Je remercie Mme Troendlé pour le travail que nous avons effectué ensemble.

Nous avons rédigé deux rapports car, après le bilan d'étape, le besoin s'est fait sentir d'aller plus loin en observant les pratiques ayant cours à l'étranger. Mme Troendlé et moi avons travaillé de concert ; nos idées ont convergé.

Le terme même de « déradicalisation » est un mirage de l'esprit, car il est faux de penser que l'on peut changer aisément la personnalité et les croyances d'autrui. Cela ne fonctionne que dans les États peu démocratiques, habitués au « lavage de cerveau ». Il doit néanmoins être possible de suivre ces personnes, de les accompagner et de les aider à se réinsérer et à se resocialiser. À ce propos, il serait malvenu de croire que la radicalisation ne concerne que des cas psychiatriques ou s'assimile à l'embrigadement dans une secte. Ces individus sont actifs, prennent des risques, partent parfois très loin de chez eux et n'ont pas forcément une personnalité vulnérable ; ils cherchent un idéal et le trouvent en Daesh. Il n'existe donc pas de typologie préétablie des personnes radicalisées, même si leur parcours passe souvent par la délinquance et la vie dans une famille monoparentale.

Qu'est-ce qui a changé entre ce bilan et le précédent ? Nous nous sommes rendues à l'étranger, où la prise en charge des personnes radicalisées est différente, avec des dépenses moindres pour de meilleurs résultats. Le degré de « déradicalisation » ne peut jamais être défini avec certitude. Est-on « déradicalisé » parce que l'on a trouvé un travail, un domicile, fondé une famille ? Quoi qu'il en soit, notre expérience a été très intéressante à Aarhus, au Danemark, ville cossue d'où partent pourtant des personnes vers la Syrie ou l'Irak. Une solution pragmatique a été envisagée, au moyen d'une gradation de la prise en charge de la radicalisation. Un mental program de soutien est adapté aux moins radicalisés, un autre programme comprend des conseils et un accompagnement. Un troisième, exit program, est destiné à aider les personnes à sortir de la radicalisation. Tout cela a été mis en place grâce à l'intervention d'agents des forces de l'ordre, d'éducateurs et de psychologues, qui assurent un suivi personnalisé. Je pense notamment au suivi localisé mis en place à Vilvorde, en Belgique. C'est au contraire le point faible de nos outils...

Mme Troendlé et moi-même avons donné l'alerte pour dénoncer les dérives des associations en charge de la « déradicalisation ». Si leur nombre a diminué en 2016, leur travail parfois inefficace n'a pas été interrompu pour autant. Un nouveau business très lucratif s'est développé, au profit des cabinets privés qui s'autoproclament spécialisés dans la formation sur la prise en charge de la radicalisation et qui reçoivent des subsides de l'État sans avoir été véritablement contrôlés au départ. Une évaluation complète par les préfectures est nécessaire, assortie de l'obligation d'établir un cahier des charges précis et de prouver un savoir-faire.

Les cellules départementales de suivi de la radicalisation sont apparues à la suite de la territorialisation organisée par une circulaire du ministre de l'intérieur de 2014. Cette construction est encore en cours. Les préfectures recourent à des équipes polyvalentes, composées de psychologues, d'éducateurs, ... Ces cellules pourront agir si elles disposent des moyens pour contrôler les associations auxquelles elles font appel. Parmi ces dernières, notamment dans le sud de la France, certaines font preuve d'un amateurisme problématique. Les services de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) peuvent s'occuper de « déradicalisation », ils en ont l'expérience car ils accompagnent déjà les jeunes délinquants.

À l'étranger, les organismes qui suivent les personnes radicalisées n'opèrent pas de distinction entre les groupes extrémistes - néonazis ou autres. En France, l'association Accord 68, à Mulhouse, aide à la fois les délinquants et les « radicalisés ». La situation ne changera pas du jour au lendemain, mais tout n'est pas perdu : nous pourrions par exemple augmenter les effectifs et le budget de la PJJ.

Les difficultés tiennent aux délais de la « déradicalisation », qui sont très longs, contrairement au temps politique, qui est court. Aider quelqu'un à sortir de cette idéologie très forte de Daesh et à s'insérer dans la société ne peut être réalisé que sur la durée. Ayons bien conscience que les résultats ne peuvent pas être immédiats.

Au cours de ces dix-huit mois de travaux, nous avons procédé à de nombreuses auditions de spécialistes. Nous avons décidé de tirer la sonnette d'alarme lors d'un premier bilan d'étape, afin d'enrayer certaines dérives. Cette seconde partie que nous vous présentons aujourd'hui consiste à identifier essentiellement des pistes d'amélioration. À cet égard, nos déplacements en Belgique et au Danemark nous ont permis d'observer d'autres modèles que le nôtre. Toutes ces observations nous conduisent à vous présenter dix propositions.

Il nous est d'abord apparu primordial d'améliorer la sélection des associations qui interviennent au niveau tant national que local. Notre proposition no 1 recommande l'élaboration d'un cahier des charges et une évaluation systématique du contenu des prises en charge. En effet, dans la plupart des cas, les préfectures ont recruté des associations sans aucune ligne directrice. Par ailleurs, peu avaient fait l'objet d'une véritable évaluation. Le constat est le même concernant les formations mises en place par les pouvoirs publics et visées par notre proposition n° 2. Les administrations demandeuses doivent veiller à bien identifier en amont les objectifs de formation, plutôt que de s'en remettre à des organismes aujourd'hui exonérés de tout contrôle.

Notre proposition n° 3 a trait au centre de Pontourny. Celui-ci a fait l'objet d'un moratoire à la suite de notre bilan d'étape. Le coût de son budget annuel de fonctionnement avoisine les 2,5 millions d'euros, alors qu'il est toujours vide. Nous préconisons la fermeture définitive et la fin de cette expérimentation.

Notre proposition n° 4 résulte des expériences étrangères. Ce que nous avons vu à Vilvorde et Aarhus nous incite à mettre l'accent sur l'individualisation des prises en charge, la coordination des intervenants, le partage des informations. Nos voisins européens étant souvent plus avancés que nous sur ces sujets car ils ont débuté avant nous, nous préconisons au travers de la proposition n° 5 la mise en réseau des expérimentations françaises et étrangères.

Depuis le bilan d'étape, nous avons constaté, c'est consternant, que la radicalisation touche beaucoup de mineurs. Ces derniers sont donc plus précisément ciblés par cinq de nos propositions. La proposition no 6 vise à encourager le développement de placements innovants pour les mineurs radicalisés placés sous main de justice. Des expériences intéressantes ont été menées en Ile-de-France. La PJJ a développé de nombreux programmes en faveur de ces jeunes radicalisés ou en voie de radicalisation, pour lesquels un référentiel de prise en charge est nécessaire. Tel est l'objet de notre proposition n° 7. En dépit des rigidités administratives et juridiques, il faut empêcher une rupture dans la prise en charge lorsque ces jeunes atteignent la majorité : c'est le sens de notre proposition n° 8. La proposition no 9 tend à étendre de un an à deux ans la durée maximale du placement en centre éducatif fermé.

Enfin, la proposition no 10 porte sur la question du retour de Syrie ou d'Irak, que les pouvoirs publics doivent prendre à bras-le-corps. Près de 750 personnes sont concernées, dont 450 mineurs. Le plan présenté par le Gouvernement fait des propositions en ce sens, mais sans se préoccuper du cadre familial. Or, ce lien est essentiel dans le processus de réinsertion. Nous préconisons le développement de nouveaux modes de prise en charge familiale, pour l'accueil des femmes qui ne font pas l'objet de poursuites et des mineurs de retour de la zone syro-irakienne.

Le ministère de l'intérieur a pris l'initiative d'éviter le mille-feuilles de toutes les structures en place, dont certaines pourraient être fusionnées, telles l'Unité de coordination de la lutte antiterroriste (Uclat) chargée de la gestion du numéro vert dédié au signalement, et l'état-major opérationnel de prévention du terrorisme (Emopt). Je souhaite vivement que le ministre de l'intérieur prenne en considération l'ensemble de nos propositions.

Je remercie nos collègues pour ce rapport d'information, mais je vous indique que la commission d'enquête sur l'organisation et les moyens de la lutte contre les réseaux djihadistes en France et en Europe, coprésidée par Mme Nathalie Goulet et M. André Reichardt et dont j'étais le rapporteur, avait publié un rapport qui comprenait six parties et 105 propositions.

Nous l'avons cité dans notre rapport !

Certaines de ces propositions ont été reprises dans ce nouveau rapport. Tout le monde veut encourager les dispositifs de placement innovants, systématiser l'évaluation, favoriser le travail de la PJJ.

Certaines expérimentations sont aujourd'hui très intéressantes.

Le vrai problème est que nous sommes très en retard, car nous avons pris la mesure de la menace seulement en 2013, bien après l'Allemagne, les Pays-Bas ou le Danemark.

