a indiqué que le projet de loi, déposé en juillet 2008, avait été pensé avant le début de la crise économique et a marqué que ce changement de conjoncture économique allié à la grave crise sociale que traversent les Antilles devait conduire à modifier ce texte afin d'apporter un soutien renforcé aux départements d'outre-mer, collectivités d'outre-mer et à la Nouvelle-Calédonie. Il a estimé qu'il était utile d'examiner aujourd'hui ce projet de loi, sans attendre la mise en place d'états généraux de l'outre-mer, annoncée par le Président de la République, devant déboucher à terme sur de nouvelles mesures législatives de nature structurelle.

a souligné que, depuis 1986, le législateur avait choisi comme outils de développement de l'outre-mer des instruments tendant à abaisser le coût du travail et à favoriser l'investissement. Il a considéré que cette stratégie avait permis à l'ensemble de l'outre-mer d'exercer un rattrapage remarquable par rapport à la métropole, les collectivités ultramarines ayant connu une croissance nettement supérieure à la métropole depuis une dizaine d'années.

Il a indiqué qu'il convenait de dépasser cette seule logique de rattrapage pour mettre en oeuvre une logique de développement endogène et pérenne en valorisant davantage les atouts de l'outre-mer reconnus, en particulier, par la Commission européenne qui a considéré, dans une communication du 17 octobre 2008, que les régions ultrapériphériques -dont font partie les quatre départements d'outre-mer- constituaient un atout pour l'Union européenne à l'heure de la mondialisation.

Il a salué les effets bénéfiques pour l'économie des collectivités ultramarines de la mise en place de zones franches globales d'activités qui permettrait de favoriser le développement de secteurs porteurs de l'économie, tels que les nouvelles technologies de l'information, l'environnement, les énergies renouvelables, le tourisme et l'agro-nutrition.

Il a toutefois regretté que les dispositions du projet de loi relatives au logement restent en-deçà des besoins des départements d'outre-mer. Il a jugé indispensable de renforcer les dispositifs en faveur du logement social et intermédiaire et du secteur de la construction faute de quoi le risque d'une explosion sociale dans certaines collectivités, à commencer par La Réunion, pourrait se concrétiser.

a souligné que le projet de loi tendait à favoriser l'égalité de traitement entre l'outre-mer et la métropole, insistant sur les mesures destinées à assurer la continuité territoriale. Rappelant que des efforts importants avaient été faits en 2003 avec l'institution de dispositifs de mobilité en faveur des jeunes et de la dotation de continuité territoriale, il a précisé que le projet de loi allait plus loin, d'une part, en réformant les mesures relatives à la mobilité géographique des ultramarins et, d'autre part, en instituant une aide destinée à compenser le coût du fret.

Il a ajouté qu'il convenait également d'assurer la continuité numérique de l'outre-mer par rapport à la métropole, en développant les infrastructures destinées à renforcer le poids des nouvelles technologies dans ces territoires.

Plus généralement, il a évoqué l'existence outre-mer de situations de position dominante conduisant à un renchérissement indu de certains prix à la consommation, évoquant en particulier le prix des carburants qui fait l'objet d'ententes entre plusieurs compagnies pétrolières. Il a salué l'initiative de la commission des finances qui, dans son texte, a repris une proposition de loi qu'il avait lui-même déposée afin de réglementer, dans les départements d'outre-mer, le prix de cent produits de première nécessité.

Il a estimé que les états généraux de l'outre-mer seraient l'occasion de faire sauter certains verrous entravant le développement économique des collectivités territoriales d'outre-mer, constitués en particulier par certains groupes de pression économiques influents.

a rappelé que la commission des lois ne s'était saisie que des dispositions du projet de loi relevant de sa compétence, à savoir celles qui accompagnaient les mesures destinées au développement économique et social de l'outre-mer en favorisant l'offre locative et la constitution de titres de propriété fiables, en donnant aux collectivités publiques des moyens d'intervention renforcés, en renforçant les sanctions en matière d'orpaillage illégal et en procédant à de nouvelles habilitations concernant Mayotte. Il a précisé qu'il présenterait dix amendements à la commission.

a estimé que la complexité de la situation dans les Antilles, la date déjà ancienne du dépôt du projet de loi, le changement du contexte économique ainsi que le choix fait par le Gouvernement d'engager la procédure d'urgence devaient conduire à différer la discussion du texte, qui n'était plus adapté aux circonstances.

