Séance en hémicycle du 8 novembre 2018 à 10h30

Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

Les conclusions adoptées par la conférence des présidents réunie hier, mercredi 7 novembre, sont consultables sur le site du Sénat.

Elles seront considérées comme adoptées en l’absence d’observations d’ici à la fin de la séance.

La parole est à Mme Colette Mélot.

Monsieur le président, hier, mercredi 7 novembre, lors du scrutin n° 11 sur l’amendement n° 1 rectifié bis, présenté par M. Jean-Noël Cardoux et plusieurs de ses collègues à l’article 16 du projet de loi portant suppression de sur-transpositions de directives européennes en droit français, notre collègue Jérôme Bignon a été comptabilisé comme ayant voté pour, alors qu’il souhaitait voter contre.

Acte vous est donné de cette mise au point, ma chère collègue. Elle sera publiée au Journal officiel et figurera dans l’analyse politique du scrutin.

L’ordre du jour appelle l’examen de trois projets de loi tendant à autoriser la ratification ou l’approbation de conventions internationales.

Pour ces projets de loi, la conférence des présidents a retenu la procédure d’examen simplifié.

Je vais donc les mettre successivement aux voix.

Je mets aux voix le texte adopté par la commission sur le projet de loi autorisant la ratification du protocole additionnel de Nagoya-Kuala Lumpur sur la responsabilité et la réparation relatif au protocole de Carthagène sur la prévention des risques biotechnologiques (projet n°704 [2017-2018], texte de la commission n° 49, rapport n° 48).

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées est favorable à l’adoption de ce texte.

Je mets aux voix le texte adopté par la commission sur le projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, autorisant l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Conseil des ministres de Bosnie Herzégovine relatif à la mobilité des jeunes (projet n°616 [2017-2018], texte de la commission n° 47, rapport n° 46).

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées est favorable à l’adoption de ce texte.

Je mets aux voix le texte adopté par la commission sur le projet de loi autorisant l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et l’Autorité européenne des marchés financiers relatif au siège de l’Autorité et à ses privilèges et immunités sur le territoire français (projet n°611 [2017-2018], texte de la commission n° 102, rapport n° 101).

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées est favorable à l’adoption de ce texte.

L’ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi portant création d’une Agence nationale de la cohésion des territoires, présentée par M. Jean-Claude Requier et plusieurs de ses collègues (proposition n° 2, texte de la commission n° 99, rapport n° 98) et de la proposition de loi organique relative à la nomination du directeur général de l’Agence nationale de la cohésion des territoires présentée par MM. Hervé Maurey et Jean-Claude Requier (proposition n° 43, texte de la commission n° 100, rapport n° 98).

La procédure accélérée a été engagée sur ces textes.

Il a été décidé que ces deux textes feraient l’objet d’une discussion générale commune.

Dans la discussion générale commune, la parole est à M. Jean-Claude Requier, auteur de la proposition de loi.

Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, le groupe du RDSE a pris l’initiative de soumettre au vote de la Haute Assemblée cette proposition de loi portant création d’une agence nationale de la cohésion des territoires.

Cette agence, je vous le rappelle, répond au souhait exprimé par de nombreux élus et par certaines de leurs associations, notamment par le président de l’Association des maires de France et des présidents d’intercommunalité, l’AMF. Elle s’inscrit également dans le prolongement de l’intervention du Président de la République le 17 juillet 2017 au Sénat. Le chef de l’État avait alors clairement exprimé sa volonté de voir aboutir la création de cette agence, afin de mettre au service des projets des territoires un État facilitateur clairement identifié dans chaque département, avec un interlocuteur unique et la capacité de mobiliser des compétences en ingénierie territoriale.

Ce texte est le résultat d’un travail en partenariat entre le groupe du RDSE et le ministère de la cohésion des territoires, alors dirigé par notre collègue Jacques Mézard, travail auquel a été associé bien sûr le commissaire général à l’égalité des territoires, préfigurateur de l’agence nationale de la cohésion des territoires, l’ANCT, Serge Morvan, que je salue.

Ces échanges constructifs ont permis de présenter un texte équilibré, prévoyant une synergie organisée avec plusieurs agences : il est en effet chaque jour plus évident que la coordination des diverses politiques de ces dernières est une impérieuse nécessité pour mieux répondre aux légitimes aspirations du territoire, en particulier dans les zones fragiles.

Il est plusieurs points que le groupe du RDSE considère depuis l’origine comme fondamentaux. Les modifier serait contraire à l’essence même du travail qu’il a effectué.

Tout d’abord, nous avons expressément soutenu, en accord avec l’ancien ministre, que l’agence soit présidée par un élu. C’est à notre sens un point non négociable, tout comme n’est pas négociable la présence d’une forte représentation des collectivités dans l’exécutif de l’agence. Par ailleurs, mon groupe tient avec force à l’intégration de l’Agence du numérique dans l’ANCT.

Au moment où le combat contre la fracture numérique est légitimement une priorité nationale pour lutter contre les déséquilibres territoriaux – je salue notamment le travail de Patrick Chaize –, il serait anormal que l’Agence du numérique ne rejoigne pas l’ANCT. C’est d’ailleurs une orientation énoncée par le Président de la République lui-même.

Nous connaissons les réticences : celles de Bercy et d’autres clairement identifiées qui, de manière directe ou indirecte, empêchent cette fusion ou à tout le moins la retardent, pour in fine chercher à y échapper.

Aucun des arguments exposés ne repose sur des fondements solides. L’enjeu est pourtant clair : veut-on ou non que le développement du numérique sur l’ensemble du territoire soit une ambition partagée entre les collectivités locales et l’État pour un aménagement équilibré du territoire, ou préfère-t-on que Bercy et la haute administration continuent à exercer, dans les faits, un contrôle total dans ce domaine ?

Je n’ignore pas le combat mené par Jacques Mézard sur ce projet dans l’intérêt des collectivités territoriales. C’est aussi le nôtre, car il faut sortir des arguties et des faux-semblants sur cette question. Je sais que M. le rapporteur, Louis-Jean de Nicolaÿ, dont je salue de travail considérable, partage lui aussi cette préoccupation majeure. Bien sûr, nous attendons une confirmation claire du Gouvernement sur ce point et nous espérons qu’il maintiendra la même position devant l’Assemblée nationale.

Plus globalement, l’administration territoriale de l’État a été confrontée ces dernières années à des transformations géographiques et démographiques profondes, notamment en raison du poids plus prépondérant des métropoles.

De leur côté, les collectivités territoriales ont dû digérer cette évolution, mais aussi faire face à des transferts successifs de compétences, sans pour autant bénéficier des compensations financières correspondantes, ce qui a pénalisé les plus fragiles d’entre elles.

Alors que la déconcentration et la décentralisation auraient dû, dans l’idéal, aboutir à une simplification administrative et accroître les libertés locales, elles ont donné lieu au contraire à plus de complexité et elles se sont traduites par la disparition des services de l’État dans de nombreux territoires, au détriment de l’égalité.

L’abandon de l’assistance technique fournie par l’État pour des raisons de solidarité et d’aménagement du territoire, l’ATESAT, a ainsi été, à notre sens, une erreur. Dans son rapport public thématique sur les services déconcentrés de l’État, la Cour des comptes estime que le bilan global de cette suppression pourrait être défavorable en termes d’efficience comme d’impact sur l’ensemble des finances publiques. Les collectivités territoriales, du moins celles qui le peuvent, ont été obligées de compenser la perte de ces moyens d’ingénierie publique.

Mes chers collègues, notre pays doit franchir une nouvelle étape dans le renforcement de la légitimité de l’action publique pour rétablir une relation de confiance avec nos concitoyens. L’État doit faciliter et accompagner les projets en partant des besoins des territoires.

Telle que nous la concevons, la présence de l’État dans nos territoires ne doit pas se diluer dans un maquis normatif souvent incompris. L’État ne doit pas être celui qui répond sans apporter de solutions. Au contraire, il doit soutenir la libre autonomie des collectivités territoriales, leur développement économique et l’accessibilité des services publics, en proposant des solutions.

Pour cela, l’action publique doit se moderniser. Des changements culturels s’imposent, dans une logique de guichet unique très clairement détaillée dans le rapport Morvan. L’ANCT doit être un instrument de mise en cohérence opérationnelle des moyens techniques, juridiques, financiers et humains, assurée par le préfet. À la fois délégué territorial de l’agence et représentant de l’État, celui-ci disposera d’une vision d’ensemble sur l’appui qui pourra être apporté aux territoires, surtout à ceux qui en ont le plus besoin. C’est pour nous une verticalité inversée que je qualifierais de vertueuse.

J’insisterai sur un point. Nous n’avons surtout pas la volonté de mettre en œuvre une recentralisation de la décision : cela n’irait pas dans le sens de l’histoire.

Il est d’ailleurs intéressant de s’arrêter sur la définition d’une agence telle qu’elle a été posée par le rapport du Conseil d’État publié en 2012 : l’agence est un organisme autonome exerçant une responsabilité structurante dans la mise en œuvre d’une politique nationale. À ce titre, elle concourt à la mise en œuvre de la politique de la Nation au sens de l’article 20 de la Constitution.

Cet excellent rapport prévoyait quatre critères pour un recours approprié aux agences. Nous les avons appliqués : l’efficience, avec une spécialité dans des tâches de gestion à grande échelle ; l’expertise, distincte de celle des services de l’État et que nous avons mobilisée dans sa diversité, à l’instar de ce que préconisait le rapport Morvan ; le partenariat avec les collectivités territoriales pour la mise en œuvre de la politique d’aménagement du territoire ; et, enfin, la neutralité en évitant l’intervention du pouvoir politique dans l’ensemble des processus de décision.

Le recours à une agence se justifie donc pour permettre à l’État de se concentrer sur son rôle de stratège. Comme l’écrivait Alexandre-François Vivien en 1845 dans un ouvrage consacré à la science administrative : « Le pouvoir politique est la tête, l’administration est le bras. »

M. Pierre-Yves Collombat. Autrefois !

Cela doit redevenir le cas, cher collègue !

Pas plus de recentralisation donc, car une partie de l’Agence du numérique – hors high-tech –, service à compétence nationale, et du Commissariat général à l’égalité des territoires, le CGET, administration centrale, intégreront un établissement public disposant d’une autonomie de décision. Le préfet reste le délégué territorial de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine, l’ANRU, et de l’Agence nationale de l’habitat, l’ANAH.

La gouvernance laisse ainsi une place prépondérante aux représentants des collectivités territoriales, parmi lesquels sera élu le président du conseil d’administration. Nous étions d’ailleurs très défavorables à la mise en place d’un duo entre le directoire et le conseil de surveillance, ce qui aurait, selon nous, réduit les pouvoirs des représentants des collectivités territoriales.

L’ANCT ne devra certainement pas être une énième structure administrative ni une coquille vide. Elle devra mutualiser des moyens pour surmonter l’organisation aujourd’hui en silo qui pénalise la conduite des projets.

Comme le souligne à juste titre le Conseil d’État dans son avis dont nous avons voulu la publication, il reviendra ensuite au pouvoir réglementaire de définir « des procédures de décision efficaces permettant au nouvel organisme de répondre aux attentes des collectivités territoriales et d’assurer pleinement sa mission de coordination des actions et projets des autres services et opérateurs de l’État. » Dans tous les cas, le Conseil d’État a jugé positive cette orientation opérationnelle.

Pour conclure, je salue le travail du rapporteur et de la commission, grâce auquel a été apporté un certain nombre d’améliorations à la suite de l’avis du Conseil d’État. Toutefois, nous exprimerons dans le cours de la discussion une opposition au report à 2021 de la date d’intégration de l’Agence du numérique. Nous le savons : ou bien elle est intégrée dès le départ ou bien cette intégration ne se fera pas. C’est d’autant plus vrai si cette intégration doit intervenir un an avant l’échéance du plan France très haut débit.

Mes chers collègues, cette agence est très attendue par les collectivités territoriales, en particulier par les plus fragiles d’entre elles. Le Sénat est aujourd’hui dans son rôle de représentant des collectivités territoriales. Honorons ce mandat qui nous a été confié en faisant de cette agence un outil efficace d’aménagement du territoire et un instrument à l’écoute de chaque territoire !

La parole est à M. Hervé Maurey, auteur de la proposition de loi organique.

Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, depuis l’annonce de la création d’une agence nationale de la cohésion des territoires par le Président de la République en juillet 2017, lors de la Conférence nationale des territoires, une longue période s’est écoulée.

Il a fallu en effet attendre près d’un an après cette annonce pour que le Premier ministre confie au préfet Serge Morvan, que je salue, la mission de rédiger un rapport de préfiguration de cette agence. Ce rapport, remis en juin dernier, a été rendu public tardivement et de manière curieuse puisque nous en avons pris connaissance via une publication sur un site internet par une organisation syndicale.

Lors de l’examen du projet de loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dit projet de loi ÉLAN, il y a quelques semaines, le Gouvernement a déposé au dernier moment un amendement visant à autoriser la création de cette agence par voie d’ordonnance. Le Sénat, trouvant cette procédure quelque peu cavalière, a rejeté cet amendement.

Début octobre, nous avons constaté l’inscription à l’ordre du jour, en procédure accélérée, d’une proposition de loi portant création d’une agence nationale de la cohésion des territoires déposée par notre collègue Jean-Claude Requier et par plusieurs de ses collègues du groupe du RDSE. J’ai donc souhaité avec Jean-Claude Requier déposer une proposition de loi organique visant à prévoir l’audition, en application de l’article 13 de la Constitution, du directeur général de l’agence par les commissions compétentes de l’Assemblée nationale et du Sénat. Il nous a paru effectivement indispensable, dès lors que cette agence serait créée, de prévoir un avis du Parlement sur la nomination de son directeur général, comme c’est le cas pour la plupart des organismes comparables. Le dépôt de cette proposition de loi organique ne constitue donc en rien un blanc-seing pour la création de l’agence nationale telle qu’elle est prévue par la proposition de loi initiale.

J’ai en effet eu l’occasion de souligner à plusieurs reprises, depuis l’annonce de la création de cette agence, qu’une telle structure n’aurait de sens et d’intérêt que dans la mesure où elle serait réellement utile aux collectivités locales et aux territoires, ce dont je ne suis hélas pas convaincu !

L’essentiel pour la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable n’est pas de créer un outil, quand bien même il serait pertinent. L’essentiel, pour nous, est que l’aménagement du territoire cesse enfin d’être le parent pauvre des politiques publiques et qu’il y ait une véritable volonté en termes d’aménagement du territoire. La commission ne cesse d’attirer l’attention des gouvernements successifs sur ce point.

Le rapport d’information intitulé Aménagement du territoire : plus que jamais une nécessité, que Louis-Jean de Nicolaÿ, que je salue, et moi-même avons rédigé en 2017, dressait d’ailleurs une série de constats accablants sur le manque de volonté politique en matière d’aménagement du territoire et sur le creusement des fractures territoriale et sociale qui en découlent. Nous avons présenté ce rapport à Jacques Mézard, votre prédécesseur, madame la ministre. Nous en avons débattu ici même le 25 octobre 2017 et nous vous avons également remis en main propre ce document la semaine dernière en commission. Nous espérons que vous en ferez le meilleur usage possible, mais jusqu’à présent force est hélas de constater que nos travaux ont peu inspiré l’action du Gouvernement !

Madame la ministre, vous avez, lors de votre audition devant la commission, prôné le parler-vrai. Mais où est le parler-vrai quand le Président de la République et le Gouvernement disent vouloir renouer avec les territoires et les élus locaux alors que les crédits de la cohésion des territoires n’augmentent que pour la politique de la ville ?

Vous le savez, madame la ministre, les déclarations d’amour ne suffisent pas : il faut des preuves d’amour. Or, pour l’instant, nous ne les voyons pas encore !

C’est un amour platonique !

Vous avez indiqué dans une interview ne pas entendre la colère des élus. Vous avez au moins, je pense, entendu leur inquiétude, leur déception, voire leur désespérance, puisqu’elle a entraîné la démission d’un nombre record de maires dans notre pays. Au-delà de ces constats, j’insisterai sur trois points.

Première remarque, le Gouvernement doit prendre ses responsabilités concernant la création de cette agence et ne doit pas se cacher derrière une proposition de loi. Je m’étonne que l’ambition affichée par le texte qui nous est soumis avec le soutien de l’exécutif soit très en deçà des ambitions exprimées par le préfet Morvan dans son rapport de préfiguration réalisé à la demande du Premier ministre. Pourquoi un périmètre si réduit a-t-il été choisi ? Pourquoi un tel manque d’ambition ? Dans ces conditions, quels sont l’intérêt et l’utilité de cette agence ?

