Séance en hémicycle du 3 décembre 2010 à 21h45
Sommaire
La séance
La séance, suspendue à dix-neuf heures cinquante, est reprise à vingt et une heures cinquante.
La séance est reprise.
M. le président du Conseil constitutionnel a communiqué au Sénat, par courriers en date du 3 décembre 2010, trois décisions du Conseil sur des questions prioritaires de constitutionnalité (nos 2010-73 QPC, 2010-74 QPC et 2010-76 QPC).
Acte est donné de ces communications.
Nous reprenons la discussion du projet de loi de finances pour 2011, adopté par l'Assemblée nationale.
Nous poursuivons l’examen de la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales » et du compte spécial « Développement agricole et rural ».
Monsieur le ministre, je me suis porté garant auprès de mes collègues qui renonceront à poser leurs questions – je pense notamment à Yann Gaillard – de ce que vous leur feriez parvenir, dans les jours qui viennent, une réponse écrite.
Monsieur le président de la commission, je suis à la disposition du Sénat. Il va de soi que je répondrai bien volontiers par écrit, le plus rapidement possible, aux questions qui ne seraient pas posées ce soir en séance.
Mes chers collègues, nous allons maintenant procéder à un échange de questions, de réponses et de répliques.
Je rappelle que l’auteur de la question dispose d’un temps de parole de deux minutes trente, de même que le ministre pour sa réponse. L’auteur de la question peut ensuite, s’il le souhaite, reprendre la parole pour une durée n’excédant pas une minute.
La parole est à M. Gérard Le Cam.
Monsieur le président, je vous annonce d’ores et déjà que Mme Terrade renonce à poser sa question, qui était relative aux personnels de l’ONF, puisque M. le ministre s’est engagé à y répondre par écrit.
Monsieur le ministre, ma question porte sur le plafond d’emplois de votre ministère et, plus précisément, sur celui des personnels dédiés à l’enseignement agricole technique. Tout le monde s’accorde aujourd’hui à reconnaître qu’il s’agit d’un enseignement d’excellence en termes d’insertion professionnelle et de remédiation.
Pourtant, les choix budgétaires de ces dernières années et les suppressions de postes successives font aujourd'hui peser sur lui de graves menaces. En 2011, 100 postes d’enseignants et 45 postes d’administratifs devraient être supprimés.
Dans de nombreux établissements, les équipes administratives ont été amputées de plus du tiers de leurs personnels, mettant en grande difficulté professionnelle, et désormais morale, ceux qui restent, et dégradant le service rendu aux élèves et aux familles.
Votre ministère en a parfaitement conscience puisqu’en juin 2009, lors d’une audition au Sénat, le directeur général de l’enseignement et de la recherche de l’époque, M. Jean-Louis Buër, déclarait : « Sur un plan purement technique, il n’est pourtant pas certain qu’il soit possible d’aller plus loin en matière de suppression de postes de personnels administratifs. De fait, la charge de travail correspondante se reporte désormais sur les directeurs d’établissements. »
Ce constat est partagé par le rapporteur pour avis de la commission de la culture, Mme Férat, pour laquelle le ministère a « concédé la réalité du problème et envisagé de faire supporter l’essentiel des suppressions d’emplois sur les personnels enseignants ».
Monsieur le ministre, pouvez-vous nous dire aujourd’hui si ces 45 postes de personnels administratifs seront effectivement supprimés en 2011 ?
Par ailleurs, je souhaitais vous interroger sur une autre source d’opacité budgétaire, à savoir le plafond d’emplois voté l’année dernière. À l’époque, lors du débat budgétaire au Sénat, un amendement était venu abonder le plafond d’emplois du programme 143 de 50 postes d’enseignant équivalent temps plein travaillé, ETPT. Cette mesure s’était concrétisée à la rentrée de septembre 2010 par le rétablissement de 150 emplois physiques.
Dans le projet annuel de performance pour 2011, on retrouve bien ces 50 ETPT dans le plafond d’emplois autorisé pour 2010. En revanche, il n’y a aucune trace de leur extension en année pleine ! Comment expliquez-vous, monsieur le ministre, que ces postes ne figurent pas dans le projet de loi de finances pour 2011 ?
Monsieur Le Cam, les membres du Gouvernement doivent tous respecter la règle du non-renouvellement d’un fonctionnaire sur deux. Mais chaque ministre a la liberté d’ajuster cette règle à ses choix politiques. Pour ma part, j’ai fait un choix très clair, que j’assume totalement : je fais peser la charge de cette réduction d’effectifs sur des services autres que ceux de l’enseignement agricole. L’enseignement agricole sera donc le secteur le plus préservé de mon ministère, car il est, pour moi, prioritaire.
Nous avons, en 2010, observé un moratoire sur les suppressions d’emplois dans l’enseignement agricole, ce qui était déjà un effort considérable. Pour répondre très clairement à votre question, ce moratoire a été exécuté : il n’y a eu aucune suppression d’emploi.
Pour 2011, l’enseignement agricole, qui, je vous le rappelle, représente la moitié des emplois de mon ministère, ne sera affecté que pour le cinquième des suppressions d’emploi : c’est bien la traduction très exacte de la priorité que j’accorde à cet enseignement. Ainsi, 120 emplois permanents et 25 emplois temporaires seront supprimés, alors que le nombre de départs à la retraite s’élèvera à 410. Le ministère consent un effort important, mais l’enseignement agricole doit lui aussi faire un effort. Nous avons vraiment fait le maximum pour que la charge ne soit pas trop lourde pour l’enseignement agricole.
Monsieur le ministre, je vous remercie de votre réponse. Vous avez fait le choix du moindre mal. Il est pourtant clair que les décisions budgétaires concernant l’enseignement agricole technique sont, cette année encore, incompatibles avec son développement et le mettent gravement en péril.
Ces choix viennent aussi dédire le moratoire sur les suppressions de postes dans l’enseignement agricole public qui devait prendre effet lors de cette rentrée scolaire. Votre politique va non seulement entraîner, dans le public comme dans le privé, des fermetures de classes et d’établissements – 44 classes fermées cette année dans le public et 21 dans le privé – et, plus grave encore, des refus d’élèves, mais aussi provoquer une raréfaction de l’offre de formation, notamment dans les zones rurales les moins denses.
C’est un comble quand on sait que les missions d’aménagement et de revitalisation de nos territoires relèvent aussi de l’enseignement agricole et que ces choix budgétaires arrivent au moment où la question de produire mieux s’impose pour mettre notre société sur le chemin du développement durable !
L’enseignement agricole a besoin non pas d’une gestion de la pénurie, mais d’une politique ambitieuse qui lui donne les moyens d’assurer pleinement ses missions.
M. Yann Gaillard a renoncé à sa question.
La parole est à M. Claude Biwer.
Monsieur le ministre, je vous poserai une seule question puisque vous avez répondu par anticipation à mes autres interrogations.
Les producteurs de lait regroupés dans une exploitation agricole à responsabilité limitée, une EARL, ne peuvent pas, semble-t-il, bénéficier, comme les groupements agricoles d’exploitation en commun, les GAEC, d’une augmentation du quota de production de 10 000 litres supplémentaires par membre. Ne serait-il pas possible d’étendre aux EARL les dispositions applicables aux GAEC dans ce domaine ?
Monsieur Biwer, votre question étant très technique, ma réponse le sera également !
Comme vous le savez, le GAEC est constitué d’un regroupement d’exploitations autonomes. Les sociétaires doivent avoir une activité exclusive sur le GAEC, et le nombre d’exploitants doit être en adéquation avec la taille du GAEC. Ces caractéristiques sont vérifiées par un comité départemental.
Le droit communautaire fait une exception au droit commun pour les GAEC en autorisant l’application du principe de transparence, c’est-à-dire en permettant de multiplier les plafonds et de cumuler les aides en autant d’associés présents dans le GAEC.
Les EARL, elles, ont un régime beaucoup plus souple ; elles ne sont pas soumises à toutes les contraintes du GAEC. Dès lors, la Commission considérant qu’il s’agit d’une seule et même exploitation, leur applique le droit commun.
À cet égard, il est à noter que deux exploitants autonomes pouvaient s’associer pour constituer un GAEC, sauf s’ils étaient mari et femme. La loi de modernisation de l’agriculture et de la pêche a mis fin à cette discrimination.
Le principe de transparence ne vaut que pour les GAEC en raison de leurs caractéristiques particulières. L’étendre aux EARL, comme vous le souhaitez, irait donc à l’encontre de l’exception au droit communautaire appliquée au GAEC.
Par ailleurs, une EARL constituée de deux époux peut se transformer en GAEC. Il n’y aura alors plus qu’un seul associé, puisque, par définition, un GAEC est un regroupement d’exploitations autonomes.
Les professionnels sont extrêmement vigilants sur le respect des règles applicables aux GAEC. Ils veillent avec une grande attention au maintien de la différence de régime entre les deux types d’exploitation.
La conchyliculture française, qui est la deuxième d’Europe, fait face à une crise majeure, en raison notamment de la surmortalité des naissains d’huîtres depuis 2008, qui s’élève à plus de 80 %. Il faut savoir que ce secteur produit 200 000 tonnes de coquillages par an sur 18 000 hectares et qu’il mobilise plus de 3 000 entreprises, qui emploient plus de 18 000 salariés.
Cette crise sanitaire sans précédent pèse déjà lourdement sur la trésorerie des entreprises et risque désormais d’avoir des conséquences importantes sur l’emploi. À plus long terme, se pose la question de l’avenir même des chantiers ostréicoles et de leurs exploitants.
Dans le cadre d’un plan national de soutien, l’État a lancé, en juin 2010, les assises de la conchyliculture. Il s’agit en effet d’identifier les perspectives économiques dans le contexte des surmortalités exceptionnelles d’huîtres creuses, de préciser les nouvelles exigences sanitaires et environnementales et de renforcer la coordination de la recherche conchylicole.
Monsieur le ministre, nous serons très vigilants concernant les décisions de l’État, car nous savons tous que, même si l’on trouve de nouvelles espèces plus résistantes, il faudra attendre trois ans avant que celles-ci puissent être commercialisées. Comment le Gouvernement entend-il agir pour éviter le démantèlement de notre tissu productif et la disparition de centaines, voire de milliers d’emplois essentiels pour l’aménagement et l’exploitation durable de nos espaces littoraux ? De nombreuses initiatives innovantes ont déjà vu le jour sur plusieurs territoires, notamment en Bretagne.
Afin de répondre aux défis scientifiques et technologiques de cette crise, le Gouvernement entend-il créer un centre technique national, comme vous l’avez vous-même évoqué en clôture des assises de la conchyliculture, encourager et fédérer les dynamiques régionales ? Quelle sera la fonction exacte du délégué départemental ? Aura-t-il vocation à se substituer aux acteurs de terrain, qui sont notamment soutenus par les collectivités ?
Enfin, quelles stratégies communes envisagez-vous en matière de soutien à l’activité, de formation, d’accompagnement économique et social des producteurs touchés par cette crise ? Quelle sera votre mobilisation à l’échelon européen sur ce sujet, que la complexité des enjeux rend absolument essentielle ?
Madame la sénatrice, le secteur ostréicole, qui représente des milliers d’emplois sur notre territoire et qui participe de l’identité de régions entières, est fragile.
Dans ce domaine, vous le savez, ma mobilisation est totale : une aide de 85 millions d’euros a été apportée pour soutenir la filière ; l’année 2010 a été classée en calamité agricole à la demande du Premier ministre ; nous avons organisé les assises de la conchyliculture et nous allons constituer, comme vous le souhaitez, un réseau national des centres techniques conchylicoles, qui visera à fédérer les initiatives locales.
Le délégué à la conchyliculture aura pour rôle de répondre aux difficultés qui pourraient se poser dans les bassins de production, lesquelles sont évidemment très différentes suivant qu’il s’agit de Marennes-Oléron, de l’étang de Thau ou d’autres endroits du territoire.
Nous avons un défi majeur à relever avec l’IFREMER : remplacer la souche actuelle, qui est victime d’une surmortalité très importante, pouvant atteindre 75 % à 80 % des naissains. Des solutions doivent donc être trouvées.
Deux voies s’offrent à nous : la souche de lignée « R » et la souche japonaise. La première, qui devait être plus résistante, ne donne pas pour l’instant, je le reconnais, les résultats espérés ; nous attendons de voir ce qu’il adviendra avec la seconde souche, qui a été importée voilà quelques semaines du Japon.
Quoi qu’il en soit, je peux vous assurer que mes services et moi-même, ainsi que toutes les administrations déconcentrées sont totalement mobilisés sur cette question.
M Collin, qui ne pouvait rester parmi nous ce soir, m’a demandé de le remplacer, ce que j’ai accepté bien volontiers.
Je vous donne donc lecture de sa question :
« Je souhaite rappeler ici, monsieur le ministre, la première exigence que nous devrions avoir pour tous les agriculteurs : leur permettre tout simplement de vivre du fruit de leur travail. Or ce n’est malheureusement pas toujours le cas, en particulier pour les exploitants de deux filières : celle des fruits et légumes et celle de la viande, toutes deux en proie à de graves difficultés depuis 2009.
« Dans mon département du Tarn-et-Garonne, la campagne 2010 du melon, par exemple, a été catastrophique. Je suis inquiet pour les revenus de tous les producteurs qui ont été contraints d’écouler leur marchandise à un prix de revient bien souvent inférieur aux coûts de production.
« C’est sur ce point précis, monsieur le ministre, que je souhaite vous interroger. Si les deux filières que je viens de citer peuvent chacune accepter la fatalité s’agissant des risques climatiques et sanitaires qui les frappent régulièrement, il leur est en revanche difficile d’admettre la mauvaise volonté d’un certain nombre d’acteurs économiques engagés dans une logique de profit maximum au mépris du travail des exploitants agricoles.
« Vous avez pris un certain nombre d’initiatives – il faut le reconnaître – pour tenter de rééquilibrer les relations commerciales. Mais l’accord de modération des marges, intervenu au mois de mai dernier, vient d’être expérimenté sans grand succès dans le secteur du melon.
« La loi de modernisation de l’agriculture et de la pêche, adoptée au mois de juillet, encourage la contractualisation entre les acheteurs et les producteurs. Mais parmi les modalités de sa mise en œuvre, celle qui rend applicable la contractualisation seulement au premier stade de la mise sur le marché ne satisfait pas totalement la filière des producteurs de fruits et légumes.
« C’est pourquoi je vous demande si vous envisagez de renforcer ces instruments afin de garantir un revenu décent aux éleveurs et aux producteurs de fruits et légumes, qui s’investissent durement, et ce, bien souvent, malgré un avenir très incertain. »
Monsieur Detcheverry, en vertu de l’article 36, alinéa 4, du règlement, vous n’aviez pas le droit de présenter la question d’un collègue absent. Je serai très vigilant sur ce point dans la suite de la discussion.
La parole est à M. le ministre.
Monsieur le sénateur, plusieurs dispositions ont été prises dans le cadre de la loi de modernisation de l’agriculture et de la pêche et de l’accord qui a été signé, sous l’autorité du Président de la République, avec les représentants de la grande distribution afin d’améliorer le revenu des producteurs de fruits et légumes. Je pense à la suppression des remises, des rabais et des ristournes, à l’obligation de contrats pour les négociants et à la suppression de toute marge en période de crise.
Nous établirons un bilan précis de l’application de cet accord au printemps prochain afin de voir quelles corrections y apporter. Les premières évaluations montrent des résultats disparates. Ils sont décevants pour les producteurs de melons. La saison s’est mal passée pour toutes sortes de raisons – que je ne vais pas détailler ici –, notamment climatiques. En revanche, pour les autres filières de fruits et légumes, les résultats sont positifs. Nous n’avons pas connu, en 2010, les situations dramatiques que nous avions vécus en 2009. Nous dresserons un bilan précis et exhaustif qui nous permettra d’apporter les correctifs nécessaires.
Par ailleurs, l’Observatoire de la formation des prix et des marges des produits alimentaires se met en place. Après la nomination de son président, Philippe Chalmin, voilà quelques semaines, cinq personnes seront prochainement mises à la disposition de cet organisme. Ainsi doté d’une forme physique et de personnels, il pourra engager des études qui nous permettront de savoir pourquoi un kilo de pommes vendu entre 50 centimes et 70 centimes d’euro par le producteur se retrouve ensuite sur les étals à 3 euros ou à 3, 50 euros. Nous devrions ainsi savoir où est passée la marge.
Je rappelle que, comme M. Le Cam l’a indiqué tout à l’heure, Mme Odette Terrade a renoncé à sa question.
La parole est à M. Gérard Bailly.
Monsieur le ministre, vous avez évoqué voilà quelques instants du principe de transparence dans les GAEC, mais je souhaite obtenir quelques précisions supplémentaires.
La loi de modernisation de l’agriculture et de la pêche a permis une avancée pour les couples mariés, qui peuvent dorénavant s’associer au sein d’un GAEC. Au cours d’une période transitoire, ces personnes pourront-elles obtenir des quotas laitiers supplémentaires ? Peuvent-elles également espérer pouvoir bénéficier du principe de transparence ?
Aujourd’hui, un jeune qui intègre un GAEC est obligé d’apporter du foncier pour bénéficier du principe de transparence. Il s’ensuit une course au foncier qui provoque une hausse des prix, parce qu’il y a une surenchère. Peut-on espérer qu’un jour un jeune pourra s’installer au sein d’une exploitation agricole et bénéficier du principe de transparence sans amener du foncier ?
Monsieur le sénateur, je ne vais pas revenir en détail sur le sujet.
Je rappellerai simplement que les GAEC, contrairement aux EARL, sont soumis à des règles contraignantes, qui sont validées à l’échelon communautaire. C’est la raison pour laquelle, je le répète, la Commission n’acceptera pas d’étendre aux EARL les dérogations accordées aux GAEC. Il faut choisir entre les deux formes d’exploitation.
En outre, et j’attire votre attention sur ce point, étendre trop largement aux EARL les règles applicables aux GAEC reviendrait à diviser les ressources financières. Je ne suis pas persuadé que les exploitants y gagneraient.
Ma question portait davantage sur les jeunes qui rejoignent un GAEC. Seront-ils toujours obligés d’apporter du foncier pour que le principe de transparence s’applique ? J’attire votre attention sur le fait que cette course au foncier provoque une surenchère et une tension sur les prix.
M. le ministre fait un signe d’assentiment.
J’aurais bien voulu faire plaisir au président de la commission des finances, mais chacun comprendra rapidement pourquoi je maintiens ma question.
Sur les quarante cantons de mon département, vingt ont été exclus de l’indemnité versée à la suite de la sécheresse de cet été, à cause du zonage qui a été retenu.
Il est indispensable de prendre en compte les systèmes d’exploitation tout en herbe. En effet, le maïs est assurable et donc indemnisé pour ceux qui ont souscrit une assurance. En dessous de 30 % de perte de fourrage et de maïs, le canton n’est plus éligible au classement en calamités naturelles. Lorsque le maïs n’a pas trop souffert, cela efface les pertes en herbe et le canton n’est alors pas éligible.