Il a jugé que le Gouvernement n'avait pas réagi assez vite et avec assez d'ampleur aux problèmes rencontrés aux Antilles et que, depuis plusieurs années, le pouvoir politique avait trop souvent cédé le pas au pouvoir financier. Il a estimé que la crise actuelle devrait permettre de trouver désormais un juste équilibre entre les nécessités économiques et la volonté politique. Il a ajouté que les états généraux devaient constituer à l'avenir le cadre d'examen de toute nouvelle mesure en faveur de l'outre-mer, sans qu'il faille attendre la discussion d'un nouveau projet de loi.

a estimé que ni le texte adopté par la commission des finances, ni le projet de loi initial ne comportaient de dispositions ayant pour effet de mettre fin aux abus de positions dominantes existants.

s'est interrogée sur la nécessité de modifier les règles de l'indivision, dont le régime a été récemment réformé à l'occasion de la loi du 23 juin 2006 portant réforme des successions et libéralités.

Après que M. Elie Brun eut indiqué que le projet de loi ne semblait pas apporter une réelle réponse à la crise de l'emploi dans les collectivités d'outre-mer, M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné que plusieurs dispositions du texte avaient cette vocation mais que, ne rentrant pas dans le champ de compétence de la commission, cette dernière ne s'en était pas saisie.

a indiqué que l'objet même du projet de loi était le développement de l'économie des collectivités territoriales d'outre-mer, cette dernière ne pouvant avoir qu'un effet d'entraînement sur l'emploi. Il a rappelé :

- que la réglementation des prix autorisée par l'article premier A du projet de loi ne pourrait qu'améliorer le pouvoir d'achat des salariés ;

- que, dans les zones franches globales d'activités, les entreprises bénéficieraient de réductions, pouvant aller jusqu'à 80 % dans certains secteurs, du montant de l'impôt sur les sociétés ou de l'impôt sur les revenus, de la taxe professionnelle et de la taxe foncière sur les propriétés bâties ;

- que les entreprises d'outre-mer bénéficieraient de mesures d'allègement de charges sociales sur une partie des salaires.

Il a constaté que l'ensemble de ces mesures ne pourrait que favoriser l'emploi.

Il a fait remarquer que le texte ne comportait pas de dispositif spécifique concernant les emplois aidés, dont il a considéré qu'ils ne constituaient pas une véritable solution au problème du chômage outre-mer.

Puis la commission a examiné les amendements proposés par le rapporteur pour avis.

A l'article 16 (fonds exceptionnel d'investissement outre-mer), le rapporteur pour avis a présenté un amendement tendant à réserver une quote-part égale à 10 % du fonds exceptionnel d'investissement à des équipements publics collectifs destinés à favoriser le développement des technologies de l'information et de la communication, insistant sur le fait qu'il s'agissait d'un axe de développement essentiel pour l'outre-mer.

Après que M. Jean-Jacques Hyest, président, eut précisé que la quote-part de 10 % constituait un minimum et que M. Jean-Pierre Sueur eut suggéré que cette quote-part soit fixée à au moins 10 %, la commission a adopté cet amendement ainsi rédigé.

