Séance en hémicycle du 17 juin 2010 à 9h30

Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

M. le président du Sénat a reçu de M. le président du Conseil constitutionnel une lettre par laquelle il informe le Sénat que le Conseil constitutionnel a été saisi par M. le Premier ministre :

- d’une part, d’une demande d’examen de la conformité à la Constitution de la loi organique relative à l’application du cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution (articles 46, alinéa 5, et 61, alinéa 1, de la Constitution) ;

- d’autre part, d’une demande d’examen de la conformité à la Constitution de la loi relative à l’application du cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution (article 61, alinéa 2, de la Constitution).

Acte est donné de cette communication.

Le texte de ces saisines du Conseil constitutionnel est disponible au bureau de la distribution.

M. le Premier ministre a communiqué au Sénat le rapport évaluant les effets de la réforme de la taxe professionnelle sur la fiscalité des collectivités locales et sur les entreprises, établi en application de l’article 76 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010.

Acte est donné du dépôt de ce document.

Il a été transmis à la commission des finances et sera disponible au bureau de la distribution.

L’ordre du jour appelle le débat sur l’optimisation des moyens des collectivités territoriales, organisé à la demande de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation.

La parole est à M. le président de la délégation.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, pour sa première demande de débat en séance publique, notre toute jeune délégation, qui a la chance de compter parmi ses membres le président de séance, a choisi un sujet non pas théorique qui ferait controverse, mais, au contraire, un sujet concret qui vise à organiser la poursuite d’un objectif d’intérêt général : l’optimisation de l’action publique locale, à partir d’idées, de pistes d’évolution, d’attentes, de pratiques émanant de nos territoires, lesquels sont en forte demande sur cette question.

À l’heure où les ressources sont comptées, où les finances sont tendues, où des dépenses inéluctables se profilent, telles celles liées au vieillissement, qui pourrait être contre l’optimisation des moyens des collectivités territoriales ? Qui pourrait regretter la recherche de leur meilleure efficacité, de leur meilleur rendement ? Qui pourrait ne pas souhaiter une amélioration constante des services rendus à nos concitoyens au meilleur rapport coût-efficacité ? Personne, évidemment, sauf peut-être le droit existant, réel ou supposé !

C’est dans cet esprit, serein et constructif, que notre délégation s’est longuement penchée sur une question clef de la problématique de l’optimisation, celle de la mutualisation des moyens.

Cinq sénateurs, membres de quatre groupes politiques différents, se sont régulièrement rencontrés, ont procédé à des auditions, auxquelles se sont souvent joints d’autres sénateurs, et ont échangé des idées.

Cinq sénateurs ont travaillé ensemble afin de parvenir à un rapport transpartisan, qui formule treize propositions et qui prend en considération, je le crois, les points de vue de chacun.

Cinq sénateurs, pour quatre signatures, Edmond Hervé n’ayant pas souhaité figurer formellement en qualité de rapporteur. Cependant, je peux témoigner de la part active qu’a pris notre collègue à nos réflexions, tout particulièrement à la partie dont je suis signataire relative à « la problématique générale de la mutualisation des moyens des collectivités territoriales », qui s’est largement nourrie de ses observations.

Pour ce qui me concerne, afin d’éviter toute redondance avec les interventions de mes corapporteurs, je me bornerai à un point, dont vous mesurez tous l’importance dans le débat sur la mutualisation, point que j’ai appelé « la donne communautaire ».

Cette donne, comme l’indique le rapport écrit, a notablement évolué au cours de la période récente, à tel point que, selon la délégation, on ne peut plus appréhender aujourd’hui la question juridique mutualisation-droit communautaire comme on le faisait il y a encore dix-huit mois. En effet, bien des portes se sont entrouvertes, et il est de notre devoir – je le dis avec solennité – de les pousser.

N’est-il pas temps d’ailleurs d’en revenir à une autre évidence, qui semble avoir été oubliée : le droit de la commande publique est non pas une finalité en soi, mais un outil ? Celui-ci est au service de valeurs essentielles, qui constituent sa raison d’être : l’éthique, d’abord, en fournissant des critères objectifs à la sélection des candidats ; l’efficacité de l’action locale, ensuite, grâce à la mise en concurrence, laquelle permet à une collectivité de retenir l’offre la plus intéressante.

Lorsque ni l’éthique ni l’efficacité ne sont menacées, recourir à un marché public revient à administrer un remède à une personne bien portante : c’est toujours inutile, souvent coûteux, parfois même nocif.

Or en quoi la mise en commun des moyens et la suppression de doublons inutiles menacent-ils l’efficacité ? En quoi le fait qu’une collectivité publique puisse demander à des agents publics de participer à l’accomplissement de tâches d’intérêt public en collaboration avec une autre collectivité publique dans le cadre d’une convention de droit public menace-t-il l’éthique ? Si j’insiste sur l’épithète « public », c’est pour bien marquer le fait que je me situe dans le cadre de tâches qui ne relèvent pas de l’initiative privée, soit parce que celle-ci n’a pas vocation à les accomplir – je pense bien sûr avant tout aux services publics administratifs –, soit parce que celle-ci n’existe pas.

Ainsi conçue, circonscrite et encadrée dans les conditions prévues par la délégation, la mutualisation des moyens des collectivités territoriales bénéficiera à chaque citoyen et ne portera atteinte à aucun intérêt, qu’il soit public ou privé.

Je comprends que certains hauts fonctionnaires européens hésitent à franchir le cap, bien que la Cour de justice, selon nous, ait été suffisamment claire. Je ne conteste pas que le droit des marchés publics, pour reprendre la formule de certains avocats généraux, soit « l’un des instruments politiques les plus influents » de l’intégration européenne. Néanmoins, comme le disent ces mêmes personnes ô combien autorisées, « il [cet instrument] ne peut pas être utilisé de manière inconsidérée ». De surcroît, ce n’est qu’un instrument, ce n’est pas une valeur en soi. Par parenthèses, je me dis parfois que, dans les sociétés développées, l’on en arrive à confondre « valeur » et « instrument », ce qui est la pire perversion de l’esprit. Le droit des marchés publics ne saurait être mis sur le même plan que le droit à l’autonomie locale ou que le principe de bonne administration, tous deux consacrés comme valeurs – non comme instruments ! – sur le plan européen.

Enfin, ai-je besoin de rappeler à nouveau ici la nécessité et l’urgence de faire face aux évolutions démographiques, sociologiques et économiques auxquelles sont aujourd’hui confrontées les collectivités territoriales ?

Notre collègue Bruno Sido, qui ne peut être des nôtres ce matin, a parfaitement mis l’accent sur la situation des départements, mais c’est pour toutes les collectivités que la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation vous lance aujourd’hui cet appel, monsieur le secrétaire d’État : agissons !

Nous demandons donc instamment au Gouvernement de ne pas céder à la tentation d’une prudence excessive au regard du droit communautaire. Ne laissons pas la Commission européenne s’enfermer dans une contradiction qui verrait l’une de ses directions générales engendrer des dépenses inutiles pour les collectivités territoriales pendant qu’une autre nous rappellerait à nos devoirs de maîtrise des dépenses publiques ! Ce ne serait pas un comportement européen.

Monsieur le secrétaire d’État, ne nous abandonnez pas dans notre combat. Nous ne le menons pas au nom d’une quelconque idéologie, mais tout simplement parce que, pour nous, cela relève de notre devoir et de notre responsabilité.

La parole est à M. le rapporteur.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, aussi loin que l’on remonte dans l’histoire de l’intercommunalité, on constate que l’objectif principal de celle-ci a toujours été de mutualiser des moyens au service d’un territoire.

Cependant, si l’intercommunalité est aujourd’hui très développée et si l’on se dirige même vers la généralisation au cours des prochaines années de l’intercommunalité à fiscalité propre sur l’ensemble du territoire, il est clair que l’on n’est pas allé au bout de la logique de mutualisation. Plusieurs raisons permettent d’expliquer cet état de fait. D’une part, les intercommunalités étant des personnes morales distinctes des communes qui les composent, elles doivent logiquement posséder leurs propres services. D’autre part, en exigeant que tout transfert de compétence des communes vers un établissement public de coopération intercommunale, un EPCI, s’accompagne du « transfert du service ou de la partie de service chargé de sa mise en œuvre », l’article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales a en quelque sorte provoqué un cloisonnement entre l’intercommunalité et ses communes membres : à chacun ses services et ses moyens, quand bien même ceux-ci feraient doublons.

Pour autant, en prévoyant que « les services d’un établissement public de coopération intercommunale peuvent être en tout ou partie mis à disposition d’une ou plusieurs de ses communes membres, pour l’exercice de leurs compétences, lorsque cette mise à disposition présente un intérêt dans le cadre d’une bonne organisation des services » – je cite à nouveau le code général des collectivités territoriales –, le législateur a permis que les services supports d’une commune, tels que les services gérant le personnel, les marchés publics, les finances ou l’informatique, puissent intervenir également pour la communauté. La mutualisation que l’on pourrait qualifier de « verticale » entre intercommunalité et communes membres est donc possible dans certains cas.

Néanmoins, une forme de mutualisation pose encore problème au sein de l’intercommunalité : celle que l’on pourrait qualifier d’« horizontale » : il s’agit de la mise en commun de moyens entre deux ou plusieurs communes de la même intercommunalité pour l’exercice de compétences qui n’ont pas été transférées à celle-ci. Cette forme de mutualisation est très importante si l’on veut que le territoire intercommunal soit de plus en plus vécu comme un véritable espace de coopération, au-delà de la coopération institutionnelle qui s’exerce au travers de la communauté de communes, et pour renforcer les relations entre communes voisines.

Pourquoi, par exemple, ne pas permettre à la cuisine centrale d’une commune, sans mise en concurrence et dans un simple cadre conventionnel, de fournir les repas pour la restauration scolaire d’une autre commune de la même intercommunalité ? Pourquoi ne pas permettre aux services chargés du fleurissement ou de l’entretien des bâtiments dans une commune membre d’intervenir sans formalisme particulier dans la petite commune voisine de la même intercommunalité qui ne possède pas elle-même les services compétents ?

Si ce type de coopération conventionnelle semble pouvoir se mettre en place sans difficulté pour la gestion des services publics administratifs, en raison de la proximité de ce concept très français avec la notion européenne de service non économique d’intérêt général, il n’en est pas de même en matière de coopération pour les services communaux pouvant être qualifiés de services industriels et commerciaux et dont la gestion, en vertu de la règlementation européenne relative aux services économiques d’intérêt général, ne peut pas être attribuée sans mise en concurrence.

Si la jurisprudence européenne dans ce domaine évolue et donne lieu aujourd’hui à des interprétations nuancées, comme M. Lambert vient de le rappeler à l’instant, il semble que toute mutualisation entre personnes morales de droit public pour l’accomplissement d’un service public autre qu’administratif ne puisse être conforme au droit communautaire de la commande publique que si elle se traduit par une véritable coopération entre les cocontractants, coopération qui est distincte d’une prestation de services dans laquelle l’une des deux collectivités se contenterait d’une participation financière. Or nous sommes convaincus de l’intérêt de favoriser ce type de coopération entre communes à l’intérieur d’une même intercommunalité, d’une part parce que cela permet d’optimiser l’utilisation des services existants, d’autre part parce que, pour de nombreuses petites communes, la complexité, le formalisme et le coût des démarches de mise en concurrence sont souvent décourageants.

Il est d’ailleurs intéressant de constater que les exemples de coopération entre communes à l’intérieur d’un territoire intercommunal tendent à se multiplier dans des domaines très divers, comme nous avons pu le constater au cours des auditions auxquelles nous avons procédé ces dernières semaines et comme l’a démontré la journée d’échanges et de témoignages organisée le 1er juin dernier à la Caisse des dépôts et consignations. Ces coopérations se traduisent par une optimisation des moyens humains et matériels de la commune qui en dispose. Nous avons donc tout intérêt à avancer dans cette direction, compte tenu des reproches qui ont été faits à l’intercommunalité, cette dernière étant accusée, non seulement par la Cour des comptes, mais également par d’autres organismes, de multiplier les services au lieu de les rationaliser,

Voilà pourquoi nous proposons, notamment, d’élargir le champ des mutualisations purement conventionnelles en autorisant, outre la mutualisation des services fonctionnels pour la satisfaction de besoins d’intérêt général à caractère administratif, les mutualisations pour la satisfaction de besoins d’intérêt général à caractère industriel ou commercial, à condition qu’il s’agisse de véritables coopérations entre cocontractants.

Nous proposons également de permettre aux communes membres d’un même EPCI d’avoir des agents communs pour l’exercice de leurs missions de service public dont la compétence n’a pas été transférée. Par ailleurs, pour tenir compte des faibles moyens de nombreuses communes et du montant souvent limité des prestations pouvant faire l’objet de ce type de mutualisation, nous proposons de saisir nos partenaires européens de la possibilité d’édicter une règle de minimis applicable à la mutualisation des moyens affectés aux services économiques d’intérêt général. À titre de comparaison, je rappelle que les règles communautaires de mise en concurrence ne s’appliquent pas aux aides d’État d’un montant n’excédant pas 200 000 euros sur trois ans. En effet, l’article 106 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne permet de déroger aux règles de concurrence pour un service économique d’intérêt général dès lors que « cela n’entrave pas le développement des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt de l’Union ». Convenons que, en règle générale, pour ne pas dire dans la totalité des cas, la coopération et la mutualisation des moyens à l’intérieur d’une intercommunalité n’entravent pas « le développement des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt de l’Union » !

Voilà, monsieur le secrétaire d’État, quelques-unes des propositions que nous souhaiterions voir se concrétiser. Mon collègue Jacques Mézard évoquera dans quelques instants d’autres pistes dans le domaine de la mutualisation à l’intérieur des intercommunalités. Comme l’a dit le président de la délégation, nous espérons véritablement pouvoir compter sur l’appui du Gouvernement pour mettre en œuvre ces propositions, car, outre le fait qu’elles conforteront l’intercommunalité – c’est l’un des volets centraux de la réforme des collectivités territoriales actuellement en discussion au Parlement –, elles permettront de simplifier la gestion de nos communes et constitueront un élément de réponse à l’intention de ceux qui reprochent trop facilement aux intercommunalités d’augmenter inconsidérément leurs services.

La parole est à M. le vice-président de la délégation.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, s’il est une première conclusion que nous pouvons tirer du travail réalisé par la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation, c’est que la mise en œuvre de la mutualisation n’a pas été facilitée par les règles européennes et nationales. Or il est grand temps de développer cette notion, dans l’intérêt de nos collectivités, et donc de nos concitoyens.

Je ne reviendrai pas sur l’excellente intervention du président de la délégation, M. Lambert, qui a posé la question de la jurisprudence européenne et de son évolution. Cette évolution, que nous avions déjà constatée lors du récent débat, empreint d’unanimité, sur la proposition de loi pour le développement des sociétés publiques locales, est positive depuis un peu plus de deux ans. Nous ne doutons pas des effets de l’action favorable sur ce point du Gouvernement auprès des autorités européennes.

À l’échelon national, notre réflexion s’est poursuivie à l’occasion du débat sur le projet de loi de réforme des collectivités territoriales. Le Sénat, grâce à un amendement déposé par M. Lambert à l’article 34, a facilité la mutualisation. Le texte en discussion prévoit l’insertion de deux nouveaux articles dans le code général des collectivités locales : les articles L. 5211-4-2 et L. 5211-4-3. Il y est clairement affirmé que les EPCI à fiscalité propre et une ou plusieurs communes membres peuvent se doter de services communs. Il s’agit là incontestablement d’un progrès.

Yves Détraigne et moi-même considérons naturellement que la mutualisation des moyens dans le cadre intercommunal, question sur laquelle nous avons travaillé pour la délégation, est un moyen de développer l’intercommunalité.

Certes, l’aboutissement de l’organisation intercommunale, c’est le transfert de compétences accompagné du transfert de charges permettant une gestion du service au niveau de l’EPCI et, le plus souvent, de l’extension de nouveaux services à des communes membres. C’est l’apogée et la fin de la mutualisation. Mais quelle belle fin !

Cependant, la mutualisation a un intérêt de plus en plus évident : elle peut être une étape transitoire vers cet apogée ou, tout simplement, un instrument de gestion plus efficace compte tenu de la mise en place de services communs.

À ce stade de la discussion, il paraît important de relever un point fondamental. Yves Détraigne et moi-même avons considéré que l’objectif réaliste de la mutualisation était non pas de dépenser moins – et encore moins de dépenser plus, monsieur le secrétaire d’État.) –, mais de dépenser mieux et donc de gérer mieux. Pour autant, cela ne signifie pas qu’aucune économie ne puisse être espérée. Mais nous n’en réaliserons vraisemblablement pas à court terme. Il est plus sage selon nous de considérer la mutualisation comme un moyen d’éviter à terme des dépenses supplémentaires.

N’oublions pas non plus la vocation fortement « péréquatrice » de l’intercommunalité et de la mutualisation, lesquelles permettent de fait à des communes de bénéficier de services dont elles ne disposaient pas. Cette péréquation qualitative, monsieur le secrétaire d’État, ne se mesure pas dans un bilan comptable, mais elle constitue l’essentiel de l’amélioration des services rendus à nos concitoyens.

Nous avons compris que, pour un temps certain, il était peu réaliste d’envisager des incitations financières de l’État pour développer intercommunalité et mutualisation. Dire autre chose ne serait pas très réaliste ! En revanche, l’État doit selon nous supprimer les obstacles en mettant en place un dispositif juridique sécurisant et responsabilisant, facilitant la mutualisation. Dans la foulée, monsieur le secrétaire d’État, peut-être pourrait-on indiquer au contrôle de légalité que la mutualisation n’est pas une espèce nuisible ?

Yves Détraigne a décrit cinq propositions de notre rapport, qui vont de l’élargissement du champ des mutualisations purement conventionnelles pour les services fonctionnels à la mutualisation des services opérationnels des communes dans l’attente de leur transfert à l’EPCI, jusqu’à l’édiction d’une règle de minimis applicable à la mutualisation des moyens destinés à accomplir des services d’intérêt économique général.

