée, mais je n’interviendrai plus –, nous pourrions peut-être aborder le fond du texte.
Applaudissements sur certaines travées de l'UMP.
On pourrait aussi arrêter de déposer des amendements ! Et pourquoi pas changer de peuple, tant qu’on y est ? Où est la démocratie ?
Halte au feu ! Plutôt que de passer notre temps sur les articles que notre commission a pertinemment supprimés, essayons de nous concentrer sur ce qui reste.
Daniel Dubois a exprimé avec force et fougue le sentiment de notre groupe. Il s'agit d’un amendement de principe, qui nourrit un beau débat. Je crois que l’on peut remercier le groupe CRC de l’avoir ouvert en introduction. Nous ne devons certes pas – Jean-Jacques Hyest l’a souligné – passer trop de temps sur des dispositions peu opératoires, mais il est bien que nous ayons débattu de cet amendement.
Nous voulons tous que les collectivités territoriales soient dotées d’une réelle autonomie financière. Les interventions de René-Paul Savary et des autres orateurs ont montré que cette autonomie était mise à mal dans de nombreux cas. Cependant, j’entends aussi les arguments juridiques du rapporteur : soit le principe est constitutionnel, et dans ce cas il est superflu d’y revenir ; soit il est nécessaire de le renforcer, et dans ce cas il faut le faire par d’autres moyens, car la disposition proposée n’est pas opératoire.
Nous devons essayer d’adopter des dispositions législatives qui permettent de donner de la réalité à ces principes auxquels nous souscrivons tous. Telle doit être notre démarche. Plutôt que de réaffirmer un principe existant et quelque peu battu en brèche, nous devrions nous concentrer sur les dispositions qui permettraient son application concrète. C’est notre métier de législateur.
Nous sommes au début de l’examen d’un projet de loi extrêmement important, et la question des moyens financiers dont les collectivités territoriales ont besoin pour exercer leurs compétences est essentielle. Il me paraît donc fondamental de rappeler, par précaution, les principes d’autonomie financière des collectivités et de compensation intégrale des transferts de compétences.
En effet, nous avons été échaudés, en tant qu’élus départementaux, par les problèmes liés au transfert de la gestion des allocations universelles de solidarité ; plusieurs d’entre nous l’ont souligné. Dans mon département, le décalage entre les versements faits au titre du RSA, de la prestation de compensation du handicap, la PCH, et de l’APA, d'une part, et les compensations apportées par l’État, d'autre part, s’élève à 80 millions d'euros. Pourra-t-on continuer encore longtemps comme ça ?
Ces allocations relèvent effectivement de la solidarité nationale. Les départements n’ont aucun pouvoir de décision, ils ne font office que de guichet : c’est l’État qui fixe les montants et les règles. D'ailleurs, si on crée des métropoles, je suis tout à fait disposé à ce que le versement du RSA leur soit transféré !
Rires.
Nous verrons alors si les métropoles sont vraiment conçues dans une perspective de solidarité, ou si c’est autre chose que l’on est en train de nous préparer.
Je pense qu’il est très important de commencer par fixer les principes. En effet, ce que nous avons connu en matière d’allocations de solidarité, nous risquons de le subir demain dans d’autres domaines. Dès lors, autant rappeler en préambule du projet de loi le principe de compensation intégrale – nous aurions pu ajouter « et pérenne », cela aurait été encore plus précis – des transferts de compétences.
L'amendement n'est pas adopté.
L'amendement n° 432, présenté par M. Favier, Mmes Assassi, Cukierman et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :
Avant l’article 1er
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
La commune occupe une place fondamentale dans l’architecture locale de notre République. Elle est le pivot de l’organisation et du dialogue territorial, située au plus près des besoins des populations et un premier échelon de la vie démocratique.
Aussi l’intercommunalité doit être un outil de coopération et de développement au service des communes, dans le respect du principe de subsidiarité.
La parole est à M. Christian Favier.
À travers cet amendement, qui porte lui aussi sur une question de principe très importante, nous voulons réaffirmer notre profond attachement à l’existence de nos communes. Chacun d’entre nous a pu mesurer, au cours des états généraux de la démocratie territoriale organisés par le Sénat, le réel désarroi d’un grand nombre d’élus municipaux, surtout dans les plus petites communes, qui voient leur territoire se dévitaliser et leurs capacités d’intervention se réduire toujours davantage.
Mis à mal depuis des décennies par la baisse de leurs dotations, ils ont, on le sait, le sentiment d’être les oubliés de la solidarité nationale. Ils ont, pour la plupart, douloureusement ressenti les contraintes de la loi de 2010, qu’il s’agisse des regroupements forcés dans des intercommunalités élargies, des abandons de compétences qu’ils ont dû consentir ou de la réduction des financements croisés.
C'est pourquoi, en ouverture de nos travaux, qui concernent leur avenir et celui de nos concitoyens, nous voulons permettre au Sénat de réaffirmer sa volonté de défendre nos communes, comme il l’a fait récemment en adoptant à l’unanimité, sur l’initiative des élus de l’opposition, une proposition de résolution relative au respect des droits et libertés des collectivités territoriales. Cela constituerait un engagement pour la suite de nos débats, sur ce texte comme sur ceux qui lui succéderont.
Dans la mesure où nous reprenons dans notre amendement les termes de la résolution, nous ne doutons pas de votre vote, mes chers collègues. Ce dernier exprimera notre volonté commune de défendre les objectifs énoncés par la résolution, afin que nos communes demeurent bien le premier échelon de notre démocratie, qu’elles disposent des moyens nécessaires à leur action et que les intercommunalités qu’elles vont construire restent des outils de coopération et ne deviennent pas des outils d’intégration, ce qui marquerait le début de leur mort annoncée.
Même s’il a une réelle portée déclaratoire, cet amendement n’a aucune portée normative. Par conséquent, la commission émet un avis défavorable.
Le Gouvernement émet évidemment un avis défavorable, dans la mesure où cet amendement n’a pas de portée normative.
Je rappelle à la Haute Assemblée que, dans le cadre de l’intercommunalité, ce sont les maires qui votent les transferts de compétences et que, très souvent – je l’ai vu ici ou là et on me l’a également rapporté –, ils le font à l’unanimité. Par conséquent, le principe de subsidiarité a bien été inscrit dans le fonctionnement de nos collectivités territoriales par les représentants des communes eux-mêmes.
Je ne suis pas loin d’être favorable à cet amendement, même s’il est déclaratoire. Il tend en effet à préciser que la commune est « un premier échelon de la vie démocratique ». Ce point me semble essentiel, et peut-être serons-nous d'accord là-dessus. Si l’on parle d’un premier échelon, cela signifie qu’il y en a d’autres, qu’il y a au-dessus un deuxième échelon, un deuxième barreau qu’il faut saisir pour s’élever vers encore plus de démocratie.
Malheureusement, je ne retrouve pas cette idée dans la phrase suivante de l’amendement, qui concerne l’intercommunalité. Or je suis convaincu que, si l’on veut que l’intercommunalité soit vraiment un outil au service du développement de l’ensemble du territoire, il faut très rapidement lui adjoindre une véritable vie démocratique. Si cette dimension démocratique était présente dans l’amendement, j’y serais favorable.
M. Daniel Dubois. Si une hirondelle ne fait pas le printemps, peut-être que deux y parviendront.
Sourires.
En tout cas, je vais aussi voter cet amendement. En effet, celui-ci est peut-être déclaratif, mais il me paraît fondamental. Il y a 36 000 communes en France qui, aujourd’hui, je le dis très clairement, sont menacées.
Prenons simplement l’exemple de la conférence territoriale, dont la composition est assez extraordinaire : dans le département de la Somme, qui comprend 782 communes, il n’y aurait qu’un représentant de la ville-centre et un représentant de la communauté d’agglomération, qui serait le même. Par conséquent, 781 communes, regroupant 80 % de la population, vont être représentées par un seul élu !
Et l’on ose dire ici que les communes ne sont pas menacées ! Bien sûr qu’elles le sont, alors qu’elles constituent l’échelon de base de la démocratie. Demain, je plains les territoires ruraux, car on est en train d’organiser des réserves d’Indiens – bientôt, nous viendrons siéger ici avec des plumes !
Expressions amusées sur les travées de l'UMP.
À mon sens, il faut certes développer les agglomérations et faire des métropoles, mais dans la complémentarité et tout en respectant l’équilibre des territoires. Or je ne retrouve pas cette exigence dans ce texte, qui ne me semble pas respecter les territoires et les collectivités. Voilà ce qui me gêne !
