Nous examinons les amendements aux textes de notre commission sur le projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice et sur le projet de loi organique relatif au renforcement de l'organisation des juridictions.

EXAMEN DES AMENDEMENTS DES RAPPORTEURS AU PROJET DE LOI

L'amendement n° 310 tend à rendre le calendrier de la programmation budgétaire plus crédible que celui du Gouvernement.

Le Gouvernement a en effet proposé une programmation rétrospective, du jamais vu en la matière. Là, il s'agit de rendre cette programmation prospective et quadriennale.

L'amendement n° 310 est adopté.

L'amendement n° 313 a trait à la certification des plates-formes en ligne de résolution amiable des litiges.

Si je comprends bien, il s'agit de limiter les possibilités d'action de ces plates-formes.

Tout à fait !

L'objet de cet amendement est d'apporter, par le biais de la certification, un meilleur encadrement de ces plates-formes en ligne.

Nous avons sur ce point une divergence de vues avec le Gouvernement.

L'amendement n° 313 est adopté.

L'amendement rédactionnel n° 314 est adopté.

L'amendement n° 315 est une mesure d'actualisation des dispositions en vigueur dans les îles Wallis et Futuna en matière de tarifs de professions réglementées du droit.

L'amendement n° 315 est adopté.

Concernant les amendements du Gouvernement qui rétablissent les rédactions antérieures, les rapporteurs pourraient se contenter d'indiquer leurs numéros et nous considérerions que l'avis de la commission est défavorable.

Nous le ferons au fil des articles.

Si vous affirmez que l'amendement visé est « contraire à la position de la commission », nous comprendrons que l'avis est défavorable.

L'amendement n° 205 est contraire à la position de la commission.

L'amendement n° 206 est contraire à la position de la commission.

L'amendement n° 272 vise à remplacer la notion de « médiation » par celle de « conciliation ». Or ces deux notions n'étant pas synonymes, il ne nous paraît pas opportun de faire disparaître la « médiation ».

L'amendement n° 273 est partiellement satisfait par le projet de loi.

L'amendement n° 207 est contraire à la position de la commission, qui a souhaité supprimer l'extension du champ de l'obligation de tentative de règlement amiable des différends.

L'amendement n° 50 prévoit que les décisions « judiciaires » peuvent donner lieu à publicité foncière, afin d'inclure dans le dispositif les accords intervenus en médiation dès lors qu'ils seraient homologués par le juge. L'article 710-1 du code civil dispose qu'une décision juridictionnelle peut seule donner lieu aux formalités de publicité foncière. Nous ne sommes pas favorables à prévoir la publicité d'une homologation d'accord par le juge car elle ne présente pas les mêmes garanties qu'une décision juridictionnelle.

Les amendements identiques n° 17 et 87 sont contraires à la position de la commission : avis défavorable.

L'amendement n° 15 semble en contradiction avec l'objet même du projet de loi, qui vise à encadrer les plates-formes de résolution amiable des litiges en ligne. On ne comprend pas, dans ce cas, à quoi serviraient ces outils s'il faut aussi rencontrer un médiateur ou un conciliateur dans une juridiction.

Cet amendement est d'ailleurs contraire à la position de la commission.

L'amendement n° 275 est en partie satisfait par notre nouvel amendement, qui précise l'obligation d'information préalable de tels sites internet à l'égard des justiciables.

La portée de l'amendement n° 276 n'est pas parfaitement claire : faudrait-il mentionner les noms des avocats sur les sites internet d'aide à la saisine des juridictions ?

L'amendement n° 208 est contraire à la position de la commission, qui a souhaité une certification obligatoire pour les plates-formes en ligne.

L'amendement n° 122 est déjà satisfait par le droit en vigueur.

Toutes les chambres d'agriculture ne permettent pas aux agriculteurs de bénéficier des conseils d'un juriste : il s'agit d'y remédier afin que tout agriculteur ait accès à un accompagnement juridique public de manière à se faire assister ou représenter devant le tribunal paritaire des baux ruraux. Je serais étonné que le Sénat soit opposé à cette aide que nous proposons d'apporter à nos agriculteurs...

Je n'en suis pas sûre !