Monsieur le président, je voudrais bien vous faire gagner du temps au Sénat, mais il me paraît important de citer des cantons de mon département qui sont dans cette situation : Bellême, Briouze, Écouché, Exmes, la Ferté-Frênel, Gacé, Longny-au-Perche, Merlerault, les deux cantons de Flers, d’Argentan et de l’Aigle ou encore ceux du Theil, de Rémalard, de Pervenchères et de Nocé. Comme vous pouvez le constater, cela fait du monde ! Mais, vous l’aurez compris, mon siège est renouvelable en septembre prochain.
Rires.
Sourires.
Je sais que le zonage des secteurs sinistrés par la sécheresse dans le département de l’Orne est contesté.
Je vais donc, avec mes services, étudier s’il est possible, d’un point de vue technique et administratif, de redéfinir ce zonage. La porte n’est donc pas fermée.
Monsieur le ministre, si vous le permettez, je vous indiquerai une porte de sortie qui permettrait de satisfaire tout le monde. Il suffirait d’accorder un dégrèvement de taxe foncière à tous les agriculteurs du département ayant subi un préjudice individuel, sans se préoccuper du zonage.
M. le président. Vous posez les questions, mais je constate que vous détenez aussi les réponses, ma chère collègue !
Sourires.
La forêt française représente un atout économique, mais surtout un atout environnemental indéniable. C’est le poumon de la France et, en partie, celui de l’Europe. À ce titre, elle doit faire l’objet d’une attention toute particulière. C’est pourquoi l’Office national des forêts, qui est non seulement un acteur stratégique incontournable de notre politique forestière, mais aussi l’agent d’une politique volontariste en faveur de la filière bois, doit pouvoir fonctionner dans de bonnes conditions.
L’ONF gère 25 % de la surface boisée nationale et effectue 40 % des ventes de bois en France, activité qui est soumise à la volatilité des cours et aux aléas climatiques. Ainsi, le chiffre d’affaires du bois a baissé de 12, 5 % en 2007 et en 2008 et de 23 % en 2009, ce qui n’est pas sans conséquence sur la situation financière de l’ONF, qui est préoccupante. En outre, les charges de l’Office augmentent plus vite que ses recettes et aucune anticipation de ce déséquilibre n’a été envisagée dans le contrat d’objectifs 2007-2011.
La Cour des comptes a relevé, dans un de ses rapports, les nombreuses défaillances de l’État dans sa mission d’accompagnement de l’ONF en ce qui concerne tant l’inadaptation du montant des financements alloués que le retard de certains paiements.
Le rapport de Joël Bourdin souligne même que l’ONF, principal opérateur de l’État pour le programme 149, Forêt, n’est toujours pas rémunéré pour les services d’intérêt général qu’il effectue. La dotation continue de baisser pour atteindre 8, 7 millions d’euros cette année, contre 9, 6 millions d’euros l’an passé.
Pourtant, la situation dégradée de l’ONF a nécessité des abondements de l’État au cours de cette année 2010, à hauteur de 15, 3 millions d’euros. S’il veut réellement mettre en place une politique forestière dynamique, l’État doit consacrer des moyens à cet établissement public.
Et si, comme le souhaite son président, Hervé Gaymard, l’ONF doit être l’outil d’une politique volontariste en faveur de la filière bois, il doit être doté de moyens suffisants lui permettant d’assumer ses missions.
Le rapport d’Hervé Gaymard, et celui de Jean Puech, remis tous deux au président de la République, ont souligné que, depuis la suppression du Fonds forestier national, il manque un outil national de développement pour la forêt. Or, rien ne semble prévu pour combler ce manque dans le présent projet de loi de finances.
Monsieur le ministre, envisagez-vous de créer un tel fonds ? Que comptez-vous faire pour doter l’ONF de moyens réellement en adéquation avec ses missions ? Quel sort allez-vous réserver aux recommandations du rapport de M. Gaymard ?
L’ONF connaît une situation financière déséquilibrée depuis 2009. Deux explications principales peuvent être avancées.
En premier lieu, la chute du cours du bois, que vous avez évoquée, a entraîné une perte de recettes de l’ordre de 35 millions d’euros par an pour l’ONF.
En second lieu, la majoration du compte d’affectation spéciale « Pensions », estimé à 48 millions d’euros par an, constitue un vrai sujet de préoccupation.
Je me suis entretenu avec M. le Président de la République des recommandations du rapport Gaymard. Trois voies se dégagent pour rétablir l’équilibre financier de l’ONF. Elles sont en cours d’examen. Le Premier ministre et moi-même rendront nos conclusions mi-2011.
La première voie, l’aménagement du taux du compte d’affectation spéciale « Pensions », a la préférence de l’ONF, mais elle n’est pas simple. Elle aurait en effet des incidences sur d’autres établissements publics pour lesquels elle pourrait faire jurisprudence.
La deuxième voie, la révision du financement du régime forestier, n’est pas simple non plus. Tous ceux qui sont maires dans cette assemblée savent qu’une telle révision peut soulever des difficultés. Il s’agit en effet d’aménager le régime forestier afin de faire peser la charge sur les communes plutôt que sur l’ONF. Pour l’heure, le dossier reste ouvert.
La troisième voie, l’augmentation de la subvention de l’État, n’est pour l’instant pas prévue dans le triennal. Et elle ne sera pas aisée à mettre en œuvre.
Pour le projet de budget pour 2011, l’équilibre sera assuré par une augmentation de la subvention du ministère de 5 millions d’euros et grâce au maintien des 144 millions d’euros du versement compensateur. Il s’agit, je le reconnais bien volontiers, d’une solution transitoire et il faudra, pour l’avenir, trancher entre l’une des trois propositions que je viens de vous présenter.
Je vous annonce deux bonnes nouvelles : la première est que j’ai suspendu mes deux interventions de la soirée. La seconde est que je renonce à ma question, qui rejoignait celle de Mme Nicoux. Je vais simplement remettre un document écrit à M. le ministre.
Ma question porte sur les aides au développement de l’agriculture biologique. Dans ce domaine, il faut pouvoir répondre à la demande des consommateurs qui se tournent toujours plus nombreux vers les produits issus de l’agriculture biologique.
Or la France a pris du retard en la matière, notamment par rapport à ses voisins européens, italiens, allemands ou autrichiens en particulier. La consommation étant supérieure à la production, la France est contrainte d’importer des produits bios.
En réponse à l’attente des consommateurs, Michel Barnier avait proposé, en 2007, un plan d’action en faveur de l’agriculture biologique. Ce plan, dont les orientations ont été reprises dans le Grenelle de l’environnement, vise à répondre à l’engagement d’un triplement des surfaces consacrées à l’agriculture biologique d’ici à 2012, soit un passage de 2 % à 6% de la surface agricole française.
Trois ans après ces engagements, nous constatons que seulement 2, 46 % des surfaces utiles sont consacrées à l’agriculture biologique. Au rythme actuel, nous n’atteindrons que 3% en 2012, soit la moitié de l’objectif affiché.
Face à ce constat, que propose votre projet de loi de finances pour 2011 ? Une réduction du crédit d’impôt en faveur de l’agriculture biologique, qui serait ramené à 2 000 euros, contre 2 400 euros auparavant. Pourtant, le crédit d’impôt, institué par la loi d’orientation agricole du 5 janvier 2006, permet d’encourager les agriculteurs à se lancer dans la production biologique en allégeant leurs charges fiscales au moment où leur choix de conversion les met face à des coûts d’exploitation plus élevés. De plus, c’est l’un des rares dispositifs d’aide pour les petites exploitations biologiques, celles-ci ne percevant que peu d’aides au titre de la politique agricole commune, qui sont pour la plupart des aides à l’hectare.
Le crédit d’impôt permet ainsi de maintenir et même de créer des exploitations, donc des emplois, dans des départements tels que l’Ardèche, que je connais un peu mieux que d’autres, qui ne possèdent pas de terrains propices aux grandes exploitations.
Le projet de budget de l’agriculture prévoit également une limitation du cumul des aides, qui sont pourtant déjà trop faibles. Du fait du transfert des aides communautaires à l’agriculture biologique du deuxième vers le premier pilier, qui n’impose pas de cofinancement national, le montant des aides consacrées par le Gouvernement à ce secteur a au final diminué.
Le passage des aides à l’agriculture biologique sur le premier pilier pose la question de la durée des engagements. Afin de sécuriser la conversion des exploitations agricoles au mode de production biologique, le montant des aides avait été calculé sur une durée de cinq ans pour compenser les baisses éventuelles de revenu. Cette durée étant ramenée à deux ans, il serait nécessaire d’en revoir le montant.
Monsieur le ministre, je vous avais déjà interrogé sur ce sujet. Vous m’aviez alors répondu qu’un groupe de travail spécifique se réunirait dès le mois de septembre afin de finaliser le cadre d’intervention des aides à la conversion biologique des exploitations. Qu’est-il advenu de ce groupe de travail ?
Par ailleurs, pouvez-vous m’expliquer les incohérences, ou les signes contradictoires, que l’on constate entre les objectifs annoncés et les crédits, finalement en baisse, qui sont consacrés à ce secteur.
Monsieur le sénateur, je veux profiter de votre question pour tordre le cou à une idée fausse : l’engagement du Gouvernement en faveur du bio est total et il ne varie pas d’un iota.
Les preuves en sont manifestes. Nous recensons dix installations d’agriculteurs bios en France chaque jour. Le montant des crédits budgétaires affectés à ce secteur est identique. Nous avons même procédé à un ajustement de gestion en 2010 afin de pouvoir couvrir chaque installation. Il y a donc de notre part un soutien total. Si cette remarque pouvait être entendue au-delà des murs du Sénat, je m’en réjouirais.
Nous avons toutefois dû effectuer des adaptations de gestion afin de répondre à certaines contraintes budgétaires. Je les évoquerai brièvement, en évitant les considérations trop techniques.
Jusqu’à présent, certains soutiens européens à l’installation en bio étaient financés sur le deuxième pilier, au titre du Fonds européen agricole pour le développement rural, le FEADER. Ces financements avaient une durée de cinq ans. Or, le taux de retour pour la France étant meilleur sur le premier pilier, nous avons souhaité que ces aides soient basculées du deuxième vers le premier pilier. Nous percevons ainsi des aides équivalentes pour une dépense budgétaire réduite. En contrepartie, l’aide est annuelle et non plus quinquennale. Toutefois, dans la mesure où nous la renouvelons chaque année, cela ne soulève aucune difficulté pour les producteurs bios.
Par ailleurs, nous avons ramené le crédit d’impôt à 2 000 euros afin de le faire passer sous le plafond de la règle de minimis, qui est fixé à 7500 euros sur trois ans. Ainsi, même en cumulant trois années de crédit d’impôt, nous restons sous le plafond et nous n’encourons donc pas le risque d’être condamnés par la Commission pour avoir accordé des aides trop importantes à l’installation d’agriculteurs bios.
Je pourrais multiplier les exemples. En fait, il faut retenir que le montant des crédits budgétaires reste équivalent, et qu’il peut augmenter pour tenir compte de l’accroissement du nombre des exploitations. Vous constaterez très rapidement, sans doute dès le début de l’année prochaine, que nous sommes en passe de rattraper notre retard en matière de culture biologique.
Monsieur Chastan, il n’est en effet pas normal la France importe des produits issus de l’agriculture biologique alors même qu’elle a la capacité de développer sa propre production. Nous sommes en train de rattraper ce retard. Il n’est donc pas question de renoncer au soutien à la filière biologique.
En production laitière, la question du futur contrat est particulièrement sensible. Les interrogations portent notamment sur le contenu et la portée juridique du contrat, sur l’équilibre entre les parties contractantes, qui ne paraît pas aller de soi, sur l’obligation de l’acheteur de collecter un volume contractualisé qui ne soit pas différent du volume de référence. Par-dessus tout revient la question de la fixation du prix de base du lait, sur lequel le décret ne dit pas grand-chose.
La crainte ouvertement exprimée par les producteurs de lait est que la contractualisation, au lieu d’aboutir à une meilleure prise en compte du revenu de l’agriculteur, conduise au contraire à cristalliser la relation déjà déséquilibrée entre celui-ci et le transformateur.
La présence et le rôle de l’État sont particulièrement attendus sur le dossier de la contractualisation et le ministre se doit d’y veiller au nom de ses fonctions politiques et arbitrales.
Monsieur le ministre, quel sera précisément votre rôle sur un sujet aussi essentiel que celui de la rédaction des contrats types ? Il faut éviter que les contrats ne deviennent « des machines à trier les paysans ». Quelles sont les principales initiatives que vous envisagez afin que les conditions du contrat ne soient pas dictées unilatéralement par les acteurs en aval de la filière ?
La question des contrats, vous le savez, me tient très à cœur. J’espère, lorsque je quitterai mes fonctions, que les agriculteurs auront enfin un revenu stable et garanti sur plusieurs années.
Aujourd’hui, les producteurs se portent bien lorsque le prix du lait est élevé, mais leurs revenus baissent de manière considérable si les prix s’effondrent. Il faut en finir avec cette situation. Or, la seule façon de stabiliser les revenus des producteurs, c’est le contrat.
Je regrette que, dans aucune des filières, les interprofessions n’aient été en mesure de définir elles-mêmes les contrats. Je n’accuse personne, mais je constate – c’est une de nos faiblesses – que nos interprofessions font des propositions, mais qu’elles sont incapables de s’entendre pour élaborer des instruments économiques modernes et nouveaux.
Nous avons donc repris la main. Dans un souci d’équité, les modalités des contrats ont été définies en concertation avec l’ensemble des organisations syndicales représentatives, la Coordination rurale, la Confédération paysanne, les Jeunes agriculteurs et la Fédération nationale des syndicats d’exploitants agricoles.
Par ailleurs, sur votre proposition, monsieur le sénateur, nous avons instauré un juge arbitre des contrats, autorité publique, dont les fonctions, précisées dans la loi, seront de vérifier le respect de l’équité des contrats et de l’équilibre entre les producteurs et les industriels.
L’obligation d’établir un contrat ne porte que sur le volet industriel de l’activité. Le producteur reste libre de passer un contrat portant seulement sur une partie de sa production. Il conservera alors la gestion de la partie de sa production hors-contrat, sur laquelle il pourra, s’il le souhaite, spéculer. Le producteur n’est pas contraint de contractualiser l’ensemble de sa production.
Enfin, et ce point me tient à cœur, il est impératif que la Commission autorise les producteurs à se regrouper dans des structures plus importantes que celles qui existent aujourd’hui, afin de négocier le tarif de référence du contrat dans de bonnes conditions. À défaut, les producteurs seront en situation de faiblesse par rapport aux industriels.
J’ajoute, car je veux être tout à fait honnête avec vous, que le contrat ne garantira pas un prix. Il ne sera en aucun cas le gage d’un prix élevé. Il garantira simplement la sécurité du revenu sur plusieurs années, ce qui permettra au producteur de calibrer ses investissements.
Le contrat doit aller de pair avec une régulation du marché, avec une transparence sur les volumes, après les quotas, avec la mise en place d’outils d’intervention pour peser sur le marché si les prix baissent trop rapidement. Le contrat n’est pas une formule magique : c’est l’un des instruments nécessaires à la stabilisation du revenu des agriculteurs.
M. le ministre a évoqué, dans sa réponse, la place des interprofessions. Il est à craindre, en effet, que les interprofessions jouent un rôle trop effacé dans ces affaires, comme semblent l’attester les exemples donnés par M. le ministre, alors que nous nous attendions à ce qu’elles soient véritablement parties prenantes. C’était en tout cas l’opinion que vous aviez exprimée, monsieur le ministre, lors de l’examen de la loi de modernisation de l’agriculture et de la pêche.
Première observation : la représentativité des syndicats n’est pas conforme à leur influence. Selon nous, c’est une erreur, quand bien même il s’agit d’organismes de droit privé.
Deuxième observation : l’aval de la filière bovine a refusé de siéger au sein de l’interprofession. Il est tout de même paradoxal, dans une optique de solidarité de filière, d’en arriver à une telle situation. Cela relativise, une nouvelle fois, le rôle des interprofessions.
Nous allons procéder à l’examen des crédits de la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales », figurant à l’état B.
en euros
Mission
Autorisations d’engagement
Crédits de paiement
Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales
Économie et développement durable de l’agriculture, de la pêche et des territoires
Forêt
Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation
Dont titre 2
270 223 505
270 223 505
Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture
Dont titre 2
654 673 663
654 673 663
L'amendement n° II-476, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
Modifier comme suit les crédits de la mission et des programmes :
en euros
Programmes
Autorisations d'engagement
Crédits de paiement
Économie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires
Forêt
Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation Dont Titre 2
Conduite et pilotage des politiques de l'agricultureDont Titre 2
TOTAL
SOLDE
La parole est à M. le ministre.
Cet amendement technique vise à minorer de 2, 8 millions d’euros les crédits du programme 215 « Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture » afin de tirer les conséquences de l’ajustement du transfert de compétences aux collectivités territoriales prévu par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.
Cet ajustement concerne le transfert d’agents des services d’aménagement foncier qui ont opté pour l’intégration ou pour un détachement dans la fonction publique territoriale, ce qui permet à l’État de réaliser des économies sur le budget de mon ministère.
Le sous-amendement n° II-555, présenté par Mmes Herviaux et Nicoux, MM. Botrel, Chastan, Fichet et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Alinéa 2, tableau, de l'amendement n° II-476
Rédiger ainsi ce tableau :
en euros
Programmes
Autorisations d'engagement
Crédits de paiement
Économie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires
Forêt
Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation Dont Titre 2
Conduite et pilotage des politiques de l'agricultureDont Titre 2
TOTAL
SOLDE
La parole est à Mme Odette Herviaux.
L’amendement technique du Gouvernement vise à minorer de 2 807 241 euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement les crédits du programme 215, Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture. Il réduit donc les crédits de la mission Nous avons bien compris qu’il s’agissait, globalement, de réaliser des économies sur le budget de l’État. Réagissant en quelque sorte avec notre sensibilité agricole, nous proposons de réorienter ces crédits vers d’autres actions au sein du programme 154 plutôt que de les remettre dans le pot commun.
Notre objectif, comme celui de nos collègues Ambroise Dupont, Gérard Bailly, René Beaumont et des autres signataires de l'amendement n° II-275 rectifié bis, est d’atténuer la diminution des crédits dont font l’objet les actions nationales en faveur du cheval. Nous sommes d’accord sur le fond avec leur proposition, même si nous émettons des réserves sur l’attribution de crédits à parité pour la mise en œuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaires de l’alimentation.
Alors que 9 millions d’euros étaient consacrés à ces actions nationales en faveur du cheval dans la loi de finances pour 2010, le projet de loi de finances pour 2011 ne prévoit plus que 4, 7 millions d’euros. Cette diminution de plus de 45 % risque de mettre en danger l’avenir de la filière équine. En Bretagne, comme je l’ai rappelé, la quasi-disparition du cheval de trait et du cheval lourd breton est malheureusement bien engagée.
