Une exception d'irrecevabilité sur un projet de loi constitutionnelle est pour le moins paradoxale.

Nous débattrons de la question préalable en séance publique.

Le renvoi en commission ? Est-ce bien utile ?

L'amendement n° 68 est quasiment un nouveau Préambule : avis défavorable.

Défavorable aux amendements supprimant l'article 1er, contraires à la position de la commission.

La commission des lois propose une alternative à la suppression du monopole des lois de finances et de financement en matière de recettes fiscales.

L'amendement n° 7 est satisfait par l'amendement n°1 de la commission des lois.

Idem pour l'amendement n° 29.

Les amendements n°s 41 et 74 remplacent le monopole des lois financières par un dispositif qui ne viserait que les mesures ayant pour effet de réduire les recettes. En repoussant leur entrée en vigueur, il permet à une loi de finances ou de financement de revenir sur ces dispositions. En outre, les mesures d'augmentation des recettes ne seraient pas visées.

Le dispositif est intéressant mais n'apporte pas les mêmes garanties pour un examen global, dans les lois financières, des conditions de respect des normes fixées par la loi-cadre, que l'amendement n° 1 de notre commission. Je propose donc à la commission de l'économie de se rallier à la position de la commission des lois ; à défaut, avis défavorable.

L'amendement n° 58 serait satisfait par l'amendement de la commission visant à remplacer le monopole des lois financières par un monopole de l'entrée en vigueur.

Il est satisfait dans la lettre, mais pas dans l'esprit !

L'amendement n° 51 pose la question de la limitation du droit d'initiative des parlementaires : le monopole interdirait en effet de déposer une proposition de loi relative aux recettes fiscales, même pour les augmenter. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale ne paraît guère opérationnel. C'est pourquoi la commission des lois a redéfini le monopole. L'amendement ne garantirait pas un regard d'ensemble sur les prélèvements obligatoires : avis défavorable.

Même chose pour l'amendement n° 47 rectifié, qui préserve le droit d'initiative mais n'évite pas la dispersion des mesures relatives aux recettes.

L'amendement n° 60 supprime les lois-cadres d'équilibre des finances publiques : avis défavorable.

L'amendement n° 62 réécrit le texte figurant au dix-huitième alinéa de l'article 34 de la Constitution.

L'amendement n° 52 pose la question de la durée d'application des lois-cadres. Il serait en effet gênant qu'une majorité impose des normes d'évolution des finances publiques à une autre majorité. Toutefois, il est peu probable que la loi organique nécessaire à l'adoption d'une loi-cadre entre en application avant les prochaines échéances électorales. Nous interrogerons le gouvernement. Avis défavorable.

L'amendement n° 53 prévoit que la loi-cadre s'applique pour une législature. Une telle durée paraît excessive : mieux vaut laisser une marge d'appréciation au gouvernement et au Parlement. Avis défavorable.

L'amendement n° 36 dépasse largement le cadre du projet de loi. La révision du 23 juillet 2008 a inscrit à l'article 34 de la Constitution, à l'initiative de M. Cointat, que la loi fixe les règles concernant le régime électoral des instances représentatives des Français établis hors de France. La même précision ne paraît pas indispensable pour leur régime budgétaire. Sagesse.

Le principe d'annualité budgétaire se déduit de l'article 47 de la Constitution. Avis défavorable.

Inutile de rappeler que la loi de financement doit respecter le Préambule de 1946 et la Déclaration des droits de l'homme de 1789 : cela résulte déjà de la Constitution et de la jurisprudence constitutionnelle.

L'amendement n° 39 ne présente pas de lien évident avec la révision. Accessibilité et intelligibilité du droit, sécurité juridique et confiance légitime : tous les droits et principes protégés ou garantis par notre ordre juridique ne sont pas inscrits dans la Constitution. Beaucoup ont été dégagés par le juge. Ils semblent suffisamment garantis sans qu'il soit nécessaire de les mentionner à l'article 34 de la Constitution, dont ce n'est d'ailleurs pas l'objet.