Monsieur Sueur, nous nous sommes prononcés sur cette question la semaine dernière : nous n'avons pas voulu imposer le ministère d'avocat devant le tribunal paritaire des baux ruraux, contrairement à ce que propose le projet de loi du Gouvernement.

Il ne s'agit pas du ministère d'avocat.

Il est question des juristes des chambres d'agriculture.

Les agriculteurs peuvent déjà se faire assister ou représenter par les juristes des chambres d'agriculture, et ils le font. Cette disposition est dérogatoire au monopole légal des avocats en matière d'assistance et de représentation en justice, et nous la soutenons et l'approuvons pleinement.

Le texte du Gouvernement prévoyait que les avocats aient l'exclusivité de la représentation devant le tribunal paritaire des baux ruraux. Nous sommes revenus sur cette disposition la semaine dernière par la voie de l'un de nos amendements, car il faut laisser la possibilité aux agriculteurs de se faire représenter par la personne de leur choix, y compris par des juristes des chambres d'agriculture - je vous renvoie au compte rendu correspondant. Cet amendement est satisfait par le droit en vigueur tant que le texte du Sénat sera maintenu dans sa rédaction, c'est-à-dire sans préjuger de ce qui se passera à l'Assemblée nationale.

L'amendement n° 209 est contraire à la position de la commission.

Les amendements n° 123, 124 et 125 sont contraires à la position de la commission.

Les amendements identiques n° 16 rectifié quinquies et 76 sont irrecevables au titre de l'article 41 de la Constitution.

Entre les articles 40, 41 et 45 de la Constitution, on fait du zèle...

Mes chers collègues, ces dispositions relèvent du code de procédure civile, qui est bien réglementaire.

L'amendement n° 88 supprime l'intégralité de l'article 5 alors que les amendements n° 126 à 130 suppriment successivement tous les alinéas de l'article, autres que ceux qui ont déjà été supprimés en commission. Ces amendements sont contraires à la position de la commission, car ils aboutissent à supprimer le transfert aux notaires de certaines compétences en matière d'établissement d'actes de notoriété.

L'amendement n° 210 est contraire à la position de la commission.

Les amendements n° 18, 19 et 211 sont contraires à la position de la commission.

L'amendement n° 212 est contraire à la position de la commission.

L'amendement n° 215 est contraire à la position de la commission.

L'amendement n° 214 avait été présenté par le Gouvernement en commission la semaine dernière et nous l'avions repoussé, comme d'autres articles additionnels déposés par le Gouvernement, afin de prendre le temps de l'examiner avant la séance publique. Après analyse, nous y sommes favorables.

Les amendements identiques n° 216 et 248 sont contraires à la position de la commission, qui a souhaité maintenir la phase de conciliation dans la procédure contentieuse de divorce.

L'amendement n° 278 prévoit que le notaire, informé par l'avocat de l'un des époux de violences au sein d'un couple qui divorce par consentement mutuel, saisirait le juge aux affaires familiales en urgence. Le notaire ne fait que déposer la convention au rang des minutes. Il n'est pas en mesure d'apprécier la situation du couple. Nous ne sommes pas favorables à cet amendement.

Nous partageons néanmoins la motivation qui le sous-tend.

L'amendement n° 5 tend à modifier les règles applicables à la procédure de divorce par consentement mutuel sans juge.

L'amendement n° 6 prévoit de fixer à un an le délai de prescription des actions en nullité dirigées contre les conventions de divorce par consentement mutuel contre cinq ans actuellement.

J'aime beaucoup le concept d'« aura pacifique escomptée » auquel fait référence l'auteur de l'amendement dans son objet.

Nous pourrons le réutiliser, car il est très beau !

L'amendement n° 8 vise à étendre le schéma procédural du divorce par consentement mutuel déjudiciarisé à la fixation des modalités d'exercice de l'autorité parentale. Le Sénat, qui s'était opposé à la déjudiciarisation du divorce par consentement mutuel en présence d'enfants mineurs, ne peut être favorable à une telle proposition.

