Séance en hémicycle du 9 octobre 2013 à 14h30

Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

Je rappelle que, par lettre en date du 30 août 2013, M. le Premier ministre a demandé à M. le président du Sénat de lui faire connaître le nom de trois sénateurs désignés pour siéger au sein du Conseil supérieur des programmes, institué par l’article L. 231-14 du code de l’éducation.

La commission de la culture, de l’éducation et de la communication a fait connaître qu’elle propose les candidatures de Mme Marie-Christine Blandin, MM. Jacques Legendre et Jacques-Bernard Magner.

Ces candidatures ont été affichées et seront ratifiées, conformément à l’article 9 du règlement, s’il n’y a pas d’opposition à l’expiration du délai d’une heure.

M. le président du Conseil constitutionnel a communiqué au Sénat, par courriers en date du mercredi 9 octobre 2013, le texte de deux décisions du Conseil constitutionnel qui concernent la conformité à la Constitution de la loi organique et de la loi relatives à la transparence de la vie publique.

Acte est donné de cette communication.

Mes chers collègues, pour commencer, je voudrais faire un point rapide sur l’organisation de nos travaux cet après-midi et ce soir.

L’ordre du jour de cet après-midi, réservé au groupe socialiste, débute avec la proposition de loi relative aux missions de l’Établissement national des produits agricoles et de la pêche maritime.

Mme Christiane Taubira, qui sera au banc des ministres pour le deuxième texte, c’est-à-dire la proposition de loi visant à l’indemnisation des personnes victimes de prise d’otages, doit être présente aux questions d’actualité au Gouvernement à l’Assemblée nationale et ne pourra donc pas nous rejoindre avant seize heures dix ou seize heures quinze.

Nous aurons ensuite, à dix-huit heures trente, la proposition de loi organique relative à la nomination du président de l’Autorité de régulation des jeux en ligne. Je suspendrai la séance à l’issue de son examen, qui devrait s’achever au plus tard à dix-neuf heures trente, étant rappelé que la conférence des présidents se réunit à partir de dix-neuf heures.

Enfin, je vous indique que nous prendrons en séance du soir la proposition de résolution de nos collègues non-inscrits visant à créer Radio France Europe, à vingt-deux heures, à la demande du Gouvernement, avec l’idée d’en terminer au plus tard à minuit, dans la mesure où la séance de demain, jeudi 10 octobre, débutera à neuf heures.

L’ordre du jour appelle la discussion, à la demande du groupe socialiste, de la proposition de loi relative aux missions de l’Établissement national des produits agricoles et de la pêche maritime, présentée par Mmes Bernadette Bourzai et Renée Nicoux (proposition n° 819 [2012-2013], texte de la commission n° 6, rapport n° 5).

Dans la discussion générale, la parole est à Mme Bernadette Bourzai, auteur de la proposition de loi et rapporteur.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, avec ma collègue Renée Nicoux, nous avons déposé en juillet dernier une proposition de loi relative aux missions de FranceAgriMer, dans le but, non de transformer le champ d’intervention de l’établissement, mais de régler deux difficultés juridiques qui risquaient de le fragiliser.

Avant toute chose, laissez-moi rappeler brièvement à quel point FranceAgriMer est un acteur essentiel dans le paysage administratif français.

Sa création, en 2009, est le résultat du vaste mouvement de fusion des anciens offices agricoles. Employant plus de 1 200 agents, il s’agit d’un établissement public qui regroupe de nombreuses compétences dans un seul but : assurer la mise en œuvre des politiques agricoles et agroalimentaires nationale et européenne, en gérant, par exemple, les dispositifs de l’organisation commune des marchés, l’OCM, concernant les fruits et légumes et le vin, comme les primes d’arrachage, ou encore les dispositifs nationaux, comme les aides à la mise aux normes ou les actions de promotion.

Au total, plus de 550 millions d’euros ont été répartis par FranceAgriMer l’année dernière.

FranceAgriMer assure de très nombreuses missions dans son domaine de compétence, dont la gestion des programmes d’aide alimentaire, qui sont ensuite mis en œuvre sur le terrain par quatre associations nationales agréées, ou encore la promotion à l’international, par la participation à des salons, foires et expositions.

Au sujet de ces deux dernières missions, nous avons été alertées d’un risque de remise en cause de la place et du rôle de FranceAgriMer, ce qui nous a conduites à présenter la présente proposition de loi.

Ce texte poursuit deux objectifs : permettre à FranceAgriMer de continuer à agir pour l’aide alimentaire à compter du 1er janvier 2014 ; faire de FranceAgriMer le porteur du pavillon français à l’exposition universelle de Milan en 2015 et l’autoriser à passer par un marché de conception-réalisation pour réaliser ce pavillon dans les meilleures conditions.

Le programme européen d’aide aux plus démunis, le PEAD, existe depuis 1987. Il permet de distribuer en France environ 70 millions d’euros par an aux associations caritatives, qui se chargent ensuite de les distribuer aux plus démunis.

Ce programme est progressivement monté en charge, passant, en Europe, d’environ 100 millions d’euros à 500 millions d’euros par an aujourd’hui. Dix-huit millions de personnes en bénéficient. Il est étroitement lié à la politique agricole commune, la PAC, trouvant son origine dans les surplus et les stocks de l’Europe. Avec le temps, il s’est cependant transformé. L’orientation vers les marchés de la PAC a conduit à réduire, voire à supprimer les mesures d’intervention. Il n’y a plus beaucoup de stocks aujourd’hui, si bien que le PEAD a été amendé afin de permettre aux États membres de l’Union européenne d’acheter des produits alimentaires sur les marchés auprès des industriels, par appels d’offres, et ensuite de les répartir.

Seuls dix-neuf États sur les vingt-huit de l’Union ont choisi de bénéficier du PEAD. Certains, comme la France, le complètent par un programme national d’aide alimentaire, ou PNAA, qui représentait pour notre pays 8, 5 millions d’euros l’année dernière, qui s’ajoutent donc aux fonds provenant de l’Europe.

Or, en 2008, l’Allemagne, soutenue par la Suède, a saisi la justice européenne pour contester le rattachement à la PAC du PEAD, estimant que, dans la mesure où il ne s’agit plus d’écouler des stocks excédentaires, le PEAD relevait des politiques sociales, qui ne sont pas de la compétence principale de l’Union européenne.

Un arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 13 avril 2011 est venu confirmer cette lecture. La Commission européenne en a immédiatement tiré les conséquences en proposant de réduire l’enveloppe allouée au PEAD de 500 millions d’euros par an environ à seulement 113 millions d’euros, faisant peser un risque majeur sur la survie du système d’aide alimentaire porté par les associations caritatives.

Une bataille s’est engagée pour maintenir l’aide alimentaire, et un compromis a pu être trouvé à la fin de 2011, sauvegardant l’enveloppe de 500 millions d’euros adossée à la PAC en 2012 et 2013, mais supprimant le PEAD à partir de 2014. Or l’article 174 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne prévoit bien que l’Europe a pour mission de renforcer sa cohésion économique, sociale et territoriale. Fournir de l’aide alimentaire entre ainsi parfaitement dans les attributions de l’Union. La proposition de nouveau cadre financier pluriannuel pour la période 2014-2020, le CFP, par la Commission européenne en juin 2011 prévoyait donc une enveloppe de 2, 5 milliards d’euros pour l’aide alimentaire, rattachée cependant à la politique de cohésion et non plus à la PAC. Il s’agissait tout de même d’une baisse de 1 milliard d’euros par rapport aux 3, 5 milliards d’euros disponibles sur la période 2007-2013.

Il a fallu se battre jusqu’au bout pour préserver ces 2, 5 milliards d’euros, la Commission européenne ayant envisagé de les réduire à 2, 1 milliards d’euros lors de la difficile négociation du CFP. Finalement, l’accord politique du 8 février dernier au Conseil européen a permis de conserver l’intégralité de la somme prévue. Je salue ici la pugnacité de notre président de la République et du ministre de l’agriculture, Stéphane Le Foll, qui ont réussi à imposer ce point de vue à nos partenaires. Ce n’était pas évident, et cela prouve qu’il faut tenir bon lorsque la cause est juste.

L’aide alimentaire s’inscrira dans un nouveau cadre, celui du Fonds européen d’aide aux plus démunis, le FEAD, qui relèvera de la politique de cohésion. Ce fonds a donc été élargi à des produits non alimentaires de première nécessité. La France semble en outre devoir conserver une enveloppe identique à celle dont elle dispose aujourd’hui, même si les négociations sur ce point ne sont pas achevées.

Or FranceAgriMer n’est pas habilité par la loi à intervenir dans le champ du social. Comme tout établissement public, le principe de spécialité ne lui permet d’agir que dans les limites fixées par les textes. Il faut donc modifier la loi française pour que celle-ci soit parfaitement en accord avec le nouveau cadre européen proposé pour l’aide aux plus démunis. C’est pourquoi la proposition de loi vise à modifier les articles du code rural concernant les missions de FranceAgriMer, condition indispensable pour que l’établissement soit demain l’organisme intermédiaire chargé de passer les appels d’offres et de surveiller les opérations de distribution de l’aide alimentaire, comme il le fait aujourd’hui.

Une quinzaine de personnes s’en occupent déjà, et il est possible de s’appuyer sur les agents dans les régions pour le contrôle. Il est sage de reconduire une organisation qui fonctionne bien. C’est ce que propose l’article 1er de la proposition de loi, tel qu’adopté par la commission des affaires économiques.

L’autre objectif de la proposition de loi est de confier à FranceAgriMer le pilotage des opérations nécessaires à assurer la présence de la France à l’exposition universelle de Milan de 2015, sous l’autorité du commissaire général de l’exposition, nommé en avril 2013, M. Alain Berger. FranceAgriMer a l’expérience des actions de coopération internationale et des actions de promotion, qui entrent dans ses attributions. En avril 2013, l’établissement a ainsi piloté l’espace France du salon Seafood de Bruxelles sur les produits de la mer.

Une exposition universelle est d’une autre ampleur, mais le thème retenu pour l’exposition de Milan en 2015 – « Nourrir la planète, énergie pour la vie » – rend ce choix assez logique. Il permettra à la France de mettre en avant le thème de la sécurité alimentaire et nos compétences non seulement en matière de production, mais aussi d’alimentation, de qualité et de goût.

Les organismes choisis précédemment pour piloter l’équipe de France dans les expositions universelles ont été très divers : l’exposition internationale de Saragosse, en 2008, a été portée par Ubifrance. Pour l’exposition universelle de Shanghai en 2010 et pour l’exposition spécialisée de Yeosu de 2012, une structure porteuse dédiée a été mise en place, sous forme de société anonyme à capitaux publics : la COFRES SAS.

FranceAgriMer est déjà en ordre de bataille pour Milan 2015 où la présence française se traduira par la construction d’un pavillon français qui doit répondre à un cahier des charges très strict. Sous forme de halle alimentaire, de type halle Baltard, le pavillon français sera principalement construit en bois et devra être démontable et remontable, dans un esprit de développement durable. Il s’étendra sur 1 800 mètres carrés sur une emprise d’un peu plus de 3 500 mètres carrés, comprenant des espaces extérieurs d’animation. Véritable vitrine de l’excellence française, il devra être ouvert tous les jours de neuf heures à minuit. Le temps presse, car la construction doit être achevée pour la fin de l’année 2014.

Or une telle opération est soumise au code des marchés publics et à la loi relative à la maîtrise d’ouvrage publique, qui prévoit une séparation stricte, pour la réalisation d’un ouvrage, entre la mission de maîtrise d’œuvre – le concepteur – et celle de réalisation des travaux – les entrepreneurs –, entraînant la nécessité de passer deux marchés distincts : un marché de maîtrise d’œuvre et un marché de travaux.

Certes, l’article 18 de la loi relative à la maîtrise d’ouvrage publique autorise à confier à un groupement, par un même marché, à la fois la mission portant sur les études et celle portant sur l’exécution des travaux, dans des cas particuliers : il s’agit du système du marché de conception-réalisation. Mais la jurisprudence est très stricte et n’admet pas facilement l’utilisation de cette exception.

Bien qu’elle paraisse justifiée pour la construction du pavillon de Milan, car les spécificités du bâtiment exigent qu’architecte et entreprises travaillent ensemble à la définition du projet, il existe un risque juridique réel en cas de contentieux. Afin de prévenir ce risque, la proposition de loi autorise expressément FranceAgriMer à passer un marché de conception-réalisation pour construire le pavillon français. Nous procédons ainsi à une sorte de validation législative préventive. De tels marchés ne se traduisent pas par des coûts plus élevés, la Cour des comptes ayant même estimé, par le passé, qu’ils pouvaient créer des économies.

L’ampleur et le retentissement de l’opération paraissent au demeurant suffisants pour qu’une réelle concurrence puisse avoir lieu entre plusieurs groupements pour l’attribution du marché. Cette procédure permettra également d’aller plus vite, en évitant de passer par deux phases d’appel d’offres, répondant ainsi à l’urgence.

La commission des affaires économiques a soutenu unanimement cette proposition de loi, et j’espère qu’il en sera de même pour le Sénat dans son ensemble dans quelques instants.

La parole est à M. le ministre.

Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, en tant que ministre de l’agriculture, de l’agroalimentaire et de la forêt et aussi en tant qu’ancien parlementaire européen, je tiens à dire la satisfaction, voire la fierté qui est la mienne aujourd'hui de soutenir la proposition de loi présentée par Mme Bourzai. Dans les deux articles qu’elle contient, je me félicite surtout de l’article 1er relatif au programme européen d’aide aux plus démunis.

Je me souviens des débats qui ont eu lieu il y a quatre ans au Parlement européen : ce programme était voué à disparaître.

Je me souviens également des discussions engagées alors et du vote intervenu au Parlement européen pour maintenir, contrairement à ce qu’avait décidé la justice, ce programme, au nom d’une idée simple. Dans une crise telle que celle que nous traversons, il est indispensable, au nom de la responsabilité et des valeurs de l’Europe, de conserver cette aide qui bénéfice à des milliers de citoyens européens et qui leur permet d’accéder au bien le plus important : l’alimentation.

Rappelons que le gouvernement précédent avait signé un accord pour maintenir ce programme jusqu’en 2013 et avait pris l’engagement auprès de l’Allemagne de le faire disparaître après cette date.

Si nous sommes réunis aujourd'hui – nous ne sommes peut-être pas assez nombreux compte tenu de l’enjeu –, c’est aussi pour souligner le travail réalisé par la France et le Président de la République dans le cadre du débat budgétaire sur les perspectives financières 2014-2020 pour garder ce programme en l’état, au nom des valeurs qui doivent nous animer.

Comme l’a souligné Mme la rapportrice, si les membres de la commission des affaires économiques ont adopté cette proposition de loi à l’unanimité, c’est parce que chacun partage l’ambition qui doit être la nôtre en la matière.

Chacun ici connaît, dans son département, des associations qui œuvrent tous les jours pour subvenir aux besoins alimentaires des populations les plus démunies. Chacun sait combien l’accès à l’alimentation est l’une des conditions essentielles de la citoyenneté et tout simplement de la capacité à vivre. Chacun a donc parfaitement conscience de l’enjeu : conserver à l’échelle européenne le programme d’aide aux plus démunis, qui devait prendre fin, je le répète, en 2013.

Le Président de la République a défendu ce programme à deux reprises. Après avoir réussi à le maintenir sur la base de la proposition de la Commission européenne, à hauteur de 2, 5 milliards d’euros, il a ensuite négocié un supplément de 1 milliard d’euros. Désormais, les crédits du PEAD s’élèvent à 3, 5 milliards d’euros. On devait perdre cette ligne budgétaire, on l’a maintenue !

À l’origine, ce programme a été créé en 1987, sous l’impulsion de Jacques Delors, à un moment où les stocks agricoles étaient extrêmement importants. Il avait trouvé là le moyen de les distribuer aux plus démunis, utilisant de manière intelligente les excédents de la production agricole. Au fur et à mesure que les années ont passé, les stocks ont, il est vrai, diminué. Aussi a-t-il fallu revoir la manière dont on devait traiter cette question, sans en supprimer ni l’esprit, ni la lettre, ni encore la ligne budgétaire.

Un changement s’est opéré, mais j’ai veillé à ce que subsiste – j’y tiens ! – un lien entre le PEAD et les stocks agricoles potentiels. Il est, me semble-t-il, nécessaire de conserver ce lien entre l’agriculture et l’alimentation, notamment lorsqu’il s’agit de la solidarité que l’on doit aux plus démunis. C’est pourquoi je suis fier, très fier même, de soutenir aujourd'hui, qui plus est au Sénat, cette proposition de loi.

L’article qui sous-tend cette proposition de loi est lié au fait que le Fonds européen d’aide aux plus démunis est rattaché non plus à la politique agricole commune, mais à la politique de cohésion. C’est pourquoi il convenait de modifier la législation pour permettre à FranceAgriMer de continuer à être l’autorité de gestion en matière d’aide alimentaire.

Au-delà de l’aspect juridique, vous l’avez compris, se pose la question fondamentale de l’aide que l’on doit apporter, dans nos sociétés, à ceux qui sont les plus démunis, parce qu’ils ont subi, à différents titres, les échecs de la vie, afin de leur permettre d’accéder à l’alimentation. Il s’agit là d’un enjeu de société et d’un enjeu politique majeur.

L’engagement pris dès 2012 devant les associations est tenu. Grâce à la Haute Assemblée, à tous les sénateurs qui ont œuvré sur ce texte et qui vont en débattre aujourd'hui, notre pays pourra s’enorgueillir du travail accompli. Même si ce véhicule législatif ne présente pas un caractère suffisamment solennel compte tenu de l’enjeu européen et de la manière dont les hommes et les femmes politiques doivent faire face à leurs responsabilités, il est des moments comme ceux-là où nous apportons ensemble, collectivement, des réponses aux besoins essentiels d’un certain nombre de nos concitoyens. Voilà pourquoi je suis à la fois heureux et fier de défendre ici, à cette tribune, dans cette assemblée, ce texte et son article 1er relatif au programme européen d’aide aux plus démunis.

Bien que l’article 2 de la proposition de loi, relatif à la construction du pavillon français de l’exposition universelle de Milan de 2015, soit tout autant nécessaire, il est, convenons-en, moins important.

Les délais courts exigent d’aller à l’essentiel et de prendre des décisions pour permettre à FranceAgriMer de mobiliser des moyens – avec un budget de 20 millions d’euros – en vue d’assurer à la France la présence qui doit être la sienne à cette exposition universelle au travers de son agriculture, son alimentation, son histoire, ses produits, la qualité de notre gastronomie et l’image qu’elle porte. Il s’agit de sécuriser l’ensemble des moyens qui devront être mis en œuvre pour assurer le succès de cette exposition.

Tels sont les objets des deux articles de la proposition de loi. Je le répète, la Haute Assemblée pourra être fière d’avoir apporté, avec l’article 1er, relatif à l’aide aux plus démunis dans le domaine de l’alimentation, une réponse aux besoins essentiels de nos concitoyens.

La parole est à M. Gérard Le Cam.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la proposition de loi présentée par nos collègues Bernadette Bourzai et Renée Nicoux vise à répondre aux difficultés juridiques qui pourraient affecter l’établissement public FranceAgriMer, en ce qui concerne tant la gestion du nouveau fonds structurel relatif à l’aide alimentaire aux plus démunis que la présence française à l’exposition universelle de Milan en 2015.

Les auteurs de ce texte ont su convaincre l’ensemble de la commission des affaires économiques de la survenance potentielle de contentieux qui pourraient paralyser l’action de cet établissement.

En ce qui concerne l’article 2, l’argument tiré du « recours plus solennel de la loi » et l’entorse faite à la loi MOP, la loi relative à la maîtrise d’ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d’œuvre privée, appellent, il est vrai, quelques réserves. Cependant, les qualités et l’expertise des personnels travaillant à FranceAgriMer, ainsi que les missions de cet établissement, nous conduisent à considérer que la proposition de loi est utile et se justifie pleinement.

Ayant le même souci que les auteurs de la proposition de loi, je profite de l’occasion qui m’est ici donnée pour vous poser, monsieur le ministre, des questions non seulement sur les moyens engagés aux niveaux national et européen en vue de répondre à la pauvreté dans notre pays, mais également sur ceux qui sont alloués à FranceAgriMer pour réaliser dans les meilleures conditions possibles les missions qui lui sont dévolues par la loi.