En revanche, je ne suis pas du tout contre le fait de prévoir de très grandes métropoles. Il faut tenir compte de notre temps, évidemment, mais n’oublions pas que 80 % de notre espace est rural ; 80 % des 36 000 communes s’y trouvent et constituent l’échelon de proximité pour nos concitoyens.
Néanmoins, mes chers collègues du groupe CRC, selon moi, il manque quelque chose à votre amendement : après les mots « l’intercommunalité doit être un outil de coopération et de développement au service des communes », j’aurais ajouté : « Et des habitants ».
Applaudissements sur les travées de l'UMP.
S’il est vrai que cet amendement est déclaratoire, il me convient tout de même.
Je vais donc le voter, et ce pour une raison simple : il tend à affirmer que l’intercommunalité est non pas une entité autonome de plus, mais un outil de coopération. Il faut faire très attention, car beaucoup de gens voudraient bien que, demain, l’intercommunalité devienne une collectivité de plein exercice, indépendante.
Le vote de cet amendement nous permettrait de réaffirmer un principe qui me paraît essentiel.
Très bien ! sur les travées de l'UMP.
Cet amendement tend à nous rappeler que nous pouvons tous nous retrouver sur le principe selon lequel la commune occupe une place fondamentale dans l’architecture locale de notre République. Elle est le premier échelon de la vie démocratique.
Il s’agit certes d’une simple déclaration, mais qui vaut la peine d’être rappelée.
Cet hommage vient pourtant de quelqu’un qui est, aujourd’hui, un défenseur convaincu de la métropole Nice-Côte d’Azur. Mais il faut savoir que dans notre charte interne, à l’article 1er, il est proclamé que la commune reste la base de cette intercommunalité, ce que disent également les auteurs de l’amendement.
Il est donc possible d’être favorable à la fois à la métropole et à ce premier échelon démocratique qu’est la commune, que nous ne voulons pas voir disparaître.
Je suis tout à fait d’accord avec MM. Dubois et Adnot. À mon sens, dans le projet de loi que nous sommes en train d’examiner, la commune n’est pas suffisamment considérée, c’est le moins que l’on puisse dire.
Je tiens particulièrement au terme de « pivot » qui figure dans le dispositif de l’amendement, que je voterai donc avec joie.
Un tel décalage peut être gênant.
Je ne dis pas cela pour vous, madame la ministre, mais, si les communes rurales, que je connais tout de même un peu, sont dans cet état, c’est parce que l’on n’a pas cessé, année après année, de voter des dispositifs que je qualifierai de « ruralicides ».
Au lieu de faire des déclarations d’intention ou de mettre du baume sur les plaies, nous ferions mieux de prendre de véritables décisions. Nous aurons sans doute l’occasion de le faire à l’occasion de ce débat, notamment lorsque nous évoquerons la place des métropoles. Dans certains départements, celles-ci vont pomper la richesse, dans d’autres non. Comment tout cela va-t-il s’articuler ? Voilà de vrais débats, qui appellent de vraies décisions au travers de la loi.
Franchement, cessons de nous faire plaisir – ou de préparer les prochaines élections !
Je ne peux pas être d’accord avec ce que vient de dire M. Collombat.
Cher collègue, permettez-nous de dire que nous croyons à la commune et de déclarer que celle-ci occupe une place fondamentale dans l’architecture locale de notre République, et ce sans aucune arrière-pensée électorale.
Pour ma part, je suis cohérent : autant, comme je le dirai tout à l’heure, je suis défavorable au rétablissement de la clause de compétence générale pour les départements et les régions, autant j’y suis favorable pour la commune.
La commune ne l’a d’ailleurs jamais perdue, car il s’agit d’un échelon incontournable. Je voterai donc avec beaucoup d’enthousiasme cet amendement.
M. Gérard Roche. Madame la ministre, je vais vous surprendre, mais si je vote cet amendement, comme certainement beaucoup d’autres, c’est pour vous rendre service, ainsi qu’au Gouvernement. En effet, il est inconcevable qu’un gouvernement socialiste veuille étrangler les communes, alors que beaucoup de maires sont socialistes !
Exclamations amusées sur les travées de l'UMP.
Pourtant, commencer ce projet de loi en mettant en avant le problème des grandes métropoles a créé un vent de panique chez les élus des petites communes, qui craignent la mort de la ruralité.
Le vote de cet amendement, certes déclaratif, mais ô combien important, nous permettrait de dire que nous n’oublions pas les petites communes. Ce faisant, nous vous rendrions service pour la suite de la discussion.
Cet amendement est intéressant, car il a pour objet de poser deux principes.
Tout d’abord, il tend à réaffirmer que l’EPCI est un lieu de coopération. Ne nous leurrons pas : lorsque nous avons eu le débat sur le mode d’élection des conseillers communautaires, par exemple, certains ne cachaient pas qu’il s’agissait d’une étape vers plus d’intégration, donc vers une transformation, à terme, des EPCI en collectivités territoriales de plein exercice.
Ensuite, il rappelle le principe de subsidiarité, auquel je reste très attaché.
Au-delà de tout ce qui vient d’être excellemment dit par certains de mes collègues, j’évoquerai une autre raison de voter cet amendement : nous sommes tous d’accord pour regretter que cet acte III de la décentralisation fasse l’objet de trois textes différents, ce qui ne permet pas d’avoir une vision globale.
Par conséquent, je voterai d’autant plus volontiers cet amendement que ses dispositions nous permettent de prendre date sur les textes à venir, qui traiteront de la région, du département, mais aussi de l’intercommunalité et des communes. Il s’agit donc d’une manière de fixer le cadre dans lequel nous allons travailler.
Tel est le sens de mon vote en faveur de cet amendement.
À mon sens, le principe de subsidiarité est excellent, et je pense que la majorité des maires et des délégués des communes de France qui siègent dans les intercommunalités raisonnent à partir de ce principe.
D’ailleurs, de nombreux services – j’ai cité hier celui de la petite enfance, auquel j’attache une grande importance – ont pu être créés pour des communes rurales grâce à l’intercommunalité.
À bien regarder notre histoire, on se rend compte que la coopération intercommunale est une idée qui a d’abord cheminé sur la base du volontariat, puis avec des aides financières. Elle a fait son chemin parce que, dans un certain nombre de très petites communes, où il n’y avait plus de moyens financiers pour assurer des services, où les familles, parfois seulement deux ou trois – à cet égard, reportez-vous aux débats d’alors –, étaient confrontées à des problèmes d’enfants en bas âge non pris en charge, de transports scolaires non assurables, etc.
À l’époque furent proposées des associations, des fusions, des fusions-associations pour répondre à cette impossibilité d’assurer le bien-être des habitants d’un certain nombre de petites communes. Toutefois, à ce train-là, on aurait fini par avoir des communes très vastes, en particulier en zones de montagne.
L’idée est alors venue de garder les communes comme bases de la République en créant les intercommunalités. Il faut bien avoir ces éléments à l’esprit quand nous débattons. Ces structures ont alors prospéré pour garder des communes, tout en assurant des services à leurs populations.
Lorsque vous dites vouloir protéger la commune, je ne peux que vous rejoindre sur le fond. Quand il a été question d’imposer le schéma intercommunal de façon autoritaire après une année de travail en commun pour faire des propositions, j’ai été choquée que l’État décide ainsi des périmètres d’intercommunalité. Comme je sais que vous allez retrouver mes déclarations d’alors, je préfère prendre les devants.
Si nous avons pris la décision d’appliquer la loi de 2010 telle qu’elle avait été votée, avec l’amendement déposé par M. Pélissard à l’Assemblée nationale, c’est pour respecter la continuité républicaine. Néanmoins, en imposant le schéma, on remettait en cause la commune.
De temps en temps, des décisions difficiles doivent être prises, mais l’objectif que nous partageons tous est la conservation de la commune, en permettant à celle-ci d’assurer à la population des services qu’elle ne pourrait pas financer sans intercommunalité.
Aussi, je pense que vous avez tous raison, même si l’amendement est, pardonnez-moi l’expression, totalement déclaratoire, c’est-à-dire que son vote n’emporterait aucune conséquence. Au fond, j’ai envie de dire : Pourquoi pas ? Ce vote ne me gênerait pas, même si je ne peux pas être favorable au vote d’amendements qui n’ont pas de fondement juridique et dont l’adoption aboutirait à créer une loi bizarre.