L'amendement n° 7 vise à transposer aux hypothèses de séparation de corps la procédure applicable aux divorces par consentement mutuel sans juge. Actuellement, la séparation de corps est utilisée de manière résiduelle, puisque 800 à 1 000 séparations sont prononcées chaque année. La commission des lois s'étant fermement opposée à la déjudiciarisation du divorce par consentement mutuel, elle ne peut être favorable à l'extension de cette procédure. Cependant, puisque le divorce par consentement mutuel sans juge est en vigueur, il n'y a effectivement pas de raison de maintenir l'intervention du juge en cas de séparation de corps par consentement mutuel.

Pour autant, la rédaction ne semble pas aboutie. Par exemple, le 6° prévoit que la conversion de la séparation de corps en divorce ne peut intervenir que par consentement mutuel. Pourquoi ? Ne pourrait-on envisager l'invocation d'une autre cause de divorce comme la faute, puisque, à part la cohabitation, les effets du mariage sont maintenus en cas de séparation de corps ? Actuellement, l'article 307 prévoit seulement que la demande doit être conjointe ; celle-ci n'est pas forcément synonyme de demande de divorce par consentement mutuel.

Nous proposons la sagesse positive en précisant que, en cas d'adoption, la navette devra être mise à profit pour améliorer la rédaction.

Au lieu de rester entre les deux rives, ne serait-il pas plus simple de traiter cette question importante ?

La position de Mme le garde des sceaux nous intéressera.

MM. les rapporteurs ne pourraient-ils pas présenter un sous-amendement, puisqu'il s'agit, si j'ai bien compris, d'un problème de rédaction ?

Il nous semble assez difficile d'émettre un avis favorable à l'extension du divorce sans juge à la séparation de corps, alors que nous nous sommes formellement opposés au texte de M. Urvoas. En revanche, nous pourrons laisser faire, par cohérence avec ce qui est désormais le droit positif. La notion de sagesse positive est plutôt une manière de ne pas assumer complètement le régime que cet amendement vise à étendre.

C'est un peu jésuite.

Les amendements n° 9 et 51 rectifié prévoient d'utiliser la signature électronique pour les conventions sous signature privée contresignées par des avocats et déposées au rang des minutes d'un notaire. Avis favorable à l'amendement n° 9, sous réserve d'une rectification des références citées en fonction du sort des amendements n° 7 et 8, et à l'amendement n° 51 rectifié, sous réserve d'une rectification le rendant identique à l'amendement n° 9.

L'amendement n° 280 supprime le seuil défini par décret en Conseil d'État pour la procédure dématérialisée sans audience, ce qui aura un effet contraire au but visé par votre amendement tel qu'explicité par son objet : les litiges concernés seraient bien des litiges de faible montant.

L'amendement n° 281 remplace la mention du seuil défini par décret en Conseil d'État par celle d'une créance dont l'existence ou l'ordre de grandeur n'est pas contesté par l'une des parties. Ce critère est trop flou et la définition d'un seuil par décret est préférable. Même avis.

L'amendement n° 282 est satisfait, et l'amendement n° 217 est contraire à la position de notre commission.

L'amendement n° 218 précise que le tribunal de grande instance qui aura compétence nationale pour traiter des injonctions de payer ne s'occupera pas des injonctions qui relèvent de la compétence du tribunal de commerce. Cette précision semble utile, et nous l'avions d'ores et déjà indiqué dans notre rapport. Toutefois, le rétablissement de la saisine dématérialisée comme seule voie d'accès est contraire à la position de notre commission. Je vous propose donc d'émettre un avis favorable au I de cet amendement, et un avis défavorable au II.

Nous demanderons un vote par division en séance.

L'amendement n° 283 revient sur le principe de la juridiction nationale d'injonction de payer en permettant au demandeur d'introduire sa demande devant le TGI ou le TI. C'est contraire à la position de notre commission.

L'amendement n° 89 supprime la possibilité de former opposition aux ordonnances par voie dématérialisée, au motif que cela ferait intervenir un algorithme. Ce n'est nullement le cas : l'usage d'algorithmes concerne uniquement la transmission du dossier, la saisine ou l'opposition par voie électronique. Avis défavorable.

L'amendement n° 221 rétablit la possibilité d'avoir recours à la force publique pour faire exécuter les décisions prises par le juge aux affaires familiales en matière d'exercice de l'autorité parentale. C'est contraire à la position de la commission.