Avant d’aborder ces problèmes de fond, je voudrais revenir sur la question de la recevabilité financière de la proposition de loi.

Cette question a été soulevée en commission des affaires économiques, qui a considéré que l’article 40 de la Constitution ne constituait pas, et ce malgré l’élargissement constaté des missions de l’établissement, « un obstacle à l’adoption de la proposition de loi », ce dont nous nous félicitons avec Mme la rapporteur. Il s’agit là, à nos yeux, d’une jurisprudence très intéressante, qui pose de nouveau la question de la compatibilité de la règle constitutionnelle avec les droits du Parlement.

On se souvient avec nostalgie des déclarations faites en 2008 par les deux présidents des commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat, selon lesquels on ne pouvait « sans hypocrisie, parler de revalorisation du rôle du Parlement, tout en conservant intact l’article 40 ». Je tenais à rappeler ces propos, car on ne saurait se satisfaire d’une censure au cas par cas de telle ou telle proposition. Il faut aller plus loin et abroger cet article, pour que le pouvoir législatif puisse s’exercer dans toute sa plénitude.

Au-delà de cette question essentielle, la proposition de loi relative aux missions de FranceAgriMer est l’occasion de saluer un « opérateur majeur de la politique agricole et alimentaire ». Cela nous conduit naturellement à poser la question des moyens financiers et humains alloués à cet établissement pour assurer ses différentes missions économiques, de conseil, de gestion et de coopération.

En effet, en 2009, avec la révision générale des politiques publiques, la fusion de différents offices agricoles a entraîné une baisse très importante du nombre des personnels. Dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances pour 2013, nos collègues Renée Nicoux et Gérard César relevaient, dans leur rapport pour avis sur la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales », une « baisse inquiétante des crédits d’intervention de FranceAgriMer », constatant un niveau de crédits historiquement bas. Il avait d’ailleurs été demandé à l’établissement de mobiliser sa trésorerie pour abonder l’enveloppe à hauteur de 20 millions d’euros.

Le maintien du budget annoncé par le ministre de l’agriculture, s’il est confirmé, ne vous semble-t-il pas insuffisant, alors même que les rapporteurs pour avis concluaient, l’an dernier, à la nécessité de procéder à un rebasage des crédits d’intervention de l’établissement public ?

Pour conclure, je voudrais également avoir des précisions sur le Fonds européen d’aide aux plus démunis.

Même si vous avez répondu en partie à mes questions, mon collègue Dominique Watrin vous avait interrogé au début de l’année sur le devenir du programme européen d’aide aux plus démunis après le transfert de cette action de la PAC à la politique de cohésion, dénonçant une Europe qui affame ses peuples.

En effet, je le réaffirme aujourd’hui, la réduction de l’effort européen pour lutter contre la pauvreté, avec la disparition de stocks d’intervention essentiels comme la viande en 2004, a constitué une première entrave à l’accès aux denrées alimentaires de base. C’est cette Europe libérale, qui renonce au nom d’un juridisme inacceptable à promouvoir des politiques sociales et humanitaires, qui met à mal la solidarité entre ses peuples. La dernière salve en direction du PEAD montre à quel point nous devons être vigilants. La France l’a été. Cependant, des questions demeurent, à propos desquelles nous aimerions que vous nous apportiez certains éclaircissements.

Lors d’un vote en séance plénière, cet été, le Parlement européen s’est prononcé pour la création du Fonds européen d’aide aux plus démunis, doté au minimum de 3, 5 milliards d’euros pour les sept prochaines années. Cette position, adoptée à une large majorité, était un message clair au Conseil européen, qui ne souhaitait débourser que 2, 5 milliards d’euros.

En commission, les députés de la gauche unitaire européenne avaient refusé une position moins ambitieuse soutenue par le groupe socialiste. Leur insistance a fini par payer, puisque, dans un communiqué du 22 juillet 2013, le Premier ministre a annoncé que « les présidents du Conseil européen, du Parlement européen et de la Commission européenne ont trouvé un accord pour un plafond de dotation de 3, 5 milliards d’euros pour le Fonds européen d’aide aux plus démunis ».

Les informations dont nous disposons étant différentes selon leur origine, pouvez-vous nous confirmer, monsieur le ministre, que le montant retenu est bien de 3, 5 milliards d’euros, et non de 2, 5 milliards d’euros ? Dans l’affirmative, nous aimerions savoir si cette enveloppe sera financée à budget constant, c’est-à-dire au détriment d’une autre action de la politique de cohésion, ou bien si les crédits alloués à cette politique seront augmentés.

Enfin, pouvez-vous nous donner des informations sur le montant des crédits alloués à la France et sur le montant des crédits affectés au plan national d’aide alimentaire dans le projet de loi de finances pour 2014 ? Les associations agréées pour distribuer l’aide alimentaire aux plus démunis ont estimé qu’un budget « équivalent à celui de l’ancien programme constitue un minimum au regard de l’augmentation sans précédent du nombre de personnes accueillies par les associations européennes ».

Monsieur le ministre, je vous remercie de bien vouloir nous apporter ces précisions, qui seront très utiles pour éclairer tous les acteurs, afin de garantir que ce fonds puisse répondre à l’exigence historique de solidarité européenne, fondée sur l’échange et sur la cohésion des peuples.

En ce qui concerne la proposition de loi, nous la voterons !

La parole est à M. Jean-Michel Baylet.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, à première vue, il n’y a aucun point commun entre la distribution de denrées alimentaires, au milieu de l’hiver et dans les conditions difficiles que nous connaissons, par le Secours populaire ou par les Restos du cœur, et le pavillon français, vitrine de notre pays que nous espérons magnifique, à la prochaine exposition universelle, qui se tiendra à Milan de mai à octobre 2015.

Eh bien si, justement : à la rencontre de ces deux versants se trouve l’Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer, autrement appelé FranceAgriMer.

Sans doute, cette courte proposition de loi pourrait paraître un peu technique, et elle l’est incontestablement. Reste qu’elle prolonge, renforce, adapte et accroît les missions de cet important établissement public, ce qui aura des implications dans la vie quotidienne de nombre de nos compatriotes dans la difficulté – M. le ministre a eu raison de le rappeler –, ainsi que sur l’image de la France, ce qui n’est pas non plus de médiocre importance.

Présentée par notre collègue Bernadette Bourzai, dont la compétence sur cette thématique n’est plus à démontrer, et dont je salue le travail, la proposition de loi comporte deux articles, qui traitent chacun d’un des volets de la valorisation de notre production agricole. Mes chers collègues, nombre d’entre vous sont, comme moi, les élus de départements ruraux ; ils savent combien les agriculteurs et tous les citoyens de ces départements sont attachés à l’idée de la valorisation agricole.

S’agissant de l’aide alimentaire, nous nous rappelons l’émotion suscitée par l’éventualité d’une suppression – oui, une suppression ! – du programme européen d’aide aux plus démunis. Le PEAD a été créé par Jacques Delors, président de la Commission européenne, pour donner, non pas un débouché – ce n’est pas le mot qui convient –, mais une utilisation aux surplus de la production agricole du continent. Progressivement, avec la disparition des stocks d’intervention, le PEAD s’est transformé en un réel programme social, au service d’une véritable solidarité.

En avril 2011, la Cour de justice de l’Union européenne a jugé que le PEAD, relevant de la solidarité, ne pouvait être intégré à la PAC. Certains en ont pris prétexte pour tenter de supprimer ce pan important de la solidarité européenne envers les plus démunis, menaçant ainsi l’équilibre de nombre de nos associations caritatives.

Après d’intenses tractations autour de la renégociation de la PAC et de la détermination du cadre budgétaire européen pour la période 2014-2020, un accord est intervenu sur le remplacement du PEAD par un Fonds européen d’aide aux plus démunis, lié au Fonds social européen.

À ce sujet, je tiens à souligner le volontarisme du Président de la République et du ministre de l’agriculture : ils ont rendu possible la création du FEAD, alors que l’accord conclu entre la France et l’Allemagne en 2011 organisait l’extinction du PEAD au terme d’une prolongation de deux ans, sans rien prévoir pour le remplacer.

Il faut aussi signaler le rôle joué par le Parlement européen : il a permis que le FEAD soit doté d’un maximum de 3, 5 milliards d’euros pour la période 2014-2020.

FranceAgriMer, qui regroupe depuis 2009 les principaux offices agricoles, assurait la gestion du PEAD, tout comme celle du programme national d’aide alimentaire, qui offre un soutien complémentaire à celui assuré par l’Union européenne.

Les auteurs de la proposition de loi considèrent que, compte tenu du savoir-faire de cet établissement, il serait légitime qu’il assure la gestion du FEAD. Il s’agit donc d’adapter notre cadre légal à la nouvelle organisation européenne, afin que FranceAgriMer puisse poursuivre son action en matière d’aide alimentaire. Nous ne pouvons que souscrire à cette démarche. Néanmoins, la question se pose du pilotage de la partie non alimentaire de l’aide, dans la mesure où le FEAD peut financer aussi la fourniture de biens de première nécessité, comme des vêtements, ou des mesures d’insertion sociale.

S’agissant de l’article 2 de la proposition de loi, Mme le rapporteur a souligné le caractère urgent de la désignation, au-delà du commissaire général, d’une structure porteuse qui prépare l’exposition universelle de Milan. Au regard du beau thème choisi par les organisateurs italiens : « Nourrir la planète, énergie pour la vie », FranceAgriMer apparaît naturellement comme l’institution idoine pour piloter la présence française. C’est la raison pour laquelle le second alinéa de cet article autorise FranceAgriMer à passer un marché de conception-réalisation, pouvant être élargi à l’exploitation ou à la maintenance, en application de l’article 69 du code des marchés publics.

Mes chers collègues, à proximité du berceau du mouvement slow food, les enjeux de l’exposition de Milan sont immenses : valoriser les savoir-faire, mettre en avant l’excellence de nos produits agricoles et promouvoir une agriculture performante et durable, ainsi qu’un patrimoine vivant et riche de saveurs. Pour permettre à FranceAgriMer de remplir ces missions, les sénateurs radicaux de gauche et l’ensemble du groupe du RDSE voteront la proposition de loi.

Très bien !

La parole est à M. Joël Labbé.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la proposition de loi que nous examinons aujourd’hui vise, en deux articles, à clarifier certaines missions de l’établissement FranceAgriMer.

L’article 1er, qui concerne l’aide, notamment alimentaire, aux plus démunis, est essentiel à nos yeux.

Sans reprendre toute l’histoire de l’aide européenne aux plus démunis, que Mme la rapporteur a très bien présentée, je rappellerai que, le 20 mai dernier, la commission de l’emploi et des affaires sociales du Parlement européen a adopté un nouveau règlement pour le Fonds européen d’aide aux plus démunis : à compter du 1er janvier 2014, ce fonds servira notamment à financer les banques alimentaires, en remplacement de l’ancien programme européen d’aide aux plus démunis.

Depuis que, il y a plus de trois ans, les aides alimentaires européennes ont été remises en cause, cet enjeu est crucial. En effet, 18 millions d’Européens bénéficient aujourd’hui de ces aides. Vous avez eu raison, monsieur le ministre, de parler d’un enjeu de société. Il s’agit même, selon nous, d’un choix de société : allons-nous pouvoir continuer ainsi ? Notre réponse est non ! C’est pourquoi nous estimons qu’une transition et des changements fondamentaux sont nécessaires.

La création de ce fonds est évidemment une bonne nouvelle : il permettra de distribuer nourriture et aide matérielle aux personnes les plus démunies. Je pense en particulier aux sans-abri, car, parmi ceux qui ne mangent pas à leur faim, il y en a qui n’ont pas non plus de toit.

Jusqu’à présent, vingt pays recevaient les financements européens pour l’aide alimentaire ; désormais, les vingt-huit pays de l’Union européenne en bénéficieront. Par cette décision, les députés européens ont rappelé que la solidarité européenne n’est pas à la carte et que tous les gouvernements sont responsables de la lutte contre la pauvreté.

En ce qui concerne la redistribution de ces aides sur notre territoire, je suis d’accord avec Bernadette Bourzai : compte tenu de sa compétence et de son expérience reconnues en matière d’aide alimentaire, il importe que FranceAgriMer soit désigné comme organisme intermédiaire pour la gestion du FEAD ; tel est l’est l’objet de l’article 1er de la proposition de loi.

Si cette mesure est utile et urgente, d’autres le sont également pour améliorer le fonctionnement de cet établissement et lui permettre de jouer pleinement son rôle ; monsieur le ministre, nous attendons de la future loi-cadre dite d’avenir agricole qu’elle comporte les mesures appropriées.

Quant à l’article 2 de la proposition de loi, nous le trouvons davantage contestable, quoiqu’il soit nécessaire. Il autorise FranceAgriMer à passer des marchés publics selon la procédure simplifiée prévue à l’article 69 du code des marchés publics, afin de pouvoir organiser, dans les délais impartis, la participation de la France à l’exposition universelle de Milan en 2015. Face à la nécessité d’agir dans l’urgence, les législateurs que nous sommes sont, d’une certaine façon, mis devant le fait accompli.

De fait, les tergiversations de l’ancien président de la République au sujet de la participation de la France à cet événement nous contraignent aujourd’hui à voter en faveur d’une procédure dérogatoire au fonctionnement normal de FranceAgriMer, afin que cet établissement puisse organiser la participation de la France. Le gouvernement actuel n’est pour rien dans ces engagements tardifs et dans ces délais devenus très courts, le projet de la France devant être transmis aux autorités italiennes et aux organisateurs de l’exposition avant le 31 décembre 2014.

Par ailleurs, nous tenons à insister sur un autre aspect de notre participation à cette exposition universelle : je veux parler du message que la France compte y porter. « Nourrir la planète, énergie pour la vie », tel est le thème de la future exposition. Beau programme !

Que la France mette en valeur la qualité de ses productions agricoles, nous en sommes d’accord. En revanche, nous condamnons une autre lecture, encore beaucoup trop répandue, de l’expression « nourrir la planète ». Les pays occidentaux ont-ils vocation à nourrir la planète à eux seuls ? Cela ne sera pas possible !

Dans les pays du sud, en particulier en Afrique de l’Ouest, notre système de fonctionnement appauvrit davantage encore les campagnes, provoquant non seulement un exode rural, l’afflux de personnes vers les bidonvilles et la multiplication des tentatives d’immigration, mais aussi le départ vers le Sahel de jeunes qui répondent à l’appel de certaines sirènes malsaines.

À notre sens, en plus de mettre en valeur ses produits, la France devrait défendre ce message à Milan et se montrer exemplaire dans son soutien aux efforts menés en faveur de la souveraineté alimentaire.

En commission, j’ai fait état du souhait des sénateurs écologistes que M. Alain Berger, commissaire général pour l’exposition universelle de 2015, lorsqu’il le voudra bien, vienne échanger avec nous sur les messages à défendre ; une réponse positive a été donnée, et nous souhaitons vivement que cette rencontre puisse avoir lieu.

En tout cas, nous voterons cette proposition de loi, et nous espérons que, à la suite du Sénat, l’Assemblée nationale l’adoptera à l’unanimité.

La parole est à Mme Hélène Masson-Maret.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, l’enjeu de la proposition de loi qui nous est présentée est évidemment capital – je rejoins en cela M. le ministre – puisque le texte concerne l’aide aux plus démunis, que celle-ci soit alimentaire ou d’autre nature.

D’un point de vue technique, il s’agit d’étendre les compétences de FranceAgriMer, car il est urgent de permettre à cet organisme, qui jusqu’à présent recevait des aides du programme européen d’aide aux plus démunis, d’en recevoir du Fonds européen d’aide aux plus démunis. C’est en effet cet établissement qui gère, aujourd’hui encore, les denrées alimentaires en provenance non seulement du PEAD, mais aussi du programme national d’aide alimentaire, ces deux programmes étant essentiels pour l’aide alimentaire sur notre territoire.

Revenons un instant sur l’historique, comme certains orateurs l’ont fait, car nous ne partageons pas forcément tous la même vision, et j’aimerais préciser quelle est celle de mon groupe.

Plusieurs pays, au premier rang desquels l’Allemagne, souhaitaient la fin du PEAD, dont les fonds provenaient de la PAC, elle-même financée pour une large part par l’Allemagne. Le précédent gouvernement a donc dû âprement négocier avec nos partenaires européens pour que ce fonds puisse subsister jusqu’au 31 décembre 2013.

Imaginons dans quelle situation dramatique se seraient trouvées les quatre grandes associations nationales – la Croix-Rouge française, la Fédération française des banques alimentaires, les Restos du cœur et le Secours populaire français – si elles n’avaient pas pu distribuer les millions de repas nécessaires aux personnes les plus démunies. Je souhaite donc saluer le travail accompli par Bruno Le Maire, alors ministre de l’agriculture, qui avait fait le tour des capitales européennes pour arracher la prolongation du PEAD, qui devait initialement prendre fin le 31 décembre 2011, pour deux années supplémentaires. Ses efforts ont été couronnés de succès puisque cette prolongation a finalement été acceptée.

Il faut aussi savoir, cela a été dit, que la situation était très tendue puisque l’Allemagne avait alors gagné son recours devant la Cour de justice de l’Union européenne et obtenu la suppression des crédits. Revenons quelques instants sur ce qui a motivé une telle décision.

Les achats directs de produits par l’Union européenne avaient pris une telle importance, en raison de la diminution du nombre de stocks d’invendus issus de la PAC, que la Cour de justice de l’Union européenne a considéré que le PEAD n’était plus lié à la PAC, mais relevait de l’aide sociale directe. Voilà l’élément important ! C’est ce qui a nécessité la création d’un nouveau fonds.

À terme, il fallait effectivement trouver une solution pour rebasculer les aides sur le fonds de cohésion. Avec le FEAD, cette solution a finalement été trouvée.

Grâce à qui ?

Mme Hélène Masson-Maret. Je sais vous rendre hommage quand c’est nécessaire ; sachez nous rendre hommage quand cela l’est aussi ! Vous n’ignorez pas qui a initié tout cela.

Vous avez la mémoire sélective !

Pas du tout ! Je ne veux pas qu’on oublie de voir l’histoire sous un certain angle.

Je rappellerai d’ailleurs que, au moment où le précédent gouvernement avait trouvé un compromis pour allonger la durée de vie du PEAD et donc pour maintenir son enveloppe annuelle de 500 millions d’euros, certaines voix de l’opposition de l’époque n’avaient pas manqué de dénoncer la démission de l’exécutif face à la question de l’aide aux plus démunis. Alors que penser, aujourd’hui, des annonces faites ? Quand l’ancien programme d’aide s’élevait à 3, 5 milliards d’euros pour la période allant de 2007 à 2013, soit 500 millions d’euros par an, le nouveau programme d’aide négocié par le gouvernement du Président François Hollande atteint 2, 5 milliards d’euros pour une durée identique, de 2014 à 2020, soit seulement 350 millions d’euros par an.

Vous parlez en anciens francs ?

Je sais bien qu’il y a eu, sur le sujet, des effets d’annonce. Nous verrons bien comment tout cela se concrétise !

Face à ce manque significatif de 150 millions d’euros par an, vous venez de nous dire, monsieur le ministre, que la France disposera d’une clé de répartition plus avantageuse. J’espère que ce sera effectivement le cas.

Je souhaite également que vous puissiez répondre à la question posée par mon collègue Le Cam, puisque, comme je l’ai indiqué, je partage totalement votre point de vue : l’enjeu est capital. Maintenir ce niveau d’aides sera tout à l’honneur de la France et de l’Europe !

Je voudrais terminer mon propos en précisant qu’il me semble essentiel, au moment où nous examinons cette proposition de loi, de relayer les inquiétudes du monde associatif. Ce dernier craint de ne plus recevoir directement les denrées alimentaires, comme cela se fait encore aujourd’hui, et s’inquiète de la redistribution des stocks à l’horizon de 2014.

J’en viens maintenant aux deux dispositions de l’article 2 de la proposition de loi, qui emportent notre adhésion.

Le choix de confier à FranceAgriMer la gestion administrative et financière des opérations nécessaires pour assurer la présence française à l’exposition universelle de Milan nous semble relever du bon sens. En effet, compte tenu du thème choisi pour cette exposition – « Nourrir la planète, énergie pour la vie » –, des missions traditionnellement exercées par FranceAgriMer et, donc, de son expérience, nous admettons que cet opérateur soit le plus à même de remplir cette mission de prestige.