Nous souhaiterions par ailleurs que le reste soit fléché sur les prêts à l’installation.
Mes chers collègues, nous espérons que vous adopterez notre sous-amendement, qui vise à réorienter vers des besoins existants les crédits que le Gouvernement propose de libérer sur la conduite et le pilotage de ses politiques.
Je suggère à Mme Herviaux de retirer son sous-amendement n° II-555 au profit de l'amendement n° II–3 que je présenterai ultérieurement de façon détaillée au nom de la commission des finances, et dont l’objet est précisément d’abonder les crédits en faveur du cheval de trait et du cheval de sport. À défaut, j’émettrais un avis défavorable.
M. le ministre a exposé les raisons qui ont motivé le dépôt de l’amendement n° II-476. Je précise que ces transferts de compétence sont par ailleurs compensés aux collectivités locales par l’actualisation des taux des fractions régionales et départementales de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers. La commission est donc favorable à l’adoption de cet amendement.
Oui, monsieur le président, je le maintiens. Il est vrai que, sur le fond, nous retrouvons notre préoccupation dans l’amendement déposé par la commission des finances, mais nous considérons qu’il est dommage de partager l’effort entre deux programmes, dont l’un était déjà particulièrement touché. Nous préférons abonder de la totalité de la somme un seul programme.
Comme Joël Bourdin, je suggère à Mme Herviaux de retirer son sous-amendement.
En effet, les 2, 8 millions d’euros dont il est question servent à financer le transfert de personnels aux collectivités locales. Ces crédits seront versés au ministère de l’intérieur, qui les reversera aux collectivités locales. Ils ne sont donc pas disponibles pour d’autres programmes.
Je reconnais votre générosité à l’égard du monde du cheval, madame Herviaux, mais des amendements ultérieurs devraient vous donner satisfaction.
Dans ces conditions, je retire le sous-amendement, monsieur le président !
Le sous-amendement n° II-555 est retiré.
Je mets aux voix l'amendement n° II-476, présenté par le Gouvernement.
J'ai été saisi d'une demande de scrutin public émanant du groupe UMP.
Je rappelle que l'avis de la commission est favorable.
Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.
Le scrutin est ouvert.
Le scrutin a lieu.
Personne ne demande plus à voter ?…
Le scrutin est clos.
J'invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.
Il est procédé au dépouillement du scrutin.
Voici le résultat du scrutin n° 118 :
Le Sénat a adopté.
Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.
L'amendement n° II-275 rectifié bis, présenté par MM. A. Dupont, Bailly, Beaumont, Béteille, J. Blanc et Bordier, Mme Bruguière, MM. César, Chauveau et Deneux, Mme B. Dupont, MM. J.L. Dupont et Garrec, Mme G. Gautier, M. Gournac, Mmes Goy-Chavent, Henneron et Hummel, M. Huré, Mlle Joissains, Mme Lamure, M. du Luart, Mme Malovry, M. Milon, Mme Panis, MM. Pierre, Retailleau, Revet et Trillard, Mmes Procaccia et Troendle et M. Houel, est ainsi libellé :
Modifier comme suit les crédits des programmes :
en euros
Programmes
Autorisations d'engagement
Crédits de paiement
Économie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires
Forêt
Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation Dont Titre 2
Conduite et pilotage des politiques de l'agricultureDont Titre 2
TOTAL
SOLDE
La parole est à M. Ambroise Dupont.
Nous sommes trente-deux à avoir signé cet amendement qui vise à limiter la réduction des crédits destinés à la filière équine, et j’ai compris que, sur le fond, nombre de nos collègues étaient d’accord avec cette proposition.
Je n’ai pas besoin de vous rappeler à quel point la filière est dynamique : elle représente de nombreux emplois et contribue à l’aménagement du territoire comme à la protection de la biodiversité.
Pourtant, monsieur le ministre, votre projet de budget prévoit une diminution, dont l’idée même est insupportable, de 9 millions d’euros en 2010 à 4, 7 millions d’euros en 2011 – diminution qui résulterait apparemment plus d’une erreur que d’une réelle volonté.
L’ensemble des acteurs de la filière sont inquiets quant à l’impact d’une telle diminution.
S’agissant de la filière du cheval de sport, par exemple, cette évolution conduirait à une diminution sensible des aides aux éleveurs et aux associations de races. Or celles-ci permettent à la filière d’exercer, entre autres, une mission d’intérêt général d’amélioration génétique des équidés, ce qui, soit dit en passant, devrait nous éviter d’acheter nos chevaux de sport en Allemagne. Ce serait par ailleurs d’autant plus incohérent que les différentes associations de races de sport se sont enfin regroupées au sein d’une société mère.
Comme le rapporteur spécial de la commission des finances, que je salue pour avoir entendu les messages que nous lui transmettions, je souhaite, monsieur le ministre, que vous puissiez vous engager à redéployer 1 million d’euros, au sein de cette action 14, en faveur de la filière du cheval.
En outre, le présent amendement prévoit d’augmenter les crédits du programme 154 de 2 millions d’euros.
Certes, j’ai bien compris qu’il n’était pas possible de transférer les crédits que nous venions de minorer à l’amendement précédent. Néanmoins, si nous adoptions cet amendement et que vous vous engagiez à effectuer le redéploiement de crédits que j’ai évoqué, les crédits destinés aux actions en faveur de la filière cheval ne subiraient qu’une diminution d’environ 15 %, soit un niveau plus raisonnable, quoique toujours supérieur à l’objectif de 10 % fixé par le Gouvernement cette année afin d’assurer la maîtrise des dépenses publiques, que j’approuve.
L'amendement n° II-3, présenté par M. Bourdin, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :
Modifier ainsi les crédits des programmes :
en euros
Programmes
Autorisations d’engagement
Crédits de paiement
Économie et développement durable de l’agriculture, de la pêche et des territoires
Forêt
Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation
Dont titre 2
Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture
Dont titre 2
TOTAL
SOLDE
La parole est à M. le rapporteur spécial, pour présenter l’amendement n° II-3 et pour donner l’avis de la commission sur l’amendement n° II-275 rectifié bis.
Je salue notre collègue président du groupe « Cheval », qui m’a signalé très tôt la diminution importante des crédits qui avaient été réservés au cheval de trait et au cheval de sport.
Je partage absolument son inquiétude sur le fond, mais, après avoir examiné avec attention cette question au sein de la commission des finances, et avoir consulté le ministère sur ce sujet, j’estime qu’il va un peu trop loin.
S’agissant du redéploiement de 1 million d’euros, nous partageons exactement le même sentiment, et j’attendrai l’avis de M. le ministre pour savoir s’il confirme son engagement. Mais aller au-delà d’un prélèvement de 1 million d’euros paraît excessif à la commission des finances, dans la mesure où cela exigerait de tirer très fortement sur les crédits prévus aux programmes 206 et 215.
En voulant faire bien pour le cheval, on risque de faire mal à d’autres programmes ; aussi, je pense que l’amendement proposé par la commission des finances est optimal.
Par conséquent je demande à notre collègue Ambroise Dupont, qui, je le répète, a eu raison de signaler ce défaut dans le budget, de bien vouloir retirer son amendement. À moins que M. le ministre n’émette un autre avis…
Entre parlementaires eurois, nous sommes forcément solidaires !
Je tiens à remercier Ambroise Dupont d’avoir attiré l’attention de la représentation nationale sur la question du financement de la filière cheval, et reconnais bien humblement que mes services et moi-même étions allés un peu loin dans la purge que nous lui avions infligée. À mon avis, un compromis sur le sujet serait souhaitable.
Je suggérerais à Ambroise Dupont de retirer son amendement, qui tend à permettre un prélèvement de 2 millions d’euros sur le programme 215, Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture, et surtout sur le programme 206, Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation.. Comme l’a dit très justement Joël Bourdin, cela soulève une vraie difficulté, ne serait-ce qu’en termes d’affichage politique.
En revanche, le Gouvernement émet un avis favorable sur l’amendement n° II-3, qui vise à autoriser un prélèvement de 500 000 euros sur le programme 215 et 500 000 sur le programme 206, ce qui me semble plus raisonnable. Je précise à ce propos que le prélèvement de 500 000 euros sur le programme 215 doit être imputé sur l’action 04, Moyens communs, et non pas sur l’action 01, Moyens de l’administration centrale.
Je le répète, dans un esprit de compromis, et afin que M. Dupont puisse retirer son amendement, je m’engage, pour compenser ce double prélèvement de deux fois 500 000 euros – soit 1 million d’euros au total –, à redéployer 1 million d’euros au sein du programme 154. Le redéploiement de ce million d’euros sur un programme où la masse est plus importante – et donc le redéploiement plus facile – permettra d’atteindre les 2 millions d’euros qu’il souhaitait pour la filière cheval.
Monsieur Dupont., l'amendement n° II-275 rectifié bis est-il maintenu ?
Je suis sensible aux talents de M. le rapporteur spécial et de M. le ministre, ainsi qu’aux sentiments qu’ils expriment en faveur du cheval.
Mais les bons comptes font les bons amis, monsieur le ministre. Or vous ne m’avez pas donné le bon compte ! §Vous me donnez 2 millions d’euros, mais ce sont 3 millions, c'est-à-dire 1+2, que je demande, vous le savez bien. M. le rapporteur spécial a proposé 1+1.
Ce million vous paraît énorme, et je suis bien d’accord avec vous. Mais le prélèvement pourra être opéré sur les programmes de votre choix.
En outre, nous parlons de 272 millions d’euros d’une part, de 17 millions d’euros d’autre part : ces chiffres sont énormes, et je ne peux pas penser que le fait d’accorder les montants que nous demandons pour le cheval de trait et le cheval de sport mette en péril le budget du ministère de l’agriculture.
Je précise que notre amendement, présenté par 32 cosignataires, contribuerait à l’aménagement du territoire. Il ne vise pas à favoriser une zone d’élevage spécifique de chevaux de course. C’est le cheval de France, le cheval de toutes les races qui en bénéficierait !
C’est la raison pour laquelle, pour le moment, je ne retire pas mon amendement.
Je voudrais saluer l’engagement militant d’Ambroise Dupont. Mais, monsieur le ministre, vous qui avez eu en charge les dossiers européens, vous savez que l’Europe traverse une période délicate. Elle pratique un dumping fiscal insupportable. En matière d’élevage de chevaux, savez-vous que les juments normandes pur-sang traversent la Manche chaque année pour aller à la rencontre des étalons qui se concentrent sur le territoire irlandais, parce que ce pays pratique une fiscalité zéro ? Cette situation n’est plus tolérable.
Il est tout à fait souhaitable que l’Europe vienne au secours du « Tigre celtique » lorsqu’il est en difficulté, mais nous comprendrions mal que ces situations de fiscal se perpétuent dès lors qu’il est fait appel à la solidarité européenne. En outre, me semble-t-il, si vous obteniez une amorce, une esquisse de fiscalité sur les étalons en Irlande, cela vaudrait tous les millions d’Ambroise Dupont pour la filière cheval !
C’est la raison pour laquelle je m’associe au plaidoyer de M. le ministre et de Joël Bourdin pour limiter à 1 million d’euros l’amendement en faveur de la filière équine.
Je mets donc aux voix l’amendement n° II-275 rectifié bis.
J’ai été saisi d’une demande de scrutin public…
L'amendement n° II-275 rectifié bis est retiré.
La parole est à Mme Odette Herviaux, pour explication de vote sur l’amendement n° II-3.
Comme je l’ai dit tout à l’heure, sur le fond, je partage totalement l’engagement de notre collègue. Mais je suis très sensible aux prélèvements qui pourraient être opérés sur certains programmes, notamment sur le programme Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation. Cela me gêne beaucoup. Par conséquent, nous allons nous abstenir sur l’amendement de la commission.
L'amendement est adopté.
Nous allons procéder au vote des crédits de la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales », figurant à l’état B.
Je mets aux voix ces crédits, modifiés.
J’ai été saisi d’une demande de scrutin public émanant du groupe UMP.
Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l’article 56 du règlement.
Le scrutin est ouvert.
Le scrutin a lieu.
Personne ne demande plus à voter ?...
Le scrutin est clos.
J’invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.
Il est procédé au dépouillement du scrutin.
Nous allons procéder au vote des crédits du compte spécial « Développement agricole et rural », figurant à l’état D.
en euros
Mission
Autorisations d’engagement
Crédits de paiement
Développement agricole et rural
Développement et transfert en agriculture
Recherche appliquée et innovation en agriculture
Je n’ai été saisi d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.
Je mets aux voix les crédits du compte spécial.
Ces crédits sont adoptés.
Mes chers collègues, je rappelle que l’examen des articles 68 et 68 bis rattachés àcette mission a été réservé.
Nous avons achevé l’examen des crédits de la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales » et du compte spécial « Développement agricole et rural ».
Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, en application de l’article 44, alinéa 6, du règlement du Sénat, le Gouvernement demande la réserve des articles 59 à 64 ter inclus jusqu’à la séance publique du 6 décembre, à 14 heures 30.
Le Sénat va examiner les crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », du compte spécial « Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics », du compte spécial « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » et du compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l’État ».
La parole est à M. Bernard Angels, rapporteur spécial.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » regroupe essentiellement les moyens du ministère chargé du budget.
Pour 2011, cette mission se trouve dotée de 11, 7 milliards d’euros. Le plafond d’emplois est de 142 466 équivalents temps plein travaillé. À ce titre, le ministère du budget représente le quatrième employeur de l’État.
De fait, le principal enjeu budgétaire tient ici à la maîtrise de la masse salariale. En effet, les dépenses de personnel de la mission s’élèvent à près de 8, 4 milliards d’euros, soit plus de 70 % des crédits. La prévision pour l’année prochaine correspond à une baisse de 1, 9 % des effectifs, qui fait suite à la diminution de 2 % prévue de 2009 à 2010 et de 1, 4 % constatée de 2008 à 2009.
Cette diminution des effectifs résulte de la mise en œuvre de la révision générale des politiques publiques. En effet, depuis 2007, la mission constitue le support de nombreuses réformes.
En 2011, comme cette année, l’essentiel en la matière tiendra encore à l’organisation du réseau déconcentré de la direction générale des finances publiques, créée en 2008 au niveau central.
Cette organisation s’avère en avance, par rapport au calendrier prévisionnel initial. Ainsi, au 1er septembre dernier, cinquante-deux directions départementales ou régionales des finances publiques étaient déjà installées – soit plus de la moitié de l’objectif de cent une directions. Quatre-vingt-huit directions devraient donc être mises en place dès la fin de cette année.
Pour les usagers, cela se traduira par une mise en œuvre accélérée du « guichet fiscal unifié ». A priori, on ne peut que louer cette efficacité. Néanmoins, je m’interroge sur ce qu’il en est pour les agents, et je crois qu’il faut mettre en garde contre une trop brusque accélération du déploiement de la réforme.
De fait, l’évolution du taux d’absentéisme du personnel, qui constitue un indicateur pertinent du climat social, s’avère assez préoccupante. En 2009, au sein du pôle Bercy, les congés de maladie de longue durée – 20 % des absences – n’ont pas diminué, et les congés de maladie ordinaires – 45 % des absences – ont encore augmenté. Pour ce qui concerne les seuls agents relevant de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », l’absentéisme varie selon les services, mais dans l’ensemble, l’orientation, sur des derniers exercices, est très clairement à la hausse.
Dans ce contexte, je vous invite, monsieur le ministre, à vous garder d’une réforme « à marche forcée »...
Toutefois, l’organisation du réseau déconcentré de la direction générale des finances publiques ne constituera pas la seule réforme d’importance, l’année prochaine. En effet, le ministère du budget devra mener en outre à leur terme deux chantiers informatiques majeurs.
Le premier de ces chantiers doit bénéficier à l’ensemble des ministères. Il s’agit du programme Chorus, déployé progressivement depuis 2008. Au 1er janvier 2011, l’exécution des dépenses de toutes les missions budgétaires sera assurée dans ce nouveau système. L’enjeu est notamment d’obtenir que la Cour des comptes lève la réserve qu’elle a maintenue, pour 2009, dans son rôle de certificateur des comptes de l’État, en ce qui concerne le système d’information financière et comptable.
Pour l’heure, l’incertitude demeure sur l’issue de cette entreprise. La presse s’est ainsi largement fait l’écho, ces derniers mois, des nombreux dysfonctionnements – tels que des retards de paiement de factures ou de remboursements de frais aux agents – auxquels a donné lieu le déploiement de Chorus.
Le coût global du développement de ce programme est officiellement évalué à 808 millions d’euros sur la période couvrant les années 2006 à 2013. Compte tenu des corrections qui paraissent nécessaires, cette enveloppe, monsieur le ministre, pourra-t-elle être respectée sans dépassement ?
Le second chantier informatique lourd que le ministère du budget est en train d’achever vise le programme Copernic, lequel ne concerne que la direction générale des finances publiques.
L’amélioration de la qualité du service rendu aux contribuables est indéniable. En effet, c’est notamment grâce à Copernic que 9, 7 millions de foyers fiscaux ont pu déclarer leurs revenus en ligne en 2009, et plus de 10 millions en 2010. Pour 2011, sont attendus quelque 11, 5 millions de « télédéclarants ».
Cependant, je déplore que, depuis l’audition pour suite à donner à l’enquête de la Cour des comptes, réalisée l’année dernière à la demande de la commission des finances, les interrogations que nous avons soulevées n’aient pas été levées.
En particulier, une nouvelle application doit être développée pour le recouvrement contentieux, et les applications existantes pour le recouvrement ordinaire doivent être adaptées. La Cour des comptes s’est récemment inquiétée sur ce point, en relevant que le projet ne sera pas déployé avant 2012, et que l’état de sa conception actuelle ne semble pas répondre aux besoins d’une plus grande traçabilité comptable.
De même, notre proposition d’envisager des applications communes à la direction générale des finances publiques et à la direction générale des douanes et droits indirects – ce qui permettrait la mise en place, pour les contribuables, d’un « compte fiscal » unique – semble n’avoir pas été suivie d’effets.
Pourriez-vous, monsieur le ministre, nous dire exactement ce qu’il en est sur ces deux points ?
Eu égard à la brièveté du temps qui m’est imparti, permettez-moi de vous renvoyer à mon rapport écrit pour les comptes spéciaux.
C’est sous le bénéfice de ces observations que la commission des finances propose au Sénat l’adoption sans modification des crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », et des deux comptes spéciaux « Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics » et « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés ».
Monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d’État, les cessions immobilières de l’État prévues pour 2011 représentent 400 millions d’euros. C’est l’objectif de produits de cessions le moins élevé depuis qu’un tel objectif se trouve inscrit dans la loi de finances, c’est-à-dire depuis 2005. En particulier, cet objectif s’avère nettement plus modeste que celui des deux exercices précédents.
En effet, la prévision a été adaptée au nouveau plan de cessions des implantations parisiennes du ministère de la défense.