Affirmer aujourd’hui devant vous que la commune est la base de la République, que j’y tiens, que le Gouvernement y tient et que nous y tenons tous, ne peut pas me déranger.
Je mets aux voix l'amendement n° 432.
En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, avant l'article 1er.
(Supprimé)
Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, l’article 1er visait à sécuriser le principe de libre coordination des interventions des collectivités territoriales, tel qu’il est défini au troisième alinéa de l’article 72 de la Constitution.
Il n’a pas paru opportun à la commission des lois de prévoir une traduction législative de ce principe constitutionnel, dont la portée juridique et l’utilité lui ont semblé discutables.
Pour ma part, je souhaite que les choses soient clairement dites, voire répétées : les collectivités territoriales doivent être en mesure, dans le respect du principe constitutionnel de libre administration, de disposer de marges de manœuvre suffisantes en termes d’organisation. Est-il superfétatoire de l’inscrire dans la loi ? Après avoir lu les différentes décisions récentes du Conseil d’État, j’invite mes collègues à y regarder d’un peu plus près.
Je fais référence, en particulier, à un arrêt du 29 juin 2011 concernant la commune de Mons-en-Barœul. Le Conseil d’État y a précisé la portée de l’article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales, en vertu duquel celles-ci doivent voir leur compétence de libre administration limitée, j’insiste sur ce mot, par les dispositions de la loi du 16 décembre 2010.
Aussi, il me paraît nécessaire de rappeler aux juges le nouvel état d’esprit qui nous anime depuis l’élection présidentielle.
Je pense en particulier à un discours du 3 mars 2012, au cours duquel le chef de l’État avait affirmé : « Je ne crois pas à l’uniformité. Il faut accepter notre diversité territoriale, à condition qu’elle soit fondée sur la clarté et la confiance. La clarté, c’est la définition dans la loi du rôle de chacun, avec des compétences pleinement assumées. […] La confiance, c’est tout simplement le principe de libre administration des collectivités locales. »
Pour ces raisons, nous déposerons un amendement de rétablissement de cet article.
Je suis saisi de trois amendements faisant l'objet d'une discussion commune.
L'amendement n° 179 rectifié bis, présenté par MM. Adnot, Sido, Détraigne, Béchu, Doligé, Laménie, P. Leroy et Pointereau, est ainsi libellé :
Rétablir cet article dans la rédaction suivante :
Sur le territoire de la région, les collectivités territoriales coordonnent leurs interventions avec celles de l’État et organisent librement les modalités d’exercice de leurs compétences définies au sein de la conférence territoriale de l’action publique. L’attribution de chefs de filat, prévue à l’article 3 de la présente loi, n'a pas pour effet de remettre en cause le principe de non-tutelle d’une collectivité territoriale sur une autre.
Cet amendement n'est pas soutenu.
L'amendement n° 238 rectifié bis, présenté par MM. Cazeau, Mazuir, Boutant, Daudigny et Jeannerot, Mme Bonnefoy, M. Krattinger, Mme Blondin, MM. Marc, Miquel, Bérit-Débat, Vairetto et Eblé, Mme Nicoux, MM. Mirassou, Rainaud, Le Menn, J. Gillot et Lozach, Mme Durrieu, MM. Camani, Rome et Labazée et Mme Bataille, est ainsi libellé :
Rétablir cet article dans la rédaction suivante :
Sur le territoire de la région, les collectivités territoriales coordonnent leurs interventions avec celles de l’État et organisent librement les modalités d’exercice de leurs compétences définies au sein de la conférence territoriale de l’action publique.
La définition des chefs de filat n'a pas pour effet de remettre en cause le principe de la non-tutelle d’une collectivité territoriale sur une autre.
La parole est à M. Bernard Cazeau.
L'amendement n° 778, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
Rétablir cet article dans la rédaction suivante :
Sur le territoire de la région, les collectivités territoriales coordonnent leurs interventions avec celles de l’État et organisent librement les modalités d’exercice de leurs compétences dans le cadre d’un pacte de gouvernance territoriale débattu au sein de la conférence territoriale de l’action publique.
La parole est à Mme la ministre.
Nous avions rédigé un article 1er qui nous semblait rappeler des principes. Cela me fait un peu sourire après le vote du dernier amendement, mais on l’a qualifié d’« article de principe », de portée déclaratoire, dont les dispositions étaient déjà inscrites dans la Constitution, soit l’exact argument que vous souteniez tout à l’heure, mais en miroir.
À notre sens, sur le territoire de la région, puisque c’est à ce niveau que se situent les débats dont nous parlerons à d’autres moments de l’examen du texte, les collectivités territoriales doivent coordonner leurs interventions avec celles de l’État et organiser les modalités d’exercice de leurs compétences dans le cadre de ce que le Gouvernement avait appelé un pacte de gouvernance territoriale.
J’adresse juste une remarque à M. Daniel Dubois concernant la présence des communes rurales dans cette conférence, qu’il évoquait tout à l'heure. À ce jour, avec le retour de la clause de compétence générale, même si vous ne le soutenez pas, la mise en œuvre de la gouvernance des compétences par les uns et les autres se fait sans accord ni discussion.
Les communes rurales ne disposent donc d’aucune possibilité d’exprimer un avis sur la façon dont, par exemple, la région, les départements, les agglomérations ou les communautés de communes doivent porter le développement économique. Les uns prennent en charge les stratégies, les filières, l’innovation, l’enseignement supérieur et la recherche, les autres l’immobilier d’entreprise. Aujourd’hui, les communes ne disposent pas de lieu où discuter de cette application.
Je considérais donc que permettre à l’ensemble des exécutifs, fussent-ils représentés, d’échanger au sujet de cette gouvernance des compétences représentait plutôt un progrès.
La démarche aurait été animée du double souci que cette gouvernance soit, d’une part, d’abord soumise à une véritable clause de subsidiarité, que vous venez à l’instant, majoritairement, de réclamer, et, d’autre part, que soient prises en compte les spécificités des régions. Il s’agit en particulier de faire en sorte que, dans certaines régions dépourvues de grandes agglomérations capables de porter seules, ou presque, des opérations d’immobilier d’entreprise, par exemple, des communautés de communes rurales puissent être aidées, soit par le département, soit par la région.
Tout cela me semblait plutôt logique. Dans cette affirmation de la coordination des compétences, nous avions à l’esprit qu’un certain nombre de ces dernières sont aussi partagées avec l’État. C’est le cas en ce qui concerne, par exemple, les pôles de compétitivité, que l’État a mis en place sous une autre majorité. On en compte aujourd’hui soixante-dix, dont beaucoup sont pris en charge, gérés, portés, soutenus par les régions seules, ou presque, avec l’aide d’une agglomération, mais aussi, parfois, d’un département.
Il m’apparaissait que, dans un état d’esprit favorisant la discussion, la présence de l’État pouvait parfois être souhaitable.
En résumé, cet article était sous-tendu par une certaine façon d’imaginer et de porter la discussion du principe de subsidiarité, mais j’accepterai tous les arguments. Le Gouvernement avait posé ce principe initialement, et vous comprendrez que nous le réintroduisions, ne serait-ce que pour bénéficier d’un temps de parole afin de répondre aux questions plus précises que vous auriez à poser à ce sujet.
J’ai exposé hier ce que la Constitution dit du chef de file et de son rôle d’organisateur, par l’impulsion et le dialogue, de la coordination entre des compétences partagées.
Dans ce cadre, tout en laissant à mon collègue la possibilité de s’interroger et au Gouvernement celle de rappeler les intentions qui l’animent, je rappellerai que, pour la commission des lois, au vu de chacun de ces amendements, il n’est pas opportun de rétablir l’article 1er, dès lors que, selon le cinquième alinéa de l’article 72 de la Constitution, la notion de chef de file ne doit pas conduire à la tutelle d’une collectivité sur un autre.
Plusieurs amendements ont été soumis à la commission afin d’affirmer, au contraire, la volonté de voir une collectivité déterminer les priorités. J’ai rappelé quelle était la règle constitutionnelle. Je reste donc attaché à cette coordination, comme le Gouvernement, mais celle-ci peut se trouver mise en œuvre à travers une organisation souple, faisant confiance à l’intelligence territoriale et que nous discuterons prochainement au sujet du fonctionnement de la conférence territoriale.