Quant aux contre-discours sur internet, ils n'ont pas fait la preuve de leur efficacité. C'est un leurre de croire que l'on peut éliminer ainsi une idéologie ancrée chez des individus. Dans chaque préfecture, une cellule est chargée de veiller à la « déradicalisation ». Pour venir en aide à ces jeunes complètement pris dans des réseaux, la mobilisation doit être générale et sans pudeur. La solution réside aussi dans la mobilisation de tous les acteurs sur le terrain, au moyen de signalements et de suivis individuels. Enfin, la psychanalyse est importante pour analyser les ressorts de la radicalisation, comme l'a expliqué Fethi Benslama. Les personnes radicalisées croient sincèrement à la réalité de ces discours, mais c'est aux marchands d'illusion qu'il faut s'attaquer.

Cela a beaucoup évolué.

Je remercie également nos collègues de ce rapport. Le retour des djihadistes et de leur famille d'Irak ou de Syrie pose d'importantes difficultés, car souvent, les parents sont incarcérés et les enfants placés dans des structures départementales. Les professionnels cependant s'inquiètent pour la sécurité, le droit de visite des proches ou encore pour leur formation. Il faut également aider les éducateurs ; et agir en lien avec l'école. Le rôle de la PJJ est essentiel, c'est là qu'il faut porter l'effort.

Je partage les propos de M. Favier. Sur votre initiative, monsieur le président, nous avions milité en faveur d'un programme pluriannuel de renforcement des moyens de la justice. Ce renforcement doit également concerner la PJJ.

La question du traitement des mineurs relevant des zones de conflit se rapproche de celle des mineurs isolés, qui a été abordée maintes fois au sein de notre commission.

Mon intervention s'inscrit dans le droit fil de celle de M. Sueur. Les préconisations que nous avions faites à l'époque sont complémentaires des nouvelles propositions. Il convient de définir au niveau national un cahier des charges précis pour assurer la sélection des organismes qui participent à la « déradicalisation » - certains n'ont d'expert que le nom. Chaque cellule départementale travaille seule et sans cahier des charges. Il faut modifier cela. Il est essentiel, également, de favoriser les dispositifs de droit commun : la PJJ n'est pas utilisée comme elle le devrait. Je souhaite que des actions concrètes soient mises en oeuvre rapidement. Demain, il sera trop tard !

Tout le monde se souvient du rôle que vous avez joué, monsieur le sénateur, au sein de la commission d'enquête sur l'organisation et les moyens de la lutte contre les réseaux djihadistes en France et en Europe.

Je souscris à l'analyse d'Olivier Roy : il semblerait que le phénomène psychologique soit plus déterminant que les convictions religieuses pour la radicalisation d'une personne. L'approche psychanalytique semble plus intéressante que l'approche policière. Ces éléments de réflexion sont-ils pris en compte au sein des structures officielles ?

Je remercie nos collègues de leurs remarques pertinentes. Selon les milieux de la recherche, le contre-discours n'a jamais fonctionné. Quant aux associations, nous avons subi des pressions diverses lorsque nous nous sommes intéressées à elles. L'immobilisme est de mise, car chacun se sent dans son bon droit. Quand on pense que le centre de Pontourny a récemment fait l'objet d'éloges dans la presse ! Je suis d'accord avec Olivier Roy sur le fait que certaines personnes radicalisées auraient très bien pu adhérer à une autre religion. Méfions-nous des amalgames.

Si les associations doivent passer par un appel d'offres avec un cahier des charges et des contrats d'objectifs, elles se rendront compte parfois qu'elles n'ont pas les moyens ni la capacité d'agir et se mettront tout naturellement en retrait.

Monsieur Favier, il faut effectivement prendre en charge les familles avec leurs enfants. Un module de formation est en cours d'élaboration. Les enfants soldats sont également un vrai sujet, qui n'a pas encore été traité. Sur toutes ces questions, nous n'avons pas de solution immédiate, mais nous alertons les autorités.

Nous avons adopté en commission un amendement chirurgical prévoyant que les frais de mandat seront « pris en charge » et non « remboursés », puisque nous souhaitions laisser toute latitude aux bureaux des assemblées pour définir les conditions et modalités de cette prise en charge, par exemple une prise en charge directe, plutôt que d'exiger systématiquement un remboursement. Le Gouvernement a résisté, expliquant que l'expression « prise en charge » risquait d'aboutir au rétablissement de l'indemnité représentative de frais de mandat. J'ai précisé que le coeur du dispositif portait, non sur les modalités de la prise en charge, mais sur l'obligation de présenter des justificatifs, qui peuvent être de nature différente.

Cet amendement de clarification vise donc à entériner la suppression de l'indemnité représentative de frais de mandat (IRFM), et la suppression de la disposition qui en fait mention dans le code de la sécurité sociale. Il précise le nouveau dispositif de prise en charge des frais de mandat réellement exposés, dans des conditions déterminées par le bureau de chaque assemblée - prise en charge directe ou remboursements, possibilité d'avances, plafonds, présentation de justificatifs. Cela s'appliquera à compter du 1er janvier 2018.

Avec cet amendement, nous trouvons une rédaction qui devrait faire l'objet d'un consensus, même si le changement de dispositif ne peut être totalement satisfaisant pour nous.

Une remarque seulement : initialement, lorsque nous percevions l'IRFM, il n'était pas nécessaire de présenter nos justificatifs, même s'ils pouvaient nous être demandés à tout moment. Puis le Sénat a mis en place un compte spécifique et obligatoire, et prévu un suivi détaillé des dépenses faites.

Cette indemnité était néanmoins soumise à deux prélèvements sociaux : la CSG et la CRDS. Cela laissait donc à penser qu'elle était assimilée à une rémunération. Le Gouvernement a-t-il l'intention d'imposer ce qui remplacera l'IRFM ?

Si cette indemnité est supprimée, comment lui appliquer une quelconque imposition ? L'explication qu'on nous donnait à l'époque pour justifier ces cotisations était qu'il s'agissait d'une indemnité forfaitaire...

M. Vasselle a raison : il était incohérent qu'une indemnité prévue pour couvrir les frais soit soumise à l'impôt. Ou bien on la considérait comme un revenu, et alors elle aurait dû être soumise à l'impôt sur le revenu, ou bien elle était une prise en charge de frais de mandat, et elle n'aurait même pas dû être soumise à prélèvements sociaux. Cette situation était en fait une concession de principe, qui nous plaçait dans une position inconfortable.

J'ai oublié tout à l'heure de vous dire, emporté dans mon élan, que Mme la garde des sceaux m'a donné son plein accord au dispositif proposé dans cet amendement.

Je voudrais dire mon total accord avec les propos tenus à l'instant par M. le rapporteur. Il me semble difficile de passer outre le vote unanime de la commission sur ce sujet de la réforme de l'IRFM.

Dès que l'on parle d'indemnité des élus, c'est la confusion la plus complète. La fonction de maire est gratuite, mais il touche néanmoins une indemnité frappée par l'impôt. Allez comprendre !

L'amendement n° 294 est adopté.

L'amendement n° 88 vise à poser le principe selon lequel seule la loi peut prévoir la participation de parlementaires au sein d'organismes extraparlementaires, participation qui ne donne lieu à aucune rémunération.

L'amendement n° 88 est adopté.

Avis favorable à l'amendement n° 31 rectifié, sous réserve d'une rectification rédactionnelle que je vous proposerai.

Nous ne pouvons pas prévoir une indexation de l'indemnité parlementaire sur l'inflation, quand aucune catégorie de Français, y compris les retraités, ne bénéficie plus d'un tel avantage ! Je suis donc défavorable aux amendements n° 51 et 50.

Il serait préférable qu'ils ne soient pas présentés en séance...

Je serai favorable à l'amendement n° 70 du Gouvernement qui comble un oubli - mais sous réserve de ne pas supprimer totalement la rédaction adoptée par la commission. Je déposerai un sous-amendement pour m'en assurer.

Les amendements n° 13 rectifié, 2 rectifié bis, 61 et 3 rectifié visent à réintroduire l'obligation du casier judiciaire vierge dans la loi organique, alors que nous nous y étions opposés dans la loi ordinaire. Avis défavorable.

L'amendement n° 5 rectifié quater vise à limiter à trois mandats consécutifs le nombre de mandats électoraux quels qu'ils soient, avec une exception pour les maires des communes de moins de 3 500 habitants. Cette disposition relève de la Constitution. Certains électeurs souhaitent d'ailleurs maintenir leur élu au-delà de trois mandats. Nous aurons de toute façon ce débat lors de la révision constitutionnelle à venir, à laquelle nous serons associés. Retrait, sinon avis défavorable.

Il s'agit d'un amendement d'appel, et mon ambition est seulement de défendre les communes rurales. Je le retirerai en séance.

L'amendement n° 47 rectifié vise à exclure de l'inéligibilité pour les élections parlementaires les personnes qui disposent d'un contrat de droit privé. Avis défavorable.

L'amendement n° 33 sur les participations dans des sociétés de conseil est contraire à plusieurs principes constitutionnels. Avis défavorable.

L'amendement n° 44 est contraire à notre position dans le projet de loi ordinaire : avis défavorable.