Pour ma part, j’insisterai plus fortement sur la réflexion que nous avons développée quant à la mise en place éventuelle d’un dispositif financier à la fois incitatif et neutre pour le budget de l’État. Comme vous le voyez, monsieur le secrétaire d’État, nous faisons des efforts considérables !

Nous avons écarté la solution d’un prêt de l’État pour mutualisation, le moment n’étant peut-être pas le bienvenu pour faire une telle proposition. En outre, les inconvénients techniques nous paraissaient plus forts que les avantages.

En revanche, nous avons considéré qu’il serait intéressant d’avancer vers l’instauration d’un dispositif de bonus-malus pour les dotations de l’État sous la forme d’un « coefficient d’intégration fonctionnelle ».

Nous connaissons le fonctionnement du coefficient d’intégration fiscale qui, s’il est certes très compliqué, présente finalement quand même un certain nombre d’avantages.

Ce coefficient d’intégration fonctionnelle mesurerait le rapport entre des moyens, évalués de manière objective, en se référant au temps de travail des personnels. Dans un premier temps, ce coefficient pourrait être calculé pour la prise en compte des seuls services fonctionnels.

Ce coefficient serait donc calculé en fonction du rapport entre, d’une part, les équivalents temps plein affectés à des services fonctionnels ayant donné lieu à mutualisation, et, d’autre part, l’ensemble des équivalents temps plein affectés à des services fonctionnels au sein de toutes les communes membres et de l’EPCI. Il servirait donc à augmenter proportionnellement la dotation générale de fonctionnement des EPCI situés au-dessus de la moyenne et à diminuer celle des EPCI situés en-dessous, selon un critère et une méthode de fonctionnement déjà mis en place dans d’autres secteurs.

Enfin, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, nous avons considéré qu’il n’était pas souhaitable de choisir la voie d’un dispositif contraignant, érigeant la mutualisation en obligation de résultat dans le cadre intercommunal.

Cependant, nous avons proposé d’instaurer le principe d’un débat annuel d’orientation budgétaire – mais peut-être serait-il plus sage de se limiter à deux débats au cours d’une mandature, l’un au cours de la première année et l’autre au cours de la quatrième ou de la cinquième par exemple, afin de ne pas surcharger de débats nos exécutifs – entre l’exécutif de l’EPCI et les exécutifs des communes membres, avec inscription obligatoire à l’ordre du jour de l’examen d’un schéma de mutualisation des services.

Cela ne coûterait rien et ce serait un moyen de faciliter, par la concertation et l’échange approfondi d’informations entre exécutifs, la réflexion et les démarches de travail en commun qui ne sont pas toujours évidentes et qui nécessitent cette rencontre.

C’est aussi de cette manière, monsieur le secrétaire d’État, que nous ferons confiance à l’intelligence territoriale chère au Sénat de la République.

La parole est à Mme Marie-France Beaufils.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le discours sur l’optimisation des moyens des collectivités territoriales a un caractère assez incantatoire.

En effet, qui pourrait être opposé à l’idée d’utiliser au mieux les moyens à disposition des collectivités territoriales, de rationaliser l’usage des ressources apportées par le contribuable local, ne serait-ce que pour libérer des moyens financiers en vue de répondre plus efficacement aux nouveaux besoins qui s’expriment et de permettre la création et le développement des services publics qui permettent d’y faire face ?

Répondre aux besoins collectifs tels qu’ils s’expriment au niveau local n’implique-t-il pas de savoir trouver les voies et moyens d’une juste et efficace allocation des recettes, fiscales comme budgétaires, dont disposent les élus locaux ?

Nous pouvons prêter au rapport de nos collègues de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation toute l’attention qu’il mérite, ne serait-ce que pour partager le constat d’une tension particulière des budgets locaux, notamment depuis la loi relative aux libertés et responsabilités locales de 2004, bien souvent appelée « acte II de la décentralisation », mais qui en est bien loin.

Cependant, c’est surtout à un accroissement des transferts des responsabilités de l’État vers les collectivités que nous avons à faire face. Ce mouvement ne fait que s’amplifier du fait de la volonté de faire participer les collectivités locales à la réduction des déficits publics, l’État n’hésitant pas, en même temps, à les solliciter, comme en 2009, pour donner un « coup de pouce » à l’économie.

Pour autant, faut-il, ainsi que nous y invite le rapport, mettre en œuvre tout ce qui pourrait permettre de réaliser des « économies d’échelle », en passant par une mutualisation accrue des moyens matériels et humains ? Je ne le pense pas, comme je l’ai rappelé en avril dernier.

Cette attitude, me semble t-il, dessaisit peu à peu les collectivités les plus petites de leurs capacités à assumer leurs missions et leurs choix politiques auprès de la population. Cela peut, à terme, mettre en cause la clause de compétence générale pourtant inscrite dans la loi de décentralisation de 1982.

J’ai bien lu les propositions de nos collègues sur la mise en place d’un dispositif financier incitatif et neutre pour le budget de l’État. Le projet de faire varier la dotation globale de fonctionnement des communes et des groupements en fonction de la proportion des effectifs mutualisés par rapport aux effectifs totaux des collectivités concernées, c’est-à-dire, en quelque sorte, de désigner les bons et les mauvais élèves en matière de coopération intercommunale et de mutualisation, ne peut recueillir mon soutien et suscite plutôt mon profond désaccord. C’est refuser de reconnaître la diversité des situations des collectivités. Ce serait refuser que les collectivités maintiennent des services publics là où d’autres ont fait le choix de les externaliser. Les bons élèves, ceux qui font des gains de productivité en réduisant l’importance de leurs équipes de terrain, seraient récompensés.

Ces propositions procèdent de l’idée que le contexte financier « pousse inéluctablement au développement de la mutualisation et de l’intercommunalité ».

La vérité des faits, c’est que le bilan de la décentralisation et des transferts de compétences est si déséquilibré qu’il convient de faire quelque chose, ou, en tout cas, de proposer autre chose. Or, ceux qui, depuis 2004, ont voté tous les textes accompagnant le mouvement de désengagement de l’État et d’accentuation du transfert de charges sur les collectivités veulent inciter ces dernières à se « serrer la ceinture » et à participer, d’une certaine manière, à la mission de réduction des dépenses publiques que le gouvernement actuel entend mener au niveau de l’État.

Cette proposition incitative à la mutualisation ressemble fort – c’est en tout cas ainsi que je l’ai ressentie – à une anticipation de la réforme des collectivités territoriales, alors que le vote de notre assemblée n’a pas encore eu lieu. Elle témoigne d’une volonté de créer ces communes nouvelles dont l’objet est, en fin de compte, la fin de nos communes actuelles.

Si nos collectivités souffrent aujourd’hui, c’est parce qu’elles n’ont plus les moyens de faire face aux obligations transférées par la loi ou, comme l’a dit l’un des rapporteurs, pour pallier le désengagement de l’État dans des secteurs de plus en plus nombreux. Je crois que tout le monde peut le constater.

En effet, vous le savez, le bilan est lourd. Un certain nombre de départements – une vingtaine, nous dit-on – sont au bord du gouffre ou en quasi-cessation de paiement. Tout le monde sait combien il est difficile pour les conseils généraux de prendre en charge l’entretien et la mise aux normes d’une route nationale importante lorsque l’État n’a jamais pensé à financer son passage à quatre voies ! Mais notre collègue Bruno Sido n’étant pas présent, nous n’aurons sans doute pas de réponse à ce sujet.

Comment faire face à la croissance continue des dépenses liées au RSA ou à l’autonomie des personnes âgées dans un département frappé par l’exode des jeunes et la désindustrialisation pilotée par les grands groupes et les fonds spéculatifs ?

À tout cet ensemble pour le moins déstabilisant s’ajoute la réforme des finances locales, notamment la suppression de la taxe professionnelle. Cette réforme fait perdre toute visibilité aux élus locaux sur l’avenir des services publics qu’ils assurent et qui, comme l’a bien rappelé le ministre du budget, M. Woerth, ont pourtant permis d’amortir les conséquences de la crise dans notre pays.

À cela s’ajoutent encore des situations pour le moins incohérentes : certaines collectivités confrontées à des besoins sociaux particuliers seraient aujourd’hui mises à contribution pour compenser les pertes de ressources entre la taxe professionnelle et la contribution économique territoriale.

Ma collègue Gélita Hoarau m’a fait remarquer que la Réunion, en tant que département et région, serait soumise à contribution au bénéfice du fonds national de garantie individuelle des ressources, ce qui est quand même étonnant pour une collectivité dont moins de 30 % de la population résidente paie l’impôt sur le revenu.

Or, l’éloignement de la fameuse « clause de revoyure », cette « carotte » offerte l’automne dernier aux parlementaires réticents, risque de plus en plus de s’apparenter à l’Arlésienne et de nourrir l’inquiétude sur le terrain.

Un fait nouveau va dégrader encore davantage la capacité des collectivités à répondre aux besoins de leur population : il s’agit du gel des dotations budgétaires des collectivités locales annoncé dans la loi de finances pour 2011.

Cette simple reconduction en euros courants va faire des élus locaux de simples partenaires obligés de la réduction des déficits publics, les contraignant à de faux choix entre hausse des impôts et des tarifs et baisse du service public local.

Pourtant, leur contribution est essentielle à la dynamique économique dont notre pays aurait bien besoin dans ce paysage morose pour les demandeurs d’emploi.

Proposer la mutualisation, pour optimiser nos moyens, au moment où l’État ne projette pas de mutualiser ses propres moyens avec ceux des collectivités mais les supprime tout simplement, n’est-ce pas accepter de nouveaux transferts ?

Regardons avec attention toutes les mesures qui fleurissent depuis quelque temps s’agissant par exemple de la petite enfance.

Cela a commencé par la réduction des impôts au bénéfice de ceux qui font assurer la garde de leurs enfants à domicile. On sait bien que ce ne sont pas les plus modestes qui en bénéficient.

Cette première mesure a été suivie d’une proposition de jardin d’éveil prenant en charge les jeunes enfants, du même âge que les élèves des écoles maternelles, le jardin d’éveil étant assimilé à l’école et justifiant ainsi la participation des collectivités locales à son fonctionnement. Il n’y aurait aucune contribution de l’État, mais le service rendu aux familles serait payant.

En même temps, les ouvertures de classes en école maternelle deviennent de plus en plus difficiles. L’accueil des plus jeunes, âgés de deux ans et demi, s’amenuise. Autre nouveauté, les assistantes maternelles peuvent maintenant accueillir quatre enfants à domicile. Parallèlement, on assiste à des coupes claires parmi les personnels de l’éducation nationale.

Pendant ce temps, le Gouvernement demande aux caisses d’allocations familiales de réduire leurs dépenses en faveur des contrats Petite enfance passés avec les collectivités territoriales.

Pourtant, cela ne semble pas encore suffire. Le Gouvernement voudrait aujourd’hui regrouper quatre assistantes maternelles en un même lieu mis à disposition par les collectivités. Ainsi, seize enfants de l’âge d’élèves d’écoles maternelles pourraient être regroupés dans un même espace. Ce ne serait pas une crèche et l’encadrement ne serait pas le même.

Cet exemple montre, s’il en est besoin, comment, sous prétexte de réduire des coûts et de maîtriser la dépense publique, l’État brise une formidable organisation grâce à laquelle la France a aujourd’hui le meilleur taux de renouvellement de la population en Europe, celle de la prise en charge de la petite enfance y ayant largement contribué.

C’est une autre conception de la société que le Gouvernement veut mettre en place à marche forcée, détruisant toute cette richesse qui a pourtant permis à des milliers et des milliers d’enfants de développer leurs capacités dans de meilleures conditions. Je pense à tous les enfants des quartiers populaires, issus ou non de l’immigration, qui ont trouvé ainsi des possibilités d’épanouissement les préparant à leur future scolarité.

Cette logique d’une société où, peu à peu, est brisé tout ce qui peut contribuer à construire dans de meilleures conditions l’avenir des plus modestes, nous ne pouvons l’accepter.

Cette logique, c’est celle qu’impose le système capitaliste dans lequel nous sommes, avec cette exigence de rémunération des capitaux au détriment du développement industriel, de l’emploi, et dont on voit la nocivité avec plus de clarté depuis deux ans.

Une autre optimisation doit à mon avis être au cœur de notre réflexion : celle qui permettra que les richesses produites servent au développement humain, à la protection de notre environnement, plutôt qu’à l’enrichissement de quelques-uns.

Quant à la mutualisation, laissons la possibilité aux élus locaux de la décider sur la base de leurs projets. Le choix éventuel de la mutualisation ne doit pas être fondé sur la base de mesures incitatives.

Vous me direz sans doute que j’ai été sélective dans les mesures que j’ai ciblées, par rapport aux préconisations de mes collègues. Mais c’est la réponse la meilleure aux besoins des habitants qui doit à mon avis guider notre action.

La parole est à M. Edmond Hervé.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, « le grand chantier de la réforme de nos administrations locales sera ouvert dès le mois de janvier » : voilà ce que M. le Président de la République annonçait à Toulon le 25 septembre 2008, au nom de « la compétitivité de notre économie… [qui] ne peut supporter un poids excessif de dépenses publiques ». Il développa à nouveau ce thème, lors d’un second grand discours à Saint-Dizier le 20 octobre 2009. Notre assemblée, tout naturellement, a eu et aura à connaître de ce « grand chantier ».

Dans le flot des observations, je veux en retenir une, largement partagée et due à Jean-Pierre Raffarin, pour qui il eût été nécessaire de dresser un bilan de la décentralisation avant de légiférer de nouveau.

Cela aurait eu de très nombreux mérites, d’abord celui d’apporter de la transparence, source d’objectivité et de loyauté, et ensuite celui de nous éclairer sur la pratique de la mutualisation des moyens par nos collectivités territoriales. C’est un existant qu’il importe de connaître et de développer.

Je reste convaincu que le rapport de nos collègues Alain Lambert, Yves Détraigne, Jacques Mézard et Bruno Sido favorisera un tel processus par la nouveauté de ses éclairages, par son pragmatisme et par ses identifications et propositions.

Monsieur le président de la délégation, en introduisant votre propos, vous avez bien voulu rappeler ma participation ; soyez-en remercié !

Comme cela n’a pas échappé à votre présidence sereine, attentive et constructive (, je ne pouvais pas m’associer à un premier projet d’orientation qui faisait de la mutualisation des moyens « une initiative administrative et non politique », « un enjeu essentiel de la maîtrise des dépenses publiques locales », le remède à « la multiplication des personnels communautaires, les effectifs des communes ayant continué de croître nonobstant les nombreux transferts de compétence au profit des EPCI ».

Je reconnais qu’il y a des atténuations bienvenues dans les premières pages de votre rapport. Un différent demeure toujours vertueux dès lors qu’il exprime des fidélités et nourrit un dialogue républicain auquel nous sommes tous deux attachés. (

Au nom d’un tel dialogue, retrouvons les finalités de la mutualisation qui nous concerne. De quoi s’agit-il ? Vous en donnez une très juste définition dans le glossaire de fin de rapport.

C’est un processus d’organisation et de valorisation qui a pour finalités la réponse à des attentes, la qualité, l’efficacité de l’action publique, le respect des principes du service public et, bien évidemment, l’utilisation optimale des ressources, qu’il s’agisse de la compétence des personnes, de l’utilisation des moyens techniques ou de la disponibilité financière.

Cette mutualisation peut prendre les formes les plus diverses, allant de la gestion d’un temps partiel d’un agent à celle d’un équipement intégré pouvant réunir nos collectivités territoriales, l’État et des personnes de droit public ou de droit privé. Elle peut également suivre des scénarios très différents suivant que l’on se situe dans telle ou telle ville, dans tel ou tel département.

Et la mutualisation n’est pas un caprice d’affichage ou d’autorité. Elle ne dépossède pas. C’est une manière d’envisager l’avenir. Moment de réflexion, elle permet d’anticiper des évolutions institutionnelles. Ne la confondons pas avec le transfert de compétences ; ce sont deux logiques totalement différentes. La mutualisation relève du principe constitutionnel de libre administration.

Monsieur le secrétaire d’État, au point où nous en sommes de nos travaux parlementaires, nous avons peut-être quelques réflexions supplémentaires à mener. Il est difficile d’évoquer la mutualisation si départements et régions sont enfermés dans des blocs de compétence exclusifs. D’ailleurs, une telle idée m’a toujours paru attentatoire au principe de libre contractualisation. C’est pourquoi je n’ai de cesse de militer au bénéfice de la région et du département pour des compétences obligatoires non exclusives.

Y a-t-il des conditions à la réussite de la mutualisation ? J’en mentionnerai une seule : la confiance que nous devons toujours retrouver au cœur de nos collectivités territoriales et de la relation entre l’État et ces dernières. Confiance dans le principe, dans son projet préalablement délibéré, puis mis en œuvre. Confiance entre les décideurs et entre ceux-ci et les agents concernés, qui seront rassurés par un accord sur la gestion du personnel.

Il n’est pas inutile de prévoir au niveau local une conférence de la mutualisation, de son suivi et de son évaluation. C’est cette conférence qui vous évitera d’être déçus. La mutualisation portera bien souvent au départ sur des services de gestion, dont le poids financier est marginal dans l’ensemble concerné.

Mes chers collègues, ne vous faites pas trop d’illusions sur l’importance des premières économies réalisées.

La réussite suppose bien évidemment une parfaite définition de l’activité concernée. C’est alors qu’il nous faut rencontrer le droit communautaire.

Alain Lambert, à la page 27 de son rapport, écrit ceci : « On ne peut donc le nier : c’est délibérément, en toute connaissance de cause, que la Cour de justice a offert aux responsables politiques des opportunités pour développer la mutualisation. Ceux-ci ont le devoir de les saisir. » Il faut oser.

Eu égard à l’importance que nous conférons à la mutualisation, je partage l’optimisme du président de la délégation.

Sans surprise, la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes se réfère, certes, au droit des marchés publics, mais également au droit de l’autonomie locale, consacré par la Charte européenne de l’autonomie locale.