La commission demande donc le retrait de ces amendements, faute de quoi elle émettrait un avis défavorable.
J’aurais souhaité que M. Cazeau retirât son amendement pour se rallier à celui du Gouvernement. En effet, au fond, nos appels aux principes sont à peu près de même nature, ou au moins construits sur les mêmes fondements. Si cet amendement n’était pas retiré, l’avis du Gouvernement serait défavorable.
M. le rapporteur vient de développer parfaitement les motivations de la commission des lois. J’ajoute que cet article 1er portait tout de même un élément fondamental : il instituait les conférences comme lieu de la discussion. Je crois, en entendant les uns et les autres, que c’est justement sur ce point que nous allons revenir, à partir d’un certain nombre d’amendements au texte.
J’aurais souhaité également qu’il y ait un accord, et qu’on le dise, entre les collectivités territoriales. En effet, la notion d’accord n’est pas requise aujourd’hui, et tout se fait tacitement.
Or, comme la compétence de développement économique appartient à chacun – le choix de cet exemple est volontaire –, s’il n’y a pas d’accord, d’importants apports d’argent public pourraient être consacrés à la création de zones industrielles, à des opérations d’immobilier d’entreprise, au détriment d’engagements dans tel ou tel type de filières, de gestion de pôle d’excellence ou de compétitivité, etc.
À mes yeux, la notion d’accord était intéressante également pour les habitants, pour les citoyens, puisque nous parlons beaucoup de démocratie. Ils pouvaient ainsi, à partir de l’accord, savoir comment la région, le département, les agglomérations, les communautés de communes allaient gérer un certain nombre de compétences dont, désormais, elles jouissent toutes de droit.
L’accord étant nécessairement public, il n’était pas inutile, à mon sens, qu’un créateur d’entreprises, par exemple, sache que les aides publiques aux entreprises, l’appel à la BPI, la Banque publique d’investissement, les crédits OSEO, les crédits d’innovation, ou l’entrée au capital, entre autres, étaient du ressort de la région. Et s’il avait seulement besoin d’une aide afin d’agrandir un atelier de production ou de se mettre aux normes sur tel et tel facteur, il aurait été convenu, entre les acteurs essentiels que sont les collectivités territoriales, que cette question tombait sous la responsabilité, ici de l’agglomération, là du département.
Préciser la manière dont les uns et les autres vivaient la subsidiarité me semblait faire sens. Cela permettait, de surcroît, de répondre à la critique, certes lassante, mais récurrente, qui porte sur les fameux doublons et les cofinancements, dont on entend souvent dire qu’ils aboutissent à des contrastes entre des projets très aidés et d’autres qui le sont moins. Je souhaitais donc, par la publicité de ces accords et leur présentation à tous les acteurs économiques, mais surtout au citoyen, battre en brèche ce commentaire dominant de l’action des collectivités territoriales.
Quand on observe de près les collectivités territoriales, comme j’ai eu la chance de pouvoir le faire à la fois en milieu rural, grâce à anciennes fonctions, et en milieu urbain, grâce à des fonctions récentes, on constate qu’elles sont tout à fait soucieuses de l’efficacité de la dépense publique comme du développement de leur territoire. Elles font au mieux pour que, en milieu rural comme en milieu urbain, les choses se passent correctement.
Il s’agissait donc également d’une forme d’hommage à la sagesse des élus de ce pays, qui, à partir du principe de subsidiarité, font économie de l’action publique, bien sûr, mais en portent également l’efficacité et l’efficience.
Je pensais qu’il valait mieux prévenir que guérir, et j’ai d’ailleurs rapporté le cas de la commune de Mons-en-Barœul, qui montre que les grands principes de la loi sont parfois modifiés par le Conseil d’État. Prenons garde à la décision des juges !
Vous avez dit vous-même, monsieur le rapporteur, que des amendements que vous avez rejetés remettaient en cause le chef de filat. Vous voyez bien que tout cela est très fragile.
Le Gouvernement présente un amendement qui peut tout à fait convenir, et me rassurer. J’espère que j’ai raison aujourd’hui de m’y rallier !
Je retire donc mon amendement, madame la présidente.
L'amendement n° 238 rectifié bis est retiré.
La parole est à M. Vincent Delahaye, pour explication de vote sur l'amendement n° 778.
Je suis très inquiet de la philosophie de ce projet de loi au regard de la qualité de notre démocratie locale. Nos habitants et nos électeurs ne comprennent déjà pas très bien, aujourd’hui, le rôle de chaque échelon.
Naguère, on ajoutait les intercommunalités ; aujourd’hui, on veut ajouter les métropoles… On empile toujours des structures supplémentaires, sans faire de choix de fond, par manque de courage, finalement. On complexifie donc le système aux dépens des objectifs de simplification et de clarification qui, même s’ils sont énoncés dans ce projet de loi, apparaissent contradictoires avec le fond du texte.
Cela me gêne considérablement ! Bien sûr, on est alors contraint de multiplier les conférences, les pactes, les schémas, les plans. Tout cela est très technocratique, mais éloigne les décisions des électeurs, et je pense que c’est très dangereux, à terme, pour notre démocratie.
On se plaint déjà que les taux de participation à certaines élections, y compris législatives, baissent fortement. Je vous prédis, si nous continuons ainsi, des taux de participation très faibles au niveau local, même si l’importance des communes dans la démocratie locale vient d’être réaffirmée.
Si nous poursuivons sur cette voie, de plus en plus d’électeurs se détourneront du vote, considérant que leurs élus n’ont plus de responsabilités.
Je présenterai tout à l'heure des amendements pour défendre la suppression de la clause de compétence générale à partir de 2015.
Pour ce qui concerne les financements croisés entre la région et le département, il faut aller vers une simplification, qui éviterait d’avoir à se poser la question du pacte de gouvernance territoriale. D’après ce que je comprends, celui-ci sera piloté par le président de la région, qui déterminera l’ordre du jour, fera des communications, etc.
J’estime, pour ma part, qu’il est très dangereux d’aller dans cette direction.
C’est pourquoi je rejoins l’avis de la commission des lois de supprimer l’article 1er.
Le Gouvernement essaie de reprendre la main, en revenant sur le texte qu’il a initialement proposé et que la commission a supprimé. On ne peut pas y être favorable.
Madame la ministre, c’est non pas de pactes dont nous avons besoin, mais de sous !
Rires et applaudissements sur les travées de l'UMP.
Il faut véritablement faire confiance aux élus locaux, qui sont capables de s’organiser. On a parlé de la clause générale de compétence pour les départements et les régions. Mais combien de fois l’utilisons-nous ? Très rarement !
Nous ne l’utilisons que pour des actes exceptionnels. C'est pourquoi il faut la maintenir.
Philippe Adnot, mon collègue de l’Aube, avait déposé un amendement similaire à celui de M. Bernard Cazeau. Si la clause générale de compétence n’avait pas existé, il n’aurait jamais pu créer l’université de technologie de Troyes.
On le voit bien, les élus qui se prennent en main, parviennent, avec l’appui des communautés de communes, d’agglomération et de la région, à réaliser un certain nombre de projets.
Madame la ministre, vous avez parlé de la vie des communes rurales. Mais croyez-vous sincèrement que le pacte de gouvernance territoriale, auquel participera éventuellement un élu représentant les communes rurales, les associera davantage ? Je ne le crois pas.
Dans tous les départements, les associations de maires fonctionnent bien. Les élus ruraux peuvent leur faire part de leur volonté de mettre en place tel ou tel projet, et leur parole est régulièrement prise en compte. Ils peuvent aussi, lorsque c’est nécessaire, se tourner vers les élus départementaux, les présidents de conseil général ou régional.
À cet égard, permettez-moi d’aborder la question des financements croisés.
M. Roger Karoutchi s’exclame.
Une stratégie départementale se fonde sur les échelons locaux, et les partenaires privilégiés sont bel et bien les communes et les communautés de communes. Nous sommes donc à l’écoute les uns des autres. Cette coordination existe déjà. Ne compliquons donc pas la situation.
À cet égard, permettez-moi de citer l’exemple de ma région. En Champagne-Ardenne, nous avons accueilli l’École Centrale Paris et AgroParisTech. Le département a été le leader, car il faut bien un interlocuteur unique, mais j’ai été suivi par la région et l’agglomération rémoise. Je ne partage pas particulièrement les sensibilités politiques de leurs responsables ; il n’empêche que nous travaillons ensemble pour bâtir l’avenir de nos collectivités respectives. Madame la ministre, faites-nous confiance et laissez-nous des marges de liberté.