L'amendement n° 46 vise à rendre incompatible l'exercice d'un second mandat parlementaire et l'appartenance à la fonction publique.

Si un député professeur de Français perd son mandat, pourquoi le condamner à fonder une entreprise de plomberie ou à devenir interprète en langue khmer ?

Qu'il fonde une start up !

Ce n'est pas parce qu'un député antérieurement cadre du secteur privé a du mal à retrouver un emploi après son mandat qu'il faut condamner les infirmières ou les professeurs à pointer à Pôle emploi. Cette disposition me semble absurde. Avis défavorable.

Je peux comprendre l'argument du rapporteur. Mais il faut bien reconnaître que les fonctionnaires sont protégés par leur statut. Regardez notre trombinoscope : vous constaterez que la majorité des élus sont issus de la fonction publique. La solution passe probablement par l'élaboration d'un statut de l'élu, pour rétablir l'équité.

Il faut arrêter d'opposer les fonctionnaires et les salariés de droit privé. Regardons le renouvellement de l'Assemblée nationale : je ne sais pas ce qui est préférable entre une assemblée de fonctionnaires et une assemblée de grands cadres du privé... Prenons garde, à force de vouloir laver plus blanc que blanc, à ne pas fragiliser encore plus le statut des fonctionnaires ! Oui il faut un statut de l'élu pour faciliter la réintégration dans l'emploi des salariés, surtout si l'on souhaite un renouvellement des élus. Mais ce n'est pas en dépouillant les uns que vous aiderez les autres.

Je pourrais être d'accord avec l'argumentaire de M. Vasselle, si seulement on alignait les salaires ! Les enseignants français sont les plus mal payés d'Europe. Certaines garanties, comme le statut, peuvent apparaître comme une compensation.

J'approuve totalement la position du rapporteur. Le fonctionnaire est en disponibilité quand il est élu. Ce n'est pas le cas pour le salarié du privé.

J'ai connu le cas d'un député, premier adjoint de la ville de Nîmes, vice-président de la communauté d'agglomération, qui était en même temps directeur du plus grand établissement privé de la ville. La loi ne traite pas de ce type de situations. Les débats récents à l'Assemblée nationale montrent bien que la situation va durer. Les fonctionnaires, eux, doivent se consacrer totalement à leur mandat. N'en rajoutons pas !

Cet amendement ne vise que la haute fonction publique. Le très haut fonctionnaire garde un lien avec son service d'origine. Il faut vraiment définir la position du fonctionnaire quand il devient élu. Il doit certes pouvoir retrouver son service une fois qu'il n'a plus de mandat, mais il ne faudrait pas qu'il puisse, entre-temps, continuer à progresser dans la carrière.

Il ne s'agit pas ici d'opposer les statuts. Avec la limitation des mandats dans le temps, la question se posera surtout de la valorisation de l'expérience de l'élu lors de son retour dans la société civile. Aujourd'hui, faire apparaître dans son CV des fonctions parlementaires ou locales n'est pas un plus, alors que c'est le cas à l'étranger.

Or, nous le voyons bien, les employés du privé vont de plus en plus souvent changer de métier. Un mandat électif doit faire partie de la carrière. La revalorisation des fonctions parlementaires est nécessaire, or je crains que ces textes ne continuent de dévaloriser les fonctions électives, qui souffrent d'une mauvaise image depuis des années.

Je suis heureux d'avoir provoqué ce débat, où tout a été dit. Je confirme néanmoins que cet amendement concerne bien les infirmières, les professeurs, les conseillers d'éducation...

Mais pas les aides-soignantes !

En effet.

Interdire à un député non renouvelé de faire le métier qu'il connaît, c'est une injustice profonde et cela ne règle en aucun cas le problème du salarié du secteur privé qui se trouve dans une situation identique.

Mieux vaut chercher comment aider un ancien élu à retrouver un métier. Cela rendrait le mandat électif plus attractif. Nous devons nous soucier de la reconversion de tous les parlementaires : commençons par ne pas leur supprimer la possibilité de retrouver leur travail. Je me demande d'ailleurs si le Conseil constitutionnel pourrait laisser passer une telle disposition.

J'ajoute que, depuis 2013, les fonctionnaires élus sont mis en disponibilité. Ils ne peuvent donc progresser dans leur carrière, qu'il s'agisse de l'ancienneté, des droits à la retraite, ou de l'amélioration du traitement. Il nous faut résister à tout emballement. À ce titre, je suis heureux que vous ayez parlé de la revalorisation du statut de l'élu. Il est difficile d'être un élu local, notamment.

Simon Sutour a bien fait de rappeler que les cadres du secteur privé peuvent continuer à être salariés quand ils sont élus. Ce n'est pas le cas pour les fonctionnaires, sauf pour les enseignants ou les médecins hospitaliers, quand ils sont professeurs d'université. La liberté du commerce et de l'industrie vaut aussi pour les parlementaires, si leur activité n'influence pas leur fonction de parlementaire, et si les règles de déport sont claires.

La Constitution n'interdit pas aux parlementaires d'exercer une activité de conseil, à la différence des membres du Gouvernement. Ils peuvent même y consacrer plus de temps qu'à leurs fonctions électives. Pour éviter les abus, mon amendement n° 25 tend à obliger le parlementaire retirant de son activité de conseil une recette brute supérieure à 150 000 euros à signaler ses cinq premiers clients.

Retrait ou avis défavorable.

Nous aurons ce débat en séance.

Je demanderai le retrait des amendements n° 67 et 7 rectifié. À défaut, j'y serai défavorable.

Nous n'avons cessé d'élargir le régime des incompatibilités parlementaires. Pourtant, il est toujours possible d'exercer des fonctions de direction au sein de groupes de presse. L'information n'est pas un métier comme un autre, il faut un mur étanche entre les deux fonctions.

Je suis défavorable à l'amendement n° 10 rectifié bis.

Cet amendement répond à la même logique que le précédent. Il tend à instaurer une incompatibilité entre les fonctions exécutives locales et la direction d'une entreprise de presse. Les responsables d'exécutifs locaux sont en effet pourvoyeurs d'annonces légales, qui viennent alimenter des supports de presse dans lesquels ils peuvent avoir un intérêt. Cela pose une vraie question de recyclage de l'argent public.

L'amendement n° 55 tend à mettre fin à la situation de parlementaire en mission. C'est une disposition que nous avions déjà adoptée en 2016. Avis favorable, et donc demande de retrait de l'amendement n° 63 rectifié.

Si je ne m'abuse, le texte de loi que nous avions voté supprimait non la mission mais son renouvellement à la fin des six mois. Le scandale était né de la possibilité, par le renouvellement de ces missions, de passer outre la nécessité d'une élection.

Nous examinerons la question.

Nous avons déjà eu le débat introduit par l'amendement n° 1 rectifié ter. Avis défavorable.

Je suis favorable à ces amendements, à titre personnel.

Avec l'amendement n° 71, le Gouvernement souhaite revenir au texte initial du projet de loi organique, en rétablissant la suppression de la réserve parlementaire. Nous y sommes bien sûr défavorables. Non pas que nous voulions rétablir la réserve, mais nous la remplaçons par une dotation de soutien à l'investissement des communes et de leurs groupements, reposant sur des critères clairs et une procédure transparente.

Notre groupe a déposé un amendement qui tend à supprimer la suppression. Aujourd'hui, la réserve parlementaire est transparente et équitable. La situation est très différente d'il y a quinze ans. Cette disposition n'a donc pas sa place dans un projet de loi visant à moraliser l'action publique. Si notre amendement n'était pas adopté, nous nous rallierions à la position du rapporteur.

Je ne suis pas d'accord avec Jean-Pierre Sueur. L'attribution individuelle de subsides par chaque parlementaire justifie tout de même quelques interrogations. À mon sens, s'exprimer publiquement pour prétendre que l'ancien système est le meilleur n'est pas judicieux. Le système proposé à l'article 9 par M. le rapporteur, qui passe par une délibération collégiale et non plus individuelle, est bien meilleur. Mais nous ne pourrons pas changer la position du Gouvernement.

Lundi, une conférence nationale des territoires se tiendra au Sénat, au cours de laquelle le Gouvernement aura probablement des informations peu agréables à communiquer aux parlementaires. Avec le système proposé par le rapporteur, nous aurons la possibilité de lui indiquer qu'il pourra recycler une partie des 147 millions d'euros aujourd'hui consacrés à la réserve, pour encourager les efforts d'investissement des collectivités territoriales.

Très bien.

L'usage de la réserve parlementaire n'est pas le même au Sénat, dont Jean-Pierre Sueur a souligné le travail de clarification, et à l'Assemblée nationale. Il faut dédier ces sommes à l'investissement des communes, et uniquement à cela.

Les montants en jeu ne sont pas élevés, mais ils suffisent à aider certaines communes à acheter une tondeuse à gazon, par exemple.

Pour ma part, je soutiens ces différents amendements. Les positions sont diverses au sein du groupe communiste républicain et citoyen, comme, je crois, dans les autres groupes. L'utilisation de la réserve parlementaire varie selon les départements.