Vous avez vous-même reconnu, madame la ministre, devant la commission que l’agence « pourrait faire l’objet d’adaptations dans les mois et les années qui viennent ». Pourquoi ne pas profiter de nos débats parlementaires pour procéder à ces adaptations dès à présent ? Où est la rationalisation importante attendue par la création de cette agence ? Je crains que ce texte ne présente davantage un risque d’empilement qu’il ne fait naître un espoir de simplification…

En outre, je doute de la capacité de cette agence à jouer un rôle de simplification dans les démarches liées aux projets des collectivités territoriales.

Parfaitement !

Nous sommes nombreux à demander la mise en place d’un guichet unique pour les collectivités territoriales, mais il convient également de simplifier fortement les contraintes pesant sur les porteurs de projets locaux. Ce travail n’a malheureusement pas pu être réalisé dans les délais d’examen très contraints impartis au Sénat pour étudier ce texte, ce que je regrette.

La question des ressources dont bénéficiera l’agence est également essentielle. Sur ce point aussi, il y a beaucoup d’incertitudes. L’agence fonctionnera-t-elle à moyens constants ou avec des moyens supplémentaires ? Le Gouvernement envisage-t-il de joindre la parole aux actes et de débloquer des financements pour soutenir les territoires au travers de cette agence ? J’ai cru comprendre en vous écoutant, madame la ministre, lors de votre audition que nous devrions attendre le projet de loi de finances pour 2020 afin d’être éclairés sur ce point. Vous conviendrez que c’est un peu loin, d’autant que nous avons été inquiets – cela a été mentionné en commission – lorsque vous avez évoqué l’idée que les crédits de la dotation d’équipement des territoires ruraux, la DETR, puissent être fléchés pour soutenir les projets de cette agence. §Je vous invite à la plus grande prudence, car la DETR est une dotation fondamentale pour la cohésion des territoires. Il ne faudrait pas déshabiller la DETR pour habiller l’agence nationale de la cohésion des territoires.

Très bien!

Deuxième remarque, si je me félicite que le numérique soit désormais reconnu comme un élément essentiel de la cohésion des territoires – au point que l’Agence du numérique est l’une des rares structures à intégrer partiellement cette nouvelle agence –, ce n’est pas le plus important et surtout ce n’est pas suffisant.

Sur ce sujet primordial pour nos territoires, je veux vous faire part publiquement et très officiellement de nos inquiétudes, madame la ministre.

En 2015, Patrick Chaize et moi-même avons présenté un rapport intitulé – les mots sont importants – Couverture numérique des territoires : veiller au respect des engagements pour éviter de nouvelles désillusions. Ce titre reste cruellement d’actualité, car entre les annonces faites en matière de téléphonie mobile par le Président de la République, qui a indiqué en juin 2017, à Limoges, que la question serait réglée dans les deux à trois ans, et la réalité, il y a non pas un fossé, mais un gouffre !

Madame la ministre, si le Gouvernement ne change pas de braquet et continue uniquement à se glorifier d’un accord prétendument historique avec les opérateurs, à la fin de ce quinquennat, on sera très loin d’une réelle couverture en téléphonie mobile, comme nous l’annonce sans cesse le Gouvernement.

Par manque de temps, je n’évoquerai pas le très haut débit fixe et les craintes qui pèsent sur son financement. Là encore, la fermeture du guichet qui était destiné à financer le déploiement de la fibre est source plutôt d’inquiétude que d’espoir.

Enfin, ma troisième remarque vise à souligner le travail effectué sur ce texte par la commission que j’ai l’honneur de présider, tout particulièrement par le rapporteur, Louis-Jean de Nicolaÿ, qui, dans des délais extrêmement contraints, a réalisé un travail remarquable.

Notre commission a amélioré la proposition de loi en adoptant vingt-sept amendements, avec deux objectifs principaux : renforcer le rôle des élus locaux dans la gouvernance nationale et locale de l’agence ; améliorer la prise en compte des territoires les plus fragiles, qui sont ceux qui ont aussi le plus besoin de cette agence.

La commission souhaite que cette agence apporte une véritable plus-value aux territoires, mais les incertitudes sur son périmètre et sur ses moyens sont encore nombreuses. Les débats parlementaires doivent permettre de clarifier ces points.

C’est pourquoi j’ai demandé hier soir, lors de la tenue de la conférence des présidents – je réitère cette demande aujourd'hui auprès de vous, madame la ministre – que le Gouvernement renonce à convoquer une commission mixte paritaire à l’issue de la première lecture à l’Assemblée nationale si une deuxième lecture devait s’avérer nécessaire pour lever les doutes et les craintes qui pèsent encore sur l’efficacité de la future agence. Le ministre chargé des relations avec le Parlement nous a alors donné des assurances sur ce point ; j’espère que vous pourrez les confirmer. J’ajoute que si, à titre exceptionnel, la procédure de droit commun pouvait être appliquée, cela ne nuirait pas au bon fonctionnement de nos institutions parlementaires !

La parole est à M. le rapporteur.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, le projet d’agence nationale de la cohésion des territoires prévu par la proposition de loi que nous examinons aujourd’hui n’est pas nouveau : dès 2017, de nombreux élus, dont le président du Sénat, avaient demandé la création d’une telle agence.

Nous avions également évoqué cette idée avec le président Maurey dans notre rapport consacré à l’aménagement du territoire en mai 2017. Le Président de la République avait saisi la balle au bond – si je puis m’exprimer ainsi – et annoncé la création prochaine d’une telle structure, d’abord lors de la Conférence nationale des territoires, qui s’est tenue au Sénat le 17 juillet 2017, puis devant le Congrès des maires de France, le 24 novembre 2017.

L’annonce a ensuite été confirmée à plusieurs reprises par le Gouvernement, que ce soit par la voix de Jacques Mézard, de Julien Denormandie ou par vous-même, madame la ministre.

Alors que nous nous apprêtons à examiner le contenu de la proposition de loi, je souhaite vous faire part de trois remarques liminaires.

Ma première remarque porte sur la méthode, que je regrette. Les atermoiements du Gouvernement ont conduit légitimement certains de mes collègues à anticiper sur les projets gouvernementaux. Je pense, par exemple, à la proposition de loi déposée en octobre 2017 à l’Assemblée nationale par notre collègue Philippe Vigier et, bien sûr, à la proposition de nos collègues Philippe Bas, Bruno Retailleau et Mathieu Darnaud, adoptée par le Sénat le 13 juin dernier.

Plus récemment, il y a eu une tentative du Gouvernement de se voir habiliter à légiférer par ordonnance pour créer l’agence, à l’occasion de l’examen du projet de loi ÉLAN en séance au Sénat. Cette initiative intervenait alors même que le préfet Serge Morvan, ancien directeur général des collectivités locales au ministère de l’intérieur et cinquième commissaire général à l’égalité des territoires en quatre ans, avait été chargé quelques semaines plus tôt par le Premier ministre de préfigurer la création de cette agence.

Au-delà de l’absence d’étude d’impact, puisque nous examinons aujourd’hui une proposition de loi, la concertation aurait dû être plus importante. J’ai eu à peine quatre semaines pour travailler sur ce texte, consulter une douzaine d’organismes et préparer les vingt-trois amendements que la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable a adoptés lors de sa réunion du mercredi 31 octobre dernier.

Dans ce contexte, il est heureux que le président du Sénat ait recouru à la faculté que lui offre le dernier alinéa de l’article 39 de la Constitution de saisir le Conseil d’État, afin que ce dernier rende un avis sur les dispositions de la présente proposition de loi. Cet avis a utilement éclairé mes travaux.

En outre, les échanges que j’ai eus avec Alain Lambert, président du Conseil national d’évaluation des normes, ont révélé l’impréparation du Gouvernement quant à la simplification des procédures imposées aux collectivités.

Deuxième remarque, si l’expérience de l’agence nationale de la cohésion des territoires s’avère concluante in fine, cette structure pourrait permettre une véritable rationalisation des actions de l’État dans les territoires avec, à la clé, évidemment, nous l’espérons, une économie pour les finances publiques. Mais l’ambition du texte qui nous est soumis et celle du Gouvernement semblent en deçà des attentes de nos concitoyens et des élus locaux.

Les fractures françaises sont nombreuses et bien connues : dans l’accès au numérique, dans l’accès aux soins, avec la problématique des déserts médicaux, dans l’accès aux services publics et dans le domaine de la mobilité, mot cher à notre collègue Mathieu Darnaud. Autant de freins à la cohésion et à l’ascension sociales !

Je me réjouis, à cet égard, de l’examen prochain du projet de loi d’orientation des mobilités par notre assemblée, car les mobilités sont autant de leviers pour soutenir les territoires les plus fragiles. Je ferme cette parenthèse en regrettant que le Gouvernement n’ait pas décidé, en amont, d’adopter une approche décloisonnée concernant les missions de l’agence, concept dont nous entendons souvent parler ces derniers temps, mais qui peine à se matérialiser.

J’en viens à ma troisième remarque. L’État doit prendre ses responsabilités sur un certain nombre de volets. Je pense, en particulier, à la question des ressources dont bénéficiera l’agence, au sujet de laquelle la frilosité du Gouvernement conduit à s’interroger, mais aussi à la question de l’association des élus locaux et nationaux à sa gouvernance. En clair, les territoires doivent être considérés par l’État comme des partenaires égaux.

À ce titre, j’attire l’attention du Gouvernement sur le fait que le financement de l’agence ne devrait en aucun cas venir en soustraction des moyens actuellement accordés aux collectivités territoriales.

Sur ce point, madame la ministre, comme le président Hervé Maurey l’a souligné, votre audition ne nous a pas rassurés. La possibilité de voir les crédits de la dotation d’équipement des territoires ruraux, la DETR, traités comme des ressources sur lesquelles l’agence pourrait exercer un droit de tirage nous inquiète au plus haut point.

Eh oui !

Les élus ne sont pas dupes, vous en savez quelque chose !

Ces remarques formulées, je souhaite vous présenter la logique du texte adopté par la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable, qui s’organise autour de quatre objectifs principaux.

Premièrement, la commission a souhaité renforcer le rôle des élus locaux et nationaux, en améliorant la gouvernance nationale et locale de l’agence. La composition du conseil d’administration a été revue et un comité local de la cohésion territoriale institué.

Deuxièmement, la commission a souligné la nécessité, pour l’agence, de s’intéresser aux territoires les plus en difficulté. L’agence ne doit pas s’adresser aux grandes métropoles disposant de capacités techniques importantes. Elle doit servir en priorité les territoires ruraux et périurbains, qui souffrent d’un abandon reconnu.

Troisièmement, la commission a souhaité assurer dans les meilleures conditions l’intégration de l’Agence du numérique, en sécurisant la période de transition. Sur ce sujet, qui a suscité de nombreuses inquiétudes, dans des délais très contraints, la commission a proposé une première solution, qui pourra encore faire l’objet d’ajustements quand nous l’aborderons, à l’article 2. Au-delà, la commission a également ouvert la voie à un regroupement futur d’autres établissements publics au sein de l’agence.

S’agissant des questions de structure, gardons-nous des postures et ayons en tête l’intérêt, pour les territoires, de s’adresser à un interlocuteur unique, dans un souci de bonne utilisation des deniers publics et d’efficacité de l’action publique.

Enfin, sans dénaturer le travail effectué par notre collègue Jean-Claude Requier, que je salue, la commission a souhaité procéder à la codification des dispositions relatives à l’agence au sein du code général des collectivités territoriales, pour des motifs de clarté et d’intelligibilité du droit.

Avant de conclure, je veux apporter une précision sur le rôle de l’agence : l’ANCT ne sera pas un passage obligé pour les collectivités, pour ne pas affaiblir leur autonomie. Il s’agit d’un outil à la disposition des territoires. Son succès dépendra de l’efficacité de son action, de la rapidité de traitement des dossiers portés par les collectivités territoriales et de l’association des élus et des citoyens à ses interventions.

Le déploiement de la fibre optique, l’amélioration de la couverture mobile, la restructuration commerciale et artisanale de nos bourgs, la transition écologique, le renforcement territorial de l’accès aux soins sont aujourd’hui au cœur des préoccupations de nos concitoyens, tout comme la rénovation de l’habitat.

Voilà, en substance, ce que je souhaitais vous dire, mes chers collègues, préalablement aux discussions de fond.

Le vote des deux textes que nous examinons ne doit pas être conçu comme un blanc-seing donné au Gouvernement : il s’agit d’une première étape. Pour la suite, nous devrons, évidemment, rester très vigilants. Les territoires les plus fragiles doivent être entendus.

La parole est à Mme la ministre.

Monsieur le président, monsieur le président de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable, monsieur le rapporteur, monsieur l’auteur de la proposition de loi, mesdames, messieurs les sénateurs, trois semaines après ma prise de fonctions au ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, je suis particulièrement heureuse d’être présente devant la Haute Assemblée pour examiner la proposition de loi portant création d’une agence nationale de la cohésion des territoires, déposée par le groupe du RDSE. Je tiens dès à présent à saluer le président de ce groupe, le sénateur Jean-Claude Requier, pour cette initiative naturellement bienvenue.

Comme vous le savez, ce texte a, par la suite, été utilement complété, sur son initiative et sur celle du président de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable, M. Hervé Maurey, par une proposition de loi organique disposant que le directeur général de l’ANCT est nommé par décret après avis des commissions parlementaires compétentes, ce à quoi le Gouvernement ne peut être que favorable.

La proposition de loi portant création de l’ANCT est un texte essentiel pour les territoires, leurs élus et, bien sûr, pour l’État. C’est la raison pour laquelle j’ai évidemment souhaité répondre, la semaine dernière, à l’invitation de la commission et je me réjouis d’être présente parmi vous aujourd’hui. Je tiens toutefois à vous préciser dès à présent que je devrai m’absenter durant une heure en fin de matinée, en raison d’une obligation. Sébastien Lecornu me remplacera pendant ce court intervalle et je serai naturellement de retour à la reprise des travaux cet après-midi.

Mesdames, messieurs les sénateurs, j’ai eu l’occasion d’expliquer en commission, la semaine dernière, et je tiens à le rappeler devant vous aujourd'hui, que la création d’une agence nationale de la cohésion des territoires, annoncée par le Président de la République en juillet 2017, constitue une réponse à une demande formulée par les représentants d’élus, en particulier par François Baroin, président de l’Association des maires de France et des présidents d’intercommunalité, l’AMF, qui souhaitaient une simplification dans le paysage des opérateurs de l’État intervenant au profit des territoires.

Des initiatives législatives, d’origine parlementaire – souvent sénatoriale, d'ailleurs – et gouvernementale – M. le rapporteur les a rappelés –, ont démontré la volonté, partagée par les parlementaires de toutes les sensibilités, de concrétiser cette annonce.

À cet égard, la présente proposition de loi constitue un nouveau vecteur. Le Gouvernement lui apporte son entier soutien.

Des améliorations ont d’ores et déjà été apportées, tout en préservant les équilibres fondamentaux du texte, que vous avez notamment enrichi à la lumière de l’avis du Conseil d’État, sollicité fort opportunément par le président Gérard Larcher.

Toutefois, je suis consciente que la création de l’ANCT peut encore susciter un certain nombre d’interrogations – les interventions s’en sont fait l’écho – et parfois même des craintes ou des erreurs de compréhension.

C’est pourquoi je tiens dès à présent à dissiper certains malentendus et à vous apporter des précisions sur la méthode, car la création de cette agence traduit avant tout un profond changement de méthodologie de l’État au profit des territoires.

Mesdames, messieurs les sénateurs, vous savez que, pendant très longtemps, le Gouvernement lançait des appels à projets, auxquels les territoires répondaient. Bien évidemment, je n’ai pas besoin de vous rappeler que, de manière générale, c’étaient toujours les mêmes territoires qui répondaient à ces appels, à savoir ceux qui disposaient de moyens techniques et financiers.

Aujourd’hui, nous voulons changer de méthode. Nous voulons créer une agence nationale de la cohésion des territoires pour répondre aux besoins des territoires et accompagner ceux-ci dans leurs projets, qu’il s’agisse de la redynamisation d’un centre-ville, de rénovation urbaine, ou encore de couverture mobile et numérique. On le sait, un certain nombre de collectivités ou de territoires ne disposent pas, en interne, des capacités techniques et financières pour monter et réaliser leurs projets.