C'est la raison pour laquelle je me prononcerai contre l’amendement gouvernemental, qui vise à réintroduire le pacte de gouvernance territoriale.
La commission a bien fait de supprimer l’article 1er, qui posait, à mon avis, trois problèmes au moins.
Premièrement, cet article posait un problème de coordination des collectivités locales entre elles, sur lequel je ne reviendrai pas, le rapporteur ayant précisé tout à l'heure ce qu’il fallait entendre par « chef de file ».
Deuxièmement, il posait également un problème de coordination de l’action des collectivités territoriales avec l’État. Je vous avoue que je ne m’y retrouve plus dans ce que je croyais être la décentralisation.
La décentralisation, ce n’est pas la confusion des tâches entre l’État et les collectivités territoriales. Je sais bien pourquoi on en est arrivé là : chaque fois que l’État a un projet qui relève de sa compétence, il tend la main, faute de moyens, pour demander aux collectivités d’y participer.
Marques d’approbation sur les travées de l'UMP.
Toutefois, le fond du problème n’est pas là. Si l’État décide de transférer des compétences – on parle là de décentralisation –, les collectivités sont libres d’agir comme elles l’entendent, dans le respect de la légalité, sous le contrôle du préfet et dans la limite de leurs ressources. On peut imaginer, il est vrai, des délégations de compétence, pour des motifs pratiques par exemple. Mais celles-ci se négocient entre telle ou telle collectivité et l’État, et pas du tout dans le cadre d’un pacte de gouvernance. C’est d’ailleurs pour cette raison que certains d’entre nous étaient choqués que le préfet assiste aux conférences territoriales, y participe, et même les préside.
Faisons vraiment de la décentralisation. Et s’il reste effectivement des bribes de compétence ou des compétences entières à transférer, faisons-le avec les ressources correspondantes, mais n’organisons pas cette confusion.
Troisièmement, en quoi consistera la coordination prévue dans le pacte de gouvernance territoriale ?
La question de la composition de la commission a déjà été évoquée, et je ne reviendrai pas sur le fait que les communes rurales n’y sont pas présentes.
Néanmoins, à quoi sert l’empilement de schémas ? Les défenseurs des communes rurales vont peut-être se réveiller, au lieu de faire des déclarations ! Vous rendez-vous compte, mes chers collègues, des conséquences ? Il faudra un mandat pour établir ce pacte, …
… pour finalement le réviser lorsque de nouvelles élections auront eu lieu.
M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. Il faudra un deuxième mandat pour le tribunal administratif et un troisième pour changer la loi !
Sourires.
Lorsque ma commune de 2 000 habitants voudra réaliser un projet, elle se demandera comment faire pour obtenir des financements et verra alors qu’elle doit s’inscrire dans le schéma. Franchement, ce n’est pas possible !
La commission a eu une idée saine en refusant ce pacte de gouvernance et ces schémas. Je soutiens d’autant plus la décision qu’elle a prise que l’on organise la coordination. D’ailleurs, personne n’a dit qu’il ne fallait pas le faire. Pour une fois, facilitons les choses !
Le débat a eu lieu en commission et M. le rapporteur a fort bien expliqué tout à l'heure la position qui s’est dégagée, à laquelle nous souscrivons. Entre la version du Gouvernement et celle de la commission, nous préférons de très loin la dernière !
Nous avions émis d’importantes réserves sur le pacte de gouvernance territoriale ; nous avions même exprimé clairement notre opposition. Aussi est-il positif de le supprimer. Nous débattrons ultérieurement du chef de filat et de l’organisation de l’ensemble du processus, mais, à ce stade, il faut adopter la position raisonnable que propose la commission.
D’ailleurs, le comble, c’était la sanction prévue pour ceux qui n’avaient pas signé le pacte de gouvernance. On en arrivait là à une sorte d’abomination !
M. Roger Karoutchi. Madame la ministre, tout le monde passe ici son temps à dire qu’il faut s’appuyer sur la démocratie locale et à reconnaître que les élus locaux sont remarquables, très brillants et qu’ils font un travail de qualité. Mais, dans le même temps, dans une sorte de folie générale, on leur reproche de ne pas savoir se servir du téléphone, d’internet ou de tout autre moyen permettant d’entrer en communication avec les autres élus.
Sourires.
On invente toujours plus de contraintes : la commune, l’intercommunalité, le département, la métropole, la région, l’État, l’Europe et, à l’intérieur, on y met des schémas, des conférences, etc.
La semaine dernière, alors que je présidais la commission des finances de la région d’Île-de-France, nous nous sommes rendu compte que onze schémas s’empilaient avant que nous ne puissions intervenir sur un territoire de la Seine-et-Marne. Sincèrement, il aurait été préférable que le maire me téléphone pour régler ce problème. Cessons d’empiler les structures les unes sur les autres, car, au final, celles-ci étranglent la démocratie locale !
Dans certains cas, les délégations de compétence et les structurations sont sans doute nécessaires, bien sûr. Mais allons au plus simple !
Madame la ministre, faites respirer la démocratie ! Cessons d’inventer toujours et encore des contraintes sur lesquelles les élus locaux, pas plus que les maires, n’ont de prise. D’ailleurs, en général, dans ces organismes en tout genre, le maire envoie d’abord un adjoint, puis un conseiller municipal, quand il ne finit pas par déléguer un représentant des services municipaux parce que plus personne ne veut y aller. C’est la négation même de la démocratie. Je vous en prie, donnez un peu d’air !
Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UDI-UC.
Je vous remercie de défendre la position de la commission, cher collègue !
Nous sommes dans le vif du sujet. Quelle est la plus-value de la proposition qui nous est faite en termes d’efficience de l’action publique générale ? Comme l’a souligné hier notre collègue Edmond Hervé, nous sommes tous porteurs d’une part de l’intérêt général.
En vous écoutant les uns et les autres refuser que l’on touche à ceci ou à cela ou que l’on ajoute ceci ou cela, je me dis que, finalement, notre pays va bien.
Exclamations.
M. Ronan Dantec. Nous n’avons donc pas de territoires ruraux en souffrance. L’étalement urbain n’est pas mal maîtrisé. Il n’y a aucune déperdition de l’action publique. Nul n’est convaincu qu’il y a peut-être ici et là des doublons dans nos propres services. Non, tout va pour le mieux, ne touchons à rien !
Sourires sur les travées du groupe écologiste.
À l’inverse, si l’on considère que tout n’est peut-être pas parfait, qu’il y a, dans notre pays, des territoires en souffrance et qu’il faut rendre l’action publique plus efficace, deux solutions s’offrent à nous.
Soit nous essayons de restructurer l’organisation générale, en allant peut-être même jusqu’à supprimer un niveau de collectivité au profit du renforcement d’un autre. Mais j’ai cru comprendre que cette solution était loin de faire consensus. On pourra passer une partie de notre journée à écouter des discours déclamatoires, mais, au final, on n’aura pas de majorité pour passer un cran aussi ambitieux. Dont acte ! Tout le monde connaît la position des écologistes sur ce point.
Soit nous faisons le pari de l’intelligence collective. Nous devons alors nous demander quels sont les lieux de coordination les plus efficaces et de nature à apporter une plus-value, afin d’éviter que nous ne nous perdions dans les oppositions d’échelons ou dans les mauvaises coordinations.
D’après ce que j’avais compris, le pacte de gouvernance entrait dans cette logique. Dès lors que l’on conserve l’organisation de base, telle qu’elle est prévue avec le rétablissement de la clause générale de compétence, il convient de mettre en place des lieux de coordination.
Vous prétendez que tout se réglera lorsque le maire d’une petite commune décrochera son téléphone pour joindre le président du conseil général ou régional. Toutefois, chers collègues, je n’ai pas l’impression que cela se passe ainsi dans la vraie vie !
Je pourrais vous citer des dizaines de milliers d’exemples de collectivités qui se regardent en chiens de faïence et où rien n’avance. Si vous voulez que je vous parle des aberrations en matière d’action publique, nous allons y passer la journée. Il est faux de croire que tous les problèmes sont réglés à la fin de la réunion de l’association départementale des maires. Ce n’est pas ainsi que fonctionne la France d’aujourd'hui.
Certaines collectivités s’opposent parfois pour des questions politiques ou de territoire. Faisons le pari de l’intelligence collective, en choisissant des lieux de coordination qui définissent de grands axes.