En six ans, les quatre sénateurs du département de la Loire ont dépensé 3 millions d'euros de réserve parlementaire. Comment faire en sorte qu'un même montant soit affecté à l'investissement des communes de notre département ?

Les territoires souffrent d'un sentiment d'abandon, d'absence de reconnaissance de la République à leur endroit, qui a eu son influence dans la campagne pour l'élection présidentielle.

L'achat ou le renouvellement d'un engin de déneigement d'une petite commune est un investissement structurant pour son devenir. Il faut sérieusement s'interroger sur les signaux que nous envoyons aux territoires.

Je suis signataire de l'amendement présenté par Jean-Pierre Sueur, mais la position de M. le rapporteur me convient.

Pour le département du Gard, la suppression de la réserve parlementaire pourrait signifier la disparition de 1,2 million d'euros. Il y a 353 communes dans mon département ; quelques milliers d'euros sont souvent essentiels pour mener à bien un projet.

Personne ne peut contester la pertinence et l'utilité de la réserve parlementaire pour les petites communes. Ceux qui sont à origine de l'introduction de cette disposition dans la loi, François Bayrou en particulier, ont plusieurs trains de retard. La façon dont elle est utilisée aujourd'hui n'a plus rien à voir avec ce qui se faisait dans les années quatre-vingt-dix.

M. le rapporteur peut-il nous dire si le Gouvernement veut sa disparition pure et simple, ou s'il accepterait son maintien sous une autre forme ?

L'amendement de suppression de la suppression et le vôtre, monsieur le rapporteur, se complètent parfaitement. Le projet de loi organique rétablissant la confiance dans l'action publique, qui ne mentionne d'ailleurs que la réserve parlementaire, et non pas notre « dotation d'action parlementaire », oublie que cette réserve ne peut naître que par le vote de crédits dédiés dans le projet de loi de finances. Si les critiques la visant ont pu être justifiées à un moment, ce n'est plus le cas maintenant. Toujours est-il que cet article 9 a sa place non pas dans un texte visant à rétablir la confiance dans les institutions, mais dans le budget. Peut-être lundi apprendrons-nous comment le Gouvernement veut traiter les collectivités.

Je comprends que M. le rapporteur cherche une position de repli plus assurée que la simple suppression de la réserve. Voilà des années que les chercheurs en économies et autres cerbères de la LOLF veulent s'en débarrasser. Soyez sûrs que cet argent disparaîtra dans les sables, surtout avec les baisses d'imposition locale qui devront être compensées !

Je veux seulement signaler un paradoxe. Il y a trente ans, certains parlementaires ne connaissaient même pas l'existence de la réserve, quand d'autres avaient droit à une dotation disproportionnée. Avec l'introduction de l'égalité dans les montants alloués, puis l'obligation d'en publier l'usage, la critique sur le clientélisme a perdu son fondement. Les petites communes, qui ont été saignées comme jamais et ont connu une baisse historique des dotations de l'État, ont besoin de cet argent.

L'amendement n° 53 rectifié permet de régler la difficulté posée par la situation des Français de l'étranger. Avis favorable sous réserve de rectification.

Les amendements n° 26 rectifié, 39 rectifié et 54 rectifié quater relèvent à juste titre une ambiguïté dans le texte de la commission sur le critère de « dépense exceptionnelle ». Il s'agit d'exclure du dispositif le financement de projets qui ont un caractère permanent, comme les dépenses de fonctionnement, par exemple. Je remercie les auteurs de ces amendements. Avis favorable sous réserve de rectification.

Par cohérence avec la position de la commission sur l'amendement n° 207 du Gouvernement à l'article 2 quater du projet de loi, je suis défavorable à l'amendement n° 72.

Je suis favorable à l'amendement n° 79 rectifié, pour peu que M. Zocchetto accepte de rectifier sa rédaction.

Parfait !

Comme je l'ai annoncé hier soir, je demanderai une seconde délibération avant le vote sur l'ensemble du projet de loi ordinaire, afin de rétablir l'article 4 relatif à l'interdiction, pour les parlementaires, d'employer un membre de leur famille.

Le sort des amendements du rapporteur examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Le texte qui nous a été soumis par le Gouvernement pose certains problèmes. C'est un texte destiné à permettre la sortie de notre pays de l'état d'urgence, et à le remplacer par des mesures de droit commun qui renforcent de manière permanente les pouvoirs de police administrative pour lutter contre le terrorisme. Le passage à un système permanent doit nous interpeler.

En outre, nous devons être attentifs à ce que les mesures contenues dans le projet de loi n'aient pas pour conséquence de conférer à l'administration, pour prévenir les actes de terrorisme, des pouvoirs plus larges que ceux dont elle dispose en période d'état d'urgence. Or, si l'on introduit dans le droit commun des mesures directement tirées de l'état d'urgence et qu'un attentat survient malgré tout, à quel dispositif d'exception recourir ?

À l'état de siège !

La traduction pure et simple de ces mesures dans le droit commun revient à « griller » l'état d'urgence. Dans le même temps, ce texte parachève une évolution remontant à 2014, voire à plus loin, qui fait apparaître un droit spécial du terrorisme : un droit pénal spécial, bien sûr, auquel le Sénat a pris une large part, mais aussi, aujourd'hui, un droit administratif du terrorisme.

Un des effets de la lutte antiterroriste est le rapprochement très fort des deux droits. Sous l'effet des lois successivement adoptées, des mesures pénales ont aujourd'hui un caractère préventif, quand des mesures administratives ont des effets punitifs. Ce sont des évolutions importantes.

Le champ d'application de ce texte est néanmoins plus restreint que celui des mesures autorisées dans le cadre de l'état d'urgence, qui visaient à prévenir les « troubles graves à l'ordre public ». C'est sur son fondement qu'ont été prises les décisions relatives à la rocade de Calais, par exemple. Le présent texte ne concerne en revanche que la prévention des actes de terrorisme.

Les atteintes éventuelles aux libertés fondamentales qu'il pourrait entraîner ont soulevé émotion et interrogations dans le milieu judiciaire. Nous risquons même d'être en contravention avec la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et libertés fondamentales (CEDH) sur certains points. Il est de bon ton de la critiquer, en ce moment, mais j'insiste sur le fait qu'elle est une part intégrante de notre droit et de notre civilisation. En nous attaquant, les terroristes attaquent aussi la CEDH.

Une fois encore, le Parlement, et plus particulièrement le Sénat, a un rôle important à jouer. Pour moi, en effet, la fonction essentielle du bicamérisme n'est pas tant la représentation des collectivités territoriales que la défense des libertés publiques. C'est pourquoi je suis très hostile à l'idée de changer le Sénat en Bundesrat : nous perdrions ainsi notre compétence générale.

Certes, l'équilibre entre la nécessaire sauvegarde de l'ordre public et la préservation fondamentale de nos libertés est difficile à trouver. En la matière, nous devons placer le curseur avec une infinie attention.

Je veux vous présenter brièvement les principales mesures contenues dans ce texte. Il ouvre d'abord la possibilité pour l'autorité administrative de créer des périmètres de protection à l'intérieur desquels cette autorité pourra se livrer à des contrôles susceptibles de porter atteinte à liberté d'aller et de venir. Il faudra concilier cette liberté fondamentale avec la nécessité de prévenir les actes de terrorisme. Nous y veillerons. Ensuite, les assignations à résidence, qui ne portent plus ce nom dans ce système, pourront être décidées par l'autorité administrative. Le projet de loi autorise, enfin, les visites domiciliaires, ce que l'on appelle perquisitions administratives dans le régime de l'état d'urgence. Il s'agit de trois mesures lourdes, en particulier la première.

D'autres sont également prévues : la transcription de la directive européenne sur le PNR et la création d'un PNR maritime - 52 millions de passagers aériens sont susceptibles d'être contrôlés, bientôt plus encore quand toutes les liaisons seront concernées -, le renforcement du contrôle des interceptions hertziennes, à la suite d'une récente décision du Conseil constitutionnel, la mise en place de zones de contrôle dans un rayon de vingt kilomètres autour des principaux ports et aéroports...

C'est un texte lourd. Mon but, dans nos débats, sera de donner à l'autorité administrative les moyens de prévenir les actes de terrorisme, tout en protégeant les libertés individuelles éventuellement affectées par l'application du nouveau régime de droit commun.

Ce texte de conception lyonnaise se devait d'être amendé par le meilleur esprit lyonnais. J'en félicite le rapporteur : de nombreux amendements qu'il propose sont d'une grande ingéniosité, certains même reflètent une forme de génie.

Notre travail, ce faisant, est conforme à la vocation de notre assemblée, qui a hérité de l'histoire d'être attentive à ce que les mesures nécessaires à notre sécurité soient respectueuses des libertés fondamentales. En ce sens, M. le rapporteur a parfaitement atteint cet objectif.

Il est impensable que le Sénat manque de vigilance sur ce sujet. Il doit être digne de son rôle historique de sentinelle, de gardien des libertés. Ce n'est pas une mission que nous nous sommes arrogés, mais force est de constater que nous sommes, selon le terme de Pauline Türk, professeur de droit public, les « mieux-disants » en matière de protection.