A l'article 18 (prérogatives d'un co-indivisaire pour la remise sur le marché locatif des biens à usage d'habitation inoccupés), la commission a examiné un amendement tendant à étendre à St-Martin et à St-Barthélemy ainsi qu'aux locaux à usage mixte d'habitation et professionnel le bénéfice du régime dérogatoire pour la gestion de biens indivis afin de favoriser l'offre locative, tout en exigeant un délai de vacance de deux années civiles et une inoccupation effective des locaux.

a rappelé que la proposition de loi de simplification et de clarification du droit, adoptée par la commission des lois du Sénat, avait déjà prévu un aménagement au régime de l'indivision concernant la vente des biens indivis mais non leur mise en location.

ayant demandé si, dans le cadre de la procédure envisagée, l'un des indivisaires pouvait obtenir un bail d'habitation à son profit sur le bien indivis, M. François Pillet a indiqué que le droit commun de l'indivision trouverait à s'appliquer, M. Jean-Paul Virapoullé, rapporteur pour avis, précisant que rien n'empêchait cette éventualité, le juge exerçant en tout état de cause son contrôle sur la procédure.

a estimé qu'il serait préférable d'éviter une telle situation, M. Laurent Béteille indiquant, pour sa part, qu'il n'estimait pas celle-ci gênante.

Remarquant que le dispositif envisagé ne concerne que l'outre-mer, Mme Catherine Troendle a estimé que cette mesure pourrait être étendue à l'ensemble du territoire français, M. Jean-Jacques Hyest, président, soulignant néanmoins que la situation de l'indivision dans les départements d'outre-mer était très particulière compte tenu de leur fréquence et du nombre très important des indivisaires.

A l'article 26 (fonds de continuité territoriale), elle a adopté un amendement de précision, M. Jean-Paul Virapoullé, rapporteur pour avis, soulignant que le Gouvernement envisageait le dépôt d'un amendement ayant pour objet de réécrire l'ensemble de cet article, ce qui pourrait avoir pour effet de faire tomber cet amendement.

A l'article 29 (répression de l'orpaillage illégal), la commission a examiné un amendement visant tout d'abord à donner un caractère limitatif à l'énumération des atteintes à l'environnement justifiant une peine de cinq ans d'emprisonnement ou de 75 000 euros d'amende en cas d'orpaillage illégal.

Après avoir indiqué que cet amendement avait également pour objet de préciser les conditions du prononcé de la peine complémentaire de restauration du milieu aquatique, M. Jean-Paul Virapoullé, rapporteur pour avis, a souligné qu'il avait enfin pour but de clarifier le champ d'application du mécanisme de report du début de la garde à vue pendant la durée du transfert de la personne interpellée dans la forêt guyanaise jusqu'aux locaux de la garde à vue. Il a précisé que cette faculté visait à prendre en considération la situation géographique de la Guyane et consacrait une jurisprudence de la Cour de cassation qui avait validé la consignation de personnes à bord d'un navire, pendant plusieurs jours, avant leur présentation à un juge dans un port français.

a demandé si une telle mesure avait déjà des précédents et si les autres règles de la procédure pénale s'appliqueraient aux personnes faisant l'objet de cette mesure de report.

Après que M. Jean-Paul Virapoullé, rapporteur pour avis, eut indiqué que les règles de procédure pénale étaient d'application générale, M. Jean-Jacques Hyest, président, a constaté qu'une garde à vue qui commencerait dès l'interpellation au milieu de la forêt guyanaise, ne pourrait en tout état de cause pas permettre à la personne gardée à vue d'exercer matériellement ses droits élémentaires de voir un avocat ou un médecin.

Puis la commission a adopté cet amendement.

A l'article 31 (ratification d'ordonnances) la commission a adopté un amendement tendant à supprimer des dispositions relatives au code de l'organisation judiciaire, en contradiction avec l'article 9 de la proposition de loi relative à l'exécution des décisions de justice et aux conditions d'exercice des professions réglementées, adoptée par le Sénat le 11 février 2009. M. Jean-Paul Virapoullé, rapporteur, a précisé qu'il s'agissait de permettre l'application à Mayotte des dispositions du code de l'organisation judiciaire relatives au juge des tutelles.