Permettez-moi de prendre pour exemple le domaine universitaire, que je connais un peu. On a tellement empilé les échelons que certains chercheurs passent leur journée à aller de réunion en réunion !
Aussi faut-il trouver des lieux de coordination, qui supprimeront les milliers de coups de téléphone, les milliers de réunions et autres concertations bilatérales. Il me semble que le pacte de gouvernance a cette vocation.
Sortons du mode déclamatoire ! Moi aussi, je peux faire des discours déclamatoires. Mais nous sommes là pour nous écouter. Si l’on estime que la présence des élus ruraux est trop faible au sein de la conférence territoriale, demandons-nous s’il ne faudrait pas procéder à un rééquilibrage. Toutes ces questions peuvent être versées au débat.
Reste qu’il faut signaler les nouveaux cadres dans lesquels l’intérêt général va se construire ; à mes yeux, le pacte de gouvernance territoriale en fait potentiellement partie. Au demeurant, il ne sera pas le seul, puisque, les uns et les autres, nous allons défendre des propositions pragmatiques visant à renforcer la capacité des collectivités territoriales à bâtir des projets collectifs.
En définitive, je me demande si le groupe écologiste ne sera pas le seul à soutenir clairement la position du Gouvernement… Après mes déclarations d’il y a deux jours, le monde se complexifie encore !
Sourires.
En tout cas, nous soutenons l’idée du pacte de gouvernance territoriale : de notre point de vue, il va dans le sens de l’intelligence collective et permettra de signaler les lieux où les élus se réunissent pour fixer ensemble de grands axes prioritaires.
Applaudissements sur les travées du groupe écologiste.
M. Christian Favier. Comme M. le rapporteur, notre groupe est favorable au maintien de la suppression de l’article 1er.
M. le rapporteur s’en félicite.
Aux arguments qui ont déjà été largement exposés s’ajoute notre attachement aux libertés communales et à la libre coordination entre les collectivités territoriales. Du reste, des dispositifs existent déjà, que le projet de loi aurait très bien pu prendre pour base ; par exemple, la conférence des exécutifs pourrait tout à fait être le lieu de la libre coordination dont je parle.
Il ne m’a pas échappé que la rédaction proposée par le Gouvernement dans son amendement comportait une petite différence par rapport à la version initiale de l’article 1er. Pour autant, madame la ministre, vous maintenez ce pacte de gouvernance territoriale qui, à mon avis, sera un nouvel encadrement bureaucratique de la gestion des collectivités territoriales.
En ce qui concerne l’État, plutôt que de chercher en permanence à dicter aux collectivités territoriales leur conduite, il ferait bien d’assumer pleinement et entièrement ses propres responsabilités !
À cet égard, permettez-moi de prendre un exemple. Lorsque la gestion des routes nationales a été transférée aux départements, on a adopté le principe du décroisement des crédits. Les représentants de l’État ont juré leurs grands dieux que, pour l’entretien du réseau qu’il conservait, jamais il ne solliciterait les collectivités territoriales ; il gérerait les autoroutes et quelques routes nationales de son côté, les départements gérant le reste du réseau du leur.
Seulement, quelques mois plus tard, l’État s’est adressé à mon département, le Val-de-Marne, en exerçant sur lui ce chantage : si vous voulez la rénovation du pont de Nogent, sur lequel il y a le bouchon le plus important de la région, il faut que vous apportiez votre contribution ; sinon, et même si l’entretien de ce pont, qui relie deux autoroutes, dépend entièrement de l’État, le chantier sera inscrit sur une liste et on verra plus tard…
On ne peut pas affirmer un principe un jour et, le lendemain, faire le contraire ! Pour ma part, je suis partisan de la clarification. Si l’on est pour la décentralisation, il faut faire confiance aux collectivités territoriales pour s’organiser et travailler ensemble. Laissons-les fixer elles-mêmes les cadres de leur coopération !
Madame la ministre, le Président de la République a appelé le Gouvernement et nous tous à un grand choc de simplification.
Excusez-moi de vous le dire : à vous voir présenter l’amendement n° 778, je n’ai pas le sentiment que vous l’avez entendu.
En revanche, la commission des lois et son rapporteur sont totalement en phase avec le vœu du Président de la République. En vérité, c’est bien un choc de simplification que de supprimer l’article 1er !
Par ailleurs, puisque chacun sait que le vent de la Bretagne a beaucoup inspiré ce projet de loi, qu’il me soit permis de faire observer que la multiplication des schémas et des conférences en tous genres que nous vivons actuellement en Bretagne, non seulement ne contribue pas au choc de simplification, mais augmente encore la confusion. Qui fait quoi, on ne le sait plus !
Pour tout dire, je ne crois pas que le fait de multiplier les structures en tous genres marque un progrès de la démocratie.
Au bout du compte, qui peut se rendre aux réunions sans cesse plus nombreuses ? Les représentants des collectivités importantes, départements et agglomérations, le peuvent assurément ; certainement pas ceux des territoires, qui n’ont pas les moyens de participer à trois conférences par semaine.
C’est pourquoi, mes chers collègues, je soutiens la position de la commission des lois.
Applaudissements sur les travées de l'UMP. – M. le président de la commission des lois applaudit également.
Je soutiens également la position de la commission des lois.
Madame la ministre, vous partez d’un bon sentiment : chercher à favoriser la coordination est une intention compréhensible. Seulement, comme mes collègues l’ont rappelé, l’empilement des schémas aboutit à un résultat incompréhensible !
M. Louis Nègre. Surtout, si l’on considère les dispositions suivantes du projet de loi, jusqu’à l’article 9, on se rend compte que les schémas envisagés sont non pas virtuels, mais assortis de sanctions. Madame la ministre, si vous voulez travailler en confiance avec les collectivités territoriales, peut-être faut-il éviter d’utiliser le gros bâton !
Marques d’approbation sur les travées de l’UMP.
C’est avec beaucoup d’enthousiasme que je m’apprête à répondre aux propos qui ont été tenus.
Monsieur Delahaye, je suis parfaitement d’accord avec vous. Si la clause de compétence générale est supprimée, une concertation n’est effectivement pas nécessaire pour déterminer quelle collectivité s’occupera, par exemple, des filières agricoles, de l’aide aux jeunes entrepreneurs, des aides directes aux collectivités, des centres d’aide par le travail ou de l’immobilier d’entreprise. Dans cette hypothèse, il y a non plus un chef de file, mais des compétences exclusives ; la situation est claire et une conférence est absolument inutile.
Les sénateurs du groupe écologiste ont le même souci de rationalité. Ils proposent la suppression des départements, de sorte que ceux-ci ne pourraient plus intervenir dans les domaines économique, culturel et sportif, non plus que pour la formation ou l’utilisation du FSE, le Fonds social européen, pour l’aide aux chômeurs.
Dans cette hypothèse, c’est un fait qu’il ne serait pas nécessaire de discuter au niveau régional pour déterminer, par exemple, quelle collectivité serait chargée d’accompagner Pôle emploi, d’utiliser les crédits du Fonds social européen, d’aider les chômeurs ou de créer un CFA, un centre de formation d'apprentis, pendant quelques mois parce qu’il y a un vrai problème de réponse aux entrepreneurs. D’ailleurs, je vous signale que cette question sera extrêmement prégnante si nous transférons la responsabilité de la formation professionnelle et de l’apprentissage aux régions ; une coopération entre les régions et les départements sera absolument indispensable.
M. de Legge a parfaitement raison : je trouve moi aussi qu’il y a trop de schémas.
Schéma de développement économique, schéma d’innovation, schéma de recherche, schéma du littoral, schéma des transports, schéma trame verte, schéma des éoliennes, schéma énergie, sans compter ceux que j’oublie !
Sourires.
Monsieur Collombat, peut-être justement faut-il un schéma des schémas, en tout cas un seul schéma régional d’aménagement du territoire ; du reste, je pense qu’on y arrivera.
Par exemple, dans le domaine du tourisme, il y a un schéma régional et des schémas départementaux ; dans ma région, cela fait au total six schémas !
Si ces schémas existent, et si parfois même la loi les impose, c’est pour que chaque collectivité territoriale puisse connaître la politique des autres. Rappelez-vous qu’il fut un temps où les collectivités territoriales publiaient de gros documents intitulés Guide des actions du conseil régional ou Guide des actions du conseil général ; il s’agissait de permettre aux collectivités territoriales de s’y retrouver.