En outre, nous souscrivons aux arguments de Mme Bourzai quant à la permission qui serait accordée à FranceAgriMer de passer un marché de conception-réalisation élargi à l’exploitation ou à la maintenance.

L’article 18 de la loi relative à la maîtrise d’ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d’œuvre privée permet de confier à un groupement, par un même marché, à la fois la mission portant sur les études et celle concernant l’exécution des travaux. Or, de par la nature des contraintes imposées au pavillon français, à savoir une construction en bois démontable et réutilisable, l’association entre concepteur et réalisateur doit être la plus étroite possible. Il s’agit donc de prévenir un éventuel recours contentieux portant sur le choix de cette procédure.

Avant de conclure, je me permettrai de faire une remarque toute personnelle. Voilà moins d’une heure, j’assistais à un débat avec le commissaire général de l’exposition universelle de 2015, M. Alain Berger. Cet homme que je ne connaissais pas, assez exceptionnel, nous a parlé avec fougue et engouement du pavillon français. Je ne peux que souhaiter à cette magnifique réalisation, qui honorera la France et véhiculera des messages très forts, toute la réussite possible.

Pour toutes ces raisons, le groupe UMP votera la proposition de loi.

La parole est à M. Jean-Jacques Lasserre.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je prends bien volontiers la parole sur cette proposition de loi, sénatoriale de surcroît, qui semble totalement consensuelle. Il convient de le remarquer, car c’est loin d’être toujours le cas… Certes, plusieurs amendements ont été adoptés en commission, mais le but était uniquement de parfaire un texte qui, d’après ce que nous en savons, fait l’unanimité.

À ce titre, je commencerai par remercier Mmes Bourzai et Nicoux pour ce travail, exclusivement féminin notons-le, qui mérite d’être salué.

Cette proposition de loi, relativement brève et technique, composée de deux articles, nous conduit dans un premier temps à rappeler l’importance de cet office agricole qu’est FranceAgriMer, plus longuement appelé Établissement national des produits agricoles et de la pêche maritime.

Son objet est effectivement de faire évoluer les missions confiées à l’organisme, en lui attribuant deux nouvelles tâches, totalement déconnectées. Pour bien comprendre en quoi l’attribution de ces nouveaux domaines de compétences est urgente et évidente, il convient de resituer FranceAgriMer.

Mesurons bien l’ampleur et le poids de la structure. Celle-ci regroupe pas moins de cinq anciens offices agricoles, couvrant ainsi tous les domaines : le lait, le vin, les viandes, les plantes, etc. Sans revenir sur son organisation, insistons sur sa taille – plus de 1 200 agents – et sur ses appuis locaux, au travers de vingt-deux services régionaux intégrés aux directions régionales de l’alimentation, de l’agriculture et de la forêt, permettant une véritable prise en compte de la réalité du terrain.

Si l’on se penche brièvement sur ses missions actuelles, on constate que FranceAgriMer tend principalement à appliquer certaines mesures issues de la PAC et à mettre en œuvre des actions nationales au bénéfice des filières agricoles. Dans ce cadre, il gère notamment le programme européen d’aide aux plus démunis et le programme national d’aide alimentaire, en lien avec les deux ministères concernés.

Rappelons que l’essentiel de l’aide alimentaire provient de ces deux programmes. C’est grâce à eux que fonctionnent quatre de nos plus importantes associations caritatives : la Fédération française des banques alimentaires, les Restos du cœur, le Secours populaire français et la Croix-Rouge française.

La disparition des stocks d’intervention a été actée, alors que la lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale, cela a déjà été souligné, fait partie des objectifs transversaux de l’Union européenne. Cette dernière a effectivement pour mission de renforcer sa cohésion économique, sociale et territoriale, comme le prévoit l’article 174 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. L’aide alimentaire doit donc continuer à exister. Mais pour que l’Union européenne continue d’aider les démunis, cette action devra désormais s’inscrire dans le cadre de la politique de cohésion, d’où la mise en place, dès 2014, de ce fameux Fonds européen d’aide aux plus démunis. Ce fonds, on le remarque, sera plus large puisque, au-delà des denrées alimentaires, il fournira aussi des biens de consommation, des vêtements par exemple, et permettra de financer des activités d’insertion sociale en lien avec les biens distribués.

Compte tenu de l’expérience de FranceAgriMer en la matière, l’article 1er de la proposition de loi, qui tend à en faire l’organisme intermédiaire pour la gestion du FEAD, semble évident. Cette mesure permet surtout de répondre à l’urgence de trouver un cadre juridique pour assurer la redistribution des aides. Comme le FEAD dépendra désormais, non plus de la PAC, mais de la politique de cohésion, il est naturel que la loi autorise FranceAgriMer à intervenir dans ce nouveau domaine. On peut cependant s’interroger sur l’extension de l’aide aux biens de consommation. Quelles en seront les conséquences organisationnelles et structurelles ? Cela aura-t-il une influence sur les autres associations fournissant déjà ce type de biens ? Peut-être, monsieur le ministre, pourrez-vous apporter quelques éléments de réponse sur ces sujets.

J’en viens maintenant à l’article 2 de la proposition de loi et aux dispositions concernant l’exposition universelle de Milan en 2015.

La France participera bien entendu à cet événement. C’est une chance sur le plan économique, voire même touristique. Mais il est urgent de nous organiser pour cela, et nous ne pouvons attendre l’examen du projet de loi d’avenir de l’agriculture, de l’alimentation et de la forêt pour nous pencher sur la question.

Au regard du thème de cette exposition, des délais et des contraintes, FranceAgriMer semble naturellement désigné pour passer le marché de conception-réalisation élargi à l’exploitation ou à la maintenance.

Arrêtons-nous quelques secondes sur ce thème, « Nourrir la planète, énergie pour la vie ». Celui-ci correspond parfaitement au savoir-faire et aux ambitions de la France. Nous sommes probablement le pays doté des meilleurs savoir-faire dès lors qu’il est question de nourrir l’humanité. C’est notre culture, le fruit de notre histoire ! Ces savoir-faire sont reconnus dans le monde entier.

Ajoutons à cela le très bon niveau des travaux engagés, notamment dans notre assemblée, en matière de qualité, qu’il s’agisse de rechercher une meilleure qualité des produits ou de rechercher des dispositifs garantissant cette qualité, et ce afin de porter un témoignage permanent en matière d’excellence quant à la nourriture des hommes.

Portons aussi le message d’un pays soucieux du développement durable de l’agriculture dans le monde. La France doit être en pointe dans ce domaine. Il nous faudra à la fois conjuguer notre situation d’exportateur et, bien entendu, assurer le développement de la production sur tous les continents.

En 2015, pour cette exposition universelle, ce sera donc FranceAgriMer qui aura le portage de la présence française, sous l’autorité du commissaire général M. Berger. Je pense que nous avons véritablement un grand rôle à jouer. La France est en effet toujours très attendue. Comme les chiffres de Shanghai l’ont montré, le pavillon français a été le plus visité. Nous devons faire de ce nouveau pavillon la vitrine de l’excellence française et de sa réalisation industrielle.

En 2008, à Saragosse, lors de l’exposition internationale, et non pas universelle, j’ai le souvenir très précis de la belle contribution de la France, sur le thème choisi, à savoir l’eau, et de la formidable sensibilisation qui en avait découlé.

Ce genre d’événement, exposition internationale et, encore mieux, universelle, est une chance pour notre pays, car au-delà même du pavillon, qui déjà est une belle opération de construction, c’est tout un minivillage français qui est créé, avec tout ce que cela implique.

J’aimerais maintenant me focaliser un instant sur l’aspect économique. D’après les premiers chiffres, le budget public prévu pour financer la présence française à Milan serait de 20 millions d’euros, ce qui n’est pas rien ! Je pense qu’il pourrait être intéressant de savoir de quel budget précis cette opération sera dotée. Je m’adresse ici au Gouvernement.

S’il s’agit d’une superbe opportunité pour les entreprises milanaises – une hausse de 10 % de leur chiffre d’affaires est attendue, accompagnée de la création de 70 000 emplois –, qu’en sera-t-il pour la France ? Il faut absolument que nous tirions notre épingle du jeu. Quelle sera la contribution à l’emploi ? Nos entreprises vont-elles être aussi au cœur de ce dispositif et des différents partenariats ? Il le faut !

Concernant le mode opératoire, comment associerons-nous concrètement tous les acteurs ? Je pense non seulement aux agriculteurs, le thème de l’exposition les plaçant sur le devant de la scène, mais aussi à tous les autres acteurs du secteur agroalimentaire. Tous sont concernés et doivent être associés de manière dynamique et intelligente.

Le rassemblement de Milan n’est pas simplement, de notre point de vue, une vitrine de la France destinée au monde ; c’est aussi un lieu de rencontre entre acteurs français.

Vous l’aurez compris, on ne peut être, à mon sens, que favorable à cette proposition de loi. Elle soulève de nombreux défis et interrogations, auxquels, je l’espère, la France, le Gouvernement, les ministères, avec FranceAgriMer, sauront répondre, car l’enjeu est de taille !

Nous aurons certainement l’occasion d’évoquer l’état d’avancement de tout cela lors du grand débat qui se tiendra sur le projet de loi d’avenir de l’agriculture, de l’alimentation et de la forêt, que nous attendons tous avec impatience.

Je ne sais pas, monsieur le ministre, s’il faut solenniser, comme vous le souhaitez, ce débat. Point trop n’en faut sans doute ! Soyons réalistes, surtout par rapport aux moyens dédiés. Cela étant, notre groupe apportera son soutien total à ce texte, dont la philosophie correspond vraiment à notre culture profonde.

La parole est à Mme Renée Nicoux.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, beaucoup de choses ont été dites et je m’apprête à en redire certaines. C’est en effet avec plaisir et fierté que j’évoque cette proposition de loi, que nous présentons conjointement avec Bernadette Bourzai, et qui contribue à étoffer les missions de l’Établissement national des produits agricoles et de la pêche maritime.

Ce texte contient des dispositions indispensables au cheminement, dans lequel s’est engagé le Gouvernement depuis quelques mois, vers une politique agricole nationale rénovée.

L’Établissement national des produits agricoles et de la pêche maritime, FranceAgriMer, rouage central de la politique agricole française, voit son rôle conforté et consolidé grâce à cette proposition de loi. Ses missions traditionnelles, en tant que gestionnaire des fonds de la politique agricole commune, régulateur des marchés et arbitre dans les concertations au sein des filières agricoles, justifient les missions nouvelles qui lui sont assignées par la présente proposition de loi. Ces dernières ont une portée symbolique significative.

La première mission, liée à la refonte de la politique agricole commune, est le fruit d’une bataille menée par la France sur la scène européenne pour maintenir une politique agricole à visage humain. Je fais allusion ici à la création du Fonds européen d’aide aux plus démunis, dont la gestion au niveau national sera confiée à FranceAgriMer. Sur la période 2014-2020, l’enveloppe provenant du budget général de la PAC représentera 3, 5 milliards d’euros – 2, 5 milliards d’euros seront attribués dans un premier temps, puis 1 milliard d’euros sur la base du volontarisme –, ce qui équivaut à la distribution d’environ 130 millions de repas par an.

Sur cette enveloppe globale, 500 millions d’euros reviendront à la France, soit plus de 70 millions d’euros par an, ce qui est proche des dépenses actuelles. Cette enveloppe a été obtenue de haute lutte, grâce à la ténacité du Président de la République et du ministre de l’agriculture.

Très bien ! Il fallait le dire !

Sans vouloir atténuer les avancées permises par la création de ce fonds d’aide aux plus démunis, il est bon de rappeler que celui-ci vient en remplacement d’un dispositif mis en place depuis 1987, le programme d’aide aux plus démunis, dont la gestion était déjà confiée à FranceAgriMer. Sa légitimité en tant que gestionnaire du programme repose donc sur sa longue expérience en la matière.

Il faut ajouter cependant que le champ du FEAD est plus large que ne l’était celui du PEAD. Cela devrait renforcer la cohésion sociale et contribuer à la réduction de la pauvreté dans l’Union, grâce au soutien apporté aux dispositifs nationaux destinés à fournir une assistance non financière aux personnes les plus démunies, pour atténuer la privation alimentaire et le dénuement matériel extrême.

La seconde mission que la proposition de loi vise à confier à l’Établissement national des produits agricoles et de la pêche maritime participe également au rayonnement de la politique agricole française, en permettant à la France d’être présente à l’exposition universelle de Milan de 2015, organisée autour du thème « Nourrir la planète, énergie pour la vie ».

Très bien !

À cette occasion, l’Établissement national des produits agricoles et de la pêche maritime tient un rôle de premier plan, puisqu’il s’est vu confier la gestion de l’événement et la réalisation du pavillon français. Il est donc apparu nécessaire de faciliter la gestion administrative et financière des opérations en lui accordant le droit de passer un marché unique de conception-réalisation, tel que visé à l’article 69 du code des marchés publics.

Cette procédure permet à un opérateur de pouvoir confier une seule mission portant à la fois sur l’établissement des études et l’exécution des travaux. Les multiples exigences adossées à la réalisation du pavillon, telles que l’usage de matériaux en lien avec l’agriculture et la production forestière et l’aspect démontable et réutilisable du bâtiment, rendent souhaitable la possibilité d’associer la mission de maîtrise d’œuvre et la réalisation des travaux. Tel est l’objet de l’article 2 de la proposition de loi.

Le présent texte tend à confirmer le rôle de l’Établissement national des produits agricoles et de la pêche maritime. Plus globalement, ces mesures participent d’une volonté affirmée d’accompagner la réforme de la politique agricole en France et en Europe, ce qui explique sans aucun doute la raison pour laquelle ce texte a été adopté à l’unanimité par notre commission et la raison pour laquelle, vous l’aurez compris, notre groupe votera favorablement.

La parole est à M. le ministre.

Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je souhaite répondre à plusieurs questions qui m’ont été posées.

Je le dis de manière très claire, les crédits affectés à FranceAgriMer seront confortés dans le cadre du projet de loi de finances pour 2014. J’en ai pris l’engagement, en dépit d’un contexte financier toujours difficile.

Monsieur Le Cam, votre évocation de ce qui se serait passé au Parlement européen concernant le FEAD m’a surpris. Je rappelle que c’est le groupe communiste du Parlement européen qui, en mai 2013, s’est abstenu sur un vote très important. Cette abstention en commission de l’emploi a fait peser un risque sur l’apport du milliard d’euros supplémentaire, mesure qui a finalement été adoptée en séance plénière.

Ce n’est pas nous !

Je ne voudrais pas laisser penser qu’il y aurait eu là un manquement de la part des socialistes. Nous avons, je le souligne, soutenu du début à la fin cette proposition.

S’agissant de l’exposition universelle de Milan et de l’engagement de la France, monsieur Labbé, je souhaite répondre à la question que vous avez posée sur le problème de l’alimentation sur le plan mondial.

Sachez que j’étais lundi à Rome, où se tenait, sur l’initiative de la France, une réunion rassemblant près de quarante-trois ministres de l’agriculture. Or nous avons précisément évoqué le stockage, la coordination des politiques agricoles, l’utilisation des outils, notamment des outils statistiques, à l’échelle mondiale.

En outre, en liaison avec le Quai d’Orsay, je me suis engagé à soutenir un projet de stockage, en Afrique de l’Ouest, de 411 000 tonnes de millet, de sorgho et de productions locales. J’espère que ce projet sera mis en œuvre dès l’année prochaine. Au demeurant, nous aurons sûrement l’occasion d’y revenir. Nous sommes donc bien dans une stratégie au niveau global.

Je salue l’intervention de Mme Hélène Masson-Maret, du groupe UMP. Personne ne conteste le fait que Bruno Le Maire a négocié un prolongement de deux ans. Reste que, en 2013, le PEAD devait disparaître. Si le Président de la République n’avait pas porté le débat à l’échelle européenne, l’aide aux plus démunis n’aurait pas pu être pérennisée. C’est pour cette raison que je suis fier de défendre ce texte, ici, au Sénat, dans le cadre d’un débat extrêmement important.

Monsieur Lasserre, vous avez raison, à l’échelle européenne, le FEAD n’est pas uniquement consacré à l’aide alimentaire. Mais, en France, le fait que FranceAgriMer assurera la gestion du fonds apporte la garantie que les crédits seront destinés à l’aide alimentaire. Pour ce qui concerne les discussions qui sont encore en cours, je suis assez optimiste. Je considère en effet que l’enveloppe attribuée à la France correspondra à ce dont notre pays disposait jusqu’à présent pour financer l’aide alimentaire.

En conclusion, je veux féliciter tous ceux qui, au nom de leur groupe, se sont exprimés au cours de ce débat et redire la fierté qui est la mienne de défendre cette proposition de loi, en particulier son article 1er. Notre mobilisation sur le sujet dure depuis quatre ans. Pour ce qui me concerne, j’y ai travaillé dans le cadre des responsabilités que j’ai assumées au Parlement européen et en tant que ministre de l’agriculture.

L’unanimité du Sénat sur ce texte fait honneur à votre assemblée, mesdames, messieurs les sénateurs. J’espère que, demain, l’Assemblée nationale agira comme vous.

Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?…

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion des articles du texte de la commission.

La parole est à M. Jean-Jacques Mirassou, sur l'article.

La création du Fonds européen d’aide aux plus démunis marque une nouvelle étape dans la mise en place d’un dispositif à la fois plus efficace et plus pérenne, tant sur le plan qualitatif que quantitatif, à la suite de celui qui avait été plus qu’esquissé à l’époque de Jacques Delors. De fait, le FEAD, à la mise en place duquel participera FranceAgriMer, permettra de répondre aux objectifs poursuivis.

La discussion nous a permis de dresser un diagnostic lucide sur la situation en Europe. Cela a été dit, 18 millions de personnes dépendent de ce dispositif à seule fin de pouvoir s’alimenter correctement. J’en profite d’ailleurs pour saluer les différentes organisations qui, de la Croix-Rouge à la Banque alimentaire, en passant par les Restos du cœur, œuvrent quotidiennement pour s’acquitter de leur mission.

Madame Masson-Maret, personne ne nie que le gouvernement précédent a pris, voilà deux ans, les mesures d’urgence qui s’imposaient. Aujourd’hui, c’est à un traitement de fond que nous nous attelons, pour parvenir à une solution moins aléatoire.

Mes chers collègues, vous me permettrez de revendiquer mes origines midi-pyrénéennes, car c’est cette région qui accueille Airbus, fruit d’une coopération industrielle et commerciale dont on a coutume de dire qu’elle porte véritablement les gènes européens. Cette même Europe ne peut ignorer plus longtemps l’autre face du miroir, c’est-à-dire les 18 millions de citoyens dépendants de l’aide alimentaire. À l’avenir, j’espère que ces deux mondes actuellement si distants l’un de l’autre pourront se rejoindre. Cela signifierait alors que, après avoir gagné le pari industriel européen, nous aurions également gagné celui de la solidarité européenne. Tout le mal que je nous souhaite, c’est de parvenir à sortir, autant que faire se peut, du dispositif d’aide alimentaire les 18 millions de personnes qui en dépendent.

C’est avec beaucoup d’espoir, doublé de cette certitude que nous avons franchi un palier, que je voterai non seulement l’article 1er, mais également l’ensemble de la proposition de loi.

Je mets aux voix l'article 1er.

Personne ne demande la parole ?...

Je mets aux voix l'ensemble de la proposition de loi.

M. le président. Je constate que la proposition de loi a été adoptée à l’unanimité des présents.

Je rappelle que la commission de la culture, de l’éducation et de la communication a proposé trois candidatures pour le Conseil supérieur des programmes.

La présidence n’a reçu aucune opposition dans le délai d’une heure prévu par l’article 9 du règlement.

En conséquence, ces candidatures sont ratifiées, et je proclame Mme Marie-Christine Blandin, MM. Jacques Legendre et Jacques-Bernard Magner comme membres de cet organisme extraparlementaire.

Mes chers collègues, en attendant l’arrivée de Mme la garde des sceaux, nous allons interrompre nos travaux pour quelques instants.

La séance est suspendue.

La séance est reprise.

J’informe le Sénat que le groupe socialiste et apparentés a fait connaître à la présidence le nom du candidat qu’il propose pour siéger à la commission du développement durable, des infrastructures, de l’équipement et de l’aménagement du territoire, compétente en matière d’impact environnemental de la politique énergétique, en remplacement de M. Alain Le Vern, démissionnaire de son mandat de sénateur.