Au même article, la commission a ensuite adopté un amendement tendant à reporter du 31 décembre 2008 au 31 décembre 2010 la date jusqu'à laquelle les Mahorais relevant du statut civil de droit local, nés avant le 8 mars 2000, peuvent saisir la Commission de révision de l'état civil (CREC). M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que la mission d'information de la commission des lois sur la départementalisation de Mayotte avait conclu à la nécessité de proroger ce délai, tout en incitant les Mahorais à saisir la CREC. Il a expliqué que si les Mahorais souhaitant obtenir des documents d'identité, par exemple pour avoir la possibilité de voyager, étaient rapidement conduits à saisir la CREC, un délai de saisine devait être maintenu, afin d'assurer l'achèvement de la révision de l'état civil dans les meilleurs délais. Il a souligné que cet achèvement constituait une étape essentielle pour l'accès de Mayotte au statut de département d'outre-mer.

a estimé que le délai au cours duquel les Mahorais doivent saisir la CREC n'était qu'un aspect de la révision de l'état civil à Mayotte et que les conditions de fonctionnement de la CREC devaient être améliorées.

a relevé que si le délai devait inciter les Mahorais à saisir rapidement la CREC, les services publics devaient également sensibiliser la population à la nécessité d'effectuer cette démarche. Il a rappelé que près de 15.000 dossiers étaient en instance devant la CREC, dépourvue de magistrat président depuis plus de huit mois.

A l'article 32 (habilitations à adapter et actualiser le droit applicable outre-mer), la commission des lois a adopté un amendement tendant à :

- supprimer les habilitations à prendre des ordonnances pour « toiletter » le droit de l'outre-mer, d'une part, et étendre des dispositions de droit civil, d'autre part ; M. Jean-Paul Virapoullé, rapporteur, a précisé que, dans ces deux domaines, le Gouvernement recourait habituellement à l'habilitation permanente de l'article 74-1 de la Constitution, ou à des habilitations par matière, plus précises ;

- préciser que l'habilitation relative à l'organisation juridictionnelle de Mayotte et au statut civil de droit personnel, vise à assurer le respect des principes constitutionnels et des droits fondamentaux ;

- renforcer l'intelligibilité de l'habilitation à prendre par ordonnance des mesures permettant d'expulser les personnes occupant des constructions illégales et de détruire ces constructions, l'amendement étendant en outre cette habilitation à la Guyane, à Mayotte et à Saint-Martin, collectivités les plus touchées par l'immigration irrégulière et les constructions illégales qui en résultent.

a rappelé que lors de son audition, le 17 février 2009, par les commissions saisies au fond et pour avis du projet de loi, M. Yves Jégo, secrétaire d'État chargé de l'outre-mer, avait évoqué la possibilité de supprimer l'habilitation relative à l'organisation juridictionnelle de Mayotte et à l'actualisation du statut civil de droit personnel, ces dispositions pouvant être insérées dans le projet de loi relatif à la départementalisation de Mayotte. Il a souligné que le rapport d'information de la commission des lois sur la départementalisation de Mayotte relevait la nécessité de supprimer les fonctions juridictionnelles des cadis et de modifier le statut personnel pour assurer l'égalité des droits entre les femmes et les hommes. Il a estimé que, dans l'attente du calendrier d'examen des projets de loi organique et ordinaire relatifs à la départementalisation, l'habilitation à procéder par ordonnance devait être maintenue, afin d'assurer, en toute hypothèse, une mise en oeuvre rapide de ces réformes.

A l'article 33 (commission nationale d'évaluation des politiques de l'Etat outre-mer), la commission a adopté un amendement prévoyant que le rapport établi par la commission nationale d'évaluation des politiques de l'Etat outre-mer portera sur l'ensemble des rémunérations et non sur les seules rémunérations des fonctionnaires de l'Etat.