L'amendement n° 11 rectifié bis et l'amendement n° 241 qui lui est identique rétablissent également la possibilité, pour une personne directement intéressée ou pour le juge aux affaires familiales, de saisir le procureur de la République afin que celui-ci requière le concours de la force publique pour faire exécuter une décision fixant les modalités d'exercice de l'autorité parentale, mais en tentant de tenir compte des réserves de la commission. C'est seulement après avoir entrepris sans effet des démarches auprès d'un officier de police judiciaire que la personne pourra saisir le procureur de la République. Cette rédaction soulève tout de même des interrogations concernant la nature des démarches entreprises ainsi que les officiers de police judiciaire concernés car le maire ou ses adjoints ont également cette qualité.

Les amendements n° 10, 246 rectifié et 304 autorisent le juge aux affaires familiales (JAF) à statuer sur l'attribution de la jouissance du logement familial lors de séparations de couples non mariés. De fait, actuellement le JAF n'est pas compétent pour statuer sur cette question : il convient de combler ce vide.

La rédaction de l'amendement n° 246 rectifié nous paraît être la plus adaptée. L'amendement n° 10 introduit deux fois la même disposition au sein du code civil et abroge l'article 1751-1, sans que celui-ci soit intégralement repris dans la rédaction proposée pour l'article 1751. Et la rédaction de l'amendement n° 304 est moins précise.

L'amendement n° 302 crée une présomption de désintérêt des parents de mineurs isolés étrangers dans la procédure visant à déléguer l'autorité parentale exercée sur ces enfants aux services de l'aide sociale à l'enfance notamment. Cela nous paraît attentatoire aux droits des parents de ces enfants. Il convient de laisser le juge apprécier au cas par cas si les parents se sont effectivement désintéressés de leurs enfants.

J'aurais plutôt été favorable. Pourquoi ce refus ? Que faire si les parents sont introuvables ?

Je ne suis pas juriste, mais comme conseillère départementale du Cantal, je connais des familles prêtes à accueillir un mineur non accompagné, mais qui ne le peuvent pas en raison de ce vide juridique.

Le juge aux affaires familiales (JAF) peut être saisi par le mineur isolé ou par les services sociaux - en pratique, par le président du conseil départemental. À lui d'apprécier, et de décider.

Le parquet peut aussi saisir le JAF quand il est informé.

Quant à la catégorie de personnes auxquelles le mineur isolé peut être confié, elle est réglementée, et un tel placement se fait sous la responsabilité du président du conseil départemental.

Quant à l'amendement n° 303, il transfère du JAF au juge des enfants la compétence pour statuer sur cette délégation. Cet amendement ferait une exception pour les mineurs étrangers isolés. Nous préférons maintenir l'unicité de la compétence du JAF. Rien n'empêche que celui-ci soit saisi et décide en faveur du retrait de l'autorité parentale.

Mmes Costes et Lherbier n'ont pas tort. Le droit commun ne fonctionne pas : la décision du JAF requiert une procédure contradictoire, difficile à mettre en oeuvre lorsqu'on ne sait pas où trouver les parents. Ces amendements peuvent sans doute être améliorés, mais ils traitent un vrai sujet. Actuellement, ces mineurs sont en pratique confiés à des structures collectives.

Si nous rejetons ces amendements, nous aurons constaté un problème sans le résoudre. Ce ne serait pas satisfaisant.

Il y a deux questions. Quelle autorité doit décider ? Qui peut accueillir l'enfant ? Seule la première est traitée par l'amendement n° 303.

Et il y a deux amendements. L'amendement n° 302 créait une présomption automatique de désintérêt. Le second, l'amendement n° 303, charge le juge des enfants de constater le désintérêt. Nous préférons conserver ce rôle au JAF. Les difficultés rencontrées pour contacter et convoquer les parents seront autant d'éléments constitutifs du désintérêt, qui motiveront la décision du juge.

Absolument.

Nous sommes opposés à une présomption automatique de désintérêt.

Certes, mais celle-ci serait révisable à tout moment, dès lors que les parents se manifesteraient. En attendant ce moment, elle apporterait une solution, bancale en effet - mais la vie n'est-elle pas souvent bancale ?