Autre problème, lorsque les collectivités et parfois même les préfets sollicitent l’appui des services et opérateurs de l’État, que vous connaissez tous – l’Agence nationale pour la rénovation urbaine, l’ANRU ; l’Agence nationale de l’habitat, l’ANAH ; l’Établissement public national d’aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux, l’EPARECA ; l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie, l’ADEME ; l’Agence du numérique ; le Commissariat général à l’égalité des territoires, le CGET… –, ils sont confrontés à un certain maquis administratif, qui les contraint à « faire la tournée » de ces opérateurs, qui, nous le savons, interviennent aujourd’hui de manière insuffisamment coordonnée, selon une approche individuelle et insuffisamment adaptée à chaque territoire. De fait, les élus nous font savoir qu’ils perdent beaucoup de temps et dépensent beaucoup d’énergie, parfois inutilement, quand une meilleure lisibilité et une réelle coordination – je vais revenir sur cette dernière – permettraient d’avancer plus sereinement et plus rapidement pour concrétiser les projets portés par les territoires.

C’est pourquoi nous avons besoin aujourd’hui, et ce sont les élus de terrain qui le disent, d’un outil de coordination des opérateurs de l’État qui soit, en réalité, un guichet unique – l’expression a été utilisée par M. le rapporteur – vers lequel les élus puissent se tourner pour réaliser leurs projets.

L’agence nationale de la cohésion des territoires aura donc pour mission de coordonner les divers opérateurs existants, qu’il s’agisse, d'ailleurs, des opérateurs de l’État, de ceux des collectivités territoriales, ou encore des opérateurs privés. Il faut bien sûr aussi, pour cela, que l’État lui-même fonctionne comme un opérateur.

L’un d’entre vous a déclaré ce matin que l’État voulait être un « assemblier ». Le terme me paraît exact.

Je tiens à apporter une précision : au plan local, c’est le préfet qui sera le délégué territorial de l’agence. Il s’agit là d’un point essentiel, sur lequel je souhaite m’arrêter quelques instants.

Concrètement, cela signifie qu’un élu portant un projet se tournera vers le préfet, lequel mobilisera les services de l’État au service de ce projet. Il n'y aura donc pas, dans les territoires, de nouvelles officines, d’antennes déconcentrées ou que sais-je encore, contrairement à ce que j’ai pu entendre. Il n'y aura pas de bâtiment portant l’enseigne de l’agence nationale de la cohésion des territoires. Le préfet sera le représentant unique de l’agence pour les élus locaux porteurs de projets et aura pour mission de fédérer les actions de l’État autour de ces projets.

Cela me semble assez simple et me permet de faire le lien avec une autre question récurrente : qui sont ces élus locaux porteurs de projets au profit desquels l’agence interviendra ? Tout simplement ceux qui le voudront.

Pour répondre à une autre question qui m’a été posée en commission la semaine dernière, je précise qu’il n’y a aucune obligation de demander l’appui de l’agence nationale de la cohésion des territoires. Pour les collectivités territoriales pouvant mobiliser une agence privée ou une agence créée par leur département à même de mettre à leur disposition l’ingénierie nécessaire, les opérateurs dépendant de l’État ne seront tout simplement pas mobilisés – ou le seront moins.

L’ANCT s’adresse à tous, aux communes, aux intercommunalités, aux départements, aux régions et même à des territoires s’étendant sur des collectivités différentes – on peut penser à plusieurs communes, à plusieurs intercommunalités, ou encore aux pôles d'équilibre territoriaux et ruraux, les PETR. Quoi qu’il en soit, ce sont les élus qui décideront de demander ou non l’appui de l’ANCT.

J’y insiste, nous souhaitons bien évidemment que l’ANCT puisse intervenir auprès aussi bien des collectivités locales que de structures territoriales comme les PETR ou les pays.

Cependant, si toutes les collectivités et tous les élus peuvent solliciter l’ANCT, il est évident que celle-ci, comme l’a déclaré Jean-Claude Requier, déploiera son action prioritairement dans les territoires les plus fragiles, parce que c’est naturellement là qu’on a le plus besoin de son apport, là que les moyens manquent le plus pour réaliser des projets – urbains ou ruraux –, là que les besoins en matière d’ingénierie ou de copilotage de projets sont les plus forts. Il s’agit de faire en sorte que l’agence puisse apporter une aide sur mesure.

D'ailleurs, cette politique différenciée, qui tient compte des spécificités de chaque territoire pour assurer son développement, sera au cœur de l’action que je mènerai à la tête de mon ministère. En la matière, nous savons tous ici que tous les territoires ne sont pas égaux sur le plan des ressources, et je ne parle pas uniquement d’argent ! Ce n’est pas au Sénat que l’on me dira le contraire.

Alors, oui, je veux que l’État soit en priorité aux côtés des territoires les plus fragiles, pour résorber les fractures territoriales de notre pays.

Mesdames, messieurs les sénateurs, vous vous interrogez également sur la nature de cette aide sur mesure qui sera apportée par l’ANCT. Je tiens là aussi à éclairer un certain nombre de points.

L’ANCT pourra à la fois apporter un appui technique, au travers de l’ingénierie, et, naturellement, mobiliser les financements.

Bonne nouvelle !

Je veux, sur ce point, clarifier les choses.

Vous savez que des commissions DETR, réunissant les élus ruraux, financent des projets locaux. Les projets soutenus par l’ANCT à la demande des élus locaux pourront faire l’objet de financements accordés par le préfet dans le cadre de la DETR, dès lors qu’ils satisfont aux critères de cette dotation. Ai-je été claire ?

Si un plus un égale deux, nous sommes d’accord !

Oui, si le soutien de l’ANCT vient en plus !

Naturellement, les financements par les régions, les départements, ou encore les intercommunalités sur les projets soutenus par l’ANCT seront les bienvenus.

J’ai oublié de citer la dotation de soutien à l’investissement local, la DSIL, qui est aussi une subvention d’État.

Quelle simplification !

Comme je l’ai dit précédemment, l’agence interviendra donc en complémentarité, et non en concurrence avec les ressources techniques et financières dont disposent les collectivités territoriales et, bien sûr, leurs agences locales.

Ainsi, l’intervention de l’ANCT ne sera pas uniforme. Là où il n’y a pas de besoin, là où les élus locaux ne souhaitent pas que l’agence intervienne, celle-ci n’interviendra pas. Dans le cas contraire, nous serons présents. En résumé, chacun est libre de demander ou non l’appui technique de l’État. C’est aussi simple que cela ! Autrement dit, l’ANCT fera du « cousu main », pour employer une expression que j’affectionne, en partant des volontés et des besoins locaux.

D’ailleurs, le préfet Serge Morvan m’expliquait ce matin qu’il allait mettre en place une plateforme recensant l’ensemble des outils existants sur le territoire, à destination des élus locaux.

Heureuse initiative !

Cette plateforme sera consultable sur internet. Elle pourra sans doute paraître d’apparence compliquée à certains, mais elle ne sera pas inutile.

Je pense, par exemple, à l’EPARECA, structure installée à Lille, que j’ai visitée récemment. Si tous les sénateurs connaissent cet établissement, parce qu’il rassemble des élus des territoires, il n’en va pas de même de tous les maires ni de tous les présidents d’intercommunalité.

La plateforme permettra d’informer les élus. Je ne parle pas des parlementaires, qui, par principe, connaissent tout !

M. Hervé Maurey, président de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable. Vous voulez parler des sénateurs !

Les élus locaux, eux, ont parfois besoin d’informations. Certains, d'ailleurs, sont à l’aise avec l’utilisation d’internet.

M. Antoine Lefèvre. Pour cela, il faut du réseau dans les campagnes !

C’est tout à fait juste, monsieur le sénateur de l’Aisne !

Nous pouvons d'ailleurs féliciter la région Hauts-de-France, qui a lancé un programme tout à fait remarquable pour installer la fibre sur tout son territoire, à l’instar, d'ailleurs, de la région Grand Est.

Comme je l’ai indiqué, la création de l’ANCT marque avant tout un changement de méthode. Elle permet de sortir d’une logique verticale, celle de l’État prescripteur lançant des appels à projets. S’y substituera une logique consistant à apporter des capacités techniques pour répondre aux projets des collectivités territoriales et des territoires, surtout de ceux qui ne disposent pas de moyens techniques.

Mesdames, messieurs les sénateurs, au-delà des interrogations méthodologiques, auxquelles j’espère avoir répondu, je sais que les enjeux relatifs au périmètre de l’agence, à sa gouvernance, mais aussi aux outils financiers ont fait l’objet de discussions lors de l’examen du texte en commission et ne manqueront pas d’être largement débattus dans cet hémicycle.

En la matière, le Gouvernement est favorable à l’équilibre qui figurait dans le texte initial de la proposition de loi, à savoir l’intégration, dès la promulgation de la loi, d’une partie du Commissariat général à l’égalité des territoires, de l’EPARECA, dont je salue la directrice, et de l’Agence du numérique. L’intégration de ces organismes est un choix pragmatique et stratégique, qui permettra à l’ANCT d’être rapidement opérationnelle pour soutenir les projets des collectivités territoriales.

J’ai bien entendu combien le développement numérique, surtout dans les zones rurales, était une priorité pour les membres de la Haute Assemblée.

L’option d’une intégration plus vaste, avec l’ANRU, l’ANAH, l’ADEME et le Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement, le CEREMA, a longuement été discutée.

C’est une très mauvaise idée !

Ce choix aurait alimenté de longs débats organiques pour fusionner des organismes au statut très divers, ce qui n’aurait pas manqué de compliquer l’action de l’agence.

Oui !

Et, parce que le Gouvernement sait à quel point la couverture numérique du territoire est un élément fondamental de la cohésion et du développement du territoire, il ne peut pas partager la proposition de votre commission consistant à reporter d’une année l’intégration de l’Agence du numérique. C’est pourquoi il défendra un amendement visant à cette intégration dès la création de l’ANCT.

En matière de gouvernance, le Gouvernement salue la préservation des équilibres tels que figurant dans le texte initial, à travers un conseil d’administration et un comité d’action territoriale. Toutefois, s’agissant de la création d’une agence de l’État, il ne peut pas être favorable à un partage égal des sièges entre les représentants de l’État et les autres membres du conseil d’administration. Cependant, la représentation des collectivités territoriales et des personnels y sera évidemment assurée.

Pour répondre à la question qui m’a été posée concernant la procédure parlementaire, le Gouvernement a engagé la procédure accélérée sur la proposition de loi et sur la proposition de loi organique relatives à l’ANCT inscrites à l’ordre du jour du Sénat, en gage du soutien qu’il apporte à ces initiatives sénatoriales et de son souhait de les voir prospérer dans les meilleurs délais. Il ne vous aura pas échappé, mesdames, messieurs les sénateurs, que l’examen de ces textes a d’ailleurs été inscrit à l’ordre du jour d’une semaine réservée au Gouvernement.

Le ministre auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement, a rappelé, lors de la conférence des présidents qui s’est tenue hier soir, que, en cas d’engagement de la procédure accélérée, la convocation de la commission mixte paritaire constituait une simple faculté laissée à l’appréciation du Premier ministre. Sous réserve de cette décision, qui appartient au chef du Gouvernement et à lui seul, il a par ailleurs indiqué qu’il examinerait, avec le président du Sénat, les conditions de la poursuite de l’examen de ces textes après la première lecture à l’Assemblée nationale, afin que toutes les conditions d’une convergence des deux assemblées vers une rédaction commune soient réunies.

Au-delà, le Gouvernement a déposé plusieurs amendements tendant à compléter et à enrichir le texte initial et celui qui est issu des travaux de votre commission. Je ne doute pas qu’un certain nombre d’entre eux feront l’objet d’un large consensus.

Mesdames, messieurs les sénateurs, les mouvements de décentralisation et de déconcentration ont naturellement modifié le rôle de l’État, passé de prescripteur à facilitateur.

L’État a disparu ! Il s’est vaporisé.

C’est dans cette optique que l’État se tient aux côtés des collectivités pour faire réussir les projets des territoires.

Nous avons identifié, bien sûr, un certain nombre d’« irritants », pour reprendre le terme de mon collègue Sébastien Lecornu, mais, avec l’ANCT, nous avons l’opportunité de créer un nouvel outil lisible et fonctionnel au profit des territoires et des élus et au service de leurs projets, qui, je le répète, apportera des réponses sur mesure aux besoins.

Cette agence est un gage de rationalité, permettant que ceux qui agissent pour et dans les territoires soient plus efficaces et parviennent à réaliser leurs projets. Autrement dit, les fonctionnaires de l’État, dans leur diversité et leurs spécialités, seront mobilisés et fédérés pour aider les projets des collectivités territoriales ou des territoires. Bien évidemment, nous pensons que ce sont les territoires les plus démunis qui seront les plus demandeurs.

Je ne doute pas que la richesse du débat qui s’ouvre au sein de votre assemblée nous permettra de construire ensemble ce nouvel outil pour nos territoires, leurs élus et les habitants.

Pour terminer, je me suis rendue, hier après-midi, dans le département des Ardennes, puis, hier soir, dans le département du Nord.

À Sedan, le maire m’a dit que la commune avait subi quatre outrages. Au-delà de l’outrage des guerres successives – Sedan est un symbole qui parle à tout le monde –, la ville a souffert de la fermeture de nombreuses usines de métallurgie qui, comme vous le savez, a frappé toutes les régions de l’Est, du départ des régiments et de la baisse très importante de la démographie dans le département des Ardennes. Je peux vous dire que le maire de Sedan m’a parlé de la création de l’agence nationale de la cohésion des territoires.

Hier soir – M. Antoine Lefèvre pourra en témoigner –, nous avons signé, en présence du Président de la République, le pacte Sambre-Avesnois-Thiérache, qui concerne des territoires rencontrant de grandes difficultés et qui a ceci d’original qu’il vise, en plus des territoires cités, deux départements, le Nord et l’Aisne. Les deux présidents de ces départements étaient présents, ainsi que le président de la région Hauts-de-France, qui a été le principal interlocuteur de cette négociation avec le préfet de région.

Cet accord est très important pour ces territoires, qui connaissent un taux de chômage et un nombre de problèmes que je n’ose pas citer devant vous. Tous ceux qui étaient présents à nos côtés hier soir n’ont pas manqué de nous dire leur attente que soit créée l’agence nationale de la cohésion des territoires, afin de fédérer les moyens de l’État en faveur de ces territoires en grande difficulté.

C’est le ravissement !

M. le président. La parole est à M. Jean-François Longeot.

Monsieur le président, madame, monsieur les ministres, mes chers collègues, le présent texte était attendu, et l’histoire mouvementée de sa genèse révèle l’œcuménisme politique de cette attente.

Dès 2017, le président de la Haute Assemblée appelait de ses vœux la création d’une agence de la cohésion des territoires, vœux que le Président de la République fit ensuite siens, avant qu’ils ne soient repris par Philippe Vigier et ses collègues députés à l’Assemblée nationale, puis ici même, coup sur coup, par nos collègues du groupe Les Républicains dans la proposition de loi relative à l’équilibre territorial et à la vitalité de la démocratie locale, et, enfin, par le Gouvernement au cours de l’examen du projet de loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dit projet de loi ÉLAN.

Aujourd’hui, l’agence nationale de la cohésion des territoires nous revient par le truchement d’une proposition de loi du groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen. Tout le monde veut donc sa création, mais pour quoi faire ? C’est là que les choses se corsent quelque peu parce qu’à la lecture du texte qui nous est soumis, la réponse n’est pas des plus évidentes.

En effet, ce qu’attendent les collectivités, c’est de pouvoir disposer d’un interlocuteur unique les aidant à mettre en œuvre leurs projets d’aménagement et de développement territoriaux. Cette attente est particulièrement forte du côté des territoires ruraux, qui réclament à cor et à cri des moyens financiers et humains équitables par rapport aux territoires urbains, la simplification des normes, la possibilité d’expérimenter ; ils demandent aussi que l’on fasse enfin confiance aux élus.

La présente proposition de loi regroupe, certes, mais a minima. La question du périmètre de l’agence est au cœur du débat.

C’est la formule 3 + 4 qui a été retenue. Trois établissements sont intégrés à l’agence, à savoir l’Établissement public national d’aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux, l’EPARECA, l’Agence du numérique et le Commissariat général à l’égalité des territoires, le CGET. Quatre établissements sont associés à l’agence par voie conventionnelle : l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie, l’ADEME ; l’Agence nationale pour la rénovation urbaine, l’ANRU ; l’Agence nationale de l’habitat, l’ANAH ; le Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement, le CEREMA.

Le choix de ce périmètre soulève de nombreuses questions. Pourquoi intégrer uniquement les trois premiers établissements et seulement associer les quatre autres ? Par exemple, pourquoi ne pas également intégrer le CEREMA à l’agence ? Un indice : tandis que l’Agence du numérique ne représente que 30 emplois et l’EPARECA 40, le CEREMA emploie près de 3 000 personnes. Il aurait en conséquence été plus compliqué d’intégrer ce dernier à l’agence dès le départ.

Le choix du périmètre actuel semble donc purement pragmatique. Il faut se demander : tel établissement, combien de divisions ? Cela, nous pouvons le comprendre.