Le Président de la République a déclaré à plusieurs reprises qu'il faudrait inscrire le principe de confiance légitime dans la Constitution. Mon amendement lui permettrait de tenir cette promesse ! En outre, dès lors que le gouvernement a besoin de règles qui lui imposent des contraintes budgétaires, il me paraît normal, par parallélisme, qu'il s'impose des contraintes à l'égard des citoyens !

La commission Veil a jugé inutile de modifier les textes fondamentaux, estimant que la jurisprudence garantit le respect de ces principes.

C'est faux, dans la pratique !

La consultation des organisations syndicales et patronales est prévue pour les textes qui la nécessitent. En outre, l'article 10 prévoit que le gouvernement peut consulter le Conseil économique, social et environnemental sur les projets de loi-cadre, ce qui permettra aux partenaires sociaux de s'exprimer.

L'amendement n° 30 de la commission des finances prévoit le dépôt concomitant d'un projet de loi de finances ou de financement lorsqu'un projet de loi nécessite des dispositions relatives aux prélèvements obligatoires, afin de permettre un examen plus cohérent des réformes. Toutefois, il ne s'agirait que d'un dépôt simultané : le projet de réforme pourrait être déposé au Sénat, le volet fiscal, à l'Assemblée nationale, ce qui ne garantirait donc pas un examen global.

Absolument.

Les projets de loi de finances et de financement sont examinés dans des délais réduits, selon la procédure accélérée : en cas de deuxième lecture de la réforme, comment articuler l'examen des deux textes ?

Le gouvernement ayant le monopole des projets de loi de finances, un parlementaire ne pourrait plus présenter une proposition de loi visant à créer ou augmenter une recette. Enfin, le dispositif proposé crée un conflit entre les deux règles de priorité : Sénat pour les textes concernant les collectivités territoriales, Assemblée nationale pour les projets de loi de finances.

Nous proposons, pour notre part, que la réforme soit validée par une loi de finances ou de financement. Rien n'interdit, pour une loi « formelle » - c'est-à-dire une politique publique présentée sous forme de loi - que la validation se fasse dans une loi de finances rectificative déposée en même temps, qui devra se conformer aux lois-cadres.

C'est plus gratifiant pour le Parlement !

En effet. Pour l'instant, je vous propose d'émettre un avis de sagesse afin que nous rapprochions nos points de vue, en visant à préserver les droits du Sénat.

L'important, c'est de garantir la vision d'ensemble, donc la simultanéité, et de mettre les nouvelles mesures fiscales en perspective. Les lois financières sont les seules à contenir un article d'équilibre, qui doit intégrer la révision des hypothèses initiales. Resituer une dépense fiscale dans le contexte global des finances publiques permettra d'éviter les dérives et d'assurer que le Parlement prend ses décisions en connaissance de cause.

Pour la rédaction, vous être les meilleurs orfèvres...

Pour préserver la primauté du Sénat, le mieux serait de prévoir une exception au principe du monopole pour les questions relatives à l'organisation des collectivités territoriales et à leur financement.

Ce serait vraiment compliquer les choses !

Avec un système de validation, les réformes importantes seraient accompagnées d'une loi de finances rectificative, modifiant la loi de finances initiale. Vous allez d'ailleurs le faire très prochainement pour la prime aux salariés...

Ce n'est pas un bon exemple !

Vous allez tout de même la voter !

Les exemples ne manquent pas !

Nous n'avons pas d'objection de principe à l'amendement n° 30. Le tout est d'arriver à concilier la priorité du Sénat pour les textes relatifs aux collectivités territoriales et celle de l'Assemblée nationale pour les lois financières... (Exclamations pessimistes à gauche) J'espère que nous trouverons une solution de compromis d'ici la séance publique.

La priorité du Sénat pour l'examen des textes relatifs aux collectivités territoriales découle de l'article 39 de la Constitution, non de l'article 72-2. Comment faire pour les transferts de compétences ? Les recettes fiscales des collectivités territoriales n'ont jamais fait l'objet d'une priorité d'examen au Sénat ; leurs compétences, oui.