Cela signifie aussi que cette prévision – c’est mon avis – est plus sincère que celle des deux dernières lois de finances initiales, au vu des réalisations récentes de cessions – 375 millions d’euros de recettes en 2008, 475 millions d’euros en 2009 –, et en tenant compte du rétablissement du marché immobilier. La prévision afférente, pour 2010, aux cessions des autres ministères que le ministère de la défense devrait être dépassée. En effet, plus de 400 millions d’euros de produits sont escomptés pour la fin de cette année.
Les ventes sont désormais fondées sur un plan pluriannuel de cessions, qui vise quelque 17 000 biens immobiliers, rendu public en juin dernier. Il est heureux que la prévision tende ainsi à s’éloigner du simple « affichage ». J’avais en effet régulièrement observé cette absence de planification plus rigoureuse.
Cependant, l’objectif de céder pour 400 millions d’euros d’immeubles de l’État conserve un caractère ambitieux, si l’on considère la raréfaction des biens de prestige disponibles à la vente. Nous n’aurons pas tous les ans à notre disposition la possibilité de vendre l’ancien siège de Météo-France, qui a donné lieu à une recette de 73 millions d’euros.
Ah ! La salle Pleyel, madame Goulet ! Elle nous a occupés un moment…
L’atteinte de l’objectif de cessions pour 2011 est donc conditionnée – en l’absence de cessions de prestige – à des réalisations nombreuses.
La contribution de ces ventes au désendettement de l’État, pour sa part, est fixée à 60 millions d’euros, soit 15 % du total des produits attendus.
Je rappelle que, dans le cadre de l’article 30 du projet de loi de finances, voté en première partie, le taux de la contribution des recettes de cessions immobilières de l’État à son désendettement a été porté à 20 % en 2012 et à 25 % en 2013. Le Sénat, sur la proposition de la commission des finances, l’a fixé à hauteur de 30 % en 2014. Je ne suis pas sûre que le Gouvernement ait été très favorable à cette mesure, mais nous l’avons adoptée.
Néanmoins, l’orientation pour l’année prochaine apparaît comme une « amorce » de cet effort, dans la mesure où il est prévu d’affecter à la réduction de la dette de l’État 15 % de l’ensemble des recettes des cessions immobilières de l’année, malgré les régimes d’exemption qui bénéficient encore aux cessions du ministère de la défense et à celles d’immeubles situés à l’étranger.
Cependant, l’ampleur des cessions militaires et de biens à l’étranger attendues pour 2011 n’est pas indiquée par la documentation budgétaire. Je souhaite donc, monsieur le ministre, que vous puissiez nous donner des précisions sur les cessions militaires et de biens à l’étranger.
Les 85 % restants, soit 340 millions d’euros, seront consacrés à des investissements immobiliers.
Toutefois, l’emploi concret de ces ressources demeure à justifier, faute de précision suffisante, là encore, dans la documentation budgétaire. Monsieur le ministre, je pense que vous pourriez, ce soir, nous en dire un peu plus sur les prévisions d’investissement immobilier.
En tout état de cause, comme je l’ai souvent répété, la politique immobilière de l’État ne saurait se limiter aux cessions. Le but véritable, en la matière, est de rationaliser les coûts et les implantations. Les chantiers, dans ce domaine, sont encore majeurs ! En effet, la doctrine de la gestion immobilière de l’État se fait plutôt au « fil de l’eau ». Les instruments utilisés pour cette gestion répondent également à cette logique.
Une « refondation » reste à mener à bien. Je vais, une fois encore, en rappeler les principes.
Premièrement, amélioration de l’inventaire et de la valorisation du patrimoine immobilier, ce qui constitue une tâche importante, en vue d’assurer la sincérité du bilan de l’État, qui pour l’heure fait, sous cet angle, l’objet de critiques de la Cour des comptes.
Deuxièmement, substitution de conventions d’utilisation au régime de l’affectation des immeubles domaniaux, qui connaît une mise en application difficile.
Troisièmement, mutualisation interministérielle du produit des cessions, qui doit passer d’une application embryonnaire à une application intégrale si l’on veut un « État propriétaire » unifié, donc efficace. En la matière, il faudrait aller vite, monsieur le ministre
Quatrièmement, extension du champ d’application de la politique immobilière en faveur tant des services déconcentrés que des opérateurs, lesquels commencent seulement à être intégrés à la stratégie immobilière commune.
Cinquièmement, prise en compte d’enjeux essentiels tels que l’entretien des bâtiments et la gestion des baux, qui se trouvent à l’orée d’un meilleur suivi. L’orientation est la bonne, mais le chemin paraît encore long, voire très long. Il faut d’ailleurs souligner le caractère essentiel que revêt, à cet égard, la volonté politique.
Pour mesurer les effets de cette volonté, je devrais présenter demain, ou après-demain, un amendement visant à ce que les indicateurs de la performance immobilière de l’État soient retracés sous la forme d’une annexe aux projets de loi de règlement. En effet, ces indicateurs devraient constituer le cœur même du tableau de bord de la gestion de « l’État propriétaire ». Il est donc nécessaire que le Gouvernement présente régulièrement ce bilan au Parlement.
Peut-être, monsieur le ministre, aurez-vous à cœur de nous exposer dès ce soir votre point de vue sur cette initiative parlementaire.
Sous le bénéfice de ces observations, la commission des finances propose au Sénat d’adopter les crédits du compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l’État ».
Applaudissements sur les travées du groupe socialiste, du RDSE et de l ’ Union centriste.
Ce rendez-vous budgétaire s’inscrit donc dans une nouvelle étape de la décroissance de l’emploi public, dans le cadre des restructurations entreprises par l’État au titre de la RGPP.
Au préalable, je soulignerai, d’une part, que le nombre de fonctionnaires d’État passe pour la première fois sous la barre des 2 millions et, d’autre part, que les opérateurs d’État sont invités à suivre le principe du non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite, ce qui est à mon avis plus transparent pour l’emploi public.
Cette contrainte financière me conduit tout d’abord à vous poser deux questions, monsieur le ministre.
La première concerne la formation des fonctionnaires. L’enveloppe « formation » du programme 148 est, certes, stabilisée. Toutefois, le volume global des crédits inscrits au titre de la formation continue, qu’elle soit interministérielle ou mise en œuvre par chaque ministère, est-il suffisant pour permettre l’adaptation professionnelle des fonctionnaires concernés par les réorganisations administratives ?
Il s’agit d’abord des actions de formation permettant l’évolution des fonctions sur les nouveaux postes. C’est aussi l’accompagnement des fonctionnaires placés en situation de réorientation professionnelle car leur emploi est susceptible d’être supprimé. Ce dispositif vient d’ailleurs d’être précisé par un décret du 12 novembre 2010. La qualité de la formation des personnels est, à notre sens, un point-clé de la réussite de la RGPP.
Deuxième question : la loi du 3 août 2009 était destinée à encourager la mobilité des fonctionnaires par la levée des freins juridiques et financiers qui l’entravaient. Elle a, jusqu’à présent, produit peu d’évolution significative.
Comment, monsieur le ministre, concilier une mise en œuvre effective de ce dispositif, dont l’objectif est de permettre le droit à la mobilité de tout fonctionnaire, comme le Gouvernement avait tenu à le proclamer en 2009, avec le principe de réduction des effectifs ? Comment faire vivre ce droit au sein de chaque fonction publique et entre fonctions publiques, comme l’a prévu le législateur ? Comment permettre la circulation des agents alors que chaque ministère est strictement contraint, sauf à de très rares exceptions, par le plafond des emplois autorisés, fixé chaque année un peu plus bas ?
Je voudrais maintenant vous interroger, monsieur le ministre, sur deux points de l’action sociale interministérielle financée sur les crédits du programme 148.
Le premier concerne le prêt-mobilité, qui, nous le savons tous, rencontre un succès très modeste. Il fait donc actuellement l’objet d’un examen pour en faire un dispositif mieux ciblé sur les attentes des fonctionnaires. Quelles sont, monsieur le ministre, les voies de la réforme ?
Par ailleurs, je reviens, une nouvelle fois, sur la suspension, depuis le 1er janvier 2009, de l’aide ménagère à domicile. En deux ans, la réflexion sur une prestation rénovée a-t-elle avancé, sinon abouti ? Pouvez-vous nous en préciser les modalités et le calendrier ? C’est un dossier auquel je suis très attachée, car l’AMD manifestait la responsabilité de l’État envers ses agents retraités. Les intéressés, en situation de dépendance, perçoivent des retraites modestes, et il n’est pas normal que les fonctionnaires d’État soient moins bien traités que l’ensemble des retraités français.
Enfin, vous avez rouvert le chantier des non-titulaires. C’est un dossier délicat : s’il faut certes lutter contre la précarité qui touche de nombreux contractuels, le recours au contrat est indispensable pour répondre à des situations particulières, même s’il doit être strictement délimité afin de respecter le principe statutaire de la fonction publique. Pouvez-vous, monsieur le ministre, nous préciser les intentions du Gouvernement à ce sujet ?
Je termine mon propos en précisant que la commission des lois s’est déclarée favorable à l’adoption des crédits du programme 148.
Applaudissements sur les travées de l ’ Union centriste et du RDSE.
Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, la modernisation de l’administration n’a de sens que si elle prend pour objectif la réorganisation du service et des procédures en fonction des attentes du citoyen.
On ne peut que souscrire à un tel principe. C’est celui que la direction générale de la modernisation de l’État, la DGME, responsable du présent programme 221, Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État, souhaite adopter pour guider son action afin d’améliorer la qualité du service rendu aux administrés.
À titre personnel, je suis très réservée sur la compatibilité de ce principe avec la politique de RGPP suivie par le Gouvernement.
En se saisissant pour avis du présent programme budgétaire, la commission des lois souhaite justement examiner comment ce principe trouve à s’appliquer dans les actions conduites pour moderniser l’État.
L’an passé, elle avait plus particulièrement fait porter son examen sur l’accueil du public et l’accès au service public. Si les actions engagées étaient positives dans leur principe, on peut cependant regretter que le calendrier initialement fixé, très ambitieux, n’ait pu être tenu. Il me semble à cet égard utile d’appeler le Gouvernement et la DGME à plus de prudence dans la définition du calendrier retenu, car si le changement est nécessaire, il est tout aussi nécessaire de donner au changement le temps de s’accomplir, surtout lorsqu’il sollicite, aussi intensément qu’il le fait aujourd’hui, les personnels eux-mêmes.
Cette année, la commission des lois s’est plus particulièrement penchée sur deux nouveaux axes de réformes engagés par la DGME : l’accélération des procédures administratives et l’amélioration du traitement par les administrations des réclamations qui leur sont adressées.
L’examen des premiers résultats obtenus en matière d’accélération de procédure conduit la commission des lois à formuler plusieurs remarques.
Tout d’abord, le gain de temps ne peut pas seulement être obtenu par une optimisation de l’organisation de la procédure. Parfois, de véritables réformes législatives ou réglementaires sont nécessaires, comme pour la suppression de la double instruction des demandes de naturalisation. L’accélération des procédures ne peut reposer uniquement sur les personnels, mais doit aussi engager toute la chaîne hiérarchique, jusqu’au plus haut niveau.
Ensuite, le raccourcissement des délais ne peut jamais être qu’un objectif secondaire par rapport à la qualité et à la fiabilité du service rendu.
Enfin, la question se pose de l’utilisation qui sera faite des marges de manœuvre dégagées et du bénéfice qu’en tireront les usagers : si l’accélération de la procédure se traduit par des suppressions de postes, les usagers perdront le bénéfice des gains réalisés. Si elle aboutit à une intensification exagérée du travail des personnels, ces derniers risquent de ne pas adhérer à la démarche. Sur ce point, je souhaiterais que M. le ministre puisse nous fournir des éclaircissements.
La question du traitement des réclamations est importante car une réclamation à laquelle il n’est pas répondu redouble le sentiment de l’administré de ne pas être entendu par l’administration, puisqu’à la première expérience négative qui a justifié sa réclamation s’ajoute l’absence d’impact de cette dernière.
L’action engagée sur ce point est donc positive. Cependant, à nouveau, il semble que l’objectif retenu tienne insuffisamment compte de la nécessité de donner du temps au changement. La réclamation peut en effet apparaître aux personnels comme une critique de leur action. Tout l’enjeu de l’action engagée est justement de lever ces réticences en convaincant les agents et l’encadrement que l’amélioration du traitement des réclamations doit permettre de former une boucle vertueuse, chaque réclamation étant l’occasion d’ouvrir un dialogue avec les usagers et de remédier à un dysfonctionnement ou de mieux expliquer la procédure qui a été suivie. Cela demande du temps.
Par ailleurs, il faut que les objectifs de performance fixés aux gestionnaires des services et l’évaluation de la qualité du service rendu tiennent compte de la qualité du traitement des réclamations. Monsieur le ministre, pouvez-vous nous apporter des précisions sur ce point ?
À la lumière de ces observations, la commission des lois a entendu donner un avis favorable à l’adoption des crédits du programme 221 de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », avis que, toutefois, je ne partage pas.
J’indique au Sénat que la conférence des présidents a fixé pour cette discussion à cinq minutes le temps de parole dont chaque groupe dispose et à trois minutes celui dont dispose la réunion des sénateurs n’appartenant à aucun groupe.
Je vous rappelle également que l’intervention générale vaut explication de vote pour ces missions.
Par ailleurs, le Gouvernement dispose au total de dix minutes pour intervenir.
Dans la suite de la discussion, la parole est à M. Jacques Gautier.
Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, mon propos s’attachera à évoquer le programme Fonction publique de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », dont vous nous proposez aujourd’hui de voter les crédits pour 2011.
Le groupe UMP se réjouit que ce programme traduise les efforts engagés par le Gouvernement, qui poursuit une politique vigoureuse de modernisation, d’optimisation et de rationalisation des services de l’État et de la fonction publique, au sens le plus large du terme.
À ce titre, je tiens à saluer le chantier-phare qu’a constitué la création de la direction générale des finances publiques, issue de la fusion de la direction générale des impôts et de la direction générale de la comptabilité publique. D’ores et déjà, la qualité du service rendu à l’usager et aux collectivités locales s’en est trouvée améliorée. Pouvez-vous, monsieur le ministre, nous faire un point d’étape précis sur les différentes opérations lancées depuis la création de cette direction et les quelques mouvements naturels d’humeur de certains personnels ?
Je suis de ceux qui soulignent que le Gouvernement s’est montré particulièrement actif et volontariste pour faire avancer ses projets et ses réformes, que l’on peut qualifier de novatrices.
Dès lors, monsieur le ministre, le groupe UMP, convaincu que la France réussira à moderniser notre fonction publique et à renforcer les services publics, votera le budget que vous nous proposez.
Je souhaiterais, avant de passer à cette ultime étape, vous poser quatre questions.
Vous nous avez rappelé que ce projet de loi de finances propose de ramener les crédits du programme Fonction publique, consacrés, d’une part, à la formation interministérielle des fonctionnaires de l’État et, d’autre part, à l’action sociale interministérielle, à 221, 3 millions d’euros pour les autorisations d’engagement, soit une baisse de 9, 3 %, alors que les crédits de paiement restent stables, à 221 millions d’euros.
Cette évolution, qui témoigne d’une réelle maîtrise des dépenses, garantit également la poursuite de la mise en œuvre des prestations sociales à destination des agents de la fonction publique, et nous ne pouvons que nous en réjouir.
Mais il est évident que cette politique ne saurait se réduire à la seule mesure de réduction des effectifs, même si l’ampleur de nos déficits publics impose une stabilisation de la masse salariale de l’État, dont les effectifs devraient connaître en 2011 une réduction.
Premièrement, pouvez-vous nous indiquer, monsieur le ministre, ce que sera l’évolution du pouvoir d’achat des fonctionnaires, les chiffres que vous nous avez fournis méritant d’être précisés et médiatisés au regard des critiques formulées contre la politique gouvernementale, qui me semblent injustifiées si l’on veut bien prendre en compte les résultats obtenus ces trois dernières années.
Deuxièmement, quelles mesures salariales l’État peut-il prescrire aux collectivités territoriales, qui connaissent une véritable flambée de leurs dépenses de fonctionnement et de leur masse salariale ?
Troisièmement, comment évoluent les effectifs de la fonction publique d’État, mais aussi des autres fonctions publiques ? Ceux de la fonction publique territoriale, notamment, se sont beaucoup développés depuis un certain nombre d’années, même si cela découle pour partie des transferts de compétences.
Enfin, quatrièmement, s’agissant du dossier des contractuels, quelles sont les principales dispositions prévues à cet égard ? Par ailleurs, ou en sont les réformes de l’indemnité de résidence et du supplément familial de traitement ?
Soyez assurés, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d’État, que le groupe UMP votera d’un seul bloc ces deux missions.
Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, puisque cinq minutes seulement me sont imparties, je limiterai mon intervention à quelques points du programme 148, Fonction publique, non sans rappeler le contexte toujours inquiétant dans lequel il s’inscrit.
Monsieur le ministre, drapé de votre programme 148, vous prétendez que la fonction publique va maintenir des services de qualité à effectifs réduits. Mais, dans la pratique, la mise en œuvre des missions de service public devient presque impossible, dans le contexte de la seconde vague de révision générale des politiques publiques, qui permet donc, insidieusement, de venir justifier leur future privatisation.
Les réformes destructrices s’enchaînent les unes aux autres, accompagnant la RGPP. La loi « mobilité et parcours professionnels », adoptée en août 2009, est l’illustration concrète de la perte de la garantie de l’emploi pour les fonctionnaires. Le 16 novembre dernier, le Journal officiel publiait le décret permettant, soit de mettre en disponibilité – c’est-à-dire sans salaire –, soit de licencier un agent qui, dans le cadre de la suppression de son poste, refuserait par trois fois les propositions d’emploi de l’administration. C’est chose faite !
Voici un principe consacré alors que l’ensemble des agents souffrent de la dégradation de leurs conditions de travail.
Or cette politique, la vôtre, qui a pour but affiché de redonner de la lisibilité et de l’efficacité à l’administration nous montre d’elle-même ses limites ! À force de vouloir réduire les dépenses publiques, elles augmentent !
Ainsi, on ne pourrait passer sous silence le dérapage des dépenses salariales de l’État, pour lesquelles la commission des finances de notre assemblée a dû émettre un avis favorable, le 24 novembre dernier, assorti de fortes réserves certes, sur un décret d’avance transmis par le Gouvernement pour...ouvrir « en urgence » 1, 14 milliard d’euros de crédits de paiement dont « 930 millions destinés à couvrir les dépenses de personnel » ! Ce dérapage proviendrait « de départs en retraite inférieurs aux anticipations, mais aussi de surcoûts associés à des mesures catégorielles dont la multiplicité conduit à douter de la consistance réelle des efforts de maîtrise de la masse salariale de l’État », toujours aux dires de la commission.