Sous réserve de ses amendements, la commission a donné un avis favorable à l'adoption du projet de loi dans le texte adopté par la commission des finances.

a souligné que si cette rédaction marquait un progrès significatif par rapport à la première version de cet amendement déposée par le Gouvernement - qui aurait pu avoir pour effet de faire de l'encellulement collectif le principe et de l'encellulement individuel l'exception - elle ne pouvait néanmoins retenir son adhésion. Il a craint, en premier lieu, qu'en mettant sur le même plan le placement en cellule individuelle et en cellule collective, cette disposition ne remette en cause le principe de l'encellulement individuel affirmé dans notre droit depuis 1875. Il a craint également qu'une telle évolution ne soit interprétée comme la renonciation à un objectif pourtant essentiel de la politique pénitentiaire et conduise à oblitérer les différents aspects positifs d'une réforme qui se veut ambitieuse, à juste titre.

Il a souligné ensuite que le dispositif proposé par le Gouvernement pourrait entraîner de réelles difficultés à l'issue du moratoire de cinq ans prévu par l'article 59 du projet de loi dès lors que les personnes détenues auraient le libre choix entre cellule individuelle ou collective et que n'était pas retenue dans la rédaction de l'amendement la dérogation figurant dans le texte de la commission et reprise du droit en vigueur, permettant un encellulement collectif lorsque les détenus ont été autorisés à travailler ou à suivre une formation professionnelle ou scolaire et que les nécessités d'organisation l'imposent. Il a conclu que, malgré ses efforts pour envisager d'autres formulations, il lui était apparu que la rédaction retenue par la commission présentait l'avantage de conserver le principe fondamental de l'encellulement individuel tout en ménageant la souplesse nécessaire.

a indiqué qu'il partageait l'analyse du rapporteur et qu'il doutait que la notion de libre choix puisse avoir un sens en détention compte tenu, d'une part, de l'état psychologique de la personne au début de son incarcération et, d'autre part, du rapport de force qui prévaut entre l'administration pénitentiaire et la personne détenue. Il a souligné que l'encellulement individuel était une question de principe qu'il convenait de maintenir et d'affirmer dans notre droit.

s'est étonné et inquiété de l'obstination du Gouvernement à remettre en cause les dispositions actuelles du code de procédure pénale confirmées par le texte de la commission. Il a noté que la rédaction proposée par le Gouvernement ne pourrait être reprise que sur le point de la référence à la dignité des personnes détenues.

a craint que le Gouvernement ne soit pas en mesure de respecter les dispositions relatives à l'encellulement individuel telles que proposées par la commission et que, en conséquence, la France ne soit condamnée par la Cour européenne des Droits de l'Homme.

a souligné que le débat sur l'encellulement avait une forte portée symbolique. Il a souhaité en rester au principe fondamental affirmé dans la législation depuis plus d'un siècle. Toute remise en cause des dispositions actuelles serait mal comprise et interprétée comme une renonciation au principe de l'encellulement individuel.

a marqué sa préférence pour le texte de la commission afin que l'objectif de l'encellulement individuel, ainsi maintenu dans le droit, puisse être applicable.

a estimé que la remise en cause du droit à l'encellulement individuel altérerait les aspects positifs du projet de loi pénitentiaire. Il a contesté qu'une liberté de choix puisse réellement s'exercer en détention. Il a ajouté que, si l'option du détenu pour l'encellulement individuel se traduisait par un transfert vers un établissement éloigné du lieu où il possède ses attaches familiales, le bénéfice attendu de la disposition proposée par le Gouvernement serait largement illusoire.

a indiqué qu'il soutiendrait l'amendement du Gouvernement qui lui paraissait constituer un dispositif pragmatique.