Cette candidature va être affichée, et la nomination aura lieu conformément à l’article 8 du règlement.

L’ordre du jour appelle la discussion, à la demande du groupe socialiste, de la proposition de loi visant à l’indemnisation des personnes victimes de prise d’otages, présentée par Mme Claudine Lepage et plusieurs de ses collègues et les membres du groupe socialiste et apparentés (proposition n° 657 [2012-2013], texte de la commission n° 26, rapport n° 25).

Dans la discussion générale, la parole est à Mme Claudine Lepage, auteur de la proposition de loi.

Monsieur le président, madame la garde des sceaux, mes chers collègues, nous examinons cet après-midi une proposition de loi visant à l’indemnisation des personnes victimes de prise d’otages.

Le nombre des prises d’otages a fortement augmenté partout dans le monde depuis une quinzaine d’années, et peut-être plus particulièrement encore au cours des cinq dernières années. La France n’échappe pas à ce phénomène. Le ministère des affaires étrangères nous apprend ainsi que, depuis 2009, cinquante ressortissants français ont été victimes d’une prise d’otages, dont trente-cinq dans le cadre d’un acte de terrorisme et quinze dans le cadre d’un acte de grand banditisme.

Il faut bien reconnaître que nous sommes malheureusement tous habitués à entendre ou à lire dans les médias le nombre de jours de détention des otages français à travers le monde, égrenés régulièrement : chaque jour, il y a vingt-cinq ans, chaque semaine, aujourd’hui.

Il n’y a pas de banalisation, mais nous avons appris à vivre avec la conscience que, à quelques milliers de kilomètres de chez nous, plusieurs de nos concitoyens sont retenus prisonniers par des groupes très variés, qui vont d’organisations terroristes structurées à des groupuscules crapuleux. Nous avons appris à vivre avec la conscience que plusieurs de nos concitoyens sont, en ce moment même peut-être, torturés ou parfois assassinés, parce qu’ils sont Français, parce qu’ils exercent leur métier ou parce qu’ils se sont trouvés au mauvais endroit au mauvais moment.

Plus près de nous, ce sont des dizaines de familles qui attendent, espèrent, guettent le moindre signe de vie de leurs proches dans une angoisse intolérable. Je ne pense pas qu’il soit utile d’énumérer la trop longue liste de nos concitoyens encore retenus aujourd’hui au Sahel, au Mali, en Syrie très récemment, ou même au Mexique.

L’État français, notamment le ministère des affaires étrangères, ne ménage pas sa peine, loin s’en faut, pour obtenir au plus vite la fin de ces semaines, de ces mois ou de ces années de calvaire, qu’il fasse le choix de communiquer ou au contraire d’œuvrer dans l’ombre, espérant ainsi obtenir de meilleurs résultats. Il n’est donc pas question ici de contester l’implication exceptionnelle tant de l’État que de la nation tout entière, qui se sent pleinement concernée par la situation des otages.

Souvent, l’issue de ces mois, de ces années de torture et de détresse est favorable, parce que, excepté dans certaines situations dramatiques, les otages sont libérés. L’État et les citoyens ont chacun fait leur travail. Cependant, l’ex-otage doit faire face au plus difficile : un long travail de reconstruction, lent et pénible. C’est bien là l’objet de cette proposition de loi : œuvrer, à son niveau, à une amélioration de la prise en charge, dans toutes ses dimensions, des anciens otages.

Il est exact que, dans la majorité des cas, les victimes de prise d’otages sont indemnisées par le Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d’autres infractions, ou FGTI, parce que, comme les chiffres du Quai d’Orsay le confirment, 70 % des prises d’otages de ces dernières années ont été perpétrées par des organismes terroristes.

À ce propos, permettez-moi de faire une légère digression au sujet du FGTI. Plusieurs associations de victimes m’ont indiqué qu’elles estimaient que l’accueil, le suivi et l’indemnisation des victimes n’étaient pas entièrement satisfaisants. À cet égard, gardons à l’esprit que ce fonds indemnise également, selon la même procédure, les victimes de voitures brûlées… En plus du récent rapport de la députée Nathalie Nieson sur le financement des associations d’aide aux victimes, une mission parlementaire sur la reconnaissance et l’indemnisation réelle du préjudice subie serait donc bienvenue.

Pour revenir spécifiquement aux victimes de prise d’otages, il est clair que, dans cette situation, elles ne sont pas indemnisées en tant que victimes de prise d’otages mais en tant que victimes d’acte de terrorisme. Où est le problème, objecteront certains ? L’essentiel est que le dommage soit reconnu et compensé… Eh bien, non ! Les victimes que j’ai eu l’occasion de rencontrer ont un ressenti bien différent.

Rappelons que, parmi les dernières victimes de prise d’otages, trois sur dix ont été enlevées par des groupes mafieux, des narcotrafiquants ou des bandits et non par des organisations terroristes. Il va sans dire que cette distinction n’engendre aucune différence dans l’horreur de la situation : les conditions de détention, la peur, la souffrance, le traumatisme sont les mêmes.

Pourtant, notre législation ne considère pas tous ces otages de la même façon et leur applique une procédure d’indemnisation différente.

Ainsi, dans l’hypothèse d’une personne enlevée par des terroristes, l’indemnisation sera directement gérée par le Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d’autres infractions, le FGTI. La réparation ne nécessitera donc pas de procès, mais relèvera d’une démarche purement administrative.

En revanche, si l’otage a été enlevé par des bandits, il devra d’abord faire reconnaître sa qualité de victime par la Commission d’indemnisation des victimes d’infractions, la CIVI, qui siège au sein de chaque tribunal de grande instance. Dans l’état actuel du droit, la victime d’une prise d’otage doit apporter la preuve d’une incapacité permanente ou temporaire de travail supérieure à un mois.

Bien sûr, d’aucuns objecteront que le juge reconnaît normalement, dans les cas de prise d’otages, cette incapacité. Soit, mais pourquoi cette différence de traitement ? Pourquoi imposer cette preuve, donc cette nouvelle épreuve ? De plus, dans le cas que je viens de citer, le montant des revenus de la victime sera un élément d’appréciation pour qu’il y ait indemnisation ou non.

Pour quelle raison ne faudrait-il pas unifier le régime d’indemnisation des otages en supprimant cette catégorisation parfaitement inutile et ainsi assurer, quelle que soit la nature des conséquences physiques et psychiques pour les otages, l’indemnisation de toutes ces victimes, justement parce que leur qualité de victimes est incontestée ?

J’en viens ainsi au second enjeu de cette proposition de loi, peut-être le plus important : la reconnaissance symbolique à laquelle aspirent les victimes de prise d’otages.

Ces personnes et leurs proches, tout le monde s’accorde à le dire, ont à faire face à un intense traumatisme physique et psychique. Pourtant, elles ont véritablement le sentiment que ce traumatisme n’est pas reconnu en tant que tel. Elles se confrontent à une absence de législation propre venant s’appliquer de manière spécifique à leur situation.

Cette absence de reconnaissance explicite de la Nation est d’autant plus douloureuse que les victimes se considèrent comme de simples objets participant, en réalité, de la prise en otage de tout le pays. Il faut, en effet, bien entendre qu’un otage politique représente une parcelle de démocratie, une parcelle de la Nation et des valeurs que celle-ci incarne. Lorsqu’un citoyen français est pris en otage, c’est la France tout entière qui subit le même sort et que l’on entend contraindre.

La prise d’otage est bien sanctionnée dans notre droit, mais uniquement en tant que circonstance aggravante de l’infraction que constitue la séquestration ou la détention illégale. C’est donc la volonté du preneur d’otages d’utiliser la personne qu’il détient comme moyen d’obtenir d’un tiers la réalisation ou l’abstention d’un ou plusieurs actes qui va distinguer la qualification de l’infraction et les peines applicables.

Cette considération d’une reconnaissance claire et explicite et d’une indemnisation systématique des victimes est portée depuis de longues années par les associations et plusieurs parlementaires. Une proposition de loi avait d’ailleurs été déposée par notre ancienne collègue Yolande Boyer et déjà signée par de nombreux collègues en 2008.

Aujourd’hui, ce texte, signé par plus de quarante sénateurs et l’ensemble des membres du groupe socialiste, peut enfin être l’occasion de manifester la volonté de la représentation nationale de mieux accompagner les victimes de prise d’otages.

Mes chers collègues, je vous propose donc d’adopter cette proposition de loi, amendée par la commission des lois sur proposition de Mme la rapporteur Esther Benbassa, dont je salue ici le travail.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, nous examinons aujourd’hui la proposition de loi n° 657 de Mme Claudine Lepage et quarante de ses collègues membres du groupe socialiste et apparentés, qui vise à faciliter l’indemnisation des victimes de prise d’otages.

Comme il est rappelé dans l’exposé des motifs de cette proposition de loi, les prises d’otages sont toujours des périodes de grande souffrance, tant pour les personnes retenues que pour les membres de leurs familles. L’actualité nous montre, hélas, trop souvent que le fait d’être français peut exposer certains de nos compatriotes présents à l’étranger à en être victimes, du seul fait de leur nationalité.

Selon le ministère des affaires étrangères, une cinquantaine de ressortissants français ont été victimes d’une prise d’otages depuis 2009 : 35 dans le cadre d’un acte de terrorisme, 15 dans le cadre d’un acte de grand banditisme.

Un effort de solidarité nationale tout particulier s’impose donc à l’égard de ces personnes et de leurs proches. La question qui se pose à nous est alors celle du statut juridique de l’otage, peu à peu façonné par le droit international et précisé par le droit interne.

Depuis 1945, le droit international a envisagé la prise d’otages au prisme des conflits armés et l’a rangée, pendant trente ans, parmi les crimes de guerre.

L’article 3, commun aux quatre conventions de Genève du 12 août 1949 prohibe « en tout temps et en tout lieu » à l’égard des personnes qui ne participent pas directement aux hostilités, notamment, les atteintes portées à la vie, à l’intégrité corporelle, à la dignité, ainsi que « les prises d’otages ». On retrouve cette prohibition dans les instruments internationaux ultérieurs, notamment dans les deux protocoles additionnels du 8 juin 1977 aux conventions de Genève et dans le statut de la Cour pénale internationale du 17 juillet 1998.

Cependant, il a fallu attendre l’apparition du terrorisme international dans les années soixante-dix pour que la prise d’otages soit sortie du cadre unique des conflits armés et envisagée en tant qu’infraction indépendante.

En droit français, la prise d’otages n’est pas encore une infraction indépendante. En effet, l’article 224-1 du code pénal dispose : « Le fait [...] d’arrêter, d’enlever, de détenir ou de séquestrer une personne, est puni de vingt ans de réclusion criminelle ».

L’article 224-4 du code pénal allonge la peine à trente ans de réclusion criminelle si la séquestration avait notamment pour but d’obtenir l’exécution d’un ordre ou le versement d’une rançon. Ainsi la prise d’otages est-elle une circonstance aggravante de l’infraction que constitue la séquestration ou la détention illégale.

Cette absence de notion indépendante de prise d’otages dans le droit pénal induit une indemnisation différente selon les circonstances de cet acte, qui donne lieu, ou non, à la qualification d’acte de terrorisme, et ses conséquences pour la victime, c’est-à-dire la gravité des dommages subis.

La présente proposition de loi a alors pour objet de pallier toute divergence dans l’indemnisation des victimes de prise d’otages, en alignant, dès lors que la prise d’otages ne constitue pas un acte de terrorisme, les modalités de leur indemnisation sur celles des victimes d’atteintes graves à la personne.

Lorsqu’une personne est victime d’une infraction pénale, elle dispose de deux voies de droit pour obtenir la réparation du dommage subi et l’indemnisation de son préjudice : soit elle se constitue partie civile devant la juridiction pénale chargée de juger l’auteur des faits, afin d’obtenir la condamnation de celui-ci à lui verser des dommages et intérêts ; soit, si elle ne peut ou ne souhaite pas agir au pénal, elle saisit les juridictions civiles d’une demande de réparation, sur le fondement du droit commun de la responsabilité civile.

La mise en œuvre de ces voies de droit peut toutefois se heurter à des difficultés, lorsque l’auteur des faits soit est insolvable, soit, pour un certain nombre de raisons, ne peut comparaître devant la justice française, car il est inconnu, décédé ou pénalement irresponsable, ou parce qu’il se trouve sur le territoire d’un État qui refuse de l’extrader, etc.

Dans ce cas, afin d’éviter que, dans certaines circonstances particulièrement choquantes, une victime ne puisse obtenir la réparation de son préjudice, le législateur a progressivement mis en place, à partir de la loi du 3 janvier 1977, un système d’indemnisation des victimes reposant sur le principe de la solidarité nationale.

Plusieurs dispositifs, fondés soit sur la nature de l’infraction subie, soit sur la gravité du préjudice, ont été instaurés.

D’une part, un régime d’indemnisation intégrale des dommages corporels résultant d’un acte de terrorisme a été mis en place. Cette procédure, définie par le code des assurances, repose sur le Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d’autres infractions, le FGTI. Il s’agit ici d’une procédure administrative qui se caractérise par sa souplesse, car aucun formalisme n’est requis, ni aucune condition de délai, et par sa mise en œuvre rapide, le procureur de la République ou l’autorité diplomatique ou consulaire compétente devant, dès la survenance d’un acte de terrorisme, informer sans délai le FGTI des circonstances de l’événement et de l’identité des victimes.

D’autre part, le code de procédure pénale organise l’indemnisation des personnes victimes de certaines infractions pénales graves ou se trouvant dans une situation particulièrement difficile. Il s’agit là d’une procédure juridictionnelle faisant intervenir la commission d’indemnisation des victimes d’infractions, la CIVI, une juridiction civile composée à la fois de deux magistrats du siège du tribunal de grande instance du ressort et d’une personne majeure s’étant signalée par l’intérêt qu’elle porte aux problèmes des victimes.

Pour être éligible à cette procédure, la victime doit être de nationalité française, ou les faits doivent avoir été commis sur le territoire national. Comme en matière de terrorisme, la réparation peut être refusée ou son montant réduit à raison de la faute de la victime.

En résumé, les victimes d’une prise d’otages – je m’attacherai ici à cette seule infraction – sont susceptibles de relever, pour l’indemnisation de leur préjudice, de trois situations différentes.

Premièrement, si la prise d’otages constitue un acte de terrorisme, la victime bénéficie de la procédure instaurée par la loi du 9 septembre 1986 précitée.

Deuxièmement, si la prise d’otages, sans constituer un tel acte, a entraîné la mort de la victime, une incapacité permanente ou une incapacité totale de travail personnel égale ou supérieure à un mois, la victime peut obtenir une réparation intégrale de son préjudice auprès de la CIVI, sur le fondement de l’article 706-3 du code de procédure pénale précité.

Troisièmement, dans le cas contraire, l’intéressé ne peut prétendre à une indemnisation auprès de la CIVI que si, victime d’une atteinte à la personne, il ne peut obtenir à un titre quelconque une réparation ou une indemnisation effective et suffisante de son préjudice, s’il se trouve de ce fait dans une situation matérielle ou psychologique grave et si ses ressources sont inférieures au plafond prévu pour l’aide juridictionnelle partielle.

En complétant l’article 706-3 du code de procédure pénale, la présente proposition de loi permettra à toutes les victimes d’être désormais assurées d’obtenir la réparation intégrale de leur préjudice, soit à travers la procédure ad hoc prévue en matière de terrorisme, soit à travers la procédure juridictionnelle instituée via l’article 706-3 du code de procédure pénale.

Sur le fond, ce texte ne soulève aucune difficulté particulière. Il illustre toutefois la complexité du droit en matière d’indemnisation des victimes d’infractions pénales, sujet sur lequel MM. Philippe Kaltenbach, ici présent, et Christophe Béchu présenteront un rapport d’information à notre commission à la fin du mois d’octobre 2013.

Cette proposition de loi vise surtout – j’insiste sur ce point – à apporter sécurité juridique et reconnaissance symbolique aux victimes de prise d’otages. Par là même, elle attire l’attention sur la nécessité de mieux accompagner ces victimes et leurs familles. À cet égard, je tiens à adresser mon soutien aux deux journalistes enlevés en Syrie aujourd’hui même. Qu’ils reçoivent l’expression de toute notre empathie.

Mes chers collègues, pour toutes les raisons que je viens d’évoquer, je vous demande d’adopter le présent texte dans sa rédaction issue des conclusions de la commission des lois. §

M. le président. La parole est à M. Philippe Kaltenbach.

Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le président de la commission des lois, madame la rapporteur, mes chers collègues, le Sénat se penche cette après-midi sur une proposition de loi de Mme Claudine Lepage, soutenue par le groupe socialiste. Ce texte vise à mieux indemniser les personnes ayant subi une prise d’otages.

À ce stade du débat, je tiens à rappeler le rôle joué par Robert Badinter dans la prise de conscience des souffrances des victimes. J’ai relu le discours que celui-ci avait prononcé en 1985, lors de la discussion du projet de loi tendant à l'amélioration de la situation des victimes d'accidents de la circulation et à l'accélération des procédures d'indemnisation. Il portait, à l’époque, un jugement sévère quant à la manière dont les victimes étaient traitées. Il déclarait : « La victime est trop souvent mal accueillie, mal informée, mal garantie. » À ses yeux, cette attitude traduisait l’indifférence d’une société trop marquée par l’individualisme et l’égoïsme.

Voilà !

Depuis les années quatre-vingt, un long chemin a été parcouru, mais des avancées restent à accomplir. C’est ce qui est aujourd’hui proposé pour les victimes des prises d’otages. À ce titre, on peut remercier Claudine Lepage d’avoir été à l’origine de ce débat au sein de la Haute Assemblée. Je suis convaincu qu’il nous faudra poursuivre ce travail, pour toujours mieux prendre en charge les victimes et leurs souffrances.

Le constat en a déjà été dressé, ces actes criminels que sont les prises d’otages sont malheureusement en constante augmentation. Un nombre croissant de nos compatriotes en ont été victimes à travers le monde au cours des dernières années. Depuis 2009, une cinquantaine de ressortissants français ont été pris en otage, qu’il s’agisse d’actes terroristes, pour trente-cinq cas, ou d’actes de grand banditisme, pour quinze autres.

Ces ressortissants et leurs proches ont subi et subissent encore des souffrances et un préjudice très importants. La Nation se doit d’être pleinement solidaire de celles et ceux qui ont bien souvent été pris en otage du simple fait de leur nationalité.

Mme la rapporteur l’a clairement indiqué, le droit en vigueur permet déjà d’indemniser ce type de préjudice. Toutefois, nous devons être soucieux d’assurer une plus grande sécurité à celles et ceux qui subissent ces prises d’otages.

L’indemnisation des victimes d’une prise d’otages dépend aujourd’hui du fait que cette dernière soit qualifiée ou non d’acte de terrorisme.

Si c’est le cas, la situation est simple : c’est la loi du 9 septembre 1986 qui s’applique. Ses dispositions sont extrêmement protectrices. Du reste, depuis la création du fonds de garantie des victimes des actes terroristes et d’autres infractions, le FGTI, près de 4 000 victimes du terrorisme ont pu être indemnisées, pour un montant avoisinant les 100 millions d’euros.

En revanche, si la prise d’otages n’est pas qualifiée d’acte terroriste, l’indemnisation dépend de l’étendue du préjudice subi. Dès lors, la situation peut varier.

Aussi, le présent texte tend à garantir une plus grande sécurité juridique pour les victimes. Ces dernières seront mieux protégées et plus aucune différence ne subsistera entre les prises d’otages, que celles-ci soient perpétrées avec des visées terroristes ou avec un seul but crapuleux.

Il s’agit donc bien d’homogénéiser les modalités d’indemnisation. Ce sera là un progrès pour toutes les victimes de prise d’otages, dans la manière dont elles seront reçues, accueillies, suivies et indemnisées.

Certes, on pourra nous expliquer que, dans presque toutes les situations, ces personnes obtiennent des interruptions temporaires de travail supérieures à trente jours. Toutefois, à l’avenir, grâce au présent texte, elles n’auront plus à accomplir de démarches spécifiques en la matière : elles seront automatiquement prises en charge par le FGTI. J’en suis certain, nous souhaitons tous que les victimes soient toutes traitées de la même manière, avec la même rapidité et la même efficacité.