L'amendement n° 253 est contraire à la position de notre commission.

Les amendements n° 23 et 285 qui suppriment la possibilité pour les juridictions administratives d'avoir recours à des magistrats honoraires sont contraires à la position de notre commission.

S'est-elle bien prononcée sur ce chapitre ? Il y a actuellement une manie de l'administration de prolonger éternellement les fonctions de ses agents. On le voit bien dans la multiplication des autorités administratives indépendantes.

Notre commission a déjà accepté que d'anciens magistrats puissent prêter main-forte à leurs collègues pour passer un cap difficile.

Curieux.

Pragmatique, surtout : actuellement, 300 postes de magistrats sont vacants.

Et nous entérinerions cette situation ?

Cela fait plaisir à tout le monde. Après tout, à 65 ans, on est loin d'être inapte à servir...

Alors, ces magistrats pourraient ne pas partir à la retraite.

Les obligations déontologiques des magistrats revenus seraient les mêmes que pendant leur service. En revanche, leur situation administrative serait différente...

Ils seraient vacataires.

On a déjà rempli l'administration de vacataires !

Cette possibilité existe déjà pour les magistrats judiciaires. Nous l'étendrions aux magistrats administratifs.

C'est ce que le Gouvernement propose, et nous l'accepterions.

L'amendement n° 257 supprime certaines incompatibilités de fonctions actuellement prévues par le code de justice administrative. Ainsi, serait désormais possible la nomination dans une juridiction d'un magistrat qui aurait occupé depuis moins de trois ans, dans le ressort de cette juridiction, les fonctions de directeur régional ou départemental d'une administration publique de l'État, de direction dans l'administration d'une collectivité territoriale ou de directeur général des services d'une collectivité territoriale de moins de 100 000 habitants. Nous comprenons parfaitement le souhait d'offrir davantage de mobilité aux conseillers des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, mais les conséquences de ces dispositions en matière de conflits d'intérêts n'ont pas été évaluées.

L'amendement n° 256 fixe à 75 ans l'âge limite des présidents de formations de jugement de la Cour nationale du droit d'asile et il ratifie deux ordonnances portant dispositions statutaires concernant les magistrats des juridictions administratives. Le premier point ne soulève pas d'opposition, mais la ratification de ces deux ordonnances au moyen d'un amendement de séance n'est pas satisfaisante puisqu'elle ne permet pas d'examiner les dispositions prévues par ces textes. L'habilitation du Gouvernement à prendre ces ordonnances avait été donnée à l'article 86 de la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, en même temps que l'habilitation donnée au Gouvernement de procéder de la même façon pour les juridictions financières. L'ordonnance relative à la Cour des comptes et aux juridictions financières a donné lieu à un véritable examen au Parlement. Le projet de loi de ratification a été définitivement adopté en août 2017. Je vous propose donc de donner un avis favorable au premier paragraphe de cet amendement et un avis défavorable aux deux paragraphes suivants.

Pas de récompense à la désinvolture des gouvernements successifs !

L'amendement n° 24 est contraire à la position de la commission.

C'est le même problème que tout à l'heure. Près de 30 % des membres du Conseil d'État ne sont pas là où ils devraient être, c'est-à-dire au Palais royal. Du coup, on embauche des vacataires et autres supplétifs pour faire le travail. À l'inspection générale des finances, cette proportion atteint 70 %, à telle enseigne que la chef du service ne sait même pas dire qui travaille en son sein. Étonnant système ! On se donne de la peine pour recruter, parfois par des concours très ardus, des personnes qui vont ensuite batifoler - pardon, rendre d'éminents services - ailleurs. Loufoque.

Je suivrai l'avis des rapporteurs, mais M. Collombat n'a pas tout à fait tort : à quoi serviront au juste ces juristes assistants ? Il y a déjà des avocats, souvent un magistrat rapporteur, et puis la collégialité, le délibéré... Je suis un peu réservé.

Ce dispositif existe déjà pour les juridictions judiciaires.

Mais cela n'en fait pas forcément une bonne chose. Mieux vaut de vrais magistrats que des assistants dont on ne maîtrise pas la formation, et qui n'ont pas passé de concours.