Pour ma part, je pense qu’il faut simplifier les schémas. D’où l’idée de la convention : plutôt que d’avoir un schéma de développement économique de la région, des schémas de développement économique des départements, des schémas de développement économique des agglomérations et des schémas de développement économique de groupes de communautés de communes rurales, il vaut mieux que les responsables locaux discutent entre eux pour décider du partage des responsabilités.
Du reste, pour traiter de certains sujets importants, les élus locaux se retrouveront forcément – j’espère, monsieur Karoutchi, au-delà d’un simple coup de téléphone. En effet, pour établir les contrats de projet État-régions, il faudra bien qu’ils se réunissent !
Aujourd’hui, comment procède-t-on ? On se téléphone et l’un présente à l’autre ses projets. Seulement, je vous le demande : à quel moment et à quel endroit les communes rurales et leurs communautés peuvent-elles apprendre que, par exemple, 30 % des fonds versés par le ministère de l’agriculture seront alloués à une ferme expérimentale de l’INRA, parce que c’est un projet important ? À quel moment et à quel endroit sont-elles consultées sur l’élaboration des propositions, sur la validité du contrat et sur son calendrier ? Jamais et nulle part !
Dans ces conditions, il faut peut-être se demander s’il ne conviendrait pas de prévoir un cadre dans lequel la région, les départements, les agglomérations et les communes rurales pourraient se réunir pour décider, ensemble, que tel ou tel projet est indispensable pour toute la région et que, partant, la plus grande partie des crédits de l’État doit lui être attribuée ; il peut s’agir, par exemple, d’un projet d’enseignement supérieur, comme les grandes écoles et les centres d’innovation dont M. Karoutchi a parlé.
Je vous le demande encore : où et quand les communes rurales sont-elles consultées ? Nulle part et jamais !
M. Ronan Dantec approuve.
Aussi, nous pourrions imaginer de remplacer ces schémas multiples et qui parfois s’opposent par une convention fixant une position commune sur les grands projets et sur les objectifs que les collectivités se donnent pour la durée d’une mandature, qui correspond généralement à la durée d’un contrat de projet et à l’utilisation des fonds structurels européens.
Dans quelles circonstances les communes rurales ont-elles droit à la parole en ce qui concerne l’utilisation de ces fonds, y compris s’agissant du deuxième pilier de la politique agricole commune ? À quel moment discute-t-on, ensemble, de l’affectation des crédits ?
Je le répète, M. Delahaye a raison : si l’on supprime la clause de compétence générale, il n’y a pas de difficulté. Pour chaque chapitre, il y aura des crédits d’État ou des crédits européens.
Si, comme le propose le Gouvernement, on rétablit la clause de compétence générale, il faut aussi prévoir des cadres dans lesquels les collectivités territoriales pourront échanger sur ce type de choix. Diminuer le nombre de schémas et conclure des conventions sur les sujets essentiels, c’est le souhait du Gouvernement !
En ce qui concerne la présence de l’État, j’ai constaté que celle-ci choquait. Si nous l’avons prévue, c’est parce que nous voulons qu’une région, le plus souvent, mais aussi un département ou une agglomération, puisse demander la délégation d’une compétence indépendamment des autres collectivités.
Nous avons volontairement renoncé à l’expérimentation pour une raison simple : la Constitution prévoit que si la compétence a été mal gérée par la collectivité, l’idée du transfert est abandonnée ; dans le cas contraire, le transfert doit être généralisé. Ce n’est pas ce que souhaitent les régions, les départements et les agglomérations de France.
Monsieur de Legge, la Bretagne a demandé la délégation de compétence de l’eau. C’est une décision complexe, car elle aura des conséquences importantes pour les communautés de communes rurales, notamment en ce qui concerne les périmètres de captage, et pour certaines formes d’exercice agricole, par exemple dans les ZES, les zones d’excédent structurel. Elle implique aussi qu’un certain nombre de collectivités qui prélevaient leur eau potable sur le bassin de l’Orne seront obligées de la prélever ailleurs. Tout cela a un impact sur les communes.
Si aucun lieu de rencontre n’est prévu entre la région et les communautés de communes, surtout rurales, dans quel cadre discutera-t-on de la stratégie de la politique de l’eau, qui est aujourd’hui gérée par l’agence de bassin et par l’État ?
Certains, notamment des présidents de région, me répondent : nous irons voir le ministre et nous lui parlerons de la délégation de compétence, de l’outil universitaire, du centre d’innovation ou du centre de transfert de technologie que nous souhaitons.
Soit, mais à quel moment le président de la collectivité concernée informera-t-il l’ensemble des collectivités de son territoire que la délégation d’une compétence de l’État va affecter les politiques, créant une nouvelle donne ? C’est la raison pour laquelle nous avons eu cette idée.
Le rapport Faire confiance à l’intelligence territoriale de Claude Belot, Yves Krattinger, Jacqueline Gourault, Pierre-Yves Collombat et Rémy Pointereau nous a également beaucoup inspirés, dans la mesure où il traite longuement de la question de la cogestion ou cogouvernance des compétences. Dans ce rapport, voté à l’unanimité par la mission commune d’information, on peut lire, au sein d’une rubrique « Propositions de la mission » : « Faire figurer dans les compétences du conseil régional des exécutifs les sujets relatifs à l’exercice négocié de compétences ou nécessitant une coordination (politique d’investissement, articulation des schémas locaux avec les schémas régionaux). »
Vous aviez donc proposé une conférence des exécutifs, dont le rôle, justement, devait être de discuter de la mise en cohérence des schémas que je viens d’évoquer. Peut-être y a-t-il un problème sémantique, monsieur le président de la commission des lois, à l’instar de celui que nous rencontrons avec le mot « pacte ». Par ailleurs, si la mission a pu se tromper, elle l’a fait de façon totalement transpartisane. Si vous avez d’autres solutions, je suis prête à les accepter et à les porter.
Enfin, je sens bien que le mot « sanction » choque, et je reviendrai sans doute sur ce point.
La majorité sortante avait supprimé la clause de compétence générale, accompagnant cette mesure d’un excellent exposé sur la façon d’éviter les cofinancements, qui coûtent trop chers à la France.
Je dis simplement que nous la rétablissons aujourd'hui, en veillant à encadrer des aspects que vous avez longuement développés, notamment les cofinancements, qui sont parfois injustes, l’autofinancement d’une communauté d’agglomération étant toujours plus important que celui d’une communauté de communes rurales.
Parfois, dans le cadre de tel ou tel type de subvention – je prends toujours l’exemple le plus simple, celui de l’immobilier d’entreprise –, on oublie que telle communauté d’agglomération pourrait porter la moitié du financement, alors que la communauté de communes rurales ne peut participer qu’à hauteur d’un faible pourcentage.
Selon moi, nous avons à apporter des solutions sur l’ensemble des questions soulevées par le cofinancement. Sans doute un accord est-il préférable à un coup de fil, évoqué tout à l’heure par M. Karoutchi en souriant, qui permet parfois de financer à 85 % un équipement destiné à un stade de football. Au fond, l’argent public doit-il servir à subventionner à ce point ? Bref, nous avons de nombreuses questions à nous poser collectivement.
Je l’entends, notre cheminement à partir du rapport Faire confiance à l’intelligence territoriale n’était pas le bon. Au demeurant, au fur et à mesure de l’examen du texte par la commission, celle-ci a trouvé les moyens d’éviter la multiplication des schémas. Sans doute est-il souhaitable de ne conserver qu’un schéma régional, un SCOT et un PLU. Qu’on cesse de multiplier cette source non pas de normes, mais de travail, et qu’on puisse dire ensemble que la dépense publique est utile, mais qu’il faut l’encadrer.
En effet, si les cofinancements d’une compétence partagée – je pense à l’école, au sport ou à la culture dans une petite commune –, sont trop importants, nous ne pourrons plus aider financièrement cette commune, faute de ressources.
Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, nous avons affaire clairement à deux logiques et deux philosophies différentes ; nous avons été plusieurs à exposer ce point au cours de la discussion générale. Il est positif de nous dire les choses en toute clarté.
Les élus travaillent dans le cadre de la décentralisation. De par leurs prérogatives et leurs libertés, ils ont toute faculté de s’entendre et de dialoguer les uns avec les autres.
La construction que vous avez proposée, madame la ministre, nous paraît véritablement complexe et contraignante.