L'amendement n° 5 de la commission des lois à l'article 11 supprime le monopole des lois de finances en matière de finances locales, et maintient l'article 72-2 dans sa rédaction de 2003. Si nous parvenions à joindre l'amendement n° 5 et notre amendement n° 30, en ajustant la rédaction si nécessaire, nous tiendrions, me semble-t-il, un compromis.

L'amendement n° 5 est un amendement de coordination avec la suppression du monopole fiscal.

Il serait aussi cohérent avec l'amendement n° 30.

Nous verrons.

L'amendement n° 64 abroge l'article 40 de la Constitution : avis défavorable.

Le président Arthuis est pourtant d'accord !

Pourquoi ne pas abroger toute la Constitution ?

Favorable aux amendements de suppression de l'article, identiques à celui de la commission des lois.

Sagesse positive sur l'amendement n° 9, qui prévoit que les projets de lois-cadres sont renvoyés à une commission spéciale paritaire. Il serait étrange que le Conseil constitutionnel se prononce sur la conformité de la loi de financement de la sécurité sociale à des normes d'évolution que la commission des affaires sociales n'aurait pu examiner qu'en tant que commission saisie pour avis. Faut-il inscrire cette règle dans la Constitution, ou laisser les assemblées l'organiser dans leur règlement ? Dans la Constitution de 1958, les commissions spéciales primaient sur les commissions permanentes ; depuis 2008, les choses sont inversées.

Défavorable à l'amendement n° 20 rectifié, qui supprime l'extension de la mission d'assistance de la Cour des comptes au Parlement et au gouvernement pour le contrôle de la mise en oeuvre des lois-cadres d'équilibre des finances publiques.

Nous sommes contre les lois-cadres ; il est donc logique que nous soyons contre l'intervention de la Cour des comptes en la matière.

L'amendement n° 37, déjà présenté par M. Cointat lors de la révision de 2008, prévoit qu'une proposition de loi adoptée par une assemblée est examinée par l'autre dans les six mois. Cette préoccupation est légitime, mais chaque assemblée doit rester libre de déterminer son ordre du jour. Retrait, sinon rejet.

J'ai redéposé cet amendement car le projet de loi constitutionnelle réduit considérablement le droit d'initiative parlementaire. Il est donc nécessaire de garantir que les quelques rares propositions de loi qui survivront seront au moins examinées par l'autre chambre. L'amendement est indispensable : je ne voterai pas le projet de révision s'il n'est pas retenu !

Vous oubliez l'amendement Hyest, qui, s'il est adopté, vous donne satisfaction.

À condition que le mien aussi soit adopté !

On ne peut ignorer le principe de l'autonomie de chaque assemblée. Selon la Constitution, l'initiative des lois appartient au gouvernement et au Parlement - or ce dernier est loin d'avoir les mêmes pouvoirs !

Il peut même se faire que des projets de loi restent en souffrance, malgré les règles constitutionnelles.

Nous en débattrons en séance publique.

L'amendement n° 40 propose d'adosser les projets de loi comportant des mesures relatives aux prélèvements obligatoires à des projets de loi de finances ou de financement rectificatives. Il semble préférable de laisser le gouvernement présenter un projet de loi de finances ou un projet de loi de financement et quelques lois rectificatives et de garder ainsi une vision globale. Le système de M. Cointat rejoint celui de MM. Arthuis et Marini, mais en plus complexe.

Dès lors que le Parlement a besoin d'avoir une vision globale des dépenses et des recettes, le découplage des deux serait source de mauvais fonctionnement. Il semble plus simple d'adosser une loi de finances rectificative à un texte comportant un volet financier. Cela ne remet pas en cause l'examen prioritaire de certains textes par le Sénat. Il s'agit d'un amendement de repli.

J'observe avec plaisir que M. Cointat partage la démarche de la commission des finances : simultanéité, et globalité des choix financiers. Sans doute faut-il quelques ajustements, mais avec un peu de bonne volonté, nous devrions y arriver. Une telle exigence modérerait sans doute l'appétit de réformes et de législations nouvelles : on réfléchirait avant de déposer un projet de loi assorti d'un projet de loi de finances rectificative. Si la validation est repoussée dans le temps, je crains que l'on en revienne à la vieille technique de la voiture-balai...