Gouverner c’est prévoir ! Franchement, que penser de cette politique qui déstructure la fonction publique et aboutit aux résultats exactement inverses des objectifs qu’elle poursuit ? Quelle lisibilité avons-nous de la masse salariale des fonctionnaires d’État ?
Monsieur Tron, vous avez précisé, lors de l’audition en commission, qu’il faudrait donner une plus grande publicité à une nouvelle « découverte » : 20 300 emplois de plus – probablement cachés dans les tiroirs des ministères – que ceux habituellement comptés pour le ministère de l’éducation nationale, qu’il a bien fallu rémunérer sur l’année 2010. Dans ce nombre figurent 2 900 enseignants vacataires recrutés pour assurer des remplacements, le volant de professeurs remplaçants ayant disparu puisque les titulaires ne sont pas remplacés, à raison d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite !
J’en reviens au projet de loi de finances : pas plus que l’an dernier, il n’est porteur d’une action significative pour la fonction publique. Il s’enferre dans des objectifs comptables dont les écueils ont pourtant été relevés tant par la Cour des comptes que par le principe de réalité que je viens de vous rappeler.
Nulle part dans ce programme ne sont évoqués les enjeux auxquels doivent faire face l’État et son administration : redéfinir les besoins en termes de services publics, accompagner les fonctionnaires dans leur formation, leur mobilité, leur pouvoir d’achat ou leur retraite. On s’intéresse aux chiffres et on oublie le facteur humain.
Comment ne pas remarquer la baisse de près de 10 % des crédits alloués à la formation des fonctionnaires ? J’avais déjà souligné devant vous, l’an dernier, qu’en 2008, seuls 868 agents avaient été concernés lors de la mise en place du droit individuel à la formation, le DIF. Cette année encore, le DIF n’est pas mis en œuvre dans la plupart des administrations et il n’est pas donné suite aux demandes des agents. Les lois de 2007 relatives à la modernisation de la fonction publique et à la fonction publique territoriale n’ont, dans les faits, entraîné aucune amélioration de la formation des agents, alors même qu’on exige d’eux davantage de mobilité, plus d’adaptation à de nouvelles tâches.
Une telle politique nie le travail parlementaire et les véritables besoins de réforme dans la fonction publique ! « Réforme », pourtant, le Gouvernement n’a que ce mot à la bouche pour présenter sa politique concernant la fonction publique.
Après les 33 700 suppressions d’emplois équivalents temps plein annoncées en 2010, ce sont encore plus de 31 600 suppressions qui devraient être effectuées l’année prochaine. De plus, selon le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011à 2014, de nouvelles coupes claires sont prévues.
Or cette politique ne fonctionne pas. Le nombre de contractuels ne cesse d’augmenter, et je ne parle pas seulement des 2 900 remplaçants de l’éducation nationale réapparus ! On assiste à un recours à l’intérim et à des remplacements temporaires de fonctionnaires par des contractuels, sur des emplois permanents, portant le taux de contractuels à près de 15 % dans la fonction publique d’État.
En outre, parmi les mesures prévues par le Gouvernement pour soutenir le pouvoir d’achat des fonctionnaires, quasiment aucune n’est générale. Le point d’indice, qui n’a progressé que de 0, 5 % cette année, …
… ne sera pas revalorisé en 2011, et le projet de loi de programmation laisse entrevoir qu’il n’y en aura pas davantage en 2012 et en 2013 !
Pour toutes ces raisons, le groupe socialiste ne saurait voter des crédits qui traduisent une politique de mise à mal des services publics et de ses fonctionnaires.
Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.
M. Jacques Mahéas. Beaucoup trop doux, voulez-vous dire, monsieur le secrétaire d’État !
Nouveaux sourires.
Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, je centrerai, si vous le voulez bien, mon intervention sur la gestion des ressources humaines bien que nous soyons dans un domaine financier, un domaine dont je ne souhaiterais pas qu’il prît le pas sur celui de la relation aux femmes et aux hommes des services de la fonction publique, même si, j’en suis sûre, les deux domaines sont compatibles sous réserve d’une réflexion ouverte et prospective.
Certes, les personnels de la fonction publique sont une « ressource », mais une ressource d’une autre nature que la ressource financière, la ressource en matériaux, produits, équipements…
Avant d’être « ressource », ils sont à mes yeux « relation », relation à l’autre, que l’autre soit l’usager, l’administré, voire le client, ou qu’il soit l’un des maillons de la hiérarchie du service public.
De cette acception vient l’idée que je me fais de la gestion des relations humaines, une gestion bien établie sur trois pieds : la gestion de la carrière, la formation, l’action sociale.
Or, mon premier constat au regard de ce triptyque, c’est la « parcellisation » de l’homme, découpé en trois tranches correspondant à ces trois modes de gestion.
Monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d’État, vous ne manquerez pas de me faire valoir que je me trompe et que tout est dans tout : pour preuve les évolutions récentes, presque révolutions, que vit la fonction publique : la suppression de cent cinquante corps fusionnés, les dispositifs d’aide à la mobilité ou bien encore les parcours de formation.
Tout cela est vrai dans l’absolu, mais je connais trop de signes qui me disent le contraire.
Pourquoi, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d’État, traduire obstinément le sigle RGPP par les mots « suppressions d’emplois », « non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite » ? La mathématique applique rigoureusement cette formule en oubliant qu’elle devrait bien plutôt s’inspirer de la sagesse géométrique et commencer par analyser les missions, leur contenu, leurs conditions d’exercice pour déterminer le nombre de personnes utiles à l’exercice de ces missions, en tenant le plus grand compte des dernières mesures adoptées en matière de retraite, notamment des femmes.
L’autre sigle, ETPT – équivalent temps plein travaillé –, me paraît aussi incongru et déshumanise lui aussi ce monde de la FPE – fonction publique d’État –, FPT – fonction publique territoriale –, FPH – fonction publique hospitalière –, dont on a pendant si longtemps pu souligner l’exemplarité et qui est devenu un grand corps malade, au point que l’on a recours au diagnostic de la charte Marianne pour mesurer la qualité de l’accueil dans les services !
Ce référentiel « Marianne » prête à sourire : n’est-il pas tout simplement normal d’accueillir poliment les administrés ; normal de répondre par écrit à leurs courriers ; normal de le faire dans des délais décents ; normal encore de ne pas leur imposer un parcours du combattant entre services administratifs avant de les ramener au point de départ ?
Pourquoi, encore, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d’État, le principe de restitution aux agents de la moitié des économies résultant des suppressions de postes se traduit-il – quand il se traduit – par les seules mesures catégorielles, hors les mesures de formation et les mesures sociales ?
Force est de constater, si l’on veut bien être impartial – et je suis sûre, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d’État, que vous le voulez – que le malaise est grand chez les fonctionnaires.
Malaise il y a, j’ai eu l’occasion de vous le dire, monsieur le ministre, face à une réforme territoriale qui vise à réorganiser et rationaliser le niveau départemental et régional en recherchant non pas une amélioration du service apporté au public, mais une économie de moyens : je n’en veux pour preuve que le fonctionnement indigne de certains services, celui de la direction des étrangers, par exemple, à Bobigny.
Les images et les commentaires que j’ai vus et entendus de ce service m’ont ramenée à la honte que j’avais vécue il y a près de quinze ans, lorsque je voyais les étrangers coucher sur place dans des cartons d’emballage, devant les services de la préfecture, pour être sûrs de pouvoir présenter leur dossier dès l’ouverture des guichets.
Est-ce là le fruit de la réorganisation, celui de la suppression des emplois ou, mieux encore, celui de la modernisation de l’État ?
Jusqu’où supprimera-ton la compétence des préfectures et des sous-préfectures en matière de contrôle de légalité ? Pour ne vexer personne – et les élus font partie de ce « personne », – on a progressivement supprimé ou du moins largement réduit le contrôle en matière de fonction publique territoriale ; il s’est réduit comme peau de chagrin, et il a fallu toute la force de conviction des membres de la commission des lois pour éviter que ne soit définitivement fragilisée la sécurité juridique des actes administratifs, et ce pour des raisons d’ajustement comptable qui aurait permis d’amputer un peu plus les services préfectoraux.
Comment expliquer encore que, au moment où la déconcentration aboutit à la réorganisation territoriale que nous connaissons, un peu plus de 3 % des emplois soient transférés au niveau central, pour mettre en place le pilotage de la fonction de gestion des ressources humaines ? Ne peut-on piloter le management depuis le niveau régional ou le niveau départemental ?
Je dois vraiment vous dire, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d’État, ma tristesse face à ce chaos qui se met progressivement en place dans une fonction publique qui n’était certainement pas sans défaut, mais qui avait un réel attachement à ce qu’elle faisait au service des citoyens.
Je suis triste de voir ces citoyens, tous, quels qu’ils soient, désorientés, incapables de trouver au bon moment la bonne personne pour la bonne réponse.
Je suis triste de mesurer l’inquiétude, voire la détresse, de ces fonctionnaires et agents, eux aussi perdus dans une administration à la dérive.
Et pourtant je veux avoir confiance, confiance dans le bon sens, confiance dans la raison retrouvée, celle qui redonnera à tous ces fonctionnaires et agents la fierté de travailler pour le service public.
Dans l’immédiat, le budget qui nous est proposé n’apporte pas le gage qu’attendent les membres du groupe auquel j’appartiens. Aussi, à une grande majorité il ne le votera pas. Néanmoins, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d’État, il vous gardera sa confiance, en espérant que les projets de loi de finances suivants sauront tirer la leçon de ces désordres pour reconstruire une fonction publique solide et forte.
Applaudissements sur les travées du RDSE, du groupe socialiste et de l ’ Union centriste.
Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, cette mission budgétaire se traduit depuis de longues années par une réduction constante et continue des effectifs de l’actuelle direction générale des finances publiques, regroupant les anciennes directions générales des impôts et la direction générale du Trésor.
Une fois encore, pour l’année 2011, vous voulez procéder à une compression des effectifs, qui se traduira par la disparition de 2 372 postes, essentiellement par la suppression de postes de catégorie C – plus de 3 400 – tout en créant des postes du cadre A et du cadre A+.
Depuis 2006, ce sont pratiquement 12 000 emplois qui auront disparu au sein des anciennes directions aujourd'hui regroupées dans la nouvelle direction générale.
De surcroît, je rappellerai que les personnels de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, la DGCCRF, ont été répartis entre les nouvelles directions départementales interministérielles et les services de l’Autorité de la concurrence
Le problème soulevé, c’est que le « pyramidage » nouveau de la direction générale des finances publiques – avec un nombre croissant de cadres A – va de pair avec une réduction constante des effectifs d’exécution.
Les gains de productivité sont, bien évidemment, largement évoqués pour justifier cette évolution, mais il faut surtout se demander si le service rendu ne souffre pas de cette évolution.
Au-delà des péripéties sur les programmes d’informatisation des services, Chorus, Hélios, Sirius et autres Copernic, qui sont autant de sources de dépenses de développement et, parfois, de constats regrettables d’inadaptation des outils, se pose en effet la question du fonctionnement même de la DGFIP dans les relations qu’elle entretient avec le public.
C’est aussi probablement un facteur d’aggravation des conditions de travail des personnels et cela explique ce que nous disait notre collègue Bernard Angels sur l’état de santé des personnels.
Si l’usage de la télédéclaration s’est largement répandu – il est même l’outil normal de traitement de la fiscalité des entreprises –, il n’en demeure pas moins que la complexité constante et souvent renforcée de la loi fiscale demeure à la source d’un volume de traitement contentieux important de dossiers tant d’entreprises que de particuliers.
Relevons également que, bien souvent, la procédure d’instruction d’une dépense fiscale, soumise à des modalités de calcul particulières, est d’une telle complexité qu’un coût administratif induit non négligeable en découle.
Souvent, quand nous sommes opposés aux mesures visant à corriger les modalités de calcul de l’impôt de solidarité sur la fortune, c’est aussi parce que la complexité de leur mise en œuvre impose aux services compétents des charges administratives non négligeables, tout en nuisant à la lisibilité et à l’équité de cet impôt.
Cela n’est pas sans avoir des conséquences sur les conditions de travail des personnels, confrontés à une complexité plus grande, avec des moyens moindres. Ce qui se prépare avec le remplacement de la taxe professionnelle par la contribution économique territoriale risque d’imposer de nouvelles exigences aux assujettis ; les personnels en seront les premiers témoins, mais aussi les premières victimes, car ils devront faire face aux difficultés.
Monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'État, l’efficacité ne commande-t-elle pas, d’abord et avant tout, non pas une réduction des personnels, mais une fiscalité plus claire, plus lisible, plus équitable et donc plus facile à accepter par l’ensemble de la population ?
Pour les raisons que je viens d’exposer, mais aussi pour bien d’autres relatives aux conditions de mise en place de la direction générale des finances publiques, le groupe CRC-SPG votera contre les crédits de cette mission budgétaire.
Applaudissements sur les travées du groupe CRC-SPG.
Monsieur le président, monsieur le président de la commission des finances, mesdames, messieurs les sénateurs, M. Angels a présenté les crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », tandis que Mme Bricq a présenté ceux du compte d’affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l’État ».
Avant de répondre à leurs interrogations, je tiens simplement à rappeler que le budget de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » s’inscrit dans le cadre général fixé pour le budget de l’État.
Le budget de la mission affiche, pour 2011, une progression maîtrisée. À périmètre constant et hors pensions, la mission est, en effet, stable en valeur, avec une évolution négative de 0, 1 %.
Ce résultat est obtenu grâce à la poursuite de l’effort de rationalisation et d’accroissement de la productivité de l’ensemble du ministère, qui se traduit par un taux de non-remplacement des départs à la retraite sensiblement supérieur à 50 % en 2011, ce qui représente 3 127 postes.
Ce budget donne, néanmoins, au ministère du budget les moyens de poursuivre son action, tout en améliorant la qualité du service rendu aux usagers.
Le processus d’unification des deux réseaux déconcentrés des anciennes direction générale des impôts et direction générale de la comptabilité publique au sein de la direction générale des finances publiques, la DGFiP, s’achèvera à la fin de l’année prochaine.
Vous me demandez, monsieur le rapporteur spécial, si ce processus n’est pas trop rapide, notamment pour les agents concernés. Sur ce point, je tiens à vous rassurer.
Les agents des impôts et du Trésor ont effectivement nourri quelques inquiétudes en 2008 lorsque la fusion est intervenue. C’était compréhensible eu égard à l’historique des deux directions : sans aller jusqu’à parler de face à face, ces deux structures étaient suffisamment éloignées l’une de l’autre pour que leurs agents aient été obligés d’apprendre à se connaître, à connaître l’origine de leurs métiers, d’apprendre à partager les mêmes bureaux, à définir les mêmes missions, pour, d’abord, se respecter et, ensuite, pouvoir travailler ensemble dans de bonnes conditions.
Lorsque je suis arrivé à la tête de ce ministère, j’ai été frappé par la rapidité avec laquelle les agents regroupés dans cette direction magnifique se sont mis au service d’une mission qui correspond à leur vocation, leurs convictions et leur engagement, car on ne s’engage pas dans ce métier par hasard ! Ils ont vraiment voulu se donner les moyens de mener à bien cette nouvelle organisation.
Les interrogations qui se sont manifestées au départ ont été levées dans des délais rapides. À cet égard, je tiens à rendre hommage au directeur général des finances publiques, aux organisations syndicales et à tous les agents de cette direction, car ils ont réalisé un travail absolument remarquable, qui est à l’honneur de l’État.
L’année 2009 a vu la préfiguration des premières directions départementales uniques et la mise en place des premiers services des impôts des particuliers. Les agents concernés ont rapidement compris tout l’intérêt professionnel et managérial qu’il y avait à travailler sous un encadrement unique, avec des collègues chargés de l’assiette et du recouvrement. Je vous affirme, monsieur Angels, que ce sont les associations professionnelles et les agents eux-mêmes, parfois même certains représentants syndicaux, qui m’ont demandé d’accélérer le processus.
Par ailleurs, je viens de prendre connaissance des résultats de l’Observatoire interne que Bercy mène depuis dix ans, au moyen de deux enquêtes téléphoniques annuelles. Figurez-vous que, par rapport au mois de mars dernier, les résultats du mois d’octobre sur l’état d’esprit des agents de la DGFiP sont rassurants : le pourcentage des agents qui jugent le changement trop rapide est en recul, tandis que le pourcentage de ceux qui considèrent que les changements intervenus dans leur direction ont un effet favorable augmente de cinq points, atteignant son plus haut niveau depuis 2008. Vous le voyez, nous sommes dans la bonne direction.
Je ne crois donc pas que l’on doive considérer que la mise en œuvre de la fusion soit trop rapide. Les étapes qui ont été proposées les unes après les autres ont été menées en coordination de très haut niveau avec l’ensemble des organisations syndicales et une participation active des personnes concernées à l’échelle départementale, dans l’objectif de réussir ces fusions départementales.
Je sais que la commission des finances a décidé de demander, en 2011, à la Cour des comptes une enquête sur cette fusion, en vue de l’examen du projet de loi de finances pour 2012.
Je me permets de vous indiquer que cette initiative me semble un peu précoce puisque, comme l’a souligné M. le rapporteur spécial lui-même, l’année 2011 sera l’année d’unification des statuts et des règles de gestion des personnels. Il est essentiel pour les agents de la DGFiP d’être traités de la même manière que leurs collègues, s’agissant des promotions et des mutations notamment. Ils attendent donc impatiemment cette unification.
Si la Cour des comptes mène son enquête au premier semestre, elle ne pourra valablement juger qu’un processus en cours de finalisation. Il me semble préférable que votre commission des finances commence par auditionner le directeur général de la DGFiP, Philippe Parini, qui se tient à la disposition du Parlement et auquel, je le répète, je tiens à rendre hommage ce soir pour l’action qu’il mène depuis deux ans et demi, et ce dans le plus grand respect des personnels. Nous lui devons beaucoup.
Mesdames, messieurs les sénateurs, vous craignez que nous n’allions trop vite, mais vous proposez vous-même d’évaluer trop rapidement ce rythme que vous dénoncez.
Quoi qu’il en soit, le ministère du budget se tient à la disposition de la Cour des comptes s’il en est ainsi décidé.
Pour sa part, la direction générale des douanes et droits indirects, la DGDDI, amplifiera la dématérialisation des formalités dont elle assure la gestion.
Par ailleurs, je tiens à souligner que le budget triennal permettra de poursuivre l’adaptation et la modernisation des moyens de surveillance aéronavale de la douane.
Les grands chantiers de modernisation des systèmes informatiques de gestion financière de l’État, dont l’aboutissement est l’une des conditions de la réussite des réformes en cours, seront poursuivis.
Sur ce point, vous m’avez interrogé, monsieur le rapporteur spécial, à juste titre d’ailleurs, sur deux programmes en particulier : les programmes Chorus et Copernic.
Le programme Chorus, qui traite de la gestion de la dépense de l’ensemble de l’État, relève d’une réforme sans précédent, qui concerne plus de 30 000 gestionnaires, et vise, je le rappelle, à mettre totalement en œuvre la LOLF.