Un article du Monde, paru en 2011, en convenait : « À maintes reprises, le Sénat a fait preuve, notamment en matière de défense des libertés publiques, d'une vigilance sourcilleuse et d'une indépendance qui l'ont même amené à se mettre en travers des visées de l'exécutif ou des surenchères, parfois, des députés de la majorité. À tel point que ces institutions décriées que sont le Sénat et, dans une moindre mesure, le Conseil constitutionnel font figure, aujourd'hui, de gardiens des principes de droit dans une République prompte à les malmener ». Sur ce texte, nous devons être vigilants. Je remercie le rapporteur pour son travail et la qualité de ses amendements.

Notre devoir n'est pas forcément de suivre la volonté du peuple ; il est au contraire de l'éclairer, afin d'éviter que les leçons de l'histoire ne servent à personne. Pour terminer, je voudrais citer une phrase de Benjamin Franklin que vous connaissez tous, mais qui peut résumer l'importance de notre tâche : « Un peuple prêt à sacrifier un peu de liberté pour un peu de sécurité ne mérite ni l'une ni l'autre et finit par perdre les deux ».

C'était il y a bien longtemps !

J'indique à nos collègues que vous venez de publier, monsieur Pillet, un excellent ouvrage, qui recense les actions du Sénat en matière de défense des libertés et des droits fondamentaux.

J'ai une question à poser à M. le rapporteur. La garantie des libertés individuelles est du ressort du juge judiciaire. L'état d'urgence dépend, lui, principalement, de l'ordre administratif. Avez-vous prévu dans vos amendements un quelconque contrôle par le juge judiciaire des mesures prises dans le cadre du nouveau régime ?

Depuis la loi de 2014, nous n'avons cessé de créer des catégories juridiques nouvelles pour permettre à l'autorité judiciaire d'enquêter sur des infractions qui sont des actes préparatoires à d'autres infractions terroristes. Le but était, nous disait-on, d'agir suffisamment en amont pour prévenir tout acte de terreur.

Après l'instauration de l'état d'urgence, nous avons aujourd'hui le sentiment de conférer à l'autorité administrative des pouvoirs permanents, qu'elle détenait auparavant uniquement quand le danger était imminent...

Nous ne parlons pas des mêmes choses, les mesures prévues dans le texte sont limitées aux cas de terrorisme.

Or ces infractions permettent l'action du juge judiciaire. Il y aura des situations où l'autorité administrative et l'autorité judiciaire seront toutes les deux compétentes. La contestation des décisions prises par le juge des libertés et de la détention (JLD) pourrait d'ailleurs être complexe et nous faire tomber dans un système hybride.

L'état d'urgence conduit à s'extraire d'un certain nombre de garanties, défendues notamment par la CEDH. Pourtant, ce sont ces dispositions de l'état d'urgence que le présent texte nous propose d'introduire dans le droit commun. Pour moi, la lutte contre le terrorisme ne peut passer que par une justice forte et compétente.

J'ai également de gros doutes sur les dispositions relatives au PNR. Nous avons eu énormément de mal à convaincre nos partenaires européens d'adopter cette mesure. Ils craignaient qu'elle n'affecte les libertés individuelles. Je ne suis pas sûr que ce soit en utilisant tous les moyens de surveillance et de traitement des données prévus par le PNR, voire au-delà, que nous les convaincrons d'en adopter d'autres !

Comme François Pillet, je pense que nous sommes allés aussi loin que possible en matière de lutte contre les actes de terrorisme avec les lois adoptées en 2014 et 2016. Tel était d'ailleurs l'avis du candidat Emmanuel Macron lorsqu'il a déclaré qu'il fallait sortir de l'état d'urgence puisque nous disposons de tous les dispositifs légaux pour lutter efficacement contre le terrorisme.

Après le vote de la loi du 3 juin 2016, nous nous attendions tous à une sortie rapide de l'état d'urgence. Le président de la République l'avait d'ailleurs annoncée lors de son interview du 14 juillet 2016 - que l'actuel président renonce à cette interview nous rassure ! -, mais l'attentat de Nice le soir même et celui du 26 juillet à Saint-Étienne-du-Rouvray ont conduit à sa prorogation. Lorsque nous avons prorogé à nouveau l'état d'urgence en décembre 2016, la partie essentielle du projet de loi de prorogation concernait, selon le Gouvernement et notre rapporteur, les perquisitions administratives et les assignations à résidence, qui correspondent, peu ou prou, aux articles 3 et 4 du présent projet de loi.

On nous dit aujourd'hui qu'il est impératif de sortir de l'état d'urgence, mais qu'il faut, pour rassurer les Français, faire passer dans le droit commun des dispositifs d'exception prévus par la loi du 3 avril 1955. Il me semble que ce n'est pas rassurant et que nous devrions pouvoir dire à nos concitoyens que l'État de droit est une réalité. La Constitution et la Convention européenne des droits de l'homme nous protègent - plus que d'autres, nous devrions en être les garants !

L'article 1er du projet de loi autorise les préfets à prendre des mesures pour sécuriser des manifestations : soit. En revanche, les articles 3 et 4, que le rapporteur modifie subtilement pour conserver ce que propose le Gouvernement, sont parfaitement inutiles. Il ne s'agit pas de faire plus confiance au juge judiciaire qu'au juge administratif. Néanmoins, le juge administratif intervient après la décision administrative pour la contrôler voire l'annuler, alors que le juge judiciaire donne une autorisation préalable. Dans toute démocratie, tout pouvoir doit faire l'objet d'un contrôle. Les forces de l'ordre suggèrent des perquisitions, des assignations à résidence, mais elles doivent le faire sous le contrôle du pouvoir judiciaire. Avec l'état d'urgence, le contrôle est assuré a posteriori par le juge administratif ; dans le droit commun, il doit être assuré préalablement par le juge judiciaire.

Sur ces articles 3 et 4, le ministre de l'intérieur ne m'a pas convaincu lorsqu'il a affirmé que c'était grâce à de telles dispositions que les projets d'attentat de Marseille et de Montpellier avaient été déjoués : je ne vois pas pourquoi on n'aurait pas pu agir différemment. Lorsque vous avez auditionné le procureur de la République de Paris, monsieur le rapporteur, vous lui avez demandé pourquoi, à Paris, le parquet faisait tout et la préfecture de police rien. Cela montre bien que la loi du 3 juin 2016 et les textes précédents sont largement suffisants. Les enjeux actuels tiennent davantage à l'organisation et à la méthode qu'à la législation !

Depuis des mois, nous appelons à sortir de l'état d'urgence, nous devons donc examiner avec la plus grande attention la solution qui nous est proposée pour y parvenir. Personnellement, je suis plutôt satisfait, mais je reconnais que la tâche est extrêmement difficile, d'abord pour le Gouvernement, qui est en première ligne sur la question de la protection de nos concitoyens - jusqu'à présent, il a assumé ses responsabilités, sans renvoyer la balle vers le Parlement - et ensuite pour nous, qui devons fixer le curseur. Je fais confiance au rapporteur pour nous guider, son expérience de garde des sceaux est de bon augure.

Je considère que le Sénat est d'abord protecteur des libertés publiques et, ensuite, représentant des collectivités locales. Il faut cependant reconnaître que l'état d'urgence pose des difficultés très concrètes aux collectivités locales. Prenons l'exemple des périmètres de protection : la notion paraît évidente. Pourtant, les maires sont pris dans un étau, entre le préfet et les associations, voire la population, dont les aspirations sont parfois contraires. À qui revient la responsabilité de la mise en place des moyens engagés ? Qui en assure le financement ? Le texte évoque la police municipale : en période de disette financière pour les collectivités, a-t-on mesuré les conséquences de ces mesures ? Les arrêtés préfectoraux ne devraient-ils pas prévoir exclusivement l'intervention des services de l'État dans les dispositifs de sécurité qu'ils mettent en place ?

Ensuite, j'attire votre attention sur les difficultés rencontrées par les parquets et les juges des libertés et de la détention. Les parquets de Paris et de la première couronne parisienne sont dotés de moyens importants, mais ce n'est pas toujours le cas en province où de nombreux postes ne sont pas pourvus. Or, lorsque ce texte mentionne l'autorité judiciaire, il vise le plus souvent les procureurs : il faudra donc se poser la question des effectifs.

Deux points évoqués par notre rapporteur me paraissent importants.

Je pense, en premier lieu, à la contamination de notre droit commun par la législation antiterroriste et à l'équilibre à trouver entre ce qui relève du juge judiciaire et du juge administratif. On peut établir un parallèle avec ce qui s'est passé sur les crimes sexuels : on a vu se constituer des pans entiers de droit dont la logique rompt avec notre tradition. C'est un sujet de méditation quant à la manière dont la loi est élaborée : il me semble que cette situation est la conséquence d'une législation adoptée en réaction à des difficultés ponctuelles.

En second lieu, si l'état d'urgence légèrement atténué devient l'ordinaire de la répression, que fera-t-on en cas de gros problème ? Faudra-t-il proclamer l'état de siège ? Là encore se pose la question d'une législation de type réactif qui ne met pas les problèmes en perspective.