La loi de finances est déjà un balai !

Ou un ballet ? (Sourires)

Je ne suis pas emballé... (Sourires)

Politiquement parlant, il n'est pas réaliste qu'une mesure votée ne soit pas concrétisée dans la loi de finances suivante. (Exclamations à gauche).

Je pourrais vous citer bien des exemples !

L'objection avancée est pertinente pour toute proposition de loi. On imagine difficilement le gouvernement faire voter avec légèreté des projets de loi ordinaires qui perturberaient l'équilibre de la loi de finances. (Exclamations à gauche)

Il le fait tout le temps !

Et la TVA pour les restaurateurs ?

Les propositions de loi sont elles aussi soumises à l'article 40 !

La LOLF suffit à définir les conditions de mise en oeuvre des prélèvements obligatoires en cas de censure d'une loi de finances ou de financement pour non-conformité à la loi-cadre. La procédure serait proche de celle prévue pour une censure fondée sur tout autre motif. L'amendement n° 32 me paraît satisfait : sagesse.

Favorable aux amendements de suppression, identiques à celui de la commission.

Il n'y a pas lieu de remettre en cause le principe de traitement différencié des transferts de compétences et des créations ou extensions de compétence. Avis défavorable.

Défavorable à l'amendement n° 55 : il convient de respecter les prérogatives du gouvernement dans la négociation avec les institutions communautaires.

L'amendement n° 12 est satisfait par l'amendement n° 6 de la commission : retrait.

Permettre aux assemblées d'adopter des résolutions sur les projets de programmes de stabilité risque de porter atteinte aux prérogatives du gouvernement dans la conduite de sa politique européenne. J'ai moi-même renoncé à cette idée, car elle bousculerait l'équilibre prévu par la Constitution. Sagesse négative sur l'amendement n° 34.

Je note que la protection de l'initiative parlementaire n'est pas appréciée de la même manière selon l'origine des amendements...

La possibilité pour une assemblée de voter une résolution qui éclaire son accord ou son refus est un élément de démocratie parlementaire supplémentaire. S'il y a contradiction avec l'équilibre entre pouvoir exécutif et pouvoir législatif, il faut faire évoluer les termes de cet équilibre. Ce n'est pas être infidèle à l'esprit de la Constitution que de le proposer. Je vous trouve très conservateur, monsieur Hyest !

Je suis fidèle à l'esprit de 1958 ! Je le dis d'autant plus librement que j'avais initialement eu la même idée.

Sagesse sur l'amendement n° 35, par coordination.

L'amendement n° 28 n'est pas dénué d'humour. Reste que le projet de révision va bien au-delà de la communication et procède d'une démarche de responsabilité. Avis défavorable.

J'ai été pénalisé par mon retard : j'aurais voulu des explications sur l'avis défavorable émis à l'encontre de notre amendement. Nous avions une approche différente, que je vais exposer en séance publique.

Ce n'est pas tout à fait un avis défavorable...

J'ai eu pour souci de répondre aux exigences des uns et des autres : la validation par une loi de finances ou de financement devra conditionner l'entrée en vigueur des mesures relatives aux recettes. C'est indispensable si l'on considère que les lois de finances, lois de financement et lois rectificatives doivent respecter l'équilibre des finances publiques prévu dans les lois-cadres. Je ne vois pas comment faire autrement. J'ai fait des efforts pour convaincre le gouvernement de la pertinence de cette position intermédiaire.

Ne pourrait-on introduire un délai pour cette validation ?

Peut-être. On pourrait par exemple prévoir que la validation doit intervenir avant six mois ?

Avant trois mois. On se rapprocherait alors d'une solution.

Il faudrait donc que le Gouvernement présente, le cas échéant, un collectif tous les trois mois.

Cela fait trois collectifs par an...

Cela permettrait à toutes les initiatives de fleurir, à tous les corporatismes de s'exprimer... (Sourires)

Je vais en parler avec le président Arthuis.

Dans ce cas, je rectifierai mon amendement pour formaliser ce compromis.

Un sous-amendement suffirait.

On se rapprocherait ainsi de la solution de M. Emorine.