a observé que l'encellulement individuel, affirmé dans le droit français depuis 1875, n'avait jamais été appliqué en pratique. Il a estimé que l'encellulement collectif pouvait être admis dès lors que la cellule était adaptée en conséquence. Il a constaté, à cet égard, que l'amendement du Gouvernement prévoyait que les conditions de cette adaptation seraient définies par décret. Selon lui, le législateur ne pouvait néanmoins se satisfaire de prendre acte de la situation très préoccupante des maisons d'arrêt confrontées à la surpopulation pénale. Il a jugé, de ce point de vue, que le texte proposé par la commission qui maintenait le principe de l'encellulement individuel tout en permettant certaines dérogations apparaissait plus satisfaisant que l'amendement du Gouvernement. Il a ajouté que la remise en cause du principe de l'encellulement individuel constituerait un signal négatif alors même que l'effort considérable engagé pour développer le parc pénitentiaire ainsi que le renforcement des mesures d'aménagement de peine permettaient de penser que l'objectif fixé par l'article 716 du code de procédure pénale n'était plus hors d'atteinte.

a estimé que l'amendement du Gouvernement serait acceptable s'il était précisé qu'une cellule collective ne peut accueillir plus de deux personnes.

a estimé que les objectifs visés par la rédaction de la commission et par celle de l'amendement du Gouvernement n'étaient pas si éloignés mais que, néanmoins, la version adoptée par la commission, plus claire et plus protectrice du droit des personnes détenues, était préférable. Il a noté que les détenus devraient être informés des conditions dans lesquelles ils pourraient être placés dans une cellule collective, en soulignant que cette information, comme l'avait prévu la commission à l'article 10 bis du projet de loi, serait donnée dès l'accueil de la personne détenue.

a indiqué à l'attention de M. Patrice Gélard qu'il serait sans doute plus difficile pour le Gouvernement, à l'échéance du moratoire de cinq ans sur l'encellulement individuel prévu par l'article 59 du projet de loi, d'appliquer les dispositions résultant de l'amendement proposé que celles adoptées par la commission. Il a rappelé que, dans le cadre des états généraux sur la condition pénitentiaire organisés en 2006, plus de 70 % des détenus interrogés avaient manifesté leur préférence pour une cellule individuelle. Il a observé à cet égard qu'il était utile, comme le prévoyait la commission, de conserver la dérogation tenant aux nécessités d'organisation pour les détenus autorisés à travailler. Il a ajouté qu'il ne pouvait pas se rallier à la proposition de M. Laurent Béteille qui, d'une part, ne prenait pas en compte la réalité des cellules collectives de nombreux établissements pénitentiaires et, d'autre part, entérinait la remise en cause de l'objectif de l'encellulement individuel.

a constaté que cette proposition ne correspondait pas aux précisions apportées par la garde des sceaux, ministre de la justice, lors de son audition et qu'il n'y était donc pas favorable. Il a suggéré en revanche à la commission d'adopter un amendement plus conforme aux propos tenus par Mme Rachida Dati, spécifiant que la différenciation des conditions de détention ne pouvait concerner que la liberté de circulation à l'exclusion de toute autre restriction.

a jugé excellente la suggestion du rapporteur. Il a cependant rappelé qu'un régime de détention différencié, contrairement aux explications apportées par la ministre, portait sur d'autres aspects que le seul système d'un régime de portes ouvertes ou fermées pour les détenus. Il a souhaité par ailleurs que soit maintenue l'exigence d'une motivation spéciale pour le placement sous un tel régime.

a observé que tel qu'il était défini par l'amendement qu'il soumettait à la commission, le régime différencié apparaissait strictement encadré et que l'obligation d'une motivation spéciale était dès lors moins nécessaire.

a observé que compte tenu du nombre de décisions prises par l'administration pénitentiaire en cette matière, l'obligation de motiver spécialement chacune d'entre elles pourrait s'avérer excessivement lourde.

a souhaité que la notion de dangerosité prévue par l'amendement du rapporteur soit précisée afin de viser spécifiquement la dangerosité en détention. M. Jean-René Lecerf, rapporteur, lui a indiqué que tel serait bien le cas en pratique.