Cette application a été déployée auprès de 12 000 agents des ministères de la défense, de l’intérieur, de la justice et de l’éducation nationale en janvier dernier. Son déploiement se fera, comme prévu, dans les autres ministères le 1er janvier prochain.
Comme toute nouvelle application informatique, elle change les habitudes et les organisations, mais 60 000 jours de formation ont été dispensés, et les délais de traitement, et donc de paiement, se sont normalisés après une période d’apprentissage normale. Il reste encore, je dois à la vérité de le dire, quelques retards d’exécution au ministère de la défense, qui font naturellement l’objet de toute l’attention du Gouvernement.
Quant au programme Copernic, il a constitué le plus ambitieux chantier de refonte du système d’information fiscale. Son pilotage est aujourd’hui totalement intégré à la gouvernance informatique de la DGFiP. Celle-ci ayant consacré l’année 2010, en priorité, aux systèmes d’information chargés de gérer les recettes de l’État et au développement de Chorus, elle examinera, en 2011, l’ouverture de Copernic vers les systèmes informatiques fiscaux de la douane, comme l’avait suggéré la Cour des comptes et comme vous le souhaitez vous-mêmes. Il s’agit d’un chantier lourd et coûteux qui n’a pas pu être ouvert cette année.
En outre, le ministère du budget contribuera à l’effort de réduction des dépenses de fonctionnement de l’État, notamment par de fortes réductions de ses charges locatives en Île-de-France, soit à la suite de renégociations de baux, soit à la suite de déménagements. C’est ainsi que 1 500 agents quitteront des locations coûteuses à Paris, pour un total annuel de 22 millions d’euros, et rejoindront, en 2012, un bâtiment en construction à Ivry-sur-Seine, appartenant à l’État.
Madame Bricq, vous avez souhaité avoir des précisions sur la nature des dépenses qui seront réalisées sur le compte d’affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l’État » grâce au remploi des produits de cession.
À cet égard, permettez-moi de vous donner trois exemples.
Tout d’abord, l’État a récemment très bien vendu, par appel d’offres, plusieurs biens utilisés par l’IGN, l’Institut géographique national, et Météo-France, le siège de cet établissement, situé quai Branly, ayant été vendu très au-dessus de la valeur domaniale. Le produit de ces cessions servira à financer les travaux du bâtiment qui va permettre de regrouper à Saint-Mandé, dans les meilleures conditions, l’IGN, Météo-France et le service hydrographique et océanographique de la marine. C’est une belle opération, d’un point de vue tant fonctionnel que financier.
Ensuite, les diverses cessions de bâtiments militaires, partout en France, permettent de financer l’installation des nouvelles bases de défense, qui vont concrétiser la réforme des armées.
Enfin, les futures cessions des bâtiments domaniaux utilisés par le ministère de l’agriculture à Paris financeront le futur bâtiment de ce ministère pour regrouper ses services. Il sera construit sur un terrain de l’État, rue de Picpus, dans le 12e arrondissement.
Désormais, le mode de financement le plus courant pour un projet immobilier consiste à vendre des actifs inutiles. C’est tellement logique qu’il paraît aujourd'hui évident d’en faire la matrice de la politique immobilière de l’État.
Je rappelle, enfin, que les administrations qui n’ont pas de besoins de relogement ou pas de projet conforme à la politique immobilière – les fameux douze mètres carrés par agent pour respecter la norme – ne reçoivent rien : ce n’est pas un « droit de retour », comme cela est présenté parfois abusivement.
Par ailleurs, madame Bricq, vous avez évoqué l’amendement que vous défendrez demain soir, qui vise à demander au Gouvernement d’établir un rapport annuel sur la performance immobilière de tous les services.
En avant-première, si je puis dire, je tiens à vous assurer que le Gouvernement partage totalement votre objectif d’avoir un meilleur suivi de la rationalisation des implantations immobilières des administrations. Cependant, il ne sera techniquement possible d’y répondre qu’en 2013, lorsque toutes les conventions d’occupation auront été signées et qu’elles seront suivies dans le module immobilier de Chorus.
C’est pourquoi je vous proposerai, demain soir, de réexaminer votre proposition lorsque les outils seront à notre disposition.
Madame Assassi, vous m’avez interrogé sur la possible conciliation entre l’amélioration de la qualité de service et la réduction des effectifs, élément d’interrogation sans fausse naïveté d’ailleurs puisqu’il fait partie de la doctrine que vous défendez en tous temps, tous lieux et toutes circonstances.
Comme vous avez pu le constater en venant à la direction générale de la modernisation de l’État, les différents chantiers lancés répondent à vos objectifs.
En effet, quand les agents améliorent de 40 % le temps de traitement des dossiers de naturalisation, par exemple, c’est un gain pour tout le monde. Quand les agents délivrent en moins de dix jours un passeport, on ne peut pas dire qu’il y ait altération de la qualité du service public.
Naturellement, la révision générale des politiques publiques va dans le sens d’une diminution du nombre de fonctionnaires, ceux-ci étant mieux payés, mais aussi d’une optimisation des services publics en général et, en particulier, dans les missions dévolues au ministère dont j’ai la charge.
Vous pouvez continuer de le contester, mais cette réalité s’imposera à tous. La meilleure preuve en est que les organisations syndicales soutiennent les éléments de changement. Nous avons souhaité, Georges Tron et moi, lors de nos premiers contacts avec les représentations syndicales de la fonction publique, qu’ils soient les principaux acteurs de la poursuite de la réforme de l’État.
Madame Beaufils, vous m’avez interrogé sur le pyramidage de la direction générale des finances publiques invoquant le fait que les fonctionnaires de catégorie A étaient très nombreux. Cette situation répond tout simplement à l’élévation constante du niveau de qualification des agents des finances publiques, qui exercent, comme vous l’avez souligné, des métiers très complexes.
Au surplus, je note que la majorité de ces postes sont pourvus par la promotion interne. Je ne vois pas ce qu’il y a de scandaleux à proposer des parcours professionnalisants à des fonctionnaires, leur permettant ainsi de changer de catégorie, d’exercer des responsabilités, d’être valorisés dans leur mission, de se battre pour une cause qui les dépasse et nous dépasse tous, celle de l’État.
Tels sont les éléments de réflexion que je souhaitais vous apporter en réponse à vos interventions, mesdames, messieurs les sénateurs. Je remercie tous les intervenants d’avoir apporté un éclairage substantiel sur ce budget. Je laisse le soin à mon collègue Georges Tron de répondre aux questions relatives à la fonction publique.
Applaudissements sur les travées de l ’ UMP et de l ’ Union centriste.
Monsieur le président, monsieur le président de la commission des finances, mesdames, messieurs les sénateurs, ainsi que François Baroin vient de l’indiquer, j’apporterai, pour ma part, quelques éléments de réponse complémentaires aux questions ayant plus précisément trait à la fonction publique. Je me permettrai d’agrémenter au passage de quelques remarques les propos des orateurs.
Mme Gourault a souligné à juste titre que, concernant le contrôle des ETPT, il était bienvenu d’appliquer aux opérateurs les mêmes règles que celles qui ont cours depuis quelques années s’agissant des administrations centrales. Cela correspondait à une demande plusieurs fois réitérée.
Il est vrai que la règle s’applique, me semble-t-il, depuis la loi de finances 2009. Cela étant, il est non moins vrai que l’on pourrait aller plus loin. Pour ce qui est des opérateurs, qui disposent de 270 000 à 280 000 ETPT, le contrôle mériterait sans doute d’être renforcé dans la mesure où l’on a constaté qu’ils étaient devenus, ces dernières années, les principaux réceptacles d’emplois qui, au sein de l’administration centrale, étaient présentés comme en diminution. Je tiens à insister sur cet aspect, notamment auprès de M. Mahéas : nous avions effectivement constaté des transferts entre les administrations centrales et les opérateurs. Instaurer une règle commune à ceux-ci et à ceux-là va évidemment dans le bon sens.
S’agissant de la formation, je répondrai à Mme Gourault en même temps qu’à plusieurs autres orateurs qui ont soulevé les mêmes interrogations qu’elle.
Vous l’avez noté, le budget dédié à la formation est en légère diminution. Cette évolution est simplement liée à l’application de nouvelles règles de gestion, plus rigoureuses. Cela dit, ce poste budgétaire s’élève encore à 82 millions d’euros, ce qui reste considérable ! En réalité, les économies réalisées sur le fonctionnement de l’ENA et sur les IRA, reposent surtout sur la diminution du nombre d’ETPT : de cinq pour chaque IRA et de douze pour l’ENA.
Par ailleurs, les économies réalisées du fait du raccourcissement de la scolarité – elle passe de vingt-sept à vingt-quatre mois – permettent une légère diminution du budget de l’ENA. Ces mesures ne relèvent donc de rien d’autre que d’une rationalisation de la gestion.
On peut se réjouir que le fameux contrat d’objectifs, que nous avions si souvent réclamé, soit aujourd’hui, enfin, opérationnel. À ce titre, je tiens à souligner, à la suite du ministre du budget et des comptes publics, que nous avons désormais la possibilité d’apprécier le coût de la participation aux frais de logement des élèves de l’ENA.
Par ailleurs, dans la droite ligne du rapport de M. Le Bris sur la formation des agents de l’État, des dispositifs d’individualisation et de professionnalisation de la formation sont mises en œuvre à l’ENA. C’est à une réforme véritablement globale de l’École que nous procédons. Sur le même sujet, la Haute Assemblée pourra – dans trois semaines, je crois – discuter de la modification du classement de sortie de l’École, qui n’est pas une question anodine.
Concernant la mobilité, madame Gourault, vous avez, à mon avis fort justement, appelé de vos vœux une évaluation de l’ensemble des dispositifs issus de la loi du 3 août 2009, relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique.
Nous savons que certains dispositifs fonctionnent bien, d’autres, moins bien.
Ainsi, le prêt mobilité est manifestement une possibilité que peu d’agents de l’État exploitent. Il existe plusieurs raisons à cela. Tout d’abord, ce prêt souffre sans doute d’un manque de notoriété. En outre, il est concurrencé par d’autres dispositifs qui, eux, marchent bien, telle l’aide à l’installation des fonctionnaires, également prévue dans la loi de 2009. Dans le cadre du CIAS, le comité interministériel consultatif d’action sociale, qui se réunira le 7 décembre prochain, nous demanderons aux organisations syndicales de formuler des propositions à ce sujet.
En ce qui concerne l’aide ménagère à domicile, nous avons constaté que son mode d’attribution ne profitait, en réalité, pas à celles et ceux qui sont dans les situations financières les plus difficiles. C’est la raison pour laquelle nous avons décidé de revoir le dispositif. Au lieu d’agir unilatéralement, il a donc été demandé aux membres du CIAS, où les organisations syndicales sont représentées, de faire des propositions très précises permettant de « repyramider » l’aide, de manière qu’elle soit attribuée à des familles qui sont véritablement en situation de difficulté. D’ici à quelques semaines, nous devrions disposer de ces éléments de réflexion qui, bien entendu, seront étudiés et suivis d’effet avec le plus de vélocité possible.
En ce qui concerne les non-titulaires, au sujet desquels M. Jacques Gautier m’a également interrogé, je voudrais indiquer que la démarche du gouvernement actuel est d’éviter le recours abusif à leur embauche dans la fonction publique. Le 25 janvier dernier, le Président de la République a appelé de ses vœux l’ouverture d’un vaste débat sur cette question. C’est la raison pour laquelle Éric Woerth et moi-même avons, il y a quelques mois, reçu les organisations syndicales et lancé le chantier de la réforme du statut des non-titulaires. Après la concertation avec les organisations syndicales, nous ouvrirons des négociations qui devraient aboutir – c’est en tout cas l’espoir nourri par le Gouvernement – à la conclusion d’un accord.
En réalité, il ne s’agit pas là, madame Gourault, d’un plan de titularisation, qui serait le dix-septième depuis 1950. Il s’agit plutôt d’identifier très nettement les différentes poches de précarité dans le statut des non-titulaires, afin de pouvoir les corriger. En particulier, au regard de la loi de 2005, il est tout à fait clair que certains agents conservent parfois le statut de non-titulaire alors même qu’ils pourraient légitimement revendiquer la requalification de leur CDD en CDI, voire une titularisation. C’est donc sur l’identification de ces situations abusives que le Gouvernement a décidé de focaliser ses travaux.
Plusieurs phases rythmeront les négociations que nous ouvrirons bientôt avec les organisations syndicales. La première visera à identifier les situations justifiant le recours aux non-titulaires. La deuxième phase ciblera les moyens de garantir aux non-titulaires la signature d’un CDI ou la titularisation. La troisième phase permettra de s’interroger sur la façon de définir, pour les non-titulaires sur le point de signer un CDI ou d’être titularisés, un plan de développement de carrière qui corresponde à leurs aspirations.
Monsieur Gautier, je vous indique que les budgets de la formation et de l’aide sociale interministérielle sont maintenus et que leur évolution suivra la trajectoire de ces dernières années, notamment pour ce qui est de l’individualisation des prestations. En réalité, le présent budget est à peu près constant et notre objectif est de corriger les poches d’insatisfaction, comme je viens de le dire à Mme Gourault.
Pour le reste, nous nous efforçons de nous ajuster à une demande qui évolue. Il y a quelques années, les agents de l’État réclamaient des restaurants administratifs ; aujourd’hui, ils demandent des chèques-restaurants. Il y a quelques années encore, ils réclamaient des crèches pour leurs enfants ; aujourd’hui, ils demandent des primes permettant de payer une assistante à domicile.
Nous cherchons donc à moduler la répartition des moyens en fonction de l’évolution des besoins des agents, tout en maintenant un budget constant. Ce n’est pas un budget énorme, mais un budget dont la logique tient compte des réalités constatées.
Vous m’avez également interrogé, monsieur Gautier, sur la réduction des effectifs au regard de la masse salariale. M. Mahéas, fin connaisseur du sujet, m’a posé, sur le même sujet, une question à la tonalité sensiblement différente, laissant entendre que le Gouvernement avait la volonté de baisser les rémunérations des fonctionnaires. Or chacun constate, y compris M. Mahéas, l’augmentation de près de 1 milliard d’euros de la masse salariale de la fonction publique. Comment peut-il prétendre que le Gouvernement se montre très dur envers la fonction publique et, en même temps, relever cette augmentation de 1 milliard d’euros, alors même que les effectifs diminuent !
J’ajoute que nous sommes aujourd’hui en mesure d’identifier très précisément une tendance indiscutable, sur laquelle je reviens avec constance, quelles que soient les circonstances dans lesquelles je parle : depuis 2000, la rémunération moyenne des personnes en place, la RMPP, augmente d’au moins 0, 6 % chaque année. Ce fut même le cas en 2003, où il n’y a pas eu d’augmentation du point d’indice.
Ainsi, même en année « blanche » au regard du point d’indice, l’augmentation de la RMPP est supérieure à 0, 6 %, atteignant parfois 3, 6 % ou 3, 7 %. C’est la conséquence de la mise en place de la garantie individuelle du pouvoir d’achat des fonctionnaires, la GIPA, dont le but est précisément de faire en sorte que l’inflation ne pénalise le niveau de rémunération réelle d’aucun agent de l’État.
Environ 140 000 personnes bénéficient chaque année de la GIPA, dont le montant individuel moyen s’élève à environ 1 000 euros. Le dispositif global se chiffre donc à 140 millions d’euros, inscrits sur le budget de l’État. La situation est semblable s’agissant du glissement vieillesse-technicité – le GVT – et des mesures catégorielles ; j’y reviendrai dans quelques instants.
Je m’empresse de dire que les mesures catégorielles sont en grande partie financées par le retour du « un sur deux ». On pourra en dire tout ce qu’on veut, moi, je constate que ce non-remplacement permet d’économiser près de 1 milliard d’euros par an. Seule la moitié de ce montant – 450 millions d’euros – devrait théoriquement être reversée au titre des mesures catégorielles. En réalité, le Gouvernement va bien au-delà, car il y a de vraies réformes qui sont structurellement financées par le retour du « un sur deux ».
C’est en particulier le cas dans l’éducation nationale. François Baroin et moi-même avons reçu récemment Mme Bernadette Groison, secrétaire générale de la FSU, et nous nous sommes permis de lui rappeler que les 200 millions d’euros dédiés à la mise en œuvre de la mastérisation étaient autorisés par le non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux, tout comme la prime versée aux proviseurs, ainsi que l’aide à l’installation des professeurs dans leur premier poste.
Par conséquent, à moins d’être aveugle aux efforts consentis par le Gouvernement en faveur de la fonction publique, on ne peut pas nous reprocher d’être chiches avec elle !
S’agissant des mesures salariales qui sont prises dans les collectivités territoriales, le Gouvernement se doit évidemment de respecter le principe constitutionnel de la libre administration de ces dernières. C’est la raison pour laquelle nous ne pouvons pas nous y opposer de façon coercitive.
En revanche, il est vrai que le budget consacré aux collectivités territoriales – sous la forme de divers concours – s’élève à plus de 50 milliards d’euros et qu’une telle somme justifie que l’État puisse parfois se permettre de leur demander de participer à l’effort national de redressement des comptes publics. Il convient de trouver un juste équilibre…
Non, monsieur Mahéas, ce n’est pas de la provocation ! Comme vous, je suis maire d’une commune et président d’une communauté d’agglomération. Je ne fais qu’user de ma liberté de parole, et je vous demanderai de la respecter !
J’en reviens à la réponse que je voulais apporter à M. Gautier. La volonté du Gouvernement est donc aujourd’hui de demander aux collectivités territoriales de bien vouloir participer à l’effort collectif de redressement des comptes publics.
Concernant l’évolution des effectifs des trois fonctions publiques, je vais à nouveau faire de la « provocation » en répondant à M. Mahéas et en citant un chiffre qui a selon moi valeur biblique, car il dit tout : entre 1998 et 2008, les effectifs de la fonction publique territoriale ont augmenté de 450 000 agents. Quand je le rappelle, certains ne manquent pas de m’objecter : « Oui, mais il y a les transferts de compétences ! » Or ces derniers ne représentent que 130 000 emplois : c’est donc que 320 000 postes ont été créés hors transferts de compétences, et ce en grande partie dans les communes et communautés d’agglomération, lesquelles ne sont pas les premières destinataires des compétences transférées. De facto, il n’est donc pas totalement aberrant de considérer qu’un effort pourrait, en ce sens, être consenti par les collectivités.
M. Gautier m’a, lui aussi, interrogé au sujet des contractuels de la fonction publique. Comme je l’ai déjà dit à Mme Gourault, les discussions me semblent se présenter sous de bons auspices. En recevant divers représentants des organisations syndicales, François Baroin et moi-même avons pu entendre leur souhait de parvenir, après la phase de concertation, à la conclusion d’un véritable accord. Monsieur le sénateur, je puis vous assurer que le Gouvernement tient également à atteindre cet objectif.
