Séance en hémicycle du 23 juillet 2013 à 15h00

La séance est reprise.

L’ordre du jour appelle la discussion, après engagement de la procédure accélérée, du projet de loi organique portant actualisation de la loi n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie (projet n° 719, texte de la commission n° 778, rapport n° 777) et du projet de loi portant diverses dispositions relatives aux outre-mer. (projet n° 718, texte de la commission n° 779, rapport n° 777).

La conférence des présidents a décidé que ces deux textes feraient l’objet d’une discussion générale commune.

Dans la discussion générale commune, la parole est à M. le ministre.

Monsieur le président, monsieur le président de la commission des lois, madame la rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, en cette année 2013, qui marque les vingt-cinq ans de la signature des accords de Matignon, sous le gouvernement de Michel Rocard, et les quinze ans de la signature de l’accord de Nouméa, sous le gouvernement de Lionel Jospin, nous engageons aujourd’hui, devant le Sénat, le débat parlementaire devant aboutir au vote d’une dixième modification de la loi organique relative à la Nouvelle Calédonie.

Le nombre de modifications intervenues depuis la promulgation de cette loi organique, le 19 mars 1999, pourrait laisser penser que nous sommes engagés dans un processus de modification devenu presque banal. Ce n’est pas le cas !

La lecture des dispositions du projet de loi qui vous est soumis pourrait aussi laisser penser qu’il s’agit là d’un texte purement technique. Ce n’est pas davantage le cas !

Le projet de loi a en effet pour objet de contribuer à un meilleur fonctionnement des institutions de la Nouvelle-Calédonie, une amélioration d’autant plus nécessaire au moment où ce territoire va entrer dans une nouvelle phase cruciale pour son avenir.

Si nous sommes en mesure aujourd’hui d’étudier sereinement et posément cette dixième modification du texte régissant le statut de la Nouvelle-Calédonie, c’est parce que nous nous inscrivons pleinement et résolument dans le respect de l’esprit et de la lettre de l’accord de Nouméa.

Il nous appartient en effet de faire vivre cet accord quotidiennement, sur le terrain, mais aussi en améliorant le texte fondamental qui en est la déclinaison, au fur et à mesure que les questions se posent et que les problèmes pratiques doivent être résolus.

La loi organique statutaire est effectivement la transcription pratique, dans notre droit positif, des engagements pris par les signataires historiques, tous les signataires historiques, notamment ceux qui ne sont plus parmi nous. Je pense, bien sûr, à Jacques Lafleur et à Jean-Marie Tjibaou dont la poignée de main historique a rendu possible le meilleur, après que les passions des hommes eurent rendu réel le pire.

Je dois le dire avec force, cet hommage n’est pas un passage obligé, un lieu commun que tout ministre se doit de répéter à l’envi. Non, il est d’actualité, car les jeunes générations, ici et, surtout, en Nouvelle-Calédonie, pourraient être oublieuses du passé. Elles pourraient ne pas voir que si, aujourd’hui, ce territoire est apaisé, si les hommes travaillent ensemble pour le bien commun, c’est aussi parce qu’ils ont connu la haine et la violence civile et qu’ils savent dès lors que les efforts pour préserver cet équilibre fragile doivent être constants, sans cesse renouvelés.

L’un des signataires historiques siège parmi vous : il s’agit de Pierre Frogier. Il sait combien d’efforts le chemin de la réconciliation a nécessités, et combien d’autres encore en exigera la préservation de la concorde.

à ce titre, qu’il me soit donc permis aujourd’hui de rendre hommage à tous les signataires historiques. Ils nous obligent tous ! Si nous sommes en mesure aujourd’hui de débattre de façon apaisée, c’est parce que notre chemin est balisé par eux.

La modification de la loi organique que j’ai l’honneur de présenter devant vous, mesdames, messieurs les sénateurs, reprend les demandes exprimées lors du dernier comité des signataires de l’accord de Nouméa, qui s’est tenu à Paris, le 6 décembre dernier, sous la présidence du Premier ministre.

À cette occasion, les partenaires calédoniens de l’État avaient notamment attiré l’attention du Gouvernement sur la nécessité de prendre en compte les conséquences pratiques des derniers transferts de compétences effectués en faveur de la Nouvelle-Calédonie. Le périmètre de certains domaines transférés devait être davantage précisé, des instruments modernes de gouvernance devaient être confiés aux institutions du territoire pour leur permettre de mettre en œuvre ces compétences.

Le Gouvernement a donc entendu ce souhait et a voulu y donner une suite favorable et rapide, car c’est là la vision que nous avons du rôle de l’État dans le processus calédonien : appuyer la Nouvelle-Calédonie, l’accompagner dans ses projets et lui apporter, quand cela se révèle nécessaire, l’expertise de l’État, en particulier s’agissant des transferts de compétences en cours et à venir.

Au travers de ses différentes dispositions élaborées en quelques mois, ce texte vise donc à permettre au territoire de relever les défis politiques, économiques et sociaux qu’il aura à affronter dans les années à venir, en améliorant le fonctionnement des institutions, en clarifiant les compétences des collectivités et de l’État, en modernisant les dispositions budgétaires, financières et comptables.

Plus particulièrement, le texte qui vous est soumis enrichit la loi organique statutaire de dispositions de deux ordres : les premières permettent d’améliorer l’exercice par le gouvernement local de ses compétences ; les secondes sont relatives au fonctionnement des institutions.

Parmi les dispositions améliorant l’exercice des compétences, il y a celle, emblématique, de l’article 1er, dont l’objet est de permettre à la collectivité de créer, dans les domaines relevant de sa compétence, des autorités administratives indépendantes – ou AAI – dotées de pouvoirs allant au-delà des fonctions de médiation, de recommandation et d’évaluation. Ces autorités administratives indépendantes pourront en effet réguler, mais aussi enquêter, sanctionner et régler des différends.

Cette disposition trouve son origine dans les discussions nourries qui ont été les nôtres, au Parlement notamment, lors de l’examen de la loi du 20 novembre 2012 relative à la régulation économique outre-mer et portant diverses dispositions relatives aux outre-mer, qui avait pour objectif de lutter contre la vie chère en outre-mer.

Nous avions alors mis l’accent sur les défaillances structurelles des marchés dans les outre-mer, défaillances qui empêchent l’exercice d’une concurrence effective, et nos partenaires calédoniens avaient alors souhaité pouvoir disposer d’une autorité de la concurrence locale de plein exercice.

Chacun le sait ici, la Nouvelle-Calédonie a connu, voilà quelques semaines, un mouvement social de grande ampleur, précisément sur la problématique de la vie chère. C’est dire combien une action forte est attendue sur ce sujet !

Avec les dispositions de l’article 1er, nous répondons à cette demande : la Nouvelle-Calédonie aura ainsi toutes les armes pour assurer une régulation des marchés, tout en garantissant l’impartialité et l’indépendance de l’autorité. La commission des lois du Sénat a été particulièrement attentive sur ce point, et je l’en remercie.

Je sais toutefois que certains d’entre vous, en commission, se sont interrogés sur la pertinence d’un recours à des autorités administratives indépendantes dans des territoires de taille et de population réduites.

Je comprends cette crainte, mais je dois souligner que les spécificités de ces territoires, singulièrement dans le Pacifique, justifient que de telles « déclinaisons », si j’ose dire, des AAI nationales puissent être envisagées. En effet, les règles et la jurisprudence nationales ne peuvent y être totalement opérantes : elles sont prévues pour des territoires de taille différente, qui sont mieux reliés à leur environnement et dans lesquels la concurrence peut donc mieux s’exprimer.

Bien sûr, dans les sociétés d’intercommunication ou, pour reprendre le terme employé par les sociologues, d’« interconnaissance » que sont les outre-mer – la Nouvelle-Calédonie n’échappe pas à cette règle –, il faudra veiller à l’impartialité de ces AAI, à leur indépendance envers le monde extérieur, mais aussi envers elles-mêmes, par le traitement de la question d’éventuels conflits d’intérêt.

Je crois pouvoir dire que votre commission des lois et sa rapporteur ont, sur ce point, fait œuvre utile en enrichissant cet article 1er.

Il faut aussi souligner que la Nouvelle-Calédonie et ses AAI pourront passer, avec les AAI nationales, des conventions d’assistance, à l’instar de ce qui avait été fait avec l’Autorité de la concurrence en 2012.

Cette faculté a son importance. J’en veux pour preuve un exemple récent.

Au début de l’année 2012, le gouvernement de Polynésie française a passé une convention d’assistance avec la Commission de régulation de l’énergie autour d’un rapport sur la régulation du système électrique dans le territoire. Ce rapport a été remis en décembre 2012 et a permis de faire un bilan très complet, que le gouvernement local aurait été en peine de produire seul.

Inspiré par ce précédent réussi, j’ai demandé à la CRE, en janvier 2013, un rapport sur le prix de l’électricité à Wallis-et-Futuna. Le rapport remis en juin est excellent. Plusieurs problèmes y sont soulevés auxquels nous n’avions pas pensé, comme celui de la régulation des importations de carburants.

Pour revenir au texte, toujours parmi les dispositions permettant à la Nouvelle-Calédonie de mieux exercer ses compétences, l’article 2 vise à doter le président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie des pouvoirs de police administrative lui permettant d’exercer pleinement les compétences récemment transférées, ou qui vont bientôt l’être. C’est le cas, plus particulièrement, de la sécurité maritime et de la circulation aérienne, transférées le 1er janvier dernier, mais aussi de la sécurité civile, qui, elle, sera transférée le 1er janvier 2014.

Sans ce pouvoir de police dans trois compétences pour le moins emblématiques, la Nouvelle-Calédonie n’exercerait en effet qu’une compétence virtuelle, alors qu’il s’agit là de domaines où la responsabilité des uns et des autres peut être engagée.

Parmi les dispositions relatives au fonctionnement des institutions, l’article 5 prévoit que le Conseil économique et social de la Nouvelle-Calédonie se verra ajouter la compétence environnementale, à l’instar des autres institutions de même nature dans les outre-mer. Je sais que Mme la rapporteur souhaite une meilleure articulation de ce conseil économique et social avec le Comité consultatif de l’environnement prévu à l’article 213 de la loi organique de 1999. Le Gouvernement ne verrait que des avantages à ce que le projet soit enrichi en ce sens.

Le statut de l’élu, quant à lui, subit quelques retouches.

Des dispositions concernent par ailleurs des simplifications en matière de règles des marchés publics.

Autre amélioration de la loi organique statutaire, le règlement intérieur de l’assemblée de Nouvelle-Calédonie se voit conférer une valeur juridique.

Enfin, plusieurs dispositions permettent de faire bénéficier les collectivités du territoire de la Nouvelle-Calédonie – gouvernement local et provinces – des facilités de gestion reconnues aux collectivités de droit commun : la possibilité pour la Nouvelle-Calédonie, les provinces et leurs établissements publics de créer des sociétés publiques locales, qui permettra de simplifier et rationaliser la réalisation de certaines opérations d’aménagement ; l’extension aux collectivités territoriales de Nouvelle-Calédonie des dispositions de droit commun relatives à la transparence financière des aides octroyées par les personnes publiques ; diverses dispositions budgétaires et comptables, notamment s’agissant de l’organisation du débat budgétaire, qui sera harmonisé entre le congrès et les provinces.

Nous examinerons tout cela plus en détail durant la discussion des articles.

Je tiens à remercier les sénateurs et, en particulier, Mme la rapporteur, la commission des lois et son président pour le travail remarquable qui a été conduit en des délais restreints.

Le texte a été significativement amélioré mais, surtout, je veux retenir l’approche apaisée et constructive qui marque nos échanges.

Le Premier ministre sera en Nouvelle-Calédonie à la fin de cette semaine ; je l’y suivrai moi-même demain. Jean-Marc Ayrault renouvellera à cette occasion les engagements pris par le Gouvernement lors du dernier comité des signataires. Il fera état, vous le lui permettrez, de la qualité de travail qui a été mené au sein de la Haute Assemblée.

Mesdames, messieurs les sénateurs, ce que nous faisons là, aujourd’hui, je le redis, n’est ni banal ni technique. C’est au contraire éminemment politique, au sens le plus noble du terme.

Je ne terminerai pas sans aborder un point qui, je le sais, est cher aux parlementaires calédoniens. Je veux les rassurer : le propos du Gouvernement n’est pas, au fil des révisions successives, de dénaturer la loi organique statutaire, qui est la transcription pratique de l’accord de Nouméa, et donc son prolongement.

Il ne s’agit pas plus de faire de ce texte fondamental un texte de circonstance, au gré des envies des uns et des autres. Non ! Il s’agit d’enrichir ce projet de loi organique pour que tous, État et Calédoniens, nous disposions ensemble des outils les meilleurs pour faire vivre concrètement l’accord de Nouméa. C’est l’esprit dans lequel j’aborde cette discussion avec vous.

La parole est à Mme la rapporteur.

Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission, mes chers collègues, le projet de loi organique soumis aujourd’hui à l’examen du Sénat, et que j’ai l’honneur de présenter au nom de la commission des lois, s’inscrit pleinement dans la lignée de l’accord de Nouméa, en assurant la poursuite du processus calédonien, exemplaire à de multiples égards.

Nous célébrons cette année le quinzième anniversaire de l’accord de Nouméa, signé le 5 mai 1998. Lors de la signature de cet accord, qui allait devenir la « feuille de route » des institutions calédoniennes, Lionel Jospin, alors Premier ministre, notait à propos des précédents accords de Matignon-Oudinot, de 1988 : « Certes, ces dix années auront passé plus vite qu’on ne l’imaginait au début du processus, le temps a semblé s’accélérer à la fin de la période et beaucoup ont eu le sentiment que le temps avait manqué pour accomplir ce qui aurait dû l’être. Pourtant, le travail réalisé a été considérable. »

Pour atteindre les objectifs fixés en 1998, des étapes restent à franchir, notamment d’ici à l’échéance de 2014. C’est dans cette perspective que se place la réforme proposée par le Gouvernement.

On aurait tort de ne voir dans les deux textes qui sont soumis à l’examen de notre assemblée qu’une série de dispositions techniques visant à améliorer le fonctionnement des institutions calédoniennes et à mettre en œuvre les transferts de compétences à venir. De fait, cette dixième modification du statut de la Nouvelle-Calédonie fixé par la loi organique du 19 mars 1999, qui avait été alors rapportée par notre collègue Jean-Jacques Hyest, est une étape supplémentaire, et importante, conduisant la Nouvelle-Calédonie sur le chemin d’une plus large autonomie, en attendant le choix final entre indépendance ou autonomie dans la République.

Selon l’article 217 de la loi organique, le référendum d’autodétermination devra intervenir au cours du mandat du congrès, entre 2014 et 2020. « L’avenir doit être le temps de l’identité, dans un destin commun », affirme de préambule de l’accord de Nouméa. Le choix des Calédoniens et de l’État, choix qui les honore, est de conduire ce processus dans le dialogue et la concorde, processus long mais ô combien nécessaire pour aboutir à une solution pacifiée.

Le rapport d’information de notre collègue Christian Cointat et de notre ancien collègue Bernard Frimat sur la Nouvelle-Calédonie, de juin 2011, a rappelé ce cheminement politique et institutionnel.

Le transfert irréversible de compétences se poursuit donc, conformément à l’article 77 de la Constitution : après la compétence pour l’enseignement primaire privé et secondaire, le 1er janvier 2012, c’est la police et la sécurité de la circulation aérienne et maritime intérieure qui ont été confiées à la Nouvelle-Calédonie, le 1er janvier 2013, puis le droit civil, les règles d’état civil et le droit commercial, le 1er juillet 2013 ; ce sera, le 1er janvier 2014, le tour de la sécurité civile.

Je veux relever la méthode originale et efficace d’accompagnement par l’État de ces transferts de compétences. Saluons la récente initiative du Gouvernement de créer un dispositif interministériel d’accompagnement pour faciliter, dans une approche transversale, l’application concrète des transferts de compétences.

Dans ce contexte, le comité des signataires, réuni à dix reprises depuis le 2 mai 2000, joue un rôle majeur dans l’évolution politique de la Nouvelle-Calédonie, dans la recherche du compromis et de la concertation, afin de surmonter les difficultés, forcément nombreuses. La dernière réunion du comité, le 6 décembre 2012, en présence du Premier ministre, Jean-Marc Ayrault, a mis en lumière la nécessité de « toiletter » la loi organique du 19 mars 1999 : c’est l’objet du présent projet de loi organique.

Issus d’une large discussion avec les institutions et les partis politiques calédoniens, ces textes ont d’ailleurs reçu un avis favorable du congrès de la Nouvelle-Calédonie, le 24 juin dernier.

Comme vous l’avez confirmé, monsieur le ministre, une véritable attente locale existe pour l’adoption de la disposition emblématique que contient cette réforme autorisant la création d’autorités administratives indépendantes afin de répondre aux nouveaux enjeux, notamment économiques, de la Nouvelle-Calédonie. Cette réforme est, au fond, la poursuite, en Nouvelle-Calédonie, de la loi du 20 novembre 2012 relative à la régulation économique outre-mer et portant diverses dispositions relatives aux outre-mer ; elle procède, en tout état de cause, du même esprit.

En effet, l’économie de la Nouvelle-Calédonie, grâce à la richesse des ressources minières, est en plein développement. Cependant, les spécificités locales et de fortes disparités ont fait naître des difficultés sociales certaines.

En 2011, la Nouvelle-Calédonie a connu des mouvements sociaux conduisant à la constitution d’un groupe de travail entre l’intersyndicale et le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, mais les effets de ses préconisations étant jugés minimes, des blocages de l’aéroport et du port de Nouméa s’en sont suivis, heureusement sans violences. Le 27 mai dernier, un protocole a été signé sous l’égide de l’État, en vue de faire baisser les prix des produits de première nécessité, notamment. Or ces mesures, certes nécessaires, ne sont que transitoires, et des réformes structurelles s’imposent.

Pour renforcer la lutte contre « la vie chère » sur place et répondre aux mouvements sociaux de mai 2013, le congrès a adopté une loi du pays, le 25 mai 2013, pour sanctionner les comportements anticoncurrentiels, loi qui implique, pour sa mise en œuvre concrète, la création d’une autorité de la concurrence. L’article 1er du projet de loi organique autorise donc la Nouvelle-Calédonie à la créer en lui conférant des pouvoirs de réglementation, de sanction et d’investigation.

Conformément à l’avis rendu par le Conseil d’État le 22 décembre 2009, l’article 1er du projet de loi organique entend donner les moyens à la Nouvelle-Calédonie de lutter en profondeur contre la cherté de la vie par le biais d’une autorité administrative indépendante chargée de veiller à la régulation économique et de lutter contre les pratiques entravant la concurrence, par exemple les ententes. Toutes les autorités locales ont manifesté leur attente forte et sont unanimes quant à l’urgence de la création d’une telle autorité.

L’article 1er de la loi organique vise donc à ce que les autorités administratives indépendantes soient créées à l’initiative de la Nouvelle-Calédonie, par le vote d’une loi du pays. Cependant, un consensus se dégage localement pour que l’État reste le garant de leur indépendance.

En application de l’article 21, l’État conserve, au demeurant, des compétences qui ont un lien direct avec les missions des autorités administratives indépendantes, puisqu’il lui revient d’encadrer les pouvoirs de l’autorité qui pourraient mettre en cause les libertés publiques ou qui heurteraient la liberté individuelle ou le droit de propriété. Il lui revient également de déterminer les voies de recours contre les décisions de l’autorité. L’articulation des compétences implique donc une collaboration étroite entre l’État et la Nouvelle-Calédonie.

Pour assurer cette indépendance, la commission des lois a adopté, sur ma proposition, un amendement prévoyant que les membres des autorités administratives indépendantes ainsi créées bénéficient de gages d’indépendance. Tout comme il s’applique à la loi, ce principe s’appliquera aussi à la loi du pays qui créera chaque autorité, et il reviendra le cas échéant au Conseil constitutionnel saisi d’une telle loi de veiller au respect de cette règle.

En outre, la commission a prévu un mode de nomination des membres des autorités administratives indépendantes qui assoie leur légitimité en requérant un accord large et transpartisan autour des noms proposés par le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie. Les candidats pressentis devront ainsi être soumis à une audition publique et recueillir un avis positif, à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés par le congrès de Nouvelle-Calédonie.

Enfin, adoptant un autre amendement que je lui proposais, la commission a prévu l’irrévocabilité des membres de ces autorités, sauf en cas d’empêchement ou de manquement à leurs obligations constatés par leurs pairs. Ce principe transpose, pour les autorités administratives calédoniennes, ce qui existe actuellement pour les autorités administratives nationales.

Par ailleurs, le projet de loi organique clarifie les compétences entre les institutions calédoniennes et facilite leur fonctionnement, notamment à la suite des transferts de compétences.