Dans son avis motivé du 27 juin 2007, la Commission européenne versait dans l’absurde, puisqu’elle remettait en cause la possibilité pour une commune de mettre ses services à disposition d’une structure intercommunale et, dans le même temps, nous indiquait qu’une communauté pouvait mettre ses services à disposition de la commune. À mon sens, une telle incohérence ne rapproche pas nécessairement les responsables locaux de l’Europe.

D’où vient cette dissonance entre la Cour de justice des communautés européennes et la Commission européenne ? Tout simplement de l’absence de définition de la notion des « services non économiques d’intérêt général », pour lesquels le code des marchés publics ne s’applique pas, alors qu’il s’applique aux services économiques d’intérêt général.

Nous voyons tout l’intérêt qu’il y aurait à l’existence d’un texte de droit positif sur les services publics. Mais, lorsque nous étions à Bruxelles, nous avons constaté une inclinaison culturelle vers une démarche à l’anglo-saxonne, en décalage avec le cartésianisme des définitions qui sont les nôtres.

Aussi, monsieur le président de la délégation, je me permets de reprendre votre expression pour suggérer à M. le secrétaire d’État de « pousser les portes ».

En attendant, puisse la Cour de justice des communautés européennes être aussi bien inspirée dans ses décisions que notre Conseil d’État !

S’il y a là incertitude et attente, je souhaite exprimer une conviction déterminée. La poursuite et l’approfondissement de la coopération intercommunale constituent une absolue nécessité. La révision générale des politiques publiques conduit à un rétrécissement des services déconcentrés de l’État. Bon nombre de communes et de communautés intercommunales se trouvent désemparées.

Au nom de la démocratie, de la décentralisation et du développement, nous leur devons une sécurité juridique et technique. Le département, qui est chargé de la solidarité territoriale en lien avec l’État, la région et les principaux EPCI, doit assurer conseils et expertises aux communes et établissements intercommunaux. La responsabilité des acteurs locaux n’a de sens que s’ils peuvent en bénéficier.

Monsieur le secrétaire d’État, dans le même état d’esprit, vous comprendrez que je sois hostile à l’égard de tout projet tendant à amoindrir la fonction de contrôle et d’évaluation des chambres régionales des comptes et, de ce fait, à éloigner ces dernières des territoires.

Pour les mêmes raisons, en l’occurrence la sécurité des acteurs, je serai dans une disposition identique à l’égard de tout projet d’éventuelle certification privée des comptes publics.

Je terminerai en évoquant à nouveau le discours de Saint-Dizier. M. le Président de la République entendait faire participer les collectivités territoriales à « la réduction de nos déficits ». Elles peuvent et doivent le faire de différentes manières, y compris par des stratégies de croissance et de développement, dès lors qu’on leur en laisse les moyens. J’ai parlé de « confiance » : voilà la première ressource que vous leur devez. Elles vous le rendront bien, et elles nous le prouvent quotidiennement !

La parole est à M. Philippe Adnot.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, messieurs les rapporteurs, mes chers collègues, je n’avais pas du tout prévu d’intervenir dans ce débat. Mais, en écoutant les réactions à la rencontre récente entre le Premier ministre et les représentants des départements et en apprenant que les départements en difficulté pourraient percevoir des avances, j’ai décidé de m’exprimer, car ce qui nous a été annoncé ne répond pas au problème. Si les départements qui sont « dans le rouge » perçoivent des avances à rembourser, cela ne sera pas forcément facile à résoudre… C’est la raison pour laquelle j’ai souhaité finalement m’inscrire dans cette discussion.

Or, à la lecture du rapport de la délégation, j’ai constaté que ce n’était pas vraiment l’objet du débat.

Tant pis ! Je vais tout de même vous dire ce que j’en pense !

La mutualisation n’est, me semble-t-il, pas à la hauteur du problème qui nous est posé.

Au conseil général de l’Aube, j’avais 39 millions d’euros d’autofinancement en 2009 et 27 millions d’euros en 2010. L’augmentation des dépenses obligatoires dans le domaine social seulement sur les trois allocations personnalisées représente une évolution annuelle comprise entre 10 millions et 12 millions d’euros. Dans deux ans, nous ne serons plus en situation d’autofinancement, donc plus en capacité de rembourser le capital des emprunts.

Par conséquent, il est inutile d’évoquer les sujets dont nous débattons aujourd'hui si nous ne parvenons pas à trouver de solution à cette équation impossible : après avoir supprimé nos recettes et les avoir remplacées par des dotations, on nous annonce que ces dernières seront gelées dans les trois années à venir, alors que nos dépenses obligatoires continueront à croître ! Les questions dont nous discutons aujourd'hui sont effectivement inutiles, puisqu’il n’y aura plus d’existence de la part des départements.

Après avoir fait un plan de relance en 2009, nous constaterons en 2010 et en 2011 une suppression des investissements non seulement des départements, mais également des communes auxquelles ceux-ci accordent des subventions.

Pour ma part, face à la gravité de la situation, j’ai réuni cette semaine mon conseil général.

Nous allons envisager de réduire nous-mêmes nos investissements. Ainsi, au lieu de réaliser 80 millions d’euros d’investissements annuels, nous nous limiterons peut-être à 40 millions d’euros. Et, naturellement, nous supprimerons les financements des communes, qui seront dès lors dans l’impossibilité d’effectuer leurs investissements. Par conséquent, en guise de plan de relance, vous aurez mécaniquement un plan de fin de tout investissement…

Je tenais à insister sur ce point, et c'est la raison pour laquelle j’ai souhaité prendre la parole dans ce débat.

Puis, en examinant les différents documents qui nous ont été communiqués, je me suis rendu compte que je faisais déjà de la mutualisation sans me poser de question et sans avoir jamais rencontré la moindre difficulté !

Par exemple, nous gérons déjà avec les régions les établissements scolaires qui regroupent un lycée et un collège, et cela ne soulève aucune difficulté. Idem pour la gestion des personnels techniciens, ouvriers et de services, les TOS. Nous investissons et prenons ensemble en charge les dépenses de fonctionnement ensemble, ce qui ne pose aucun problème.

De même, s’agissant du service départemental d’incendie et de secours, le SDIS, ce sont les services du conseil général qui s’en chargent, là encore sans la moindre difficulté.

À cet égard, j’ai trouvé des propositions amusantes dans le rapport de M. Sido sur la mutualisation des conseils généraux : notre collègue suggère ainsi – c’est la proposition n° 5, à la page 94 du rapport – d’offrir aux conseils généraux la possibilité de moduler leur subvention aux SDIS en fonction de l’acceptation ou non de ces derniers à recourir à une formule de mutualisation… Sauf que le SDIS est obligatoirement présidé par le président du conseil général ou par son représentant ! De toute manière, toute nouvelle dépense du SDIS est financée par le département, et non par les communes. On soulève donc des questions qui n’existent pas !

Je ne voudrais pas que des textes nouveaux créent des problèmes là où il n’y en a pas. La mutualisation fonctionne déjà.

Par exemple, on a évoqué les possibilités de gestion commune de bâtiments appartenant au conseil général pour accueillir des services de l’État. Mais cela existe ! Un conseil général qui souhaite mettre en location un bâtiment lui appartenant pour y accueillir des services de l’État ou d’une autre collectivité locale peut déjà très bien le faire !

Par conséquent, ne laissons pas accroire que la mutualisation entre collectivités territoriales serait de nature à résoudre l’équation impossible à laquelle nous sommes confrontés : nous devons continuer à financer des dépenses obligatoires explosives alors qu’on bloque nos recettes ! Ce ne sont pas des mesures comme la mutualisation qui permettront de régler le problème.

Par ailleurs, évitons de compliquer des pratiques qui existent déjà sur le terrain et qui ne posent de problème à personne !

La parole est à M. Alain Dufaut.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, messieurs les rapporteurs, mes chers collègues, depuis les premières lois de décentralisation de 1982, l’évolution, voire l’inflation législative et normative relative aux collectivités territoriales n’a pas cessé.

En effet, le temps du triptyque « État, département, commune », si facile à comprendre pour nos concitoyens, est bien loin de nous. Aujourd’hui, la multiplicité des acteurs et des collectivités territoriales est à la mesure des attentes des Français à l’égard des pouvoirs publics, car la puissance publique est toujours plus sollicitée en temps de crise.

La spécialisation thématique des différents échelons de collectivités territoriales qui s’est dessinée au cours des trente dernières années n’a malheureusement pas toujours été accompagnée d’une évolution pérenne de leur financement ni d’une optimisation de leurs moyens.

La réforme des collectivités territoriales menée par le Gouvernement et, plus largement, la réflexion sur la pérennité du fonctionnement institutionnel actuel nous obligent à prendre en compte les moyens dévolus à chaque échelon.

Conseiller général depuis bientôt trente ans et par ailleurs vice-président délégué de l’Union des conseillers généraux de France, l’UCGF, je consacrerai l’essentiel de mon intervention aux départements, qui sont, à mon sens, les collectivités les plus fragilisées, en raison des incertitudes qui pèsent sur le financement des trois allocations universelles de solidarité – l’allocation personnalisée d’autonomie, l’APA, la prestation de compensation du handicap, la PCH, et le revenu de solidarité active, le RSA – et du poids de plus en plus significatif de la prise en charge de la dépendance. Si l’on ajoute à ces éléments l’incidence de la crise économique sur la fiscalité, illustrée en particulier par la chute vertigineuse des droits de mutation, la situation financière des départements est effectivement préoccupante, et je rejoins sur ce point Philippe Adnot. D’ailleurs, les difficultés que rencontrent certains départements pour boucler leur budget 2010 sont symptomatiques de la situation actuelle.

Si les charges de fonctionnement liées à l’augmentation du nombre de fonctionnaires territoriaux, hors transferts de compétences, jouent pour beaucoup dans les difficultés de certaines collectivités – il ne faut pas s’en cacher –, il n’en demeure pas moins que les nouvelles charges sociales pèsent de plus en plus lourd sur les budgets départementaux.

Le rapport Jamet a identifié quatre critères pertinents de fragilité des finances départementales : la part des personnes âgées de plus de soixante-quinze ans dans la population ne peut que progresser, ce dont il faut au demeurant se réjouir, le taux de chômage, le revenu moyen des ménages et la densité de la population. Il a également souligné les nombreuses contraintes, parfois extérieures, auxquelles doivent faire face les conseils généraux : normalisation excessive, outils ou référentiels non adaptés, difficulté à communiquer avec leurs partenaires institutionnels ou à leur diffuser des informations, etc. Il conviendra donc de traiter dans les meilleurs délais ces sujets afin d’améliorer l’action publique locale et de réaliser des économies d’échelle.

D’ores et déjà, le rapport de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation trace des pistes de réflexion intéressantes. Je tiens d’ailleurs à saluer l’excellent travail de nos quatre collègues rapporteurs, Alain Lambert, Yves Détraigne, Jacques Mézard et Bruno Sido, ce dernier ayant plus particulièrement traité de l’optimisation des moyens des départements, ce que l’on comprend au vu des responsabilités importantes qu’il exerce au sein de l’Assemblée des départements de France, l’ADF.

La piste de la mutualisation, telle qu’elle est préconisée dans le rapport, doit être approfondie, car elle permet de dégager des marges de manœuvre importantes.

Certains conseils généraux ont déjà mis en place de telles démarches par voie conventionnelle, par exemple dans le domaine de la gestion des agents techniciens et ouvriers spécialisés. Néanmoins, beaucoup d’autres pistes sont envisageables, notamment en ce qui concerne la restauration scolaire ou la gestion des bâtiments des cités scolaires mixtes. Sur ce dernier point, la mutualisation s’impose avec d’autant plus d’évidence que, dans quelque temps, les mêmes élus seront appelés à gérer ces équipements.

Je me réjouis que, face aux graves difficultés de nos départements, le Premier ministre ait récemment annoncé le versement d’une aide exceptionnelle dès septembre aux départements ne parvenant pas à boucler leur budget pour l’année 2010 – ils sont à peu près une dizaine dans ce cas –, dans le cadre d’un contrat de stabilisation qui leur fixera malgré tout des objectifs.

Le Premier ministre a, en outre, annoncé officiellement l’ouverture, dès septembre, du chantier de la dépendance, avec une réforme complète du financement de l’APA, précisant que la loi serait votée avant la fin de 2010 pour que le dispositif soit opérationnel dès l’année 2011.

Il est vrai que les présidents de conseil général avaient formulé le vœu d’une mise en place rapide d’un nouveau système de financement de l’APA, compte tenu du différentiel entre les ressources transférées et les dépenses constatées, qui s’élève à plus de 3 milliards d’euros en défaveur des départements et s’aggrave considérablement d’année en année du fait du vieillissement de la population. Sans attendre septembre, les départements pourraient constituer dans les meilleurs délais un groupe de travail mettant à profit leur expérience de la gestion de l’APA pour préparer ce rendez-vous. L’UCGF est bien sûr prête à s’associer à une telle démarche.

Le Premier ministre a également confirmé l’annonce du Président de la République sur un moratoire immédiat des normes ayant des conséquences financières pour toutes les collectivités. Cette mesure était absolument nécessaire.

Enfin, en ce qui concerne la péréquation, il faut se réjouir de l’annonce d’une réforme importante des dotations et de la confirmation de la mise en place d’un nouveau système de péréquation alimenté par les droits de mutation et par la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, dont le dynamisme devrait être supérieur à celui de la taxe professionnelle. De plus, le Gouvernement n’a pas exclu la possibilité, qui devrait s’avérer intéressante, d’ouvrir aux départements les fonds de péréquation réservés aujourd’hui à d’autres catégories de collectivités territoriales.

Toutes ces mesures, arrêtées à l’occasion de la rencontre de l’Association des départements de France avec le Premier ministre, le 1er juin dernier, vont incontestablement dans le bon sens. Elles devraient permettre le redressement financier des départements fragilisés et, surtout, favoriser une meilleure homogénéisation, notamment du point de vue du potentiel fiscal.

La mise en place d’un nouveau système de péréquation ou le développement de la mutualisation seront-elles des mesures suffisantes ? Rien n’est moins certain, car l’on constate, budget après budget, la baisse et, parfois, la disparition de l’épargne disponible pour les départements, concomitamment à une hausse de l’endettement.

Il faudra donc trouver, sur le moyen terme, des solutions à la fois structurelles et pérennes. Pour y parvenir, la concertation entre le Gouvernement et les associations représentatives des départements et des collectivités territoriales en général est plus que jamais nécessaire.

Si la constitution d’un groupe de travail sur la gestion de l’APA est envisagée, l’ouverture du chantier de la dépendance, prévue en septembre, devra elle aussi se préparer dans la concertation la plus totale pour aboutir à des solutions de financement pérennes et consensuelles.

Dans la perspective de l’application définitive de la réforme des collectivités territoriales à l’horizon 2014, il est impératif que les collectivités, en particulier les départements, retrouvent une stabilité fiscale et financière si l’on veut préserver les missions essentielles de solidarité et de proximité qu’elles exercent dans les territoires.

Le groupe UMP soutiendra, bien sûr, les travaux de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation qui iront dans ce sens.

La parole est à Mme Jacqueline Gourault.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, j’ai été très intéressée par la lecture du rapport de MM. Lambert, Détraigne, Mézard et Sido, auxquels j’adresse mes félicitations, car leur travail sera utile à tout élu local. Ce rapport est le bienvenu et il s’inscrit dans un contexte dont plusieurs paramètres doivent être rappelés.

Premièrement, les finances publiques connaissent une crise profonde et les collectivités locales éprouveront de plus en plus de mal à trouver des financements. La nécessité de gérer au mieux s’impose donc et, de ce point de vue, la mutualisation sera un outil précieux.

Deuxièmement, on a trop souvent entendu dire, même si cela s’est calmé, que les collectivités locales étaient trop dépensières. Or l’examen des chiffres publiés par l’Association des maires de France, l’AMF, ou par l’Assemblée des communautés de France, l’ADCF, révèle que 39 % des intercommunalités pratiquent déjà la mutualisation. Si nos collègues, dans leur rapport, estiment que ce niveau reste insuffisant, il n’est cependant pas négligeable puisque le développement de l’intercommunalité est un phénomène assez récent, remontant à la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, dite « loi Chevènement », qui a encouragé la multiplication des intercommunalités. Le fait que près de 40 % des communautés soient déjà engagées, à des degrés divers, dans des partages de services mérite d’être salué. Certes, la mutualisation doit être développée, mais je tenais malgré tout à souligner le niveau d’avancement de cette dernière.

Troisièmement, les collectivités locales assument de nouvelles missions, soit du fait de la décentralisation, soit du fait de l’apparition de nouveaux services. Je citerai l’exemple, très important pour le monde rural, des services publics d’assainissement non collectif, les SPANC. Dans ce domaine, la mutualisation s’est rapidement mise en place parce que, bien souvent, les communautés rurales ne peuvent pas supporter seules l’embauche d’une personne. La solution de la mutualisation s’est donc imposée pour assurer des services nouveaux à la population.

Quatrièmement, nous observons un recul de l’assistance des services de l’État aux collectivités territoriales : d’autres orateurs ont évoqué avant moi cet état de fait, mais je tenais à le souligner également. Prenons l’exemple des ex-directions départementales de l’équipement, les DDE, qui jouaient un rôle très important auprès des communes rurales : leur intervention s’est beaucoup réduite et nous voyons se profiler des difficultés pour assurer l’instruction des permis de construire, en raison de la diminution des effectifs des DDE. Cette charge incombera, bien sûr, aux collectivités territoriales, en particulier aux communes et aux intercommunalités. Là encore, la mutualisation est absolument impérative : les dossiers ne pourront pas toujours être traités par la commune et seront le plus souvent pris en charge par l’intercommunalité.

Nous discutons de la mutualisation des moyens des collectivités territoriales au moment où le Sénat va examiner en deuxième lecture le projet de loi de réforme des collectivités territoriales. La parution de ce rapport d’information est donc particulièrement opportune.

Comme MM. les rapporteurs le soulignent, mutualisation et intercommunalité sont des notions siamoises. Il faut donc continuer à aider les communes et les intercommunalités à développer la mutualisation.

Chacun sait que la mutualisation peut être de deux natures différentes : descendante – les moyens de l’intercommunalité sont mis au service des communes – ou ascendante – les communes contribuent, par la mise à disposition de leurs moyens, au plein succès d’une intercommunalité.

Pendant un certain temps, il a existé des difficultés dans un sens, et pas dans l’autre. Ce problème étant réglé, il faut maintenant opter pragmatiquement, selon les compétences concernées, et donc selon les services, pour une mutualisation ascendante ou pour une mutualisation descendante. Ce choix est important, car il permettra de garantir l’efficacité, la proximité et la bonne gestion des services publics.

Le rapport signale également que la mutualisation facilite le développement de l’esprit et de l’action intercommunaux. Ce point est primordial.

L’intercommunalité favorise déjà une meilleure compréhension des élus entre eux. Bien des mésententes et des a priori ont été atténués par le fait que les différents acteurs ont appris à travailler ensemble : ils se rendent ainsi compte qu’ils ont beaucoup plus de points communs qu’ils ne le croyaient initialement, qu’ils partagent les mêmes soucis et les mêmes problèmes, et ils reviennent sur les préventions qu’ils éprouvaient les uns envers les autres. La mutualisation renforce davantage cette meilleure compréhension.

Je sais d’expérience qu’il est important, par exemple, d’organiser très régulièrement des réunions entre les directeurs généraux des services, les DGS, de toutes les communes réunies au sein d’une même intercommunalité, et ce même si les services ne sont pas mutualisés. On développera d’autant mieux l’esprit et l’action intercommunaux que l’on créera des relations permanentes entre les différents DGS et que l’on ne se contentera pas de travailler avec les seuls services de l’intercommunalité.

Messieurs les rapporteurs, j’ai été très intéressée par certaines de vos propositions. Je pense à celle qui vise à permettre aux communes membres d’un même EPCI de mutualiser leurs agents pour l’exercice des missions de service public dont la compétence ne lui a pas été transférée. Cette disposition s’inscrit dans le prolongement des arguments que je viens d’exposer.

Je pense également à la création d’un « coefficient d’intégration fonctionnelle » calculé en fonction des services mutualisés. Je rappelle que cette idée d’instituer un dispositif de bonus-malus selon le degré de mutualisation avait été émise par notre collègue M. Dallier qui, dans son rapport d’octobre 2006 fait au nom de l’Observatoire de la décentralisation du Sénat, proposait d’« introduire dans le calcul de la DGF des EPCI à fiscalité propre un nouveau critère appelé ″le coefficient d’intégration fonctionnelle″, mesurant le degré de mutualisation des services entre l’EPCI et ses communes membres », le tout à enveloppe constante, monsieur le secrétaire d’État, le bonus devant compenser le malus.

Je pense, enfin, à la proposition qui vise à poser le principe d’un débat annuel d’orientation budgétaire entre les responsables de l’EPCI et ceux des communes membres, et à exiger que, à cette occasion, soit inscrit à l’ordre du jour l’examen d’un schéma de mutualisation des services.

Cette dernière proposition est d’autant plus intéressante que les communes doivent faire un effort pour discuter de leurs budgets respectifs à l’intérieur de l’intercommunalité. Aujourd’hui, il est impossible d’imaginer, même si chacun reste maître chez soi, que les budgets communaux des communes membres d’une intercommunalité soient votés sans un minimum de concertation avec les autres communes membres de l’intercommunalité. La situation des communes entre elles est un peu similaire à celle de la France par rapport aux autres pays membres de l’Union européenne.

Ayant épuisé mon temps de parole, je poserai, en conclusion, trois questions à MM. les rapporteurs et à M. le secrétaire d’État.

Premièrement, la coopération horizontale mérite d’être développée. Ne faudrait-il pas la favoriser ?

Deuxièmement, il existe un dispositif de groupements de commandes et il faudrait légiférer ou réglementer pour le rendre plus souple. Pourquoi ne pas envisager d’aller jusqu’aux centrales d’achat que certains appellent de leurs vœux ?

Troisièmement, ne conviendrait-il pas, comme l’a déjà suggéré un des orateurs, de préciser la notion communautaire de service non économique d’intérêt général, afin de ne pas freiner la mutualisation ?

La parole est à M. François Fortassin.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, depuis de nombreuses années, les collectivités sont confrontées à des défis de plus en plus lourds, qu’elles peinent à relever.

Plusieurs raisons expliquent ce phénomène.

Les dernières lois de décentralisation n’ont pas permis le transfert des moyens nécessaires à l’accomplissement des missions, toujours plus importantes.

Par ailleurs, force est de constater que le désengagement de l’État s’est accentué, tant pour des raisons budgétaires que pour des raisons de politique nationale. On fait peser sur les collectivités les charges que l’État ne peut plus ou ne veut plus assumer, à savoir un éventail toujours plus large de services et de prestations, par ailleurs particulièrement coûteux, répondant aux besoins et aux attentes de nos concitoyens.

Le désengagement de l’État contraint souvent les collectivités à se substituer à lui, et l’évaporation des services déconcentrés de l’État oblige régulièrement ces dernières à intervenir à sa place.

Cela s’est traduit par une augmentation très forte – de l’ordre de 100 milliards d’euros par an – et constante des dépenses. Depuis les premières lois de décentralisation, ces dépenses ont progressé plus rapidement que le produit intérieur brut, hors transfert de compétences. Cette évolution a connu plusieurs phases : forte croissance d’environ 3, 5 % par an entre 1980 et 1991, ralentissement entre 1991 et 1998, puis reprise de la hausse au cours des dix dernières années.

Même s’il s’agit d’un lieu commun, il convient de rappeler que les collectivités locales sont les principales contributrices de l’investissement public. Elles y consacrent 20 % de leurs dépenses, voire plus.

Ces différents facteurs, notamment le désengagement de l’État, entraînent une forte croissance des impôts locaux : entre 1982 et 2008, le poids des recettes des collectivités locales dans le produit intérieur brut est passé de 3, 6 % à 5, 8 %.

Cette situation est donc relativement déséquilibrée, étant précisé, en outre, que la part de la fiscalité directe dans les finances locales diminue, la moitié des recettes provenant désormais de transferts du budget de l’État. Le lien entre les recettes et les dépenses locales se défait, ce qui est assez malsain. Certains experts estiment même que les impôts locaux sont souvent peu lisibles, économiquement inefficaces– tout le monde l’admet – et socialement injustes.

Au-delà des problèmes financiers, qu’il ne faut pas nier, un certain empilement des normes, une certaine inflation législative et réglementaire ont également une large part dans les difficultés constatées. Cela dit, mes chers collègues, n’oublions pas que nous en sommes responsables en tant que législateur, tout comme l’État l’est par ailleurs.

À ce titre, la loi relative au renforcement de la protection de l’environnement, qui introduit le principe de précaution, est une loi quasi scélérate

S’agissant de l’empilement des normes, nous faisons parfois preuve d’un zèle extrême et nous allons au-delà des préconisations de l’Union européenne. Ainsi, on demande à un agriculteur de détruire son pédiluve au motif que celui-ci est profond de 8 centimètres et non de 10 centimètres ! N’y-a-t-il pas là quelque chose d’aberrant ? Certes, ces tracasseries peuvent finir par s’évaporer grâce à l’« intelligence territoriale » évoquée par M. Mézard, mais ce n’est pas toujours le cas.

Enfin, je dirai un mot de l’Office national de l’eau et des milieux aquatiques, l’ONEMA. Cet organisme emploie un certain nombre de cerbères galonnés et armés, qui sillonnent nos campagnes en faisant passer les élus locaux pour des délinquants parce qu’ils ont perturbé le rythme de reproduction des crapauds accoucheurs ou d’une quelconque espèce de salamandre !

Je présente sans doute tout cela de manière plaisante, mais la réalité l’est moins !

Tout à fait !

Si la solidarité sociale qui existe dans notre pays est exemplaire à l’échelle mondiale, la solidarité territoriale, au-delà des clivages politiques, peut beaucoup progresser. Certes, elle n’est pas totalement à inventer, mais elle reste largement embryonnaire.

La péréquation que nous appelons tous de nos vœux est fondée sur un grand principe : apporter plus à ceux qui ont moins. L’idée est simple, mais sa mise en œuvre exigera que l’on touche au pactole dont disposent certains de nos collègues dirigeant des collectivités et qu’ils n’entendent pas abandonner !

Nous demandons à l’État de se porter garant d’une solidarité territoriale et d’un développement harmonieux et équilibré du territoire national !

Très bien !

M. François Fortassin. De la même façon, qui pourrait être opposé aux pôles de compétitivité, que les fonds européens ont longtemps financés ? Pourtant, ceux-ci se sont beaucoup plus développés dans des zones telles que Labège, en région toulousaine, que dans des zones telles que Berbérust-Lias, charmant patelin situé au sud de Lourdes, où il y a peu de chance qu’une telle structure s’implante un jour !

Hélas !

M. le président. Il peut y avoir un miracle !

Je suggère que M. Fortassin dépose une proposition de loi sur la protection de l’espèce menacée que sont les parlementaires !

La parole est à M. René Vestri.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, comme M. Jourdain faisait de la prose sans le savoir, j’ai pratiqué la mutualisation sans m’en rendre compte, des décennies durant, à la tête de structures communales ou intercommunales.

Pourtant, nos collègues MM. Détraigne et Mézard l’indiquent dans leur rapport sur la mutualisation des moyens dans le cadre intercommunal : « Curieusement, aucun des termes “intercommunalité” ou “intercommunal” et “mutualisation”, qui figurent à de si nombreuses reprises dans nos textes législatifs et réglementaires, n’a aujourd’hui reçu l’onction de l’Académie française. »

Aussi, j’évoquerai la mutualisation qui se pratique hors des communautés de communes, des communautés d’agglomération ou des communautés urbaines.

Permettez-moi d’emblée d’apporter une précision : maire d’une petite commune de 2 007 habitants, élu d’un canton de 22 000 habitants regroupant six communes, ma latitude à mettre en œuvre la mutualisation depuis plus de vingt-cinq ans a été plus forte, sans doute, que si j’avais eu en charge une grande collectivité. Je pratiquais la mutualisation bien avant que l’on ne contraigne certaines communes à se regrouper dans des EPCI, qui éloignent les élus de la réalité du terrain. La principale raison du succès de certaines actions mutualistes qui ont précédé la possibilité de regroupement au sein des communautés de communes est à rechercher dans la motivation des élus et des agents.

L’implication des personnels, attachés à leurs villages et à leurs terroirs, a certainement été un gage de réussite : ils se sentent fortement concernés et, dans les petites communautés, l’esprit de chapelle règne moins qu’on ne le croit habituellement.

Depuis plus de vingt ans, avec mes collègues maires du canton, nous avons mis en commun des moyens financiers, des biens immobiliers et du personnel de nos établissements respectifs afin de gérer au mieux nos budgets, de réaliser des économies, de pratiquer des synergies et de mettre en place des financements croisés, plus faciles à obtenir du département, de la région, de l’État, voire de l’Europe, si l’on est plusieurs à les demander. Nous nous enorgueillissons de certains résultats positifs, mais nous avons également connu quelques désillusions.

Ainsi, les communes concernées ont profité, soit dans leurs budgets, soit dans les services offerts à la population, des avantages procurés par les économies réalisées et les moyens supplémentaires dégagés ou mis en œuvre grâce à la mutualisation telle qu’elle se pratiquait avant les regroupements forcés dans les nouvelles structures.

Cette mutualisation, qui a permis, par exemple, d’édifier sur des terrains mitoyens à deux communes l’un des plus beaux stades de mon département, géré de manière souple et efficace par une simple convention avec la commune voisine, trouve à présent ses limites puisqu’il faut désormais utiliser l’espace public autrement qu’en le mettant simplement à la disposition d’associations. Quoi qu’il en soit, cette pratique existe depuis soixante-dix ans ! Nous n’avons rien inventé. Nos prédécesseurs, par pragmatisme et sans souci de formalisme superflu, se donnaient les moyens d’agir efficacement.

Leur efficacité devait aussi quelque chose au fait qu’ils se posaient moins de questions que nous et que les élus n’étaient pas suspectés par avance de tout et de n’importe quoi ! Ils pratiquaient un certain laisser-faire, voire un certain laisser-aller, principe cher aux physiocrates emmenés par François Quesnay, qu’ils appliquaient à la gestion de la chose publique. Permettez-moi de vous rappeler ce que disait ce bon François Quesnay, philosophe et économiste du temps des Lumières : « Les prohibitions restreignent le travail, les taxes le renchérissent et le surchargent, les privilèges exclusifs le font dégénérer en monopole onéreux et destructeur ; il ne faut donc, sur ce travail, ni prohibitions, ni taxes, ni privilèges exclusifs. »

Je vous propose de vous inspirer de ce programme pour laisser aux collectivités, quelle que soit leur taille, la liberté de s’associer pour mutualiser les moyens qu’elles jugent utiles, sans plus de formalisme.

Il y a toutefois un inconvénient à réussir la mutualisation : lorsqu’on demande des moyens complémentaires, on se les voit parfois refuser parce qu’on a su dégager des excédents !

La mutualisation est, certes, une incitation à la vertu et à la coopération, mais elle offre également une possibilité aux collectivités d’un échelon supérieur, et surtout à l’État, de moins s’engager.

La pratique mutualiste des petites communes n’est pas récompensée. J’ai lu avec attention les dispositifs proposés par MM. les rapporteurs. Je formulerai deux objections : d’une part, dans les EPCI communautaires, ce sera toujours la plus grande collectivité qui prendra l’initiative ; d’autre part, ce sera toujours elle qui bénéficiera des dotations obtenues, par simple effet mécanique des pourcentages.

C’est la raison pour laquelle je vous demande de retenir l’idée d’un débat d’orientation budgétaire annuel entre les responsables des EPCI et l’ensemble des communes, proposée par nos collègues dans leur rapport, et de l’intégrer sous forme de mesure dans la réforme des collectivités territoriales.

Je m’attarderai un moment sur les services départementaux d’incendie et de secours, les SDIS. Aux termes de l’article L. 1424–3 du code général des collectivités territoriales, « les services d’incendie et de secours sont placés pour emploi sous l’autorité du maire ou du préfet, agissant dans le cadre de leurs pouvoirs respectifs de police ».

Pourtant, les députés Georges Ginesta, Bernard Derosier et Thierry Mariani ont noté dans un récent rapport : « On peut se demander s’il faut continuer à inclure la sécurité civile dans la compétence du maire et du préfet en matière de police, alors que les SDIS sont désormais financés majoritairement par les conseils généraux. »

Ce constat est largement partagé par les membres de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation. Comme l’a rappelé M. le rapporteur Bruno Sido lors de la réunion de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation du 25 mai 2010, les missions des SDIS en matière d’incendie et de secours relèvent de l’État tandis que leur financement provient en majorité des départements.

C’est la raison pour laquelle M. Sido souhaite que le statut des SDIS et les relations de ces derniers avec l’État et les départements soient clarifiés. Mes chers collègues, une fois de plus, mutualisation ne signifie pas raison, encore moins efficacité. Aujourd’hui, les SDIS sont présidés par des élus conseillers généraux. Demain, seront-ils présidés par des conseillers territoriaux ?

Les SDIS sont financés par les conseils généraux, dont la participation est majoritaire puisqu’elle s’élève à 54 %, par les collectivités et par l’État. Tout cela est bien. Mais sous l’autorité de qui sont placés les SDIS dans l’exercice de leurs pouvoirs de police ? Sont-ils placés sous l’autorité du préfet ou du maire ? Car c’est ce que prévoit l’article L. 1424-3 du code général des collectivités que citent les auteurs du rapport. S’il y a bien une rationalisation des moyens par le financement, la mutualisation n’est pas évidente en ce qui concerne le commandement, et ceux qui décident de l’engagement des capacités sur le terrain sont souvent éloignés des lieux de sinistre ou de prévention.

Ne pourrait-on pas, avec la réforme des collectivités territoriales, décider une fois pour toutes de faire des SDIS des directions départementales placées sous l’autorité du préfet et du maire ? Il serait ainsi prévu que les SDIS s’équipent, s’entraînent et se gèrent sous la responsabilité du président du conseil général, mais qu’ils interviennent sous la direction du préfet et du maire.

C’est le cas !

Une telle organisation simplifierait la compréhension, l’organisation et la gestion des SDIS, devenus des directions départementales de secours et de lutte contre les incendies.

Par ailleurs, les activités portuaires des communes du littoral pourraient être mutualisées au sein d’une structure qui leur serait propre. Plutôt que de transférer ces compétences à des EPCI qui, pour certains, ont plus de superficie montagneuse à gérer que de littoral à administrer, laissons faire les personnes qui savent diriger leurs installations au profit des usagers !

Dans tous les cas de figure, une mutualisation réussie est gage d’économies et de saine gestion. Il faudrait donc inciter les collectivités à mettre en œuvre cette pratique en prévoyant, par exemple, de bonifier les excédents et de placer l’épargne née de cette mutualisation. Pourquoi ne pas inviter les organismes auprès desquels les collectivités placent leurs bénéfices à majorer les placements excédentaires, sur avis conforme des services placés sous l’autorité des trésoriers-payeurs départementaux ?

Parfois, ce ne sont pas des économies que les communes réalisent, mais elles mettent simplement en place des synergies, donc des solidarités. Cet état d’esprit, favorable à une meilleure prise en compte des besoins des contribuables et des usagers, doit être encouragé par une simplification des structures de coopération ou par un toilettage des textes qui rendent possible cette collaboration. §

La parole est à M. Claude Bérit-Débat.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, je ne peux commencer mon intervention sur l’optimisation des moyens des collectivités territoriales sans rappeler les contraintes qui pèsent sur ces collectivités, plus particulièrement sur les intercommunalités, auxquelles je consacrerai l’essentiel de mon propos.

Je rappelle tout d’abord avec force, après un certain nombre d’orateurs, que la suppression de la taxe professionnelle, et donc de la TPU, va se traduire par une diminution des recettes fiscales, notamment pour les communautés d’agglomération – j’en préside une depuis plusieurs années – puisque c’était notre seule recette.

Le dispositif qui la remplace, outre qu’il est moins dynamique, nous éloigne des entreprises et ne nous incite pas à mettre en œuvre des politiques pouvant les attirer.

Par ailleurs, le nouveau dispositif intègre une ligne « fiscalité des ménages », ce qui signifie que ces derniers financeront désormais les opérations menées par les communautés d’agglomération, ce qui n’était pas le cas jusqu’à présent.

Je souhaite également insister sur les contraintes qui affectent l’exercice des compétences des collectivités territoriales. En raison de ces contraintes, les collectivités sont incitées à mutualiser ou à optimiser, deux termes qui n’ont pas la même signification sur le terrain.

Je veux dire un mot du désengagement très fort de l’État. La révision générale des politiques publiques, la RGPP, et la mise en place de mesures telles que le non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite conduisent les services, désormais réorganisés, à ne plus disposer de personnel pour accompagner les politiques menées par les collectivités.

Je pense aux services de l’État auxquels nous faisions appel en matière d’urbanisme, notamment pour l’instruction des permis de construire, comme cela a été rappelé tout à l’heure, ou en matière de maîtrise d’ouvrage pour l’assainissement et l’eau. Aujourd’hui, soit ces services n’existent plus, soit les délais d’attente sont tels qu’un certain nombre de communes sont incitées à reprendre ces structures à leur compte.

On nous dit qu’il faut mutualiser. Certes, mais nous le ferons sous la contrainte. De plus, la mise en place d’une nouvelle logistique se traduira obligatoirement par des surcoûts dans la mesure où les services mutualisés étaient auparavant assurés par des fonctionnaires de l’État. Le rapport d’information le souligne : mutualisation ne signifie pas forcément moindre coût ! Les exemples qui l’attestent sont nombreux.

La communauté d’agglomération que je préside, comme beaucoup d’autres intercommunalités, a mutualisé le service des déchets ménagers, auparavant assuré par les communes, et a réengagé le personnel municipal. Cette transformation et la création d’un vrai service de déchets ménagers ont néanmoins pris un certain temps, le personnel ayant d’abord été mis à disposition.

De surcroît, nous avons dû procéder à des mises à niveau de matériels, car un certain nombre de communes, sachant que la compétence allait être mutualisée, n’avaient pas réalisé les investissements nécessaires.

Ensuite, les citoyens ont demandé la mise en place de services supplémentaires. Nous sommes ainsi passés d’une collecte simple de déchets ménagers à une collecte sélective des déchets recyclables, puis à une collecte sélective des déchets verts, puis à la mise en place de déchetteries. La prise de compétence, qui constitue, comme l’a fort bien indiqué M. Mézard, l’aboutissement ultime de la mutualisation, ne s’est absolument pas traduite par des économies d’échelle ; elle a au contraire entraîné des surcoûts, même si aujourd’hui nous avons réussi à les lisser.

Il faut donc le dire haut et fort : d’une part, le contexte est extrêmement contraint, en grande partie en raison de la politique menée par le Gouvernement aujourd’hui ; d’autre part, la mutualisation n’engendre pas forcément une réduction des coûts.

Je remercie les rapporteurs – Alain Lambert, Yves Détraigne, Jacques Mézard, Bruno Sido – de leur travail, ainsi qu’Edmond Hervé, qui a enrichi cette réflexion par sa parfaite connaissance de l’intercommunalité et des systèmes de péréquation et de mutualisation, même s’il n’est pas cosignataire du rapport d’information. Un certain nombre de propositions qui figurent dans le rapport sont intéressantes. Pourront-elles être mises en œuvre au regard des contraintes que j’ai précédemment signalées ?

Ainsi que l’a demandé M. Lambert, il faut mettre l’accent sur la sécurisation juridique, particulièrement en ce qui concerne la mutualisation ascendante. Prenons le cas de ma communauté d’agglomération : compétente pour l’aménagement des bords d’une rivière, l’Isle, elle a installé le long des berges des pistes cyclables et des jardins. Bien qu’elle n’ait pas la compétence voirie, elle est chargée de l’entretien des pistes cyclables et piétonnes, ainsi que des jardins. La communauté d’agglomération a confié l’entretien de ces espaces, notamment le balayage de la piste verte et de la voie cyclable, aux communes qui ont leurs propres services d’entretien : toutefois, le procédé n’est pas tout à fait légal.

Monsieur le secrétaire d'État, si je ne devais formuler qu’une seule demande concernant le projet de loi en cours d’examen, c’est qu’il offre une sécurité juridique à la mutualisation ascendante. Nous sommes tous à peu près d’accord sur la mutualisation descendante, pour laquelle nous trouvons des solutions, mais la mutualisation ascendante pose problème.

La parole est à M. Pierre Hérisson.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, je remercie tout d’abord MM. les rapporteurs. Le document qu’ils ont rédigé est de nature à nous inspirer de manière très intéressante pour faire évoluer la législation dans le sens d’une meilleure optimisation et d’une plus grande mutualisation.

Le système est-il perfectible ? Pourquoi la mutualisation est-elle accueillie avec une telle frilosité ? Je cite le rapport : « Les seigneurs qui, au temps de la féodalité, rassemblaient les armées de leurs vassaux, ne la pratiquaient-ils pas déjà ? L’union des communautés villageoises contre le brigandage n’était-elle pas une forme de mutualisation ? » J’espère que le brigandage a disparu ! Pourtant, à entendre les propos de certains de nos collègues sur les injustices et les irrégularités qui existent, nous pourrions manifestement, si nous les recherchions, trouver des formes modernes de brigandage… Mais là n’est pas le sujet !

Comme le soulignent les auteurs du rapport, l’intercommunalité et la mutualisation visent « à assurer des services qu’une collectivité n’a pas ou plus les moyens d’accomplir seule » et « à améliorer les services existants ».

L’optimisation et la mutualisation, messieurs les rapporteurs, devraient permettre de donner une ambition et un souffle nouveaux. J’entends beaucoup parler de péréquation. Ne serait-il pas logique que, sur certains points au moins, nous allions vers une meilleure cohérence territoriale et une plus grande harmonisation fiscale ?

La suppression de la taxe professionnelle, qui était l’impôt unique, impose l’ouverture d’un débat sur la fiscalité que nous souhaitons mettre en place afin de fixer non seulement les grands équilibres, mais également les moyens d’y parvenir.

Je voudrais citer l’exemple de la communauté d’agglomération d’Annecy, à laquelle j’appartiens : la ville-centre a un taux de fiscalité – taxe d’habitation et taxe foncière sur les propriétés bâties – supérieur à 16 %, alors que certaines communes membres de l’intercommunalité ont une fiscalité inférieure à 7 %. Comment faire dans ce cas puisque nous allons vers une fiscalité locale partagée, mixte ou mutualisée, selon les différents noms qui lui sont donnés ?

Nous ne pouvons pas lancer le débat, ou du moins faire évoluer la péréquation, si nous ne nous penchons pas sur ce problème. Il faut essayer de trouver les moyens d’aller vers l’harmonisation en tenant compte des obligations et des contraintes législatives, normatives et réglementaires, avec pour objectif le taux unique à terme.

Monsieur le secrétaire d'État, l’harmonisation, qui est en marche, est l’un des sujets que le projet de loi devra traiter. Il faudra prévoir un calendrier évitant les évolutions trop rapides, les chocs et, bien entendu, les polémiques qui pourraient s’ensuivre.

Par ailleurs, il faut rassembler dans des syndicats mixtes des collectivités faisant partie d’un périmètre territorial cohérent et pertinent, pour une gestion commune optimisée d’un certain nombre de services : l’eau, l’assainissement, les déchets, les transports publics de voyageurs.

En matière de transports publics, sans exclure les agglomérations qui, de par la loi d’orientation des transports intérieurs, bénéficient d’une autonomie d’organisation de transports, il faut prévoir cette gestion en relation avec les départements, qui ont reçu cette compétence, mais qui l’utilisent de manière plus ou moins égale selon le type de territoires – ruraux, péri-urbains –, et souvent sans connexion suffisante avec les services urbains organisés.

Je rappelle que la réussite de La Poste est due au tarif unique du timbre : que vous écriviez à votre voisin ou à une personne habitant à l’autre bout du pays, l’affranchissement est le même.

Pour des collectivités situées sur un territoire cohérent, qui ont décidé de se regrouper pour leur avenir, la logique est donc d’aller vers l’harmonisation, grâce aux syndicats mixtes et aux intercommunalités, et vers un tarif unique des services.

Certaines communes ont des taux de fiscalité bas, qui s’expliquent par l’absence de services, les communes en question n’ayant pas ou plus les moyens d’organiser ces derniers.

Mais nous ne devons pas oublier que d’autres communes ont des taux de fiscalité bas parce qu’elles ont eu une bonne gestion, qu’elles ont été très attentives aux dépenses de fonctionnement, qu’elles ont choisi de privilégier l’investissement et qu’elles sont allées vers des intercommunalités intelligentes, au périmètre territorialement cohérent, constituées d’un mélange entre communes à gros moyens, ayant d’importantes assiettes fiscales ou techniques – volume d’eau, tonnage des déchets, densité des transports à organiser, notamment scolaires –, et communes moins bien dotées.

Monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, tous ces problèmes méritent une analyse approfondie. Le rapport d’information de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation a le grand mérite de nous éclairer avant d’aborder un projet de loi rendu indispensable par la suppression, que nous avons largement soutenue sur ces travées, de la taxe professionnelle, suppression qui rend nécessaire une évolution urgente vers une harmonisation fiscale dont j’ai essayé d’ébaucher les grandes lignes aujourd'hui.

La parole est à M. Jean-Luc Fichet.

Monsieur le président, mes chers collègues, avec ce Gouvernement, nous ne sommes pas à un paradoxe près ! Nous défendons aujourd’hui dans l’hémicycle, grâce au formidable travail de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, l’idée de développer la mutualisation dans les politiques territoriales. Or tout a été mis en œuvre par le pouvoir actuel pour que cette mutualisation, qui existait, disparaisse !

Il est d’ailleurs intéressant de comparer les propositions essentielles que contient le rapport de la délégation pour améliorer les politiques publiques avec celles qui sont mises en œuvre par le Président de la République et qui ont pour seul objectif de réduire à néant ces mêmes politiques publiques.

Ce débat ne peut être détaché du contexte dans lequel il se déroule. La vie des collectivités territoriales est aujourd’hui bouleversée par les projets du Gouvernement. Le projet de loi de réforme des collectivités territoriales est injuste, recentralisateur et inefficace.

J’en viens à notre débat.

Messieurs les rapporteurs, vous définissez la mutualisation des moyens des collectivités territoriales comme « la mise en place, temporaire ou pérenne, d’une logistique commune à deux ou plusieurs collectivités ». Où est la nouveauté ? Vous n’inventez rien ! Il faudrait plutôt dénoncer la mise à mal des mutualisations existantes.

Prenons l’exemple de l’expertise au service des collectivités. La réduction, sans contrepartie, que l’on fait subir aux services déconcentrés – je pense notamment aux directions départementales de l’équipement – fait aujourd’hui revenir sur le devant de la scène l’idée d’une mutualisation de l’expertise.

De fait, disposer d’une étude neutre et impartiale des projets est essentiel à la dynamique des collectivités territoriales et à leur bonne gestion. Nous souhaitons tous ici la mise en place de politiques mutualisées au service de l’intérêt général, mais, comme l’a précisé Edmond Hervé, de nombreuses collectivités n’auront pas la capacité « de se doter de certains services experts pour jouer leur rôle de maîtrise d’ouvrage ». Malheureusement, les élus locaux que nous sommes sont confrontés à ce manque d’expertise neutre et impartiale depuis que les services de l’État ne jouent plus ce rôle essentiel.

Je retiens donc de la proposition de M. Hervé l’idée « de créer entre les collectivités des services d’expertise pour venir en aide aux petites collectivités dans trois domaines : la fiscalité, l’environnement et l’urbanisme ».

Le projet de loi de réforme des collectivités territoriales permet au département de contribuer au financement des opérations dont la maîtrise d’ouvrage est assurée par les communes ou leurs groupements, et c’est là un point positif.

Mais nous devons aller plus loin. Cette expertise doit être non seulement neutre et indépendante, ainsi que je l’ai souligné, mais également accessible à l’ensemble des collectivités pour lesquelles le fait de contractualiser de manière récurrente avec un cabinet de conseil privé a un coût important, voire exorbitant. Il faut donc recréer un service d’expertise neutre pour assister les collectivités.

Je voudrais parler ici du désarroi des élus dans leurs relations vis-à-vis d’entreprises multinationales avec lesquelles, en l’absence de tiers objectif, ils signent des contrats parfois léonins. Les collectivités territoriales sont sans protection quand les entreprises viennent « se partager le gâteau » sur leur dos.

On le voit dans nos communes avec les contrats d’affermage en matière d’assainissement, de gestion de l’eau potable ou des ordures ménagères. Aujourd’hui, ces contrats sont la seule solution dont disposent ces collectivités. Or elles sont démunies face aux entreprises concernées qui, il faut le dire, se sont bien souvent réparti le territoire.

La commune a beau vouloir lancer un nouvel appel d’offres en cas de renouvellement du contrat, ce n’est pas elle, en définitive, qui a la haute main sur cette question. Or la mutualisation pourrait s’entendre comme une régie, afin que les collectivités se voient offrir une véritable alternative et que soient réunies les conditions d’une vraie concurrence.

Je me félicite de ce que les rapporteurs ne fassent pas de la nécessité de réaliser des économies d’échelle l’objectif premier de la mutualisation. La mutualisation peut et doit favoriser l’optimisation des coûts, mais elle n’est pas la réponse à la crise financière.

Je souhaiterais enfin élargir la réflexion à la mutualisation des moyens autour d’un projet politique. La mutualisation en matière d’administration territoriale est un concept très fort. Il s’agit non plus d’être les uns à côté des autres, mais bien d’être tous intéressés par ce que fait l’autre. Il s’agit d’une authentique solidarité territoriale. C’est cela qui a été à l’origine de l’intercommunalité et c’est cela qui permet de dépasser les rivalités entre communes.

Cependant, il faut prendre garde : la mutualisation ne peut pas être un pansement destiné à couvrir les manquements de l’État.

On le voit, par exemple, pour la mise en place du haut débit sur tout le territoire : la liaison numérique est devenue une nécessité de service public et, pourtant, l’État ne joue pas son rôle en la matière. Dans les agglomérations attractives, les opérateurs privés se précipitent, mais il n’en va pas de même dans les zones les plus éloignées. Lâchées par l’État et par les opérateurs privés, les communes ne peuvent pas financer seules cette nouvelle charge. C’est alors que la mutualisation se met en œuvre. On le constate dans le Finistère, avec le projet haut débit du département.

La mutualisation qui s’impose par défaut est toujours regrettable. Or j’estime que la mutualisation peut être pour les responsables des collectivités territoriales une nouvelle façon de penser. Il s’agit de travailler mieux et au plus près des besoins. Il s’agit de donner un avenir à chacune des collectivités. Il ne s’agit pas, pour les communes périphériques ou éloignées, de se défier de la ville-centre, mais plutôt de se donner les moyens de mieux travailler ensemble et de faire émerger ce qu’il y a de plus fort dans chaque entité.

La mutualisation doit s’apprécier entre tous les niveaux de collectivités. Notre réflexion dépasse la seule vision intercommunale et ne doit pas s’arrêter à un niveau territorial. Ce débat doit se poursuivre... si le Gouvernement nous en donne les moyens !

La parole est à M. Claude Jeannerot.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, je tiens d’abord à saluer le travail de la délégation et à rendre hommage à son président, Alain Lambert, pour son engagement consensuel.

Ce débat sur l’optimisation des moyens des collectivités territoriales semble d’une brûlante et cruelle actualité pour l’ensemble de celles-ci, et tout particulièrement pour les départements. C’est du moins ce qui apparaît en première analyse, au regard du contexte. Toutefois, si la mutualisation des moyens est sans doute une voie à explorer, elle est loin de constituer une réponse aux problèmes d’aujourd’hui.

Permettez-moi, mes chers collègues, d’évoquer la situation du département dont je préside le conseil général, le Doubs. À bien des égards, j’en ai la conviction, sa situation est en effet emblématique des risques et des difficultés que connaissent actuellement nos territoires départementaux.

Jusqu’à l’apparition de la crise, mon département a su faire face tant bien que mal, comme les autres, à ses dépenses obligatoires ressortissant au champ des solidarités sociales. Depuis, la chute des recettes et la hausse exponentielle des dépenses rendent l’équation impossible.

Pourtant, les trois allocations individuelles – APA, PCH, RSA – dont le versement incombe aux départements relèvent à l’évidence d’un enjeu de solidarité majeur et sans doute préalable à tous les autres puisque ces allocations conditionnent le minimum vital des personnes les plus fragiles. C’est pourquoi chacun s’accorde à reconnaître le caractère nécessairement national – j’insiste sur ce point – de cette solidarité. Elle est en effet au fondement de notre pacte républicain ! Or son financement repose aujourd’hui de plus en plus sur les contributions du contribuable local.

Puisqu’on veut évoquer la mutualisation comme une solution possible pour les finances locales, le premier devoir de mutualisation ne serait-il pas d’organiser au niveau national les conditions de cette solidarité plutôt que de la transférer sans moyens correspondants à des collectivités qui seront bientôt complètement exsangues ?

Au-delà du caractère par définition injuste et inéquitable du système – c’est évidemment suffisant pour le condamner –, les conséquences de cette situation sont désastreuses pour les territoires. Ces conséquences, vous les connaissez : les inégalités se creusent aussi bien en termes sociaux qu’en termes territoriaux et il devient de plus en plus difficile d’assurer l’entretien de nos collèges ou de nos routes. Et que dire de nos compétences facultatives, qui remplissent pourtant une fonction décisive, au service de la cohésion sociale ou du développement économique de nos territoires ?

J’illustrerai mon propos de deux chiffres significatifs concernant le département du Doubs : en 2009, la charge nette des trois allocations de solidarité pour le département a été de l’ordre de 55 millions d’euros ; depuis 2005, l’écart cumulé représente 150 millions d’euros, soit l’équivalent de huit collèges neufs !

Pourtant, avec Jean-Pierre Raffarin, la décentralisation semblait avoir franchi une étape irréversible lorsque avait été gravé dans la Constitution le principe de la compensation à l’euro près des charges transférées : aux termes de l’article 72-2, « tout transfert de compétences entre l’État et les collectivités territoriales s’accompagne de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice ».

Or le transfert des compétences sociales aux départements s’est affranchi de ce principe constitutionnel. Plus personne ne conteste l’asphyxie financière de nos départements. Ce constat dépasse aujourd’hui les clivages politiques et fait consensus. Le président du conseil général de Haute-Loire, Gérard Roche, a d’ailleurs souligné qu’il s’agissait non pas d’un combat entre la droite et la gauche, mais d’un combat contre un État central qui a voté des lois qu’il est incapable de financer. Comment ne pas être d’accord avec lui ?

Quelles sont donc les solutions proposées face à l’asphyxie des finances locales ? La mutualisation constitue-t-elle une réponse ? À l’évidence, non. La mutualisation la plus efficace et la plus radicale, c’est celle qui garantit, outre l’optimisation, les conditions de l’équité et de l’efficacité sociale, c’est-à-dire la péréquation entre les territoires. Réalisons d’abord les conditions de cette justice préalable : il sera bien temps, ensuite, de rechercher les voies de progrès en direction d’une mutualisation plus effective.

Au service de cette justice de base, je propose, à titre de contribution, deux voies. La première, je l’ai indiqué, passe par une refonte des règles de la solidarité nationale. La seconde – je n’aurai pas le temps de l’exposer en cet instant, mais j’y reviendrai dans la suite du débat – passe par une réflexion sur les conséquences de la suppression de la taxe professionnelle, suppression qui se traduit par l’abolition de toute autonomie fiscale pour nos collectivités.

Mes chers collègues, oui, les voies de la mutualisation méritent d’être empruntées dès lors qu’elles permettent optimisation et efficacité renforcée. Mais cela n’aura de sens que si des prérequis sont satisfaits, à savoir l’organisation d’une justice élémentaire dans la répartition des ressources. À défaut, cette affaire de mutualisation risque fort de devenir un leurre, aussi dérisoire qu’inutile.

La parole est à M. le secrétaire d'État.

Monsieur le président, monsieur le président de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, messieurs les rapporteurs, monsieur Hervé – permettez-moi de citer votre nom, même si vous n’avez pas souhaité être rapporteur –, mesdames, messieurs les sénateurs, l’initiative de ce débat est particulièrement heureuse puisqu’elle intervient quelques semaines après les conclusions de la conférence sur les déficits publics, quelques jours avant la deuxième lecture par votre assemblée du projet de loi de réforme des collectivités territoriales et quelques jours aussi avant le débat d’orientation budgétaire.

Ce débat se tient également dans un contexte particulier pour nos finances publiques, qui nécessite un effort partagé de maîtrise des dépenses.

À l’évidence, la question de l’optimisation des moyens des collectivités territoriales est d’une actualité particulière et appelle un éventail de réponses concrètes. Je vous remercie d’ailleurs d’avoir pris l’initiative de ce débat, qui va permettre, j’en suis persuadé, de progresser dans cette voie prometteuse. J’ai du reste enregistré beaucoup de propositions positives ce matin ; bien entendu, le Gouvernement s’efforcera d’en tenir le plus grand compte.

J’ai délibérément parlé d’éventail de réponses concrètes, car les moyens des collectivités territoriales présentent de multiples formes, qui appelleront des solutions spécifiques. C’est pourquoi je souhaiterais d’abord évoquer avec vous la question des ressources, avant d’en venir à la mutualisation, sur laquelle le rapport de votre délégation apporte un précieux éclairage.

Une réflexion sur l’optimisation des moyens doit nécessairement aborder la question des ressources financières. À cet égard, je rappelle très brièvement les apports du groupe de travail sur la maîtrise de la dépense locale, coprésidé par Gilles Carrez, député, rapporteur général de la commission des finances de l’Assemblée nationale, et le préfet Michel Thenault, qui ont conclu leur rapport en formulant plusieurs constats marquants.

Premièrement, hors décentralisation, les dépenses locales ont augmenté plus vite que le produit intérieur brut jusqu’au milieu des années quatre-vingt-dix et, par la suite, à un rythme plus proche du PIB.

Deuxièmement, s’agissant toujours des dépenses, les disparités sont importantes au sein d’un même niveau de collectivités. Par exemple, le ratio de la dépense par habitant varie de 1 à 3 entre les 10 % de communes les moins dépensières et les 10 % les plus dépensières.

Troisièmement, il existe surtout une forte corrélation entre le niveau de ressources d’une collectivité et sa dépense par habitant. Ainsi, 62 % des écarts de dépenses entre deux communes s’expliquent par des écarts de niveau de recettes, les écarts de charges et les différences de choix politiques venant après.

À la lumière de ce rapport, il y a donc manifestement des marges de réduction de la dépense locale, mais celles-ci ne vont pas sans certaines conditions.

C’est dans ce contexte que la conférence sur les déficits publics s’est conclue sur la nécessité de prendre plusieurs mesures majeures pour les prochaines années.

Tout d’abord, comme le préconisent les auteurs de ce rapport, les concours financiers de l’État aux collectivités locales seront gelés en valeur à partir du budget triennal 2011-2013. Parallèlement, la péréquation sur les dotations de l’État sera renforcée.

Ensuite, la dynamique des dépenses sociales dans les départements ruraux devra être traitée par un renforcement de la péréquation et sera examinée en priorité dans le cadre de la réforme de la dépendance.

Enfin, et je réponds là à M. Dufaut, un moratoire sera appliqué immédiatement sur les normes réglementaires concernant les collectivités locales, en dehors d’éventuelles normes internationales d’application obligatoire. À cet effet, le rôle de la commission consultative d’évaluation des normes, la CCEN, sera renforcé. Voilà qui est de nature à rassurer M. Fortassin. Je profite d’ailleurs de cette occasion pour rendre hommage à Alain Lambert, qui joue, en tant que président de la CCEN, un rôle éminent dans cette instance, très importante pour l’avenir des finances de nos collectivités territoriales.

Il est clair que ces mesures vont non seulement contribuer à l’optimisation des ressources, mais également répondre à certaines contraintes de gestion des collectivités territoriales. Toutefois, il faut aller plus loin et doter les collectivités territoriales d’outils performants de gestion mutualisée.

C’est toute l’ambition du rapport d’information sur la mutualisation des moyens des collectivités territoriales. J’ai pris connaissance avec beaucoup d’intérêt des propositions que vous avez collectivement formulées en matière de mutualisation de moyens et de services, en particulier dans le cadre intercommunal, mais aussi au niveau des conseils généraux.

Comme la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation, le Gouvernement souhaite agir, et agir vite, que ce soit pour élargir les possibilités de mutualisations dites « verticales », au sein du bloc communal, entre les EPCI et leurs communes membres, pour favoriser entre les départements et entre les régions le recours à des mutualisations conventionnelles de type horizontal, pour élargir les mutualisations aux domaines des services fonctionnels au-delà des compétences exercées, ou encore pour sécuriser le développement des mutualisations au regard des exigences communautaires.

Croyez bien que le Gouvernement sera à vos côtés pour apporter aux collectivités territoriales les outils nécessaires. Vous le voyez, cher Alain Lambert, nous sommes loin d’avoir une attitude timorée en la matière.

Je crois cependant nécessaire de clarifier ce que nous souhaitons s’agissant de la mutualisation intercommunale. Je lis dans le rapport d’information, sous la plume de MM. Détraigne et Mézard, que « la mutualisation doit compléter l’intercommunalité, elle ne doit ni la concurrencer, ni s’y substituer ». Voilà qui plaide, à mon avis, en faveur d’une mutualisation menée de préférence au niveau de la structure intercommunale.

Cette ambition partagée de progresser dans la mutualisation, nous allons la mettre en œuvre très concrètement.

Le Premier ministre a souhaité lancer un travail concerté avec l’Assemblée des départements de France sur la question de la situation financière des départements. Un groupe de travail traitera de la question des mutualisations, une question que Pierre Jamet, directeur général des services du conseil général du Rhône, a particulièrement développée dans le rapport qu’il a remis au Premier ministre.

Là encore, les pistes sont multiples ; je mentionnerai les mutualisations de fonctions support entre les départements et les SDIS ainsi qu’entre les SDIS eux-mêmes, point qu’a évoqué notamment M. Vestri.

La volonté du Premier ministre est de faciliter la mise en œuvre de ces préconisations. Je suis donc convaincu que nous trouverons collectivement des réponses concrètes au diagnostic posé par votre collègue Bruno Sido sur la mutualisation des moyens des conseils généraux.

Nous allons aussi et surtout développer la mutualisation grâce à la réforme des collectivités territoriales. Vous le savez, plusieurs articles ont été introduits à cette fin dans le projet de loi, parfois ici même.

Nous nous sommes fixé trois objectifs : sécuriser la mise à disposition de services, favoriser la gestion unifiée de services et organiser la mutualisation de moyens.

Ainsi, l’article 33 du projet de loi de réforme des collectivités territoriales vise à régulariser, pour être en conformité avec le droit communautaire de la concurrence, les conventions de mise à disposition de services entre les EPCI et leurs communes membres. Il a été notamment proposé d’encadrer les conditions de remboursement des frais de fonctionnement pour éviter qu’ils ne soient considérés comme la contrepartie d’une prestation de service.

Quant aux articles 34 et 34 bis A, ils définissent le cadre d’une mise en commun de services au profit des couples communes-intercommunalité et départements-région. Le Sénat a, là aussi, joué un rôle majeur dans l’élaboration de ce texte.

S’agissant du couple communes-intercommunalité, le Gouvernement a souhaité créer expressément, afin de garantir la sécurité juridique des initiatives locales et d’inciter à ces bonnes pratiques, le régime de mutualisation de services hors champ de compétences transférées à l’intercommunalité. Le service commun ainsi créé sera rattaché à l’intercommunalité. L’article 34 permet même à une structure intercommunale, afin de susciter des économies d’échelle, d’acquérir des biens qui seront mis à la disposition des communes pour exercer des compétences qui n’ont pas été transférées ; il s’agit là d’une mesure importante.

Par ailleurs, l’article 34 bis A, d’origine sénatoriale, autorise le couple départements-région à se doter de services communs et à conclure des conventions pour assurer en commun leurs missions de service public. Ces conventions ne sont pas soumises au droit commun de la concurrence, car elles respectent les critères jurisprudentiels définis par la Cour de justice de l’Union européenne en matière de marchés publics.

Vous le voyez, les modalités d’optimisation des moyens des collectivités territoriales seront mises en place très promptement et elles contribueront à répondre au souhait de cohérence territoriale émis par nombre d’entre vous, notamment par Pierre Hérisson.

D’ailleurs, le rapport de la délégation sénatoriale nous montre que ces nouvelles voies devront être mises en œuvre avec une grande célérité. C’est une obligation à la fois eu égard à la trajectoire de nos finances publiques, au regard de l’exigence de qualité des services publics locaux et vis-à-vis du citoyen.

Monsieur le président Lambert, nous serons très attentifs aux évolutions de notre droit interne. Vous avez évoqué une question tout à fait essentielle en abordant la notion de bonus-malus. Cette piste mérite d’être explorée, conformément aux conclusions de la récente conférence des déficits publics, présidée par le chef de l’État.

Permettez-moi maintenant de répondre succinctement, pour respecter le temps qui m’a été imparti, mais de manière aussi complète que possible, aux différents orateurs qui se sont exprimés.

Monsieur le sénateur Détraigne, vous proposez d’autoriser une partie des communes membres d’un EPCI à mutualiser des moyens pour exercer des compétences non transférées à l’EPCI. Je pense ne pas trahir votre pensée si je dis que nous pourrions ainsi avoir, au sein d’un même EPCI, deux régimes différents : d’une part, une mutualisation « verticale », réalisée au niveau de l’EPCI pour des compétences transférées et, d’autre part, une mutualisation « horizontale », au niveau de quelques communes volontaires pour des compétences non transférées.

Tout en comprenant l’intérêt de cette proposition, notamment pour ce qui concerne les compétences non structurantes à l’échelon intercommunal, telles que le fleurissement, je crois qu’il faut prendre garde aux freins éventuels que celle-ci pourrait constituer pour le développement des projets communautaires, tout particulièrement pour l’évolution vers un exercice plus intégré des compétences communales au sein des EPCI, source d’économies d’échelle à moyen terme.

Pour ma part, je suis persuadé que la réflexion peut et doit se poursuivre, notamment avec votre assemblée, afin que nous trouvions ensemble le bon équilibre.

Mme Beaufils craint que la mutualisation ne conduise à la « disparition » des petites communes, dont les services seraient dissous au profit de mutualisations à l’échelon intercommunal.

Au contraire, l’article 34 du projet de loi de réforme des collectivités territoriales prévoit que les intercommunalités pourront acquérir des biens qui seront ensuite mis à disposition de leurs communes membres pour l’exercice de leurs propres compétences, comme ce pourrait être le cas, en matière de viabilité hivernale, avec l’acquisition de chasse-neige. Mon département est particulièrement concerné par ce problème important, mais je ne savais qu’il y avait autant de neige en Indre-et-Loire !

Cela arrive, tout comme dans le Loir-et-Cher !

Pour ce qui est de la compensation financière des transferts de compétence, le principe en est inscrit à l’article 72-2 de la Constitution.

Les modalités de fixation de cette compensation, qui sont prévues par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, la loi LRL, répondent à quatre principes cardinaux : une compensation intégrale ; une compensation concomitante ; une compensation contrôlée, dans la mesure où la commission consultative sur l’évaluation des charges donne son avis préalablement à tout transfert de charge ; une compensation conforme au principe constitutionnel d’autonomie financière.

La compensation financière a principalement pris la forme de transferts d’impôts.

Je rappelle que les compensations au titre de la loi LRL représenteront, en 2010, 6, 3 milliards d’euros : près de 2, 8 milliards d’euros pour les départements ; pratiquement 3, 3 milliards d’euros pour les régions ; 124 millions d’euros pour les régions d’outre-mer, qui ne perçoivent pas de TIPP ; 27 millions d’euros pour les communes et les EPCI ; enfin, 127 millions d’euros pour le Syndicat des transports d’Île-de-France. Avec les compensations versées au titre du RMI, de l’APA et de la PCH, le total atteindra 18, 5 milliards d’euros.

Pour ce qui concerne l’effort financier de l’État en faveur des collectivités territoriales, je rappellerai trois ordres de grandeur.

L’enveloppe dite « normée » des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales s’élève à 57 milliards d’euros, soit 676 millions d’euros de plus qu’en 2009. Elle progresse au rythme de l’inflation.

Si l’on prend en compte les subventions des différents ministères et la contrepartie des dégrèvements législatifs, cet effort atteint 78 milliards d’euros.

Enfin, si l’on considère la fiscalité transférée, l’effort financier total consenti par l’État est massif puisqu’il représente cette année 97, 5 milliards d’euros. J’avais l’habitude de dire que c’était l’équivalent du budget de la Belgique, mais, depuis les élections de dimanche dernier dans ce pays, je crois que je vais devoir trouver une autre référence, en choisissant un pays européen un peu plus stable !

M. Jean-Jacques Mirassou. Prenez l’Andorre !

J’évoquerai brièvement le FCTVA, le Fonds de compensation pour la TVA, et le plan de relance.

Plus de 19 500 collectivités ont signé l’an dernier une convention avec l’État pour bénéficier du remboursement anticipé du FCTVA. Cette mesure a donc rencontré un vrai succès. Je saisis d’ailleurs l’occasion qui m’est donnée aujourd’hui pour en remercier une nouvelle fois les collectivités.

Pour l’État, cette mesure a représenté un effort supplémentaire de 3, 8 milliards d’euros en 2009. M. le Premier ministre a proposé de la proroger en 2010, afin que les collectivités territoriales qui ne s’étaient pas engagées ou qui n’avaient pas pu s’engager l’an dernier puissent en bénéficier. À ce stade, 2 500 conventions supplémentaires ont été signées.

À MM. Adnot et Jeannerot, tous deux éminents présidents de conseil général, je souhaite apporter quelques éléments de prospective, car le Gouvernement n’est pas resté inactif face à la situation financière dégradée des départements.

Les conclusions du rapport de M. Pierre Jamet sur la situation financière des départements ont été discutées, le 1er juin dernier, entre le Premier ministre et le président de l’Assemblée des départements de France. Plusieurs groupes de travail seront lancés, je l’ai dit, afin d’étudier les pistes de mutualisation, d’économies, d’amélioration de l’organisation des services des conseils généraux.

Un dispositif de suivi sera mis en place ; les départements qui s’estimeraient en grande difficulté pourraient s’engager dans un contrat de stabilité, grâce auquel ils recevraient éventuellement une avance, moyennant un programme de stabilisation de leurs dépenses. Ainsi que M. Alain Dufaut l’a rappelé, le Premier ministre a même parlé de dotations financières complémentaires et exceptionnelles pour les départements les plus en difficulté.

Par ailleurs, la réforme de la dépendance, qui concerne directement l’APA, sera lancée d’ici à la fin de l’année. Il sera notamment question de son financement.

Enfin, un effort particulier sera mené en faveur de la péréquation, dont les départements les plus pauvres devraient, bien sûr, bénéficier.

Je souhaite apporter une touche d’optimisme : depuis le début de l’année, les DMTO, les droits de mutations à titre onéreux, qui représentent une recette importante pour de nombreux départements, ont augmenté, en moyenne – c’est dire que cela ne concerne pas seulement les départements les plus urbanisés –, de plus de 40 %, ce qui va tout de même dans le bon sens !

Monsieur le sénateur Edmond Hervé, vous avez précisé, de façon très pertinente, que la mutualisation pouvait revêtir des formes diverses, suivre des scénarios très différents, et qu’elle ne dépossédait pas les collectivités territoriales. Votre proposition de « conférence de la mutualisation » me paraît également fort intéressante. Enfin, comme vous, je suis très attaché au rôle et à la mission des chambres régionales des comptes, ainsi qu’à leur caractère de proximité.

En ce qui concerne la clarification des compétences des collectivités territoriales, le Gouvernement a souhaité améliorer l’efficience de l’action des départements et des régions dans le cadre du projet de loi de réforme des collectivités territoriales. Dans cette optique, il a été proposé de leur dédier des compétences exclusives et, à titre exceptionnel, des compétences partagées. Dans ce dernier cas, un chef de file sera désigné pour coordonner les actions communes.

Le pendant de cette démarche est bien évidemment la suppression de la clause de compétence générale des départements et des régions. Cependant, pour permettre à ces deux collectivités d’intervenir ponctuellement, par exemple en cas de catastrophe naturelle, telle la tragédie que connaît aujourd’hui le Var, il est prévu de les doter d’une « capacité d’initiative », dès lors qu’il existe un intérêt public local et que nulle autre collectivité territoriale n’est compétente pour agir, l’État continuant, bien sûr et de manière tout à fait légitime, d’apporter son aide.

Madame la sénatrice Jacqueline Gourault, vous avez, à juste titre, rappelé l’importance des deux formes de la mutualisation possible entre l’intercommunalité et les communes membres : la mutualisation « descendante », de l’intercommunalité vers les communes membres, qui est plus traditionnelle et dont il convient de confirmer la pratique ; la mutualisation ascendante, qui semble être – je dis bien : « semble être » –désormais autorisée par la jurisprudence européenne. Le projet de loi de réforme des collectivités territoriales renferme d’ailleurs des dispositions pour valoriser cette dernière forme de mutualisation.

Vous avez également soulevé trois questions concrètes.

Premièrement, nous devons poursuivre, comme je l’ai indiqué à M. Détraigne, la réflexion sur les champs qui pourraient être couverts par les mutualisations horizontales, sans toutefois remettre en cause l’intégration communautaire.

Deuxièmement, le code des marchés publics permet, depuis décembre 2008, de constituer des groupes de commandes, aussi bien entre les collectivités territoriales qu’entre celles-ci et leurs groupements, ou encore entre l’État, les collectivités territoriales et leurs groupements. Sans doute une telle possibilité devra-t-elle encore être encouragée.

Troisièmement, la notion de service non économique d’intérêt général relève de la jurisprudence communautaire, extrêmement restrictive sur la notion d’activité non économique. Mais le juge communautaire sait aussi être sensible à la notion d’intérêt général ou encore de service d’intérêt général. Nous avons donc bon espoir de voir les choses évoluer dans un sens favorable. Quoi qu’il en soit, nous serons prêts à « enfoncer les portes » à Bruxelles, comme cela nous a été demandé. Soyez certains de la détermination du Gouvernement dans ce domaine.

Monsieur le sénateur François Fortassin, j’ai bien entendu votre message concernant les PER, les pôles d’excellence rurale. Comme vous le savez, pour les PER dits de deuxième génération, le résultat de l’appel d’offres est actuellement examiné par la DATAR. Je ne manquerai pas de signaler à mon collègue Michel Mercier, qui est en charge de ce dossier, la situation des Hautes-Pyrénées, où je me suis rendu voilà quelques semaines ; je conserve d’ailleurs un excellent souvenir de ce déplacement.

Je rappelle que 379 pôles d’excellence rurale ont été labellisés à ce jour, la plupart dans des départements ruraux. Les PER de deuxième génération viendront confirmer la priorité que nous accordons au développement économique de nos territoires ruraux. Il s’agit en effet d’un nouvel instrument de développement essentiellement destiné au monde rural et à ses territoires.

Monsieur le sénateur René Vestri, vous avez relayé la proposition visant à inscrire l’examen d’un schéma de mutualisation des services dans le débat annuel d’orientation budgétaire. Je suis, pour ma part, tout à fait favorable à cette idée, qui a d’ailleurs trouvé une traduction concrète dans le projet de loi de réforme des collectivités territoriales lors de son examen par l’Assemblée nationale en première lecture.

En effet, l’article 34 bis AA, qui résulte de l’adoption par les députés d’un amendement déposé par le rapporteur et rédigé en concertation avec le Gouvernement, prévoit l’établissement, après chaque renouvellement général des conseils municipaux, d’un rapport relatif aux mutualisations entre les services de l’EPCI à fiscalité propre et ceux des communes membres. Ce rapport comportera un projet de schéma de mutualisation des services. Il sera soumis à l’avis des communes membres, puis approuvé par l’organe délibérant. Chaque année, un bilan de l’état d’avancement du schéma sera dressé.

Cet article, monsieur Vestri, me semble donc répondre parfaitement à votre légitime préoccupation.

Monsieur le sénateur Bérit-Débat, vous avez évoqué le désengagement massif de l’État pour ce qui concerne l’aide apportée aux collectivités territoriale, en particulier en matière d’urbanisme. Je souhaiterais tempérer ce constat en rappelant que les plus petites communes bénéficient toujours de l’assistance technique fournie par les services déconcentrés de l’État

J’ai connu une époque, monsieur le sénateur, où vous et vos amis considériez que, par le biais de ces services techniques, des pressions étaient exercées sur les collectivités territoriales ; j’y reviendrai dans un instant.

Monsieur le sénateur Pierre Hérisson, vous avez abordé la question de la mutualisation fiscale et j’ai été sensible à votre argumentation. Comme vous le savez, le projet de loi de réforme des collectivités territoriales s’est enrichi d’un article 34 quinquies, qui permettra de procéder à une harmonisation des taux des impôts ménages, tout comme la taxe professionnelle unique a entraîné celle des taux de taxe professionnelle. Cette unification sera mise en œuvre sur délibération concordante de l’EPCI et des communes concernées.

Monsieur Fichet, monsieur Bérit-Débat, ne faites pas un procès d’intention au Gouvernement ! Ne sont-ce pas vos amis politiques qui avaient parlé, à une certaine époque, de « tutelle technique des services de l’État », en se référant notamment aux subdivisions de la DDE ?

Il n’y en a plus !

Je tiens à vous rassurer à ce sujet : dans le cadre des assises des territoires ruraux, nous avons souhaité que l’État s’engage, en secteur rural, aux côtés des collectivités territoriales, en apportant notamment un appui en matière d’ingénierie, par le biais des sous-préfets, appelés d’ailleurs autrefois « sous-préfets développeurs ». Le rôle de ces derniers sera confirmé, et les moyens techniques et financiers seront renforcés, je vous l’annonce, par des dotations spécifiques destinées à soutenir l’ingénierie locale. Je pense que, en tant qu’élus locaux, nous ne pouvons tous que nous en féliciter.

En conclusion, permettez-moi de me réjouir de la tenue de ce débat, qui constitue une première à la Haute Assemblée et illustre la qualité des travaux de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation. Je sors enrichi de cet échange, qui permettra de nourrir la réflexion du Gouvernement.

Mes chers collègues, nous allons procéder au débat interactif et spontané, dont la durée, qui avait été fixée à une heure par la conférence des présidents, devra être raccourcie, car je dois impérativement suspendre la séance à treize heures.

Chaque sénateur peut intervenir pour deux minutes au maximum. La délégation ou le Gouvernement peuvent répondre s’ils sont sollicités.

La parole est à M. Jean-Jacques Mirassou.

Plusieurs orateurs socialistes ont eu l’occasion de le dire, le débat auquel nous venons d’assister est en complet décalage avec la réalité.

Vous nous avez présenté, monsieur le secrétaire d'État, une vision aimable de l’évolution du fonctionnement des collectivités territoriales, en expliquant que l’optimisation de leurs moyens était une bonne chose. Vous avez porté un regard presque étranger sur la situation, comme si tout se passait pour le mieux dans le meilleur des mondes !

Or, comme l’a brillamment rappelé mon collègue Claude Jeannerot, cette optimisation ne peut s’analyser que par rapport aux précédents transferts de charge de l’État vers collectivités et, singulièrement, vers les départements.

On a évoqué tout à l’heure la montée en puissance des charges liées à l’action sociale. Dans mon département, celle-ci a représenté, sur les quatre ou cinq dernières années, quelque 400 millions d’euros.

Je n’évoquerai ni les routes nationales, transformées en routes départementales, ni le transfert de la gestion des personnels techniciens, ouvriers et de services, les TOS, ou des personnels de la DDE. Toutes ces mesures ont considérablement restreint les marges de manœuvre des départements et se répercuteront inévitablement sur le fonctionnement des communes, déjà fragilisé par la suppression de la taxe professionnelle. Les départements seront obligés, encore une fois, de réduire la voilure !

Dans ces conditions, ce débat me paraît un peu surréaliste. En tout état de cause, la mutualisation de dix structures communales pauvres ne conduit jamais à la création d’une structure intercommunale riche ! Je m’étonne donc, monsieur le secrétaire d'État, que vous portiez un regard aussi indulgent sur une situation qui risque malheureusement de s’aggraver, et dans laquelle vous et vos amis politiques ont une lourde responsabilité.

La parole est à M. le président de la délégation.

Notre délégation n’a jamais conçu la mutualisation, qui consiste à mettre en commun des moyens matériels et humains de manière à en dégager d’autres au profit de l’action locale, comme un substitut à l’action de l’État. Nous avons simplement eu pour ambition de recenser les différents instruments de mutualisation existants et d’envisager des perspectives en la matière.

Il nous a semblé que le droit s’appliquait différemment selon les départements, en fonction du contrôle de légalité qu’y exerce chaque préfet. Afin d’homogénéiser les situations, nous avons voulu proposer des instruments qui soient utilisables sur l’ensemble du territoire.

Vous comprendrez, cher collègue Mirassou, que je ne puisse guère être convaincu du caractère surréaliste de nos débats… Tout à l’heure, l’un de nos collègues semblait penser que la mutualisation ne soulevait aucun problème juridique et que cette pratique n’était contrainte par aucune règle de droit. Or je ne suis pas certain qu’il continue longtemps à nager en plein bonheur, car, contrairement à ce qu’il pense, le cadre juridique de la mutualisation ne me paraît pas si sûr que cela.

La parole est à Mme Jacqueline Gourault.

Monsieur le secrétaire d'État, je vous remercie des réponses que vous avez apportées à mes questions.

Il a été plusieurs fois question des SDIS. Or j’ai vu passer, lors de l’examen en commission du projet de loi de réforme des collectivités territoriales en vue de sa deuxième lecture par notre assemblée, un amendement relatif aux relations entre les communes et les SDIS – un thème qui m’est cher – qui m’a un peu inquiétée. Si la mutualisation entre les départements et les SDIS est sûrement une mesure intéressante, pour autant, je ne voudrais pas qu’on rompe tout lien entre ces derniers et les communes. Je rappelle que, aux termes de la loi, les maires sont membres de droit du conseil d’administration des SDIS, ne serait-ce que parce que les communes, on l’oublie trop souvent, contribuent à leur financement, au côté des conseils généraux.

Par ailleurs, monsieur le secrétaire d'État, vous avez commencé votre propos en évoquant les moyens financiers. À cet égard, le Gouvernement doit savoir que non seulement les parlementaires, mais aussi les élus locaux sont profondément déçus qu’on n’entende plus parler de clause de revoyure.

La parole est à M. le président de la délégation.

Je voudrais apporter à la question de Mme Gourault une réponse un peu encourageante au regard de la coopération horizontale.

Dans la proposition n° 1 du rapport de Bruno Sido sur la mutualisation des moyens de conseils généraux, il est indiqué que les mutualisations conventionnelles ont vocation à s’appliquer « entre personnes morales de droit public ». En l’espèce, nous devons faire preuve d’audace et faire évoluer dans ce sens notre législation.

À ce sujet, j’indique à M. le secrétaire d'État que, si le mot « timoré » a pu apparaître sur un document, pour ma part, je ne l’ai pas employé tout à l’heure. En effet, j’ai dit qu’il fallait se garder d’une « prudence excessive ». Je vous invite donc à faire preuve d’audace législative en la matière parce que j’ai le sentiment que la position de la Cour de justice de l’Union européenne est plus ouverte que celle de la Commission européenne. Cette dernière, qui prend connaissance de nos travaux, doit savoir que le Parlement français, sans ambiguïté aucune, est déterminé à aller de l’avant en la matière. En tout cas, chère Jacqueline Gourault, je n’ai aucun doute quant à votre propre détermination.

La parole est à M. le secrétaire d'État, à titre exceptionnel puisqu’une question ne donne normalement lieu qu’à une seule réponse.

Avec votre permission, monsieur le président, et avec celle de M. Alain Lambert, je compléterai aussi succinctement que modestement les excellents propos qu’il vient de tenir.

Madame Gourault, il est essentiel que les communes prennent part à la gouvernance des SDIS. À ce jour, tel est le cas, puisque, comme l’a rappelé Alain Lambert, les maires siègent au conseil d’administration des SDIS et, de toute façon, dirigent les opérations de secours dans leur commune. Cet élément de proximité est en outre un moyen important pour promouvoir le volontariat. Chacun sait que, dans un certain nombre de départements, les SDIS ont du mal à recruter des volontaires. C’est pourquoi il faut valoriser leur coopération avec les communes.

S’agissant de la clause de revoyure, conformément aux engagements qu’il avait pris, le Gouvernement a remis au Parlement – le président du Luart l’a annoncé à l’ouverture de la séance – le rapport présentant des simulations sur les effets de la réforme de la taxe professionnelle, rapport préparé par Bruno Durieux, ancien ministre, et Patrick Subrémon, ancien préfet d’Indre-et-Loire. Ce rapport confirme que le Gouvernement a apporté toutes garanties aux collectivités territoriales quant au maintien de leurs niveaux de ressources à court et à moyen terme, ainsi qu’au caractère dynamique des nouvelles ressources fiscales, comme l’attestent les simulations : cela signifie qu’elles augmenteront.

Ainsi, l’autonomie financière des collectivités territoriales est respectée puisque l’essentiel de la compensation est assuré sous la forme d’impôts. De plus, cette autonomie financière devrait se renforcer à l’avenir.

En tout cas, madame la sénatrice, je vous donne rendez-vous au mois de septembre, lorsque votre commission des finances examinera le projet de loi de finances pour 2011.

La parole est à M. Claude Jeannerot.

M. Claude Jeannerot. Monsieur le secrétaire d'État, à l’époque de la taxe professionnelle, voilà fort longtemps

Comment était-il alimenté ? À qui était-il redistribué ? Je n’entrerai pas dans les détails techniques, mais il faut savoir qu’il était alimenté par les établissements dits « exceptionnels », écrêté au niveau communal ou intercommunal et redistribué ensuite par le conseil général ou une commission interdépartementale. Dans un département comme le mien, qui compte 594 communes, près de 500 d’entre elles en étaient bénéficiaires.

Pour certaines communes, ce fonds représentait près de 20 % de leurs capacités d’investissement. Or, compte tenu de l’incertitude qui pèse aujourd’hui sur l’avenir de ce fonds, les communes de mon département – et je ne pense pas que celui-ci soit une exception – ont dû différer leurs investissements, dans l’ignorance de ce qu’il adviendra de ce fonds.

Alors, monsieur le secrétaire d'État, puisque vous partagez notre volonté de promouvoir la mutualisation et la péréquation, rassurez-nous sur l’avenir de ce fonds.

La parole est à M. le secrétaire d'État.

Monsieur le sénateur, le Gouvernement n’a évidemment pas l’intention de supprimer ce fonds ; il souhaite simplement le recalibrer, ainsi que la loi de finances pour 2010 nous incite à le faire. Je vous annonce d’ores et déjà que le projet de loi de finances pour 2011 contiendra des dispositions relatives à ce fonds.

La parole est à M. Éric Doligé.

Monsieur le secrétaire d'État, au préalable, permettez-moi de vous dire qu’il conviendra d’examiner plus attentivement les conséquences juridiques de la mutualisation entre les départements et les SDIS, notamment les conséquences sur la gestion des matériels, des bâtiments, etc.

Je veux également dire à Jacqueline Gourault que les maires, dont nous reconnaissons pleinement le rôle, sont parfaitement libres d’augmenter la participation financière des communes au SDIS.

Monsieur le secrétaire d'État, vous avez plus particulièrement évoqué les problèmes financiers des départements.

Certains prétendent que l’État doit 5 milliards d’euros aux collectivités. Dans mon département, l’opposition affirme que l’État nous doit 50 millions d’euros, ce qui est faux. Compte tenu des transferts de compétences que nous avons demandés, nous devons supporter des charges supplémentaires, en raison, notamment, de la croissance des charges sociales.

Il est exact que l’État est encore redevable à l’égard des départements de quelques centaines de milliers d’euros, mais certainement pas de milliards d’euros !

Cela dit, en dépit des trois questions que je lui ai déjà posées à ce sujet, le Gouvernement ne m’a pas indiqué s’il était exact qu’il existait toujours une réserve de l’ordre de 500 à 800 millions d’euros sur le RSA « chapeau ». Si tel est le cas, ce dont je suis certain, ces fonds ne pourraient-ils pas être utilisés pour aider les quelques départements confrontés à de graves difficultés ?

De plus, il me semblait que départements étaient censés bénéficier partiellement de l’augmentation de la CSG. Les masses financières en jeu ne sont pas négligeables.

Je ne voudrais pas que, du fait de manipulations budgétaires – cette formule n’a, en l’espèce, aucune connotation péjorative –, les départements se voient privés de ces fonds qui leur seraient grandement utiles pour faire face, à l’avenir, c'est-à-dire en fait dès 2011, au cinquième risque.

La parole est à M. le secrétaire d'État.

Monsieur Doligé, la question du RSA « chapeau », qui relève de la compétence de François Baroin et d’Éric Woerth, sera traitée dans le cadre de la future discussion budgétaire, notamment lors de l’examen du prochain projet de loi de règlement. Vous obtiendrez alors des réponses très concrètes.

Quant à la mutualisation entre les départements et les SDIS, sujet qui vous est cher, elle fera l’objet d’un groupe de travail chargé d’explorer en particulier les propositions novatrices formulées dans le rapport Jamet.

La parole est à M. Claude Bérit-Débat.

Monsieur le secrétaire d'État, j’ai bien écouté la réponse que vous m’avez faite tout à l’heure. Comprenez-moi bien : en faisant référence à la RGPP, au non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux, j’ai essayé de décrire le contexte contraint dans lequel s’inscrit la mutualisation. J’ai ajouté que, en matière d’urbanisme et d’assainissement, un certain nombre de communes étaient amenées aujourd’hui à pallier les carences de l’État.

Or vous vous contentez de me renvoyer à des propos qu’ont tenus certains de mes amis. Alors, je soulève à nouveau ce problème.

Pour ma part, je suis favorable à la mutualisation, mais une mutualisation volontaire, non forcée. Aujourd’hui, sous couvert de mutualisation, les élus locaux sont contraints de prendre des décisions qu’ils n’approuvent pas. Par exemple, en matière d’aide à l’assainissement, l’ingénierie publique a disparu, ce qui oblige les communes à faire appel à des prestataires privés, facteur de renchérissement du coût des opérations. Bien entendu, elles ont alors tendance à chercher à mutualiser, mais cette mutualisation se construit sur la défaillance des services de l’État.

Et il en va exactement de même pour l’instruction des permis de construire. Que vous le vouliez ou non, monsieur le secrétaire d’État, les délais sont de plus en plus longs. Les intercommunalités sont donc tentées d’imiter la commune-centre et d’instruire elles-mêmes les permis de construire. La mutualisation leur apparaît alors comme une bonne solution, mais cela coûte quand même plus cher que lorsque c’est l’État qui assure lui-même ce service.

Monsieur le secrétaire d’État, ne me faites pas dire ce que je n’ai pas voulu dire : je constate simplement que nous sommes dans un système contraint.

La parole est à M. François Fortassin.

On ne peut qu’être très favorable à la mutualisation. Il y a, cependant, un écueil à éviter : la mutualisation doit se traduire par une simplification et non par une complexification des procédures.

Lorsque l’État impose des normes, il est dans son rôle. Toutefois, les collectivités locales sont logiquement en droit d’attendre qu’il finance majoritairement leur mise en œuvre lorsque cela entraîne des surcoûts.

La parole est à M. le secrétaire d'État.

Monsieur Fortassin, le moratoire sur les normes a été annoncé par le Président de la République, confirmé par le Premier ministre, et je puis vous assurer qu’il sera scrupuleusement respecté.

J’ajoute que ce sujet douloureux, qu’en tant qu’élus locaux nous connaissons tous – hélas ! –, a récemment fait l’objet d’une circulaire du Premier ministre.

La parole est à M. Rachel Mazuir.

Dans le contexte actuel, le présent débat me paraît surréaliste. Il semble justifier a posteriori les déclarations du Président de la République, notamment à Toulon, selon lesquelles l’organisation territoriale française coûterait très cher, trop cher, tout comme les élus.

Mes chers collègues, rien ne démontre que ces allégations soient avérées. En revanche, elles ont abouti à ce qu’il y a de pire dans une démocratie : la désignation d’un bouc émissaire, en l’occurrence les élus. C’est détestable, mais aussi et surtout dangereux !

On nous parle beaucoup d’optimisation – on peut imaginer que l’on pense à une meilleure rentabilité – et de mutualisation des moyens des collectivités territoriales. Mais de quels moyens s’agit-il ?

Monsieur le secrétaire d’État, vouloir associer les élus locaux à votre démarche, à vos responsabilités face à la crise est tout à fait surprenant. Sauf à considérer que nous sommes la solution à tout – mutualisez, optimisez, et la crise disparaîtra comme par miracle ! –, ce débat me semble complètement décalé, à contretemps, à contre-emploi. Il ne s’agit que d’occuper l’esprit des sénateurs. Au-delà d’une culpabilisation des collectivités territoriales et de leurs élus, car telle est bien la réalité, la discussion d’aujourd'hui sert d’écran de fumée, mais l’objectif recherché, lui, est clair !

L’optimisation et la mutualisation, qui se sont généralisées bien avant ce débat, ne sont pas, vous l’aurez compris, ma priorité en tant que président de conseil général. L’autonomie fiscale des départements était de 43 % avant la suppression de la taxe professionnelle ; elle n’est plus aujourd’hui que de 13 %. Dans ces conditions, quelles recettes nouvelles l’État envisage-t-il d’affecter aux départements ?

La parole est à M. le secrétaire d'État.

Monsieur le sénateur, les recettes nouvelles résulteront de la réforme de la taxe professionnelle. Il s’agira de recettes plus dynamiques, parce que basées sur des normes elles-mêmes plus dynamiques. Vous en aurez la preuve dans quelques mois.

Je ne peux pas vous laisser dire que le Gouvernement stigmatise les élus au travers de la réforme des collectivités territoriales. C’est même tout le contraire, et je tiens à souligner, devant la Haute Assemblée qui les représente, que les 600 000 élus locaux français – pour la plupart des bénévoles formidables – jouent un rôle indispensable non seulement pour faire vivre la démocratie locale et de proximité, mais aussi pour assurer à notre pays un développement économique et social harmonieux. Ils sont une richesse que le Gouvernement entend préserver.

La réforme des collectivités territoriales vise, vous le savez, à supprimer l’empilement des structures, source de multiples redondances : cette spécificité française coûte cher aux contribuables et, au-delà, à la nation tout entière. Il s’agit donc d’encourager l’intercommunalité, ce qui va dans le sens de lois antérieures, notamment des lois Chevènement.

La carte de l’intercommunalité est entrée dans sa phase finale. Notre pays compte aujourd’hui 16 000 syndicats intercommunaux à vocation multiple. Si certains ont toujours leur utilité, je pense notamment à ceux qui exercent des compétences dans les domaines de l’électrification, de la gestion des eaux ou du traitement des ordures ménagères, la moitié d’entre eux subsistent alors qu’ils ont perdu toute raison d’être, qu’ils ne sont plus que des coquilles vides. Or, ces syndicats absorbent un budget de 16 milliards d’euros, consacré, à 50 %, à des dépenses de fonctionnement ! C’est une charge considérable qui pèse sur les épaules des contribuables.

J’ai choisi cet exemple, mais je pourrais en citer d’autres. Le Gouvernement ne cherche donc en aucun cas à stigmatiser les élus. Bien au contraire, il reconnaît le rôle, l’utilité et le dévouement de ce formidable réseau d’élus locaux qui fait la richesse de notre pays.

La parole est à M. Yves Détraigne, rapporteur.

Monsieur Mazuir, la démarche qui a été lancée par la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation n’a pas pour objectif d’appuyer ou de valider une initiative du Gouvernement, la révision générale des politiques publiques ou une autre. Elle vise simplement à faciliter la vie des responsables des exécutifs locaux, à sécuriser les actions qui ont déjà été prises, et celles que l’on souhaiterait pouvoir prendre, en matière de mutualisation des moyens. Il s’agit de tendre vers l’optimisation des services et de rendre la tâche des élus locaux plus facile.

La parole est à M. Jean-Luc Fichet.

Monsieur le secrétaire d'État, dans votre réponse aux orateurs, vous avez indiqué que c’est sous la gauche qu’avait été dénoncée la tutelle trop lourde des services de l’État sur les collectivités locales.

Il s’agit d’un temps révolu. Certes, à une époque, il n’était pas rare que l’ingénieur de la DDE et le trésorier de la commune imposent leur choix aux élus. Avec les lois de décentralisation, la situation avait changé. Les services de l’État accompagnaient les élus dans leurs décisions et jouaient le rôle de tiers objectifs. Les élus disposaient ainsi d’une bonne analyse des contrats qui leur étaient proposés au titre de la contractualisation avec des services extérieurs, des multinationales, des entreprises privées.

Or tel n’est plus le cas aujourd’hui, et je le regrette. J’entends quotidiennement des élus locaux me dire combien leur situation devient difficile. Privés de la capacité d’étudier les dossiers, ils ont le sentiment de se faire avoir.

Les syndicats intercommunaux, dont il a fort peu été question dans ce débat, ont joué leur rôle, accompli leurs missions. D’ailleurs, le syndicat intercommunal à vocation unique, le SIVU, correspondait à une forme d’optimisation et de mutualisation entre les collectivités.

C’est vrai !

Aujourd’hui, nous sommes en train de le réinventer, sous un autre angle.

Les syndicats locaux disparaissent au profit des syndicats départementaux. Ces derniers vont s’empresser de proposer aux collectivités d’embaucher des personnels qui répondront à leurs besoins en mettant en place des services d’expertise et d’ingénierie. Ils se substitueront ainsi aux services de l’État, mais ne feront pas mieux, car des difficultés apparaîtront, en raison, notamment, de l’éloignement géographique.

Monsieur le secrétaire d’État, vous avez indiqué que les sous-préfectures seraient dotées de moyens pour financer des services d’ingénierie auprès des collectivités. Pourriez-vous nous préciser quand ceux-ci se mettront en place, comment, et pour quels objectifs ?

La parole est à M. le secrétaire d'État.

Monsieur le sénateur, je suis moi-même élu local depuis longtemps. Les difficultés que vous évoquez existaient bien avant la réforme, mais elles prenaient souvent des formes différentes. Il n’était pas toujours simple de faire instruire des dossiers par les services de la DDE ou de la DDA, les délais étant souvent très longs.

J’ajoute que l’assistance technique de l’État pour des raisons de solidarité et d’aménagement du territoire, l’ATESAT, existe toujours. C’est un instrument qu’il ne faut pas négliger, car il apporte un concours précieux à de nombreux élus.

Les intercommunalités ont vocation à fournir une aide à l’ingénierie aux plus petites communes. Ces dernières ont donc tout intérêt à se regrouper au sein d’intercommunalités. Elles peuvent ainsi disposer d’une assistance technique à laquelle elles ne pourraient prétendre si elles restaient seules, faute de disposer des moyens financiers et du capital d’intelligence économique nécessaires. Certes, les bureaux d’études sont très sollicités, les listes d’attente souvent très longues, ce qui ne facilite pas la vie des communes. Mais laissons au système le temps de se mettre en place.

J’en viens à votre question sur les sous-préfectures. Pour la première fois sans doute depuis quarante ans, pas un sous-préfet ne manque à l’appel ! Nous avons pourvu tous les postes vacants dans les sous-préfectures qui, depuis plusieurs années, il faut bien le dire, avaient été, officiellement ou non, fermées. Ce fut notamment le cas à Blaye, où nous avons répondu à une demande du député de la Gironde, et dans des départements de montagne.

Ces hauts fonctionnaires ont un rôle de « sous-préfet développeur », pour reprendre une terminologie un peu ancienne, un rôle d’aide, d’assistance aux collectivités territoriales en vue de faciliter le recours à l’ingénierie, au conseil. Justifiant souvent d’une bonne expérience du terrain, ils apportent un concours très précieux. Je vous assure que, lors des mouvements, les remplacements se font désormais sans délai.

Dans le Cantal, par exemple, je prends M. Mézard à témoin, d’aucuns soutenaient que les sous-préfectures de Saint-Flour et de Mauriac allaient fermer. Eh bien, non seulement elles n’ont pas été fermées, mais il ne s’est pas écoulé vingt-quatre heures entre le départ du sous-préfet vers une autre affectation et l’arrivée de son successeur !

Et le Cantal n’est pas privilégié. Nous faisons preuve de la même célérité dans tous les départements, pour la plus grande satisfaction des maires, et nous prenons l’engagement de ne fermer aucune sous-préfecture.

La parole est à M. Edmond Hervé.

J’ai toujours pensé que, dans une République telle que la nôtre, un certain nombre de sujets devaient faire consensus, et que parmi ceux-ci figurait la décentralisation. Or je constate que, sur ce point, il y a rupture entre nous.

Ma question s’adresse plus spécialement à M. le président de la délégation, mais j’aimerais aussi connaître l’opinion de M. le secrétaire d’État.

Je crois personnellement qu’il serait important que nous puissions, de manière collective et constructive, établir un bilan du processus de décentralisation, au nom – c’est un point sur lequel nous avons eu de nombreux échanges, monsieur Lambert – de la loyauté du dialogue et de l’avenir qui lui est réservé.

Pour dresser ce bilan, une certaine objectivité est nécessaire. Monsieur le secrétaire d’État, je me permets de vous suggérer de relire la page 130 du rapport soumis à notre sagacité ainsi que ses annexes : il y est en effet écrit que la part des dépenses des départements et des régions dans le produit intérieur brut, à compétences constantes, n’a pas varié. Il ne peut pas y avoir de dialogue républicain sans un minimum de reconnaissance objective de la vérité.

C’est la raison pour laquelle, monsieur le président Lambert, j’aimerais que la délégation puisse aborder cette question du bilan, et je suis persuadé qu’un dialogue fructueux pourra s’engager entre notre assemblée et le Gouvernement.

La parole est à M. le président de la délégation.

Mon cher collègue, je me suis fait communiquer les règles qui régissent la délégation, pour être certain de vous apporter une réponse documentée.

L’alinéa 1 de l’article 17 bis de l’instruction générale du bureau nous donne ainsi mandat d’informer le Sénat sur l’état de la décentralisation : l’établissement d’un bilan relève donc de nos compétences. Je recommande simplement – je pense que vous en serez tout à fait d’accord – que soit défini un périmètre d’investigation précis tant le domaine est vaste. Mais ce qui compte, puisque nous faisons vivre le principe de loyauté, c’est de pouvoir travailler ensemble sur des éléments et des référentiels incontestables et de coopérer dans un environnement de confiance essentiel à la réussite de la décentralisation.

La parole est à M. le secrétaire d'État.

Je répondrai à M. Hervé que les travaux de personnalités venues de tous les horizons politiques – je pense aux rapports de MM. Mauroy, Balladur et Belot – couplés à ceux de la Cour des comptes ont permis de dresser un bilan de la politique de décentralisation de façon objective.

Le reproche que l’on peut adresser à cette dernière, c’est, pour faire court, d’avoir beaucoup ajouté sans rien retrancher ! L’objet de la réforme des collectivités territoriales est précisément de clarifier et de simplifier.

Il n’est nullement question de désavouer la politique de décentralisation qui avait été engagée dans les années quatre-vingt sous l’impulsion du Président Mitterrand et de M. Mauroy, politique poursuivie et reprise par l’actuelle majorité, notamment par le gouvernement de M. Jean-Pierre Raffarin.

Aujourd’hui, le temps de la clarification et de la simplification est venu. La réforme permettra ainsi de rapprocher les collectivités de nos concitoyens.

La parole est à M. Philippe Adnot.

Monsieur le secrétaire d'État, je formulerai deux observations et poserai une question.

Première observation : mutualisation ne veut pas nécessairement dire optimisation. Je citerai un petit exemple pour illustrer mon propos.

Mon département s’est groupé avec huit autres – dont la Marne, cher Yves Détraigne, et la Haute Marne – pour acheter du matériel destiné aux pompiers, pensant ainsi diminuer les coûts. Or c’est tout le contraire qui s’est produit ; le coût moyen d’acquisition a augmenté à partir du moment où chacun a exprimé des souhaits spécifiques : le département des Vosges réclamait des 4x4 quand un autre désirait un modèle de moteur particulier ! Au final, nous avons renoncé à mutualiser.

Je porte cela à votre connaissance pour que nous ne partions pas sur des présupposés nécessairement garantis. Depuis, nous pratiquons un autre type de mutualisation : nous choisissons un appareil et proposons ensuite à tous les départements qui le veulent de l’acheter avec nous. C’est de cette façon que nous parvenons à faire baisser les prix.

Ma seconde observation porte sur l’ATESAT, que vous avez évoquée. Le vrai problème est que l’État, même s’il reçoit effectivement de l’argent des communes, n’a plus les compétences pour prodiguer des conseils, puisque les personnels ont été transférés aux départements. Or si nous voulons le faire nous-mêmes, juridiquement, nous sommes tenus de passer par un appel d’offres. Il faudrait que l’ATESAT puisse nous être versée et que la réglementation soit assouplie sur ce point.

J’en viens maintenant à ma question, qui va me permettre de pointer une situation quelque peu cocasse.

Le surfinancement de l’intercommunalité coûte 2, 5 milliards d’euros. §Jusqu’à présent, il était obtenu par le biais d’un préciput sur la dotation globale de fonctionnement. Lorsque la part attribuée aux communes qui n’étaient pas membres d’une intercommunalité augmentait, un prélèvement permettait de surfinancer l’intercommunalité.

Vous voulez mettre obligatoirement tout le monde en intercommunalité. Cela vous coûtera 500 millions d’euros supplémentaires. Mais puisque vous ne pourrez plus les prélever sur personne, comment allez-vous procéder ?

La parole est à M. le secrétaire d'État.

Cet objectif de mettre tout le monde en intercommunalité est identique à celui des lois Chevènement, qui doivent être intégralement mises en œuvre. Actuellement, plus de 95 % de la population vit dans des collectivités regroupées au sein de structures intercommunales.

L’un des piliers essentiels de la réforme, c’est d’achever l’intercommunalité dans les meilleures conditions et dans les délais prévus.

Pour répondre à votre question technique, mais importante, j’en conviens, une concertation devrait permettre de trouver une solution. Je fais confiance à l’imagination des membres de la commission des finances du Sénat pour nous aider dans cette tâche. Cela dit, monsieur le sénateur, vous avez un peu fait la question et la réponse !

Nous en avons terminé avec ce débat sur l’optimisation des moyens des collectivités territoriales.

Mes chers collègues, l'ordre du jour de ce matin étant épuisé, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à quinze heures.

La séance est suspendue.