M. Mahéas a posé une question – j’essaie d’employer des termes aussi courtois et cordiaux que possible – sur la réorientation professionnelle. Je pense sincèrement que les mesures que nous proposons constituent une véritable amélioration du dispositif existant.
De quoi s’agit-il exactement ? Pour permettre leur mobilité, il était jusqu’à présent prévu que les agents pouvaient accepter un emploi qui leur était proposé, conformément au décret du 29 avril 2002 relatif aux conditions générales d'évaluation, de notation et d'avancement des fonctionnaires de l'État. S’ils l’acceptaient, tant mieux ! S’ils le refusaient, ils pouvaient être radiés de la fonction publique pour abandon de poste. Aujourd’hui, la procédure leur permet de recevoir six propositions différentes et ce n’est que si un agent refuse ces six propositions qu’il peut être radié de la fonction publique. Comme vous le constatez, ces mesures vont dans le bon sens.
J’achèverai donc mon propos en disant à M. Mahéas que la démarche du Gouvernement consiste simplement à améliorer un dispositif jusqu’à présent très coercitif et qui me paraît maintenant beaucoup plus souple.
Applaudissements sur les travées de l ’ UMP.
J’observe que, depuis le début de la discussion de la seconde partie, nous avons quelque peine à respecter les temps arrêtés par la conférence des présidents.
Cela dit, un échange a eu lieu qui va nous permettre d’économiser du temps dimanche matin. En effet, Mme Bricq est parvenue, au cours de son intervention, à motiver l’amendement n° II-32 qu’elle a déposé au nom de la commission des finances, qui tend à insérer un article additionnel avant l’article 100 et qui vise à solliciter un tableau de bord sur la gestion immobilière de l’État.
M. le ministre du budget ayant répondu que c’était difficilement praticable dans l’immédiat, ne pourrions-nous considérer, ma chère collègue, que la commission des finances a reçu réponse à son interrogation et que, dans ces conditions, il serait envisageable de faire, dimanche matin, l’économie de l’examen de cet amendement ?
Je peux effectivement considérer que le Gouvernement a fait écho à cet amendement de la commission des finances. En conséquence, je le retire, monsieur le président.
Nous allons maintenant procéder au vote des crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », figurant à l’état B.
en euros
Mission
Autorisations d’engagement
Crédits de paiement
Gestion des finances publiques et des ressources humaines
Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local
Dont titre 2
6 990 296 236
6 990 296 236
Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État
Dont titre 2
94 114 116
94 114 116
Conduite et pilotage des politiques économique et financière
Dont titre 2
423 918 725
423 918 725
Facilitation et sécurisation des échanges
Dont titre 2
1 096 586 784
1 096 586 784
Entretien des bâtiments de l’État
Fonction publique
Dont titre 2
250 000
250 000
Je n’ai été saisi d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.
Je mets aux voix les crédits de la mission.
J'ai été saisi d'une demande de scrutin public émanant du groupe UMP.
Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.
Le scrutin est ouvert.
Le scrutin a lieu.
Personne ne demande plus à voter ?…
Le scrutin est clos.
J'invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.
Il est procédé au dépouillement du scrutin.
Nous allons procéder au vote des crédits du compte spécial « Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics », figurant à l’état D.
en euros
Mission
Autorisations d’engagement
Crédits de paiement
Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics
Avances à l’Agence de services et de paiement, au titre du préfinancement des aides communautaires de la politique agricole commune
Avances à des organismes distincts de l’État et gérant des services publics
Avances à des services de l’État
Je n’ai été saisi d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.
Je mets aux voix les crédits du compte spécial.
Ces crédits sont adoptés.
Nous allons procéder au vote des crédits du compte spécial « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés», figurant à l’état D.
en euros
Mission
Autorisations d’engagement
Crédits de paiement
Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés
Prêts et avances à des particuliers ou à des associations
Prêts pour le développement économique et social
Prêts à la filière automobile
Prêts et avances au Fonds de prévention des risques naturels majeurs
Je n’ai été saisi d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.
Je mets aux voix les crédits du compte spécial.
Ces crédits sont adoptés.
Nous allons procéder au vote des crédits du compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l’État », figurant à l’état D.
en euros
Mission
Autorisations d’engagement
Crédits de paiement
Gestion du patrimoine immobilier de l’État
Contribution au désendettement de l’État
Contribution aux dépenses immobilières
Je n’ai été saisi d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.
Je mets aux voix les crédits du compte spécial.
Ces crédits sont adoptés.
Nous avons achevé l’examen des crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », ainsi que des comptes spéciaux « Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics », « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » et « Gestion du patrimoine immobilier de l’État ».
Le Sénat va examiner les crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite », ainsi que du compte spécial « Pensions ».
La parole est à M. le rapporteur spécial.
Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, il me revient, au nom de la commission des finances, de vous présenter les crédits pour 2011 de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et du compte spécial « Pensions ».
Avant d’entrer dans le détail, dans le contexte actuel du débat qui agite notre pays sur la réforme des retraites, je souhaite, à titre liminaire et personnel, exprimer mon désaccord profond sur les points fondamentaux de la loi portant réforme des retraites, à savoir le recul de 60 à 62 ans de l’âge d’ouverture des droits et de 65 à 67 ans de l’âge permettant de percevoir une retraite à taux plein.
Cette loi présente également des mesures très insuffisantes sur la pénibilité. Elle pénalise les carrières longues, c’est-à-dire ceux qui commencent à travailler très jeunes, et les carrières incomplètes, en particulier celles des femmes.
Par ailleurs, toujours sur le sujet de la réforme des retraites, j’ai présenté, le 29 septembre dernier, un premier bilan de la réforme de 2008 du régime spécial de retraite de la SNCF. Voici les principaux constats que j’ai pu effectuer.
Cette réforme des régimes spéciaux a opéré un transfert de charge substantiel des régimes de retraite, dorénavant autonomes, vers les entreprises, la SNCF et la RATP.
L’augmentation des charges salariales de la SNCF entraîne un surcoût pour les régions des conventions de transport express régional – environ 2 millions d’euros par région et 24 millions d’euros pour la région parisienne.
L’adossement du régime de retraite de la RATP est annoncé depuis 2007, mais n’est toujours pas réalisé. Je demanderai donc à M. le ministre de nous expliquer les raisons de ce retard.
Je reprends maintenant mes fonctions de rapporteur spécial de la commission des finances.
Pour 2011, le coût global du compte spécial « Pensions » s’élèvera à 52, 6 milliards d'euros, contre 51, 12 milliards d'euros en loi de finances initiale pour 2010.
J’ai noté que le projet de loi de finances anticipait l’application de la réforme des retraites en augmentant dès 2011 de 0, 27 point le taux de cotisation de 7, 85 % applicable aux fonctionnaires, dans la perspective de la convergence vers le taux de droit commun de 10, 55 %.
Or, malgré cette augmentation des recettes, le compte spécial « Pensions » est présenté en déficit de recettes de 200 millions d’euros, soit 0, 4 % du total, qui sera comblé par la mobilisation à due concurrence du fonds de roulement de 1 milliard d’euros qui lui est affecté.
S’agissant maintenant de la mission « Régimes sociaux et de retraite », je précise que le motif qui a présidé à la création d’une telle mission budgétaire est de regrouper le financement d’un ensemble de régimes spéciaux de retraite en déclin démographique pour lesquels la nation exprime sa solidarité en apportant une subvention d’équilibre. Pour 2010, la contribution de l’État s’élèvera à 6, 03 milliards d’euros, soit une progression de 5, 4 %, contre 5, 72 milliards d’euros en 2010. Ce budget soutient les régimes sociaux et de retraite de près de 800 000 pensionnés pour moins de 250 000 cotisants.
Je ferai une observation de principe sur le périmètre de la mission « Régimes sociaux et de retraite », car j’ai identifié un certain nombre de régimes spéciaux qui sont subventionnés par l’État en dehors de la présente mission.
Il s’agit notamment des caisses de retraite de la Comédie-Française et de l’Opéra de Paris. Outre les 17 millions d’euros attribués à ces deux établissements sur les crédits de la mission « Culture », quelque 675 millions d’euros de prestations sociales et de retraite, issus de la mission « Écologie, développement et aménagement durable », financent l’après-crise des mines – Charbonnages de France, houillères, mines de fer, ardoisières, etc. – et les retraites des anciens électriciens et gaziers d’Algérie, du Maroc et de Tunisie.
Afin d’améliorer la lisibilité d’ensemble de la contribution de l’État aux régimes spéciaux, je propose que le rattachement à la mission « Régimes sociaux et de retraite » du financement de ces régimes soit mis à l’étude pour l’élaboration des prochains budgets.
Avant de conclure cette intervention, je souhaite dire un mot de la décristallisation des pensions civiles et militaires des anciens combattants ressortissants de pays autrefois colonies ou protectorats de la France.
L’article 100 du présent projet de loi répond à une longue attente de ces anciens combattants pour bénéficier de pensions équivalentes à celles de leurs frères d’armes français.
À la suite de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, qui a institué la procédure de question prioritaire de constitutionnalité, le Conseil constitutionnel a rendu sa première décision le 28 mai 2010 et a considéré comme « contraires au principe d’égalité » les dispositions légales instituant la cristallisation des pensions de ces anciens combattants.
À l’article 100 du projet de loi de finances pour 2011, il est proposé au législateur de remédier à cette inconstitutionnalité en alignant les droits à pensions, quelle que soit la nationalité du bénéficiaire. Le coût de cette mesure, dont l’entrée en vigueur est prévue au 1er janvier prochain, serait de 150 millions d’euros en année pleine. Pour 2011, le Gouvernement estime que cette charge serait limitée à 82 millions d’euros du fait de la montée en charge progressive des demandes de reconstitution de carrière par les intéressés.
J’appellerai le Gouvernement à la plus grande diligence dans la mise en œuvre de la mesure et dans le traitement des dossiers compte tenu de l’âge élevé des intéressés.
Pour terminer, mes chers collègues, et considérant que le paiement des droits à pension constitue pour l’État une obligation, je vous propose, au nom de la commission des finances et sous le bénéfice de mes observations, d’adopter les crédits du compte d’affectation spéciale « Pensions » et de la mission « Régimes sociaux et de retraite ».
Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, cette mission retrace les principales subventions versées par l’État pour équilibrer les comptes de plusieurs régimes spéciaux de retraite. Elle met en évidence le caractère structurellement déficitaire d’un ensemble de régimes, maintenus sous perfusion depuis des décennies grâce à la solidarité nationale.
Plus de 6 milliards d’euros y seront consacrés l’an prochain, soit 5, 3 % de plus qu’en 2010. Inévitablement, le besoin de financement de ces régimes spéciaux va continuer de progresser dans les prochaines années, car l’évolution à la hausse de leurs dépenses sous l’effet du papy-boom et le mouvement à la baisse de leurs ressources créent un « effet de ciseaux ». Les dotations de l’État, qui jouent le rôle de variable d’ajustement, sont donc appelées à augmenter.
Or rien ne garantit qu’elles seront en mesure de suivre l’évolution des besoins. C’est pourquoi la commission des finances s’interroge sur la pérennité de ces subventions. Ne peut-on pas craindre, monsieur le ministre, que le contexte budgétaire contraint et les arbitrages financiers qui en découlent conduisent, à terme, à un abondement insuffisant de la mission ?
L’évolution des crédits pour 2011 met en lumière quatre éléments principaux : une hausse relativement contenue, de 2, 3 %, de la dotation à la caisse autonome de retraite de la SNCF, qui s’établit à près de 3, 2 milliards d’euros, dans la continuité de la tendance observée ces dernières années ; une stabilisation à 527 millions d’euros de la dotation à la caisse autonome de retraite de la RATP ; une très légère augmentation de la subvention d’équilibre accordée au régime des marins, laquelle atteint environ 800 millions d’euros en 2011 ; une forte progression de 25 % de la subvention versée au régime des mines, qui s’élève à 1, 2 milliard d’euros. Cette dernière évolution est la conséquence, d’une part, de la diminution des transferts au titre de la surcompensation, dont le régime est l’un des principaux bénéficiaires, d’autre part, du moindre rendement des actifs immobiliers du régime en question.
Ce débat m’amène surtout à dresser le bilan de la réforme des régimes spéciaux qui a été engagée en 2007 par les pouvoirs publics et qui est entrée en application au 1er juillet 2008.
En harmonisant progressivement les règles en vigueur dans les régimes spéciaux avec celles qui sont applicables dans les régimes de la fonction publique, cette réforme visait deux objectifs : rétablir une plus grande équité entre les assurés sociaux et garantir la viabilité financière de ces régimes sur le long terme.
Je rappelle également que l’adoption de cette réforme avait été subordonnée à l’instauration de mesures salariales d’accompagnement actées dans le cadre des négociations d’entreprise.
Bien sûr, ce dialogue social approfondi était nécessaire, mais je crains qu’il n’ait abouti à des contreparties qui pourraient, à terme, vider la réforme d’une partie de sa substance. L’an passé déjà, notre commission s’était inquiétée du fort potentiel de dépenses supplémentaires que représente l’octroi de mesures de compensation aux salariés.
Les nouvelles estimations dont nous disposons, grâce notamment à l’excellent rapport d’information de notre collègue Bertrand Auban, nous permettent de confirmer cette analyse.
Ainsi, le régime spécial de la SNCF présente des perspectives d’économies de l’ordre de 300 millions d’euros par an sur la période 2009-2030, soit 10 % de la subvention d’équilibre versée par l’État au régime. En 2030, le gain cumulé dépasserait 6, 5 milliards d’euros.
En revanche, du point de vue de l’entreprise SNCF, le coût annuel global de la réforme de 2008, intégrant les contreparties sociales et le facteur démographique lié au recul de l’âge de départ, est très significatif : de 170 millions d’euros en 2009, il passerait à 418 millions en 2012.
Autrement dit, il semble que la réforme des régimes spéciaux opère un transfert de charge substantiel du régime de retraite, dorénavant budgétairement et juridiquement autonome, vers l’entreprise.
Pour la caisse de retraite de la RATP, la réforme ne commencera à produire des économies qu’à compter de 2015, et encore celles-ci seront-elles faibles puisqu’elles ne devraient atteindre que 23 millions d’euros en 2020, soit 2, 2 % du total des pensions servies.
Du côté de l’entreprise RATP, les contreparties salariales devraient entraîner une augmentation de la charge des salaires de 10, 5 millions d’euros dès 2012, alors même que la réforme n’aura, à cette date, produit aucune économie. À compter de 2015, cette charge supplémentaire atteindrait près de 14 millions d’euros, si bien que, sur la période 2015-2018, les économies issues de la réforme de 2008 seraient inférieures aux surcoûts salariaux.
Aussi, notre commission estime que les gains résultant de la réforme des régimes spéciaux pourraient au final s’avérer beaucoup plus faibles pour la collectivité que ce que les prévisions initiales, particulièrement optimistes, ne le laissaient penser.
Cela étant, notre commission ne peut que soutenir l’adoption des crédits de cette mission pour 2011, car ils sont indispensables à la survie de ces régimes de retraite.
J’indique au Sénat que la conférence des présidents a fixé pour cette discussion à cinq minutes le temps de parole dont chaque groupe dispose et à trois minutes celui dont dispose la réunion des sénateurs n’appartenant à aucun groupe.
Je rappelle également que l’intervention générale vaut explication de vote pour ces missions.
Par ailleurs, le Gouvernement dispose au total de dix minutes pour intervenir.
Dans la suite de la discussion, la parole est à Mme Isabelle Pasquet.
Monsieur le président, je m’adresserai tout d’abord aux rapporteurs MM. Auban et Leclerc.
Dans vos rapports respectifs, messieurs les rapporteurs, vous utilisez tous deux le terme de « subvention » pour évoquer l’effort financier de l’État en direction des régimes spéciaux de retraite. Pour ma part, je préfère celui de « contribution ». Il ne s’agit pas uniquement d’une question de sémantique, mais permettez-moi néanmoins de vous livrer les définitions données par le Larousse : la subvention est une aide financière, tandis que la contribution est la part que chacun apporte à une dépense commune.
J’estime que les régimes spéciaux qui étaient intégrés, il n’y a pas si longtemps, à de grandes entreprises publiques, méritent autant que les autres l’effort de tous, y compris de l’État. En effet, ces régimes sont déséquilibrés en raison non seulement de l’évolution démographique, qui vaut pour tous les régimes, mais aussi et principalement du fait que la politique qui est menée depuis plusieurs années contre l’emploi aboutit à la diminution du nombre de cotisants. Outre qu’elle ne permet pas le développement de ces grandes entreprises – je ne m’étendrai pas sur ce sujet, qui ne fait pas l’objet de ce débat –, elle a des incidences désastreuses sur les comptes sociaux.
Par ailleurs, je voudrais rétablir un certain nombre de vérités concernant le montant des pensions des cheminots.
Premièrement, « le taux de remplacement net de prélèvements sociaux est inférieur à celui de la fonction publique et du privé ». Ce n’est pas moi qui le dis, c’est M. Buffin, directeur de la caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la SNCF, lors de son audition par la MECCS le16 mars 2010.
Deuxièmement, l’article 30 du cahier des charges État-SNCF de 1983 a instauré trois taux de cotisations, dont le principe a été repris dans la réforme des régimes spéciaux de 2008. Le taux T1 est équivalent à celui des salariés du secteur privé : régime de base et régime complémentaire, part patronale et part salariale. Les taux T2 et T3 – depuis la réforme, il ne reste que T2 – correspondent à la prise en charge des prestations spécifiques des cheminots en matière de retraite.
Cet article 30 montre que l’État ne prend en aucun cas en charge les spécificités des cheminots, se contentant de compenser le coût de l’évolution démographique. Aussi, les crédits affectés à cette mission augmentent parce qu’il faut pallier les économies réalisées par ailleurs.
Vous n’hésitez pas à présenter régulièrement les bénéficiaires des régimes spéciaux comme des super-privilégiés : un comble si on les compare aux bénéficiaires du bouclier fiscal ! Il faudra tout de même un jour rétablir la vérité !
Monsieur le ministre, je souhaite vous interroger sur le sujet important du devenir du régime minier. Je voudrais d’ailleurs associer à ma question mes collègues Annie David et Evelyne Didier, qui sont très impliquées et très mobilisées sur ce sujet.
Un décret en date du 27 août 2010 a définitivement fermé l’entrée dans le régime minier, alors même que des mineurs demeurent actuellement en activité et que de nouveaux projets miniers pourraient voir le jour.
Une telle décision revient à priver les futurs mineurs d’un régime de sécurité sociale instauré en raison de la pénibilité même de la profession et permettant à ses bénéficiaires de disposer d’une gratuité pour la prise en charge de la maladie, de la prévention et de la réparation des accidents du travail et des maladies professionnelles, ainsi que d’un droit à la retraite anticipée.
Pour notre part, nous considérons qu’il n’y a pas lieu de faire disparaître ce régime dès lors qu’il reste des mineurs en activité et que des projets nouveaux pourraient voir le jour. En effet, il ne serait pas acceptable que, à travail égal, certains mineurs bénéficient d’une protection sociale différente.