Notre conception du rôle du magistrat doit évoluer. Sur le terrain, les magistrats se félicitent du rôle joué par les juristes assistants et considèrent qu'ils ne sont pas assez nombreux. Pourquoi demander à des magistrats, très qualifiés et très bien payés, de remplir des tâches qui pourraient être confiées à des assistants moins rémunérés, par exemple la préparation du rapport d'audience ? Les avocats ont des collaborateurs, pourquoi pas les magistrats ? Les juristes assistants, qui sont souvent docteurs en droit ou des personnes expérimentées, ont vocation à entrer ensuite dans la magistrature.

Je rappelle que nous avons fait adopter dans notre proposition de loi, le 24 octobre 2017, la possibilité de constituer une équipe autour du juge. Le magistrat rend la justice, mais il aurait avantage à être aidé pour les recherches de jurisprudences ou la mise en état des dossiers. Les magistrats qui travaillent dans l'isolement le plus complet ne sont pas forcément les plus efficaces.

Il s'agit ici d'étendre à la justice administrative le système prévu pour la justice judiciaire.

Je m'associe aux propos de Jacques Bigot.

Je salue également le pragmatisme de Jacques Bigot. Je remarque d'ailleurs que le phénomène est assez général. Ce qui vaut pour les magistrats vaut pour les médecins, qui ne sont pas assez nombreux dans certains départements et dont certaines tâches pourraient être confiées à d'autres personnels.

Le Conseil d'État, et plus généralement les grands corps, constitueraient un bon sujet pour une mission d'information ! Il est vrai que de nombreux conseillers d'État, inspecteurs des finances ou membres de la Cour des comptes sont ailleurs. Cela étant dit, ne manque-t-il pas quelque chose à celui qui entre au Conseil d'État à l'âge de 23 ans et qui en sort à l'âge de la retraite en ayant exercé le même métier toute sa vie ? N'a-t-il pas intérêt à aller voir comment fonctionne une commune, une direction des affaires sociales, une entreprise ?

Ces allers-retours sont inhérents à l'existence même du Conseil d'État. C'est ainsi que nous l'avons construit. On juge mieux l'État parce qu'on le connaît bien. C'est le modèle français. Il a d'ailleurs fait école dans un certain nombre de pays.

Il serait bon de formaliser les recrutements d'assistants afin de ne pas avoir à recruter la première personne qui se présente, dont le CV n'est pas forcément adapté au poste.

Si ces juristes assistants sont véritablement très utiles à la justice, il faut ensuite leur offrir des débouchés et leur permettre de passer les concours internes au bout d'un certain temps. Comme Pierre-Yves Collombat, je déplore qu'on ait recours partout à des vacataires.

Ils peuvent passer les concours au bout de quatre ans.

Il me semble nécessaire de préciser la notion d'assistanat, que ce soit dans le monde de la justice ou celui de la médecine. Il ne faut pas confondre partage de tâches et délégation de tâches.

Merci de cette observation judicieuse.

Je suivrai l'avis des rapporteurs, tout en émettant la même réserve que Marie Mercier.

Pas de mélange des genres ! La responsabilité du magistrat, comme celle du médecin, est entière ; c'est lui qui prend les décisions.

L'amendement n° 288 vise à permettre l'accès au concours interne de l'École nationale d'administration des juristes assistants justifiant de trois années d'exercice. Il ne précise pas le type de fonctions qu'ils auront dû occuper durant cette période. Par ailleurs, il n'y a pas de raison de prévoir une durée d'exercice inférieure à celle qui est exigée pour les agents publics, lesquels doivent justifier d'au moins quatre années de service.

L'amendement n° 287 tend à supprimer la possibilité de nommer des juristes assistants à temps incomplet dans les juridictions administratives.

L'amendement n° 286 vise à permettre l'accès au concours interne de magistrat administratif des juristes assistants justifiant de trois années de service effectif. Il n'y a pas de raison de prévoir des conditions d'accès à ce concours moins contraignantes pour les juristes assistants que pour les autres candidats.

L'amendement n° 289 est contraire à la position de la commission.

L'amendement n° 255 vise à ratifier l'ordonnance relative à la commission du contentieux du stationnement et celle qui est relative à la gestion, au recouvrement et à la contestation du forfait post-stationnement.