L’article 2 tend à renforcer les moyens juridiques de la Nouvelle-Calédonie pour les exercer en reconnaissant au président du gouvernement un pouvoir de police administrative générale, dans le respect de celui qui est accordé à d’autres autorités locales, ainsi qu’un pouvoir de réquisition, qui pourrait se révéler particulièrement utile lorsque la Nouvelle-Calédonie exercera, au 1er janvier prochain, la compétence en matière de sécurité civile.

Votre commission des lois a cependant souhaité mieux encadrer le pouvoir de subdélégation, jugeant que les actes les plus importants du président du gouvernement devaient en être écartés, afin de conserver un sens et une réalité au pouvoir de contrôle sur l’usage de la délégation puis de la subdélégation.

L’article 3 précise, quant à lui, le pouvoir de police administrative spéciale du président de l’assemblée de province en matière de circulation routière sur le domaine provincial.

Enfin, l’article 4 du projet de loi organique vient consacrer explicitement la compétence de la Nouvelle-Calédonie et plus spécialement du congrès de la Nouvelle-Calédonie en matière de réglementation des « éléments de terres rares ».

En outre, plusieurs dispositions organiques visent à faciliter le fonctionnement des institutions calédoniennes sans remettre en cause les équilibres institutionnels. Ainsi, avec l’article 5, le Conseil économique et social serait dénommé, si vous adoptez ce texte, comme celui qui existe au niveau national, « Conseil économique, social et environnemental », sans que soit néanmoins supprimé le Comité consultatif de l’environnement prévu, depuis 1999, à l’article 213 de la loi organique.

La commission a poursuivi dans cette logique en étendant la compétence du Conseil en matière environnementale. Je vous proposerai par un nouvel amendement de mieux articuler celle-ci avec le Comité consultatif de l’environnement, afin de consolider la compétence du futur CESE sans nier le travail entrepris au sein du Comité consultatif.

Dans un souci de souplesse de la gestion quotidienne des affaires publiques, des dispositions existant dans le droit commun des collectivités territoriales sont étendues aux autorités locales, que ce soit la possibilité prévue à l’article 8 pour l’assemblée de province de déléguer son pouvoir à son président pour passer les marchés publics, la subdélégation de signature du président de la Nouvelle-Calédonie – autorisée par l’article 2 – aux agents de son administration ou encore la consécration du règlement intérieur du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie par l’article 9.

De même, pour prendre en compte l’évolution technologique, la version électronique du Journal officiel de la Nouvelle-Calédonie serait valable pour la publication des actes, comme le prévoit l’article 11.

Dans le même esprit, les articles 12, 14, 15, 16, 17, 18 et 19 complètent le cadre juridique et financier de la Nouvelle-Calédonie, des provinces et de leurs établissements publics. Votre commission des lois s’est bornée à apporter des modifications marginales, mes chers collègues.

Enfin, plus formellement, le projet de loi organique, dans ses articles 6, 7 et 10, contient des dispositions de précision visant à remplacer des mentions qui devraient devenir obsolètes ou à lever des ambiguïtés rédactionnelles.

L’article 13 offre à la Nouvelle-Calédonie et aux provinces la faculté de créer des sociétés publiques locales, outils de l’intervention publique locale introduits dans notre droit sur une initiative sénatoriale adoptée à l’unanimité de notre assemblée en 2010. L’extension de ces dispositions à la Nouvelle-Calédonie est donc une évidence qui a été partagée et même prolongée par la commission, laquelle a adopté un amendement de notre collègue Daniel Raoul au projet de loi ordinaire afin d’ouvrir cette même possibilité aux communes calédoniennes. Je vous proposerai un amendement visant à parachever ce dispositif.

J’en viens enfin au projet de loi ordinaire qui appelle, en son article 1er, à la ratification d’ordonnances. Votre commission des lois y est favorable, les délais impartis et les procédures prévues aux articles 38 et 74-1 de la Constitution ayant été respectés.

Vous le savez, monsieur le ministre, le Sénat n’est pas favorable par principe aux ordonnances, mais il sait en reconnaître les mérites. Il les accepte avec parcimonie et les ratifie après un examen minutieux. Ce fut encore le cas pour ce projet de loi, ce qui m’a conduite à faire observer à la commission que deux ordonnances portant actualisation du droit civil en Nouvelle-Calédonie méritaient un examen particulier, puisque leur ratification soulève un problème de droit inédit.

En effet, ces textes ont été adoptés avant le 1er juillet 2013, à un moment où l’État était encore compétent en matière de droit civil. Or il nous est demandé de ratifier ces ordonnances après le transfert de cette compétence à la Nouvelle-Calédonie. Un doute pourrait donc exister sur la compétence du Parlement pour ratifier des ordonnances dans un domaine dont il a justement perdu la compétence au fond. Or la ratification de ces ordonnances est une condition de leur validité ; à défaut, elles deviennent caduques dans les dix-huit mois suivant leur édiction, comme le prévoit l’article 74-1 de la Constitution.

La commission des lois a estimé que le transfert des compétences n’a pas porté atteinte au pouvoir de ratification qui appartient au seul Parlement national. La procédure prévue à l’article 74-1 de la Constitution, qui s’achève avec la ratification, postule que le processus soit mené à son terme. En conséquence, il semble qu’il puisse être dérogé au principe du transfert irréversible de compétences prévu par l’accord de Nouméa et la loi organique sur ce seul point précis.

Le texte ainsi amendé par la commission des lois est très attendu localement. Les Calédoniens nous donnent jusqu’à ce jour une leçon de conciliation dans la diversité. J’ai bien sûr tenu à m’entretenir avec les parlementaires de Nouvelle-Calédonie, même s’ils étaient retenus loin de Paris. Je les remercie, en particulier notre collègue sénateur Pierre Frogier et le député Philippe Gomes, des contributions écrites qu’ils m’ont fait parvenir. Je sais que notre collègue Hilarion Vendegou, que j’ai entendu au Sénat lors de la préparation de mon rapport et qui ne peut être parmi nous aujourd’hui, suit nos débats depuis l’Île des Pins. Je souhaitais le remercier pour l’éclairage qu’il a apporté sur ces textes lors de son audition, tout comme je remercie Paul Néaoutyine de sa contribution lors de sa récente audition.

Comme vous, monsieur le ministre, je tiens à saluer en cet instant, et avec émotion, l’ensemble des signataires de l’accord de Nouméa, y compris ceux qui nous ont quittés depuis lors.

Compte tenu de l’ensemble de ces observations, je vous invite, mes chers collègues, à adopter le projet de loi organique et le projet de loi ordinaire, ainsi que les amendements que je défendrai au nom de la commission.

La parole est à Mme Aline Archimbaud.

Monsieur le président, monsieur le ministre, madame la rapporteur, monsieur le président de la commission des lois, chers collègues, la Nouvelle-Calédonie relève d’un titre spécifique de la Constitution, le titre XIII, intitulé : « Dispositions transitoires relatives à la Nouvelle-Calédonie ».

À l’instar des collectivités d’outre-mer relevant de l’article 74 de la Constitution, la Nouvelle-Calédonie est régie, pour son organisation institutionnelle, par des dispositions de niveau organique. Ainsi, la loi organique du 19 mars 1999, votée après la signature de l’accord de Nouméa, reconnaît à la Nouvelle-Calédonie des institutions qui lui sont propres : le congrès, le gouvernement, le sénat coutumier, le conseil économique et social et les conseils coutumiers, les communes et les provinces étant des collectivités territoriales de la République.

Aux termes de celle loi organique, la Nouvelle-Calédonie dispose d’un large champ de compétences lui permettant d’intervenir dans de nombreux domaines : impôts, droits et taxes, santé publique, principes fondamentaux du droit du travail, inspection du travail, commerce extérieur, postes et télécommunications, desserte aérienne, réglementation des prix, organisation des marchés, réglementation des hydrocarbures, du nickel, du chrome, du cobalt, enseignement primaire public ou encore statut civil coutumier et terres coutumières.

Ces institutions originales, créées il y a quatorze ans, appellent très régulièrement des éléments d’actualisation ou de modernisation. Le projet de loi organique que nous examinons aujourd’hui poursuit le transfert d’un certain nombre de compétences. L’apport des principaux articles ayant été rappelé par la rapporteur, je me contenterai d’en évoquer quelques-uns.

L’article 1er prévoit la possibilité de la création d’autorités administratives indépendantes d’importance, notamment d’une autorité de la concurrence, très attendue pour répondre aux problèmes de la vie chère.

Les articles 2 et 3 mettent en œuvre le transfert, par exemple, des compétences en matière de sécurité aérienne et maritime, ainsi qu’en matière de pouvoirs de police de la circulation.

L’article 4 précise les compétences de la Nouvelle-Calédonie sur les éléments de terres rares.

L’article 5, quant à lui, ajoute la compétence environnementale aux attributions du conseil économique et social.

Je souhaiterais tout d’abord remercier ma collègue rapporteur, Catherine Tasca, qui a su, par des amendements pertinents, être à l’écoute des demandes exprimées par nos concitoyens calédoniens. Je pense notamment à l’introduction, dans le projet de loi ordinaire, de dispositions concernant les sociétés publiques locales – un amendement de Daniel Raoul, adopté en commission, portait également sur ce dispositif -, ainsi qu’à la garantie d’indépendance des membres des autorités administratives indépendantes.

Ces textes contiennent des dispositions qui vont dans le sens d’une plus grande décentralisation, de pouvoirs accrus pour ce territoire, ce dont je ne peux que me féliciter.

Je formulerai simplement deux remarques, au nom de mon groupe.

Je veux tout d’abord alerter sur les conditions d’extraction et d’exploitation des éléments de terres rares, prévues à l’article 4. Ces derniers demandent une exploitation extensive, car les paillettes de minerai ne sont présentes que dans une part infime des très importantes quantités de terre extraites des mines à ciel ouvert. Une telle exploitation peut se révéler dangereuse en l’absence de précautions, mais je fais confiance aux responsables locaux pour être vigilants et ne pas prendre de risques.

Nous déplorons ensuite la disparition du chapitre II de la version initiale du projet de loi organique, qui étendait les compétences de la Nouvelle-Calédonie dans le domaine international. Les sept articles de ce chapitre - considéré aujourd’hui comme allant trop loin - ont été supprimés, au motif que les dispositions en question n’ont pas fait l’objet d’une discussion suffisante au sein du comité des signataires de l’accord de Nouméa.

Le groupe écologiste du Sénat votera ces deux textes, attentif à ce que l’esprit des accords de Matignon, l’esprit des pères fondateurs de ces accords qui remontent à vingt-cinq ans, Jacques Lafleur et Jean-Marie Tjibaou, soit conservé. Nous serons attentifs également à ce que le processus enclenché par ces accords puis, plus récemment, par l’accord de Nouméa, se poursuive dans le consensus et garde le bon rythme.

Le retard pris par les gouvernements précédents sur l’application de l’accord de Nouméa, notamment en ce qui concerne le rééquilibrage du territoire et la reconnaissance de l’identité kanake, doit en effet être rattrapé.

Comme cela a été rappelé, il faut en effet préparer la consultation d’auto-détermination concernant le futur statut et le type de souveraineté dont disposera ce territoire. Les défis économiques, sociaux, environnementaux et donc politiques, au sens fort du terme, sont très importants. Je le répète, nous voterons ces deux textes, qui vont dans le bon sens, donc même le projet de loi ordinaire, qui prévoit la ratification d’un certain nombre d’ordonnances, en approuvant les commentaires qui viennent d’être faits par Catherine Tasca, au nom de la commission des lois.

La parole est à M. Pierre Frogier.

Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission des lois, madame le rapporteur, mes chers collègues, je vous remercie touts et toutes de votre présence dans cet hémicycle, qui témoigne de votre intérêt pour la Nouvelle-Calédonie. Permettez-moi tout de même, monsieur le ministre, de regretter que le calendrier choisi - la fin du mois de juillet - pour l’examen d’un texte de cette importance, comme vous l’avez souligné, ait empêché que cet hémicycle soit mieux garni.

Il s’agit en effet d’une actualisation, ou d’une modification, de la loi organique de 1999, relative à la Nouvelle-Calédonie. Cela n’est pas anodin.

Si l’on se réfère à l’article 77 de la Constitution, cette loi organique est censée transposer juridiquement l’accord de Nouméa et n’a donc pas vocation à être modifiée ou révisée sans discernement.

Je constate pourtant que le texte statutaire a déjà été modifié à neuf reprises - le ministre et Mme le rapporteur l’ont rappelé - et que seules deux modifications avaient réellement pour objet de garantir la mise en œuvre et l’application de l’accord de Nouméa : la première, en août 2009, pour préparer et réussir les transferts de compétences dont, principalement, le transfert de l’enseignement du second degré ; la seconde, en juillet 2011, lorsqu’il s’est agi d’éviter que l’accord de Nouméa ne soit dévoyé en raison de l’instabilité institutionnelle causée par une formation politique locale, qui avait détourné à son profit le mécanisme de l’article 121 de la loi organique en organisant des démissions à répétition du gouvernement local.

La dixième modification du statut de la Nouvelle-Calédonie qui nous est proposée aujourd’hui est d’un autre ordre : elle ne porte pas sur des changements de fond mais a été décidée pour permettre la mise en œuvre de décisions prises lors du dernier comité des signataires, réuni le 6 décembre 2012. Son objectif est d’accompagner au mieux le transfert des compétences, en dotant les institutions calédoniennes d’instruments de gouvernance modernes en matière budgétaire et financière.

Elle vise aussi, comme cela a été rappelé, à la création, par la Nouvelle-Calédonie, d’autorités administratives indépendantes locales.

Il s’agit donc essentiellement de dispositions techniques que la commission des lois – je tiens d’ailleurs à vous remercier, madame le rapporteur, pour la qualité de votre rapport - a complétées et dont elle a évidemment amélioré la rédaction.

En clair, nous sommes tous conscients que la loi organique doit être aménagée et adaptée. Toutefois, l’a-t-elle toujours été sans voir ses fondamentaux dénaturés ? Il faut bien constater que, vingt-cinq ans après la provincialisation, la copie actuelle de la loi statutaire s’écarte de plus en plus de l’esprit de Matignon, qui avait inspiré l’organisation et le fonctionnement institutionnel de la Nouvelle-Calédonie.

Je veux profiter de cette occasion pour vous en donner ne serait-ce qu’un seul exemple.

Vous vous souvenez que ces institutions originales que sont les provinces ont été créées, au sortir des affrontements, pour assurer le rééquilibrage politique. La provincialisation est véritablement un acquis déterminant des accords de Matignon. À l’origine, les provinces disposaient d’une compétence de droit commun et constituaient des collectivités de premier plan. Michel Rocard, premier ministre de l’époque, voyait en elles un embryon d’organisation fédérale au sein de la République française.

Cette réalité a, malheureusement, été complètement battue en brèche et, avec le temps, nous assistons à une restriction des attributions et des prérogatives des provinces. Les compétences de droit commun qui leur étaient conférées ont été vidées de leur substance.

Cette dérive est essentiellement due au Conseil d’État. Dès le début de la provincialisation, il a apporté des limites à la compétence de droit commun des provinces, afin que celles-ci n’empiètent pas sur le champ de compétences dévolu à l’État.

À la rigueur, une telle logique pouvait se comprendre à l’époque de la loi référendaire de 1988. Elle n’a plus de sens aujourd’hui, dans le cadre de l’accord de Nouméa, d’autant que la lecture extensive des compétences ne profite désormais qu’à une seule collectivité : la Nouvelle-Calédonie.

L’exemple le plus significatif à cet égard est peut-être l’avis rendu par le Conseil d’État, en mai dernier, sur la répartition des compétences en matière de logement. Alors qu’il avait reconnu, en 2009, que Saint-Pierre-et-Miquelon pouvait réglementer les rapports locatifs au titre de sa compétence en matière de logement, le même Conseil d’État dénie aujourd’hui pareille capacité aux provinces qui, pourtant, sont, elles aussi, compétentes en matière de logement.

Et pour quel motif cette divergence d’appréciation ? Saint-Pierre-et-Miquelon dispose, en matière de logement, d’une compétence d’attribution et non pas d’une compétence de droit commun. Les provinces en Nouvelle-Calédonie ne jouissent donc pas de l’intégralité des matières qui découlent de leur compétence de droit commun : elles exercent leurs attributions, tel le logement, sous réserve de celles qui sont exercées par l’État et la Nouvelle-Calédonie.

Cette évolution jurisprudentielle nous éloigne immanquablement de l’esprit qui a prévalu à la création des provinces.

Puisque nous n’avons pas d’autre choix que de subir les décisions du Palais-Royal, faisons au moins en sorte, monsieur le ministre, de ne pas totalement détricoter ce qui reste de la volonté des signataires !

Ce risque existe, en effet. Le texte que nous examinons aujourd’hui sera ensuite discuté à l’Assemblée nationale. J’attire votre vigilante attention, monsieur le ministre, sur les propositions qui pourraient être faites par l’autre chambre. Vous les connaissez comme moi : elles circulent déjà. Je pense, notamment, à la volonté de conférer au congrès la capacité d’avoir recours au référendum, réservé aux seuls citoyens calédoniens, pour faire adopter des délibérations ou des lois du pays, à l’introduction d’un droit de pétition, similaire à celui qui est mentionné à l’article 72-1 de la Constitution, lui aussi réservé aux seuls citoyens calédoniens, ou encore à la possibilité que des secteurs de l’administration ne soient pas attribués à un membre du gouvernement n’ayant pas souhaité disposer du secteur que lui confie le gouvernement collégial.

Ces dispositions seraient, bien sûr, inacceptables. Elles viendraient rompre le consensus qui s’est dégagé autour de la présente modification de la loi organique.

Monsieur le président, mes chers collègues, la Nouvelle-Calédonie revient de loin. Il faut être très prudent quand on s’en occupe, quand on touche à son organisation institutionnelle.

Après nous être violemment affrontés, nous avons choisi la voie de la réconciliation et de la paix. Nous avons décidé de construire ensemble notre avenir.

Les récentes célébrations du vingt-cinquième anniversaire de la poignée de mains entre Jacques Lafleur et Jean-Marie Tjibaou et de la signature des accords de Matignon et d’Oudinot nous ont rappelé le contexte et les origines du processus exemplaire dans lequel nous sommes engagés.

Notre débat d’aujourd’hui s’inscrit dans ce cheminement particulier. Alors que nous arrivons à un moment déterminant de cette histoire, je voudrais que chacun d’entre vous en ait bien conscience.

Depuis vingt-cinq ans, ensemble, indépendantistes et partisans du maintien dans la France, nous travaillons au sein des institutions.

Depuis vingt-cinq ans, nous avons compris, les uns et les autres, que l’avenir de notre territoire ne passait pas par l’affrontement et la violence.

Depuis vingt-cinq ans, nous savons que l’avenir se construira par le dialogue et la recherche du consensus.

Cela n’allait pas de soi, mais c’est bien cette voie du dialogue qui nous a permis, depuis deux décennies, de sauvegarder la paix et de permettre le développement et la prospérité de la Nouvelle-Calédonie.

Alors que nous approchons du terme prévu par l’accord de Nouméa, nous n’avons pas le droit de remettre en cause, de fragiliser ou de dénaturer le précieux équilibre édifié par les signataires des accords. Nous avons, au contraire, l’ardente obligation de nous inscrire dans la continuité, dans le prolongement de cette recherche du consensus et de travailler à son aboutissement.

Le temps nous est compté, mes chers collègues.

L’année 2014 sonnera le début de la dernière mandature de l’accord. En Nouvelle-Calédonie, cette échéance alimente d’ores et déjà bien des fantasmes, bien des inquiétudes. J’ai la conviction que l’État, monsieur le ministre, partenaire de cet accord, a le devoir de rassurer les Calédoniens et de participer à la définition des solutions qui leur seront proposées.

C’est ce à quoi je me suis personnellement engagé ces dernières années.

J’ai proposé la création des comités de pilotage, destinés à préparer cet avenir. Depuis 2010, ils se réunissent régulièrement, pour dresser le bilan de l’accord de Nouméa, pour réfléchir à l’avenir institutionnel et pour définir un schéma industriel et métallurgique.

L’essentiel, pour moi, c’est de créer les conditions d’une nouvelle solution consensuelle. J’ai la conviction en effet qu’il n’y a pas d’autre choix, que c’est la seule voie qui s’offre à nous.

C’est la raison pour laquelle j’ai proposé, en 2010, que le drapeau identitaire kanak flotte à côté du drapeau tricolore.

Très bien !

C’est un geste à la fois symbolique et politique, destiné à marquer la reconnaissance mutuelle des deux légitimités qui existent en Nouvelle-Calédonie. Il me semble s’inscrire parfaitement dans la continuité des accords qui ont ramené la paix sur le territoire. Il est aussi de nature à favoriser l’ouverture, dans la confiance, de discussions qui nous permettront d’inventer ensemble une solution.