Enfin, monsieur le ministre, il est grand temps que vous preniez les mesures nécessaires pour garantir la pérennité des centres de santé rattachés à ce régime et que vous satisfaisiez à la demande légitime des organisations syndicales concernant la suppression de la prescription pour les mineurs atteints de maladies professionnelles relevant des tableaux nos 25, 44 et 44 bis du livre IV du code de la sécurité sociale, notamment, la silicose et de la sidérose.
Je rappelle que les victimes de l’amiante ont légitimement obtenu dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 que soit levée la forclusion pour les victimes d’affections professionnelles consécutives à l’inhalation de poussières d’amiante. Nous appelons de nos vœux l’adoption d’une telle mesure de justice pour les mineurs et leurs familles, qui ont contribué par leur travail à relever la France et à la transformer en un grand pays industriel.
Applaudissements sur les travées du groupe CRC-SPG. – Mmes Anne-Marie Escoffier et Nathalie Goulet applaudissent également.
Monsieur le président, messieurs les rapporteurs, mesdames, messieurs les sénateurs, à cette heure avancée, je répondrai de manière concise sur ce compte d’affectation spéciale, qui représente tout de même 53 milliards d’euros, soit un peu plus de 15 % de la dépense totale du budget.
Les évolutions de la dépense, que vous avez décrites, prennent en compte l’effet de la démographie et de l’indexation des pensions sur l’inflation. Elles intègrent également des évolutions liées à la réforme des retraites, notamment les mesures d’âges et l’augmentation du taux de cotisation salariale.
Vous avez évoqué, monsieur Auban, la mise en place du service des retraites de l’État, qui représente un progrès au aussi bien en termes d’organisation que de qualité. Les résultats sont au rendez-vous : nous n’avons observé aucune dégradation du service, les comptes individuels de retraite sont en cours de constitution et les campagnes d’information des agents sur l’état de leurs droits ont été effectivement lancées à grande échelle depuis le début de l’année.
Cette réalisation est un bel exemple de la mise en œuvre de la révision générale des politiques publiques. Nous appuyant sur une meilleure productivité, nous avons amélioré le service rendu aux usagers, le tout dans un contexte social préservé.
Toutefois, cette réforme n’est pas achevée. Je tiens en effet à ce que le service des retraites de l’État s’inscrive dans un processus d’amélioration continue. Il nous faut achever le chantier des comptes individuels de retraite et reconfigurer les centres régionaux des pensions en modernisant la relation avec les retraités. Au-delà, le rapport sur la création éventuelle d’une caisse de retraite des fonctionnaires de l’État, que le Gouvernement remettra avant le 30 septembre 2011, pourra, le cas échéant, servir de base à une réflexion sur une évolution plus importante.
Je souhaite également évoquer l’article 100 du projet de loi de finances, qui sera examiné demain et qui prévoit la décristallisation de l’ensemble des pensions – retraite, invalidités, retraite du combattant – servies aux fonctionnaires et militaires ressortissant des territoires de l’ancien empire colonial français.
Il s’agit, comme l’a dit le Président de la République le 13 juillet dernier, d’une décristallisation complète et par le haut. Sont concernées 32 000 pensions civiles et militaires, dont les montants seront alignés, en valeur, sur ceux des pensions servies aux Français, sans parité de pouvoir d’achat. Le coût est estimé à terme à 150 millions d’euros par an.
Du point de vue opérationnel, la valeur du point de ces pensions sera révisée automatiquement, ce qui représente 40 % des enjeux financiers de la mesure. En revanche, la révision de l’indice de liquidation se fera sur demande. En effet, il est particulièrement complexe et coûteux de procéder à une recherche exhaustive de tous les éléments d’archives. Par ailleurs, certaines informations essentielles au regard du montant liquidé ne sont pas connues, notamment les évolutions de l’état civil liées aux mariages et à la naissance des enfants.
Le Gouvernement s’engagera sur des modalités précises d’information des bénéficiaires. Les supports d’information les plus adaptés seront utilisés afin de garantir le meilleur accès des pensionnés à leurs nouveaux droits. Les ministères de la défense, du budget et des affaires étrangères élaborent les dispositions en question de manière que le décret prévu par l’article 100 puisse être signé dès le mois de janvier 2011.
J’en viens à la mission « Régimes sociaux et de retraite ». Atteignant près de 6 milliards d’euros, elle est constituée essentiellement des subventions d’équilibre que l’État verse aux régimes spéciaux de retraite de la SNCF, de la RATP, des mines et des marins, pour ne citer que les plus importants.
Cette mission voit ses crédits augmenter en 2011, ainsi que sur l’ensemble du budget triennal. Il s’agit non pas tant de raisons démographiques que de la disparition de la surcompensation inter-régimes prévue pour 2012 par la loi du 21 août 2003, laquelle entraîne mécaniquement une nécessaire hausse de la subvention d’équilibre versée par l’État.
Messieurs les rapporteurs, vous m’avez interrogé sur les problématiques liées au périmètre de la mission « Régimes sociaux et de retraite », notamment au sujet de l’Opéra de Paris, de la Comédie-Française et du régime de l’après-mines. Nous nous sommes efforcés, au cours de la construction de la maquette budgétaire, de conjuguer une approche sectorielle, conforme à l’organisation hiérarchique des ministères, et transversale, en rassemblant au sein de missions interministérielles les programmes aux thématiques proches.
Les points que vous avez soulevés doivent être étudiés et me semblent pouvoir faire l’objet d’évolutions à l’avenir. J’attire simplement votre attention sur le régime de l’après-mines, géré par l’Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs, dont les ressortissants ne sont pas tous retraités. Le rattachement à la mission que nous étudions ce soir pourra plus facilement être mis en œuvre lorsque ces ressortissants auront tous liquidé leur retraite, aux alentours de 2015.
Je voudrais terminer mon intervention, cher Dominique Leclerc, en évoquant l’impact de la réforme des régimes spéciaux de la SNCF et de la RATP, qui, comme vous l’avez noté, n’est pas à la hauteur des prévisions.
La réforme en cours est très récente et il faudra compter plusieurs années avant d’être en mesure d’en apprécier valablement le plein effet. Son impact dépend, pour l’essentiel, du comportement des affiliés et du rythme auquel ceux-ci adaptent leur âge de départ. Il est difficile, après seulement deux ans, marqués par la crise économique, de tirer des conclusions.
Vous savez en outre que nous avons enregistré moins de départs à la retraite que prévu dans pratiquement toutes les administrations de l’État, centrales et décentralisées.
Vous notez enfin que des mesures salariales ont accompagné la réforme. Elles peuvent effectivement avoir pour conséquence de réduire en début de période les gains potentiels de celle-ci. Elles l’impacteront également à long terme en renchérissant les retraites des flux de nouveaux pensionnés.
Ainsi, il ne me semble pas que l’on puisse diagnostiquer aujourd’hui un transfert de charge des régimes vers les entreprises, en tout cas sur le moyen terme.
Tels sont, mesdames, messieurs les sénateurs, les quelques éléments que je pouvais vous apporter en réponse à vos interrogations sur le compte d’affectation spéciale « Pensions » et sur la mission « Régimes sociaux et de retraite ».
Applaudissements sur les travées de l ’ UMP et de l ’ Union centriste.
Nous allons maintenant procéder au vote des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite », figurant à l’état B.
en euros
Mission
Autorisations d’engagement
Crédits de paiement
Régimes sociaux et de retraite
Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres
Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins
Régimes de retraite des mines, de la SEITA et divers
Je n’ai été saisi d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.
Je mets aux voix les crédits de la mission.
Ces crédits sont adoptés.
Nous allons procéder au vote des crédits du compte spécial « Pensions », figurant à l’état D.
en euros
Mission
Autorisations d’engagement
Crédits de paiement
Pensions
Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d’invalidité
Dont titre 2
48 221 500 000
48 221 500 000
Ouvriers des établissements industriels de l’État
Dont titre 2
1 827 196 892
1 827 196 892
Pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre et autres pensions
Dont titre 2
15 800 000
15 800 000
Je n’ai été saisi d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.
Je mets aux voix les crédits du compte spécial « Pensions ».
Ces crédits sont adoptés.
Mes chers collègues, je rappelle que l’article 100, rattaché pour son examen au compte spécial « Pensions », a été réservé jusqu’après le vote de l’article 51.
Le Sénat va examiner les crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements ».
La parole est à Mme le rapporteur spécial.
Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, le paradoxe veut que la première mission du budget général – 82 milliards d’euros de crédits – soit aussi celle à laquelle nous consacrerons la discussion la plus courte.
Certes, la mission « Remboursements et dégrèvements » peut paraître relativement dépourvue d’enjeux, dans la mesure où elle ne fait que traduire l’incidence sur les restitutions d’impôts des décisions de politique fiscale prises par le Gouvernement. Pour autant, cette mission constitue un indicateur utile, non seulement des effets de la conjoncture sur les recettes, mais aussi de l’érosion progressive de ces recettes, à mesure que la dépense fiscale poursuit sa progression.
La budgétisation pour 2011 s’inscrit en recul de près de 13 % par rapport à 2010. Quelques points saillants expliquent cette évolution.
Les remboursements et dégrèvements associés à l’impôt sur les sociétés traduisent la dissipation des effets du plan de relance et baissent de 4, 8 milliards d’euros par rapport au montant révisé pour 2010. Cette évolution résulte essentiellement de la fin de la mesure de restitution anticipée des créances non imputées de crédit d’impôt recherche.
Les remboursements et dégrèvements en matière d’impôt sur le revenu sont estimés à 7, 4 milliards d’euros pour 2011, dont 2, 6 milliards d’euros pour la partie restituée de la prime pour l’emploi – la PPE –, soit une diminution de 0, 2 milliard d’euros par rapport au montant révisé pour 2010.
Cette baisse s’explique principalement par la montée en puissance moins rapide que prévu du revenu de solidarité active, dans sa partie « complément d’activité ». Elle ne doit néanmoins pas masquer la progression dynamique de certaines dépenses fiscales, notamment du crédit d’impôt sur les intérêts d’emprunt. Hors PPE, les remboursements et dégrèvements d’impôt sur le revenu augmentent en effet de 450 millions d’euros.
Retouché par le présent projet de loi de finances, le crédit d’impôt en faveur du développement durable devrait voir son coût diminuer de 87 millions d’euros au titre de la seule part restituable.
Je consacre, dans mon rapport, une brève analyse à cette dépense fiscale, qui a représenté un coût croissant et globalement mal anticipé. D’après les annonces qui nous sont faites, l’évaluation de l’efficacité de ce dispositif devrait intervenir avant la fin du premier semestre de 2011. Je recommande que ces travaux soient assortis d’une analyse selon les revenus des bénéficiaires et que soit examinée l’opportunité de concentrer le bénéfice de l’avantage fiscal sur les foyers les plus modestes.
Enfin, la prévision associée au coût du bouclier fiscal diminue de 5 %, pour s’établir à 665 millions d’euros. Cette révision tient à l’inclusion, dans le calcul du bouclier, des revenus distribués pour leur montant brut.
À la veille d’une refonte globale de la fiscalité patrimoniale, je suis convaincue qu’une meilleure connaissance des bénéficiaires du bouclier fiscal demeure nécessaire, afin d’évaluer l’atteinte des objectifs assignés à ce dispositif. Je poursuivrai donc mes travaux de contrôle engagés en 2010 sur ce sujet, afin de rapporter devant la commission des finances dans le courant du premier semestre de 2011.
Par ailleurs, 11, 1 milliards d’euros sont demandés pour 2011 au titre des remboursements et dégrèvements d’impôts locaux, soit 4, 8 milliards d’euros de moins qu’en 2010. Cette baisse est essentiellement imputable aux effets de la réforme de la taxe professionnelle, qui se traduit par une diminution très forte du dégrèvement pour plafonnement en fonction de la valeur ajoutée, ainsi que par la création du dégrèvement en fonction du barème de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises.
L’État, en raison de la politique fiscale qu’il mène en direction des ménages et des entreprises, demeure néanmoins le premier contribuable local, comme on le dit fréquemment, et acquittera un cinquième du produit des principaux impôts locaux en 2011.
Je conclus en formant le vœu que l’amélioration de la maquette budgétaire, opérée sur l’initiative de notre commission des finances, pour les remboursements et dégrèvements d’impôt d’État soit rapidement étendue aux remboursements et dégrèvements d’impôts locaux, en espérant que les outils informatiques prochainement mis à disposition le permettront.
Nous n’ignorons pas les contraintes techniques objectives qui font obstacle à une refonte plus aboutie du projet annuel de performances. C’est néanmoins à ce prix que l’examen des crédits de la mission fera émerger de véritables enjeux de politique publique et ne se limitera pas à un enregistrement comptable d’arbitrages fiscaux déjà rendus.
Sous le bénéfice de ces observations, la commission des finances invite le Sénat à adopter les crédits de la mission.
À titre personnel, tout comme les autres membres du groupe CRC-SPG, je voterai contre le budget de cette mission, qui ne fait que « collationner » les conséquences d’autres décisions.
Applaudissements
Madame le rapporteur spécial, vous avez rappelé le caractère particulier de la mission « Remboursements et dégrèvements », que vous avez qualifiée de « collation ». Un terme plus technique serait peut-être mieux adapté à la réalité et à la pertinence de cette mission…
Celle-ci est importante sur le plan financier, représentant plus de 80 milliards d’euros, mais est constituée de crédits évaluatifs, qui recouvrent des dépenses de nature très différente.
Comme vous l’avez indiqué, les évolutions par rapport à 2010 tiennent essentiellement à la fin du plan de relance, qui se traduit, notamment, par de moindres dépenses au titre du crédit d’impôt recherche. L’autre facteur d’évolution est, bien sûr, la réforme de la taxe professionnelle.
S’agissant du bouclier fiscal, j’ai pris note de votre souhait de poursuivre la mission de contrôle sur ce sujet l’année prochaine.
Le chiffrage du coût budgétaire du dispositif est complexe, précisément en raison de la possibilité pour les particuliers d’auto-liquider directement leur droit à restitution sur l’impôt de solidarité sur la fortune. On peut toutefois l’estimer à 700 millions d’euros en 2010, niveau stable par rapport à 2009. Pour 2011, il est évalué en légère baisse – 665 millions d’euros – du fait de l’impact des modifications législatives intervenues lors du troisième collectif budgétaire de l’année 2009 et du premier collectif budgétaire de l’année 2010. Ces modifications visaient à améliorer les modalités de prise en compte des revenus dans le calcul du bouclier fiscal.
S’agissant des bénéficiaires, comme pour les années précédentes, près de 80 % des restitutions, en nombre, se sont concentrées sur des foyers très modestes ou très fortunés. La répartition des bénéficiaires forme donc une sorte de courbe de Gauss inversée, très relevée aux extrémités et creusée au milieu.
Quoi qu’il en soit, je dois le reconnaître, l’argument selon lequel plus de 50 % des personnes concernées par le bouclier fiscal sont attributaires de minima sociaux n’est pas passé dans l’opinion publique. Nous organiserons donc un débat sur ce sujet à partir du premier semestre de 2011.
S’agissant du crédit d’impôt en faveur du développement durable, le coût de 2, 8 milliards d’euros concerne la dépense fiscale pour 2009, et non les seuls remboursements et dégrèvements. Il n’est pas possible d’isoler la partie restituée. La dépense fiscale dans son ensemble devrait atteindre 2 milliards d’euros l’année prochaine, en particulier à la suite de la réforme mise en place dans le cadre de la troisième loi de finances rectificative pour 2009.
S’agissant de la présentation des remboursements et dégrèvements locaux, la proposition tendant à utiliser la même nomenclature que pour les remboursements et dégrèvements nationaux revient à demander que ces éléments soient présentés, non plus par impôt, mais en distinguant les mesures qui relèvent des politiques publiques, de la mécanique de l’impôt et, enfin, de la gestion de l’impôt.
Je comprends cette demande, car elle ferait sens. Elle est d’ailleurs partagée par la Cour des comptes. Toutefois, j’ai eu l’occasion de l’indiquer dans une réponse faite à cette dernière, si la réflexion est engagée, elle se heurte aujourd’hui à des difficultés techniques, liées au mode de restitution des données par les applications de gestion.
Tenant à votre disposition, madame le rapporteur spécial, un certain nombre d’éléments de réponse aux questions que vous avez eu la gentillesse de m’adresser, je vous remercie de votre participation à l’examen de cette mission.
Applaudissements.
Nous allons maintenant procéder au vote des crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements », figurant à l’état B.
en euros
Mission
Autorisations d’engagement
Crédits de paiement
Remboursements et dégrèvements
Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État (crédits évaluatifs)
Remboursements et dégrèvements d’impôts locaux (crédits évaluatifs)
Je n’ai été saisi d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.
Je mets aux voix les crédits de la mission.
Ces crédits sont adoptés.
Nous avons achevé l’examen des crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements ».
Voici quel sera l’ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée à aujourd’hui, samedi 4 décembre 2010, à quatorze heures trente, le soir et, éventuellement, la nuit :
- Suite de la discussion du projet de loi de finances pour 2011, adopté par l’Assemblée nationale (n° 110 rect., 2010-2011).
Rapport (n° 111, 2010-2011) de M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances.
Discussion des missions reportées :
Politique des territoires
M. François Marc, rapporteur spécial (rapport n° 111, annexe n° 19) ;
M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis de la commission de l’économie, du développement durable et de l’aménagement du territoire (avis n° 115, tome V).
Engagements financiers de l’État
Compte spécial : participations financières de l’État
M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur spécial (rapport n° 111, annexe n° 12) ;
M. François Patriat, rapporteur pour avis de la commission de l’économie, du développement durable et de l’aménagement du territoire (avis n° 115, tome VIII).
Provisions
M. Jean-Pierre Demerliat, rapporteur spécial (rapport n° 111, annexe n° 21).
Santé
M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial (rapport n° 111, annexe n° 26) ;
M. Alain Milon, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales (avis n° 113, tome V).
Articles de totalisation des crédits (article 48 à 51)
Articles rattachés aux missions et amendements portant article additionnel rattachés :
- articles 86 bis à 86 nonies (mission Santé) ;
- articles 88 à 94, 94 bis, 95 à 97 (mission Travail et emploi) ;
- article 73 ter (mission Économie) ;
- article 76 (mission Médias, livre et industries culturelles) ;
- articles 68 et 68 bis (mission Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales) ;
- article additionnel après l’article 68 bis (mission Aide publique au développement)
- article additionnel avant l’article 100 (compte spécial Gestion du patrimoine immobilier de l’État)
- article 100 (compte spécial : pensions)
- article additionnel après l’article 69 (mission Direction de l’action du Gouvernement)
- article 99 (mission Ville et logement)
Personne ne demande la parole ?…
La séance est levée.
La séance est levée le samedi 4 décembre 2010, à zéro heure cinquante-cinq.