Il ne faut pas perdre de vue qu'une des raisons pour lesquelles nous sortons de l'état d'urgence est purement financière. Dans les années soixante, on est sorti de vingt-cinq mois passés sous l'empire de l'article 16 de la Constitution en conservant pendant des années des juridictions d'exception comme la Cour de sûreté de l'État : on n'était donc pas complètement sorti d'un régime d'exception. Cette fois-ci, on décide de passer de la police judiciaire à la police administrative, mais, concrètement, on fait assurer par la police judiciaire des missions de police administrative.

Au moment de la révision constitutionnelle, nous avions reconnu que l'état d'urgence était un état d'exception. Il faut donc maintenir une séparation nette entre l'état d'urgence et le régime de droit commun. La réflexion devrait porter sur le contenu de la politique pénale sous la direction du juge judiciaire. Je n'éprouve aucune prévention à l'encontre du juge administratif qui fait très bien son travail ; par ailleurs, la différence entre contrôle a priori et a posteriori n'existe quasiment plus du fait des référés.

Lors du débat sur la sixième prorogation de l'état d'urgence, la présidente de notre groupe a exprimé le fond de notre pensée sur ce sujet. Nous ne sommes pas favorables à ce texte qui organise une fausse sortie de l'état d'urgence, puisqu'il instaure une forme d'état d'urgence permanent : c'est un vrai danger pour les libertés individuelles. La lutte contre le terrorisme passe moins par un renforcement législatif que par un renforcement des moyens consacrés au travail de renseignement. Nous n'approuvons pas plus la possibilité ouverte aux préfets de déterminer des périmètres de protection, à l'intérieur desquels les participants devront accepter d'être soumis à des fouilles, y compris par des agents de sécurité privés - on est d'ailleurs fondé à s'interroger sur la formation et la moralité des salariés de ces officines qui se sont multipliées au nom de la sécurité.

Nous ne sommes pas favorables à la solution imaginée par le Gouvernement pour sortir de l'état d'urgence, même si nous ne sommes pas foncièrement hostiles à l'état d'urgence - notre abstention lors de sa déclaration en novembre 2015 en témoigne. Aujourd'hui, la lutte contre le terrorisme passe par d'autres dispositions que celles qui nous sont proposées dans ce texte.

L'appréciation que l'on porte sur ce dispositif ne peut être éclairée que par l'analyse que l'on fait du risque terroriste. Il est durable et largement réparti sur notre territoire. La réunion d'indices par les services de renseignement révèle parfois la nécessité d'intervenir pour prévenir la constitution de réseaux.

Dire que les dispositifs de droit commun existants permettent de répondre à ces menaces, c'est affirmer que des mesures préventives ne sont pas nécessaires. Or, quand des indices sont accumulés par les services de renseignement sur de potentiels maillons d'un réseau, ces indices ont toutes les chances d'être insuffisants pour fonder une condamnation : par conséquent, le risque est grand que l'autorité judiciaire écarte une perquisition. En l'état actuel de la menace terroriste, comment affirmer que l'une des trois mesures importantes de ce texte n'est pas nécessaire ?

Nous sommes à l'avant-veille du 14 juillet : de nombreux maires, après de longues discussions avec la préfecture, ont décidé d'annuler les festivités, parce qu'ils se trouvent dans l'incapacité de faire face à l'ensemble des mesures préventives préconisées par les services de l'État. On comprend la frustration sur le terrain. L'instauration de zones de protection est possible dans le cadre de l'état d'urgence, pas dans le droit commun : peut-on considérer qu'il est possible d'y renoncer ?

Le rapporteur a procédé à un travail approfondi et nous faisons notre devoir en incitant le pays à se mettre en situation de vigilance, avec des outils juridiques appropriés et adaptés qui seront examinés et validés par la Cour européenne des droits de l'homme - voyez sa jurisprudence récente.

Comment armer l'État contre le terrorisme tout en préservant les libertés publiques ? Si nous échouons dans cet exercice, nous ne sommes plus en République. Ce texte comporte quatre mesures nouvelles essentielles : la création de périmètres de protection, la fermeture des lieux de culte, les assignations et les visites domiciliaires. Ces mesures lourdes peuvent être rendues compatibles avec notre droit public républicain - la Constitution, mais aussi la jurisprudence de la CEDH. C'est à Strasbourg qu'un grand juriste, Raymond Carré de Malberg, a formulé la théorie d'une loi limitée qui n'est pas seulement l'expression de la volonté générale, mais qui est soumise à un corpus juridique supérieur, à savoir la Constitution. Marcel Waline, autre maître de Strasbourg, avait une conception légèrement différente, mais c'est encore dans le cadre tracé par eux que nous intervenons aujourd'hui. Nous ne voulons pas que les terroristes fassent demain la loi chez nous, mais nous voulons défendre les libertés.

La création de périmètres de protection est la seule mesure essentielle vraiment nouvelle. L'article 1er précise qu'elle ne peut être décidée qu'en vue de prévenir des actes de terrorisme : on ne pourra pas créer de périmètre de protection pour empêcher des manifestations, contre les ordonnances modifiant le code du travail par exemple. J'ai déposé un amendement qui précise clairement ce point.

Le périmètre de protection ne peut être pérenne, car le principe de proportionnalité doit s'appliquer. Dans ce périmètre, un certain nombre de mesures de sécurité sont applicables, à l'exception des contrôles d'identité : des palpations de sécurité, des inspections visuelles et des fouilles de bagages ainsi que des visites de véhicule, sous réserve du consentement de leurs propriétaires.

La fermeture des lieux de culte, prévue par l'article 2, soulève beaucoup d'émotion ; j'ai reçu récemment un courrier des évêques de France à ce sujet. Il faut raison garder : il s'agit seulement de fermer certains lieux de culte qui, en raison des discours qui y sont tenus, de leur fréquentation ou de liens éventuels avec des théâtres terroristes extérieurs, deviennent des facteurs de risque. Par ailleurs, l'administration doit respecter un délai de 48 heures avant d'exécuter d'office sa décision, ce qui laisse le temps d'intenter un référé-liberté. Enfin, l'autorité administrative doit veiller à ce que les fidèles puissent pratiquer leur religion dans un lieu de culte rapproché.

L'article 3 est relatif aux mesures d'assignation. Le droit commun en comporte déjà, notamment, le contrôle administratif des retours sur le territoire (CART) concernant les personnes revenant des théâtres d'opérations djihadistes qui peuvent faire l'objet d'une mesure d'assignation à résidence renouvelable deux fois. Ce contrôle prend fin dès l'intervention du juge judiciaire.

Le projet de loi prévoit que le ministre de l'intérieur peut obliger une personne à résider dans un périmètre géographique déterminé, qui ne peut être inférieur à la commune pour respecter le droit à une vie familiale et professionnelle normale. Cette personne est soumise à l'obligation de pointer régulièrement dans les services de gendarmerie ou de police. Le texte prévoit l'obligation de pointer une fois par jour au maximum, l'arrêté ministériel précisant si cette obligation s'étend aux dimanches et jours fériés. La personne assignée peut également être astreinte à communiquer ses identifiants électroniques. Enfin, aucune limite temporelle n'est prévue. Or, dans un avis rendu en 2015, le Conseil d'État explique très clairement que l'assignation est une mesure « restrictive » de liberté, mais que le fait de la renouveler indéfiniment en fait une mesure « privative » de liberté, ce qui suppose l'intervention du juge judiciaire. Deux solutions sont alors possibles : soit interdire toute prolongation, comme le préconise le Conseil d'État, mais le risque terroriste peut perdurer ; soit prévoir que le juge judiciaire peut seul autoriser la prolongation de l'assignation, passé un certain délai. Je propose donc que cette mission soit confiée au JLD de Paris, par symétrie avec l'article 4. Certes, nous créons ainsi un acte mixte, mais il y a bien longtemps que l'on a tendance, en matière de terrorisme, à rapprocher le domaine administratif du domaine judiciaire.

Je vous propose également de refuser l'obligation de communiquer les identifiants électroniques, pour respecter le principe constitutionnel fondamental selon lequel nul n'est obligé de participer à sa propre incrimination.

Comme François Pillet, je me demande pourquoi vous avez choisi le JLD de Paris. Ne reste-t-on pas dès lors dans une procédure exorbitante du droit commun ?

Le pôle antiterroriste de Paris a une compétence nationale. Les assignations vont se compter par dizaines, pas par centaines de milliers. Il est important qu'un pôle spécialisé intervienne.

Je persiste à penser qu'il aurait mieux valu proposer le JLD territorialement compétent, car on risque de nous reprocher de ne pas vouloir sortir franchement de l'état d'urgence.

Dans ce cas, il faut supprimer la compétence spécialisée du parquet de Paris.

L'amendement COM-44 vise à mieux circonscrire l'usage du périmètre de protection en prévoyant l'obligation de justifier dans l'arrêté préfectoral d'un « risque actuel et sérieux d'actes de terrorisme ». Cette rédaction concilie les impératifs de sauvegarde de l'ordre public et le respect de la liberté d'aller et venir garantie par la Déclaration de 1789.