Nous avons bien analysé la philosophie des pactes de gouvernance territoriale. Permettez-moi à cet égard de rappeler les termes du neuvième alinéa de l’article 5 : « La région et le département élaborent un projet de schéma d’organisation pour chacun des domaines de leurs compétences. » Combien cela fait-il de projets de schéma d’organisation ? Le pacte compile, si je comprends bien, tous ces projets, après avis de la conférence territoriale, elle-même constituée dans des conditions manquant de souplesse et de simplicité, avec lesquelles nous sommes en désaccord.
Vous nous dites qu’un seul schéma et une seule conférence supprimeront tous les autres schémas et toutes les autres conférences. Toutefois, forts, les uns et les autres, de notre expérience, nous craignons un dispositif surabondant, complexe, illisible et portant atteinte à une saine conception des libertés locales.
Applaudissements sur les travées de l'UMP. – M. Vincent Capo-Canellas applaudit également.
Nous avons parlé de polysynodie, parce qu’il y aura trop de conseils et trop de conférences, produisant trop de schémas d’organisation, qui nécessiteront trop de temps pour les élaborer. Pourtant, vous les avez nommés « schémas d’organisation, de simplification et de rationalisation ». Il y a là quelque chose qui ressemble à l’oxymore, à savoir une contradiction dans les termes.
Pour ce titre Ier, notre philosophie est différente. Autant le dire clairement, cela n’enlève rien à notre solidarité sur un grand nombre de points, madame la ministre, vous le savez très bien. Toutefois, il faut aussi dire, dans la clarté, la position du Sénat.
(Sourires.) – sur les autres points de ce titre Ier, car je risquerais d’être redondant. La position de la commission des lois du Sénat est claire. J’espère de tout cœur qu’elle sera approuvée par nos collègues, car elle correspond vraiment, selon moi, à l’esprit de la décentralisation.
Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UDI-UC.
Monsieur le président de la commission des lois, vous avez parfaitement résumé le travail de la commission des lois. Pour ma part, je n’ai pas été assez claire.
Le Gouvernement avait déposé un texte initial, que vous avez jugé, à juste raison, trop complexe et trop lourd.
Je le disais à l’instant, la position du Gouvernement a été largement révisée par le travail mené par la commission des lois, que j’ai jugé extrêmement intéressant. En effet, si je compare la conférence territoriale de l’action publique, la conférence des exécutifs, prônée par le rapport de la mission d’information du Sénat, et ce que vous proposez, je ne puis que constater une amélioration importante et une simplification.
Je tentais donc simplement d’expliquer l’engagement pris par le Gouvernement, lequel est totalement en accord avec la simplification que vous avez pu opérer.
L'amendement n'est pas adopté.
I. – Le code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction résultant de l’article 73 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, est ainsi modifié :
1° L’article L. 3211-1 est ainsi modifié :
a) Le mot : «, généralement, » est supprimé ;
b) Le dernier alinéa est supprimé ;
2° Après le premier alinéa de l’article L. 4221-1, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Il statue sur tous les objets sur lesquels il est appelé à délibérer par les lois et règlements et sur tous les objets d’intérêt régional dont il est saisi. » ;
3° L’article L. 4433-1 est ainsi rédigé :
« Art. L. 4433-1. – Le conseil régional règle par ses délibérations les affaires de la région.
« Il statue sur tous les objets sur lesquels il est appelé à délibérer par les lois et règlements et sur tous les objets d’intérêt régional dont il est saisi.
« Il a compétence pour promouvoir le développement économique, social, sanitaire, culturel et scientifique de la région et l’aménagement de son territoire et pour assurer la préservation de son identité et des langues régionales, dans le respect de l'intégrité, de l'autonomie et des attributions des départements et des communes. » ;
4° Les deuxième et troisième alinéas de l’article L. 1111-4 sont supprimés ;
5° À l’article L. 1111-8, les mots : «, qu’il s’agisse d’une compétence exclusive ou d’une compétence partagée » sont supprimés.
II. – (Non modifié) Les VI et VII de l’article 73 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales sont abrogés.
Madame la ministre, en différentes occasions, vous avez déclaré que cet article 2 constituait l’une des dispositions importantes de ce projet de loi, car il visait à rétablir la compétence générale pour les départements et les régions.
Or, si nous nous réjouissons de cette mesure, que nous appelons de nos vœux depuis 2010, votre analyse en la matière nous inquiète et nous craignons que les autres articles de ce texte ne viennent en réduire encore plus la valeur.
En effet, dans l’étude d’impact de votre projet, vous insistez sur le fait que cette compétence générale est finalement de portée limitée, vous référant à une lecture stricte d’une décision du Conseil d’État de juin 2011, qui ouvre la voie à une application contentieuse de cette compétence, pour chaque cas d’espèce. C’est dire la qualité des règles de droit que vous nous proposez d’adopter !
Une telle vision nous inquiète, d’autant que la suppression de la compétence générale en 2010 semble finalement ne pas être importante à vos yeux. Vous écrivez en effet, toujours dans cette étude d’impact : « Au total, compte tenu du dispositif mis en place, la suppression de la clause de compétence générale des départements et des régions a revêtu avant tout une portée symbolique du point de vue juridique. »
Ainsi, à vous suivre, en rétablissant cette compétence générale, vous ne faites qu’un acte symbolique, puisque vous semblez considérer que celle-ci ne peut être mise en œuvre que dans des domaines interstitiels, en dehors de toute compétence attribuée à une collectivité territoriale.
Ainsi, dans un tel cadre, la mise en œuvre de cette compétence sera, demain, encore plus difficile, son champ d’application étant encore plus étroit qu’hier. En effet, grâce aux schémas sectoriels, prévus dans le futur pacte de gouvernance territoriale, fort heureusement supprimé à l’instant, toutes les compétences seront réparties.
Ainsi, plus aucune place ne pourra être faite à une éventuelle mise en œuvre de cette fameuse clause de compétence générale. De plus, madame la ministre, ne nous leurrons pas, les conditions financières dans lesquelles se débattent nos collectivités territoriales viendront couper court à toute velléité de sortir des compétences attribuées : les collectivités territoriales n’en auront plus les moyens !
Pour notre part, vous ne vous en étonnerez pas, madame la ministre, nous attribuons à cette clause une tout autre valeur.
Nous considérons qu’elle est un fondement essentiel du principe constitutionnel de libre administration des collectivités locales et qu’elle est consubstantielle à la gestion de nos collectivités territoriales par des assemblées élues, et non par des administrateurs désignés par l’État, comme c’est le cas, d'ailleurs, dans certains pays de l’Union européenne.
À notre sens, sans compétence générale, nos collectivités, y compris les communes, ne peuvent finalement intervenir que dans des champs restreints totalement encadrés par la loi et même, à lire votre interprétation, dans le silence de la loi.
De fait, les compétences réparties ne sont que très rarement réellement et totalement définies, comme ce fut également le cas en 1982. Aujourd’hui encore, en affirmant que la région devient chef de file dans le domaine du développement économique, par exemple, vous ne définissez pas précisément ce que cette notion recouvre, à tel point qu’il est normal de s’interroger sur ce silence de la loi, qui semble désormais bien plus important que la loi elle-même.
Aussi, vous avez une vision non seulement interstitielle, mais aussi discrétionnaire de la compétence générale. Notre propre vision est bien plus large, puisque nous considérons que la clause de compétence générale peut être mise en œuvre lorsque les intérêts des habitants et des territoires sont en cause.
Ainsi, tenter de mieux répondre à des besoins fait partie des missions d’un élu local, même si cela ne correspond pas aux missions que la loi lui a confiées expressément. Il en a toujours été ainsi, notamment dans les domaines social, sportif ou culturel.
Cette clause de compétence générale est bien souvent aussi la réponse à un devoir d’humanité auquel l’élu ne peut bien entendu se soustraire, ou à un devoir de modernité et d’innovation, la loi ne pouvant tout prévoir.
La question n’est donc pas de savoir si les élus ont le droit de ne pas appliquer la loi avec la mise en œuvre de cette clause de compétence. Il s’agit, au contraire, de leur offrir la possibilité d’intervenir dans des domaines que la loi ne leur attribue pas et, vous le savez bien, rares sont ceux qui mettent en place un service existant par ailleurs.
Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à quatorze heures trente.
La séance est suspendue.
La séance, suspendue à douze heures trente, est reprise à quatorze heures trente.