Mes chers collègues, vous devez comprendre qu’en signant les accords de Matignon, puis de Nouméa, nous avons, en réalité, renoncé au fait majoritaire. En 1988, puis en 1998, nous avons accepté d’adapter le principe majoritaire pour prendre en compte la légitimité historique de la population mélanésienne, qui représente l’essentiel du camp indépendantiste.

Dès lors – et ce que j’ai entendu tout à l’heure ne me satisfait pas – un référendum qui porterait sur une question binaire – pour ou contre l’indépendance ? – est dénué de sens. Nous en connaissons par avance le résultat, et il n’apporterait pas de solution pérenne pour l’avenir. Il risquerait, au contraire, de raviver les tensions entre les communautés. Dans ces conditions, l’évolution de la Nouvelle-Calédonie ne se ferait pas dans la sérénité.

C’est bien le problème qui se pose à nous. Quels que soient ses mérites, force est de constater que l’accord de Nouméa est incomplet. Avec les trois référendums de sortie qu’il prévoit sur le transfert, ou non, des compétences régaliennes, il n’offre aucune véritable issue et renvoie à plus tard la définition d’une solution institutionnelle.

Monsieur le ministre, mes chers collègues, j’en ai la conviction, nous n’avons pas le droit de nous résigner ni d’attendre passivement que le temps passe. Sinon, tout ce que nous avons fait précédemment n’aura servi à rien. J’ajoute que, si nous avions adopté cette attitude par le passé, nous n’aurions jamais signé les accords de Matignon et de Nouméa !

Aujourd’hui, nous n’avons plus de temps à perdre. Il est de notre responsabilité de dire clairement aux Calédoniens que nous allons dessiner les contours de leur vivre-ensemble, qui marquera l’aboutissement de l’accord de Nouméa. Pour cela, nous avons besoin de l’appui et du soutien de l’État.

C’est ce que je voulais vous dire, monsieur le ministre, alors que, dans quelques heures, vous quittez Paris pour rejoindre le Premier ministre en Nouvelle-Calédonie. Pour paraphraser une formule célèbre, j’espère que vous volerez vers la Calédonie compliquée avec des idées simples !

Vous l’aurez compris, mes chers collègues, je voterai les deux projets de loi qui nous sont soumis.

La parole est à Mme Éliane Assassi.

Monsieur le président, monsieur le ministre, madame la rapporteur, monsieur le président de la commission des lois, mes chers collègues, les projets de loi que nous allons examiner s’inscrivent dans la logique de l’évolution choisie par les peuples de Nouvelle-Calédonie, mais on pourrait aussi parler de Mayotte, de la Guyane et de la Martinique.

Le projet de loi organique vise à moderniser le statut de la Nouvelle-Calédonie. C’est une nouvelle étape d’un processus engagé il y a vingt-cinq ans déjà .

L’histoire calédonienne n’a pas toujours été paisible, c’est peu de le dire. Depuis vingt-cinq ans, pourtant, et plus spécifiquement depuis le 26 juin 1988, date à laquelle a été conclu l’accord entre Jean-Marie Tjibaou et Jacques Lafleur, la paix civile s’est consolidée ; cela, personne ne peut le contester.

Cet accord, perçu comme une feuille de route vers l’émancipation de la Nouvelle-Calédonie, prévoit notamment un transfert progressif des compétences de l’État aux autorités locales, ainsi que la tenue d’un référendum d’autodétermination entre 2014 et 2018.

C’est dans l’esprit de l’accord de Nouméa et dans cet objectif d’émancipation que s’inscrit le texte organique que nous avons à examiner aujourd’hui. Il est également la traduction des demandes exprimées en décembre 2012 par le dixième comité des signataires de l’accord de Nouméa.

En vingt-cinq ans, la Nouvelle-Calédonie a pu stabiliser ses institutions. Aujourd’hui, elle franchit une étape supplémentaire, avec la création de nouvelles autorités administratives indépendantes.

Si personne ne peut contester que, depuis vingt-cinq ans, la Nouvelle-Calédonie a évolué, personne ne peut soutenir non plus que tous les problèmes sont résolus. « Le Caillou » reste, à l’instar de tout l’outre-mer, un pays dans lequel le chômage des jeunes atteint un taux inacceptable. Quelles que soient les évolutions souhaitées, ou obtenues, par chacune des composantes des outre-mer, il est bien évident que la question de l’emploi des jeunes, pour ne citer qu’elle, doit être une priorité pour le Gouvernement et pour l’État.

Le phénomène de la vie chère, quant à lui, est récurrent outre-mer, et tout particulièrement en Nouvelle-Calédonie. Dans tout l’outre-mer, les revendications des populations contre la cherté de la vie ont débouché sur des accords. En Nouvelle-Calédonie, un protocole prévoyant une baisse immédiate des prix de 10 % a été signé en mai dernier. Pourtant, le compte n’y est pas, puisque les prix y sont supérieurs d’au moins 30 %, sinon 40 %, à ceux qui sont pratiqués en France métropolitaine. Certes, ce que l’on appelle le « panier Lurel » a été mis en place. Des accords entre syndicats, distributeurs, fournisseurs, importateurs, consommateurs, entre autres, ont été trouvés sur une liste de produits, alimentaires ou non.

Cependant, il faut savoir le dire, la question n’est pas entièrement réglée. Si quelques avancées ont été obtenues, il faut, nous semble-t-il, continuer à agir, combattre les monopoles et les situations oligopolistiques. Si je peux me permettre, il ne faut jamais regarder une question comme épuisée.

Après s’être rendu aux Antilles, le Premier ministre va bientôt entamer une tournée dans la zone Asie-Pacifique, au cours de laquelle il passera en Nouvelle-Calédonie. Selon son entourage, il devrait y prononcer un discours de grande importance.

La question du nickel devrait également être abordée. Pour l’instant, c’est l’un des piliers du développement économique de la Nouvelle-Calédonie. L’exploitation du nickel pose le problème du rééquilibrage économique entre les provinces et la question de la mondialisation des échanges. Certes, le nickel a été, il y a quelques années, source de tension entre les indépendantistes et Paris, mais, de nos jours, les rapports de force ont changé.

Aujourd’hui, si l’industrie mondiale de ce secteur vient en Nouvelle-Calédonie pour étudier le marché, le moral de ses acteurs n’est pas au beau fixe. En effet, le cours du nickel, surnommé « le métal du diable » à cause de sa volatilité, ne devrait pas rebondir avant 2014, selon les analystes. Or, au cours du premier semestre 2013, deux gigantesques usines métallurgiques de nickel sont entrées en service. Il faut rappeler que la Nouvelle-Calédonie abrite 25 % des ressources planétaires de ce minerai, indispensable à la fabrication d’acier inoxydable. Aujourd’hui, la Chine, gros consommateur, est aussi devenue un gros producteur de nickel.

C’est donc l’un des piliers du développement économique de la Calédonie qui peut être ébranlé. Cela aura des conséquences sérieuses, immédiatement ou à moyen terme.

La visite du Premier ministre va aussi poser la question de la place de la Nouvelle-Calédonie dans son environnement géoéconomique. Comment va-t-elle pouvoir se développer, alors que la Corée du Sud et la Malaisie, souvent désignés comme les « petits tigres de l’Asie », sont en plein développement ?

Si la question est posée pour la Nouvelle-Calédonie, elle l’est aussi pour toutes les autres régions et collectivités d’outre-mer, en particulier les Antilles et la Guyane, La Réunion et Mayotte.

La Nouvelle-Calédonie a des atouts, qu’il convient de valoriser. Je pense, par exemple, à la filière micro-algues, aussi appelées phytoplancton. Compte tenu de la richesse de sa biodiversité et de l’immensité de ses lagons, la Nouvelle-Calédonie peut être un acteur majeur de cette activité. Cet « or vert » laisse entrevoir de nombreuses perspectives dans les domaines de la cosmétique, de l’alimentation animale, de la pharmacologie, entre autres. Il peut autoriser la Nouvelle-Calédonie à envisager une nouvelle voie de développement.

Bien évidemment, dans toutes les autres îles, ou presque, les possibilités d’un développement qui valorise les atouts régionaux existent, par exemple dans le domaine de l’énergie.

La Nouvelle-Calédonie dispose également d’un autre atout. Le Commissariat général à la stratégie et à la prospective a publié voilà quelques jours un rapport sur les métaux critiques et les terres rares, dressant en conclusion ce redoutable constat : si l’on veut que la France ne se retrouve pas l’otage des pays producteurs et des fluctuations du marché, la seule solution est de relancer la recherche minière !

Les terres rares sont au cœur des technologies de l’information et de la communication : fibre optique, télévision, smartphones, batteries, têtes de missiles, piles à combustible... Certains y voient l’enjeu de la quatrième révolution industrielle. Ce serait l’or noir du XXIe siècle !

C’est dire à quel point la maîtrise de l’exploitation de ces terres rares est importante, d’un point de vue non seulement économique, mais également politique et géostratégique. Et, sur ce point, la Nouvelle-Calédonie, qui possède du scandium, a de toute évidence une carte à jouer. Mais d’autres régions – je pense notamment à la Guyane ou à la Polynésie – peuvent également voir dans ces terres rares et ces nouvelles ressources des occasions de développement.

Encore faut-il qu’une telle exploitation soit souhaitée par tous et que les bénéfices en découlant soient partagés entre tous avec une répartition équitable.

Ne l’oublions pas, les outre-mer – j’inclus la Corse dans cette catégorie §–, ce sont un domaine maritime, une zone économique exclusive de 345 000 kilomètres carrés, avec du poisson et des ressources énergétiques, le pétrole ou les nodules polymétalliques.

Et, pour rester dans le sujet, notons que toutes les régions et collectivités d’outre-mer ont une carte à jouer en matière d’énergies renouvelables. Le potentiel est absolument énorme. L’autonomie énergétique, mot d’ordre lancé par le sénateur Paul Vergès voilà quelques années pour La Réunion, est aujourd’hui repris par la plupart des îles.

Le projet de loi organique sur la Nouvelle-Calédonie, pas plus que le projet de loi portant diverses dispositions relatives aux outre-mer, ne va pas lever toutes les incertitudes, ni gommer tous les problèmes. Mais les deux textes constituent une étape, et une étape consensuelle, dans l’évolution des territoires concernés. Le groupe CRC votera donc les deux projets de loi, tout en félicitant Mme la rapporteur de la qualité de son travail.

La parole est à M. Jean-Claude Requier.

Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission des lois, madame la rapporteur, mes chers collègues, en 1981, la proposition n° 58 du candidat François Mitterrand était ainsi rédigée : « Pour les peuples de l’outre-mer français qui réclament un véritable changement, ouverture d’une ère de concertation et de dialogue à partir de la reconnaissance de leur identité et de leurs droits à réaliser leurs aspirations. »

À l’issue de bouleversements institutionnels nombreux et confus, ainsi que de violents conflits, qui devaient atteindre leur apogée lors de l’embuscade de Hienghène et la prise d’otages d’Ouvéa, la Nouvelle-Calédonie est parvenue à un équilibre grâce à un statut particulier et unique au sein de notre République. Après bien des divergences sur l’avenir de la « Grande terre », les Calédoniens sont parvenus à un compromis fondé sur le dialogue et l’écoute.

L’accord de Nouméa de 1998, point culminant des relations pacifiées, a réussi à réunir des points de vue a priori inconciliables. L’identité kanake était enfin reconnue et les indépendantistes acceptaient un maintien de la Nouvelle-Calédonie au sein de la République. Ce territoire s’est alors doté d’institutions et de règles juridiques originales, et son statut sui generis lui est reconnu par un titre à part au sein de la Constitution.

Un processus de décolonisation peut-il aboutir à assurer une paix immuable ? Les fractures et les blessures qui divisent la société calédonienne sont malheureusement encore trop profondes. La crise institutionnelle de 2011, provoquée en raison des conflits politiques autour du double drapeau, avec la démission successive de plusieurs gouvernements, nous prouve que la situation demeure fragile. Toutefois, la loi organique du 25 juillet 2011 y a apporté une réponse.

De même, les grèves générales contre la « vie chère » qui se sont déroulées au mois de mai dernier nous rappellent que la paix doit se construire en permanence.

Avec un produit intérieur brut par habitant le plus élevé de l’outre-mer et le deuxième plus élevé de la région – entre l’Australie et la Nouvelle-Zélande –, des ressources en nickel riches, un gouvernement collégial fondé sur une entente entre indépendantistes et non-indépendantistes et une autonomie renforcée, la Nouvelle-Calédonie pourrait nous sembler à l’abri des problèmes économiques et sociaux. Or il n’en est rien.

Tout d’abord, la situation économique du territoire est instable. Elle repose encore sur l’exploitation du nickel, qui représente entre 8 % et 18 % de son PIB, et sur les transferts de la métropole. Dans un rapport de 2012, le professeur Étienne Wasmer explique cette vulnérabilité face aux variations des cours du nickel. En effet, en 2012, les exportations se sont contractées de 13, 8 %, en raison des difficultés du secteur.

Ensuite, le taux de chômage demeure élevé, et les disparités sociales sont deux fois plus fortes qu’en métropole. Ainsi, selon l’Institut d’émission d’outre-mer, l’écart entre les revenus des plus riches et ceux des plus modestes est de près de 8, contre 3, 6 en métropole, et le taux de pauvreté atteint 17 %... Ces disparités sont d’autant plus graves qu’elles jouent en défaveur des Kanaks.

De surcroît, les prix sont, en moyenne, 34 % plus élevés qu’en métropole, un record en outre-mer. Ils sont supérieurs de 65 % pour l’alimentation et de 39 % pour le logement, l’eau et l’énergie, pénalisant ainsi les ménages les plus fragiles.

L’insularité, l’éloignement, les frais des transports ou encore les habitudes de consommation influent sur les prix. De même, l’absence de concurrence et la fiscalité sur les importations participent à la « vie chère ».

Le protocole d’accord du 27 mai 2013 signé entre les syndicats et le patronat a permis d’apaiser les tensions en réduisant de 10 % les prix de 300 produits alimentaires et d’hygiène, ainsi que de 200 produits supplémentaires, et en appliquant un gel des prix jusqu’à la fin de l’année 2014.

En effet !

Le processus qui va de l’acquisition des libertés individuelles vers l’égalité est parfois trop lent pour apaiser les tensions. L’État a voulu réduire une telle fracture par une politique de rééquilibrage des disparités, qui sont également spatiales. J’évoquerai à titre d’illustration l’usine de nickel de Koniambo, mise en fonctionnement récemment.

Toutefois, la fracture est profonde, et son colmatage est inachevé. La situation est donc potentiellement explosive et pourrait aboutir à des effets non réellement désirés par la population lors du prochain référendum d’autodétermination, qui devrait se tenir avant 2018. Le choix pourrait alors se résumer à une simple réaction aux problèmes économiques et sociaux, et non traduire une volonté réelle de décider de l’avenir du territoire.

Quelle place peut occuper la République ? Certainement un rôle d’accompagnateur en matière de transfert de compétences ! L’accroissement de l’autonomie à un rythme soutenu doit être accompagné. Les autorités calédoniennes sont demandeuses d’une telle démarche, et il convient de saluer la mise en place d’une nouvelle structure réunissant les ministères concernés par les transferts de compétences.

En l’espace de quelques années, la Nouvelle-Calédonie a bénéficié de nouvelles compétences qui revêtent une importance fondamentale. On peut évoquer des cas récents : la police et la sécurité de la circulation maritime, la circulation aérienne, l’enseignement du second degré, le droit civil ou le droit commercial… D’autres transferts sont également prévus pour 2014, comme l’enseignement supérieur ou l’administration provinciale et communale.

Le présent projet de loi organique actualise la loi organique de 1999, afin de permettre un plein exercice de ces prérogatives.

En ce qui concerne la problématique de la « vie chère », l’Autorité de la concurrence, autorité administrative indépendante nationale, par ses rapports rendus en 2012, a recommandé la création d’une autorité de la concurrence locale, afin de briser les monopoles et oligopoles, qui entraînent des prix excessivement élevés et qui affectent le pouvoir d’achat des Calédoniens. Selon ses rapports, au contrôle inefficace des prix devrait se substituer une action sur la structure de marché.

L’article 1er du projet de loi organique modifie le statut, afin précisément de permettre la création d’autorités administratives indépendantes. Il servira de fondement à la création de l’autorité de la concurrence locale disposant de pouvoirs de réglementation, de sanction, d’injonction, pour mettre fin aux pratiques anticoncurrentielles et aux concentrations de marché. Si la Nouvelle-Calédonie se dote d’une réforme du droit de la concurrence, un tel dispositif pourrait se révéler efficace.

Il convient de saluer le travail de notre collègue Catherine Tasca, rapporteur des deux textes, qui renforce l’indépendance des futures AAI, puisque les candidats devront, après audition publique, être désignés à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés du congrès. Les membres seront irrévocables, sauf exception.

L’exercice des compétences est également favorisé par le pouvoir général de police administrative accordé au président du gouvernement néo-calédonien en matière de sécurité maritime, de sécurité aérienne et de sécurité civile. La prise de décision est ainsi accélérée. La possibilité, pour les assemblées de province, de déléguer la passation des marchés publics à leur président contribue à l’allégement de la procédure.

Plusieurs dispositions du projet de loi organique s’inspirent du droit commun des collectivités territoriales, par exemple, les règles en matière de subventions publiques des provinces ou les règles budgétaires des services publics industriels et commerciaux.

Ainsi, c’est par des actualisations de la loi organique, en donnant les moyens juridiques de l’autonomie et en facilitant le fonctionnement des institutions et de l’administration que la France se conforme à l’esprit de l’accord de Nouméa.

C’est grâce à cette neutralité qu’un climat de confiance peut être maintenu entre l’État et la Nouvelle-Calédonie et que les liens, qui ne sont plus exclusivement historiques, mais qui sont aussi affectifs, peuvent être préservés. Il en est de même des différents textes relatifs à l’outre-mer. C’est pourquoi le groupe RDSE approuvera le projet de loi organique et le projet de loi ordinaire.

La parole est à M. Thani Mohamed Soilihi.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, j’avoue ne pas être un spécialiste de la Nouvelle-Calédonie. Je l’ai découverte au gré de l’examen de ces projets de loi, car, finalement, j’en connaissais peu, en tout cas bien moins que mes collègues présents aujourd’hui, les réalités sociologiques, historiques et politiques. Toujours est-il que le sujet m’a passionné !

Les statuts des collectivités ultramarines sont très souvent des modèles uniques en leur genre, très éloignés de ce que connaissent les collectivités territoriales métropolitaines. On peut aisément affirmer que l’outre-mer a toujours constitué un laboratoire juridique et institutionnel.

Cependant, si l’on retrouve certaines problématiques communes aux outre-mer, il faut bien reconnaître que la spécificité du modèle calédonien, depuis la révision constitutionnelle du 20 juillet 1998, est sans équivalent.

Il est néanmoins l’héritage d’une histoire complexe, marquée par de violents affrontements entre communautés autour de la question de l’accession à l’indépendance, que je ne rappellerais pas ici, mais que les pouvoirs publics de l’époque ont su apaiser en renouant le dialogue avec les représentants des partis indépendantistes et loyalistes.

Ainsi, le 26 juin dernier, la Nouvelle-Calédonie célébrait le vingt-cinquième anniversaire de la signature des accords de Matignon, qui avaient mis un terme à plusieurs années de tensions ayant atteint leur paroxysme lors de la tragédie de la grotte d’Ouvéa.

Ces accords furent suivis par l’accord de Nouméa et par sa traduction juridique, la loi organique du 19 mars 1999, qui prévoyait des transferts progressifs de compétences de l’État vers la Nouvelle-Calédonie et la tenue d’une consultation de la population entre 2014 et 2018 pour décider de l’avenir institutionnel de cette collectivité.

Depuis lors, on croyait le temps des tensions extrêmes révolu. L’année 2011 fut pourtant marquée par des événements dramatiques liés à un contexte social très difficile, partagé, il est vrai, par l’ensemble des outre-mer, dû à la cherté de la vie et à un chômage endémique touchant principalement les jeunes issus de la communauté kanake. Les accords économiques et sociaux signés à l’époque pour remédier à la situation n’ont jamais été appliqués.

C’est notamment la raison pour laquelle un mouvement social de grande ampleur, réunissant plusieurs syndicats et touchant les trois provinces de l’archipel, a de nouveau éclaté au mois de mai dernier. Les manifestants souhaitaient la mise en place d’un dispositif de modération des prix semblable à celui qui est contenu dans la loi du 20 novembre 2012 relative à la régulation économique outre-mer et portant diverses dispositions relatives aux outre-mer, ou loi Lurel, que le Sénat avait adoptée en septembre dernier en première lecture et dont j’avais eu le privilège d’être le rapporteur pour la commission des lois.

Avec les pluies diluviennes survenues au début de ce mois de juillet, qui ont entraîné une dégradation importante des exploitations agricoles, la pression sur les prix ne risque pas de baisser !

Ce profond malaise social et la crise économique que connaît la Nouvelle-Calédonie depuis quelques années peuvent s’expliquer par les retards qui ont été pris depuis 2007 dans la mise en œuvre du volet économique et social de l’accord de Nouméa, compromettant de ce fait la politique de rééquilibrage qui en était le cœur.

Le projet de loi organique portant actualisation de la loi du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie a pour objet de poursuivre le processus enclenché il y a vingt-cinq ans.

Il clarifie des compétences existantes et reconnaît des prérogatives aux autorités calédoniennes, telles que le pouvoir de police administrative générale et de réquisition accordé au président du gouvernement.

Il facilite également le fonctionnement des institutions du territoire, en accordant notamment la possibilité à l’assemblée de province de déléguer son pouvoir à son président pour passer les marchés publics ou encore au président de la Nouvelle-Calédonie de subdéléguer sa signature aux agents de son administration.

Enfin, il actualise les règles administratives et financières en vigueur sur ce territoire.

Conformément à l’engagement pris par le Premier ministre devant le comité des signataires de l’accord de Nouméa le 6 décembre dernier, ce texte permet surtout à la collectivité de créer, par des lois du pays, des autorités administratives indépendantes dotées des mêmes pouvoirs, notamment de sanction.

Cette disposition essentielle – et, on l’imagine aisément, fortement attendue par la population, au regard des difficultés qu’elle rencontre – pourra s’appliquer dans des domaines aujourd’hui sensibles, tels que la concurrence, la concentration économique et l’aménagement commercial. Ainsi, la Nouvelle-Calédonie pourra se doter d’une autorité de la concurrence locale, outil de régulation indispensable qui devrait rendre effective l’adoption par le congrès calédonien, le 25 juin dernier, d’une loi antitrust, sous réserve de la décision du Conseil constitutionnel, qui en a été saisi.

Pour être parfaitement efficaces, ces organismes devront voir leur impartialité et leur indépendance assurées par la mise en place de garanties concernant leur composition, les modalités de désignation et de fin de mandat de leurs membres, et les règles d’incompatibilités auxquelles ils sont soumis.

C’est la raison pour laquelle nous ne pouvons qu’adhérer aux amendements proposés par Mme la rapporteur – et je saisis l’occasion qui m’est donnée pour saluer son travail – qui prévoient d’inscrire le principe selon lequel les membres de ces futures AAI seront nommés par arrêté du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, après confirmation par un vote à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés du congrès de la Nouvelle-Calédonie.

Avant d’évoquer le second texte qui nous est présenté, et qui fait l’objet avec le projet de loi organique d’une discussion générale commune, je me permets une digression, pour attirer l’attention du Gouvernement sur l’état déplorable de la prison de Nouméa. Des mutineries y éclatent régulièrement, les prisonniers protestant contre les conditions indignes dans lesquelles ils sont détenus, conditions également dénoncées par le contrôleur général des lieux de privation de liberté, Jean-Marie Delarue, et par l’Observatoire international des prisons. Cette question ne prête pas à polémique - même si l’on aurait souhaité que le gouvernement précédent y apporte des solutions pérennes et réalistes - mais le projet de construction d’un nouvel établissement à Nouméa, coûteux et inadapté, n’y répondait pas.

Consciente de la gravité et de l’urgence de la situation, Mme Taubira a annoncé, outre le déblocage d’une enveloppe de 32 millions d’euros destinée à rénover et agrandir la prison, l’envoi sur place d’une mission chargée notamment d’apporter des solutions à ce problème. Pourriez-vous, monsieur le ministre, nous apporter des précisions sur ce point ?

Mais j’en viens au projet de loi portant diverses dispositions relatives aux outre-mer, qui prévoit la ratification de huit ordonnances.

Mes collègues interviendront pour vous présenter des amendements relatifs à leur département. Je voudrais, pour ma part, faire une remarque liminaire concernant le recours aux ordonnances. Si je suis sensible à l’argument selon lequel, compte tenu de la surcharge du calendrier législatif, ce procédé présente nombre d’avantages, il est néanmoins indispensable de bien veiller à associer le Parlement au processus d’élaboration des textes.

J’aimerais m’appesantir quelques instants sur l’ordonnance du 25 janvier 2013 relative aux allocations de logement à Mayotte, qui crée, outre l’allocation de logement familiale, qui existait déjà, l’allocation de logement sociale, dont l’alignement progressif sur le droit commun des départements d’outre-mer est prévu.

L’INSEE a relevé, lors de son dernier recensement, que le nombre de logements augmentait moins vite que la population. Si la croissance démographique de Mayotte est si forte, c’est certes en raison du nombre important de naissances, mais également, et surtout, à cause d’une pression migratoire extrêmement élevée.

Les dispositions que je viens d’évoquer vont évidemment dans la bonne direction, mais elles resteront insuffisantes. J’avais alerté Mme la ministre des affaires sociales et de la santé sur ce point. Le taux actuellement arrêté pour cette allocation est trop bas, les ménages mahorais ne peuvent assumer les loyers. Au bout du compte, les logements sociaux existants restent vides et les logements en programmation ne trouveront jamais preneur…

Les deux textes qui nous sont soumis aujourd’hui marquant l’engagement pris par ce gouvernement de soutenir les outre-mer, le groupe socialiste votera cette dixième réforme de la loi organique de 1999, ainsi que le projet de loi ordinaire.

La parole est à M. Robert Laufoaulu.

Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission des lois, madame la rapporteur, mes chers collègues, j’interviens aujourd’hui en tant que sénateur représentant les îles Wallis-et-Futuna, bien sûr, mais aussi comme quelqu’un, qui, jusqu’à son retour à Wallis, il y a une vingtaine d’années, a vécu une grande partie de sa vie, depuis l’adolescence, en Nouvelle-Calédonie.

La Nouvelle-Calédonie, cette terre de promesses, qualifiée par certains de paradis sur terre, a vécu des heures sombres, terribles. Le sang a, hélas, coulé. Cependant, grâce à quelques hommes de bonne volonté, des mains se sont tendues, un dialogue a été renoué, et un processus de réconciliation a été enclenché, alors que si peu de gens y croyaient !

Un quart de siècle plus tard, on peut être fier du chemin parcouru, salué la semaine dernière encore par le président actuel du Forum des Îles du Pacifique, le Premier ministre des Îles Cook, M. Henry Puna, qui s’est tout récemment rendu à Nouméa, après une visite à Bruxelles et à Paris, avec un passage au Sénat.

Je salue ainsi les efforts soutenus par les responsables de la Nouvelle-Calédonie dans la recherche du bien commun. Je pense bien sûr aux politiques, aux coutumiers, à l’administration et à toutes les associations qui ont contribué à ce travail.

Revenons-en à Wallis-et-Futuna. Quelques chiffres parleront peut-être à mes collègues sénateurs : Wallis et Futuna sont deux îles distantes de 2 000 kilomètres environ de Nouméa, où vivent aujourd’hui près de 13 500 habitants et qui sont frappées par la décroissance démographique et l’exode dû à un développement économique demeurant par trop embryonnaire.

La Nouvelle-Calédonie, en revanche, abrite une communauté wallisienne et futunienne de 30 000 à 35 000 personnes, soit 15 % de sa population totale, donc une minorité importante, arrivée par vagues successives, pour la plupart anciennes. De nombreux Wallisiens et Futuniens de Nouvelle-Calédonie sont ainsi des Calédoniens de troisième génération.

Pour autant, depuis 1988 et les accords de Matignon, quand on pense à la Nouvelle-Calédonie, on voit, surtout de Paris, la construction d’un avenir commun entre deux communautés, les Mélanésiens et les Européens de souche. On a beaucoup oublié, en en payant parfois le prix, qu’il existait une troisième communauté, laquelle peine, depuis vingt-cinq ans, à trouver sa place.

J’entends bien sûr ceux qui veulent s’opposer à tout communautarisme au sein de la République. Ils ont raison sur le fond, mais, pour ce qui concerne la Nouvelle-Calédonie, une telle attitude reviendrait à méconnaître des réalités profondes dont il faut tenir compte. La réconciliation, la construction d’un avenir commun dans l’harmonie, le respect et la paix, passent par une reconnaissance de la place de chacun, y compris de la communauté wallisienne et futunienne de Nouvelle-Calédonie. Aujourd’hui, cette communauté de coutume polynésienne a bien du mal à s’affirmer. Vous rappeliez, monsieur le ministre, que nous en étions au dixième texte sur la Nouvelle-Calédonie, depuis l’enclenchement du processus visant à faire évoluer l’organisation de ce territoire. Réinventons le dicton et gageons que « jamais dix sans onze » !

Je crois me faire le porte-parole de l’immense majorité des Wallisiens et Futuniens de Nouvelle-Calédonie en affirmant, monsieur le ministre, mes chers collègues, qu’il est nécessaire d’inventer une structuration spécifique, pour représenter les citoyens originaires de Wallis-et-Futuna.

Notre collègue Pierre Frogier connaît bien le sujet, nous en avons encore parlé récemment, et je sais qu’il est sensible et attentif aux inquiétudes de la communauté wallisienne et futunienne, qui craint d’être laissée au bord du chemin.

Bien évidemment, une telle organisation ne saurait être calquée sur le Sénat coutumier de Nouvelle-Calédonie. Nous avons tous suffisamment d’imagination pour trouver une structure adéquate, qui ravivera le lien de cette communauté, favorisera son intégration et l’aidera à trouver sa place dans la construction de la Nouvelle-Calédonie de demain.

Je souhaiterais donc vivement, monsieur le ministre, qu’une réflexion s’ouvre sur ce sujet, en lien avec chacun, afin que cette idée puisse prospérer dans l’harmonie avec les autres communautés.

Je passe maintenant sans transition au projet de loi portant diverses dispositions relatives aux outre-mer, qui ratifie plusieurs ordonnances, dont certaines concernent Wallis-et-Futuna. Les ordonnances relatives au droit civil et à l’action sociale n’appellent pas de remarque particulière de ma part, sauf à vous faire part, monsieur le ministre, d’une légère inquiétude : qui paiera pour la mise en place d’un service tutélaire à Wallis-et-Futuna ?

L’ordonnance du 25 janvier 2013 relative aux dispositions applicables à certains agents relevant de l’État ou des circonscriptions territoriales exerçant leurs fonctions sur le territoire des îles Wallis et Futuna appelle en revanche quelques remarques rapides quant aux décrets que l’État devra prendre.

Je voudrais tout d’abord vous demander, monsieur le ministre, de confirmer l’engagement de vos services sur deux points : le principe d’une consultation des représentants locaux avant toute mise en œuvre d’un nouveau statut particulier et, surtout, la mise en place de passerelles entre ce nouveau statut et celui de la fonction publique d’État, qui ne peut se faire que s’il y a correspondance entre le corps d’origine et le corps d’accueil.

Enfin, je souhaite vous rappeler, monsieur le ministre, la nécessité, exprimée par les représentants des agents locaux et à laquelle je souscris pleinement, de mettre en place un droit d’option pour ce nouveau statut. Il est important en effet que l’agent puisse avoir le choix, pour des raisons qui lui sont propres, de l’intégrer ou non.

Voilà, monsieur le ministre, ce que je souhaitais dire brièvement à l’occasion de l’examen de ces deux textes. Connaissant votre écoute, toujours attentive, j’espère que vous pourrez rebondir sur les idées que je viens de vous soumettre.

Je voterai bien sûr ce projet de loi organique et ce projet de loi.

La parole est à M. Jean-Étienne Antoinette.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, pour ce qui concerne le projet de loi portant diverses dispositions relatives aux outre-mer, je concentrerai mon propos sur la ratification, d’une part, des ordonnances relatives aux collectivités uniques de Guyane et de Martinique et, d’autre part, de l’ordonnance adaptant à l’outre-mer la réforme de la pêche de 2011. Elles illustrent l’économie et les carences de la politique concernant les collectivités régies par l’article 73 de la Constitution.

Deux des ordonnances complètent la loi du 27 juillet 2011 relative aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique. Il s’agit de régler trois questions laissées en suspens : les règles financières et comptables des nouvelles collectivités, les conditions de transfert des personnels et celles des patrimoines.

Pour chacun de ces sujets, les ordonnances proposées se contentent de prévoir le strict minimum. Or la fusion en une collectivité unique des départements et de la région en Martinique et en Guyane n’a jamais été, à elle seule, une solution aux difficultés sociales, économiques, environnementales, sécuritaires et culturelles que ces deux collectivités territoriales subissent.

Vous en êtes convaincu, monsieur le ministre, car, à ce jour, vous n’avez pas envisagé cette voie pour la région Guadeloupe.

La simplification d’une partie du millefeuille administratif est cependant un outil pour une meilleure conduite des politiques publiques à l’échelon de ces territoires. Mais sans compétence nouvelle, sans levier de financement nouveau, sans reconnaissance des spécificités et des besoins de chacun des territoires, la collectivité unique n’apporte aucune solution miracle.

Ces ordonnances ne fournissent, hélas ! pas davantage de réponse.

Concernant la fusion des personnels, l’ordonnance n° 2012-1398 prévoit l’addition des personnels du département et de la région au service de la collectivité unique. Il ne s’agit que de la transcription d’une condition sine qua non de la fusion des collectivités : aucune des personnes œuvrant pour un échelon territorial ne devait faire les frais d’une économie et d’une rationalisation des moyens.

Que dire alors des disparités qui subsistent entre les quelques territoires où ne s’applique pas la loi de séparation des Églises et de l’État ? Ainsi, alors que l’Alsace-Moselle bénéficie de la prise en charge par l’État des rémunérations des membres du corps ecclésiastique, cette dépense, d’un montant annuel de près de 1 million d’euros, reste inscrite au budget du conseil général de Guyane et sera donc supportée, à terme, par celui de la future collectivité unique.

Par ailleurs, le maintien du niveau de régime indemnitaire antérieur plus favorable et celui des avantages individuels collectivement acquis doivent être portés au crédit de ces ordonnances. Les personnels issus des anciennes collectivités peuvent être rassurés sur ce point. Cependant, une carence apparaît immédiatement à la lecture de ces textes : comment s’opérera la fusion des services au sein de la nouvelle collectivité ?

L’ordonnance ne prévoit aucune consultation en vue de l’élaboration d’un nouvel organigramme. L’idée de créer un « comité technique commun » permettant de faire rapidement émerger une représentation syndicale légitime commune aux deux collectivités appelées à fusionner a fait long feu. Elle devait accompagner le souhait d’avancer le plus possible dans la direction d’une fusion des services avant la mise en place de la collectivité unique. Qu’en est-il sur ce sujet ? L’inquiétude des personnels, en particulier dans les services fonctionnels, est-elle prise en compte ?

L’addition des fonctionnaires et des contractuels est une réponse à la crainte d’une économie par mutualisation des moyens humains, mais rien n’apparaît cependant quant à la préparation de la nouvelle organisation.

La fusion des patrimoines présente un caractère absolument identique : dans l’opération d’addition des patrimoines du département et de la région, un grand silence règne quant à l’affectation des biens de ces collectivités au bénéfice des services de l’État.

L’arrêté interministériel du 30 juin 1948 portant répartition des biens de l’ancien domaine colonial dresse une liste de biens appartenant au département, mais échappant totalement à sa maîtrise, aussi longtemps que les services de l’État en ont usage.

Deux anomalies apparaissent aujourd’hui.

La première est le régime juridique singulier réservé à ces biens des collectivités d’outre-mer mis à la disposition des services de l’État, par rapport à la situation que connaissent les départements métropolitains à cet égard.

En métropole, par exemple, un bail de longue durée et à titre gratuit est conclu entre l’État et les collectivités décentralisées : ainsi, leur propriété est respectée. Ce n’est malheureusement pas le cas lorsque le pouvoir réglementaire édicte l’affectation du patrimoine des personnes publiques ultramarines.

La seconde anomalie est la condition exorbitante des biens domaniaux de l’État, en particulier en Guyane.

Je pourrais tout d’abord relever que, à l’occasion de la mise en place de la collectivité unique, l’ordonnance devrait prévoir un inventaire contradictoire portant sur l’affectation de ces biens, leur gestion par l’État, le respect par celui-ci de ses obligations d’entretien et un possible retour en pleine propriété, assorti d’une soulte, à la collectivité unique.

Mais je veux également mentionner le cas du domaine privé de l’État : un foncier domanial non exploité, non constaté, qui n’est pas évalué et permet à l’État, dans le seul département de la Guyane, d’échapper à la taxe sur le foncier non bâti sur l’ensemble de son domaine privé.

La seule fusion des patrimoines, qui est l’objet légal de l’ordonnance, pourrait inviter à l’élaboration d’un projet de loi portant diverses dispositions relatives à l’outre-mer permettant de régler plus largement la question de la dévolution des patrimoines fonciers publics. Il n’en est rien, et je le regrette.

L’ordonnance n° 2012-1397 déterminant les règles budgétaires, financières et comptables applicables aux collectivités uniques de Guyane et de Martinique témoigne encore de quelques imperfections.

Le cadre budgétaire et comptable du département diffère de celui de la région : il était nécessaire de déterminer celui qui réglerait la future collectivité unique. On pouvait espérer que le renvoi à une ordonnance ouvrirait sur un choix plus audacieux, par la programmation d’un système ad hoc, que la simple copie du modèle régional.

Par exemple, des dispositions concernant le préfinancement à 100 % des projets de la collectivité unique ou des collectivités locales auraient pu compléter le dispositif afin de prendre en compte les difficultés que rencontrent ces territoires, dans la structure même de leurs ressources budgétaires, pour réaliser les projets qui leur sont nécessaires.

La troisième ordonnance, celle qui porte sur la pêche, offre en revanche des avancées pour les outre-mer.

En plus des compétences attribuées aux comités régionaux des pêches, elle dote la région d’une compétence en matière d’aménagement de l’aquaculture. Il faut saluer cette confiance accordée aux collectivités décentralisées dans un domaine de compétence relevant de l’autorité déconcentrée en métropole.

Pourtant, dans un projet de loi contenant des dispositions sur la pêche, il est regrettable qu’aucun élément nouveau ne vienne répondre aux préoccupations actuelles relatives à la pêche en outre-mer : la lutte contre le pillage illégal de la ressource halieutique, l’accès à cette ressource pour des pêcheurs aux moyens inadaptés à une activité de plus en plus hauturière, la mobilisation des moyens financiers nécessaires pour accompagner la structuration d’une véritable filière aquacole…

D’une manière plus générale, puisque ce texte tend à rendre définitivement applicable, au moins sur le plan législatif, la collectivité unique en Guyane et en Martinique, c’est encore un silence gêné qui répond aux demandes réitérées de mise en place d’un fonds d’accompagnement financier qui soit à la mesure exacte des enjeux liés à cette évolution.

Je rappelle enfin que la Guyane est le seul département ne comptant aucun établissement de formation aux métiers de la mer.

La mutualisation des moyens permettra certainement, à plus long terme, de réaliser des économies d’échelle. Cependant, des mesures financières préalables sont à prévoir, notamment en termes de formation, de prestations et de services extérieurs – audit, communication –, de frais d’harmonisation des moyens de gestion.

Mais puisque nous parlons de recettes budgétaires pour les futures collectivités uniques, qu’en est-il de la fiscalité sur les ressources fossiles et minérales ? Qu’en est-il des puits de carbone ? Qu’en est-il encore de la dotation globale de fonctionnement, dont la part superficiaire est plafonnée dans le seul département de la Guyane ? Qu’en est-il enfin du prélèvement de 27 millions d’euros sur le produit de l’octroi de mer qui est opéré depuis 1974 au détriment des communes, de manière unilatérale, sans compensation, là aussi uniquement pour la Guyane ?

Toutes ces questions ne peuvent être résolues au travers de ce projet de loi, les dispositions financières relevant d’un autre véhicule législatif, mais le service minimum assuré par le biais des ordonnances prises ne rend pas optimiste quant à la politique de soutien aux collectivités d’outre-mer. Ces ordonnances sont nécessaires, il faut donc les ratifier ; mais il est également nécessaire et urgent de mener une politique ambitieuse de développement en faveur des outre-mer. La réunion de travail organisée hier par vos soins, monsieur le ministre, nous permet finalement d’être optimistes.

La parole est à Mme Karine Claireaux.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la discussion du projet de loi portant diverses dispositions relatives aux outre-mer me donne l’occasion de mettre en exergue quelques problématiques propres à mon archipel.

Successivement territoire d’outre-mer, département d’outre-mer, collectivité territoriale de la République française et enfin, depuis 2008, collectivité d’outre-mer au titre de l’article 74 de la Constitution, l’archipel de Saint-Pierre-et-Miquelon comprend trois collectivités.

La première d’entre elles est la collectivité territoriale, qui exerce les compétences dévolues par les lois et règlements aux départements et aux régions, à l’exception, notamment, de la construction et de l’entretien des collèges et des lycées, ainsi que du financement des moyens du service territorial d’incendie et de secours. Elle dispose également de compétences propres dans les domaines suivants : impôts, régime douanier, urbanisme, construction et logement.

Les deux autres collectivités sont les communes de Saint-Pierre et de Miquelon-Langlade, dont les compétences générales sont amputées des domaines précités.

La question de la pertinence de l’existence de trois collectivités sur un aussi petit territoire et de l’enchevêtrement de leurs compétences a toutefois été posée à plusieurs reprises ces dernières années. En effet, la concentration de collectivités crée parfois une confusion dans la répartition des compétences, voire des doublons, facteurs de gaspillage des ressources publiques. De plus, la collectivité territoriale ne dispose pas, à ce jour, de moyens humains et techniques suffisants pour assurer complètement ses compétences normatives propres.

La situation économique est structurellement fragile. Depuis la crise de la pêche, en 1992, aucune autre activité marchande n’a véritablement émergé et le secteur tertiaire, notamment la fonction publique, représente aujourd’hui plus de 80 % des emplois.

L’avenir de l’économie de l’archipel réside pour une large part dans le renouveau de son activité maritime. Le port doit être remis aux normes et des services fournis à prix concurrentiel doivent être améliorés ou créés en fonction des besoins.

Pour mener à bien ce type de projet, la mise en cohérence des politiques et des compétences des trois collectivités apparaît également importante.

Compte tenu de ces difficultés économiques extrêmes, et dans l’espoir d’un sursaut salutaire, les collectivités de Saint-Pierre-et-Miquelon constituent un des leviers essentiels à la disposition des élus territoriaux de l’archipel.

Dans ce contexte, il importe donc de veiller particulièrement à ce que le cadre statutaire de la fonction publique territoriale non seulement ne constitue pas un frein à une gestion dynamique des ressources humaines, mais aussi garantisse, d’une part, pour les élus territoriaux, la qualité des recrutements et des promotions, et, d’autre part, pour l’ensemble des agents, une égalité de traitement sur le territoire de Saint-Pierre-et-Miquelon.

La loi du 26 janvier 1984 modifiée prévoit expressément l’application à Saint-Pierre-et-Miquelon des dispositions régissant la fonction publique territoriale. Les règles de la fonction publique territoriale sont donc familières aux responsables des collectivités. Néanmoins, les pratiques y sont toutes différentes et demandent à être coordonnées.

Si la mairie de Saint-Pierre a progressivement réorganisé et modernisé la gestion des ressources humaines, force est de constater que le travail n’est pas aussi abouti dans les autres collectivités de l’archipel.

Quelles que soient les difficultés rencontrées, les élus de Saint-Pierre-et-Miquelon sont globalement d’ardents défenseurs d’une application complète et dynamique du statut de la fonction publique territoriale.

L’article 112 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée prévoit la création d’un centre de gestion de la fonction publique territoriale, mais celui-ci n’a jamais été mis en place. Parmi les raisons d’une telle situation, deux sont particulièrement prégnantes, tenant à l’organisation – il faut éviter de créer une « usine à gaz » – et au coût de fonctionnement d’une telle structure pour environ 320 fonctionnaires territoriaux.

L’absence de centre de gestion rend cependant certaines dispositions inapplicables en pratique et crée des difficultés de deux ordres : le recrutement et la promotion d’agents des cadres A et B ; l’insécurité juridique des nominations et des promotions.

Par exemple, certaines collectivités sont poussées à recruter des cadres contractuels diplômés, y compris dans des cas non prévus par l’article 3 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée.

Quel que soit le niveau des agents recherchés, les recrutements se font souvent directement selon l’échelle 3 de la catégorie C, ce qui peut engendrer des frustrations pour des personnels détenteurs de diplômes.

Dans la plupart des cas, les sélections sont organisées de manière sérieuse, mais sans base légale.

Pour assurer une application complète du statut sur l’archipel, plusieurs hypothèses ont été envisagées, dont la passation d’une convention avec un centre de gestion de métropole ou d’outre-mer, voie qui a été rapidement écartée. En effet, comment organiser des concours et examens, composer des jurys, gérer une commission administrative paritaire « inter-collectivités », donner des conseils statutaires et favoriser les échanges de pratiques entre des collectivités distantes de milliers de kilomètres ? De plus, une telle contractualisation portant sur des missions normalement dévolues au centre de gestion de Saint-Pierre-et-Miquelon nécessiterait aussi une modification législative.

Deux autres solutions restent envisageables.

La première consisterait à activer le centre de gestion de la fonction publique territoriale, tel que prévu par la loi. Compte tenu du faible nombre de collectivités et d’agents, il faudrait veiller à ce que cette structure reste modeste et le taux de la cotisation raisonnable. Pour autant, cela suffirait-il à en équilibrer le fonctionnement ? Non. De plus, les collectivités se trouveraient obligées de continuer de cotiser aussi au titre de l’agence créée pour assurer la formation.

Une seconde solution pourrait être de créer un centre de gestion et de formation adapté à la petite taille du territoire, permettant d’associer gestion des ressources humaines et formation du personnel territorial et garantissant des recrutements et des promotions de qualité, en lien avec le développement des compétences par la formation.

Emprunter cette voie, comme la Polynésie, nécessite toutefois une adaptation législative.

La perspective de la création d’un centre de gestion et de formation a été plus précisément étudiée pour mettre un terme à une application tronquée des dispositions régissant la fonction publique territoriale et doter les collectivités de Saint-Pierre-et-Miquelon de meilleurs outils statutaires pour assurer des recrutements, des promotions et des formations de qualité.

Il est un autre point important sur lequel je souhaite attirer votre attention : à Saint-Pierre-et-Miquelon, les écoles privées étaient financées, jusqu’en 2012, par le conseil général – aujourd’hui conseil territorial –, qui se fondait, pour ce faire, sur le décret-loi Mandel du 16 janvier 1939 modifié.

Il semble que les dispositions de ce décret-loi soient contraires au code de l’éducation : elles concerneraient exclusivement l’organisation, le régime juridique et le financement des missions religieuses et le décret-loi n’aborderait pas la question de la compétence et des conditions de financement par les collectivités publiques.

Sur mon archipel, la « mission catholique » scolarise environ 470 élèves, dans le cadre d’un contrat d’association signé en 1972 avec l’État. La collectivité territoriale lui octroyait une subvention annuelle au titre d’une participation au fonctionnement pédagogique et administratif de ses établissements scolaires et au financement des travaux de sécurité et de mise aux normes des bâtiments.

Depuis 1972, partant du principe que les communes ne disposaient pas de suffisamment de moyens financiers, le conseil général – devenu territorial – a pris à sa charge les frais de fonctionnement des écoles privées. Il se dit aujourd’hui prêt à le faire de nouveau, mais il se heurte à une impossibilité juridique, relevée par la chambre territoriale des comptes d’Île-de-France.

L’amendement que j’avais déposé sur ce sujet devait permettre au conseil territorial de continuer à financer, comme par le passé, les écoles privées, et ce en toute légalité. Il a été rejeté par la commission des finances, qui lui a opposé l’article 40 de la Constitution.

Monsieur le ministre, mes chers collègues, comment faire pour permettre à une collectivité, qui en a la volonté et les moyens financiers, mais pas la possibilité juridique, de financer les écoles privées ? Il y a urgence, chez nous aussi, à faire évoluer le statut. §

La parole est à M. le ministre.

Mesdames, messieurs les sénateurs, je vous remercie de la qualité de vos interventions, témoignant d’une hauteur de vues qui sied à un tel débat.

Je salue particulièrement la vigilance dont Mme Tasca et la commission des lois ont su faire preuve afin que l’évolution de la loi organique statutaire de la Nouvelle-Calédonie s’inscrive parfaitement dans le cadre de nos règles de droit. Le travail que nous avons mené en amont a été, je le crois, très bénéfique à la qualité du texte.

Madame Archimbaud, je vous remercie du soutien de votre groupe aux deux textes que nous soumettons aujourd’hui au Sénat. Je ne peux que me réjouir de votre adhésion à l’esprit et à la lettre de l’accord de Nouméa. Il est évident, pour le Gouvernement, que nous devons faire preuve de vigilance quant à l’utilisation des terres rares, en Nouvelle-Calédonie comme dans d’autres territoires présentant des potentialités sur ce plan.

Monsieur Frogier, j’ai écouté vos propos avec d’autant plus d’attention que vous êtes l’un des signataires de l’accord de Nouméa.

Nous souhaitions que le texte soit adopté par le Parlement avant le Comité des signataires du 11 octobre prochain. Le calendrier est donc contraint, d’autant que les élus de la Nouvelle-Calédonie nous ont demandé de le décaler légèrement, une très belle exposition sur l’art calédonien, en particulier kanak, devant se tenir à Paris.

Monsieur le sénateur, nous ne devons en effet toucher aux équilibres nés de l’accord de Nouméa que d’une main tremblante. Je tiens à vous rassurer à cet égard : le Gouvernement se sent dépositaire de l’esprit et de la lettre des accords de Matignon et de l’accord de Nouméa. S’agissant en particulier de la Nouvelle-Calédonie, il a un ADN commun avec les gouvernements Jospin et Rocard. Nous veillerons donc à ce que l’esprit de ces accords ne soit pas dénaturé.

Le Gouvernement a pris bonne note de la situation délicate dans laquelle la jurisprudence du Conseil d’État place les provinces, dont je suis spécialement attentif à préserver le rôle particulier. Nous aurons l’occasion d’en débattre plus amplement lors de l’examen de l’un de vos amendements.

Vous avez évoqué la nécessité de créer les conditions d’une solution consensuelle sur la question du drapeau. Telle est bien la démarche, s’inscrivant dans la perspective des grands gestes historiques accomplis par nos aînés, que le Gouvernement entend privilégier.

Par ailleurs, je crois qu’il est trop tôt pour envisager un référendum « couperet ». Il appartiendra au Congrès élu en mai 2014 d’aborder cette question. Le soutien de l’État ne lui fera pas défaut.

Madame Assassi, je vous remercie pour le soutien de votre groupe aux textes présentés aujourd’hui au Sénat. J’ai apprécié votre éloge des atouts et des perspectives de développement de l’économie calédonienne et, plus généralement, de l’ensemble des économies ultramarines. Nous devrons en effet rester vigilants et encadrer autant que possible leur développement.

Oui, les outre-mer sont une chance pour la République, et le gouvernement de Jean-Marc Ayrault est pleinement engagé, depuis treize mois, dans la valorisation de leurs atouts et la concrétisation des formidables perspectives qu’ils représentent pour ces territoires, et au-delà pour la France.

Oui, il faut mettre en place une stratégie en Nouvelle-Calédonie, comme ailleurs dans les outre-mer, pour ouvrir une nouvelle ère de croissance et de développement. Il devra s’agir d’une croissance durable, soucieuse de préserver les équilibres sociaux et environnementaux, car les écosystèmes des outre-mer sont fragiles, particulièrement en Nouvelle-Calédonie, territoire riche d’une belle biodiversité, avec plus de 2 200 espèces endémiques qu’il convient absolument de préserver.

Concernant le chômage des jeunes, le Gouvernement rappelle toujours à ses partenaires que la question politique et institutionnelle ne doit pas masquer les problématiques économiques et sociales – donner à chacun un savoir, un logement, un travail, un accès égal aux soins, à la santé, aux loisirs –, qui préoccupent d’ailleurs de plus en plus les élus de tous les territoires ultramarins. À cet égard, je note avec satisfaction que le Congrès de Nouvelle-Calédonie s’est saisi de la question de la concurrence et de la vie chère.

Monsieur Mohamed Soilihi, je vous remercie du soutien du groupe socialiste et de votre implication personnelle dans ce débat.

Le mouvement très dur qui se déroule à la prison de Nouméa rappelle malheureusement celui de l’an dernier. Depuis lors, la situation a pourtant évolué. Devant la surpopulation et la vétusté du site, la ministre de la justice a envoyé une mission indépendante sur place et, sur la base du rapport qui lui a été remis, plusieurs mesures ont été mises en œuvre.

Une circulaire de politique pénale spécifique à la Nouvelle-Calédonie a été diffusée le 18 mars dernier. Elle confirme et précise les grandes orientations fixées par la circulaire de politique générale du 19 septembre 2012. Elle rappelle également la nécessité d’agir tant sur les plans « présentenciel » et « sentenciel », en diversifiant les réponses pénales et en limitant l’incarcération aux cas pour lesquels celle-ci est absolument nécessaire, que sur le plan « postsentenciel », en favorisant une exécution individualisée des peines prononcées.

Une restructuration complète du centre pénitentiaire de Camp-Est a par ailleurs été engagée. Sa capacité d’accueil sera, à terme, de 447 places, contre 238 aujourd’hui. À l’issue de ce chantier, 90 % des places du site auront été reconstruites.

Le service d’application des peines a été en outre renforcé, avec la prise de fonctions, au début de cette année, d’un deuxième juge de l’application des peines.

Enfin, les études en vue de l’ouverture d’un établissement pénitentiaire et d’une chambre détachée dans le nord de l’île sont en voie de finalisation.

Je vous confirme, monsieur le sénateur, que les 32 millions d’euros que vous avez évoqués figurent bien dans les crédits des missions. Une mission doit se rendre à Koné pour préciser les conditions d’implantation d’une antenne dans cette commune.

Ces actions déterminées du Gouvernement doivent permettre de répondre aux problèmes de surpopulation et de vétusté constatés à la prison de Nouméa.

Monsieur Laufoaulu, l’ordonnance du 25 janvier 2013 relative aux dispositions applicables à certains agents relevant de l’État ou des circonscriptions territoriales exerçant leurs fonctions sur le territoire des îles Wallis et Futuna, dont la ratification est proposée dans le cadre du projet de loi ordinaire, crée un véritable statut d’agent de droit public pour les agents concernés, en lieu et place de règles anciennes, à savoir un arrêté de l’administrateur supérieur datant de 1976.

Je tiens à vous rassurer sur la volonté du Gouvernement de mener à bien cette réforme d’ici à la fin de l’année : les deux décrets d’application prévus par cette ordonnance seront soumis à l’examen du Conseil d’État à la rentrée prochaine.

Le processus d’élaboration de ces textes comporte bien entendu une phase de concertation avec les représentants locaux. Il en a été ainsi pour le premier décret, relatif à l’application de la loi statutaire du 13 juillet 1983 ; ce sera aussi le cas pour le décret relatif aux conditions générales applicables aux agents concernés par l’ordonnance. Nous ne nous sommes d’ailleurs pas contentés de consulter les élus ; nous avons aussi travaillé avec les syndicats.

Monsieur Antoinette, la fusion des collectivités a été décidée par les populations de la Martinique et de la Guyane, mais, pour certains, ce n’est pas une fin en soi. C’est la raison pour laquelle le débat public en Guadeloupe n’a pas permis pour le moment d’aboutir à cette solution.

Là encore, nous ne touchons que d’une main tremblante aux institutions. Il convient que les subjectivités évoluent et que la volonté politique soit bien présente pour faire avancer ce travail de rationalisation organisationnelle et administrative.

Quant à la fusion des personnels, vous souhaitez la prise d’une ordonnance. Nous serons encore plus prudents dans cette affaire, car nous connaissons les réticences des parlementaires – j’en ai été un – à l’égard du recours aux ordonnances, surtout lorsqu’ils ne sont pas suffisamment associés, en amont, à la préparation des textes. En l’occurrence, nous consulterons, s’il le faut, les élus, mais il me semble que la fusion des personnels va de soi et ne devrait pas poser de problème.

S’agissant du régime juridique du patrimoine et de l’affectation des biens, je partage une bonne partie de vos observations, monsieur le sénateur, et je me tiens à la disposition des élus pour lever toutes les difficultés techniques.

Par ailleurs, je vous remercie de votre appréciation positive sur l’ordonnance relative à la pêche. Cela étant, la lutte contre la pêche illégale dans les eaux guyanaises ne relèvera jamais d’une ordonnance…

L’État a décidé de partir à la reconquête, si j’ose dire, des espaces maritimes relevant de la souveraineté nationale. Nous envisageons notamment la mise en place de moyens de détection satellitaires pour lutter contre les intrusions dans les eaux territoriales guyanaises. Pour l’heure, les résultats ne sont peut-être pas encore tout à fait au rendez-vous, mais la volonté est affirmée et les moyens engagés. Cet effort doit maintenant s’inscrire dans la durée.

Enfin, le ministre que je suis entend vos propos sur les inquiétudes qu’éprouveraient les personnels. La fusion s’opère dans le respect de tous les droits des fonctionnaires, dans le cadre d’un dialogue permanent. L’expérience m’a appris que, très souvent, après des scrutins, notamment municipaux, on n’a pas le temps de procéder dans de bonnes conditions à l’élection des commissions administratives paritaires, les CAP, et des comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail, les CHSCT, en instaurant un dialogue riche et approfondi avec toutes les parties. Mais, dans le cas où des CAP ne seraient pas immédiatement installées, les syndicats sont bien présents et à même de jouer leur rôle.

Madame Claireaux, votre amendement relatif au centre de gestion et de formation de Saint-Pierre-et-Miquelon que nous examinerons tout à l’heure me semble aller dans le bon sens.

Par ailleurs, je tiens à vous dire très clairement que le Gouvernement est favorable à votre autre amendement, qui s’est vu opposer l’article 40 de la Constitution. Nous devrons trouver un autre véhicule pour le faire aboutir.

Mesdames, messieurs les sénateurs, telles sont les premières réponses que je voulais vous apporter. Je les préciserai en donnant l’avis du Gouvernement sur les différents amendements. §

Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale commune ?…

La discussion générale commune est close.

J’informe le Sénat que les commissions mixtes paritaires chargées de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière et du projet de loi organique relatif au procureur de la République financier ne sont pas parvenues à l’adoption d’un texte commun.

Par lettre en date de ce jour, le Gouvernement a demandé le retrait de l’ordre du jour de la séance du jeudi 25 juillet de la nouvelle lecture du projet de loi relatif à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière et du projet de loi organique relatif au procureur de la République financier.

En conséquence, l’ordre du jour de la séance du jeudi 25 juillet s’établit comme suit :

À 9 heures 30, à 14 heures 30 et le soir :

- trois conventions internationales en forme simplifiée ;

- conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi portant diverses dispositions d’adaptation dans le domaine de la justice en application du droit de l’Union européenne et des engagements internationaux de la France ;

- sous réserve de leur transmission, nouvelle lecture du projet de loi organique et du projet de loi relatifs à la transparence de la vie publique.

Acte est donné de cette communication.

Nous reprenons la discussion, après engagement de la procédure accélérée, du projet de loi organique portant actualisation de la loi n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie et du projet de loi portant diverses dispositions relatives aux outre-mer.

La discussion générale commune a été close.

Nous passons à la discussion des articles du texte de la commission sur le projet de loi organique portant actualisation de la loi n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie.

TITRE Ier

DISPOSITIONS VISANT À AMÉLIORER L’EXERCICE DE SES COMPÉTENCES PAR LA NOUVELLE-CALÉDONIE

Chapitre Ier

Renforcement de l’exercice des compétences exercées par la Nouvelle-Calédonie

La parole est à M. Georges Patient, sur l’article.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la ratification des deux ordonnances relatives aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique me donne l’occasion de revenir sur l’instauration de celle de Guyane.

Mon collègue Antoinette et moi-même sommes en phase sur la question du transfert des biens et des personnels. J’observe qu’il n’est pas fait mention, dans les ordonnances, des personnels à statut particulier relevant du département, qui seront très certainement transférés à la nouvelle collectivité unique. Il s’agit des chefs coutumiers, ainsi que des prêtres du culte catholique, dont la rémunération est actuellement assurée par le conseil général de Guyane. L’inscription dans le corps de l’ordonnance du règlement de ces situations particulières, héritées de la période coloniale, aurait été bienvenue. Il serait bon de penser à traiter cette question prégnante en Guyane au travers d’un prochain texte.

L’amendement n° 5, présenté par Mme Tasca, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéa 11

Après les mots :

et les autorités administratives indépendantes

Insérer les mots :

ou les autorités publiques indépendantes

La parole est à Mme la rapporteur.

Cet amendement vise à prévoir explicitement que les autorités administratives indépendantes de la Nouvelle-Calédonie pourront conclure des conventions avec les autorités administratives indépendantes nationales, bien entendu, mais aussi avec les autorités publiques indépendantes, par exemple l’Autorité des marchés financiers.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Avis favorable, monsieur le président.

Je mets aux voix l’amendement n° 5.

Je mets aux voix l’article 1er, modifié.

L’amendement n° 3 rectifié, présenté par M. Frogier, est ainsi libellé :

Remplacer les mots :

par le maire au titre de leurs pouvoirs de police de la circulation

par les mots :

sous réserve des pouvoirs de police du maire à l’intérieur des agglomérations

La parole est à M. Pierre Frogier.

L’article 3 modifie l’article 173 de la loi organique pour conférer, à la demande de la province Sud, un pouvoir de police administrative au président de l’assemblée de province sur le domaine de la collectivité.

La rédaction de cette modification semble cependant inappropriée en ce qu’elle attribue un pouvoir de police de la circulation au président de l’assemblée de province sur toutes les routes provinciales, en concurrence avec le pouvoir de police spéciale en agglomération que détiennent les maires, en vertu du code des communes de Nouvelle-Calédonie.

Il en ressort que la circulation sur route provinciale située en agglomération pourra être à la fois régie par le maire et par le président de l’assemblée de province. Dès lors, il importe d’éviter cette concurrence des autorités de police et de ne réserver un pouvoir de police au président de l’assemblée de province que pour les voies hors agglomération.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement vise à mieux articuler les compétences en matière de police de circulation entre le président de l’assemblée de province et le maire. Il doit être bien compris que le pouvoir de police du président de l’assemblée de province sur les routes du domaine provincial s’applique sous réserve de l’exercice du pouvoir du maire, qui lui s’applique à l’ensemble des voies, y compris provinciales, au sein de l’agglomération.

Je ne vois pas d’obstacle à l’adoption de cet amendement de précision. L’avis de la commission est donc favorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Cet amendement ayant été rectifié, le Gouvernement émet un avis favorable.

Je mets aux voix l’amendement n° 3 rectifié.

Je mets aux voix l’article 3, modifié.

Chapitre II

Clarification des compétences exercées par la Nouvelle-Calédonie

L’amendement n° 4, présenté par M. Frogier, est ainsi libellé :

Après l’article 4

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. – Au 4° du III de l’article 21 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie, après les mots : « droit civil », sont insérés les mots : «, sous réserve des compétences des provinces en matière de chasse et d’environnement » ;

II. – Au 21° de l’article 22 de la loi organique précitée, après les mots : « droit de l’urbanisme », sont insérés les mots : «, sous réserve des compétences des provinces en matière d’environnement ».

La parole est à M. Pierre Frogier.

L’article 4 vise à clarifier ou à conforter les compétences détenues par la Nouvelle-Calédonie en précisant ses domaines d’intervention.

Dans la même logique, cet amendement tend à préciser la répartition des compétences en ce qui concerne les provinces.

En effet, la jurisprudence administrative a tendance à retenir une conception extrêmement stricte de la compétence de droit commun des provinces et une lecture large des attributions de l’État et de la Nouvelle-Calédonie. Les interprétations extensives du Conseil d’État en matière d’urbanisme et de droit civil ont ainsi pour effet d’affecter les attributions des provinces dans leurs domaines habituels de compétence.

Si l’on suit la logique retenue par le juge administratif, les provinces ne peuvent, au travers de leur champ d’action, affecter le droit de propriété notamment. Si cette tendance jurisprudentielle devait persévérer, deux matières dévolues aux provinces seraient alors affectées : la réglementation de la chasse et le droit de l’environnement.

En effet, la province réglemente les actions de chasse et prohibe le braconnage, qui est le fait de chasser sur le terrain d’autrui sans autorisation. Des sanctions pénales sont encourues en cas de manquement à cette réglementation. Or, selon la jurisprudence, « le droit de chasse sur un bien foncier se rattache au droit d’usage de ce bien, attribut du droit de propriété ». Il en ressort que la province pourrait être déclarée incompétente pour appréhender cette activité.

Il en va de même en matière d’environnement, le Conseil d’État ayant retenu que peuvent notamment être rangées dans les principes directeurs du droit de l’urbanisme, et donc dans les attributions de la Nouvelle-Calédonie, « les dispositions visant à préserver la salubrité et la sécurité publique, la conservation ou la mise en valeur des sites, à éviter des conséquences dommageables pour l’environnement, ou des atteintes aux lieux avoisinants, aux sites ou aux paysages ».

L’adoption du présent amendement permettrait de préserver le niveau actuel des compétences de la province.

Quel est l’avis de la commission ?

amendement vise à préciser la répartition des compétences entre la Nouvelle-Calédonie et les provinces, dans deux domaines particulièrement sensibles : la chasse et l’environnement. Il tend à assurer le respect de l’esprit de l’accord de Nouméa, en prévenant les éventuels conflits de compétences. Il précise que le transfert de la compétence du droit civil à la Nouvelle-Calédonie est sans effet sur la compétence des provinces en matière de réglementation du droit de chasse. Il indique, de même, que la compétence de la Nouvelle-Calédonie en matière de droit de l’urbanisme est sans incidence sur la compétence provinciale en matière d’environnement.

Cet amendement procède donc d’une volonté de précision et de clarification, ce qui correspond à l’un des objets du projet de loi organique. L’avis est favorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le transfert à la Nouvelle-Calédonie de la compétence en matière de droit civil est intervenu le 1er juillet dernier. Ce transfert a donné lieu à différents avis du Conseil d’État, qui en a précisé le champ et la portée, ainsi que les conséquences en termes de règlement des conflits de lois.

Le périmètre retenu du droit civil n’empiète pas sur la compétence des provinces en matière de chasse et d’environnement. Il ne me semble donc ni utile ni opportun de modifier le champ des matières déjà transférées à la Nouvelle-Calédonie. La mention « sous réserve de la compétence des provinces » peut donc paraître superflue.

Néanmoins, vous faites référence, monsieur Frogier, à un avis du Conseil d’État du 18 mai 2010, portant sur la définition des principes directeurs du droit de l’urbanisme, qui relève de la compétence de la Nouvelle-Calédonie au titre de l’article 22 de la loi organique du 19 mars 1999. Il ne me semble pas que cet avis vienne contester la répartition des compétences entre le territoire et les provinces, même si la notion de « principes directeurs du droit de l’urbanisme » paraît floue et pourrait conduire la Nouvelle-Calédonie à empiéter sur les compétences des provinces en matière d’urbanisme.

Il m’apparaît dès lors que la précision rédactionnelle que vous proposez peut permettre d’appeler l’attention de la Nouvelle-Calédonie sur le périmètre qu’elle ne devra pas dépasser lorsqu’elle édictera ces principes directeurs.

Je suis partagé sur cet amendement et m’en remets donc à la sagesse de la Haute Assemblée.

Je mets aux voix l’amendement n° 4.

En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi organique, après l’article 4.

TITRE II

DISPOSITIONS RELATIVES AU FONCTIONNEMENT DES INSTITUTIONS

Chapitre Ier

Actualisation de la dénomination du conseil économique et social

L’amendement n° 6, présenté par Mme Tasca, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Après l’alinéa 2

Insérer un paragraphe ainsi rédigé :

… – L’article 153 de la même loi organique est ainsi modifié :

1° Au premier alinéa, les mots : « trente-neuf » sont remplacés par les mots : « quarante et un » ;

2° Après le quatrième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« 2° bis Deux membres désignés par le comité consultatif de l’environnement en son sein ; ».

La parole est à Mme la rapporteur.

Cet amendement tire les conséquences de l’extension de la compétence environnementale du conseil économique et social, en prévoyant une meilleure articulation avec le comité consultatif de l’environnement, créé en 1999.

Ce comité consultatif de l’environnement est une instance tout à fait utile, car il regroupe des représentants des provinces, lesquelles sont compétentes en matière d’environnement. À l’instar du sénat coutumier, il pourrait désigner deux de ses membres pour le représenter au conseil économique, social et environnemental. En conséquence, le nombre des membres de cette instance passerait de trente-neuf à quarante et un.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Cet amendement semble tirer une conséquence logique de l’intégration de la problématique environnementale dans le champ des attributions du conseil économique et social de Nouvelle-Calédonie.

Cependant, dans la mesure où il s’agit là d’une charge nouvelle pesant sur ses finances, il appartient au pays de déterminer le nombre des membres de cette instance, ainsi que leurs conditions de représentativité.

Cela étant, compte tenu des votes intervenus tant en commission des finances qu’en commission des lois, le Gouvernement s’en remet à la sagesse de la Haute Assemblée.

Je mets aux voix l'amendement n° 6.

Je mets aux voix l'article 5, modifié.

Chapitre II

Statut de l’élu

L'amendement n° 7, présenté par Mme Tasca, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéas 11 et 30

Remplacer les mots :

Le septième alinéa est remplacé par

par les mots :

Après le cinquième alinéa, sont insérés

La parole est à Mme la rapporteur.

Cet amendement tend à corriger une erreur matérielle, qui aurait pour effet de supprimer la possibilité, pour le Congrès de Nouvelle-Calédonie et les assemblées de province, d’adopter des délibérations budgétaires modificatives.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Je remercie Mme la rapporteur d’apporter cette correction. Le Gouvernement émet un avis très favorable sur cet amendement.

Je mets aux voix l'amendement n° 7.

Je mets aux voix l'article 16, modifié.

L'amendement n° 8, présenté par Mme Tasca, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Après l'alinéa 8

Insérer un paragraphe ainsi rédigé :

... - À la première phrase du dernier alinéa de l'article 208-4 de la même loi organique, les mots : « au dernier alinéa de l'article 84-1 et de l'article 183-1 » sont remplacés par les mots : « au troisième alinéa de l'article 84-1 et au dernier alinéa de l'article 183-1 ».

La parole est à Mme la rapporteur.

Il s’agit de procéder à une coordination, rendue nécessaire par la rédaction proposée par le Gouvernement pour l’article 17 du présent texte.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Avis favorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 8.

Je mets aux voix l'article 17, modifié.

L'amendement n° 2 rectifié bis, présenté par M. Mohamed Soilihi et les membres du groupe socialiste et apparentés, est ainsi libellé :

I. - Après l’article 19

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L’article 19 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie est ainsi modifié :

1° À la première phrase, les mots : « La juridiction civile de droit commun est seule compétente » sont remplacés par les mots : « La juridiction civile de droit commun et la juridiction pénale de droit commun, statuant sur les intérêts civils suite à une demande de dommages et intérêts formée par une personne de statut civil coutumier, victime de faits de nature pénale commis par une personne de même statut civil, sont seules compétentes » ;

2° À la seconde phrase, les mots : « Elle est alors complétée » sont remplacés par les mots : « Elles sont alors complétées ».

II. - En conséquence, faire précéder cet article d'une division additionnelle et son intitulé ainsi rédigés :

Titre III

Dispositions relatives à l'organisation judiciaire en Nouvelle-Calédonie

La parole est à M. Thani Mohamed Soilihi.

Cet amendement tend à remédier à une inégalité de traitement entre les victimes d’infractions, selon qu’elles relèvent du droit coutumier ou du droit commun. En effet, son adoption permettrait aux juridictions pénales, une fois statué sur l’action publique, de statuer sur les intérêts civils, ce qui n’est pas possible à l’heure actuelle.

La situation présente soulève des difficultés, notamment pour des actes très graves comme les viols. L’adoption de cet amendement permettrait à la juridiction répressive, complétée par des magistrats de droit local via un système d’échevinage, de statuer sur les intérêts civils. Cette modification est sollicitée aussi bien par les associations de défense des victimes que par le Congrès de Nouvelle-Calédonie.

Quel est l’avis de la commission ?

Il s’agit, par cet amendement, de mettre fin à une inégalité de traitement entre les victimes, selon que leur statut civil est de droit commun ou de droit coutumier. La question avait été évoquée au travers d’une résolution du Congrès de Nouvelle-Calédonie, en date du 10 janvier 2013, invitant le législateur à se saisir de ce problème, qui relève de sa compétence au titre de l’organisation judiciaire.

Pour trancher en matière d’intérêts civils, la juridiction pénale serait non pas dessaisie, mais complétée par des assesseurs coutumiers qui s’adjoindraient à la formation de jugement. Le droit coutumier serait applicable conformément à l’accord de Nouméa, dont les orientations ont valeur constitutionnelle, en application de l’article 77 de la Constitution.

En conséquence, la commission émet un avis favorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Je tiens tout particulièrement à remercier M. Mohamed Soilihi, ancien bâtonnier de l’ordre des avocats de Mayotte, de sa constance. En effet, il avait déjà déposé un amendement de même objet sur un autre texte.

Nous sommes ici à la frontière du droit pénal et du droit civil. Être victime porte à demander réparation devant le tribunal correctionnel. Les dommages et intérêts sont attribués non pas selon les règles du droit pénal, mais selon celles du droit civil.

Or la Nouvelle-Calédonie connaît une organisation juridictionnelle spécifique en matière civile, fondée sur une dualité de l’état des personnes : soit vous relevez du statut de droit commun, les litiges civils vous concernant étant alors régis par le code civil et jugés par les tribunaux de première instance ; soit vous relevez du statut coutumier, les litiges civils vous concernant étant dès lors jugés selon la coutume, par une juridiction composée notamment de deux assesseurs coutumiers.

Ainsi, à l’heure actuelle, si vous êtes victime d’une infraction et que vous demandez réparation, les juridictions répressives de Nouvelle-Calédonie se contentent de vous renvoyer, de même que l’auteur de l’infraction, devant la juridiction civile, avec assesseurs, pour qu’elle statue sur les intérêts civils. Autant dire que les victimes, déjà traumatisées par les faits et parfois par les délais d’audiencement du procès pénal, ne saisissent que très rarement la juridiction coutumière après la condamnation de l’auteur. §

Monsieur le sénateur, votre amendement tend à rendre justice à ces victimes, en faisant droit à la demande des associations locales. Toutefois, la réflexion mérite à mon sens d’être encore approfondie, afin qu’aucune des facettes de ce problème ne soit oubliée, qu’il s’agisse de l’organisation judiciaire ou des règles de fonctionnement des juridictions répressives, telles que la cour d’assises ou le tribunal pour enfants.

Je m’en remets à la sagesse du Sénat, mais nous continuerons, au cours de la navette parlementaire, à étudier la question en lien avec la Chancellerie.

Je mets aux voix l'amendement n° 2 rectifié bis.

En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi organique, après l'article 19.

Avant de mettre aux voix l’ensemble du projet de loi organique, je donne la parole à M. Jean-Claude Requier, pour explication de vote.

Je confirme que le groupe du RDSE votera le présent texte.

Cela étant dit, je note, monsieur le ministre, que vous avez répondu à tous les orateurs de la discussion générale, sauf à moi ! Ce n’est d’ailleurs pas la première fois. Je m’interroge donc : serais-je transparent, inaudible et sans saveur ? §

Je vous présente mes excuses, monsieur le sénateur !

Personne ne demande plus la parole ?...

Je mets aux voix l’ensemble du projet de loi organique portant actualisation de la loi n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie dans le texte de la commission, modifié.

En application de l’article 59 du règlement, le scrutin public ordinaire est de droit.

Il va y être procédé dans les conditions fixées par l’article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J'invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

Voici le résultat du scrutin n° 321 :

Le Sénat a adopté. §

Bravo !

Nous passons à la discussion des articles du texte de la commission sur le projet de loi portant diverses dispositions relatives aux outre-mer.

La parole est à M. Georges Patient, sur l'article.

La ratification des deux ordonnances relatives aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique me donne l’occasion de revenir sur l’instauration de la collectivité unique de Guyane, prévue pour mars 2015.

Je ne m’arrêterai pas sur l’ordonnance qui détermine les règles budgétaires, financières et comptables applicables aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique.

En revanche, je formulerai quelques observations sur l’ordonnance du 13 décembre 2012 relative au transfert des personnels et des biens et obligations des départements et des régions aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique.

Tout d’abord, il est essentiel de clarifier les transferts de biens mentionnés à l’article 6 de l’ordonnance en introduisant la notion de pleine propriété, ce qui réglerait la question épineuse des biens mis à disposition et des biens affectés, dont la future collectivité territoriale de Guyane devrait hériter.

Ensuite, force est de constater que l’ordonnance traite la question du transfert des biens affectés de façon générale, alors que la situation particulière de la Guyane aurait dû être prise en considération : il s’agit d’un préalable à la constitution de la collectivité territoriale.

Je rappelle que, lors de la départementalisation de mars 1946, les biens de la colonie ont été dévolus au département, tandis que des décrets d’application des lois de décentralisation de 1982 ont imposé au département de la Guyane de mettre ses biens à disposition des services de l’État.

Le décret du 6 novembre 1947 a réparti l’ancien domaine colonial entre l’État et les départements d’outre-mer nouvellement créés, tout en conférant à l’État le droit de maintenir l’affectation de certains de ces biens au fonctionnement de ses divers services administratifs. Tant que l’État exerce ce droit, les droits de propriété du département sont suspendus.

Cette affectation a été réalisée par l’arrêté interministériel du 30 juin 1948. Si le département conserve la propriété des immeubles de l’ancien domaine immobilier colonial, l’État, en sa qualité d’affectataire, est le titulaire du droit d’usage.

En 2008, ces biens ont fait l’objet d’un inventaire contradictoire entre les services de l’État – le service des domaines et la préfecture – et ceux du conseil général. Cet inventaire portait tant sur la consistance des biens que sur leur affectation effective à cette date.

Les textes à venir devront porter règlement définitif de cette question, ainsi que de celle de la rétrocession du domaine privé de l’État à la future collectivité territoriale de Guyane.

L'amendement n° 11, présenté par Mme Tasca, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Après l'alinéa 4

Insérer un paragraphe ainsi rédigé :

... - Au 1° du III de l'article 2 de l'ordonnance n° 2012-1222 du 2 novembre 2012 portant extension et adaptation à Wallis-et-Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie des dispositions du droit civil et du droit de l'action sociale relatives à la protection juridique des majeurs, la référence : « 461 » est supprimée.

La parole est à Mme la rapporteur.

Cet amendement tend à revenir sur la suppression de l'article 461 du code civil en Polynésie française par l'ordonnance n° 2012-1222 du 2 novembre 2012, qu'il est proposé aujourd’hui de ratifier. L'article 461 du code civil a trait à la conclusion d'un pacte civil de solidarité, le PACS, qui n'est pas applicable en Polynésie française.

Lors des débats parlementaires sur la loi ouvrant le mariage aux couples de personnes de même sexe, cette situation avait été évoquée. Mme la garde des sceaux avait alors été interpellée sur le sujet.

Le présent amendement a pour objet de solliciter du Gouvernement une clarification quant à une inégalité de traitement difficilement justifiable au sein de la République.

L'instauration du PACS relève-t-elle de la compétence de l'État, au titre de l'état des personnes, ou de la Polynésie française, au titre du droit des obligations ?

Si l'État est compétent, pourquoi les dispositions en cause n'ont-elles pas été étendues à ce territoire ? Si la Polynésie française est compétente, l'État sollicitera-t-il prochainement l'adoption d'une réglementation locale par l'assemblée de la Polynésie française ? Il paraît en effet assez incongru que le PACS ne puisse pas être mis en œuvre sur le seul territoire de la Polynésie française.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Je voudrais tout d’abord présenter mes humbles excuses au sénateur Requier et à son groupe. J’avais vraiment prévu de lui répondre, notamment sur le nickel et la stratégie industrielle. Je vous prie de croire qu’il ne s’agit en aucun cas d’un ostracisme à l’égard de votre personne ou de votre groupe, monsieur le sénateur. Je veillerai à ce que cela ne se reproduise pas !

Monsieur Patient, j’entends votre appel et je vous assure une fois encore de ma disponibilité pour discuter de ces sujets difficiles, qui intéressent tous les élus de la Guyane.

En ce qui concerne l’amendement n° 11, je tiens à apporter les précisions suivantes.

L’article 7 de la loi organique du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française dispose que certaines matières relèvent des droits de souveraineté, qui, de par leur objet, sont nécessairement destinés à régir l’ensemble du territoire et sont, dès lors, applicables de plein droit sans mention expresse. C’est le cas en ce qui concerne « l’état et la capacité des personnes ». Dès lors, les dispositions relatives au mariage sont applicables de plein droit.

S’agissant du PACS, en revanche, je rappelle que tant le législateur que la Cour de cassation ne l’assimilent pas au mariage, car il ne produit qu’en partie les mêmes effets, principalement en matière patrimoniale. Il constitue, aux termes de l’article 515-1 du code civil, « un contrat conclu par deux personnes physiques majeures, de sexe différent ou de même sexe ». Or le droit des contrats, contrairement à l’état et la capacité des personnes, relève de la seule compétence de la Polynésie française. Il n’appartient donc pas à l’État de se substituer au territoire. C’est pourquoi je suis défavorable à cet amendement.

J’observe cependant que plusieurs associations déplorent que la collectivité n’ait pas mis en œuvre de disposition analogue au PACS sur son territoire. Il s’agit d’un débat de société difficile, dont les Polynésiens peuvent à mon sens s’emparer afin de mettre en place à terme un dispositif similaire à celui qui a été instauré en métropole.

Je propose donc la création d’un groupe de travail sur ce sujet, rassemblant des représentants de l’État et de la Polynésie française.

Dans cette attente, je vous prie, madame la rapporteur, de bien vouloir retirer votre amendement ; à défaut, je serais contraint d’émettre un avis négatif.

Madame la rapporteur, l'amendement n° 11 est-il maintenu ?

Je me permets d’insister sur l’urgence de cette question, qui ne doit pas rester davantage en suspens. Je note avec plaisir, monsieur le ministre, que vous envisagez de la faire trancher rapidement. En conséquence, je retire cet amendement.

L'amendement n° 11 est retiré.

L'amendement n° 2 rectifié bis, présenté par M. Antoinette, Mme Claireaux et MM. Desplan, J. Gillot, Mohamed Soilihi, Patient et Tuheiava, est ainsi libellé :

Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

… – Au premier alinéa de l'article 3 de l'ordonnance n° 2012-1398 du 13 décembre 2012 relative au transfert des personnels et des biens et obligations des départements et des régions aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique, le mot : « six » est remplacé par le mot : « trois ».

La parole est à M. Jean-Étienne Antoinette.

Cet amendement vise à ramener de six à trois mois le délai pour l’organisation des élections des représentants du personnel.

La création de la collectivité unique en Guyane et en Martinique engendre en effet une forte inquiétude parmi les personnels des départements et des régions. Les deux collectivités uniques vont devoir organiser très rapidement leurs services et donner aux personnels la place qui leur convient.

Conserver la représentation issue des départements et des régions durant cette phase de mise en place serait prendre le risque de laisser les esprits s'échauffer. Au contraire, il me semble que la désignation immédiate d'une représentation permettrait d'instaurer rapidement un véritable dialogue social entre les élus de la collectivité et les personnels, dont les représentants auront été élus spécifiquement en fonction de ces nouvelles questions.

Aux termes de l’article 16 de la loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010, les comités techniques sont consultés pour avis sur les questions d’organisation et de fonctionnement des services, sur les évolutions des administrations ayant une incidence sur les personnels et sur les grandes orientations relatives aux effectifs, aux emplois et aux compétences.

Or, en six mois, le nouvel exécutif de la collectivité unique aura déjà pris des décisions importantes concernant les personnels. Il est donc impératif de réduire le délai, afin que les nouveaux comités techniques puissent être très rapidement consultés et que le dialogue social puisse s’engager, plutôt que de laisser subsister une représentation à la fois nouvelle et déjà en fin de mandat. Ramener le délai à trois mois me paraît être la solution la plus raisonnable.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission a émis un avis favorable sur cet amendement, d’autant que l’inquiétude qu’évoque notre collègue Antoinette avait déjà été soulignée, en 2011, par MM. Cointat et Frimat dans leur rapport d’information.

Monsieur le ministre, je profite de la discussion de cet amendement, qui traite d’une question de fonction publique, pour solliciter de votre part un éclairage, souhaité en commission par notre collègue Michel Mercier, concernant la situation des agents non titulaires de la collectivité départementale de Mayotte mis à disposition des services pénitentiaires. Un corps de surveillants pénitentiaires relevant de la fonction publique d’État a été créé en 2005, ouvrant des possibilités de titularisation à ces agents. Où en est l’application de ce plan de titularisation ?

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Je comprends les inquiétudes dont vous vous faites l’écho, monsieur le sénateur, mais j’attire votre attention sur le fait qu’il est déjà très difficile d’installer toutes les instances représentatives du personnel dans un délai de six mois. Ce délai représente, je le souligne, un maximum : rien n’empêchera la nouvelle collectivité d’organiser les élections des représentants du personnel dans les trois mois si elle le souhaite. Mais si l’on fixe le délai maximal à trois mois, je peux vous assurer que les choses ne seront pas simples.

Cela étant, je m’en remets sur cette question à la sagesse du Sénat.

La parole est à M. Thani Mohamed Soilihi, pour explication de vote.

Je souhaite insister sur la question extrêmement importante qu’a posée Mme la rapporteur, concernant la situation des personnels pénitentiaires à Mayotte.

Lors de la discussion générale, j’ai évoqué le cas de la prison de Nouvelle-Calédonie, mais l’établissement de Majicavo, à Mayotte, rencontre également d’énormes difficultés. Les conditions de travail du personnel y sont particulièrement dures, compte tenu de la surpopulation carcérale, et il importe de régler ce problème de statut pour normaliser la situation. On ne peut pas laisser plus longtemps la question en suspens.

La parole est à M. le ministre.

Cette question est très sérieusement étudiée. Ma collègue Marylise Lebranchu s’est rendue récemment à Mayotte et des engagements ont déjà été pris. Tous les fonctionnaires, y compris ceux du corps pénitentiaire, devraient être intégrés définitivement d’ici au 1er janvier 2015. La procédure est quelque peu compliquée, d’autant qu’il faut rechercher une parité avec la fonction publique territoriale et que des changements de grade sont intervenus.

Madame la rapporteur, je vous répondrai par écrit afin de vous apporter toutes les précisions nécessaires.

La parole est à M. Jean-Étienne Antoinette, pour explication de vote.

Je veux simplement préciser à M. le ministre qu’en ramenant le délai à trois mois, il s’agit non pas d’instaurer une contrainte, mais de tenir compte de la nécessité d’apaiser les inquiétudes des personnels devant les conséquences potentielles de la fusion. Pour que cette fusion réussisse, il convient de créer un cadre serein.

Je mets aux voix l'amendement n° 2 rectifié bis.

Je mets aux voix l'article 1er, modifié.

L'amendement n° 9, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Après l'article 1er

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. - Le Gouvernement est habilité, dans les conditions prévues à l’article 38 de la Constitution et dans un délai de dix-huit mois à compter de la promulgation de la présente loi à étendre et adapter, dans les collectivités régies par l’article 74 de la Constitution et en Nouvelle-Calédonie, les dispositions de droit commun, afin de permettre à des agents communaux, en particulier les agents de police municipale, de constater par procès-verbal certaines infractions aux réglementations édictées localement notamment en matière d’environnement, de stationnement payant, de santé ou de salubrité publiques.

II. - Le projet de loi de ratification de l'ordonnance est déposé devant le Parlement au plus tard le dernier jour du sixième mois suivant celui de sa publication.

La parole est à M. le ministre.

L’élaboration du code de la sécurité intérieure a été l’occasion d’attirer l’attention sur l’importance de moderniser l’organisation de la police municipale en Nouvelle-Calédonie.

Comme dans beaucoup de territoires d’outre-mer, les agents de police municipale de la Nouvelle-Calédonie accomplissent, aux côtés de la police et de la gendarmerie nationales, un travail très largement apprécié par la population locale.

L’ordonnance portant partie législative du code de la sécurité intérieure, que j’ai eu l’honneur de présenter au conseil des ministres le 19 juin dernier, met un terme au traitement différencié de ces agents par rapport à leurs homologues de métropole. Ils sont désormais dotés des mêmes prérogatives, notamment en matière d’armement, d’uniforme et d’obligations éthiques. J’ai tout particulièrement veillé à ce que soient précisées les conditions de collaboration des agents de police municipale avec les forces de sécurité de l’État en Nouvelle-Calédonie, à la faveur des conventions de coordination des interventions de la police municipale.

Toutefois, en métropole, les policiers municipaux disposent de pouvoirs de verbalisation ou de prescription en matière contraventionnelle au titre de plusieurs réglementations insérées dans divers codes, tels que le code de la construction et de l’habitation, le code de l’environnement ou encore le code rural et de la pêche maritime.

Sur ce modèle, il semble utile d’habiliter les policiers municipaux de la Nouvelle-Calédonie à disposer de pouvoirs similaires dans des matières réglementées, notamment par les provinces ou le pays lui-même.

Tel est le sens de cet amendement, qui prévoit d’habiliter le Gouvernement à procéder à la rédaction d’une ordonnance sur ce sujet dans un délai de dix-huit mois. Je vous demande, mesdames, messieurs les sénateurs, de bien vouloir le voter, bien que je n’ignore pas les réticences de la Haute Assemblée à l’égard des ordonnances.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission a émis un avis favorable sur cet amendement, sous réserve que les élus locaux soient véritablement associés à la préparation de l’ordonnance.

Je mets aux voix l'amendement n° 9.

En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l'article 1er.

L'amendement n° 10, présenté par Mme Tasca, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Rédiger ainsi cet article :

Le chapitre Ier du titre VIII du livre III du code des communes de la Nouvelle-Calédonie est complété par un article L. 381-... ainsi rédigé :

« Art. L. 381-.. . – Les communes et leurs groupements peuvent créer, dans le cadre des compétences qui leur sont attribuées par la loi, des sociétés publiques locales dont ils détiennent la totalité du capital.

« Sous réserve de dispositions contraires, les dispositions de l'article 8-1 et du premier alinéa de l'article 8-3 de la loi n° 99-210 du 19 mars 1999 sont applicables aux sociétés publiques locales visées par le présent article. »

La parole est à Mme la rapporteur.

Cet amendement vise à préciser que les communes calédoniennes peuvent désormais non seulement participer à des sociétés publiques locales, mais également en créer.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Avis favorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 10.

En conséquence, l'article 3 est ainsi rédigé.

L'amendement n° 7 rectifié, présenté par M. Mohamed Soilihi et les membres du groupe socialiste et apparentés, est ainsi libellé :

Après l’article 4

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. – Le code de l’organisation judiciaire est ainsi modifié :

1° Le second alinéa de l’article L. 562-8 est complété par les mots : « excepté lorsqu’elle statue sur les intérêts civils suite à une demande de dommages et intérêts formée par une personne de statut civil coutumier, victime de faits de nature pénale commis par une personne de même statut civil » ;

2° Au premier alinéa de l’article L. 562-20, après les mots : « à l’article L. 562-19 », sont insérés les mots : « ou lorsqu’il statue en matière pénale sur les intérêts civils suite à une demande de dommages et intérêts formée par une personne de statut civil coutumier, victime de faits de nature pénale commis par une personne de même statut civil » ;

3° Au premier alinéa de l’article L. 562-28, après les mots : « ledit statut », sont insérés les mots : « ou d’une demande de dommages et intérêts formée par une personne de statut civil coutumier, victime de faits de nature pénale commis par une personne de même statut civil » ;

4° L’article L. 562-33 est complété par les mots et trois phrases ainsi rédigées : « excepté lorsqu’elle statue en matière pénale sur les intérêts civils suite à une demande de dommages et intérêts formée par une personne de statut civil coutumier, victime de faits de nature pénale commis par une personne de même statut civil. Dans ce cas, elle est complétée par des assesseurs coutumiers, dont les conditions de nominations sont fixées par l’article L. 562-21 et suivants du présent code. Les assesseurs ont voix délibérative. Les citoyens de statut particulier peuvent d’un commun accord réclamer devant la juridiction de proximité statuant sur les intérêts civils l’application à leur différend des règles de droit commun relatives à la composition de la juridiction. » ;

5° L’article L. 562-35 est complété par trois phrases ainsi rédigées :

« Lorsque le tribunal pour enfants ou le juge des enfants statuant en matière pénale est saisi d’une demande de dommages et intérêts formée par une personne de statut civil coutumier, victime de faits de nature pénale commis par une personne de même statut civil, il s’adjoint, pour statuer sur les intérêts civils, des assesseurs coutumiers, dont les conditions de nominations sont fixées par l’article L. 562-21 et suivants du présent code. Les assesseurs ont voix délibérative. Les citoyens de statut particulier peuvent d’un commun accord réclamer devant la juridiction saisie statuant sur les intérêts civils l’application à leur différend des règles de droit commun relatives à la composition de la juridiction. »

II. – Le code de procédure pénale est ainsi modifié :

1° Le chapitre VI du titre Ier du livre VI est complété par un article 834-1 ainsi rédigé :

« Art. 834 -1 . – Lorsque la cour d’assises s’est prononcée sur l’action publique, la cour sans l’assistance du jury, statue sur les demandes de dommages et intérêts. Lorsque ces demandes sont formées par une personne de statut civil coutumier, victime de faits de nature pénale commis par une personne de même statut civil, la cour est alors complétée par des assesseurs coutumiers, dont les conditions de nominations sont fixées par l’article L. 562-21 et suivants du code de l’organisation judiciaire. Les assesseurs ont voix délibérative.

« Les citoyens de statut particulier peuvent d’un commun accord réclamer devant la cour d’assises statuant sur les intérêts civils l’application à leur différend des règles de droit commun relatives à la composition de la juridiction » ;

2° Le premier alinéa de l’article 836 est complété par trois phrases ainsi rédigées :

« Lorsqu’il statue sur les intérêts civils suite à une demande de dommages et intérêts formée par une personne de statut civil coutumier, victime de faits de nature pénale commis par une personne de même statut civil, le tribunal est complété par des assesseurs coutumiers, dont les conditions de nominations sont fixées par l’article L. 562-21 et suivants du code de l’organisation judiciaire. Les assesseurs ont voix délibérative. Les citoyens de statut particulier peuvent d’un commun accord réclamer devant le tribunal correctionnel statuant sur les intérêts civils l’application à leur différend des règles de droit commun relatives à la composition de la juridiction. » ;

3° L’article 848 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« En Nouvelle-Calédonie, le tribunal de police, statuant sur les intérêts civils suite à une demande de dommages et intérêts formée par une personne de statut civil coutumier, victime de faits de nature pénale commis par une personne de même statut civil, est complété par des assesseurs coutumiers, dont les conditions de nominations sont fixées par l’article L. 562-21 et suivants du code de l’organisation judiciaire. Les assesseurs ont voix délibérative. Les citoyens de statut particulier peuvent d’un commun accord réclamer devant le tribunal de police statuant sur les intérêts civils l’application à leur différend des règles de droit commun relatives à la composition de la juridiction. »

La parole est à M. Thani Mohamed Soilihi.

Cet amendement, en conséquence de l’adoption de l’amendement n° 2 rectifié bis au projet de loi organique, vise à modifier le code de l’organisation judiciaire. Il devrait être de nature à achever de rassurer M. le ministre, dans la mesure où il s’agit d’étendre le dispositif de l’amendement précité à toutes les juridictions pénales statuant en matière civile, qu’il s’agisse du tribunal de police, de la cour d’assises, du tribunal pour enfants ou du juge des enfants.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission a émis un avis favorable sur cet amendement, sous réserve que son auteur accepte d’en rectifier le 5° afin de viser également le tribunal correctionnel pour mineurs.

Acceptez-vous la rectification suggérée par Mme le rapporteur, mon cher collègue ?

Tout à fait, monsieur le président.

Je suis donc saisi d’un amendement n° 7 rectifié bis, présenté par M. Mohamed Soilihi et les membres du groupe socialiste et apparentés, et ainsi libellé :

Après l’article 4

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. – Le code de l’organisation judiciaire est ainsi modifié :

1° Le second alinéa de l’article L. 562-8 est complété par les mots : « excepté lorsqu’elle statue sur les intérêts civils suite à une demande de dommages et intérêts formée par une personne de statut civil coutumier, victime de faits de nature pénale commis par une personne de même statut civil » ;

2° Au premier alinéa de l’article L. 562-20, après les mots : « à l’article L. 562-19 », sont insérés les mots : « ou lorsqu’il statue en matière pénale sur les intérêts civils suite à une demande de dommages et intérêts formée par une personne de statut civil coutumier, victime de faits de nature pénale commis par une personne de même statut civil » ;

3° Au premier alinéa de l’article L. 562-28, après les mots : « ledit statut », sont insérés les mots : « ou d’une demande de dommages et intérêts formée par une personne de statut civil coutumier, victime de faits de nature pénale commis par une personne de même statut civil » ;

4° L’article L. 562-33 est complété par les mots et trois phrases ainsi rédigées : « excepté lorsqu’elle statue en matière pénale sur les intérêts civils suite à une demande de dommages et intérêts formée par une personne de statut civil coutumier, victime de faits de nature pénale commis par une personne de même statut civil. Dans ce cas, elle est complétée par des assesseurs coutumiers, dont les conditions de nominations sont fixées par l’article L. 562-21 et suivants du présent code. Les assesseurs ont voix délibérative. Les citoyens de statut particulier peuvent d’un commun accord réclamer devant la juridiction de proximité statuant sur les intérêts civils l’application à leur différend des règles de droit commun relatives à la composition de la juridiction. » ;

5° L’article L. 562-35 est complété par trois phrases ainsi rédigées :

« Lorsque le tribunal pour enfants, le tribunal correctionnel pour mineurs ou le juge des enfants statuant en matière pénale est saisi d’une demande de dommages et intérêts formée par une personne de statut civil coutumier, victime de faits de nature pénale commis par une personne de même statut civil, il s’adjoint, pour statuer sur les intérêts civils, des assesseurs coutumiers, dont les conditions de nominations sont fixées par l’article L. 562-21 et suivants du présent code. Les assesseurs ont voix délibérative. Les citoyens de statut particulier peuvent d’un commun accord réclamer devant la juridiction saisie statuant sur les intérêts civils l’application à leur différend des règles de droit commun relatives à la composition de la juridiction. »

II. – Le code de procédure pénale est ainsi modifié :

1° Le chapitre VI du titre Ier du livre VI est complété par un article 834-1 ainsi rédigé :

« Art. 834 -1. – Lorsque la cour d’assises s’est prononcée sur l’action publique, la cour sans l’assistance du jury, statue sur les demandes de dommages et intérêts. Lorsque ces demandes sont formées par une personne de statut civil coutumier, victime de faits de nature pénale commis par une personne de même statut civil, la cour est alors complétée par des assesseurs coutumiers, dont les conditions de nominations sont fixées par l’article L. 562-21 et suivants du code de l’organisation judiciaire. Les assesseurs ont voix délibérative.

« Les citoyens de statut particulier peuvent d’un commun accord réclamer devant la cour d’assises statuant sur les intérêts civils l’application à leur différend des règles de droit commun relatives à la composition de la juridiction » ;

2° Le premier alinéa de l’article 836 est complété par trois phrases ainsi rédigées :

« Lorsqu’il statue sur les intérêts civils suite à une demande de dommages et intérêts formée par une personne de statut civil coutumier, victime de faits de nature pénale commis par une personne de même statut civil, le tribunal est complété par des assesseurs coutumiers, dont les conditions de nominations sont fixées par l’article L. 562-21 et suivants du code de l’organisation judiciaire. Les assesseurs ont voix délibérative. Les citoyens de statut particulier peuvent d’un commun accord réclamer devant le tribunal correctionnel statuant sur les intérêts civils l’application à leur différend des règles de droit commun relatives à la composition de la juridiction. » ;

3° L’article 848 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« En Nouvelle-Calédonie, le tribunal de police, statuant sur les intérêts civils suite à une demande de dommages et intérêts formée par une personne de statut civil coutumier, victime de faits de nature pénale commis par une personne de même statut civil, est complété par des assesseurs coutumiers, dont les conditions de nominations sont fixées par l’article L. 562-21 et suivants du code de l’organisation judiciaire. Les assesseurs ont voix délibérative. Les citoyens de statut particulier peuvent d’un commun accord réclamer devant le tribunal de police statuant sur les intérêts civils l’application à leur différend des règles de droit commun relatives à la composition de la juridiction. »

Quel est l’avis du Gouvernement sur cet amendement rectifié ?

Le Gouvernement émet le même avis de sagesse que sur l’amendement n° 2 rectifié bis au projet de loi organique. Ces dispositions doivent faire l’objet d’une réflexion approfondie avec le ministère de la justice.

Je mets aux voix l'amendement n° 7 rectifié bis.

En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l'article 4.

L'amendement n° 8, présenté par M. Frogier, est ainsi libellé :

Après l’article 4

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Sont homologuées, en application des articles 87 et 157 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie, les peines d'emprisonnement prévues en Nouvelle-Calédonie par les articles 216-1, 216-2, 220-12, 240-8, 250-9, 315-2, 335-1, 335-4, 335-5, 335-6, 335-7, 342-20, 354-3, 416-14, 416-15, 416-16, 424-9 et 433-15 du code de l’environnement de la province Sud.

La parole est à M. Pierre Frogier.

Cet amendement répond à un vœu formulé par l’assemblée de la province Sud au travers de sa délibération du 26 avril 2012 portant demande d’homologation législative des peines d’emprisonnement prévues par le code de l’environnement. Il se justifie au regard des condamnations à des peines de détention avec sursis prononcées récemment alors que les peines d’emprisonnement n’ont pas été homologuées.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission a émis un avis favorable sur cet amendement, sous réserve que son auteur accepte de supprimer la référence aux articles 416-16 et 424-9 du code de l’environnement de la province Sud.

En effet, l’article 416-16 a été abrogé au 1er juillet 2013, tandis que l’article 424-9 ne figure pas dans le code de l’environnement de la province Sud.

Acceptez-vous, monsieur Frogier, de rectifier votre amendement en ce sens ?

Tout à fait, monsieur le président.

Je suis donc saisi d’un amendement n° 8 rectifié, présenté par M. Frogier, et ainsi libellé :

Après l’article 4

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Sont homologuées, en application des articles 87 et 157 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie, les peines d'emprisonnement prévues en Nouvelle-Calédonie par les articles 216-1, 216-2, 220-12, 240-8, 250-9, 315-2, 335-1, 335-4, 335-5, 335-6, 335-7, 342-20, 354-3, 416-14, 416-15 et 433-15 du code de l’environnement de la province Sud.

Quel est l’avis du Gouvernement sur cet amendement rectifié ?

Les règles d’homologation des infractions créées dans leurs domaines de compétence par les collectivités territoriales de Nouvelle-Calédonie sont fixées par les articles 87 et 157 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie.

Le statut impose que les peines d’emprisonnement prévues par la réglementation locale respectent la classification des délits et le plafond des peines instauré pour les infractions de même nature par les différentes législations de droit commun. En l’espèce, c’est le cas pour les peines prévues par le code de l’environnement de la province Sud que vous nous demandez d’homologuer.

Le Gouvernement émet un avis favorable sur cet amendement, au bénéfice de la rectification intervenue à la demande de Mme la rapporteur.

Je me réjouis de voir la province Sud, qui dispose d’un patrimoine environnemental important, se doter ainsi d’un outil efficace en matière de lutte contre les dégradations et les atteintes à la faune et à la flore.

La parole est à M. Thani Mohamed Soilihi, pour explication de vote.

J’insiste sur l’importance de cette homologation : une peine qui n’est pas effectuée ne sert à rien. Cette question avait déjà été soulevée lors de l’examen de la loi relative à la régulation économique outre-mer.

Je mets aux voix l'amendement n° 8 rectifié.

En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l'article 4.

L'amendement n° 1, présenté par M. Fleming, est ainsi libellé :

Après l’article 4

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après le titre VIII bis du code de l’artisanat, il est inséré un titre VIII ter ainsi rédigé :

« Titre VIII ter : Dispositions relatives à l’artisanat à Saint-Martin

« Art 81 ter. – À titre dérogatoire, à Saint-Martin, l’État peut, par convention avec la chambre consulaire interprofessionnelle de Saint-Martin, confier à celle-ci l’exercice de missions, autres que consultatives, dévolues aux chambres de commerce et d’industrie, aux chambres de métiers et de l’artisanat et aux chambres d’agriculture. »

La parole est à M. Louis-Constant Fleming.

Lorsque l’île de Saint-Martin n’était qu’une simple commune de la Guadeloupe, il était normal que ses entrepreneurs, ses commerçants et ses artisans dépendent des chambres consulaires de la Guadeloupe.

Toutefois, depuis la loi organique du 21 février 2007, la commune est devenue une collectivité d’outre-mer au titre de l’article 74 de la Constitution, dotée d’autonomie et des compétences communales, départementales et régionales, ainsi que de certaines compétences de l’État, notamment en matière de fiscalité, de tourisme et d’urbanisme. Pourtant, elle dépend toujours, en matière consulaire, de la Guadeloupe.

L’établissement public local, dénommé chambre consulaire interprofessionnelle de Saint-Martin, que la nouvelle collectivité a créé en 2008 afin d’être en mesure d’offrir aux entreprises saint-martinoises les services qui relèvent des nouvelles compétences de la collectivité, n’a pas l’efficacité qu’il devrait avoir, car cette structure consulaire ne dispose pas de l’organisation des activités commerciales et artisanales.

La chambre économique multiprofessionnelle de Saint-Barthélemy se trouvait dans le même cas de figure, mais l’article 46 de la loi du 23 juillet 2010 relative aux réseaux consulaires, au commerce, à l’artisanat et aux services dispose que, « à titre dérogatoire, à Saint-Barthélemy, l’État peut, par convention avec la chambre économique multiprofessionnelle, confier à celle-ci l’exercice de missions, autres que consultatives, dévolues aux chambres de commerce et d’industrie, aux chambres de métiers et de l’artisanat et aux chambres d’agriculture ».

Le présent amendement vise, par conséquent, à inscrire dans la loi la même disposition au bénéfice de la chambre consulaire interprofessionnelle de Saint-Martin, afin de lui permettre d’organiser localement les activités commerciales et artisanales, en conformité avec l’évolution institutionnelle du territoire.

Un projet de décret en ce sens, préparé par le ministère des outre-mer et agréé par le ministre de l’économie et des finances, a récemment été soumis au Conseil d’État, mais celui-ci a précisé que de telles dispositions relevaient du niveau législatif. Cela m’a amené à déposer cet amendement, qui reprend les termes du projet de décret.

Quel est l’avis de la commission ?

Compte tenu du précédent de Saint-Barthélemy, que M. Fleming vient de rappeler, il a paru tout à fait légitime à la commission des lois de réserver le même traitement à Saint-Martin ; elle a donc émis un avis favorable sur cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Monsieur Fleming, j’approuve votre intention, mais pas le véhicule législatif utilisé. En effet, nous voulons maintenir le principe qui a présidé à l’élaboration du projet de loi, en centrant le texte sur les questions relatives à la Nouvelle-Calédonie. Cela étant, je m’en remets à la sagesse du Sénat.

La parole est à M. Christian Cointat, pour explication de vote.

Monsieur le ministre, le champ de notre discussion ne s’est pas limité aux territoires du Pacifique, puisque l’évocation de la Guyane et de la Martinique, notamment, nous a emmenés jusque dans l’Atlantique, océan qui, si je ne m’abuse, borde bien Saint-Martin !

C’est vrai !

L’examen de cet amendement me permet, monsieur le ministre, d’attirer votre attention sur les difficultés que rencontre la collectivité de Saint-Martin en raison de sa situation particulière, liée à la présence d’une frontière Schengen qu’elle n’a aucun moyen de contrôler. Ce n’est pas très grave pour l’Union européenne, car Saint-Martin est une île, mais c’est extrêmement préjudiciable à la gestion économique et financière, mais aussi politique, sociale et éducative, de la collectivité.

C’est la raison pour laquelle l’État doit accompagner Saint-Martin peut-être plus que d’autres territoires, quand les élus en formulent la demande.

L’adoption de l’amendement n° 1est indispensable au développement de l’artisanat et des activités économiques dans différents secteurs. Plus généralement, monsieur le ministre, nous comptons sur vous pour que Saint-Martin bénéficie de la part de l’État d’un accompagnement spécifique !

La parole est à M. le ministre.

Monsieur Cointat, j’ai demandé au Gouvernement, sans avoir sollicité, je l’avoue, l’accord préalable des élus de Saint-Martin, de m’autoriser à présenter devant le Parlement, au plus tard au début de l’année prochaine, une modification de la loi organique relative à Saint-Martin et à Saint-Barthélemy, où quelques problèmes se posent également.

Excellente nouvelle, monsieur le ministre !

Je mets aux voix l'amendement n° 1.

En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l’article 4.

Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

Ces deux amendements sont présentés par MM. Antoinette et Antiste, Mme Claireaux et MM. Desplan, J. Gillot, Mohamed Soilihi, Patient et Tuheiava.

L’amendement n° 3 rectifié est ainsi libellé :

Après l'article 4

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le titre V du livre IV du code général des collectivités territoriales est abrogé.

L'amendement n° 4 rectifié est ainsi libellé :

Après l'article 4

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° Dans l'intitulé du titre V du livre IV, les mots « régis par l'article 73 de la Constitution » sont supprimés ;

2° Dans le I de l'article L. 1451-1, les mots : « régie par l'article 73 de la Constitution » sont supprimés.

La parole est à M. Jean-Étienne Antoinette, pour présenter ces deux amendements.

Ces amendements forment les deux termes d’une alternative.

L’article 13 de la loi du 27 juillet 2011 relative aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique prévoit un mécanisme permettant au représentant de l’État, et en dernier lieu au Gouvernement, de pallier les carences des collectivités territoriales, de leurs groupements ou de leurs établissements publics, lorsque cette intervention est nécessaire « à la sauvegarde de la santé publique, de la sécurité ou de l’environnement ou au respect des engagements internationaux ou européens de la France ».

Lors de la discussion de ce qui était encore l’article 9 du texte, tant à l’Assemblée nationale qu’au Sénat, les représentants des outre-mer se sont prononcés à l’unanimité contre ce dispositif, spécifique à ces territoires. À cet égard, je vous renvoie aux interventions de nos collègues Georges Patient, Jacques Gillot et Serge Larcher, ainsi qu’aux propos tenus à l’Assemblée nationale par Mmes Berthelot et Taubira, MM. Letchimy et Marie-Jeanne, sans oublier ceux d’un député du nom de Victorin Lurel…

Dans notre hémicycle, Bernard Frimat s’était exprimé ainsi, au nom du groupe socialiste, au cours de la séance du 12 mai 2011 : « Nous avons pu le constater, et Christian Cointat l’a rappelé, la version initiale de l’article 9 a été perçue par l’ensemble des interlocuteurs que nous avons rencontrés comme une gifle, comme une humiliation. Je sais que ces termes sont durs, mais ce sont ceux que nous avons entendus. On nous a même dit, avec tout ce que cela implique, que c’était le retour du gouverneur. »

Pour ma part, j’estime que la suppression pure et simple de ce dispositif serait la meilleure solution.

Les données sont simples : lors des consultations de 2009, les populations guyanaise et martiniquaise se sont prononcées pour la proximité législative prévue à l’article 73 de la Constitution, non pour le régime de l’article 74. Or ces négligences, ces carences potentielles que le gouvernement de l’époque considérait comme endémiques aux outre-mer ne sont pas spécifiques aux collectivités régies par l'article 73 de la Constitution.

De fait, chaque collectivité territoriale peut négliger, parfois volontairement, d'user de ses compétences pour assumer les missions mentionnées au II de l'article L. 1451-1 du code général des collectivités territoriales. Dès lors, les pouvoirs d’accompagnement exceptionnels conférés au représentant de l'État et les pouvoirs de substitution du Gouvernement devraient être étendus à l'ensemble des collectivités régies par les articles 72 et 73 de la Constitution, c'est-à-dire à toutes les collectivités régies par le code général des collectivités territoriales ; du reste, cette extension répondrait à la place de l’article L. 1451-1 au sein de la première partie de ce code.

L’autre terme de l’alternative consisterait à délimiter de manière beaucoup plus précise les pouvoirs exceptionnels. Chaque compétence attribuée aux collectivités territoriales concernées pouvant se voir assortie, ou non, d’un pouvoir de substitution du préfet, la rédaction actuelle de l’article L. 1451-1 du code général des collectivités territoriales est beaucoup trop générale.

Je le répète : à mes yeux, ce dispositif doit plutôt être supprimé. Il ne peut y avoir stigmatisation de certaines collectivités au sein de la République ! Je me range ainsi à la position adoptée par le congrès des élus de Guyane au cours de sa réunion du 6 mai dernier : priorité à la suppression du dispositif.

Mes chers collègues, il n’y a pas d’autre solution acceptable que les deux branches de cette alternative. En particulier, se résoudre au maintien en l’état du dispositif constituerait un reniement des convictions qui animaient les membres de l’ancienne opposition ; il marquerait la poursuite aberrante de la déconsidération par la métropole des collectivités des outre-mer.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission émet un avis favorable, considérant qu’il n’y a en effet pas lieu de maintenir ce traitement particulier, dont la suppression peut tout à fait être compensée par l’exercice normal des compétences du préfet.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Monsieur Antoinette, je n’ai pas oublié les conditions difficiles dans lesquelles l’article L. 1451-1 du code général des collectivités territoriales a été adopté, en tout cas à l’Assemblée nationale ; je ne renie pas les termes que j’ai alors employés.

Le Conseil d’État avait validé le dispositif, en considérant que, compte tenu de la situation et, pour parler clairement, des impayés de certaines collectivités territoriales, un renforcement des pouvoirs du préfet pouvait se justifier. Il avait estimé que, sous réserve de répondre à des finalités d’intérêt général et d’être assorti de limites précises, le dispositif n’était pas contraire au principe de libre administration des collectivités territoriales.

Cela étant, je suis d’accord avec vous, monsieur Antoinette : sa mise en place, qui ne concerne que les territoires ultramarins, a fait peser une suspicion sur les élus des outre-mer. Or, comme Mme la rapporteur vient de le souligner, les pouvoirs normaux du préfet pourraient suffire. Cette différence de traitement entre les outre-mer et la métropole doit donc disparaître.

Il n’en reste pas moins que la responsabilité me commande de rappeler que l’État est régulièrement condamné à de très fortes amendes par les instances européennes pour des manquements des collectivités territoriales ultramarines, par exemple à la Guadeloupe ou en Guyane, à leurs obligations, notamment en matière d’assainissement et de traitement des déchets. Il fallait donc trouver un moyen pour inciter ces collectivités territoriales à agir.

Je sais que cela est difficile, notamment dans l’ouest guyanais, eu égard à la situation financière des collectivités territoriales. C’est pourquoi le Gouvernement a ouvert, dans la loi du 20 novembre 2012 relative à la régulation économique outre-mer et portant diverses dispositions relatives aux outre-mer, la possibilité pour l’État de financer à 100 % un certain nombre d’infrastructures et d’équipements de base.

Monsieur Antoinette, les collectivités territoriales doivent néanmoins remplir leurs obligations. En cas de situation difficile, un dialogue s’engagera.

Au bénéfice de ces observations, je m’en remets à la sagesse de la Haute Assemblée.

Je mets aux voix l'amendement n° 3 rectifié.

En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l’article 4, et l'amendement n° 4 rectifié n'a plus d'objet.

L'amendement n° 5, présenté par Mme Claireaux et MM. J. Gillot, Patient et Mohamed Soilihi, est ainsi libellé :

Après l'article 4

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Au deuxième alinéa du II de l'article 112 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, après les mots : « centre de gestion » sont insérés les mots : « et de formation ».

La parole est à Mme Karine Claireaux.

Cet amendement vise à transformer le centre de gestion de la fonction publique territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon, créé par la loi du 26 janvier 1984, en centre de gestion et de formation.

En effet, compte tenu de l'éloignement du territoire par rapport à la métropole et aux autres territoires ultramarins, ainsi que du faible nombre de fonctionnaires territoriaux sur l'archipel, un rapprochement avec un autre centre de gestion n'est pas envisageable : les coûts liés aux déplacements, indispensables notamment pour l'organisation des concours, se révèleraient trop importants.

La cohabitation de deux instances distinctes, consacrées l’une à la gestion et l’autre à la formation, ne serait pas davantage cohérente ni économiquement intéressante pour les collectivités, qui se trouveraient contraintes de cotiser à un double titre.

En conséquence, compte tenu du statut de l’archipel et de la singularité de l'organisation de ses collectivités territoriales, il apparaît indispensable qu’il puisse créer un centre de gestion et de formation. Dans un souci de rationalisation, de simplification et d'efficience, il est donc proposé que le centre de gestion créé par la loi du 26 janvier 1984 soit transformé en un centre de gestion et de formation.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement ne va pas tout à fait au bout de la logique qui le sous-tend, puisqu’il vise seulement à changer l’appellation du centre. À la vérité, il eût fallu modifier aussi le troisième alinéa du II de l’article 112 de la loi du 26 janvier 1984, qui en définit les missions.

Madame Claireaux, votre amendement étant incomplet en l’état, je vous demande de bien vouloir le retirer ; à défaut, la commission des lois y sera défavorable.

Nous pourrions peut-être le rectifier, madame la rapporteur !

Il faudra le faire au cours de la navette, ma chère collègue !

Dans ces conditions, madame Claireaux, l’amendement n° 5 est-il maintenu ?

Oui, monsieur le président.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Je suis un peu gêné, car je comptais émettre un avis favorable sur cet amendement ! Je m’en remets à la sagesse du Sénat, sachant que nous pourrons améliorer la rédaction au cours de la navette pour tenir compte de l’observation de Mme la rapporteur.

La parole est à Mme la rapporteur.

Compte tenu de ce que vient de dire M. le ministre, je reviens sur mon avis défavorable ; l’amendement n° 5 est à nos yeux imparfait, mais son dispositif pourra être amélioré au cours de la navette.

Je mets aux voix l'amendement n° 5.

En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l’article 4.

L'amendement n° 6, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Après l'article 4

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le décret n° 2013-427 du 24 mai 2013 pris en application de l'article 32 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 modifiée portant statut d'autonomie de la Polynésie française et portant approbation d'un acte dénommé « loi du pays » relatif à la recherche et à la constatation des infractions en matière de dopage est ratifié.

La parole est à M. le ministre.

La loi organique du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française a instauré un régime dit de « compétences partagées » entre cette collectivité et l’État.

L’objectif de cette procédure particulière est de permettre à la Polynésie française d’exercer pleinement les compétences qui lui sont confiées par la loi statutaire, en l’habilitant à intervenir dans des domaines qui relèvent normalement de l’État, pour qu’elle puisse utilement compléter la réglementation qu’elle met en place.

L’amendement que je vous propose d’adopter constitue une illustration de la mise en œuvre de cette procédure.

La Polynésie française est compétente en matière de sport et de santé publique. Dans la perspective de l’organisation de la coupe du monde de beach-soccer sur son territoire en septembre prochain, elle a voté une loi du pays qui va lui permettre de lutter contre le dopage des sportifs, mais aussi de protéger la santé de ces derniers, et ce en conformité avec les principes issus du code mondial anti-dopage.

De son côté, l’État est compétent en matière de procédure pénale, c’est-à-dire de règles qui permettent la recherche et la constatation des infractions.

En application du régime des compétences partagées, la Polynésie a pu intégrer de telles règles de procédure pénale dans sa loi du pays pour garantir l’efficacité des contrôles anti-dopage qu’elle organisera.

Bien évidemment, l’État a veillé à ce que cette loi du pays respecte bien les garanties accordées sur l’ensemble du territoire national pour l’exercice des libertés publiques, en procédant à une large concertation interministérielle, à laquelle a été associée notamment l’Agence française de lutte contre le dopage.

La loi du pays relative à la recherche et à la constatation des infractions en matière de dopage a ainsi été publiée au Journal officiel de la République par décret du 24 mai 2013. L’entrée en vigueur de cette loi du pays est désormais subordonnée à la ratification du décret. Tel est l’objet de l’amendement que j’ai l’honneur de vous demander d’adopter.

Quel est l’avis de la commission ?

Avis favorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 6.

En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l'article 4.

La parole est à Mme la rapporteur.

Au terme de ce débat, je voudrais saluer l’affluence dans notre hémicycle, en dépit de la date d’examen très tardive des deux textes qui nous occupent. J’y vois le signe d’un intérêt accru pour les dossiers concernant l’outre-mer, dont la connaissance doit bien évidemment être partagée par l’ensemble des parlementaires, qu’ils soient ultramarins ou pas. C’est là un point très positif, et j’espère que cette évolution se confirmera à l’avenir.

Pour avoir vécu les étapes de 1988 et de 1998, je veux saluer la volonté du Gouvernement de rester fidèle aux accords qui avaient été difficilement passés alors, ainsi que son souci d’assurer une pleine application des dispositions de ces accords.

Monsieur le ministre, le chemin à parcourir est encore long, mais nous vous faisons confiance, comme nous faisons confiance aux partenaires calédoniens, pour mener le processus à son terme, en vue d’aboutir à une situation véritablement pacifiée. §

Personne ne demande la parole ?...

Je mets aux voix l'ensemble du projet de loi portant diverses dispositions relatives aux outre-mer dans le texte de la commission, modifié.

Je constate que le projet de loi a été adopté à l’unanimité des présents.

La parole est à M. le ministre.

Mesdames, messieurs les sénateurs, vous me donnez beaucoup de bonheur puisque c’est presque toujours à l’unanimité que vous votez les textes que j’ai l’honneur de défendre devant vous.

Je salue la contribution au débat de tous les groupes, singulièrement celui du RDSE, auquel je renouvelle mes excuses.

Je remercie le président, la rapporteur et l’ensemble des membres de la commission des lois, dont le travail, effectué dans des conditions difficiles, en plein mois de juillet, a permis d’enrichir les textes. Merci à tous pour cet excellent travail ! §

M. le président du Sénat a reçu le rapport d’activité 2012 de la Haute autorité de santé.

Acte est donné du dépôt de ce rapport.

Il a été transmis à la commission des affaires sociales.

Mes chers collègues, l'ordre du jour de cet après-midi étant épuisé, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à vingt et une heures trente.

La séance est suspendue.