L'amendement restreint l'étendue du périmètre aux abords « immédiats » des lieux soumis au risque d'attaques terroristes. Il impose que les palpations de sécurité ne puissent être effectuées que par une personne de même sexe. Il renforce les garanties relatives à la vie privée, professionnelle et familiale, en spécifiant que l'arrêté préfectoral ne peut avoir pour conséquence d'empêcher une personne d'accéder à son lieu de travail ou à son domicile. Enfin, l'amendement précise que ne saurait être autorisée, par le cumul d'arrêtés successifs, l'instauration de périmètres de protection pérennes.

Il s'agit peut-être de la mesure la plus importante du texte pour l'autorité administrative. Je vous propose de l'accepter, tout en posant des conditions qui la rendent compatible avec le respect de la Déclaration de 1789.

Avant de me déterminer, je souhaiterais savoir si la commission des lois envisage de maintenir le système de contrôle mis en place pour l'état d'urgence et qui avait si bien fonctionné.

Oui !

Selon quels critères sera défini ce périmètre de protection ? Un certain nombre de personnes fichées « S », ou d'autres présentant un risque potentiel, sont sous contrôle judiciaire et font preuve d'une très grande mobilité. Comment s'assurer que ce nouveau mode de fonctionnement nous apportera un niveau de sécurité comparable à celui de l'état d'urgence ?

Pour la fouille des bagages et des véhicules, M. le rapporteur a évoqué le consentement des propriétaires. Quand on sait que beaucoup d'armes circulent dans les coffres de voiture, je suis surpris que l'on pose une telle condition. Aujourd'hui, seuls les douaniers sont habilités à fouiller les voitures ; les gendarmes et les policiers ne peuvent le faire que dans le cadre de perquisitions judiciaires (dans le droit commun), ou administratives (dans le cadre de l'état d'urgence). François Zocchetto le rappelait tout à l'heure, en province, compte tenu des vacances de postes, arriver à prévenir le procureur de nuit est parfois assez difficile.

M. Vasselle évoque les critères : il faut qu'il s'agisse d'événements de grande importance - il existe déjà une législation propre à tous les spectacles ou manifestations regroupant plus de 300 personnes. Les services de renseignement aideront également à déterminer si la création d'un périmètre de protection est nécessaire. Dans le cadre de l'état d'urgence, le préfet de police de Paris a par exemple créé des périmètres de protection pour le 14 juillet, car on ne peut pas penser que la présence du président des États-Unis ne décuple pas le risque terroriste.

Monsieur Marc, la fouille d'un véhicule est assimilée à la fouille du domicile. Si le propriétaire ne donne pas son accord, il faudra judiciariser l'opération.

Le droit du terrorisme ne fonctionne que si l'autorité judiciaire et l'autorité administrative travaillent en étroite concertation. À Paris, j'ai pu constater que la préfecture de police et le parquet antiterroriste fonctionnaient impeccablement. Quand l'organisation est bonne, on obtient des résultats. De n'importe où en France, on peut joindre le parquet en vingt secondes...

Rien n'est moins sûr !

Partout, il y a un magistrat de permanence. On arme l'État avec des lois, mais l'État doit s'armer lui-même en adoptant une organisation différente quand il s'agit de lutter contre le terrorisme. Il est peut-être plus facile, quand on est en province, de joindre le parquet antiterroriste de Paris que le procureur territorialement compétent. C'est pourquoi j'ai réintroduit par amendement le procureur territorialement compétent à certains articles du texte, pour qu'il ne soit pas complètement déconnecté.

L'amendement COM-44 est adopté.

L'amendement COM-1 n'est pas adopté.

L'amendement COM-18 est satisfait. Retrait ?

L'amendement COM-18 est retiré.

L'amendement COM-16 tend à supprimer l'article 3. Il me semble préférable de l'améliorer !

Ce que vous proposez revient à faire passer les mesures de surveillance sous le contrôle du juge judiciaire. Comme l'a dit Alain Richard, l'intervention du juge judiciaire n'exclut pas l'action préventive. Lorsqu'un juge d'instruction est saisi, le placement sous contrôle judiciaire permet d'éviter toute atteinte à l'ordre public. La compétence du juge judiciaire n'interdit pas les mesures préventives. Le fait que vous prévoyiez la prolongation de l'assignation par le JLD prouve bien le mélange des genres. Nous expliquerons notre point de vue en séance et nous écouterons attentivement la réponse du ministre de l'intérieur. Je regrette que Mme le garde des sceaux n'assiste pas à nos débats, elle aurait pu défendre le rôle de la justice.

Je le lui ai dit hier !

Le ministre de l'intérieur s'exprime au nom du Gouvernement dans son ensemble.

L'article 3 trouve précisément à s'appliquer lorsqu'il n'y a pas matière à poursuites judiciaires ni même à enquête préliminaire. La mesure ne peut donc être prise que par l'autorité administrative en vertu de ses pouvoirs de police. Par souci de protection des libertés, notre rapporteur ont prévu l'intervention du JLD.

Le texte du Gouvernement ne prévoit pas l'intervention du JLD à l'article 3, mais seulement à l'article 4.

L'amendement de suppression COM-16 n'est pas adopté.

Les amendements COM-23, COM-33 et COM-24 sont adoptés.

L'amendement COM-25 apporte une précision importante sur les conditions auxquelles doivent répondre les personnes qui font l'objet d'une assignation.

L'amendement COM-25 est adopté.

L'amendement COM-12 de notre collègue Claude Raynal, lui-même magistrat administratif, remplace l'expression « raisons sérieuses » - qui ne présenterait pas de garanties juridiques suffisantes - par celle d'« indices graves et concordants » qui s'applique dans le cas des mises en examen.

Précisément, les indices recueillis ne présentent pas un caractère de gravité suffisant pour prononcer une mise en examen. Avis défavorable.

L'amendement COM-12 n'est pas adopté.

L'amendement COM-26 vise à permettre la poursuite d'une vie familiale et professionnelle « normale ».

L'amendement COM-26 est adopté.

L'amendement COM-27 aligne les conditions de l'obligation de pointage sur celles prévues par le CART. Le nouveau régime de droit commun ne doit pas être pire que ce qui existe déjà.

L'amendement COM-27 est adopté.

L'amendement COM-32 supprime l'obligation de déclarer ses identifiants de communication électronique.

Il s'agit bien des identifiants et non des codes ?

Absolument.

L'amendement COM-32 est adopté.

L'amendement COM-31 est essentiel car il définit les conditions de renouvellement de l'assignation et d'intervention du JLD.

L'amendement COM-31 est adopté.

L'amendement COM-28 permet de géolocaliser la dernière position du bracelet électronique en cas de fonctionnement altéré du dispositif technique.

Il est déjà apparu qu'un auteur d'acte terroriste était soumis au port du bracelet. A-t-on tiré les leçons de ce précédent ?

Il existe plusieurs dispositifs techniques : certains permettent une géolocalisation permanente, d'autres se limitent à indiquer le départ et le retour au domicile. Dans le cas présent, le bracelet est censé remplacer la mesure d'assignation et permettre des déplacements sur un territoire plus vaste que celui de la commune : la géolocalisation n'est pas permanente, mais doit pouvoir être activée en cas de manquement aux obligations de pointage, par exemple. Il arrive aussi que des pannes surviennent.

L'amendement COM-28 est adopté.

L'auteur de l'amendement COM-6 estime que confier la mise en oeuvre du dispositif de surveillance et de gestion des bracelets électroniques à une personne de droit privé n'est pas acceptable.

Défavorable.

L'amendement COM-6 n'est pas adopté.

L'amendement rédactionnel COM-29 rectifié est adopté, de même que l'amendement de précision COM-30.

L'amendement COM-2 n'est pas adopté.

L'amendement COM-38 prévoit l'accord exprès du JLD transmis par tout moyen, notamment oral, pour retenir toute personne « pour laquelle il existe des raisons sérieuses de penser que son comportement constitue une menace d'une particulière gravité pour la sécurité et l'ordre publics ».

L'amendement COM-38 est adopté, de même que les amendements de précision COM-34 et COM-14.

L'amendement COM-43 prévoit, dans l'éventualité de poursuites judiciaires pénales, une exception à l'article 173 du code de procédure pénale.

Constitutionnellement, le texte du Gouvernement ne passait pas !

L'amendement COM-43 est adopté.

L'amendement COM-40 confie l'entier contentieux des visites domiciliaires et des saisies au juge judiciaire.

Le texte du Gouvernement prévoyait une concurrence, selon l'étape de la procédure, entre le juge judiciaire et le juge administratif. Il fallait unifier le contentieux sinon le juge administratif se serait prononcé sur la régularité des ordonnances du juge judiciaire.

L'amendement COM-40 est adopté.