Globalement, ce texte nous rappelle que les victimes doivent être prises en charge par notre société et qu’il faut homogénéiser les modalités de leur indemnisation. Il est essentiel de poursuivre ce travail, dans le cadre d’une réforme générale de l’indemnisation des victimes d’infractions pénales, une question sur laquelle M. Béchu et moi-même nous penchons actuellement.

La commission des lois et son président, Jean-Pierre Sueur, que je salue, ont été particulièrement attentifs à ce sujet, en nous confiant une mission destinée à dresser un bilan des multiples dispositifs existants et à formuler des propositions en vue d’améliorer les dispositifs en vigueur depuis une trentaine d’années.

Depuis bientôt huit mois, nous avons multiplié les auditions et les déplacements dans diverses juridictions. Sans dévoiler le rapport qui sera présenté le 30 octobre devant la commission des lois, je souligne que nous avons tenu à appréhender l’indemnisation sous tous ses aspects. De fait, il faut prendre en compte l’ensemble des mécanismes destinés à réparer le préjudice subi, c’est-à-dire l’indemnisation, la réparation matérielle et éventuellement la réparation morale.

Mon cher collègue, nous saluons le travail important que vous menez avec M. Béchu.

Merci, monsieur le président de la commission des lois !

Ce travail, nous en sommes certains, va éclairer notre assemblée…

Tout à fait !

… et permettre de nouvelles avancées.

C’est le but visé !

Monsieur le président de la commission des lois, c’est M. Kaltenbach qui a la parole ! Seul M. le président du Sénat a le droit de l’interrompre.

Tout à fait !

Certes, monsieur Baylet, mais vous n’exercez pas, sauf erreur de ma part, la présidence de notre assemblée.

M. Jean-Michel Baylet. Heureusement…

Mes chers collègues, la parole est à M. Kaltenbach, et à lui seul.

M. Philippe Kaltenbach. Je remercie l’ensemble des présidents, ceux qui me tressent des lauriers comme ceux qui défendent ma possibilité de m’exprimer devant la Haute Assemblée !

Les difficultés rencontrées par les victimes d’infractions pénales pour obtenir l’indemnisation effective de leur préjudice doivent bien être prises en compte dans leur ensemble. Le travail aujourd’hui mené par Mme Claudine Lepage et par Mme la rapporteur permettra une avancée pour les victimes de prise d’otages.

Pour ma part, je suis convaincu qu’il faut aller beaucoup plus loin pour faire en sorte que toutes les victimes soient mieux considérées et mieux prises en compte.

Certes, depuis trente ans, des progrès considérables ont été accomplis : nous ne sommes plus à l’époque où Robert Badinter dénonçait le mépris que subissaient les victimes. Néanmoins, de nombreuses étapes restent à franchir.

Il est vrai qu’il faut se pencher sur le cas des auteurs d’infractions. Mme la garde des sceaux s’y emploie à travers un texte très important, portant réforme pénale. En luttant contre la récidive, elle prend réellement le dossier à bras-le-corps et permettra que les auteurs d’infractions soient à la fois punis et réinsérés. Pour autant, il ne faut pas négliger les victimes. Dans le cadre du débat que nous allons consacrer à cette grande réforme pénale, peut-être sera-t-il opportun de garantir également des avancées à ce titre.

Ces avancées figurent dans le projet de loi !

J’en étais certain, madame la garde des sceaux ! Sachez que, avec M. Béchu et l’ensemble des membres de la commission des lois, je serai attentif à ce que les victimes ne soient pas oubliées. Pour la prise en charge de leurs préjudices, notamment pour le calcul de leurs indemnisations, il faut permettre ce progrès. Même si la France figure, dans ce domaine, parmi les bons élèves de l’Europe, il faut saisir cette occasion d’étendre encore les droits des victimes et d’améliorer le régime d’indemnisation.

Les victimes ont besoin d’être reconnues et considérées, mais elles méritent également une indemnisation matérielle, permettant la prise en compte de leur souffrance et du préjudice qu’elles ont subi.

De surcroît, sur les travées du groupe socialiste, nous souhaitons que cette préoccupation soit élargie, des victimes de prises d’otages à l’ensemble des victimes.

Nous voterons bien sûr des deux mains la présente proposition de loi, présentée par Mme Claudine Lepage. Ce texte réalise un progrès considérable pour les victimes de prises d’otages, et j’en félicite une nouvelle fois son auteur et Mme la rapporteur !

La parole est à M. Jean-Michel Baylet.

Monsieur le président, madame la garde des sceaux, madame la rapporteur, mes chers collègues, recourir à l’enlèvement d’un ou plusieurs individus, afin de les utiliser comme monnaie d’échange, moyen de pression ou gage de garantie, est une pratique ancienne ; aussi vieille, serait-on tenté de dire, que le jeu politico-diplomatique.

La prise d’otage existait, en effet, dès l’Antiquité et a pris parfois une physionomie inattendue. Nous pourrions rappeler les termes du traité de Madrid de 1526, selon lesquels François Ier, défait à la bataille de Pavie, remit à Charles Quint son fils aîné, le dauphin, en gage de l’exécution du traité entre les deux puissances.

À l’époque contemporaine, à l’heure des conflits asymétriques, le recours à la prise d’otage s’inscrit dans une opposition du faible au fort – certains sont malheureusement devenus de véritables orfèvres en la matière. Dès les années soixante-dix, cette exaction fut privilégiée par certains groupes terroristes. En réponse, car il ne fallait bien évidemment pas rester les bras croisés, le législateur a prévu un régime d’indemnisation protecteur, mais limité aux victimes des actes de ces groupes.

Mes chers collègues, le texte proposé à notre examen vise donc à compléter et harmoniser les régimes d’indemnisation des personnes victimes de prise d’otages. En effet, comme il est indiqué dans l’exposé des motifs et dans le rapport de notre chère collègue Esther Benbassa, il n’existe pas de procédure unique et simplifiée pour toutes ces victimes.

Je ne reviendrai pas sur les différents dispositifs d’indemnisation, selon que la prise d’otage relève d’un acte terroriste, ou en fonction de la gravité du préjudice subi. L’harmonisation de ces procédures équivaut à une reconnaissance que les victimes de prises d’otages – et avec elles, leur entourage plongé, lui aussi, dans de grandes souffrances – ont subi un préjudice particulier, qui nécessite une procédure simplifiée. En conséquence, la proposition de loi prévoit que les victimes d’une prise d’otages, même si cette dernière ne constitue pas un acte de terrorisme, pourront obtenir réparation intégrale du préjudice auprès de la commission d’indemnisation des victimes d’infraction, la CIVI.

Disons-le, ce texte a une portée limitée, car il ne concerne que très peu de personnes, mais il repose, et c’est essentiel, sur l’idée que les victimes de prises d’otages doivent se voir reconnaître la particularité de l’épreuve qu’elles ont traversée.

Aujourd’hui, en droit, la prise d’otages est non pas une infraction autonome, mais une circonstance aggravante de l’infraction d’enlèvement ou celle de séquestration. Dans la situation actuelle, si la prise d’otage n’est pas considérée comme un acte terroriste, les victimes doivent remplir plusieurs critères pour ouvrir la voie à une indemnisation qui s’en trouve, de fait, complexifiée.

Or les témoignages de victimes de prises d’otages se ressemblent souvent. Qu’elles aient été kidnappées en Syrie, au Liban, au Mali ou au Mexique, qu’elles soient restées captives quelques mois ou plusieurs années, elles disent tous la même chose.

Chaque cas de cette forme de séquestration est unique, mais, quels que soient les geôliers, quelles qu’aient été la durée et les conditions de détention, tous les anciens otages nous parlent de cette perte de liberté, de ce sentiment d’être à la merci des ravisseurs, de ces moments d’espoir d’une libération prochaine qui côtoient des moments de terreur face à des actes pouvant aller jusqu’à des simulations d’exécution, ou encore des moments d’abattement et d’angoisse. Et surtout, ils parlent de cette peur permanente qui les étreignait.

Tous aussi témoignent des difficultés du retour à la vie quotidienne et de la dépression qui, souvent, accompagne la libération. Enfin, au-delà des blessures physiques, tous nous parlent de traumatismes durables pour eux-mêmes et, j’y reviens, pour leur entourage.

La question de l’harmonisation des dispositifs d’indemnisation des victimes se pose, et ce d’autant plus que la frontière entre un rapt à caractère terroriste et un enlèvement crapuleux est parfois ténue. L’actualité le montre bien, et nous pensons, ici au Sénat, à tous les otages français aujourd’hui détenus.

La frontière est parfois ténue entre enlèvement politique, enlèvement crapuleux et enlèvement terroriste, car, dans certaines parties du monde, notamment dans les régions les plus instables, celles où l’État peine à imposer l’ordre sur son territoire ou est déliquescent, on voit se développer un véritable business de la prise d’otages. C’est le cas de la zone saharo-sahélienne, par exemple, comme l’ont montré les rapports de nos collègues Jean-Pierre Chevènement et Gérard Larcher. Des mafias se livrent aussi à la prise d’otages dans le delta du Niger, en Colombie ou en Irak.

Aujourd’hui, il est donc du devoir de la France, madame la garde des sceaux, de soutenir ceux qui, parmi nos ressortissants ou sur notre territoire, sont victimes d’une prise d’otages. Lors de leur période de captivité, le sort des otages interpelle parfois avec acuité la communauté nationale. Ce soutien doit se poursuivre après leur libération, lorsque, pour eux et leurs familles, vient le temps de la reconstruction, qui n’est pas le plus simple.

Il ne s’agit pas, madame la garde des sceaux, de créer un statut d’otage. Nous n’avons pas le pouvoir d’effacer ces mois, parfois ces années de captivité, et les traumatismes qu’ils ont suscités, mais nous pouvons faire en sorte que les victimes puissent mieux vivre avec eux.

C’est la raison pour laquelle, afin de concilier sécurité juridique et reconnaissance symbolique, les sénateurs radicaux de gauche et mes collègues du RDSE apporteront leur soutien à cette proposition de loi.

La parole est à Mme Catherine Troendle.

Monsieur le président, madame la garde des sceaux, mes chers collègues, l’objectif du présent texte est de permettre à toute victime de prise d’otages d’obtenir une réparation intégrale des dommages subis par cette atteinte, quelle que soit leur gravité et sans avoir à se préoccuper des conditions maximales de ressources. Concrètement, il s'agit d’aligner les modalités de leur indemnisation sur celles des victimes d’atteintes graves à la personne, afin d’éviter que la réparation de l’acte ne varie selon les circonstances.

En effet, aujourd’hui, comme vous l’avez rappelé, la réparation des personnes victimes de prise d’otages est de trois ordres.

Soit la prise d’otages constitue un acte de terrorisme, et dans ce cas la victime pourra être indemnisée selon la procédure instaurée par la loi du 9 septembre 1986, qui prévoit une réparation intégrale des dommages résultant d’une atteinte à la personne.

Dans ce cas, le dispositif prévoit une procédure relativement souple en termes de délais, de formalisme et de preuve. Lorsque nos concitoyens sont victimes d’une prise d’otages à visée politique, c’est évidemment la communauté nationale tout entière qui est touchée et qui doit faire face. Dès lors, il ne fait pas de doute que la reconnaissance de ce préjudice, puisqu’il nous touche, n’est pas à démontrer. Très logiquement, la solidarité nationale partage alors la réparation des préjudices subis par la victime.

Soit la prise d’otages ne constitue pas un acte de terrorisme, et la victime peut obtenir une réparation intégrale de son préjudice auprès de la commission d’indemnisation des victimes d’infractions.

Ce dispositif ne vise qu’un certain nombre d’infractions : celles qui ont entraîné la mort, une incapacité permanente ou une incapacité totale de travail supérieure ou égale à un mois, les atteintes résultant de faits constitutifs de viol ou d’agression sexuelle, de traite des êtres humains, d’atteintes sexuelles sur mineurs, d’esclavage ou de travail forcé. Cette procédure juridictionnelle classique se déroule alors sur le fondement de l’article 706-3 du code de procédure pénale.

Soit, enfin, aucune des deux précédentes qualifications n’est possible et la victime ne peut prétendre à une indemnisation auprès de la CIVI que si, après une atteinte faite à sa personne, elle ne peut obtenir une réparation ou une indemnisation effective et suffisante de son préjudice.

Dans ce cas, les conditions d’indemnisation sont posées par l’article 706-14 du code de procédure pénale, aux termes duquel il appartient à la victime de démontrer qu’elle « ne peut obtenir à un titre quelconque une réparation ou une indemnisation effective et suffisante de son préjudice » et qu’elle « se trouve de ce fait dans une situation matérielle ou psychologique grave ».

Certains de mes collègues en commission, et je m’interroge également sur ce point, se demandaient quel est l’intérêt de légiférer sur cette question. Je partage bien évidemment les préoccupations liées à ce problème. Toutefois, il ne semble pas présenter d’intérêt réel dès lors que toutes les situations évoquées précédemment paraissent pouvoir être couvertes.

À ce propos, les représentants de la Fédération nationale des victimes d’attentats et d’accidents collectifs sont très clairs : aucune victime de prise d’otages n’a, à ce jour, été confrontée à des difficultés en matière d’indemnisation.

Comprenons-nous bien : nous ne remettons pas en cause la nécessaire préoccupation quant à l’accompagnement des victimes de prises d’otage et de leurs familles dans les situations douloureuses qu’elles vivent. Nous ne remettons pas non plus en cause notre attachement au droit pour toute victime d’infraction pénale d’obtenir la réparation de son préjudice. Pour autant, il nous paraîtrait peu opportun d’instaurer une loi dont l’utilité n’est que de principe. Cela pourrait d’ailleurs nous être reproché.

Je comprends le souhait d’unification du régime d’indemnisation des victimes de prises d’otages, mais alors que celui-ci ne fait l’objet d’aucune contestation réelle, et à côté de la demande d’accompagnement à laquelle aucune réponse n’est apportée par ce texte, ce résultat paraîtra bien maigre et inutile pour les victimes.

Nous pourrions, au contraire, nourrir une réflexion plus large sur les dispositifs concrets qui, au-delà de l’indemnisation, permettraient d’organiser un accompagnement plus large. Au fond, il n’est pas inintéressant de se poser la question à cette occasion.

Ce dispositif cherche, en réalité, à donner plus de considération à la détresse psychologique des victimes qui ont vécu, on le comprend, des situations traumatisantes. Pour autant, peut-on imaginer qu’une indemnisation pécuniaire puisse régler réellement et complètement ce problème ?

Certainement pas.

Personne ne le pense !

Dans tous les cas, et si vraiment il apparaissait nécessaire de prévoir un nouveau dispositif d’indemnisation, peut-être pourrions-nous attendre les résultats des travaux que vous avez vous-même, madame la garde des sceaux, commandés à nos collègues Christophe Béchu et Philippe Kaltenbach. Ceux-ci nous livreront très prochainement leurs réflexions et leurs propositions sur les multiples dispositifs d’indemnisation que prévoit notre droit. Ce rapport nous permettrait d’avoir une approche plus globale de ce problème, mais aussi de traiter d’autres difficultés qu’il mettra peut-être en évidence.

Mes chers collègues, telles étaient les réflexions que je souhaitais partager avec vous sur ce texte, dont j’approuve de nouveau l’idée profonde, mais qui semble devoir mûrir, soit au cours de la navette législative, soit, peut-être, après une remise à plat complète du problème, pour que nous puissions repartir sur des bases plus approfondies et harmonisées.

Ainsi, prenant acte de la bonne volonté de l’auteur du texte et du travail de Mme la rapporteur, je réserve mon adhésion au résultat qui ressortira du travail parlementaire, en espérant que cette discussion pourra appuyer plus fortement l’intérêt concret et réel de cette mesure.

La parole est à M. Hervé Marseille.

Monsieur le président, madame la ministre, madame la rapporteur, le présent débat me touche particulièrement, parce que j’ai le triste privilège d’être le maire d’une commune des Hauts-de-Seine, Meudon, qui a compté jusqu’à deux otages parmi ses habitants.

Je veux parler du journaliste Hervé Ghesquière, enlevé il y a quelques années en Afghanistan et qui a depuis lors été libéré, et de Thierry Dol, habitant de Meudon-la-Forêt et dont la famille réside dans le département de mon collègue Maurice Antiste, en Martinique. Il est toujours otage, quelque part près du Niger, où lui et ses compagnons d’infortune ont été enlevés il y a plus de trois ans.

Cette situation appelle d’emblée deux observations. Premièrement, être otage peut arriver à n’importe qui, n’importe quand.

Aussi, vous comprendrez que je sois attentif à l’initiative de notre collègue Claudine Lepage, qui a déposé cette proposition de loi visant à l’indemnisation des personnes victimes de prise d’otages.

Notre rapporteur, dont je salue le travail, n’a pas manqué de souligner la complexité actuelle des dispositifs d’indemnisation des victimes. Les régimes juridiques sont au moins au nombre de deux. Dans le cas d’une prise d’otages qualifiée d’acte terroriste, il convient d’avoir recours à la procédure instituée par la loi du 9 septembre 1986 relative à la lutte contre le terrorisme. Dans les autres cas, l’accès à l’indemnisation dépend de l’étendue du dommage subi.

Aussi, pour les cas « hors terrorisme », la proposition de loi permettra à toutes les victimes de prises d’otages d’obtenir la réparation intégrale de leur préjudice auprès des commissions d’indemnisation des victimes.

Cette proposition de loi insère au dernier alinéa du 2° de l’article 706-3 du code de procédure pénale la référence « 224-4 ». Le code pénal vise à cet article la personne arrêtée, enlevée, détenue ou séquestrée, qui l’a été comme otage, soit pour préparer ou faciliter la commission d’un crime ou d’un délit, soit pour favoriser la fuite ou assurer l’impunité de l’auteur ou du complice d’un crime ou d’un délit, soit pour obtenir l’exécution d’un ordre ou d’une condition, notamment le versement d’une rançon.

Les experts auditionnés par notre rapporteur s’accordent à dire qu’une telle extension ne devrait concerner en réalité qu’un nombre limité de personnes. En effet, il est particulièrement rare que quelqu'un qui a été pris en otage ne se voie pas reconnaître une incapacité permanente ou une incapacité totale de travail, ou ITT, supérieure ou égale à un mois, ce qui lui permet, de fait, d’être éligible à l’article 706-3 du code de procédure pénale. S’il s’agit ici d’une modification de cohérence dans le dispositif de l’indemnisation des victimes, la précédente remarque sur l’ITT fait sens.

Être pris en otage est un traumatisme qui marque lourdement une vie, et a fortiori dans les cas de terrorisme.

Le ministère des affaires étrangères évalue à une cinquantaine le nombre de Français retenus en otages à l’étranger entre 2009 et 2013, dont trente-cinq dans le cadre d’un acte de terrorisme, comme l’a rappelé notre rapporteur. Ces dernières années, le simple fait d’être Français constitue, dans certaines parties du monde, un risque important, voire un facteur motivant pour les preneurs d’otages.

Une cinquantaine d’otages ces quatre dernières années : le bilan est bien trop lourd et il est particulièrement inquiétant de constater son aggravation. En 2004, le ministère des affaires étrangères dénombrait onze personnes prises en otage ; en 2011, elles étaient cinquante-neuf, multipliant ainsi par trois la liste des pays – désormais au nombre de quinze – dans lesquels certains de nos compatriotes sont retenus. L’augmentation est donc très forte !

Les touristes et a fortiori les salariés expatriés représentent des cibles privilégiées. Aussi, l’autorité judiciaire n’a pas cessé de faire évoluer sa jurisprudence. Par l’arrêt du 7 décembre 2011 opposant la société Sanofi Pasteur à Peyret, la Cour de cassation n’a fait que consacrer une tendance développée notamment par les juges du fond. Dès lors, l’obligation de sécurité imposée à l’employeur est devenue particulièrement large.

À ce stade, je tiens à dire qu’il faudrait également, puisqu’on parle des États, impliquer davantage les grandes entreprises qui sont concernées par l’envoi de salariés à l’étranger et qui sont étrangement muettes, notamment ces derniers temps.

C’est vrai !

Il faut que ces entreprises assurent leurs obligations, sur place, mais également en s’occupant des familles, et je reviendrai sur ce point.

Un employé expatrié pourra maintenant invoquer un manquement de l’employeur à certaines de ses obligations, parmi lesquelles l’obligation de sécurité mentionnée à l’article L. 4121-1 du code du travail.

La cour d’appel avait retenu que la salariée avait été victime d’une agression alors qu’elle se trouvait, « du fait de son contrat de travail », dans un lieu particulièrement exposé au risque. Par cette formulation, les juges ont pris soin de ne pas faire mention d’un espace défini, si bien que l’analyse se fera au cas par cas, y compris pour des pays non référencés à risque par le ministère des affaires étrangères. Aussi, nous pouvons nous réjouir de l’évolution de cette jurisprudence.

À l’occasion de l’examen de ce texte, il convient de réaffirmer que nous n’oublions pas les otages qui ont péri et la douleur de leur famille, les drames traversés par les anciens otages.

Nous n’oublions pas les otages actuellement retenus dans le monde, que ce soient Daniel Larribe, Thierry Dol, Pierre Legrand, Marc Féret, détenus au Sahel par AQMI, Al-Qaïda au Maghreb islamique, depuis plus de trois ans, Serge Lazarevic enlevé le 24 novembre 2011 au Mali, le maestro franco-mexicain Rodolfo Cazares, Jules Berto Rodriguez Léal enlevé au Mali, Francis Collomp, enlevé au Nigéria le 19 décembre 2012, les deux journalistes Didier François et Édouard Elias, et, comme on l’a appris ce matin, Nicolas Hénin et Pierre Torres, qui seraient détenus en Syrie.

Pour chacune de ces situations, nous ne doutons pas de la mobilisation du Gouvernement, qui met en œuvre tous les efforts nécessaires pour obtenir la libération de nos ressortissants. Ces efforts sont souvent silencieux, dans l’intérêt même des otages, afin de ne pas compromettre leur libération. Toutefois, ce silence laisse malheureusement les familles, qui attendent, jour après jour, un appel téléphonique pouvant survenir à n’importe quel moment, dans une incertitude douloureuse, on peut le comprendre. Aussi, nos pensées sont également tournées vers elles, et il convient de les soutenir d’une attention sans failles.

Je voudrais, madame la garde des sceaux, profitant de votre présence, vous demander d’appuyer la demande que j’ai formulée pour l’épouse de Thierry Dol. Alors que son mari est détenu en otage depuis trois ans, elle est sans emploi.

J’ai saisi à ce sujet l’entreprise pour laquelle son mari travaillait : celle-ci doit connaître des difficultés financières puisqu’elle n’a pas trouvé un timbre pour me répondre… J’ai écrit à M. le ministre des affaires étrangères – j’attends sa réponse –, ainsi qu’à M. le Président de la République qui, lui, m’a répondu qu’il transmettrait la demande à Pôle Emploi. Je pense que l’on peut aller plus loin et que, dans de telles circonstances, pour des gens qui attendent depuis trois ans, on doit pouvoir faire quelque chose.

En tout état de cause, cette proposition de loi, qui simplifiera l’indemnisation de certaines personnes victimes de prises d’otage, va dans le bon sens. Aussi, avec l’ensemble des membres de mon groupe, je la soutiendrai, madame Lepage, et je vous en remercie.

La parole est à Mme Éliane Assassi.

Monsieur le président, madame la garde des sceaux, mes chers collègues, la proposition de loi qui nous occupe pour l’heure vise à permettre à toute victime de prise d’otages d’obtenir une réparation intégrale des dommages subis par cette atteinte à la personne, quelle que soit leur gravité et sans avoir à se préoccuper des conditions maximales de ressources.

Cette proposition de loi constitue une avancée, et nous voterons donc en sa faveur. Je le ferai d’autant plus volontiers que j’ai été très sensible aux propos de Mme Lepage, qui a su donner beaucoup d’humanité à son intervention de tout à l’heure. C’est une chose importante par les temps qui courent.

On peut aisément effectivement s’accorder sur le fait que les prises d’otages constituent toujours pour ceux qui en sont victimes des périodes d’intenses souffrances, et on est encore loin des réalités en disant cela. Ces victimes, une fois libérées, ne doivent donc pas se heurter à une absence de procédure d’indemnisation unifiée.

L’intérêt de votre proposition de loi, madame Lepage, est de rattacher cette infraction au régime d’indemnisation prévu par l’article 706-3 du code de procédure pénale et ainsi de permettre qu’elle ne soit plus punie juridiquement en tant que circonstance aggravante de l’infraction de séquestration ou de détention illégale.

En alignant les modalités d’indemnisation des personnes victimes de prise d’otages sur l’indemnisation des victimes d’atteintes graves à la personne, on permet donc une réparation intégrale des dommages subis. Il ne sera plus nécessaire pour les victimes de prouver l’existence d’une incapacité permanente ou d’une ITT d’au moins un mois pour voir leur demande d’indemnisation jugée recevable par la commission d’indemnisation des victimes d’infractions.

Les personnes reconnues victimes d’un acte terroriste continueront, quant à elles, de bénéficier des dispositions du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de la guerre applicables aux victimes civiles de guerre.

Ainsi, l’ensemble des victimes de prise d’otages seraient donc désormais assurées d’obtenir la réparation intégrale de leur préjudice, soit à travers la procédure ad hoc prévue en matière de terrorisme, soit à travers la procédure juridictionnelle instituée par l’article 706-3 du code de procédure pénale.

Je formulerai toutefois une remarque. Si les pouvoirs publics ont gardé la main sur la gestion du fonds de garantie des victimes de terrorisme et d’autres infractions, qui est un organisme public autonome, avec quatre représentants de ministères sur les dix membres du conseil d’administration, ils se sont, en revanche, désengagés de son financement. Ce sont donc les assurés des contrats d’assurance de biens qui sont sollicités au nom de la solidarité nationale.

Ainsi, et il me paraît important de le rappeler, les trois quarts du financement proviennent des contributions des assurés, pour 269 millions d’euros, le reste étant financé par les recours contre les auteurs d’infraction, pour 71 millions d’euros, et par des placements financiers, pour 20 millions d’euros.

Or il nous semble que, en la matière comme d’ailleurs sur d’autres sujets, l’État doit rester le principal contributeur, sous peine ici de privatiser l’indemnisation des victimes.

Comme beaucoup de choses – auxquelles je souscris –ont été déjà dites sur ce texte, je conclurai mon propos en disant simplement que l’indemnisation rapide, complète et efficace des victimes de prises d’otages est importante. La réparation du dommage est fondamentale pour la victime, pour sa reconstruction, mais aussi pour sa famille et pour ses proches. Il existe à l’évidence des failles dans les procédures d’indemnisation, celle que je viens d’évoquer à l’instant, qui concerne le financement du fonds de garantie des victimes, et celle que la présente proposition tente de combler.

Toutefois, comme vous l’avez dit avant moi, madame Lepage, cette proposition de loi n’est que partielle et ne permet pas de combler toutes les failles. Le rapport d’information annoncé nous éclairera sans doute. En attendant, nous voterons cette proposition de loi.

La parole est à Mme Kalliopi Ango Ela.

Monsieur le président, madame la garde des sceaux, madame la rapporteur, mes chers collègues, la présente proposition de loi part du constat suivant : les prises d’otages augmentent à travers le monde, et la France n’échappe évidemment pas à ce phénomène. Le nombre de nos compatriotes enlevés ou détenus en otages croît de façon inquiétante. L’annonce faite, ce matin, par le Premier ministre que deux nouveaux journalistes français sont détenus en Syrie en atteste malheureusement.

D’ailleurs, comme le souligne dans son excellent rapport ma collègue Esther Benbassa, « l’actualité nous montre [...] que le fait d’être Français peut exposer certains de nos compatriotes présents à l’étranger à en être victimes ». Je salue donc la position de notre commission des lois, qui en a déduit qu’un « effort de solidarité nationale tout particulier s’imposait » à l’égard des victimes et de leurs proches.

Dès lors, le groupe écologiste partage et soutient fermement l’objectif porté par la proposition de loi de Mme Lepage, représentant, comme moi, les Français établis hors de France.

Visant à renforcer la sécurité juridique de ces victimes en reconnaissant explicitement un droit à l’indemnisation et à la réparation intégrale de leur préjudice, ce texte recouvre les valeurs défendues de longue date par les écologistes.

Comme le souligne la Cour des comptes, dans son rapport public de 2012 consacré à la politique d’aide aux victimes d’infractions pénales : « La réparation des dommages causés est un élément essentiel de la ″reconstruction″ de la victime ».

Tout en apportant aux victimes de prise d’otages la reconnaissance symbolique qui leur est due, l’adoption de cette proposition permettra d’harmoniser les modalités d’indemnisation. Ainsi, toutes ces victimes pourront obtenir la réparation intégrale de leur préjudice auprès des CIVI lorsqu’elles ne relèvent pas des mécanismes institués par la loi relative à la lutte contre le terrorisme de 1986.

Enfin, permettez-moi, mes chers collègues, toujours dans le souci de prendre en compte l’ensemble des victimes, d’apporter deux précisions, certes légèrement en marge du texte dont l’examen qui nous réunit aujourd'hui, mais en lien direct avec le sujet qui nous préoccupe.

Je souhaiterais aborder brièvement la question des victimes de prise d’otages relevant de la loi précitée. Comme le souligne notre rapporteur, le ministère des affaires étrangères évalue à une cinquantaine le nombre de Français retenus en otages à l’étranger entre 2009 et 2013, dont trente-cinq dans le cadre d’actes terroristes. Cela signifie que 70 % des prises d’otages dont sont victimes nos compatriotes à l’étranger ne relèvent pas du régime d’indemnisation de droit commun.

Ainsi, lorsque la « prise d’otages », ou plutôt les faits constitutifs de la circonstance aggravante de l’infraction d’enlèvement et de séquestration, est qualifiée d’« actes de terrorisme » au sens de l’article 421-1 du code pénal, le régime d’indemnisation des victimes relève d’une procédure reposant sur le FGTI, le Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d’autres infractions.

Je souhaite donc, sur ce point, attirer l’attention de nos collègues Philippe Kaltenbach et Christophe Béchu, à qui notre commission des lois a, à juste titre, confié l’élaboration d’un rapport d’information sur les multiples dispositifs dont disposent les victimes d’infractions pénales pour obtenir réparation de leur préjudice.

Il me semble nécessaire, en effet, qu’une réflexion soit menée autour de ces procédures d’indemnisation relevant du FGTI, et j’espère que ce rapport abordera cette question.

Trois éléments m’interpellent en particulier.

Premièrement, le ministère des affaires étrangères ne fait toujours pas partie des ministères membres du conseil d’administration du FGTI, alors que nous relevons, depuis le début de ce débat, que la majorité des prises d’otages de nature terroriste dont sont victimes nos compatriotes se déroulent à l’étranger, et ce depuis plusieurs années déjà. C'est la raison pour laquelle le ministère des affaires étrangères me semble avoir toute sa place aux côtés des quatre autres ministères membres de ce conseil d’administration.

Deuxièmement, je veux évoquer les modalités d’évaluation de l’offre d’indemnisation proposée aux victimes par le FGTI, en vertu de l’article L. 422-2 du code des assurances. Certaines victimes ont déploré les montants parfois dérisoires de ces offres.

Troisièmement, cela me paraît particulièrement surprenant lorsque l’on sait que ce fonds est alimenté par une contribution forfaitaire de 3, 30 euros, prélevée sur chaque contrat d’assurance de biens et qu’il n’est, dès lors, pas affecté par les contraintes de restriction du budget de l’État. Deux éminents professeurs de droit, Laurent Leveneur et Yvonne Lambert-Faivre, soulignent, d’ailleurs, cette incohérence dans leur précis de droit des assurances.

Je suis donc ravie que ce rapport d’information soit prochainement présenté au Sénat par nos deux collègues, et j’espère, dans l’intérêt des victimes, que certaines de ses recommandations viendront clarifier les modalités d’indemnisation, par le FGTI, des victimes de prises d’otages de nature terroriste, ainsi que le mode de fonctionnement de ce dernier.

Je terminerai mon intervention en formulant une ultime remarque. Comme l’indemnisation des victimes passe par le droit à un procès équitable et un égal accès de tous à la justice, je saisis l’occasion de votre présence, madame la garde des sceaux, pour manifester mon inquiétude quant à la diminution de 10 % du budget de l’aide à l’accès au droit, soit 32 millions d’euros, dans le projet de loi de finances pour 2014, récemment présenté en conseil des ministres.

Je tenais en particulier à saluer votre intention de déposer un amendement, comme vous l’avez annoncé il y a trois jours, afin de revenir sur la refonte envisagée de l’indemnisation de l’aide juridictionnelle. Tout comme vous, madame la garde des sceaux, je pense également que nous avons « raison d’être plus exigeants avec la gauche » !

Après ces deux précisions, je réaffirme, comme vous l’aurez compris, chère Claudine Lepage, que le groupe écologiste votera sans hésitation votre proposition de loi.

La parole est à Mme la garde des sceaux.

Monsieur le président, monsieur le président de la commission des lois, madame la rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, nos pensées convergent manifestement, comme l’ont souligné les différents orateurs, vers les personnes qui sont victimes de séquestration, de prise d’otages, quelle qu’en soit la raison – actes terroristes ou actes criminels d’une autre nature.

Nous pensons à ces femmes et à ces hommes, à leurs enfants, à leurs parents, à leurs frères et sœurs, à leurs familles, à tous leurs proches, qui vivent intensément chaque jour dans l’attente – insupportable sur le plan psychologique – de nouvelles, en espérant fortement qu’elles soient bonnes.

Nous pensons à des drames survenus récemment, à Philippe Verdon décédé au Mali, à Yann Desjeux tué à In Amenas, en Algérie. Grâce aux témoignages de celles et ceux qui en ont réchappé, nous savons à quel point il est terrible de vivre une prise d’otages.

Il y a trois semaines, aux Invalides, s’est tenue une cérémonie en hommage aux victimes des actes de terrorisme. Une jeune femme, Muriel Ravey, a témoigné de ce qu’elle avait vécu minute par minute pendant la prise d’otages, des heures qui ont suivi son départ du site et des semaines et des mois suivants, au cours desquels elle a décidé de s’éloigner, compte tenu de la difficulté qu’elle éprouvait à reprendre place dans la société.

Incontestablement, les effets sont dévastateurs sur la personnalité, sur l’intégrité physique et psychologique des personnes qui subissent ces expériences extrêmement douloureuses. Nous leur devons des égards, mais aussi de la solidarité.

Nous leur devons des égards parce que nous savons que c’est par leur force intérieure, par la présence, l’affection et l’empathie de leurs proches, y compris de leurs proches sur le plan professionnel, que ces personnes peuvent reprendre des forces et tenir debout. Mais nous savons aussi que cette blessure intérieure est forcément profonde et lourde à supporter.

Nous pensons aussi à celles et ceux qui attendent, sans nouvelles, et qui sont parfois confrontés à des difficultés matérielles.

Nous essayons d’améliorer le dispositif d’indemnisation des victimes. Madame Lepage, votre proposition de loi est bienvenue, car elle vise à harmoniser le mode d’indemnisation des victimes. La question d’un statut unique pour les otages est toutefois délicate.

En effet, dans notre législation, dans les procédures que nous avons mises en œuvre, dans les décisions de justice qui ont été rendues, le terrorisme est classé comme une catégorie particulière. Sans établir de hiérarchie entre les victimes, sans imaginer qu’il puisse y avoir une échelle de la souffrance, il est certain que le crime terroriste est particulier, même si toutes les prises d’otages sont des actes de guerre perpétrés en temps de paix, quels qu’en soient les motifs.

Néanmoins, nous n’avons pas à faire de différence dans la façon dont sont traitées les victimes de prises d’otages. Ces personnes méritent que notre code pénal reste répressif et que, si nécessaire, nous accentuions cette pression. Nous devons apporter des réponses diligentes, fermes et efficaces au travers du code pénal. Mais les procédures civiles doivent, elles aussi, contribuer à assurer une juste indemnisation des victimes, même si celle-ci ne sera jamais à la hauteur de ce qui serait nécessaire.

Plusieurs intervenants l’ont rappelé, nous avons à notre disposition le FGTI, créé par la loi de 1986 et dont le champ a été élargi en 1990. Vous le précisiez à l’instant, madame Ango Ela, son budget est abondé par une somme forfaitaire prélevée sur tous les contrats d’assurance. En 2012, quelque 57 nouvelles personnes ont sollicité ce fonds en vue d’être indemnisées. Depuis 1986, il a attribué une dotation globale en indemnisations individuelles d’un montant de plus de 93 millions d’euros.

Cette somme montre l’importance de son action, même si elle est bien évidemment dérisoire au regard de la souffrance et des dommages vécus par les victimes. Elle montre également, comme l’ont relevé plusieurs d’entre vous, que ce commerce de la prise d’otages est devenu absolument infernal. Nos compatriotes sont exposés non seulement sur le territoire national, mais également à l’étranger, à devenir des monnaies d’échange. Une prise d’otages, c'est un acte de guerre en temps de paix ! Des personnes sont arrachées à leurs proches, à elles-mêmes et servent d’objets de négociations.

Comme le rappelait M. Marseille, les familles souffrent aussi de la difficulté qu’a le Gouvernement à les informer quant à la situation de leurs proches. Il est toujours extrêmement délicat de rendre publiques, ou simplement de partager, des informations qui peuvent mettre en péril les otages. L’insatisfaction est donc forcément grande.

Par ailleurs, les familles ont le sentiment que les procédures mises en œuvre ne sont pas forcément diligentes et que les informations en provenance de l’autorité judiciaire ne sont pas suffisantes. Pourtant, il existe à la section antiterroriste un magistrat référent pour les victimes d’actes terroristes, et des rencontres régulières sont organisées. Les familles ont néanmoins le sentiment d’un manque de célérité, d’information, de précision.

En outre, lorsque des informations – et elles ne sont pas forcément fiables – sont données par les médias, les familles ont le sentiment que ces derniers sont mieux informés que l’autorité judiciaire, que les journalistes vont plus vite que les magistrats. La plupart du temps, ce sentiment n’est pas fondé, mais on peut comprendre leur douleur et leur empressement à obtenir la moindre bribe d’information – une difficulté qui ne fait qu’accroître la souffrance que vivent ces familles. Les CIVI, qui sont implantées dans chaque tribunal de grande instance, indemnisent les victimes d’infractions pénales.

Je le dis d’emblée, le Gouvernement est favorable à votre proposition de loi, madame Lepage, parce que la démarche qui la sous-tend est incontestablement judicieuse et bénéfique. Toutefois, se pose la question des victimes, qui a d’ailleurs été soulevée par M. Kaltenbach, sur laquelle il nous apportera certainement, dans le rapport d’information qu’il doit rendre avec M. Béchu, des éléments d’analyse et des propositions.

Cette question est à la fois complexe et pressante : elle nous pousse à mettre à plat les dispositifs qui ont été élaborés et modifiés au fil du temps et qui ne répondent pas de façon complète et vraiment satisfaisante aux différentes situations auxquelles nous sommes confrontés.

Pour articuler les actions des différents ministères, puisque – vous le savez – l’État est présent au sein du FGTI par l’intermédiaire de quatre ministères, nous avons, depuis quelque mois, décidé de collaborer au niveau interministériel en amont des réunions de ce fonds.

Je rappelle que le FGTI a été créé dans un cadre juridique destiné à prendre en compte les victimes, grâce – il faut le dire – à l’allant d’un certain nombre d’associations, notamment de SOS Attentats. Cette association, à l’origine de laquelle se trouve Mme Rudetzki, est extrêmement active, mais également très exigeante s’agissant du fonctionnement du FGPI. L’époux de Mme Rudetzki, aujourd'hui décédé, a d'ailleurs participé à la mise en place du fonds et à son fonctionnement.

Mesdames, messieurs les sénateurs, vous m’avez interrogée et parfois même alertée sur le fonctionnement du FGTI. Ce dernier a fonctionné ; il a répondu à des besoins.

Monsieur Marseille, grâce à l’initiative prise au niveau de l’État, notamment du ministère de la justice, les familles d’otages peuvent désormais voir leur préjudice spécifique reconnu et, ainsi, solliciter une indemnisation. Monsieur le sénateur, je m’engage bien entendu à prendre contact avec l’épouse de M. Dol et à l’accompagner de façon très active dans la recherche d’une activité professionnelle rémunérée. Cela dit, en l’état actuel des dispositions que nous avons fait adopter par le FGTI, celle-ci peut d’ores et déjà prétendre à la reconnaissance de son préjudice spécifique et donc à une indemnisation en tant que membre de la famille d’un otage.

Grâce à la procédure de la saisine directe et la possibilité qui lui est offerte de verser des provisions et des indemnisations, le FGTI apporte un réel service. Dans ces conditions, si nous sommes attentifs et réceptifs à toutes les interpellations concernant le fonctionnement de ce fonds, nous examinerons ces demandes avec prudence, de façon à ne pas fragiliser ce dispositif, qui a montré son efficacité.

Je le répète, les associations de victimes sont extrêmement actives. J’ai parlé de SOS Attentats, mais j’aurais pu citer la FENVAC, la Fédération nationale des victimes d’attentats et d’accidents collectifs, l’Association française des victimes du terrorisme, ou AFTV, Otages du monde… Ces associations font entendre les besoins des victimes, portent haut leur voix et, lorsqu’elles ont l’occasion de le faire, expriment, souvent avec beaucoup d’amertume – on peut le comprendre – leur insatisfaction, leur mécontentement, leur inquiétude, leurs attentes. Nous les écoutons avec la plus grande attention et nous prenons des dispositions pour leur apporter des réponses.

La présente proposition de loi constitue l’une de ces réponses. Elle permet d’engager le travail d’harmonisation qui nous permettra de traiter avec plus de justice les victimes d’attentats et leurs parents. Le Gouvernement la soutient donc avec beaucoup de force. Cependant, comme plusieurs sénatrices et sénateurs l’ont déclaré, y compris Mme Lepage et Mme la rapporteur, il reste du travail à accomplir, et nous devons encore avancer.

Sur la question des victimes en général, M. Kaltenbach et Mme Ango Ela m’ont interpellée sur des points très précis.

Monsieur Kaltenbach, vous m’avez interrogée sur le projet de loi relatif à la prévention de la récidive, que nombre d’entre vous semblent impatients d’examiner, y compris, du reste, ceux qui ne souhaitent ni en débattre ni le voter…

Monsieur le sénateur, sachez que ce texte fait une place particulière aux victimes. En effet, nous y avons rassemblé des dispositions éparses du code de procédure pénale qui concernent les victimes. En outre, nous avons renforcé les droits de ces dernières, notamment en leur octroyant la possibilité d’alerter le juge et de faire valoir leurs intérêts et leurs droits, y compris pendant la période d’exécution de la peine. Nous en débattrons plus en détail lorsque le texte sera examiné par le Sénat.

Sachez toutefois que nous irons plus loin. Alors que nous devons transposer, avant le mois de novembre 2015, une directive européenne, adoptée à la fin de l’année dernière, qui garantit aux victimes des droits et un accompagnement individualisé, nous mettrons en place ce dispositif, de manière expérimentale, dès janvier 2014.

Mesdames, messieurs les sénateurs, toujours en ce qui concerne les victimes, mais pour aller plus loin, soyez assurés qu’il s’agit, pour le Gouvernement, d’une préoccupation réelle, laquelle s’est traduite par une augmentation de 25, 8 % du budget de l’aide aux victimes dès l’année dernière, alors que ces crédits diminuaient depuis plusieurs années. En outre, vous savez que le rapport de Mme Nathalie Nieson est en cours d’expertise au ministère de l’économie et des finances : après avoir examiné leur solidité financière, nous arbitrerons entre les différentes pistes qu’il dessine.

Concernant l’aide juridictionnelle, je confirme que le Gouvernement présentera aux parlementaires un amendement au projet de loi de finances dont l’adoption permettra de supprimer la disposition relative à la modulation des unités de valeur sur l’ensemble du territoire.

Il demeure que la réforme de l’aide juridictionnelle est essentielle pour consolider le dispositif et pour le pérenniser. Pour apporter des réponses, il est nécessaire de dégager des ressources. En effet, si nous ne disposons pas de systèmes efficaces et durables, la logique comptable nous obligera, à un moment ou à un autre, à réécrire les critères d’indemnisation, à plafonner les montants, à chercher par tout moyen les gisements possibles d’économies et, par là même, à faire injure et violence aux victimes.

À l’instar du FGTI ou des commissions d'indemnisation des victimes, les CIVI, l’aide juridictionnelle est une politique de solidarité nationale : c’est le minimum que nous devons à des personnes victimes d’infractions pénales, de crimes terroristes ou autres. Si nous devons leur témoigner sans ambiguïté égards et considération, nous devons aussi faire en sorte que ne s’ajoutent pas à leur souffrance psychologique des difficultés matérielles injustes et des obstacles supplémentaires à surmonter.

Je le répète, c’est très volontiers que le Gouvernement émet un avis favorable à l’adoption de cette proposition de loi.

Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?…

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion des articles du texte de la commission.

Je mets aux voix l'article 1er.

L'amendement n° 1, présenté par Mme Printz, est ainsi libellé :

Compléter cet intitulé par les mots :

crapuleuse ou politique

La parole est à Mme Gisèle Printz.

Madame la garde des sceaux, monsieur le président, mes chers collègues, vous l’aurez remarqué, aujourd'hui, tout le monde prend en otage tout le monde. L’utilisation actuelle de l’expression « prise d’otages » pose un vrai problème sémantique. Selon la presse, même la RATP peut prendre en otage ! Il faut donc mettre du sens dans tout cela.

Il existe deux types de prise d’otages.

La prise d’otages « crapuleuse » consiste, par exemple, à prendre en otage le guichetier d’une banque et à exiger de l’argent contre sa libération.

Dans le cas de la prise d’otage effectuée par des terroristes, l’otage devient un objet qui sert à exercer une pression au nom de revendications politiques ou politico-religieuses. On peut dire que c’est un otage politique. En effet, l’action de tels preneurs d’otages est bien politique !

Dès lors, il serait bon, pour les victimes comme pour l’ensemble de nos concitoyens, de qualifier ainsi cette action. Comme les qualifications de « crime de guerre » ou de « crime contre l’humanité », la dénomination « otage politique » permettra de nommer les choses justement et de reconnaître la réalité. Les victimes pourront se reconstruire par cette prise de sens. D'ailleurs, Mme la rapporteur dit elle-même que l’essentiel est la reconnaissance du statut de l’otage.

Le débat sur l’indemnisation a le mérite d’exister, mais il faut comprendre que, quand bien même l’otage politique recevrait de l’argent d’un organisme privé, cela ne suffit pas. L’otage politique est détenu pour son identité propre, mais aussi pour son appartenance à une communauté. Il est une parcelle et le symbole de cette communauté, qui est souvent une démocratie. Ce lien très fort est « non dit » aujourd’hui.

Tous les otages politiques sont des victimes. Or, sans qualification spécifique, ce sont des victimes certes indemnisées, mais jamais complètement reconstruites.

Pour terminer, cette qualification de « politique » me semble de nature à aider les otages à ester en justice, notamment auprès de la Cour pénale internationale de La Haye.

Quel est l’avis de la commission ?

Le droit pénal ne connaît pas la distinction entre « prise d’otages crapuleuse » et « prise d’otages politique » : il ne connaît que la distinction entre « prise d’otages commise dans le cadre d’un acte terroriste » et « prise d’otages de droit commun ».

La commission a donc émis un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Madame Printz, les adjectifs qualificatifs que vous proposez d’ajouter à l’intitulé de la proposition de loi – « crapuleuse » et « politique » – ne sont pas des notions juridiques et ne peuvent donc figurer dans un texte de loi. Si nous comprenons l’esprit de votre amendement, nous pensons qu’il n’est pas souhaitable de les introduire dans le texte, dans son intérêt même.

Dès lors, le Gouvernement réaffirme la nécessité de traiter tous les otages de la même façon et sollicite le retrait de votre amendement.

Madame Printz, l'amendement n° 1 est-il maintenu ?

Non, je le retire, monsieur le président.

L'amendement n° 1 est retiré.

Personne ne demande la parole ?...

Je mets aux voix l'ensemble de la proposition de loi dans le texte de la commission.

En application de l’article 45, alinéa 2, de la Constitution, le Gouvernement a engagé la procédure accélérée pour l’examen du projet de loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale le 2 août 2013.

Je rappelle au Sénat que le groupe socialiste et apparentés a présenté une candidature pour la commission du développement durable, des infrastructures, de l’équipement et de l’aménagement du territoire, compétente en matière d’impact environnemental de la politique énergétique.

Le délai prévu par l’article 8 du règlement est expiré.

La présidence n’a reçu aucune opposition.

En conséquence, je déclare cette candidature ratifiée et je proclame Mme Marie-Françoise Gaouyer membre de la commission du développement durable, des infrastructures, de l’équipement et de l’aménagement du territoire, compétente en matière d’impact environnemental de la politique énergétique, en remplacement de M. Alain Le Vern, démissionnaire de son mandat de sénateur.

M. le président du Conseil constitutionnel a informé le Sénat, le mercredi 9 octobre 2013, que, en application de l’article 61-1 de la Constitution, la Cour de cassation avait adressé au Conseil constitutionnel une décision de renvoi d’une question prioritaire de constitutionnalité portant sur l’article 87 de l’ordonnance n° 45-2441 du 19 octobre 1945 et l’article 9 de l’ordonnance n° 45-2441 du 19 octobre 1945 issu de la loi n° 54-395 du 9 avril 1954 (perte de la nationalité) (2013 360 QPC).

Le texte de cette décision de renvoi est disponible à la direction de la Séance.

Acte est donné de cette communication.

Mes chers collègues, nous allons interrompre nos travaux pour quelques instants.

La séance est suspendue.

La séance est reprise.

L’ordre du jour appelle la discussion, à la demande de la commission des finances, de la proposition de loi organique relative à la nomination du président de l’Autorité de régulation des jeux en ligne, présentée par M. François Marc et Mme Michèle André (proposition n° 812 [2012-2013], texte de la commission n° 10, rapport n° 9).

Dans la discussion générale, la parole est à M. François Marc, auteur de la proposition de loi organique et rapporteur.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la commission des finances propose au Sénat d’adopter sans modification la présente proposition de loi organique, que j’ai rédigée en compagnie de notre collègue Michèle André.

Si un tel dispositif devait entrer en vigueur, la prochaine nomination du président de l'Autorité de régulation des jeux en ligne, l’ARJEL, serait alors effectuée par le Président de la République, selon la procédure prévue par le cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution.

Les commissions compétentes du Parlement émettraient ainsi un avis public, le chef de l’État ne pouvant pas procéder à la nomination lorsque l’addition des votes négatifs dans ces deux commissions représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés.

Pourquoi une telle procédure ? Nous le savons tous, en France, l’État considère que les jeux sont son affaire. Cela vient de loin : ce sont deux lois du XIXe siècle qui ont établi les grands principes sur lesquels repose aujourd’hui encore notre droit en la matière.

Pour les loteries, il s'agit d'une loi de la Monarchie de Juillet, la loi du 21 mai 1836 portant prohibition des loteries, complétée en 1983 et abrogée seulement l’année dernière, afin d’être codifiée.

Pour les courses hippiques, il s'agit d'une loi de la Troisième République, la loi du 2 juin 1891 ayant pour objet de réglementer l’autorisation et le fonctionnement des courses de chevaux. La distinction entre Pari mutuel sur les hippodromes et Pari mutuel urbain, ou PMU, a été établie par une loi du 16 avril 1930.

Les jeux et paris ont été organisés et exploités par deux monopoles, l'un, sur les paris hippiques et, l'autre, sur les loteries, jeux de grattage et paris sportifs. Le groupement d’intérêt économique Pari mutuel urbain a ainsi été constitué en 1983 par les sociétés de courses, et la Française des jeux a succédé à France Loto en 1990, sous la forme d’une société anonyme publique détenue à 72 % par l’État.

C’est dire si la loi du 12 mai 2010 relative à l’ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d’argent et de hasard en ligne a bousculé des principes plus que séculaires s’agissant des jeux d’argent et de hasard en ligne en posant le principe de l’ouverture à la concurrence du secteur.

Pour autant, chacun le sait, les jeux se trouvent au carrefour de préoccupations multiples de grande importance pour l’État, en particulier la lutte contre le blanchiment d’argent, la prévention de l’addiction, la préservation de l’intégrité des compétitions, ainsi que la préservation des recettes publiques et du financement de certaines filières, notamment le sport amateur, à travers le Centre national pour le développement du sport.

J’attire votre attention sur le montant total de ces prélèvements, qui est de l’ordre de 5, 6 milliards d’euros en 2012.

Les jeux en ligne ne sont pas épargnés a priori par les risques associés aux jeux, bien au contraire. Le fait de pouvoir jouer chez soi sur des supports dématérialisés peut même accentuer certains de ces risques.

Le législateur de 2010 a donc dû pallier l’absence de contrôle direct des opérateurs par l’État en établissant des règles strictes en matière de conflits d’intérêts, de limitation de la publicité, de conditions d’enregistrement des joueurs, etc.

Un régulateur sectoriel a été créé afin de veiller à la bonne application de ces règles par chacun ; il s'agit de l’Autorité de régulation des jeux en ligne, que j'ai déjà mentionnée.

Le rôle de l’ARJEL est évidemment d’une grande importance. Il lui revient de définir les catégories de compétition et les phases de jeu pouvant faire l’objet de paris sportifs en ligne, d’octroyer les agréments aux opérateurs, puis de contrôler le respect de leurs obligations, voire, le cas échéant, d’enclencher le processus de sanction, d’évaluer les résultats des actions menées par les opérateurs agréés en matière de prévention du jeu excessif ou pathologique, d’effectuer les contrôles nécessaires en matière de lutte contre les conflits d’intérêts, de lutter contre les sites illégaux et, enfin, de proposer aux pouvoirs publics les évolutions législatives et réglementaires qui lui semblent nécessaires.

Au regard de ces éléments, la commission des finances a estimé utile que le Parlement, via ses commissions compétentes, soit associé à la nomination du président de cette Autorité, conformément aux dispositions du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution.

Pour mémoire, un grand nombre de présidents d’autorité de régulation relèvent déjà de ce régime. Je pourrais évoquer, entre autres, les présidents de l'Autorité de la concurrence, de l'Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires, de l'Autorité des marchés financiers ou de l'Autorité des normes comptable.

Ce texte, si le Sénat l’adopte, ce que je souhaite, suivra un parcours parallèle avec le projet de loi relatif à la consommation, que nous avons examiné ici voilà quelques jours et dans lequel notre assemblée a déjà introduit une disposition attribuant la compétence pour une telle nomination aux commissions des finances, sur l’initiative de notre collègue Michèle André, rapporteur pour avis sur ce texte.

Tel est l'objet de la présente proposition de loi organique, que j'invite le Sénat à adopter.

La parole est à M. le ministre délégué.

Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, le modèle français de régulation des jeux d’argent s’est construit depuis près de deux siècles sur un encadrement strict par l’État, justifié par les risques que de telles pratiques font peser sur l’organisation sociale.

Il incombe à la puissance publique de prévenir les effets négatifs des jeux d’argent : addiction, blanchiment, manipulation des courses ou des compétitions sportives. Pour ce faire, l’État agit selon deux axes complémentaires : la régulation des jeux autorisés et la lutte contre les jeux illégaux.

La loi du 12 mai 2010 relative à l’ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d’argent et de hasard en ligne visait à prendre en compte l’émergence d’une offre importante de jeux d’argent sur Internet, en mettant en œuvre un encadrement spécifique pour ce média moderne. Face à une offre illégale, qui s’était considérablement développée, un cadre législatif et réglementaire de régulation des jeux en ligne a ainsi été établi, afin de faire entrer dans le champ de la régulation et de la légalité une offre qui préexistait et qui exposait la société et les consommateurs français à des risques d’ordre public et d’ordre social importants.

Plus de trois ans après l’adoption de cette loi, un premier bilan se dessine.

Ce texte a eu le mérite d’inscrire explicitement dans notre droit positif les objectifs de la politique des jeux : lutter contre le jeu des mineurs, prévenir le jeu excessif, réduire les risques de blanchiment et préserver l’intégrité des compétitions sportives.

L’offre illégale s’est considérablement réduite : elle représente désormais moins de 10 % de l’offre en concurrence, comme l’a mis en lumière l’Observatoire des jeux, organe institué par la loi de 2010 et entièrement dédié à l’étude de ce secteur, dans son enquête récente sur les jeux d’argent et de hasard sur Internet en France.

De même, si le jeu sur Internet comporte des risques potentiellement plus importants que le jeu en réseau physique, compte tenu notamment de sa disponibilité immédiate et permanente, les modérateurs imposés aux joueurs en ligne ont cependant permis de favoriser une pratique de jeu responsable. La proportion de joueurs excessifs sur Internet a ainsi reculé entre 2010 et 2012, passant de 8, 3 % à 6, 6 % du total des joueurs en ligne.

C'est encore pas mal !

Ces résultats ont notamment pu être obtenus grâce à l’action de l’Autorité de régulation des jeux en ligne, autorité administrative indépendante instaurée par l’État au moment de l’ouverture du marché concurrentiel.

Cette autorité exerce des missions essentielles de contrôle des opérateurs de jeux en ligne agréés, mais également de lutte contre les sites illégaux, sites qui exposent sans contrôle les consommateurs à des manipulations de toute nature.

Dès sa création, l’ARJEL a eu pour mission de construire une régulation efficace, dans un secteur d’activité nouveau. La prévention du jeu des mineurs et de l’addiction, la lutte contre le blanchiment et le maintien de l’intégrité des compétitions sportives sont autant de missions d’intérêt général auxquelles l’ARJEL participe pleinement dans son champ de compétence.

L’expérience des quelques années qui nous séparent de l’ouverture du marché démontre néanmoins que le dispositif de régulation et de contrôle méritait d’être ajusté et renforcé sur plusieurs aspects. C’est la raison pour laquelle un volet portant sur les jeux, accordant à l’ARJEL des moyens juridiques supplémentaires, est intégré au projet de loi relatif à la consommation, dont nous avons pu débattre ensemble voilà quelques semaines lors de la première lecture du texte.

Ainsi, pour mieux lutter contre les jeux illégaux, la notion de loterie sera précisée, et la capacité contentieuse de l’ARJEL confirmée. L’Autorité sera confortée dans son action de lutte contre le jeu illégal, notamment pour les jeux dits « d’adresse » ou faussement gratuits, qui peuvent être détournés de leur vocation ludique et récréative et constituer dès lors une porte d’entrée vers les jeux d’argent.

La saisine de la commission des sanctions de l’Autorité sera simplifiée, afin de renforcer le caractère dissuasif de ses procédures.

La protection des consommateurs est également confortée : les opérateurs en ligne seront désormais tenus de s’abstenir d’envoyer toute publicité par courriel aux joueurs interdits de jeu ou faisant l’objet d’une mesure d’auto-exclusion. Enfin, la protection des sommes déposées par les joueurs sera désormais assurée sur tous les sites agréés.

On le constate au travers de ces mesures nouvelles : l’ARJEL joue déjà, et jouera plus encore à l’avenir un rôle essentiel dans la protection des joueurs, dans le contrôle des activités en ligne et dans la construction d’une offre de jeu équilibrée et sécurisée.

Elle contribue par ailleurs à la réflexion sur l’évolution économique et le développement d’un secteur.

En somme, le rôle de l’ARJEL est au cœur de la régulation économique et juridique du secteur des jeux d’argent ouverts à la concurrence, et de la prévention du jeu illégal, autant d’activités essentielles au regard des risques potentiels d’atteinte à l’ordre public et à l’ordre social.

La loi du 12 mai 2010 a prévu que la nomination du président de l’ARJEL intervienne par décret. À ce jour, le Parlement n’est donc pas consulté pour les fonctions relevant de la garantie des droits et libertés, comme l’article 13 de la Constitution le prévoit pourtant.

C’est pour combler une telle lacune que vous proposez de renforcer les prérogatives du Parlement en la matière, en permettant aux assemblées, et spécifiquement à leurs commissions des finances, de se prononcer publiquement avant la nomination du président de l’Autorité. Cette proposition de loi organique constitue le pendant d’une disposition législative d’ores et déjà intégrée par votre assemblée, avec l’avis favorable du Gouvernement, au projet de loi relatif à la consommation.

Au regard des missions et de l’action de l’ARJEL, une telle initiative me semble tout à fait pertinente. Elle est d’autant plus justifiée que la nomination du PDG de la Française des jeux ou celle du président de plusieurs hautes autorités indépendantes, comme l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes ou le Conseil supérieur de l’audiovisuel, relèvent d’ores et déjà de cette procédure.

Cet avis du Parlement, qui renforcera la transparence du processus de nomination, reflète l’importance de cette fonction et des enjeux liés à la régulation du secteur des jeux en ligne.

Le Gouvernement souscrit donc pleinement à la proposition de loi organique qui vous est présentée.

Très bien !

La parole est à M. Jean-Michel Baylet.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, aux termes du cinquième alinéa de l’article 13 de notre Constitution, d’ailleurs issu de la révision constitutionnelle de 2008, une loi organique « détermine les emplois ou fonctions […] pour lesquels, en raison de leur importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation, le pouvoir de nomination du Président de la République s’exerce après avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée ».

À l’instar des auteurs de la présente proposition de loi organique, nous estimons que l’Autorité de régulation des jeux en ligne mérite tout à fait d’entrer dans la liste des emplois et fonctions mentionnés par la loi organique du 23 juillet 2010 relative à l’application du cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution, qui détermine cette procédure de nomination.

Avec l’ARJEL, l’intérêt économique et social de la Nation est clairement en jeu. Faut-il rappeler les missions extrêmement larges et importantes de cette autorité ? L’Autorité est chargée, à propos des paris hippiques, sportifs et des jeux de type poker en ligne, de délivrer des agréments et de s’assurer du respect des obligations par les opérateurs, de protéger les populations vulnérables – il en est ! – et de lutter contre l’addiction, de s’assurer de la sécurité et de la sincérité des opérations et, enfin, de lutter contre les sites illégaux, la fraude et le blanchiment d’argent.

Au vu des enjeux majeurs que représente la régulation des jeux en ligne, il est donc tout à fait légitime que nos commissions des finances puissent se prononcer sur la nomination du président de l’ARJEL. Notre collègue Michèle André a d’ailleurs fait adopter un amendement au projet de loi relatif à la consommation visant à préciser que les commissions des finances sont les commissions compétentes, au sens de l’article 13, pour connaître de telles nominations.

Nous sommes d’autant plus favorables à l’extension de la liste des personnes nommées selon la procédure associant le Parlement que nous avons, nous, les radicaux, toujours défendu une telle position. Elle constitue à nos yeux une avancée incontestable par rapport à l’opacité qui régnait auparavant sur ces mêmes nominations.

Toutefois, comme nous l’avions déjà souligné lors de la révision constitutionnelle – nous l’avons votée –, et plus encore au cours de la discussion du projet de loi organique qui avait suivi, si le nouveau mode de nomination est une avancée réelle par rapport aux pratiques antérieures, nous regrettons que le constituant ne soit pas allé au bout de la logique qu’il a lui-même engagée.

En effet, la procédure serait beaucoup plus légitime et démocratique sans la règle qui lui est associée prévoyant que seul un vote négatif des trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des commissions compétentes peut remettre en cause une nomination. Dans la pratique, il est évidemment très difficile, voire impossible d’atteindre un tel seuil ; d’ailleurs, cela ne s’est d’ailleurs jamais produit depuis l’entrée en vigueur du dispositif.

Donner aux commissions compétentes un véritable droit d’approbation de la personne pressentie serait donc beaucoup plus démocratique. Cela renforcerait la légitimité de la personne ainsi nommée dans ses nouvelles fonctions et à l’égard de nos concitoyens, levant la suspicion qui entache immanquablement ce type de nominations dans notre belle et bonne République.

D’ailleurs, si, dans un souci d’harmonisation des différentes procédures, nous plaidions lors de la discussion du projet de loi organique pour que les mêmes règles s’appliquent aux personnes désignées par le Président de la République et par les présidents des deux assemblées, nous nous réjouissons aujourd’hui qu’il n’en aille pas ainsi. Car c’est ce qui a permis au Gouvernement, dans le cadre du projet de loi relatif à l’indépendance de l’audiovisuel public, examiné par notre Haute Assemblée la semaine dernière, de proposer une innovation majeure en termes de nomination. Je le rappelle, le projet de loi prévoit que la nomination des membres du Conseil supérieur de l’audiovisuel désignés par le président du Sénat et par celui de l’Assemblée nationale sera soumise à un vote positif à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des commissions des affaires culturelles. Si cette majorité n’est pas atteinte, la nomination ne pourra pas avoir lieu.

Un tel mode de nomination renforcera incontestablement la légitimité et l’indépendance des personnes ainsi désignées. C’est donc une proposition démocratique, constructive, et nous la soutenons depuis des années. Je formule ici le souhait de tous les radicaux et, plus largement du groupe RDSE, qu’une réforme constitutionnelle soit envisagée sur la base de cette avancée, malheureusement limitée pour l’instant à une seule institution.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, dans l’attente d’une telle révision constitutionnelle, nous voterons pour cette proposition de loi organique, présentée par nos excellents collègues du groupe socialiste, car elle va dans le bon sens ! §

La parole est à M. Jean Desessard.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, les jeux d’argent et de hasard en ligne posent de nombreuses questions en termes de santé et d’ordre public. Ils s’accompagnent d’ailleurs bien souvent d’un risque important de dépendance aux jeux et aux écrans, comme l’a souligné mon collègue André Gattolin sur un sujet voisin dans son rapport d’information intitulé Jeux vidéo : une industrie culturelle innovante pour nos territoires.

La loi du 12 mai 2010 relative à l’ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d’argent et de hasard en ligne, en mettant fin au quasi-monopole de la Française des jeux et du PMU, a ouvert à la concurrence les jeux d’argent et de hasard en ligne. Du fait des risques inhérents à la libéralisation du secteur, il était essentiel d’encadrer et de réguler ces activités. C’est la raison pour laquelle l’Autorité de régulation des jeux en ligne a été mise en place ; les écologistes s’en réjouissent. §

L’ouverture à la concurrence des jeux d’argent et de hasard en ligne n’est pas sans présenter des risques, de différentes natures. D’une part, on observe des risques particuliers liés à la dématérialisation et à l’utilisation d’Internet qui participent au pouvoir addictif des jeux en ligne et peuvent conduire à la rupture du lien social.

Supprimez Internet, monsieur Desessard !

D’autre part, on peut noter les risques de blanchiment d’argent sale ou encore de corruption sportive.

Le président de l’Autorité a ainsi pour rôle de veiller à faire en sorte que l’institution mène à bien ses responsabilités, comme l’octroi d’agrément aux opérateurs qui le sollicitent, le contrôle du respect de leurs obligations par ces opérateurs agréés, l’évaluation des résultats des opérations de prévention du jeu excessif ou pathologique par ces opérateurs ou encore la lutte contre les sites illégaux et les conflits d’intérêts.

Néanmoins, la gouvernance de l’institution ne peut pas être reléguée au second plan. En 2010, à l’époque de la création de l’ARJEL, François Marc, notre actuel rapporteur général de la commission des finances, proposait déjà à cette même tribune le renforcement et l’extension des missions de l’Autorité, malgré les réticences de la majorité sénatoriale d’alors.

C’est pourquoi la proposition de loi organique que nous examinons aujourd’hui est d’une grande importance. Rappelons qu’elle a pour unique objet de soumettre la nomination du président de l’ARJEL à l’avis public des commissions des finances des deux chambres. Je remercie M. Marc et Mme André d’avoir pris cette excellente initiative.

À l’heure actuelle, soit trois ans après la création de l’ARJEL et l’ouverture à la concurrence du secteur des jeux d’argent et de hasard en ligne, les études commandées par l’Autorité rapportent que, parmi les 1, 7 million de joueurs actifs, 6, 6 % – c’est tout de même assez important – ont des comportements excessifs, et 10, 4 % sont considérés comme « à risque modéré ». Ces chiffres nous interpellent d’autant plus que les paris sportifs sont en pleine croissance. On observe ainsi une augmentation de 19 % en 2012. Le nombre de joueurs à risque menace donc d’augmenter.

La mission de régulateur de l’ARJEL est essentielle aux yeux du Parlement, d’où cette volonté de participer à la nomination du président de l’Autorité. La légitimité de l’institution ne saurait être entachée par le manque de transparence de sa gouvernance.

Comme l’ont souligné M. Baylet et M. le ministre, le cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution consacre l’intervention du Parlement, et cette prérogative est affirmée pour la nomination de la présidence de nombreuses autorités administratives indépendantes, comme l’Autorité de la concurrence, la Haute Autorité de santé ou encore le Conseil supérieur de l’audiovisuel.

Il est parfaitement légitime que le Parlement exerce ainsi son contrôle démocratique, l’une de ses fonctions premières. Il convient donc de pallier les anomalies qui demeurent. Au vu des enjeux démocratiques et éthiques, le groupe écologiste votera naturellement pour cette proposition de loi organique. §

La parole est à M. François Trucy.

Monsieur le rapporteur général du budget et auteur, avec Mme André, de cette proposition de loi organique, je vous le dis d’entrée de jeu, je trouve votre initiative et ce texte particulièrement opportuns.

Pour être examinée au Sénat, votre proposition de loi organique survient quelques semaines à peine après que l’idée de soumettre la nomination du président de l’Autorité de régulation des jeux en ligne à la même procédure que celle qui intéresse les présidents de nombre d’institutions importantes a été discutée, votée et inscrite dans le tout récent projet de loi sur la consommation. Il est rare de vivre dans notre assemblée des enchaînements aussi rapides et, surtout, aussi intéressants. Profitons-en !

Je me saisis de l’occasion qui m’est offerte pour évoquer l’ensemble des problèmes liés aux jeux.

L’ARJEL a été créée par la loi du 2 mai 2010 relative à l’ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d’argent et de hasard en ligne. Quelle était la situation des jeux d’argent et de hasard avant que le gouvernement de l’époque ne nous propose un tel texte ? J’espère que ce que je vais dire dans la suite de mon intervention ne vous semblera pas hors de propos et que vous partagerez mon point de vue : pour expliquer l’existence de quelque chose, il faut tout savoir de ce qui a procédé à sa création.

En 2010, et depuis longtemps, le marché historique des jeux en France était cantonné par les pouvoirs publics entre deux secteurs.

Le premier, monopolistique, réservé et très protégé par un État jaloux de ses recettes, intéressait la Française des jeux et le PMU ; M. François Marc en a rapporté les grandes données.

La Française des jeux, ce sont des loteries de tirage et des jeux de grattages, mais également des paris sportifs en ligne, car elle anticipait en étant présente sur Internet, couverte en cela par l’État à l’époque. Cela ne manquait pas de scandaliser la Commission européenne, qui combattait la France sur ce point.

Quant au Pari mutuel urbain, fondation tout aussi ancienne et respectable, tout aussi monopolistique, et qui régnait en maître sur les courses hippiques et ses paris, il était totalement inféodé à un État qui le soutenait massivement, y compris dans les mauvais passages financiers. Le PMU, tout comme la Française des jeux, avait anticipé en étant présent sur Internet.

À côté de ces deux institutions s’était également développé au fil du temps un secteur industriel libre, celui des casinos et des cercles de jeux. Toutefois, une législation et une réglementation draconiennes avaient posé sur ces établissements et leurs propriétaires des verrous puissants et des contrôles majeurs, justifiés par les graves et nombreux incidents qui avaient émaillé la vie du secteur par le passé.

Si l’État a vraiment réussi son contrôle et sa gestion des casinos dits « en dur », il a également longtemps tenté de réguler également le secteur des cercles de jeux, dont la quasi-totalité est à Paris, en utilisant les mêmes moyens.

Cependant, force est de constater en 2013 que les résultats de la « régulation » des cercles sont catastrophiques et que les incidents majeurs de ces dernières années ont abouti à la fermeture autoritaire de plusieurs cercles et à des dizaines de mises en examen pour des faits criminels.

Il est donc urgent que le ministère de l’intérieur accouche de la réforme de ces cercles, une réforme qu’il a annoncée depuis plus d’un an mais qui semble avancer à l’allure d’un escargot paraplégique.

Et cela ne va pas vite !

Depuis hier, il paraît que cette réforme serait prête.

En définitive, en 2010, les pouvoirs publics français pouvaient légitimement penser qu’ils assumaient correctement les tâches d’ordre public qui étaient de leur ressort.

Mais ces mêmes pouvoirs publics n’étaient pas aussi exemplaires s’agissant de la santé publique, de la prévention des abus de jeux et de la lutte contre l’addiction. En l’espèce, les gouvernements successifs, de droite ou de gauche, et particulièrement les ministères de la santé, ont fait preuve d’une réelle mollesse face à ces problèmes graves et constamment négligés. Dans ce domaine précis, il reste toujours beaucoup à faire. Le Comité consultatif des jeux n’a eu de cesse de le dire.

Toutefois, si l’État français se satisfaisait globalement de son action dans le domaine des jeux d’argent et de hasard en 2010, tel n’était pas le cas de la Commission européenne, qui mettait depuis 2007 notre pays en demeure d’ouvrir le marché aux jeux en ligne. Ceux-ci s’étaient développés partout en Europe sauf en France, qui leur était rigoureusement fermée.

D’observations en avis motivés, l’affrontement entre le Gouvernement français et la Commission devint extrêmement dur. Aucune solution de compromis n’étant en vue, une saisine de la Cour de justice de l’Union européenne contre la France semblait imminente.

Le gouvernement se décida enfin à examiner le problème que posait à notre pays le développement, dans la plus parfaite illégalité, des jeux en ligne : paris sportifs, paris hippiques et, surtout, poker. Les conséquences de cette situation devenaient elles aussi catastrophiques : aucune protection pour les mineurs et interdits volontaires de jeu, aucune garantie pour les joueurs et des pertes de recettes préoccupantes pour l’État…

Au-delà de la querelle de droit communautaire, la réalité de l’Internet avait mis à mal la régulation par la prohibition et le monopole. Il fallait donc, pour réguler les jeux sur Internet avec efficacité, substituer à l’offre illégale, qui représentait 90 % de l’offre globale avant 2010, une offre légale – cela représente aujourd’hui 90 % de l’ensemble de l’offre – contrôlée et transparente.

Depuis l’an 2000, plusieurs rapports de la commission des finances du Sénat avaient très clairement tout dit de la situation et précisé les risques qu’encourait l’État à ne pas se saisir du problème. On y parvenait enfin !

Le projet de loi, défendu par le ministre Éric Woerth, était globalement bien structuré, assez complet, bien adapté à la situation et à la conjoncture. Il comportait, entre mille dispositions, la création d’une autorité chargée de réguler le nouveau marché.

Un chapitre entier du texte législatif était consacré à la création de l’ARJEL, à son fonctionnement, à son budget et aux différents moyens juridiques, renforcés par le Sénat, et réglementaires dont elle aurait besoin le moment venu pour affirmer son autorité et sanctionner le cas échéant les opérateurs qui ne respecteraient pas les cahiers des charges très rigoureux exigés pour obtenir un agrément.

La loi abordait également, et heureusement, de nombreux points intéressant l’ensemble des jeux en France ; elle fut correctement enrichie à l’Assemblée nationale, avant de parvenir au Sénat.

Après un débat vif en commission, le ministre dut accepter la création d’un Comité consultatif des jeux, auquel aucun ministère ne tenait, mais auquel nous tenions beaucoup en commission. Cet organe prétend être le meilleur conseil possible pour les gouvernements, car il rassemble tous les ministères concernés, des parlementaires et un Observatoire des jeux, réclamé depuis fort longtemps par tous les spécialistes.

Ainsi, c’est ici, au Sénat, que nous avons immédiatement saisi l’intérêt majeur que représentait l’existence de l’ARJEL, en l’associant au fonctionnement et à l’action d’un Comité consultatif, dont tous les acteurs attendent beaucoup.

En effet, constitué de toutes les compétences possibles, le Comité est parfaitement en mesure d’apporter au gouvernement l’aide et les conseils dont il a besoin pour administrer un secteur d’activité particulièrement difficile et dont les équilibres économiques et financiers sont constamment remis en question, et le resteront.

En France, l’État ne peut pas négliger le secteur des jeux, et ce pour plusieurs raisons. Il doit tout d’abord continuer à assumer du mieux possible ses missions régaliennes d’ordre et de sécurité publics, qui intéressent plus d’un Français sur deux, dans un domaine particulièrement dangereux et difficile.

Il doit aussi, mieux que par le passé, assumer sa mission de santé publique en matière de prévention et de soins qu’il faut apporter aux joueurs fragiles et dépendants, aux joueurs victimes de l’addiction aux jeux. L’industrie du jeu y contribuant fortement, directement et indirectement, n’est-il pas légitime qu’une partie de l’argent gagné aille à cette mission ?

Enfin, l’État doit rester vigilant. Les ressources qu’il tire de l’industrie des jeux – François Marc les a rappelées tout à l'heure – et des lourdes taxations qu’il applique sont considérables.

Vous l’avez remarqué, chaque fois que j’ai évoqué devant vous les différents problèmes des jeux, j’ai fait référence à l’ARJEL.

En trois ans, cette autorité a remarquablement rempli sa mission. Aujourd’hui, elle compte ! S’étant très bien préparée en amont de la promulgation de la loi, l’Autorité a parfaitement et immédiatement pris en main l’ensemble des tâches qui lui étaient dévolues.

Le gouvernement était pressé : il fallait que la loi soit promulguée et appliquée avant l’ouverture de cette fameuse Coupe du monde de football en Afrique du Sud au cours de laquelle, comme vous le savez tous, notre équipe nationale s’est particulièrement bien illustrée. §Dans de telles conditions, l’ARJEL avait tout à inventer. Il fallait bâtir des cahiers des charges extrêmement ardus à concevoir et à faire vivre, tout mettre en place, y compris des ressources humaines particulièrement compétentes, et ce dans des domaines nouveaux et difficiles.

Elle l’a fait sans perdre de temps, sans commettre d’erreur dans l’attribution des licences, sans susciter de contentieux, avec le respect et le sens du service des intérêts de l’État qui étaient requis. Cette performance est digne d’éloges, comme l’a d’ailleurs été l’ensemble de son activité par la suite.

L’ARJEL, outre sa gestion directe des agréments des jeux en ligne, joue un rôle majeur dans le conseil du gouvernement. Ses recommandations sont précieuses. Et si je regrette que sa contribution à la clause de revoyure de 2011 n’ait pas été suffisamment prise en compte à l’époque par le gouvernement, j’observe que les dispositions de plusieurs articles concernant les jeux dans le texte récent sur la consommation s’inspirent très opportunément des idées exposées de manière constante par l’ARJEL.

Ces dispositions sont d’un grand intérêt, vous les avez rappelées tout à l'heure, et l’on ne peut que se réjouir de voir une autorité telle que l’ARJEL jouer pleinement son rôle dans la régulation d’un secteur si compliqué.

Sur le plan international, l’ARJEL a joué un rôle majeur dans la prise de conscience des risques que font courir les paris sportifs, sans régulation, ni transparence, à l’intégrité du sport. Elle est aujourd’hui une référence et son président assume la vice-présidence du comité de rédaction de la convention du Conseil de l’Europe contre la manipulation des résultats sportifs.

Ainsi, grâce à une loi pourtant très contestée à l’époque par vos amis, monsieur le ministre, mais qui fait maintenant figure d’exemple en Europe, un secteur nouveau a pu être ouvert dans le marché des jeux.

Les jeux en ligne sont légalisés à 90 % et régulés de très bonne manière : l’ARJEL contrôle plus de 9 milliards d’euros de mises, et non de produit brut des jeux, une vingtaine d’opérateurs, une trentaine d’agréments, des conditions de fonctionnement de plus de 2 millions de comptes joueurs !

De surcroît, toutes les procédures judiciaires qu’elle a engagées contre des opérateurs illégaux auprès du tribunal de grande instance de Paris, près la Cour d’appel ou devant la Cour de cassation ont été couronnées de succès. Les renforcements du cahier des charges de l’ARJEL en matière juridique voulus par le Sénat ont été très opportuns.

Vous l’avez depuis longtemps compris, je suis tout à fait favorable à ce que les présidents de l’ARJEL soient nommés dans les conditions recommandées par la présente proposition de loi organique, dont je répète qu’elle est particulièrement opportune. Le groupe UMP votera ce texte.

Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?…

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion de l’article unique du texte de la commission.

Je vais mettre aux voix l’article unique constituant l’ensemble de la proposition de loi organique.

Je vous rappelle que le vote sur l’article unique a valeur de vote sur l’ensemble du projet de loi.

Y a-t-il des demandes d’explications de vote ?...

En application de l'article 59 du règlement, le scrutin public ordinaire est de droit.

Il va y être procédé dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J'invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

Voici le résultat du scrutin n° 15 :

Le Sénat a adopté à l’unanimité des présents. §

Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à vingt-deux heures.

La séance est suspendue.