Mais, puisqu’il est décidé de créer l’agence autour du Commissariat général à l’égalité des territoires, le CGET, pourquoi faire subsister un petit bout de celui-ci à côté de l’agence ? Pourquoi ne pas le mettre en extinction, comme l’EPARECA ? Est-il pertinent d’intégrer l’Agence du numérique ?

La question est si délicate qu’elle a conduit la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable à différer de deux ans le transfert des personnels de l’Agence du numérique à l’agence visée.

Autrement dit, en l’état actuel du texte, la création de cette agence revient seulement à transférer 40 emplois, ceux de l’EPARECA, dans le CGET. Le texte permettra sans aucun doute une meilleure coordination entre les opérateurs étatiques, ce qui est déjà un progrès.

Il y a d’autres raisons de soutenir cette proposition de loi. L’une des principales concerne l’ingénierie. Madame la ministre, vous nous avez expliqué que l’agence servirait à combler les lacunes en ingénierie sur le territoire, ce dont ont vraiment besoin les petites collectivités. De plus, le texte a été amélioré en commission pour intégrer la préoccupation environnementale et pour affirmer que l’aide aux territoires ruraux serait au cœur de l’action de l’agence. Enfin, la proposition de loi organique d’Hervé Maurey garantit que le Parlement conserve un droit de regard sur la gouvernance de l’agence.

Même si de nombreuses questions restent en suspens, comme celle de la déclinaison de l’action de l’agence sur le territoire – Jean-Claude Luche y reviendra –, nous soutiendrons la proposition de loi moins pour ce qu’elle comporte aujourd’hui que pour la dynamique qu’elle impulse.

Quant à moi, madame, monsieur les ministres, je vous fais entièrement confiance pour mener à bien ce nouveau dispositif qui doit permettre de simplifier les contraintes administratives, afin de faire de l’agence un outil ayant un maximum d’efficacité au service de nos territoires et de nos communes.

La parole est à M. Alain Fouché.

Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, nous nous félicitons que ce sujet soit de nouveau débattu devant notre assemblée. Qui mieux, en effet, que le Sénat pour donner naissance à une agence des territoires ?

Il est de notre devoir constitutionnel de proposer aux élus locaux une institution utile et conforme à leurs attentes.

Si cette proposition de loi ne répond pas à tous les espoirs, elle fait au moins œuvre de simplification en prévoyant la dissolution de l’EPARECA et le transfert des deux tiers de l’Agence du numérique et du CGET à la nouvelle agence nationale de la cohésion des territoires. C’est un bon début, qui aurait pu être plus ambitieux, comme le préconisait le commissaire général à l’égalité des territoires, Serge Morvan.

Il faudra réfléchir à simplifier davantage le paysage de l’intervention territoriale de l’État pour tendre vers le guichet unique.

Nous espérons que cette agence, dépourvue de réelle autonomie financière, disposera des moyens nécessaires. En attendant, nous soutenons une coordination renforcée entre la nouvelle agence et l’ADEME, l’ANRU, l’ANAH, la Caisse des dépôts et consignations et les agences régionales de santé, les ARS.

Au-delà des aspects financiers, il y a surtout des problématiques techniques pour concrétiser les projets. L’agence pourra ainsi mobiliser les ressources dont disposent l’État et les opérateurs au profit des porteurs de projets locaux en matière de couverture numérique, de mobilité ou d’environnement.

Pour conclure, monsieur le ministre chargé des collectivités territoriales – je n’ai pas vu partir Mme la ministre ; c’est dommage, car mon propos allait être chaleureux ! §je constate que ce texte est conforme aux convictions de Mme Gourault : tendre à une meilleure autonomie des territoires, de meilleures relations entre l’État et les collectivités et davantage de ressources pour les élus.

Pour ces raisons, le groupe Les Indépendants – République et Territoires soutiendra cette proposition de loi du groupe du RDSE.

La parole est à Mme Françoise Cartron.

Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, même si Mme la ministre nous a quittés, je lui adresse mes félicitations pour sa nomination à la tête de ce grand ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales – vaste programme !

L’intitulé de ce ministère nous parle tout particulièrement ici, au Sénat, cette maison des collectivités. Le président Hervé Maurey vient ainsi de souligner, une fois encore, l’intérêt porté par les sénatrices et les sénateurs aux problématiques d’aménagement du territoire.

Ce matin et cet après-midi, nous allons discuter d’une proposition de loi qui vise à traduire un engagement présidentiel, à savoir la création d’une agence nationale de la cohésion des territoires... Une agence au service des projets !

Ce texte déposé par M. Jean-Claude Requier et nos collègues du groupe du RDSE porte une double ambition : d’une part, faciliter la conception et la réalisation des projets territoriaux envisagés par les équipes municipales, notamment dans les territoires les plus en difficulté ; d’autre part, renforcer les relations entre les services déconcentrés de l’État et les représentants locaux pour une meilleure efficacité.

Cette structure, annoncée lors de la Conférence nationale des territoires qui s’est tenue au Sénat en 2017, puis devant le Congrès des maires de France il y a maintenant un an, est, cela a été rappelé, la traduction législative d’une volonté exprimée par les élus. Que sa création soit engagée par une initiative parlementaire, et non par le biais d’un projet de loi, me paraît être, là encore, un signal positif.

Au moment de cette discussion préalable, je veux exprimer une conviction : le point névralgique de cet organe, qui commencera à fonctionner dès 2019 – au final, sa réussite et sa reconnaissance comme outil pertinent par les acteurs locaux auxquels il s’adressera –, résidera essentiellement dans le type d’organisation et de gouvernance retenu.

Oui, on nous l’a dit, cette agence est désirée, attendue par tous les élus. En premier lieu, par celles et ceux qui sont à la tête des territoires les plus fragiles et/ou les moins richement dotés en moyens financiers et techniques. Nous le voyons d’autant plus clairement aujourd’hui dans le doute, voire le désarroi, d’un certain nombre d’élus – en particulier dans les petites et très petites communes –, qui demandent un accompagnement renforcé pour exercer au mieux leur mandat en portant toujours une ambition forte pour leurs territoires.

Mais vous connaissez, autant que nous, monsieur le ministre, mes chers collègues, le climat de méfiance qui peut exister dans nos collectivités territoriales par rapport à ce qui vient de l’État. Cette nouvelle structure, qui en regroupera plusieurs et conventionnera avec d’autres, devra endosser des rôles différents selon les politiques territoriales préexistantes.

Là où, par exemple, un département a déjà mis en place des outils d’accompagnement, une question se pose sur le terrain, et je l’entends souvent : comment se fera l’articulation avec l’agence, le préfet délégué de cette dernière et l’exécutif du département, qui s’est déjà beaucoup investi ?

Ces clarifications, territoire par territoire, projet après projet, seront nécessaires. Elles seront l’objet, je le crois, de nombreuses prises de parole aujourd’hui.

Sans ce type de complémentarité, des questions peuvent se poser et des inquiétudes s’exprimer. Peut-il y avoir une volonté recentralisatrice par l’intermédiaire du préfet ? Quelle plus-value apportera l’action de cette agence ? Cette plus-value, indispensable, lui donnera en effet toute sa pertinence.

Un écueil est à éviter : qu’elle ne doublonne et qu’elle ne complexifie inutilement ce qui est déjà trop compliqué.

Vous le savez, comme nous, les polémiques peuvent naître si des ambiguïtés existent et persistent.

C’est bien le juste équilibre, le juste dosage, qu’il faudra rechercher. Alors, les élus pourront, en pleine confiance, se tourner vers cette agence. Alors, l’État sera vu non pas comme trop prescriptif, mais bien comme ce qu’il doit être : un accompagnateur et un facilitateur. Alors, l’agence nationale de la cohésion des territoires jouera pleinement son rôle, à savoir combler les manques d’ingénierie et apporter une aide concrète aux élus dans les territoires les plus en difficulté.

Je note d’ailleurs un certain nombre d’éléments rassurants à l’article 2. Ainsi, l’agence n’interviendra qu’après accord des conseils municipaux. Elle pourra jouer un rôle essentiel dans les opérations de requalification des centres-bourgs ou dans le déploiement du plan France très haut débit. Deux sujets majeurs en milieu rural !

Mes collègues du groupe La République En Marche et moi-même sommes favorables à ce texte et à certains des amendements présentés et dont nous allons discuter.

Nous serons par la suite vigilants, chacune et chacun dans nos départements, à la mise en œuvre des actions essentielles à la redynamisation des territoires qui aujourd’hui se sentent déclassés par rapport aux territoires métropolitains.

Il s’agit bien d’un enjeu essentiel pour la cohésion de notre pays. Si cette agence peut y contribuer, faisons-lui confiance.

La parole est à M. Guillaume Gontard.

Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, nous examinons aujourd’hui la proposition de loi portant création d’une agence nationale de la cohésion des territoires.

Sur la forme, nous ne pouvons que regretter le passage par une proposition de loi, qui prive les parlementaires d’une indispensable étude d’impact et de l’avis du Conseil d’État. Nous soulignons la réactivité du président du Sénat, qui nous a permis de disposer dans des délais extrêmement courts de cet avis. Pourtant, le fait que le Gouvernement ait déjà déclaré l’urgence sur cette proposition de loi témoigne qu’en réalité, il s’agit bien d’un projet de loi déguisé.

Absolument !

Curieuse méthode...

Sur le fond, tout le monde sera d’accord sur le constat alarmant d’une perte d’ingénierie dans les territoires et d’un accroissement des fractures territoriales mettant à mal l’égalité républicaine. L’idée de proposer aux collectivités un nouvel outil est donc a priori plutôt positive. Mais est-ce réellement de cela qu’il s’agit ?

Il ne faut pas oublier le contexte. Premièrement, le Gouvernement, qui propose la création de cette agence, poursuit la politique de réduction de l’emploi public, tant au sein des collectivités, par la baisse des dotations, que dans les services de l’État. La perte d’ingénierie est ainsi essentiellement la conséquence du désengagement continu de l’État, tout particulièrement de la suppression de l’assistance technique fournie par l’État pour des raisons de solidarité et d’aménagement du territoire, l’ATESAT.

Le Gouvernement préconise d’aller encore plus loin au travers du plan Action publique 2022 comme du projet de loi de finances, qui prépare un nouveau recul de l’emploi au sein des opérateurs concernés par la création de l’agence. Comment faire mieux avec toujours moins ?

Nous craignons donc que la création de cette structure ne serve simplement de cache-misère, fonctionnant à coût constant et ouvrant la voie à des mutualisations et à une fongibilité des crédits. Tour de passe-passe utile en période de disette budgétaire... À ce titre, il faut souligner que le Conseil d’État estime dans son avis « qu’il conviendra que l’agence soit dotée, tant au plan national que local, des ressources suffisantes ».

Nous en sommes très loin puisque, de manière incompréhensible, la question des ressources reste en suspens. Or, à défaut d’engagement financier nouveau, cette agence sera simplement une nouvelle couche dans le millefeuille territorial, un « machin » de plus qui ne réglera pas les difficultés des territoires en termes de proximité, de maintien des services publics, de présence hospitalière, éducative et judiciaire, de développement d’un réseau de transport ou numérique... Quel accès pour les collectivités les plus fragiles et les communes rurales ?

Cette agence n’est donc pas la baguette magique du retour de l’État au sein des territoires. Pour cela, il faudrait, loin des politiques gouvernementales actuelles, mener une politique offensive d’investissement public et de soutien réel aux collectivités, soutenir avec une ingénierie dédiée et de proximité les initiatives, l’innovation et le dynamisme de nos territoires.

Nous avons également des inquiétudes sur les modalités retenues pour la création de cette agence.

Premièrement, nous estimons que son statut devrait être celui d’un établissement public administratif fonctionnant avec des personnels fonctionnaires ou sous contrat public, afin d’affirmer la dimension d’intérêt général des missions de l’agence, à l’opposé d’une vision presque exclusivement commerciale. Nous nous inscrivons ainsi en faux avec la conception, soutenue dans le rapport de Serge Morvan, d’une logique de guichet faisant face à des « clients ». Les mots utilisés en disent long !

Deuxièmement, nous sommes rassurés pour ce qui concerne les missions de cette agence, car la proposition ne va pas aussi loin que le rapport Morvan en termes d’intégration des opérateurs de l’État, notamment de l’ANRU et de l’ANAH.

Pourtant, nous sommes inquiets. Alors que le CGET est intégré dans cette agence, nous constatons qu’il n’est fait aucune mention de la politique de la ville dans les missions de cette dernière. Pourquoi ce trou noir ? Qui s’occupera demain de ces politiques ? Nous proposerons donc de reprendre très explicitement toutes les missions du CGET, à l’exclusion bien sûr de ce qui relève de l’administration centrale, au sein des compétences de la future agence.

Nous sommes d’ailleurs dubitatifs : l’ensemble de la politique de cohésion des territoires serait confié à cette agence. Nous estimons pourtant que l’État conserve une responsabilité première en la matière.

L’État ne saurait être seulement un guichet. La puissance publique doit offrir une vision, un cadre et les outils pour atteindre des objectifs, outils définis avec le concours de la représentation nationale. La création de l’agence ne peut donc s’accompagner d’une déresponsabilisation de l’État ou d’une multiplication des partenariats public-privé, comme le permet la possible filialisation de la future agence.

Enfin, cette agence se place, non pas dans une volonté de décentralisation, mais dans une vision très verticale du pouvoir. Ce n’est en réalité qu’une déconcentration renforcée autour d’un préfet de département qui devient omnipotent, seul interlocuteur pour les élus locaux.

Par ailleurs, cette nouvelle agence, en se plaçant dans la position d’un guichet unique, reste dans cette même logique de collectivités usagères et non coconstructrices de politiques publiques.

Nous proposerons, à l’inverse, de rendre majoritaire la représentation des collectivités et des élus locaux dans le conseil d’administration de l’agence, au sein duquel la parité entre les femmes et les hommes a d’ores et déjà été retenue par le rapporteur, sur notre initiative. Pour retrouver de la sérénité, les rapports entre l’État et les collectivités doivent être fondés sur une confiance renouvelée et renforcée dans les collectivités.

Face aux enjeux climatiques, nous sommes tous conscients que la transition écologique et énergétique doit passer par les territoires qui sont les plus proches des citoyens, c’est-à-dire les communes et intercommunalités. Nous estimons qu’il convient d’ouvrir une nouvelle phase de décentralisation, mais avec des moyens financiers, humains et techniques de proximité. Il faut sortir du « tout privé », qui se désintéresse de l’intérêt général et de l’égalité républicaine. Les territoires ne peuvent être jugés sous le seul angle de la compétitivité.

Les mots ont leur importance. Or il n’est fait que peu de cas dans ce texte, tout comme dans le rapport Morvan, des habitants, des élus, des associations qui agissent au quotidien pour rendre nos territoires vivants, innovants et vertueux. Le mot « cohésion » a pris la place des mots « égalité » et « équité » pour ce qui est des territoires ; nous le regrettons !

M. le président. La parole est à M. Jean-Michel Houllegatte.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la création d’une agence nationale de la cohésion des territoires comme interlocuteur privilégié des collectivités territoriales en matière d’ingénierie répond à une attente forte des territoires fragiles. Aussi, le groupe socialiste et républicain y souscrit pleinement dans son principe.

Avant d’en venir au fond, permettez-moi de revenir, à mon tour, sur les conditions de l’examen de cette proposition de loi.

Dans son discours du 17 juillet 2017 prononcé au Sénat, le Président de la République avait annoncé la création d’une agence nationale de la cohésion des territoires, confirmée quelques mois plus tard à Cahors par le Premier ministre. Une mission de préfiguration a donc été confiée à M. Serge Morvan, que je salue. Parallèlement, le groupe majoritaire du Sénat avait pris l’initiative d’une telle création dans la proposition de loi relative à l’équilibre territorial et à la vitalité de la démocratie locale.

Nous nous étions abstenus sur le volet relatif à cette agence qui, dans l’attente de la remise du rapport Morvan, nous semblait prématuré. De même, nous avons rejeté l’amendement au projet de loi ÉLAN visant à créer cette agence par voie d’ordonnance.

C’est pourquoi, après ces annonces présidentielle et gouvernementale qui promettaient un geste fort à l’endroit des territoires qui souffrent d’un manque d’ingénierie locale, nous sommes aujourd’hui surpris de constater que le Gouvernement n’a pas jugé utile de déposer lui-même un projet de loi, qui aurait été accompagné d’une étude d’impact et d’un avis obligatoire et public du Conseil d’État. C’est une proposition de loi émanant du groupe du RDSE qui nous est soumise, sur le temps réservé au Gouvernement, pour laquelle le Conseil national d’évaluation des normes, le CNEN, n’a pas été saisi. Les associations d’élus n’ont pas non plus été impliquées, ce qui révèle un manque de concertation très regrettable.

Le Conseil d’État a rendu un avis, mais uniquement parce qu’il a été saisi de cette proposition de loi par notre président, Gérard Larcher. Cet avis s’est d’ailleurs révélé très utile, car il a permis de corriger en dernière minute certains points techniques, dont la codification.

La cohérence fait par conséquent défaut et la méthode employée nous laisse quelque peu perplexes quant à l’engagement du Gouvernement sur ce projet...

La création d’une agence de la cohésion des territoires répond donc à un véritable besoin exprimé par les élus locaux, afin de disposer d’un interlocuteur capable d’apporter des solutions opérationnelles à leurs problèmes, particulièrement dans les territoires fragiles, souvent les petites villes ou les milieux ruraux, qui manquent cruellement de ressources en termes d’ingénierie pour élaborer leurs projets.

Les élus sont parfois découragés face aux difficultés qu’ils rencontrent parce qu’ils n’ont pas toujours les outils pour capter les appels à projets nationaux, pour dialoguer avec l’État et pour bénéficier pleinement des politiques publiques que celui-ci met en œuvre. Tout cela n’est pas non plus facilité par la multiplicité de l’offre contractuelle qui leur est proposée : contrats de territoire, de ville, de ruralité, de revitalisation artisanale et commerciale, volet territorial des contrats de plan État-régions, contrats de site, de redynamisation, etc.

La multiplication des interlocuteurs rend la coordination des actions complexe, d’où un besoin de clarification, de lisibilité et d’accompagnement par un État qui joue un rôle de facilitateur, permettant localement l’articulation de toutes les politiques publiques, quelle que soit leur origine.

On trouve dans le rapport Morvan des préconisations particulièrement pertinentes à cet égard. Il recommande judicieusement un dispositif partant du projet de territoire, des besoins locaux et des demandes des élus, et s’appuyant sur des dispositifs d’État : un contrat unique de cohésion territoriale, un dossier de financement unique, et la constitution d’équipes d’appui pluridisciplinaires. Ce rapport invite à une transformation nette de la relation entre l’État et les collectivités territoriales avec, dans le respect de la décentralisation, un État partenaire des collectivités pour faire aboutir des projets à l’échelon local.

Mais l’agence prévue par le biais de la proposition de loi que nous examinons aujourd’hui s’éloigne du rapport Morvan. Elle donne une impression de réorganisation des services de l’État du type RGPP, ou révision générale des politiques publiques, plutôt que d’une véritable structure de coordination qui répondrait aux attentes de nos territoires. En effet, son objet essentiel semble la fusion des missions de l’EPARECA, de l’Agence du numérique et d’une partie de celles du CGET, assortie d’un conventionnement avec l’ANRU, l’ANAH, l’ADEME et le CEREMA.

Aucune analyse ne démontre la pertinence de la fusion d’opérateurs. Rien ne justifie que l’EPARECA et une partie de l’Agence du numérique se trouvent intégrés à l’agence par rapport aux autres opérateurs intervenant au profit des territoires.

Notons de plus que l’exposé des motifs indique, et cela a de quoi susciter notre inquiétude, que le directeur général de l’agence devra présenter sous dix-huit mois « un schéma de mutualisation des fonctions supports de tout ou partie des opérateurs mentionnés ».

Un certain flou entoure le fonctionnement de l’agence. Nous aurons bien un interlocuteur unique en la personne du préfet dans le département, mais quelle sera la nature des relations contractuelles entre les territoires et l’agence ? Comment s’opérera l’articulation entre celle-ci, le préfet et les élus ? Comment l’agence se combinera-t-elle avec ce qui existe déjà et fonctionne bien dans certains territoires, comme les agences techniques départementales ? Enfin, et c’est une question essentielle, les prestations de l’agence seront-elles ou non facturées aux collectivités ?

Nous avons aussi obtenu que, à terme, l’agence puisse disposer de fonds propres. Mais il n’est pas prévu de moyens supplémentaires autres que ceux des opérateurs qu’elle intègre et ceux qui proviennent de la Caisse des dépôts et consignations. Elle fonctionnera à coût constant. Elle devra donc abandonner certaines missions existantes pour se consacrer aux nouvelles qui lui sont ainsi confiées.

Nous proposerons donc, par nos amendements : de souligner le rôle de facilitateur que doit jouer l’État ; de positionner l’agence comme coordinatrice d’outils nationaux au service des territoires ; d’assurer qu’elle demeure une structure souple ; de garantir une gouvernance véritablement équilibrée ; de revoir la fusion des opérateurs ; de prévoir un dispositif renforcé au profit des territoires les plus en difficulté ; enfin, de s’assurer qu’elle puisse être saisie par toutes les collectivités.

Je tiens aussi à relever la satisfaction du groupe socialiste sur deux avancées significatives votées en commission, que nous proposerons d’approfondir.

La première concerne la gouvernance de l’agence. Une version proche de celle que nous avions proposée a été adoptée. Elle instaure un conseil d’administration composé de représentants de l’État et des collectivités territoriales en nombre égal, dans une logique de coconstruction donnant aux territoires toute leur place. Revenir sur cette parité entre l’État et les collectivités reviendrait à assumer une volonté recentralisatrice. Nous pensons au contraire que les collectivités doivent s’approprier l’agence et nous serons particulièrement vigilants sur cette question.

La seconde consiste en la mise en place de comités de la cohésion territoriale au niveau départemental, réunissant les collectivités, leurs groupements, ainsi que les autres acteurs publics ou privés parties prenantes à la construction des projets de territoires. Ces comités auront pour objet de faire émerger des projets innovants et de suivre les projets soutenus par l’agence. Nous serons donc attentifs à leur maintien. Nous proposerons, pour compléter leurs missions, qu’ils ne se cantonnent pas au suivi de l’exécution des projets, mais qu’ils soient aussi informés des demandes émanant des collectivités.

Pour conclure, mes chers collègues, nous nous réjouissons évidemment de la création d’une agence nationale de la cohésion des territoires, qui répond à une véritable demande. Mais vous aurez compris que nous restons très réservés et interrogatifs quant au périmètre de cette agence, à son mode de fonctionnement et aux moyens effectifs dont elle pourra disposer. Nous craignons aussi la tendance recentralisatrice. Nous devons donc veiller à ce que l’agence ne puisse pas être au service du préfet dans une logique descendante, mais, bien au contraire, au service des collectivités dans une logique ascendante.

Monsieur le ministre, avec Mme Gourault, vous avez pour mission de restaurer la confiance entre l’État et les territoires. Ne manquons donc pas l’occasion que présente cette proposition de loi pour y parvenir !

La parole est à M. Éric Gold.

Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, animé par la volonté de représenter tous les territoires et de se faire le porte-voix des élus locaux, le groupe du RDSE a souhaité porter cette proposition de loi de création de l’agence nationale de la cohésion des territoires.

Vous le savez, face à la multiplicité des opérateurs, à la complexité des procédures et à la persistance de financements croisés, qui handicapent l’émergence des projets, les élus ont émis le souhait d’une meilleure lisibilité de l’ingénierie de projets.

Nous sommes donc partis d’un double constat, celui du manque d’efficacité du système actuel et du besoin de mieux accompagner les territoires fragiles. Sur cette base, nous avons élaboré un texte permettant la création d’un guichet unique au service des élus locaux, afin d’accompagner les initiatives locales, c’est-à-dire rendre la décentralisation effective.

Pour les collectivités ne disposant pas de l’ingénierie territoriale nécessaire, il s’agit d’un projet fondamental. Car ce sont bien les territoires les plus fragiles qui sont d’abord en attente d’une structure de conseil et de coordination. Ces dernières années, nombre d’entre eux n’ont pu faire émerger des projets par manque d’ingénierie et de moyens. Par exemple, les projets du dispositif Action cœur de ville, qui voient le jour partout en France, sont des opérations complexes et transversales pour lesquelles l’absence d’interlocuteur unique peut être un véritable frein dans certaines collectivités. Les élus locaux en sont bien conscients et sollicitent un choc de simplification.

Cela a été rappelé, le Président de la République, lors de la première Conférence nationale des territoires en juillet 2017, puis devant le Congrès des maires, s’est dit « conscient de certains défis de la situation de déclassement des villes moyennes et de leur ruralité ». La création de l’agence nationale de la cohésion des territoires, l’ANCT, doit précisément répondre aux besoins des élus de terrain pour concrétiser, selon les mots du président Requier, « la promesse républicaine de l’égalité ». C’est dans cet esprit que notre groupe a souhaité porter cette proposition de loi.

Je tiens ici à apporter quelques réponses aux inquiétudes qui ont émergé.

D’une part, l’ANCT n’est pas en concurrence avec les agences d’ingénierie locales, elle leur est complémentaire, comme le permet aujourd’hui le droit de la concurrence. Elle n’a pas plus vocation à se substituer aux structures bien établies. Nous tenions à être parfaitement clairs sur ce sujet.

Elle n’a pas non plus vocation à créer une charge supplémentaire pour les collectivités. Afin de l’inscrire dans la loi, le groupe du RDSE a déposé un amendement visant à préciser, à l’article 6, que les prestations de service susceptibles d’être facturées sont celles qui correspondent aujourd’hui aux missions industrielles et commerciales de l’EPARECA.

D’autre part, grâce à la fusion du CGET, de l’EPARECA et de l’Agence du numérique, elle doit permettre à l’ingénierie locale d’être plus efficace, plus réactive, et d’en optimiser les coûts de fonctionnement. À moyens constants – le Gouvernement s’y est engagé –, l’objectif est de faire mieux et plus vite. Il s’agit bien de renforcer l’efficacité de l’intervention de l’État et de ses opérateurs, grâce à une meilleure coordination.

En ce sens, nous avons déposé un amendement visant à supprimer la création des comités de la cohésion territoriale dans les départements, qui ajoutent de la complexité et nous apparaissent peu utiles et chronophages. Nous doutons par ailleurs du fait qu’ils puissent fonctionner sans aucuns frais et préférons assurer les élus d’une parfaite optimisation des financements.

J’en viens ici aux deux points fondamentaux auxquels nous attachons une grande importance.

S’agissant de la gouvernance de l’ANCT, nous sommes en accord avec le choix fait par la commission de donner plus de poids aux collectivités au sein du conseil d’administration. S’il s’agit bien d’une agence d’État, qui s’appuie donc naturellement sur le réseau préfectoral, elle doit avant tout son existence à l’initiative des collectivités et des élus. Nous proposerons d’ailleurs que l’outre-mer soit spécifiquement représenté. Cependant, nous nous étonnons de l’absence, au sein du conseil d’administration, de la Caisse des dépôts et consignations, qui joue pourtant un rôle essentiel dans le financement des projets. Nous vous proposerons donc de la réintégrer.

J’en terminerai bien sûr par l’article 2, modifié en commission. Sur ce point, convaincus de l’importance du numérique sur nos territoires, nous sommes en désaccord avec la majorité sénatoriale. Parmi les missions de l’Agence du numérique figure le plan France très haut débit, dont l’achèvement est prévu en 2022. Aussi, comme le Conseil d’État et le Gouvernement, nous croyons qu’il n’est pas opportun de reporter son intégration à 2021. Il faut au contraire inclure au plus vite l’Agence du numérique, dont les missions constituent une part essentielle du périmètre de l’agence nationale de la cohésion des territoires.

Reporter son intégration reviendrait à déstabiliser complètement l’édifice. Comment justifier cette absence, alors que la diffusion du très haut débit constitue aujourd’hui le cœur d’une grande partie des projets des territoires ? Quelle serait l’efficience d’une agence d’ingénierie dépourvue de prérogatives numériques ? Les risques sont élevés de voir l’ANCT devenir une coquille vide. Aussi, nous vous proposerons un amendement visant à fusionner dès 2020 le CGET, l’EPARECA et l’Agence du numérique.

Monsieur le ministre, nous avons écouté Mme Gourault attentivement lors de son audition par la commission. Nous partageons l’ambition du Gouvernement de voir une agence pleinement opérationnelle dès 2020. Nous entendrons de nouveau avec grand intérêt votre désir de voir aboutir ce projet, tel qu’il est souhaité par les élus locaux, dans les plus brefs délais.

Vous l’avez compris, le groupe du RDSE attend beaucoup des débats qui s’ouvrent, car c’est l’avenir de nos territoires, notamment les plus fragiles, qui est en jeu. Nous aborderons donc cette discussion avec la ferme volonté de faire de l’égalité des territoires une réalité.

M. le président. La parole est à M. Gérard Cornu.

Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, l’agence nationale de la cohésion des territoires va donc finir par voir le jour.

Oubliant l’épisode imaginé par le Gouvernement de la création de cette agence via un amendement au projet de loi ÉLAN en juillet dernier, les textes qui nous sont soumis aujourd’hui ont été déposés, avec l’aval du Gouvernement, par nos collègues du RDSE le 2 octobre dernier et font l’objet d’une procédure accélérée.

Le Président de la République avait annoncé cette création devant l’ensemble des élus locaux le 17 juillet 2017 au Sénat à l’occasion de la première Conférence nationale des territoires, puis devant le Congrès des maires de France le 24 novembre 2017 alors qu’il annonçait la suppression progressive de la taxe d’habitation.

Comme nous l’avait dit en commission la ministre Jacqueline Gourault, cette future agence était une demande de l’Association des maires de France, l’AMF, que le Gouvernement avait « écoutée ».

Le président Macron précisait souhaiter que cette agence soit un « guichet unique » pour les collectivités, sur des sujets aussi divers que le numérique ou les déserts médicaux. De fait, l’aménagement du territoire ne peut être efficace que si l’on crée un pouvoir transversal, car nombre de sujets sont liés. Je relève au passage qu’il n’est plus question de faire de pont entre les ministères de la santé et de la cohésion des territoires, comme cela avait été évoqué à l’époque. Ce serait pourtant, à mon avis, la seule façon d’avancer vraiment sur le problème récurrent des déserts médicaux. La commission de l’aménagement du territoire du Sénat ne s’interdit toutefois pas de le traiter encore cette année à l’occasion de la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale, la semaine prochaine.

Très bien !

On note donc que, depuis juillet 2017, le processus de création de cette agence aura duré un peu plus longtemps que prévu. Il faut penser que l’opération n’était pas simple, malgré l’urgence à agir, dans un contexte de réduction sensible des dotations aux collectivités.

Au-delà du sujet majeur des dotations qui a mis le feu aux poudres, il fallait évidemment entendre l’impatience des élus qui font, depuis de nombreuses années, partout remonter le fait qu’il y a trop d’interlocuteurs, trop d’opérateurs dans leurs démarches, trop de blocages, trop de délais.

La vocation de l’agence est justement de « donner davantage de lisibilité et d’efficacité à l’intervention de l’État sur les territoires » par la voix des préfets qui en seront les « délégués territoriaux ».

L’agence doit donc, « dans le respect du principe de déconcentration, contribuer à simplifier les relations entre les porteurs de projets locaux et l’État », en créant une structure dont la vocation serait d’accompagner les collectivités ayant de faibles moyens d’ingénierie et devant faire face à la grande complexité des procédures. Vaste programme, vous n’en doutez pas ! En clair, elle doit avant tout fluidifier les relations entre les élus locaux et l’exécutif et apaiser le dialogue au sein de la Conférence nationale des territoires.

Une fois cela dit, beaucoup de questions restaient ouvertes et l’étaient encore dans les deux propositions de loi déposées.

Je voudrais saluer à mon tour l’excellent travail de notre rapporteur Louis-Jean de Nicolaÿ pour la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable : il a fait entendre la voix des élus locaux et proposé d’utiles enrichissements et rééquilibrages du texte, qui étaient nécessaires.

Concernant le périmètre de l’agence, seuls y seront donc intégrés le CGET, l’EPARECA et l’Agence du numérique. Les autres grands opérateurs – CEREMA, ANAH, ADEME et ANRU – ne seront pas intégrés dans l’agence, mais celle-ci sera appelée à « conventionner » avec eux. On le sait, car la ministre Jacqueline Gourault ne s’en était pas cachée lorsqu’elle avait été auditionnée par la commission, il s’agit notamment d’un problème social : ce n’est pas la même chose d’intégrer dans la nouvelle agence de petites structures comme l’EPARECA ou l’Agence du numérique, qui ne comptent que quelques dizaines d’agents, et le CEREMA, qui en a 2 800.

Pourtant, je continue à penser, comme le président de la commission Hervé Maurey, que cela pouvait – ou devrais-je dire, pourrait – éventuellement être l’occasion d’une rationalisation saine, une expression de la réforme de l’État dont on parle tant et dont on voit si peu de résultats.

S’agissant des moyens et de la gouvernance, peu d’informations nous étaient données.

Pour ce qui est de la gouvernance, il avait été dit initialement que « les élus locaux devraient jouer un rôle dans la gouvernance de l’agence », mais que leur poids et leur mode de désignation allaient être négociés avec « les parlementaires et les associations d’élus ». En commission, et c’est heureux, sur l’initiative du rapporteur, nous avons sensiblement amendé le texte de l’article 3, en prévoyant que le nombre de représentants des collectivités devrait être égal à celui des représentants de l’État. Cela me paraît parfaitement logique s’agissant des territoires et la moindre des choses !

Effectivement !

Curieusement, Mme Gourault a indiqué précédemment qu’elle n’y était pas forcément favorable. Nous aurons donc une véritable discussion au sein de cette enceinte, car les représentants des territoires sont tout de même les élus locaux et les parlementaires, notamment les sénateurs.

Concernant les moyens, le rapporteur a fait part de nos craintes : « Le financement de l’agence ne saurait venir en soustraction de moyens actuellement accordés aux collectivités territoriales. Lorsque l’on donne d’une main et que l’on reprend de l’autre, cela finit toujours par se voir », et surtout par mécontenter, en laissant l’impression d’un jeu de dupes.

Comme le rapporteur, je souhaite que l’agence soutienne en priorité les projets innovants des collectivités territoriales, qu’il faut aider partout sur le territoire, en valorisant les beaux projets, que ce soit en matière de mobilités, d’alimentation saine, durable et de proximité, de reconquête de la biodiversité, de création de nouveaux espaces de vie commune.

Pour conclure, reste à suivre évidemment les modalités d’installation de cet outil de décentralisation de la politique d’aménagement et de soutien aux territoires afin d’en concevoir l’utilité réelle. À cet égard, l’identité de son dirigeant, son parcours, son charisme et sa capacité d’entraînement seront fondamentaux. Il faudra que nous soyons très vigilants sur son profil.

Mon cher collègue, vous avez dépassé votre temps de parole de près d’une minute.

La parole est à M. Jean-Claude Luche.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, de nombreux territoires se sentent délaissés, voire carrément abandonnés. Beaucoup de services se détériorent avant de disparaître progressivement des zones les plus isolées.

Pourtant, les élus locaux se battent tous les jours pour préserver et développer leur territoire. Ils ne savent plus qui solliciter pour espérer obtenir une liaison téléphonique correcte, du très haut débit, ou des projets de réhabilitation ou de développement de plus grande ampleur.

L’agence qui nous est proposée aujourd’hui vise à regrouper certains organismes et à assurer une meilleure coordination dans les projets. Si l’on peut se réjouir d’une telle initiative qui est attendue depuis longtemps, de nombreux questionnements subsistent à son propos. Une bonne partie de ces interrogations a déjà été évoquée précédemment par mes collègues. Pour ma part, je m’attarderai sur la représentation des élus au sein de l’agence et sur la mise en pratique concrète de son action sur le terrain.

D’abord, pour ce qui concerne la gouvernance de l’agence, le lien avec les territoires reste indispensable pour la rendre efficace. En effet, l’agence sera physiquement située à Paris – comme bien d’autres organismes… – et les élus locaux ruraux se doivent d’y être assez nombreux et représentatifs des territoires. Ainsi, son conseil d’administration devrait être composé pour moitié d’élus locaux. Un amendement en ce sens vous sera proposé par le groupe Union Centriste.

Ensuite, pour ce qui est de l’action concrète de l’agence dans les territoires, il est proposé que le préfet soit le référent unique de l’agence. Comment pourra-t-il faire face à cette charge nouvelle, sachant que les préfectures sont débordées et subissent déjà des réductions d’effectifs ? Est-il prévu que ces dernières disposent de moyens humains supplémentaires ? Sur quels organismes locaux le préfet pourra-t-il s’appuyer ?

Bonne question !

Vous conviendrez que l’avancement des projets sera fortement lié à la personnalité et à la volonté propre de chaque préfet. Seront-ils tous en mesure de répondre à cette forte attente des territoires ?

Par ailleurs, concrètement, nous aimerions savoir comment et dans quelles conditions l’agence proposera ses services. Conclura-t-elle des contrats avec les collectivités, avec comme intermédiaire le préfet ? Ses prestations seront-elles gratuites ? L’agence, donc le préfet, deviendra-t-elle un intermédiaire systématique entre les collectivités et les agences conventionnées ? Au contraire, sera-t-il toujours possible pour une commune ou un groupement de communes de saisir directement l’ANAH ou l’ANRU ? Si tel est le cas, à quoi servirait le conventionnement avec l’agence ? Nul doute que le débat qui va suivre permettra de répondre en partie à ces questions.

Il est aussi nécessaire que l’agence trouve sa bonne articulation avec les schémas régionaux ou départementaux déjà existants. Je pense, par exemple, à l’agence d’ingénierie départementale que j’ai créée en 2013 dans mon département de l’Aveyron.

Enfin, il reste la question des financements de l’agence et des moyens alloués à ses actions. Il ne faudrait pas, par exemple, ôter la dotation d’équipement des territoires ruraux pour pouvoir bénéficier des services de celle-ci. Plus directement, nous espérons bien évidemment des financements nouveaux en faveur des territoires, et surtout des territoires ruraux.

Ainsi, malgré toutes les interrogations qui demeurent, nous estimons que la création de l’agence doit être encouragée. Nous resterons vigilants sur l’application et la mise en place de ses actions. Monsieur le ministre, vous pourrez compter sur notre bonne volonté dans les territoires pour favoriser ces dernières.

Pour conclure, vous le savez, les attentes des élus et des territoires sont très fortes. Nous espérons vivement que l’agence permette de répondre à certaines problématiques, notamment en ce qui concerne le très haut débit. Mais sachez que, si pour une raison ou pour une autre, l’action de l’agence se trouvait contrainte, notre déception en serait d’autant plus grande !

Très bien !

La parole est à M. Joël Guerriau.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la création d’une agence nationale de la cohésion des territoires a été évoquée à plusieurs reprises par l’Association des maires de France et par de nombreux groupes politiques.

L’intention est bonne à condition que l’ensemble du processus soit parfaitement défini pour s’insérer dans une organisation durable de l’aménagement territorial. Il convient d’éviter une aggravation du phénomène du millefeuille institutionnel.

Ce débat, au-delà de sa pertinence technique, révèle que les territoires attendent davantage d’attention des services de l’État. Il est évident que la République ne peut pas fonctionner sans une collaboration étroite entre l’État et les collectivités territoriales.

La création d’une agence nationale de la cohésion des territoires doit permettre de lutter contre les multiples fractures – numérique, sociale, économique – qui traversent notre pays. Sur le principe, le groupe Les Indépendants – République et Territoires y est bien sûr favorable. Nous soutenons tout ce qui peut renforcer notre cohésion nationale et améliorer le quotidien de nos concitoyens.

Toutefois, il faudra veiller à ce que ce nouvel acteur n’ajoute pas une couche de complexité bureaucratique au quotidien déjà bien encombré des élus locaux. Son périmètre large ne doit pas in fine conduire à une dilution de son action, car qui trop embrasse mal étreint ! Les élus locaux attendent surtout de l’État une lisibilité globale et un accès facilité au profit de leurs territoires. La nouvelle agence doit impérativement porter cette ambition de simplification pour mieux répondre aux besoins et aider les élus de terrain.

La réussite de l’agence dépend essentiellement de la représentation des élus locaux au sein de ses instances. Comment pourront-ils y participer ? Comment seront-ils désignés ? Les élus territoriaux doivent être le plus possible présents afin de contribuer directement aux choix stratégiques.

Il est essentiel d’associer davantage les élus locaux à la gouvernance centrale de l’agence : nous soutenons l’instauration d’un comité local de la cohésion territoriale à l’échelle départementale.

Si le préfet devient le correspondant unique des élus, quels seront les moyens complémentaires mis à sa disposition par l’agence pour organiser, sur le terrain, au quotidien, le soutien promis aux territoires ? Comment assurer l’accès à l’agence, la lisibilité et le contrôle de son action ?

Enfin, cela a été dit, l’agence doit se concentrer sur les territoires les plus en difficulté, incluant les zones de revitalisation rurale, de revitalisation des centres-villes et centres-bourgs.

Il convient que l’agence soit aussi déconcentrée que possible, au plus proche des élus et de leurs préoccupations quotidiennes.

Ces thèmes nous tiennent à cœur et notre assemblée en a fait un axe majeur de son action législative ces derniers mois. Nous espérons, monsieur le ministre, que vous nous suivrez sur cette voie. La mise en œuvre d’une agence nationale soulève de nombreuses interrogations. Rien ne serait pire qu’une nouvelle usine à gaz qui élargisse le fossé entre l’État et nos territoires. Nous devons proposer aux élus locaux que nous représentons une solution opérationnelle, pragmatique et surtout utile.

M. le président. La parole est à M. Guillaume Chevrollier.

Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, je me permets d’engager mon propos en vous soumettant deux remarques.

La première, c’est que la France n’est pas un bloc de pierre monolithique qui pourrait être gouverné depuis Paris. Elle est faite d’équilibres et d’identités qu’il est important de respecter pour mieux créer son unité.

La seconde, c’est que la non-prise en compte de la diversité des territoires et de leur avenir est l’un des enjeux majeurs de la crise française actuelle. J’en suis persuadé.

Les enjeux de la cohésion des territoires, cette capacité à concilier la diversité des territoires et la réduction des inégalités entre citoyens liées à l’espace, sont donc fondamentaux. Nous devons nous mobiliser de manière conjointe – collectivités, élus locaux, État, et plus largement société civile – pour que la cohésion entre les territoires soit réelle et pour bâtir en commun un aménagement durable et innovant des territoires. Le propos est beau, mais quelle pourrait en être la traduction concrète ?

L’agence nationale de la cohésion des territoires est un des éléments de réponse que nous étudions aujourd’hui, et je remercie le rapporteur Louis-Jean de Nicolaÿ, qui a travaillé sur ce texte. La présente proposition de loi se veut la concrétisation législative de la politique d’aménagement du territoire de l’exécutif.

Pour reprendre les mots du Président de la République prononcés lors de la première Conférence nationale des territoires, la vocation de l’agence serait de fournir un « appui en particulier en ingénierie publique indispensable dans le rural et dans les territoires les plus périphériques » et de créer « une logique de guichet unique et de simplification de projets pour les territoires ruraux, les villes moyennes en difficulté ».

Créer un établissement public d’État pour travailler en tandem avec les territoires, pour les accompagner, pour les aider à développer leurs projets et pour coordonner l’action de l’État avec celle des collectivités territoriales est pertinent et légitime, s’il ne s’agit pas d’un grand « machin » de plus.

Les élus locaux sont demandeurs de plus de coordination et, surtout, de plus de simplification. Mais la condition sine qua non de la création de cette agence est qu’elle soit réellement au service des territoires, notamment des communes.

J’insiste sur ce dernier point, monsieur le ministre : nous connaissons tous la situation des collectivités territoriales, et notamment des plus rurales, qui se sentent de plus en plus dépossédées aussi bien en termes de compétences que de moyens.

On a réduit les compétences et les financements des collectivités territoriales face à un État loin d’être exemplaire : la dette des collectivités représente moins de 10 % de la dette publique globale, celle de l’État plus de 80 %.

Ce texte présente certaines avancées : la création d’un guichet unique pour les collectivités territoriales, par exemple, est un souhait formulé depuis longtemps par les élus locaux. Pour autant, ce texte du Gouvernement ne répond pas aux espoirs soulevés par la mission de préfiguration voulue par le Premier ministre en personne.

Même si la forme juridique de l’agence nationale de la cohésion des territoires ne pose pas de difficulté, des imprécisions subsistaient sur sa gouvernance et sur son format.

En ce qui concerne la gouvernance, nous avons souhaité renforcer le poids des élus en créant un comité local de la cohésion territoriale et en instaurant, au sein du conseil d’administration, la parité entre représentants de l’État, d’une part, et représentants des élus locaux et nationaux, ainsi que des agents de l’établissement, d’autre part.

La cohésion des territoires ne se fera pas sans les élus ni sans les parlementaires. Les élus connaissent parfaitement leur territoire. Ils doivent avoir toute leur place dans l’organisation de cette agence.

J’ajoute que le lien entre parlementaires, élus locaux et État est indispensable pour le fonctionnement d’une démocratie représentative au service des territoires. Cette agence pourrait justement redonner des leviers d’action locale aux parlementaires.

Depuis la suppression de la réserve parlementaire, qui était pourtant un outil indéniable pour créer de la proximité entre les parlementaires engagés sur des dossiers locaux et les maires et les conseils municipaux, le risque d’éloignement progressif entre les communes du territoire et le parlementaire est bien réel.

Tout à fait !

Par ailleurs, nous avons souhaité garantir la prise en compte des territoires les plus fragiles en précisant les zones d’intervention de l’agence.

De plus, pour assurer le succès de l’intégration de l’Agence du numérique à l’agence nationale de la cohésion des territoires, nous avons aménagé une période de transition en prévoyant son transfert au 1er janvier 2021.

L’agence doit en effet constituer une réponse efficace, notamment en matière d’ingénierie, pour soutenir les territoires ruraux et périurbains traversés par des fractures – accès aux soins, mobilité, transports, numérique…

Je voudrais aussi évoquer les problématiques liées à la téléphonie. Dans les départements ruraux comme ailleurs, les problèmes de téléphonie mobile et de téléphonie fixe, notamment en raison de coupures d’électricité, sont des réalités. Au début du mois d’octobre, une commune de mon département a ainsi été privée de courant pendant plusieurs jours, ce qui a bloqué la vie locale. Dans ce type de situation d’urgence, les élus locaux veulent des interlocuteurs d’État prêts à agir immédiatement.

Et efficacement !

Le véritable enjeu du numérique, c’est aussi de travailler à l’acculturation, aux ouvertures et aux potentialités pour attirer de nouvelles populations dans les départements et consolider l’économie actuelle.

Aussi est-il important, dans la phase transitoire que nous connaissons aujourd’hui, d’accompagner et de rassurer les citoyens. C’est tout ce travail que doit prendre en compte l’agence nationale de la cohésion des territoires.

Monsieur le ministre, les attentes des élus locaux et des citoyens sont grandes pour la cohésion de nos territoires. Nous devons à tout prix éviter la création d’une énième agence de type « coquille vide ».

Nous appelons ainsi le Gouvernement à être particulièrement vigilant sur trois sujets : celui des ressources d’intervention dont bénéficiera l’agence, celui de la rationalisation des interventions de l’État dans les territoires et celui de l’association des élus locaux et nationaux à la gouvernance de cette agence.

Monsieur le ministre, le Sénat sera particulièrement vigilant quant à la mise en œuvre de ce texte qui doit se faire au service des territoires, et notamment des plus fragiles d’entre eux.

La discussion générale commune est close.

Nous passons à la discussion de la proposition de loi, dans le texte de la commission.

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, sur l’article.

M. Pierre-Yves Collombat. En juillet 2017, Emmanuel Macron annonçait la création d’une agence nationale de la cohésion des territoires, et cette proposition de loi, dont l’objet est identique, est inscrite à l’ordre du jour du Sénat une dizaine de jours avant le congrès de l’Association des maires de France : heureuse coïncidence, nouvelle forme de la séparation des pouvoirs !

Mode de gouvernance néolibérale mis à l’honneur d’abord en. Grande-Bretagne, les agences, après les autorités administratives indépendantes – « États dans l’État », disait à l’époque Jacques Mézard –, sont à la mode.

Selon un rapport de l’Inspection générale des finances, publié en 2012, les organismes très divers faisant fonction d’agence étaient au nombre de 1 244. Depuis, faute de nouveau rapport sur le sujet, la seule chose qu’on sache est que ce nombre n’a fait que croître et embellir.

L’IGF constatait alors que les dépenses et les effectifs de ces « agences » croissaient bien plus vite que ceux de l’État. Elle soulignait que « la constitution d’agences se traduit mécaniquement par une augmentation des coûts de structures des politiques publiques » et que le pilotage de l’État peut « conduire à bureaucratiser l’exercice de la tutelle ».

Conclusion de l’IGF : la création des agences ne résulte pas d’une stratégie globale, mais de décisions prises au gré des opportunités, sans cohérence d’ensemble et sans analyse coûts-avantages de la gestion par agences plutôt que par l’administration classique. Toute ressemblance avec l’agence nationale de la cohésion des territoires ne serait pas totalement fortuite…

Il faut répondre au mécontentement des élus, paralysés par des réformes stupides, et, en même temps, faire des économies et libéraliser ? Faisons donc une agence et célébrons à son de trompe cette colossale innovation, plutôt que de donner à l’administration territoriale les moyens de ses missions.

Si cette bonne idée donne les mêmes résultats que les réformes adoptées depuis 2010, mes chers collègues, nous avons du souci à nous faire !

Ce n’est pas faux !

La parole est à Mme Angèle Préville, sur l’article.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le principe d’égalité entre tous les territoires et leurs habitants constitue l’un des fondements de notre République une et indivisible.

Toutefois, ce principe essentiel demande toujours à se concrétiser dans de nombreux territoires fragiles, ruraux ou urbains. L’un des déterminants les plus fréquents de la cohésion territoriale, et sans doute le plus marquant pour l’opinion publique, est la présence ou non de services publics ou de services au public.

Les missions de l’agence doivent se coconstruire avec les collectivités et les acteurs locaux. Dans ces conditions, et parce que les ambitions de la cohésion des territoires sont rappelées régulièrement par le Gouvernement, l’agence nationale de la cohésion des territoires a vocation à s’installer dans une ville moyenne.

Comme ma collègue Viviane Artigalas et moi-même l’avions proposé par un amendement déclaré irrecevable, quel plus beau symbole que d’installer cette agence au service de l’ensemble des territoires de notre pays là où le Gouvernement a réaffirmé, le 14 décembre 2017, la prise en compte par l’État de cet enjeu territorial majeur pour la France, c’est-à-dire à Cahors ?

Édouard Philippe s’était alors enorgueilli de mettre en place une nouvelle « grammaire » des relations entre l’État et les collectivités territoriales dans la ville natale de Clément Marot, créateur, au XVIe siècle, de la fameuse règle de l’accord du participe passé.

La parole est à M. Patrice Joly, sur l’article.

Par cette prise de parole, je souhaite témoigner de l’éventail des contenus que représente l’ingénierie territoriale. Comme cela a déjà été souligné, le besoin d’ingénierie des territoires ruraux est particulièrement criant. Moins dotée en termes organisationnels, humains et financiers, la ruralité est durement confrontée, ces dernières années, au désengagement de l’État.

Le principe d’une agence nationale de la cohésion des territoires ne peut donc qu’être approuvé. Reste à confirmer les objectifs et les moyens et à préciser les engagements de chacun et les modalités de la mise en œuvre de l’agence.

Reste également à prendre en compte l’évolution de l’ingénierie confrontée à des modèles de développement et au savoir-faire citoyen. Les développeurs d’hier et d’aujourd’hui n’ont plus le monopole, tant s’en faut, du développement territorial. Il faut entendre et voir la diversité de ceux qui y contribuent.

Il n’y a pas de monopole de l’ingénierie. Deux conceptions peuvent en effet se confronter et doivent s’organiser : d’un côté, l’aménagement pour les territoires – vision plus technique et descendante de l’ingénierie des territoires qui nous réunit aujourd’hui – et, de l’autre, l’aménagement par les acteurs – vision collaborative portée et accompagnée par une ingénierie territoriale d’animation.

Le développement local, notamment en territoire rural, s’est souvent lancé le défi de concilier ces approches dans une démarche collaborative au service de la construction du projet intégré de territoire local. L’usage, l’expérience, la connaissance par chacun de la réalité locale trouvent ici toute leur place.

L’ingénierie a muté. Il ne s’agit plus d’accompagner, voire de porter des projets, mais de faciliter la rencontre, la médiation et même l’intermédiation entre des élus qui se professionnalisent, des entreprises qui se mondialisent ou se territorialisent et des citoyens et acteurs sociaux de plus en plus en demande de participation et d’investissement social local.

Une ingénierie solide est donc avant tout collaborative, coopérative, associant une diversité d’acteurs, d’élus, de citoyens, de professionnels pour faire émerger des projets territoriaux robustes adaptés au potentiel des entités locales et articulés avec les territoires voisins.

Il ne s’agit donc pas, à travers la mise en place d’une agence – et j’appelle à la vigilance sur ce point – de bureaucratiser l’ingénierie territoriale, mais, bien au contraire, de l’organiser selon une approche décentralisée et partenariale.

La parole est à M. Laurent Duplomb, sur l’article.

La création de cette agence me laisse dubitatif.

Comment en est-on arrivé à devoir réfléchir à la cohésion des territoires ? Tout simplement parce que tout a été fait, depuis quelques années, pour vider de leur substance ces mêmes territoires.

Nous avions pour objectif de réduire de 50 milliards d’euros le budget de la France : 11 milliards à la charge des collectivités locales, 18 milliards à celle de la sécurité sociale et un peu plus de 20 milliards à celle de l’État. Au final, les collectivités locales ont réalisé 10, 5 milliards d’économies, soit la quasi-totalité de l’effort demandé, et l’État seulement 4 milliards sur les 20 milliards prévus !

Après avoir appauvri les collectivités locales, et principalement les communes, on cherche aujourd’hui à leur venir en aide, notamment en les fusionnant. Mais la meilleure manière de les aider, c’est d’arrêter de leur piquer tout leur argent !

Je rappelle que les dotations supprimées n’étaient pas des subventions – ne l’oublions jamais ! –, mais la compensation de compétences transférées par l’État aux communes. Les compétences sont demeurées, mais nous n’avons cessé de supprimer les moyens de les exercer…

Or la cohésion consiste aussi à redonner confiance aux élus en leur laissant les moyens de prendre leurs propres décisions. Les maires et les conseillers municipaux sont les seuls vrais élus du peuple, ceux qui sont en lien direct avec la population.

La suppression de la taxe d’habitation fait encore disparaître un peu plus ce lien, car ceux qui la payaient pouvaient voir tous les jours quel usage en était fait dans leur commune.

Aujourd’hui, on va encore créer une agence qui va employer un certain nombre de fonctionnaires et coûter un certain nombre de millions d’euros, alors qu’il serait tellement plus simple de redonner le pouvoir à ceux que le peuple a choisis, à savoir les élus communaux !

Très bien !

La parole est à M. Bernard Delcros, sur l’article.

Nous le savons, tous les territoires ne sont pas sur un pied d’égalité en ce qui concerne l’élaboration, le montage et le suivi des projets.

Les élus savent quels projets mettre en œuvre sur leur territoire, mais se heurtent à des procédures souvent complexes pour monter les dossiers, mobiliser les financements, voire rassembler et fédérer tous les acteurs, y compris les acteurs étatiques, autour du projet concerné. D’autres fois, ce sont aux procédures de contrôle, notamment sur les fonds européens, qu’ils se heurtent.

Cette agence, que nous étions nombreux à appeler de nos vœux, offre une possibilité d’accompagnement aux territoires, qui pourront y faire appel s’ils le jugent opportun, sans obligation.

Cette agence, comme cela a déjà été souligné, permet aussi de rassembler différentes structures – CGET, EPARECA et Agence nationale du numérique. Il est important d’organiser cette mutualisation : nous nous sommes suffisamment plaints de la dispersion des structures et la perte en ligne qui l’accompagnait.

Je voudrais me réjouir que l’échelon retenu pour la déclinaison locale soit le département. Retenir l’échelon régional serait une erreur dans la mesure où la proximité avec les élus s’établit dans le cadre départemental. Il s’agit d’un point extrêmement important.

Il faudra, bien évidemment, que cette agence s’adapte aux réalités du terrain. Les problèmes ne sont pas les mêmes dans tous les territoires. Elle devra prioritairement accompagner les plus fragiles, notamment en termes d’ingénierie.

Je pense que l’État devrait également aider les collectivités qui en ont besoin à financer l’ingénierie en interne, souvent importante pour le suivi des projets.

Enfin, pour aller au bout de cette logique, je pense nécessaire de revenir, dans le secteur rural, à des contrats pluriannuels – peu importe leur dénomination – qui donnent de la visibilité et de la lisibilité aux élus, avec des crédits dédiés.

La parole est à Mme Cécile Cukierman, sur l’article.

La création de cette agence révèle un souci, car elle intervient après des années de destruction de la décentralisation et des moyens alloués aux collectivités territoriales.

Comme d’autres l’ont déjà souligné, je tiens à rappeler que les gouvernements précédents ont gelé, puis réduit fortement les dotations, laissant les collectivités en grande difficulté.

La création de cette agence intervient aussi après l’adoption de plusieurs lois, dont la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, ou loi MAPTAM, et la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, ou loi NOTRe, que plusieurs ici même ont défendues et votées.

Quand nous disions qu’il fallait défendre les communes, défendre le département, et notamment son rôle et sa mission d’ingénierie auprès des collectivités locales et des plus petites communes qui disposent de moins de services, on nous traitait de ringards et on nous accusait de ne rien comprendre !

À force de détricoter notre territoire, à force de détricoter la République et de répéter à la fin de chaque phrase que l’on défend la décentralisation tout en la mettant à mal, il faut bien trouver une solution, la moins mauvaise possible, quitte à mettre tout le monde en difficulté.

On en vient donc à créer cette agence dont l’efficacité réelle sur les territoires reste à démontrer. Ancien ou nouveau monde, elle ne pourra redonner toute sa force à la cohésion et à l’aménagement du territoire de notre République si elle ne dispose pas des moyens humains et financiers nécessaires.

La question aujourd’hui n’est pas de s’opposer par principe à la création de cette agence en tant que telle, mais de rester très attentif à son devenir. Il s’agit aussi d’améliorer le texte à travers l’adoption de différents amendements, sans oublier comment nous en sommes arrivés là ni ce que les uns et les autres ont pu voter dans le passé.

La parole est à M. Jean-Jacques Lozach, sur l’article.

Cette agence nationale de la cohésion des territoires était attendue pour apporter davantage de simplification administrative et surtout d’efficacité dans le traitement et dans la gestion des dossiers, en particulier de ceux portés par les collectivités territoriales et par les structures intercommunales. Elle sera donc jugée sur sa capacité à faire avancer plus rapidement les projets de territoire.

Cette agence ne fonctionnera que si s’établit véritablement une synergie entre l’État et les collectivités territoriales.

Je me souviens de l’expression que le Président de la République avait employée, au mois de juillet 2017, lors de l’installation de la Conférence nationale des territoires. Il avait alors exprimé pour la première fois le souhait de mettre en place cette agence, « en lien avec les régions ».

Or je constate que cette solidarité avec les régions a pour l’instant disparu du texte. Il s’agissait pourtant d’une bonne idée, tant sont importantes les compétences des régions en matière d’aménagement du territoire.

À écouter les uns et les autres, je voudrais lancer une mise en garde : restons prudents, ne donnons pas à cette agence des ambitions totalement démesurées. Les ingrédients d’une bonne politique d’aménagement du territoire demeurent assis sur la qualité des équipements, des infrastructures, des services à la population… Or cette agence est essentiellement un élément nouveau en termes d’animation territoriale.

À cet égard, j’ai trouvé Mme la ministre particulièrement sévère, ce matin, à l‘égard du fonctionnement actuel des préfectures et, de façon générale, des services déconcentrés de l’État.

Je croyais, sans doute naïvement, que le rôle d’un préfet consistait déjà à mobiliser au mieux les financements pour faire avancer les projets locaux. À mon grand étonnement, j’ai aussi constaté la disparition de ce texte du secrétariat général pour les affaires régionales, le SGAR. Il joue pourtant un rôle essentiel, notamment pour la mobilisation des fonds européens.

J’espère enfin que cette agence jouera un vrai rôle de péréquation, le point départ de tout cela venant tout de même de l’incapacité de beaucoup de porteurs de projets à participer à des appels à projets et à des appels à manifestation d’intérêt.

La parole est à Mme Anne-Catherine Loisier, sur l’article.

Je voudrais rebondir sur les propos de M. Lozach.

Dans nos territoires, il est des agents de l’État qui œuvrent au quotidien à la cohésion, qui connaissent le terrain et les différents acteurs, qui accompagnent les projets d’ingénierie : les sous-préfets et les préfets.

Nous sommes nombreux ici à avoir porté, lorsque nous étions élus locaux, des projets parfois importants, sinon colossaux. Nous appelions alors notre sous-préfet qui organisait rapidement des réunions de coordination avec l’ensemble des services concernés, ce qui fonctionnait bien.

Je m’interroge donc sur la plus-value que peut apporter cette nouvelle agence.

Il n’y en a pas !

Mme Anne-Catherine Loisier. Qu’en sera-t-il du rôle des sous-préfets, de leur proximité et de leur réactivité ?

La parole est à M. Jean-Marie Mizzon, sur l’article.

La discussion s’ouvre et mon avis n’est pas encore totalement arrêté.

Je sens bien que l’État, à travers cette agence, essaie de renouer le dialogue avec le territoire. Ce besoin est parfaitement compréhensible.

Toutefois, j’ai le sentiment que l’on veut préparer l’avenir avec des solutions du passé : les communes ont besoin d’aide réelle et on leur répond depuis Paris en créant une structure de plus, une usine à gaz – et au prix du gaz aujourd’hui, cela risque de coûter quelque argent…

La discussion s’ouvre, certes, mais je ne sens pas quelle sera la valeur ajoutée pour les porteurs de projet, cette agence n’ayant aucune présence territoriale, comme l’a souligné Mme la ministre.

Comment imaginer être efficace en s’adressant au préfet ? C’est se bercer d’illusions… Peut-être trouverai-je des réponses dans le cours de la discussion.

La parole est à M. Jean-Marc Boyer, sur l’article.

J’ai bien écouté ce qu’a dit Mme la ministre et je n’ai pas retrouvé les mêmes objectifs ni les mêmes moyens qu’elle avait annoncés en commission, notamment sur les relations de cette nouvelle agence avec les cabinets d’ingénierie déjà mis en place dans plusieurs départements.

En effet, devant la carence des services de l’État, de nombreux départements ont mis en place un service d’ingénierie publique qui intervient en matière routière, agricole ou auprès des communes, qui y participent financièrement.

Comment les choses vont-elles s’organiser entre l’agence nationale de la cohésion des territoires et cette ingénierie propre aux départements ?

Je suis également inquiet de l’avenir de la dotation d’équipement des territoires ruraux, la DETR. Cette dotation est aujourd’hui attribuée par des commissions, présidées par le préfet, auxquelles participent les élus. Ces commissions vont-elles conserver les mêmes moyens et prérogatives qu’actuellement ?

Enfin, un dernier point me paraît essentiel : quel rôle les parlementaires vont-ils occuper dans cette agence ?

Aujourd’hui, nous ne servons à rien au sein des commissions de la DETR : le préfet a la main sur tous les dossiers dont les subventions dépassent un montant de 100 000 euros, le reste étant soumis à l’examen du sous-préfet avec validation substantielle des parlementaires. Or je crois essentiel de trouver des solutions beaucoup plus démocratiques.

La parole est à M. René-Paul Savary, sur l’article.

Sans paraître nostalgique, je voudrais parler du temps où le cumul d’un mandat national avec un mandat local permettait d’assumer un certain nombre de responsabilités.

Monsieur le ministre, nous parvenions toujours à trouver des solutions avec les services de l’État qui avaient besoin d’être coordonnés. Quand il y avait une vraie volonté d’aboutir, les dossiers trouvaient leur conclusion soit dans le bureau du préfet, soit dans celui – à l’époque – du président du conseil général, soit dans celui du maire des grandes villes dans les zones métropolitaines. Quand la volonté existe, on arrive à faire en sorte que tout le monde s’entende.

Le problème, c’est que les élus des territoires n’ont aujourd’hui plus confiance dans la politique que mène le Gouvernement. Quelles que soient les solutions proposées, vous allez vous heurter à ce problème. Quand cette confiance, tout à fait essentielle, sera retrouvée, les élus, avec les services de l’État délocalisé, sauront se prendre en main.

Par ailleurs, pour mener à bien ces projets, il faut des moyens. Si vous concentrez vos moyens à l’échelon national, attitude très jacobine, vous ne les développez pas à l’échelon local.

Or il est important d’avoir les moyens de ses ambitions. Et l’on voit bien que, faute de moyens, certaines décisions ne sont pas prises et certaines réalisations ne sont pas faites, au détriment de l’aménagement du territoire et du bien-être de nos concitoyens. On en souffre particulièrement en milieu rural. Si cette agence devait voir le jour, veillez dès à présent à la décliner à l’échelon local, là où doivent se passer les choses.

Bravo !

La parole est à M. Michel Vaspart, sur l’article.

Combien y a-t-il d’agences actuellement en France ? Un nombre considérable ! Avons-nous une évaluation du fonctionnement de ces agences ? Non !

Permettez-moi d’évoquer également les AAI, les autorités administratives indépendantes, qui ont fait l’objet, voilà quelques mois, d’une commission d’enquête dont le rapporteur était M. Jacques Mézard. Dans son rapport, il préconisait la fermeture de vingt AAI, soit la moitié des autorités existantes. Aujourd’hui, elles sont toujours au nombre de quarante !

On continue donc à créer des structures, alors que nous avons toutes celles qui sont nécessaires pour la gestion des territoires de la République, à condition qu’on les fasse fonctionner.

La parole est à M. Mathieu Darnaud, sur l’article.

Je fais miens les propos tenus sur le fond. Il ne s’agit pas de reconstituer un « machin » de plus. Nous le savons tous, si l’on veut que ce type d’initiative fonctionne, deux aspects doivent être respectés.

Premièrement, il faut donner le pouvoir et la gouvernance aux élus des territoires, qui connaissent les ressorts et les problématiques de leur territoire. Je vous l’avoue, je suis un peu inquiet lorsque j’entends Mme la ministre nous dire que nous allons nous lancer dans des vagues de concertation pour identifier les outils, avec des plateformes existantes. Nous connaissons tout cela par cœur, les élus le vivent au quotidien ! Il faut arrêter ce type de fonctionnement.

On en a marre !

Deuxièmement, la question des moyens constitue le nerf de la guerre quand on parle d’ingénierie, de développement des territoires et de problèmes de ruralité et de santé publique. S’il s’agit de créer une agence pour cacher la misère, nous allons dans le mur, à 200 kilomètres par heure, en klaxonnant. S’il s’agit de fédérer ce qui existe en le faisant intelligemment, comme nous avons essayé de le préfigurer dans la proposition de loi relative à la vitalité de la démocratie locale et à l’équilibre des territoires, je dis : « Chiche ! ».

Ce que nous devrions tous appeler de nos vœux, c’est un accompagnement avec une politique d’évaluation. Mais si on commence à aller vers une concertation excessive visant à identifier ce que tout le monde connaît, je crains qu’on se dirige vers un échec cuisant.

La parole est à M. Ronan Dantec, sur l’article.

Je suis un peu dubitatif s’agissant des interventions précédentes. Si la politique d’aménagement du territoire fonctionnait dans ce pays, si les fractures territoriales étaient en train de se résorber, cela se saurait !

Lorsque nous avons auditionné, avec Hervé Maurey et la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable, un certain nombre de personnes sur cette question, nous avons cherché à connaître la doctrine de l’État. Et nous avons été extrêmement surpris en constatant sa faiblesse sur plusieurs points.

Toute création implique obligatoirement un pari. Sinon, on ne fait rien, considérant que le pays va très bien, ce qui n’est pas le cas.

Je le rappelle, il s’agit de regrouper trois structures au sein d’une seule agence. Mathématiquement, il y aura donc une diminution du nombre d’agences.

Aujourd’hui, l’État a besoin de mieux comprendre ce qui se passe dans un certain nombre de territoires, pour « renourrir » sa doctrine. Non seulement la nouvelle agence soutiendra les territoires, dans un mouvement « descendant », mais elle permettra de faire remonter des informations, ce qui me paraît une idée intéressante. Ainsi, en partant du soutien concret à l’ingénierie pour un certain nombre de projets, l’État pourra se nourrir non pas uniquement d’éléments théoriques, mais aussi de situations concrètes. Je présenterai d’ailleurs un amendement sur la reproductibilité des projets, qui va justement en ce sens.

Aujourd’hui, les fractures territoriales existent, malgré la décentralisation – et ce n’est pas moi qui irai contre la décentralisation ! Il faut d’ailleurs que les régions, à qui on a donné des compétences d’aménagement du territoire, intègrent la dynamique globale. C’est peut-être un point sur lequel le projet devra évoluer. En tout état de cause, même si nous faisons confiance aux élus locaux, force est de constater que certains territoires n’ont plus les capacités d’ingénierie nécessaires.

Si cette agence agit en soutien sur ces territoires spécifiques – elle n’a pas besoin d’intervenir partout –, si elle joue un rôle concret, pour nourrir une doctrine d’aménagement du territoire dans notre pays, elle fera œuvre utile.

La parole est à M. Franck Montaugé, sur l’article.

Pour l’essentiel, les territoires sont modelés par l’économie, en particulier les entreprises qui s’y installent, y restent ou en partent.

Cet aspect a été très peu abordé dans la discussion générale commune. Il est très surprenant que nous laissions de côté la question du rôle majeur confié par la loi aux conseils régionaux.

Nous sommes aujourd’hui dans un contexte de métropolisation à outrance. Nous devons répondre, avant de nous attaquer aux questions techniques, à une question politique : quelle place entend-on donner, dans ce pays, aux territoires qui ne sont pas des métropoles ?

S’il n’y a pas une volonté politique de composer avec le phénomène de métropolisation au bénéfice des territoires hors métropole, nous n’arriverons à rien ! On pourra créer toutes les agences que l’on veut, on pourra faire tous les regroupements, nous n’arriverons à rien qui soit efficace.

Telle est la question qui nous est posée, et l’objet de ce texte est à replacer dans la perspective de son traitement. Nous passons peut-être à côté de l’essentiel, bien qu’il soit toujours intéressant de discuter de la manière dont on peut mieux s’organiser, au niveau de l’État, pour accompagner les territoires.

Je le répète, si on met de côté les régions et qu’on laisse, comme le prévoit le texte, l’État fonctionner indépendamment des régions et de leurs compétences majeures en matière de développement économique – je vous le rappelle, on a agrandi les régions pour « booster » l’économie nationale –, on passe à côté de l’essentiel.

La parole est à M. le ministre.

Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je souhaite revenir sur quelques points de cette proposition de loi, à la fois comme membre du Gouvernement, mais aussi en tant qu’ancien président d’un conseil départemental, celui de l’Eure, et ancien maire.

Aujourd’hui, dans nos territoires, l’offre d’ingénierie est insuffisante, mais existe bel et bien, il faut le rappeler. Cela a été dit, la loi NOTRe a parfois abîmé l’ingénierie que les conseils départementaux proposaient aux collectivités territoriales dites « infra », à savoir les syndicats, les EPCI et les communes. C’est d’ailleurs pour cette raison que j’ai signé une circulaire destinée à l’ensemble des préfets de France, qui doivent faire remonter tous les « irritants » liés à l’application de la loi NOTRe.

La situation pose d’ailleurs très clairement la question de la participation des conseils départementaux dans les sociétés d’économie mixte et les SPL, les sociétés publiques locales, qui sont bien souvent les véhicules juridiques et administratifs accompagnant cette ingénierie. Un rapport sénatorial avait d’ailleurs pointé du doigt un certain nombre de problèmes. Pour ma part, je souhaite qu’on puisse avancer rapidement sur ce sujet.

L’ingénierie existe. Il convient donc de la préserver et de cesser de la remettre en cause, comme l’a malheureusement fait la loi NOTRe, que j’ai toujours combattue en tant qu’élu local et que j’accepte désormais puisque j’accepte la loi, mais au sujet de laquelle je souhaite faire avancer les choses. Les conseils régionaux ne se sont pas substitués aux conseils départementaux dans leurs missions d’ingénierie. Ce n’est pas une critique, c’est un fait, particulièrement vrai dans les territoires ruraux. Il convient donc de préserver l’ingénierie locale.

Aux orateurs qui se sont interrogés sur une éventuelle recentralisation de l’ingénierie locale à l’échelle nationale, je réponds que tel n’est pas le cas. Au contraire, l’essentiel des besoins d’ingénierie de nos collectivités territoriales provient souvent des communes les plus rurales, qui n’ont pas, pour monter un dossier, d’ingénieur territorial, de directeur des services techniques, de chef de service pour la commande publique ou les affaires financières, pour utiliser des termes concrets. En effet, sur la durée d’un mandat, une commune de 300 ou 400 habitants n’a besoin de monter un projet concret qu’une, deux ou trois fois.

Il arrive que l’ingénierie existe déjà, au gré des choix des élus départementaux ou intercommunaux. Les EPCI, qui se sont étoffés, sont aussi là pour faire vivre la solidarité et la mutualisation.

J’ai été président délégué d’une communauté d’agglomération, dans laquelle on a mutualisé des services support, pour permettre aux communes rurales de ladite agglomération d’utiliser les services supports de la ville-centre, à savoir la commune de Vernon.

Il n’est pas question de remettre en cause ou d’abîmer tout cela. J’ai en effet entendu dire des choses qui ne sont pas prévues par le texte. Je veux bien essuyer des critiques pour ce qui concerne le texte de la proposition de loi, lequel, je le rappelle, n’émane pas du Gouvernement, mais je ne veux pas me faire critiquer pour ce qui n’y est pas.

Il existe également une ingénierie de l’État. S’est-elle dégradée depuis ces quarante dernières années ? La réponse est « oui ». Je ne m’en sens pas particulièrement responsable !

Moi encore moins !

Vous n’êtes jamais responsable, monsieur le ministre !

Il y a un passif !

M. Sébastien Lecornu, ministre. Je n’ai jamais défendu ce genre de choses, comme vous pourrez le constater en regardant ma fiche Wikipédia avec beaucoup d’intérêt.

J’ai trente-deux ans. Je veux bien me faire engueuler pour ce qu’on fait aujourd’hui, mais je ne veux pas qu’on me reproche ce que je n’ai pas fait. §Vous n’êtes jamais responsable de ce qui a été fait, c’est bien connu, madame la sénatrice !

Il s’agit de rationaliser cette ingénierie, qui fait de plus en plus défaut sur les territoires de l’État et est éclatée entre de nombreux opérateurs. Vos interventions témoignent d’ailleurs parfois, je le dis avec respect, parce que j’aime le Sénat, d’une approche intéressante. Un certain nombre d’opérateurs de l’État offrent une ingénierie qui n’est pas au contact des territoires, et encore moins au contact des préfets. J’étais secrétaire d’État à la transition écologique, et j’ai vu comment l’ADEME, l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie, petit à petit, avait pu, parfois, prendre du recul par rapport aux élus locaux et au corps préfectoral.

Il existe deux modèles. Le premier est celui de l’ANAH, où le préfet est délégué départemental de l’agence. Les élus l’ont identifié comme tel. Si l’on peut toujours critiquer le corps préfectoral, il reste toujours, lui aussi, à portée d’engueulade et de dialogue. C’est beaucoup moins vrai des patrons d’administration centrale, aussi respectables soient-ils, qui sont à Paris.

Il s’agit donc de créer une agence, qui n’est pas, je tiens à le préciser, notamment pour l’établissement du compte rendu des débats, une autorité administrative indépendante.

Je le sais bien !

Comme vous êtes celles et ceux qui écrivent la loi, nous devons nous accorder sur des éléments juridiques. Une agence possède un ministre de tutelle, lequel fait partie d’un gouvernement responsable devant le Parlement. Ses crédits sont votés par le Parlement. Une autorité administrative indépendante est, comme son nom l’indique, indépendante et ne possède donc pas de ministre de tutelle. Ses crédits sont votés dans les conditions que vous connaissez.

Je le redis, ce n’est pas un « machin », que l’on pose à côté, loin de tout, notamment du Parlement et du Gouvernement. C’est bel et bien un établissement public – des amendements ont été déposés sur ce point –, qui sera sous la tutelle d’un ministre, donc d’un gouvernement responsable devant le Parlement, lequel viendra chaque année présenter des crédits que vous jugerez suffisants ou insuffisants, conformément à votre rôle.

S’agissant du rôle des préfets, il faut rationaliser : la présence territoriale de l’État reste principalement assurée par le corps préfectoral. Concernant le fonctionnement de l’État, il existe un préfet de département depuis Napoléon. Plus récemment est apparu le préfet de région, lequel, depuis quelques années, possède un rôle de coordination en matière d’aménagement du territoire, à la suite de l’adoption d’un amendement présenté par M. le sénateur Mathieu Darnaud. En effet, face à la montée en puissance des conseils régionaux, on a donné des pouvoirs d’organisation et d’aménagement au préfet de région. C’est bien pour cela que le SGAR, qui n’a pas disparu, contrairement à ce que j’ai pu entendre, coordonne, aux côtés du préfet de région, les politiques régionales. Le préfet de département a ses sous-préfets d’arrondissement. Je le rappelle, ce gouvernement n’entend pas fermer les sous-préfectures. Précisément, à Avesnes-sur-Helpe, commune évoquée par Mme la ministre au moment où j’arrivais, c’est le sous-préfet qui est, au quotidien, le « monsieur ingénierie », notamment pour établir un contrat de transition écologique comme celui que j’ai signé hier avec les élus du territoire.

Il n’est donc pas question de remettre cela en cause. Encore une fois, si je veux bien me faire houspiller pour ce qui figure dans la proposition de loi, je ne veux pas me faire houspiller pour ce qui n’y est pas.

Dans le cadre de la discussion des amendements, vous débattrez pour savoir comment il convient d’associer les parlementaires. Vous serez toujours plus associés, demain, avec l’ANCT que vous ne l’êtes aujourd’hui avec l’Agence du numérique, dont vous ne faites pas partie, l’EPARECA, où vous siégez, ou le CGET, qui est par définition une administration centrale, à laquelle vous pouvez avoir accès, notamment dans le cadre d’auditions, mais pas en termes de contrôle ou de gouvernance.

Vous pourrez avoir un débat sur le fait de savoir si ces mesures sont suffisantes. Sur ce point, je vous laisserai bien évidemment vous prononcer souverainement. Quoi qu’il en soit, ce sera mieux demain qu’hier.

J’en viens à la DETR, à la DSIL, la dotation de soutien à l’investissement, et à la DPV, la dotation politique de la ville. Par ailleurs, je vous l’annoncerai au début du mois de décembre, au moment de l’examen du budget de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », nous créons la DSID, la dotation de soutien à l’investissement des départements, qui améliorera les critères de la DGE des départements. Le montant total de ces dotations s’élève à 2 milliards d’euros pour 2019, du moins si vous décidez de voter ce budget.

Une telle somme est inédite, puisqu’on n’a jamais consacré autant d’argent à l’investissement local, même si on peut toujours dire que c’est insuffisant. Je le rappelle, le gouvernement précédent avait créé la DSIL, parce qu’il diminuait la DGF. Pour sa part, ce gouvernement ne baisse pas la DGF, et augmente les crédits d’investissement.

Craignez-vous que ces crédits soient absorbés par l’agence nationale de la cohésion des territoires ? Je ne comprends pas ce que vous redoutez ! Si telle est votre crainte, la réponse est « non ».

Une offre d’ingénierie est un support soit d’ingénierie technique pure soit d’ingénierie financière ou juridique. Avec la création de l’agence nationale de la cohésion du territoire, on ne touche en aucun cas aux crédits de la DETR et de la DSIL. Sinon, on mélangerait deux sujets qui n’ont rien à voir entre eux !

Aujourd’hui, un maire d’une commune rurale de 300 habitants doit déposer un dossier pour obtenir une DSIL, des crédits européens ou du Fonds national d’aménagement et de développement du territoire, le FNADT. Vous le savez très bien, mesdames, messieurs les sénateurs, parce que bien souvent vous vous tournez vers nous après avoir été saisis par les élus locaux. L’agence nationale de la cohésion des territoires sera là pour apporter une réponse à ces situations. À l’heure actuelle, cela se passe de manière un peu empirique.

Je souhaitais donc rétablir quelques vérités sur la DETR. D’une manière inédite au cours de ces dix dernières années, nous accordons des crédits importants à l’investissement local. Certes, on peut encore avoir un débat sur le fait de savoir si ces sommes seront suffisantes.

Nous devons nous accorder sur un texte qui, vous le sentez bien, peut être l’occasion d’un vrai débat sur la question de savoir s’il répond de manière satisfaisante aux attentes. Il s’agit d’une proposition de loi, et non pas un projet de loi. Par ailleurs, dans la mesure où je viens d’être nommé dans ce ministère aux côtés de Mme Gourault, je me sens assez libre d’examiner vos amendements de manière très bienveillante. Certains textes sont parfois déjà bien ficelés en amont ; il s’agit juste de les « faire passer ». D’autres sont de beaux points départ, pour lesquels la discussion au Sénat et à l’Assemblée nationale – surtout au Sénat, en l’espèce, compte tenu de la nature de ce texte – permet d’atterrir sur du positif.

Je pense donc que, par votre droit d’amendement, ce texte peut être largement amélioré. Il s’agit d’un beau point de départ pragmatique. Certains d’entre vous ont parlé de renouer le fil avec les élus. Bien sûr ! Chacun le souhaite, s’il aime un peu notre République. Personne n’a envie de voir le fossé se creuser entre l’État et les collectivités territoriales.

C’est le cas !

Électoralement, ce n’est pas bon !

Nous avons une responsabilité collective, puisque vous êtes parlementaires et, donc, élus nationaux. Vous défendez la Nation tout entière, à savoir les collectivités territoriales et l’État. C’est le ministre qui vous le dit, mais aussi l’ancien maire et l’ancien président d’un conseil départemental.

Je n’ai été saisi d’aucune observation sur les conclusions de la conférence des présidents. Elles sont donc adoptées.

Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à quinze heures.

La séance est suspendue.