L'amendement COM-41 organise un contrôle du Parlement sur l'application de ces mesures. Dans l'état d'urgence, nous sommes informés au jour le jour de toutes les mesures prises. Après le retour au droit commun, on ne peut pas prévoir que toutes les mesures soient renvoyées aux commissions parlementaires compétentes. Si nous voulons recevoir une information, sans pour autant tomber dans la confusion des pouvoirs, nous devons nous placer dans un cadre expérimental.

Nous vous proposons donc, comme nous l'avons déjà fait dans le cadre de la loi sur le renseignement, de fixer une durée limitée de quatre ans, à l'application des articles 3 et 4, qui ne pourraient être « confirmés » qu'après la transmission d'un rapport annuel au Parlement et l'organisation d'un nouveau débat.

Il s'agit donc d'une clause d'autodestruction des dispositions des articles 3 et 4. Une évaluation annuelle nous renseignera sur leur utilité marginale. S'il s'avère que ces mesures sont inutiles, le Parlement n'aura pas à les reconduire.

Si le Gouvernement en prend l'initiative, le Parlement sera amené à délibérer de nouveau sur ces dispositions qui sont dérogatoires au droit commun de la police administrative et de la répression.

En quoi le fait de demander un rapport détaillé sur l'application de ces mesures en suspendrait-il l'effet ?

L'alinéa précédent mentionne une application jusqu'au 31 décembre 2021.

Ne serait-il pas plus pertinent d'établir nous-mêmes le rapport en procédant à des contrôles sur pièces et sur place ?

Cela ne relève pas de la loi, mais d'une décision du Sénat confiant à la commission des lois les pouvoirs d'une commission d'enquête, comme cela a été fait pour l'état d'urgence. Je retiens votre proposition.

Avec l'état d'urgence, nous avions un débat tous les six mois. Dans le cas présent, nous fixons un terme en 2021, car il faut du temps pour apprécier l'efficacité d'une mesure, mais le Parlement débattra à nouveau de l'utilité de conserver ou non ces dispositions.

Je souhaite que ceux d'entre nous qui seront encore sénateurs en 2021 n'aient pas à voter une nouvelle loi pérennisant cet état temporaire...

L'amendement COM-41 est adopté.

L'amendement COM-42 répare un oubli de la loi du 3 juin 2016 concernant un dispositif spécifique à la lutte antiterroriste permettant la prolongation d'actes d'investigation pendant 48 heures au-delà de l'ouverture d'une information judiciaire : la liste des mesures pouvant être prolongées ne mentionnait pas la géolocalisation. Cet oubli est réparé.

L'amendement COM-42 est adopté.

L'amendement COM-45 renforce les garanties apportées au fichier des données des passagers maritimes, notamment au regard du droit au respect de la vie privée et de la protection des données personnelles. Il encadre la finalité, en visant la prévention des infractions punies d'une peine privative de liberté d'au moins trois ans d'emprisonnement, comme cela est le cas pour le « PNR aérien ». Il prévoit que les services de police, de gendarmerie et de renseignement ne pourront interroger directement le fichier, mais devront adresser leur requête à l'unité qui assurera la collecte des données et l'exploitation du fichier.

L'amendement COM-45 est adopté.

L'amendement COM-48 simplifie la procédure permettant à la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR) de recueillir les informations nécessaires à la conduite de sa mission de contrôle.

L'amendement COM-48 est adopté.

L'amendement COM-46 vise à rendre l'article 10 compatible avec la nouvelle jurisprudence de la CEDH relative aux contrôles d'identité dans les zones frontalières. Cela vaut notamment pour les contrôles d'identité qui seront autorisés autour des ports et aéroports, qui sont considérés comme des zones frontalières.

Le Gouvernement s'inspirant du régime des zones frontalières, il est normal que le niveau des garanties soit le même.

L'amendement COM-46 est adopté.

La loi du 22 mars 2016 a autorisé, à titre expérimental et pour trois ans, les agents des services de sécurité de la SNCF et de la RATP à enregistrer des images de leurs interventions à l'aide de caméras-piétons.

L'amendement COM-4 réduit la période d'expérimentation de trois à deux ans. Or l'expérimentation a débuté le 1er janvier 2017. Compte tenu du manque de recul, il paraît prématuré d'envisager de réduire la période d'expérimentation.

L'amendement COM-4 n'est pas adopté.

Sur l'amendement COM-5, nous pourrions demander l'avis du Gouvernement en séance publique...

L'amendement COM-5 n'est pas adopté.

Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Dans le cadre de la loi relative au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain, que nous avons examinée en février dernier, le Parlement a habilité le Gouvernement à créer, par ordonnance, un établissement public local unique se substituant à Defacto et à l'établissement public d'aménagement de la Défense Seine Arche (Epadesa), compétent à la fois pour l'aménagement, la gestion et la promotion du quartier d'affaires de La Défense. L'objectif est de permettre un pilotage unifié et un financement solide du quartier d'affaires, afin de pérenniser son attractivité. Le nouvel établissement public sera créé le 1er janvier 2018.

Si nous pouvons souscrire à la plupart des dispositions contenues dans cette ordonnance, nous pouvons regretter que plusieurs d'entre elles excèdent le périmètre de l'habilitation ou soient contraires aux objectifs initiaux du législateur, en particulier en matière de simplification et d'efficacité du nouvel établissement public local.

C'est pourquoi je vous propose sept amendements qui rétablissent la volonté initiale du législateur. Ils portent notamment sur les périmètres d'intervention, strictement délimités et donc peu susceptibles d'évolution, sur le transfert des parcs de stationnement qui est exclu par l'ordonnance, et sur les pouvoirs spécifiques de l'État en matière de bon fonctionnement des services publics.

L'amendement COM-1 de M. Favier propose la conclusion d'une convention entre le nouvel établissement public Paris La Défense et les collectivités concernées - La Garenne-Colombes et Nanterre - pour l'exercice, par le nouvel établissement, de ses missions d'aménagement à titre non exclusif, notamment en cas de substitution à l'Epadesa afin de s'assurer que le futur établissement public exercera ces missions pour le compte des collectivités sur leur territoire. L'Epadesa, qui disparaîtra le 1er janvier 2018 comme Defacto pour donner naissance à Paris La Défense, est un établissement public d'État compétent sur un périmètre spécifique qualifié d'opération d'intérêt national (OIN), sur lequel les communes n'ont aucune compétence. En d'autres termes, une partie de leur territoire échappe à la compétence des communes concernées par le quartier d'affaires de La Défense. Même si je comprends les motivations de notre collègue, je lui donne un avis défavorable. M. Favier pourra le redéposer en séance publique.

Cet amendement est très important, car le périmètre initialement envisagé était le périmètre historique de La Défense. La modification introduite l'étend bien au-delà de ce périmètre. Aussi les élus locaux, soucieux de leurs prérogatives, demandent-ils que toute intervention sur leur commune se fasse en accord avec eux. L'existence d'une OIN ne s'y oppose nullement, comme je le vois dans l'établissement public d'aménagement que je préside, dans le Val-de-Marne : son conseil d'administration ne prend aucune décision sans l'accord explicite des communes concernées. L'intérêt national n'impose pas de dépouiller les élus locaux de leurs prérogatives en matière d'urbanisme ! L'idée est plutôt de mobiliser des moyens nationaux supplémentaires. De plus, ce nouvel établissement public sera principalement dirigé par des élus du département des Hauts-de-Seine, qui ont déjà désigné leurs représentants, sans prévoir aucun siège pour l'opposition. Il y a donc un vrai risque de tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre.

L'amendement COM-1 n'est pas adopté.

L'amendement COM-2 supprime les limites des périmètres prévues par l'ordonnance, ce qui permet de redessiner, si besoin, les périmètres d'intervention du nouvel établissement public local après concertation avec les communes concernées - plutôt qu'après un simple avis - afin d'actualiser les périmètres de La Défense, au lieu de se contenter de reprendre le coeur historique du quartier d'affaires, au moment où le Brexit pourrait être l'opportunité de renforcer sa place européenne et internationale. Il procède également à une coordination et à une précision à l'article L. 328-16 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction résultant de l'ordonnance du 3 mai 2017.

Je vote contre.

L'amendement COM-2 est adopté.

L'amendement COM-3 autorise explicitement la création de filiales, l'acquisition ou la cession de participations dans des sociétés publiques locales, groupements ou organismes, y compris des sociétés publiques locales d'aménagement, dont l'objet concourt à la réalisation de ses missions par Paris La Défense.

L'amendement COM-3 est adopté, ainsi que l'amendement de précision COM-4.

L'amendement COM-5 supprime le pouvoir du préfet de région de suspendre le caractère exécutoire des décisions du conseil d'administration de Paris La Défense pour atteinte au bon fonctionnement des services publics.

L'amendement COM-5 est adopté, ainsi que l'amendement rédactionnel COM-6.

L'amendement COM-7 supprime, à l'article 3 de l'ordonnance, sous réserve d'éléments complémentaires fournis par les représentants de l'État, la disposition excluant les parcs de stationnement du transfert en pleine propriété des biens de l'Epadesa vers le nouvel établissement Paris La Défense.

L'amendement COM-7 est adopté, ainsi que l'amendement de précision COM-8.

Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :