Mes chers collègues, comme chaque année, nous devons indiquer au Bureau et aux Questeurs les missions envisagées par la commission.

J'ai ainsi demandé la reconduction des crédits pour le groupe de travail sur l'évaluation des centres éducatifs fermés et des établissements pénitentiaires pour mineurs (MM. François Pillet et Jean-Claude Peyronnet) qui débute ses travaux demain et qui devrait se rendre en Espagne pour s'informer sur les structures comparables.

J'ai également demandé des crédits nouveaux pour financer les déplacements :

- du groupe de travail sur les conflits d'intérêt créé sous l'égide de la commission à la demande du président du Sénat. Les membres du groupe de travail ont été désignés la semaine dernière (Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Anne-Marie Escoffier, MM. Alain Anziani, Pierre-Yves Collombat, Yves Détraigne, Jean-Pierre Vial et moi-même). Deux déplacements devraient être réalisés : l'un à Washington, et l'autre, à Berlin pour recueillir sur place des éléments de comparaison internationale.

- et ceux d'une délégation de trois sénateurs en Guadeloupe, Martinique et Guyane en 2011, en prévision de l'évolution du statut des départements d'outre-mer.

Des déplacements ponctuels seront également réalisés dans le cadre de nos échanges avec nos homologues européens.

Par ailleurs, la commission devrait pouvoir examiner d'ici la fin de l'année :

L'année 2011 sera, d'un point de vue budgétaire et financier, une année cruciale pour les collectivités territoriales.

Tout d'abord, 2011 inaugurera un degré inédit de modération budgétaire pour les collectivités : entre 2011 et 2014, en application de la loi de programmation des finances publiques, les concours de l'État feront l'objet d'un « gel en valeur » à hauteur du montant ouvert en loi de finances initiale pour 2010, soit 50,45 milliards d'euros.

Ce « gel en valeur », qui peut paraître très strict, est justifié par trois éléments :

- d'une part, la norme « zéro valeur » s'appliquera non seulement aux concours versés aux collectivités territoriales, mais aussi à l'ensemble des dépenses de l'État : les acteurs du secteur local ne seront donc pas défavorisés par rapport aux autres acteurs publics ;

- la fixation d'une norme pluriannuelle d'évolution des concours de l'État aux collectivités territoriales interdira que ces concours soient utilisés comme une « variable d'ajustement » : c'est ce que le gouvernement a pu appeler une « garantie de non-baisse » ;

- enfin, le gel en valeur s'accompagne d'une redéfinition du périmètre de l'enveloppe normée : le FCTVA et le prélèvement « amendes forfaitaires » en seront désormais exclus, conformément aux demandes des associations d'élus locaux.

Je voudrais attirer l'attention de la commission sur un autre projet du gouvernement, qui vise également à favoriser la diminution des dépenses des acteurs locaux : il s'agit de la mise en place d'une modulation des dotations de l'État aux collectivités en fonction de « critères de bonne gestion ».

Je tiens à souligner que cette mesure, qui a été envisagée par le Président de la République en mai dernier, n'a pas été mise en oeuvre et n'en est encore qu'au stade de la réflexion. Toutefois, il me semble important, dès maintenant, que nous affirmions notre opposition à ce projet, qui pose au moins deux problèmes : d'une part, je ne vois pas comment il serait possible de définir des critères de « bonne gestion » qui soient valables pour toutes les collectivités indépendamment de leurs caractéristiques démographiques, géographiques et sociales ; d'autre part, je perçois mal en quoi l'État serait mieux placé que les collectivités pour déterminer ce qui relève de la « bonne gestion » de ce qui, à l'inverse, est source de gabegie.

Deuxièmement, l'année 2011 sera celle de l'entrée en vigueur de la réforme de la taxe professionnelle pour les collectivités.

Le projet de loi de finances pour 2011 est l'occasion, pour le gouvernement, de mettre en oeuvre la « clause de rendez-vous » que le Sénat avait insérée dans le projet de loi de finances pour 2010. Le PLF propose ainsi d'apporter plusieurs modifications à la contribution économique territoriale, en augmentant le tarif de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) pour les installations éoliennes et en introduisant un indicateur de surface pour la répartition de la valeur ajoutée des entreprises entre collectivités territoriales. En outre, le gouvernement a marqué son intention de lancer la révision des valeurs locatives : cette réforme très attendue sera formellement initiée par la loi de finances rectificative pour 2010.

L'entrée en vigueur de la contribution économique territoriale sera, par ailleurs, l'occasion d'un renforcement substantiel de la péréquation horizontale, avec deux réformes principales : la fusion des deux fonds de péréquation de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) que nous avions créés lors de l'examen du PLF pour 2010, qui devrait renforcer l'efficacité du dispositif ; la mise en place d'une « ébauche » d'un système de péréquation horizontale pour les communes et leurs groupements.

Ma troisième observation portera sur l'état des finances locales, et plus particulièrement sur les finances des départements. Je rappelle que les départements sont soumis à un « effet de ciseaux » très fort : la crise a non seulement fait diminuer leurs recettes, mais aussi provoqué une croissance importante de leurs dépenses sociales, qui représentent désormais 62 % de leurs charges de fonctionnement.

Dans ce contexte difficile, une « mission d'appui » a été mise en place par le gouvernement pour aider les départements les plus en difficulté. Quatre départements ont, à ce jour, fait appel à elle.

Plus structurellement, avec la réforme de la prise en charge de la dépendance, le gouvernement devrait proposer au Parlement de modifier les modalités de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie, ce qui soulagera peut-être un peu les départements. Je considère que cette initiative n'est pas suffisante pour répondre aux besoins des départements ; il serait certainement opportun que le Parlement revoie le financement de toutes les prestations sociales assumées par les départements, afin soit d'augmenter le taux de couverture des dépenses sociales par l'État, soit de revoir les modalités de fixation du montant du droit à compensation.

En dernier lieu, je voudrais dire quelques mots sur la participation des collectivités territoriales au processus normatif. Comme l'année dernière, je tiens à féliciter la Commission consultative d'évaluation des normes (CCEN), qui a rempli ses missions de manière exigeante et constructive, et qui a examiné pas moins de 108 textes en 2010.

Je me réjouis également que le gouvernement ait tenté de mieux prendre en compte l'impact des normes sur les collectivités territoriales, en lançant, en lien avec les associations d'élus locaux, un processus de révision des normes existantes, et en mettant en place un « moratoire » sur les normes nouvelles. S'il est trop tôt pour juger de l'efficacité de ces mesures, elles laissent toutefois à penser que les mentalités sont en train de changer au niveau central : je salue donc ces initiatives, qui me semblent encourageantes.

Sous le bénéfice de ces observations, je vous propose de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales ».

Je suis très intéressé par la rhétorique du rapporteur, qui nous a fait comprendre, tout en nous demandant d'émettre un avis favorable, qu'il y avait beaucoup de motifs d'inquiétudes et d'insatisfaction. Au vu de ce qui a été dit, on rêve d'une « nouvelle donne » pour les collectivités territoriales.

Les remarques du rapporteur sur la situation des départements sont parfaitement vraies : il faudrait que des mesures drastiques soient mises en oeuvre pour traiter cette question difficile.

Le rapporteur a également évoqué deux « serpents de mer » : la péréquation, avec la fusion des deux fonds départementaux et régionaux et l'ébauche d'une péréquation horizontale à l'échelle communale et intercommunale (à cet égard, je signale qu'il est nécessaire de mettre en place une péréquation beaucoup plus forte et que, pour ce faire, il faut commencer un jour plutôt que d'« ébaucher »), et la réforme des valeurs locatives, que le gouvernement aurait l'intention d'initier. Sur ce point, il s'agit d'une idée ancienne, qui a traversé de nombreux gouvernements, et à laquelle on renonce souvent à l'approche d'échéances électorales : je crains donc que cette réforme ne se concrétise pas.

Enfin, je suis en total accord avec le rapporteur en ce qui concerne l'éventuelle mise en place d'une modulation des dotations accordées aux collectivités territoriales en fonction de critères dits « de bonne gestion » -critères qui seraient définis par l'État dans sa grande sagesse...

Ils seraient définis par le Parlement !

Cette réforme serait mal perçue par les élus. C'est l'électorat qui est le juge de la bonne gestion. Toute autre solution est contraire à l'idée que je me fais des libertés locales.

J'adhère aux déclarations de Jean-Pierre Sueur et du rapporteur sur ces « critères de bonne gestion » : l'État ne saurait mettre de bonnes ou de mauvaises notes aux collectivités.

Concernant la réforme de la taxe professionnelle, il me semble que, selon les propos tenus hier par M. Gilles Carrez, le coût de la réforme est finalement le double de ce qui était prévu (soit un manque à gagner de 8 milliards en régime de croisière, contre 4 milliards dans les projections initiales). En outre, un amendement a été adopté par les députés pour éviter que les entreprises ne multiplient les filiales afin d'obtenir des dégrèvements fiscaux plus importants : j'espère que le Sénat suivra cette position.

Enfin, les réflexions du rapporteur sur les difficultés des départements doivent être mises en regard de la création d'un « cinquième risque ».

J'ai entendu comme vous les déclarations de M. Gilles Carrez ; toutefois, il est revenu sur le chiffre de 8 milliards : il semble que le coût soit plutôt de 7 milliards.

Il faudra donc toujours trouver trois milliards supplémentaires dans le budget de l'État...

Je suis gêné par la rhétorique employée par le gouvernement, avec ce terme indécent, la « garantie de non-baisse », qui vise à masquer le fait que le « gel en valeur » correspond, en euros constants, à une diminution des dotations aux collectivités territoriales.

Je tiens à souligner que les collectivités territoriales ne sont pas responsables des déficits publics ; ceux-ci sont causés par l'augmentation des dépenses fiscales -qui sont en réalité des « cadeaux » à certains contribuables- et ils se sont accélérés à cause de la crise et à cause de mesures ponctuelles, comme la suppression de la taxe professionnelle. Dans ce contexte, il est insupportable de dire, comme le fait le gouvernement : « chacun est dans l'embarras, et tous doivent prendre leur part dans les efforts » !

Sur la mise en place de la contribution économique territoriale, je vois des professions dont le carnet de commande a chuté, alors qu'elles s'étaient réjouies de la suppression de la taxe professionnelle...

Je voudrais aussi rappeler que les collectivités sont des acteurs économiques de premier plan : elles engagent deux tiers de l'investissement public ; or, en France, l'investissement public est particulièrement important. En réduisant le montant des concours versés aux collectivités, on fait mine d'oublier que nous sommes en situation de crise sous prétexte de rétablir l'équilibre des finances publiques.

Quant à l'exclusion du FCTVA du périmètre de l'enveloppe normée, c'est une satisfaction symbolique : certes, on reconnaît enfin que le FCTVA n'est pas un concours de l'État, mais un reversement d'impôts, mais il sera réinséré dans l'enveloppe dès qu'il augmentera à nouveau.

Le FCTVA a beaucoup augmenté à cause du plan de relance ; il doit impérativement être exclu de l'enveloppe normée.

Malgré le plan de relance, l'investissement des collectivités territoriales a globalement baissé de 16 % ; ce plan a été fabriqué de telle façon que les collectivités qui investissaient beaucoup n'ont pas voulu conclure de conventions avec l'État, et que seules les collectivités qui investissaient peu ont voulu avoir un reversement anticipé du FCTVA. En conséquence, l'investissement a peut-être moins baissé qu'il ne risquait de le faire avec la crise, mais il a diminué quand même !

Nous convenons tous que les collectivités ne sont pas responsables des déficits publics ; elles ont d'ailleurs l'obligation de voter des budgets en équilibre.

Cela étant, l'intervention de M. Georges Tron hier, devant la commission, doit nous pousser à nous interroger sur la facilité avec laquelle des collectivités ont vécu sur des budgets très confortables : beaucoup de communes ont bénéficié de la construction des intercommunalités et se sont enrichies à cette occasion. L'Etat n'est peut-être pas le mieux placé pour définir des critères de bonne gestion, mais il est évidemment possible de faire des évaluations : M. Tron nous disait que 300 000 emplois ont été créés par les collectivités, hors transferts de compétences liés à la décentralisation. Tout en reconnaissant que la décentralisation a, en elle-même, généré des charges, il faut dire que beaucoup de collectivités gagneraient à être plus exigeantes et à mieux maîtriser leurs finances.

Par ailleurs, la réforme de la taxe professionnelle rend les collectivités de plus en plus dépendantes des dotations de l'État, ce qui pose un problème de lisibilité : les communes qui faisaient des efforts en matière d'accueil des entreprises ont déjà levé le pied lorsque leur intercommunalité est passée à la TPU, et je crains que ce manque de visibilité n'augmente... Est-il possible d'obtenir des engagements du gouvernement pour que les communes disposent d'informations précises au niveau des entreprises ?

Cela sera difficile : le gouvernement dit ne pas avoir de chiffres en la matière. Je m'associe donc à votre demande, mais je suis réservé sur l'accueil qui lui sera fait... Quant aux critères de bonne gestion, je m'y oppose dans le principe : si cette mesure est mise en place, cela retirera encore de la liberté aux collectivités, qui ont déjà moins de liberté pour lever l'impôt et sont alimentées par des dotations. Si l'on continue sur cette voie, elles seront pieds et poings liés.

L'augmentation des effectifs des communes est liée à la création des intercommunalités ; tous les agents n'ont pas été transférés aux EPCI quand les compétences l'ont été...

Quand on crée une intercommunalité, il y a également des frais de structure pour faire fonctionner l'EPCI.

L'intercommunalité doit avoir une administration propre, mais il faut réaliser des mutualisations dès que cela est possible : c'est la vraie réponse contre l'inflation des personnels.

Pour répondre à Jean-Pierre Vial, il y a des mauvais gestionnaires partout, mais il est impossible de juger la qualité de la gestion sur des critères généraux. De nombreuses villes sont dans des situations financières tendues non pas à cause d'une mauvaise gestion, mais parce qu'elles subissent des disparitions d'entreprises qui font considérablement baisser leurs ressources : c'est le cas dans le sud de mon département. Il ne faut pas montrer du doigt ceux qui sont en difficulté.

Il y a peu de temps, on parlait beaucoup d'économies d'échelle -que j'appelais des « économies de pensée ». L'intercommunalité fait augmenter les effectifs dans deux cas : lorsque les EPCI créent des services nouveaux, et lorsque les maires refusent de transférer leurs personnels. Dans tous les cas, il faut garder à l'esprit que dans les intercommunalités, l'augmentation des effectifs a été financée par l'impôt, et non grâce à l'endettement...

Je voudrais nuancer les propos du rapporteur sur les causes de l'augmentation des effectifs dans les intercommunalités : les EPCI ont ouvert l'accès, pour les populations, à des services nouveaux, notamment dans les zones rurales. Si nous voulions creuser ce thème à l'avenir, il faudrait que nous déterminions si les communes qui ont transféré des compétences ont, dans le même temps, baissé leurs impôts.

Le transfert aux intercommunalités de la compétence en matière de développement économique doit permettre d'atteindre une masse critique, et donc d'augmenter l'efficacité des politiques publiques locales dans ce domaine ; dès lors, peu importent les évolutions que l'on constate à l'échelle des communes, puisque, avec la TPU, le développement économique profite à l'ensemble de l'intercommunalité. C'est dans cet esprit que les EPCI doivent être construits !

De plus, je vous rappelle que les dotations versées par l'État aux collectivités sont calculées en tenant compte de l'effort fiscal, si bien que plus une collectivité dépense, plus le montant de sa dotation est élevé : il s'agit de critères de bonne gestion inversés ! D'ailleurs, on voit fréquemment des communes de même taille, avec le même nombre d'habitants, mais dont le nombre d'agents varie du simple au quintuple...

Enfin, j'entends parler de la péréquation depuis mon arrivée au Parlement ; mais nombreux sont ceux qui abandonnent cet objectif lorsqu'ils se rendent compte que la péréquation implique de retirer quelque chose à ceux qui ont beaucoup...

rapporteur. - Je souhaite d'abord rendre hommage aux forces de police et de gendarmerie qui ont rempli avec courage leur mission lors des récentes manifestations, dans des conditions souvent difficiles et sur une durée très longue, au prix de plusieurs dizaines de blessés.

Cette année le contexte du budget 2011 de la mission sécurité est tout d'abord marqué par la poursuite de l'effort de maîtrise des finances publiques, auquel la police et la gendarmerie nationale participent comme l'ensemble des services de l'Etat. Au total, les crédits de la mission s'élèvent à environ 16,8 milliards d'euros en autorisation d'engagement et en crédits de paiement, en augmentation respectivement de 1,1 % et 2,7 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2010.

J'évoquerai tout d'abord la question des effectifs. A cet égard, la contribution de la police nationale à la RGPP se traduit par une réduction des effectifs, mais cette réduction est moins forte que les années précédentes, avec une diminution de 712 ETPT. La réduction est de 96 emplois pour la gendarmerie. Le ministre s'est engagé à ce que cette diminution ne se traduise pas par une moindre présence sur le terrain des policiers et des gendarmes, ce dont nous ne pouvons que nous féliciter.

Par ailleurs, 4075 recrutements d'adjoints de sécurité auront lieu en 2011, après un recrutement de 1500 ADS en 2010. Le nombre d'ADS connaîtra ainsi une augmentation nette de 1780 ETPT en 2011. Il convient toutefois de garder à l'esprit que leur nombre avait beaucoup diminué au cours des dernières années, passant d'environ 11 000 en 2007 à 8 300 au 1er juillet 2010. Les ADS recrutés en 2011 devraient par ailleurs l'être sous le nouveau régime juridique défini par la LOPPSI, c'est-à-dire avec des contrats de 3 ans renouvelables une fois et non plus de 5 ans non renouvelable. Les avantages des ADS sont réels : ils constituent un appui précieux dans les commissariats et beaucoup peuvent être recrutés ensuite en tant que gardiens de la paix. Toutefois, ils ne doivent pas, bien entendu, être utilisés pour compenser la diminution du corps d'encadrement et d'application.

Par ailleurs, il faut saluer la politique volontariste de diminution des tâches indues de la police et de la gendarmerie lancée par le ministère, qui concernera en particulier la police des audiences et les transfèrements pénitentiaires, comme le ministre nous l'a exposé mercredi dernier. Cette action permettra de dégager progressivement de nouvelles marges de manoeuvre et donc de compenser largement la stagnation globale des effectifs.

Malgré ces effectifs stabilisés, l'augmentation des charges de personnel représente une part essentielle de la progression des crédits de la mission : les crédits du titre 2, qui représentaient 85,90 % des dotations de la mission en LFI 2010, en représenteront près de 87% en 2011.

Pour la police nationale, la progression de ces charges de personnel est de +5,2%, et de +2,1 % pour la gendarmerie.

Cette poursuite de la progression des dépenses de personnel est due principalement au financement des mesures catégorielles négociées depuis 2004 et au vieillissement de la population policière, liée notamment à la suppression des limites d'âge automatiques de départ en retraite des corps actifs de la police nationale, à compter du 1er janvier 2010.

Le deuxième facteur explicatif du budget 2011 est la LOPPSI, que nous allons prochainement examiner en seconde lecture.

En ce qui concerne la police nationale, pour 2011, 147 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement seront ainsi consacrés dans le cadre de la LOPPSI aÌ la modernisation technologique, à l'équipement des fonctionnaires et aux projets immobiliers. Pour la gendarmerie, il est prévu de consacrer 130 millions d'euros en autorisations d'engagement et 133 millions d'euros en crédits de paiement aux mesures associées à la LOPPSI, avec des progrès technologiques en matière de programmes informatiques et d'équipements (vidéoprotection, géolocalisation des patrouilles et les dispositifs d'analyse de données informatiques et de téléphones portables, équipements de police technique et scientifique, nouvelles tenues des motocyclistes et de maintien de l'ordre).

Ainsi, l'effort de modernisation des forces de sécurité se poursuivra en 2011 à un niveau comparable à celui de 2010, malgré une stagnation globale des dépenses de fonctionnement et d'investissement, qui se traduira principalement par des efforts accomplis sur le fonctionnement courant des forces de police et de gendarmerie.

J'évoquerai à présent les résultats de l'action menée par la police et la gendarmerie nationales. Il faut d'abord saluer l'évolution de la présentation des statistiques. Brice Hortefeux, ministre de l'Intérieur, ayant annoncé en février 2010 un nouveau « tableau de bord », le projet annuel de performance 2010 en tient compte et présente une série de nouveaux indicateurs.

En effet, deux indicateurs de l'évolution du nombre de crimes et délits en zone police et en zone gendarmerie figuraient jusqu'à présent dans le projet annuel de performance : d'une part l'évolution du nombre global des crimes et délits, et d'autre part l'évolution du nombre de crimes et délits en délinquance de proximité, qui regroupe des infractions telles que les cambriolages, vols d'automobiles, vols aÌ la roulotte, destructions et dégradations de biens.

Ces indicateurs globaux sont désormais remplacés par des indicateurs thématiques, qui distinguent entre des formes de délinquance très diverses : il s'agit premièrement des atteintes aux biens, deuxièmement des atteintes volontaires à l'intégrité physique des personnes et troisièmement des escroqueries et infractions économiques et financières.

L'ancien indicateur unique du taux d'élucidation des crimes et délits est désormais également décliné selon les trois types de délinquance (atteintes aux biens, aux personnes, financières). Ceci permet d'en finir avec un taux global d'élucidation particulièrement peu significatif, puisqu'il résultait d'une moyenne entre des taux qui vont d'environ 15% d'élucidation pour les vols à plus de 60% pour les atteintes aux personnes.

Tout en saluant cette évolution, il convient de souligner qu'elle ne concerne que la présentation des chiffres et non leur nature : il s'agit bien des faits constatés, et non des faits réellement commis. Ces chiffres dépendent donc toujours du taux de signalement des faits aux forces de police et de gendarmerie par les citoyens et de l'orientation des actions et des investigations de ces forces. Cette distinction doit être gardée à l'esprit : elle signifie par exemple qu'un léger retournement de tendance dans les faits constatés ne correspond pas forcément à un infléchissement réel.

Sous le bénéfice de ces réserves, et en s'appuyant aussi sur les travaux plus approfondis de l'observatoire national de la délinquance et des réponses pénales, il est possible de constater quelques grandes tendances :

En ce qui concerne les atteintes aux biens, en 2009, moins de 36 atteintes aux biens pour 1000 habitants ont été enregistrées par la police et la gendarmerie. Ce taux se situe ainsi aÌ son niveau le plus bas depuis 1996. Toutefois, cette baisse générale coïncide avec une hausse des cambriolages des résidences principales. Parallèlement, le taux d'élucidation des atteintes aux biens progresse légèrement pour se rapprocher des 15%.

A cet égard, les nouveaux outils informatiques dont dispose en particulier la préfecture de police sont prometteurs, comme que j'en ai été convaincu par un déplacement qui m'a permis d'assister à une démonstration du fonctionnement de deux logiciels de rapprochement judiciaire.

Ainsi, l'application dite CORAIL (cellule opérationnelle de rapprochement et d'analyse des infractions) alimentée par les télégrammes en provenance de la région parisienne, remplace désormais le tri manuel de télégramme sous forme papier. Le logiciel d'uniformisation des procédures d'identification (LUPIN), également développé par la préfecture de police en matière de lutte contre les cambriolages permet quant à lui, sur la base des traces et informations recueillies par la police technique et scientifique, d'établir des rapprochements entre affaires.

Ces outils constituent une aide précieuse, en particulier dans l'élucidation des affaires de vols. En effet, les modes opératoires des délinquants « réitérant » peuvent désormais faire l'objet d'un enregistrement systématique dans une base de données. Si le logiciel est incapable, du moins pour le moment, d'effectuer des rapprochements automatiques, les enquêteurs peuvent effectuer des « requêtes » dans la base de données en fonction de critères tels que le lieu de commission de l'infraction, la manière dont une entrée par effraction s'est déroulée, les outils utilisés, etc. Les résultats de ces requêtes permettent de rapprocher des infractions dont il est plausible qu'elles aient été commises par une même personne ou un même groupe de personnes, dont l'enquêteur dispose alors de plusieurs éléments pour retrouver la trace. Je précise que ces deux outils ne sont pas des fichiers de police au sens habituel du terme puisqu'ils ne visent pas à rassembler des informations sur des personnes, mais à compiler des données et des modes opératoires relevés et constatés lors des enquêtes sur des infractions. L'identité du responsable de l'infraction constitue ainsi le résultat final de l'enquête menée à l'aide du fichier, et non un élément de l'enquête comme avec le STIC ou le JUDEX.

D'autres mesures devraient permettre d'améliorer le taux d'élucidation des atteintes aux biens et en particulier des cambriolages, comme le prélèvement plus systématique des traces biologiques. Le fonds dédié au soutien de la police technique et scientifique qui devrait être créé par la LOPPSI offrira de nouveaux moyens dans ce domaine.

J'en viens à présent au deuxième élément du nouveau tableau de bord des forces de police et de gendarmerie, à savoir les atteintes à l'intégrité physique des personnes.

Celles-ci augmentent toujours, mais les violences physiques non crapuleuses connaissent leur augmentation la plus faible depuis 2004, avec « seulement » 2,7%. Ce ralentissement de la hausse des faits constatés concerne aussi les violences aÌ dépositaires de l'autorité, dont le taux de variation annuelle entre 2009 et 2008 est de +2,1% contre 4,2% l'année précédente. Sans être satisfaisants, les résultats en la matière sont donc plutôt encourageants.

Enfin, après trois années de hausse, le nombre de faits constatés d'escroqueries et d'infractions économiques et financières est en baisse de 2,7% en 2009, alors qu'en 2008, il s'eìtait accru de plus de 10%.

Pour finir, je crois qu'il est nécessaire de faire le point sur la poursuite d'un chantier très important pour les forces de police et de gendarmerie, qui est celui de leur rapprochement, dont la dernière grande étape législative a été la loi du 3 août 2009 prévoyant le rattachement de la gendarmerie nationale au ministère de l'Intérieur.

Ce rapprochement a été marqué par une certaine inquiétude de la part des personnels des deux forces. Le Sénat avait tenu à réaffirmer, lors de l'examen du projet de loi, la spécificité des missions et surtout du statut des gendarmes. A cet égard, l'année écoulée permet de voir se dessiner un peu mieux les grands traits de la forme concrète prise par ce rapprochement.

Il s'agit d'abord d'une meilleure mutualisation des fonctions support, ce qui semble tout à fait utile et légitime. Cette mutualisation est ainsi devenue la règle dans le domaine des matériels et des véhicules. Il y a de plus en plus d'achats groupés, d'échanges de matériels, d'ateliers de maintenance communs pour les deux forces. Des marchés pluriannuels communs en matière de matériels et de consommables pour la police technique et scientifique seront également passés.

Le rapprochement s'opère également pour la formation : non pas la formation initiale, qui doit rester spécifique à chacune des deux forces, mais la formation continue, comme en matière de maintien de l'ordre pour les CRS et les gendarmes mobiles ou en ce qui concerne la formation à certains logiciels comme le fichier des objets et véhicules signalés.

Les choses sont plus délicates en matière de coopération opérationnelle : c'est dans ce domaine que la coopération est le plus nécessaire pour éviter les doublons et la concurrence, mais c'est là aussi qu'il faut éviter que le rapprochement aille à l'encontre de la spécificité des deux forces.

Dans le domaine de la police judiciaire, il y a depuis longtemps les GIR qui fonctionnent. Par ailleurs, outre l'unité centrale de coordination des forces mobiles (UCFM) créée en 2002 et l'unité de coordination de la lutte anti-terroriste (UCLAT), créée dès 1984 et qui coordonne aujourd'hui également l'action de la gendarmerie dans ce domaine, une nouvelle unité de coordination de la sécurité dans les transports en commun sera rattachée à la police nationale. Du côté des unités de coordination rattachées à la gendarmerie sont désormais mises en place l'unité de coordination pour la lutte contre l'insécurité routière (UCLIR) et l'unité de coordination des forces d'intervention (UCoFI) afin de rapprocher le GIGN et la FIPN.

Mieux encore, deux services totalement communs ont été créés : d'une part le service des technologies et des systèmes d'information de la sécurité intérieure, créé le 1er septembre 2010 et rattaché organiquement à la direction générale de la gendarmerie nationale mais copiloté par les deux directeurs généraux. Il est dirigé par un général de gendarmerie, assisté par un membre du corps de conception et de direction de la police nationale.

D'autre part la direction de la coopération internationale (DCI), constituée par la fusion de la sous-direction de la coopération internationale (SDCI) de la direction générale de la gendarmerie nationale et du Service de coopération technique internationale de police (SCTIP) de la direction générale de la police nationale. Ce nouveau service est rattaché à la police ; son premier directeur, ses sous-directeurs sont issus de la police nationale, et leurs adjoints, de la gendarmerie nationale. Enfin, la coopération en matière de renseignement ouvert a également accompli certains progrès, avec une participation accrue des gendarmes aux synthèses élaborées au sein des SDIG (services départementaux d'information générale).

Au total, on assiste donc à un rapprochement effectif indéniable des deux forces, qui n'exclut pas cependant la persistance de certaines inquiétudes et interrogation des agents, comme j'ai pu le constater lors des auditions que j'ai menées. Ce rapprochement reste un chantier ouvert qu'il faut, je crois, continuer à suivre avec une attention particulière.

Je vous propose, sous bénéfice de ces observations, d'émettre un avis favorable sur les crédits de la mission « Sécurité ».

L'administration pénitentiaire redoute le passage sous la responsabilité de la justice des escortes effectuées actuellement par les policiers et les gendarmes.

L'administration pénitentiaire craint en effet que le transfert de crédits du ministère de l'Intérieur, devant accompagner ce transfert de responsabilité, soit insuffisant ou reste figé dans le temps sans tenir compte de l'évolution future des charges correspondantes. Il faut néanmoins se féliciter de cette réforme qui devrait permettre à la police et à la gendarmerie de récupérer la maîtrise d'environ mille ETPT.

J'ai visité récemment la prison de Draguignan et les personnels de l'administration pénitentiaire m'ont fait part de leur inquiétude, en matière financière mais aussi relativement aux formations dont bénéficieraient les personnels qui viendraient à se substituer aux policiers et gendarmes.

Il y aura probablement des exceptions au transfert des missions, concernant notamment les criminels dangereux.

Je suis pleinement en accord avec la disparition des indicateurs globaux de délinquance, mais je regrette que le ministre ait fait usage de ces indicateurs lors de son intervention devant la commission. Quant au taux d'élucidation des crimes et délits, il n'est pas très significatif car il dépend étroitement du type d'infraction que les policiers et gendarmes choisissent de rechercher en priorité. Ainsi, certaines infractions à la législation sur les stupéfiants, telles que la détention de cannabis, sont-elles par définition immédiatement élucidées. Par ailleurs, de nombreux progrès restent à accomplir en matière de charges indues. Par exemple, la Sainte-Chapelle, à Paris, est encore gardée par de nombreux policiers.

La proximité du Palais de justice rend la surveillance de la Sainte-Chapelle nécessaire. En revanche, je remarque que de nombreux ministères ne font plus appel à des gardes postées. Il faudrait faire une étude sur l'affectation des personnels de la préfecture de police.

Le choix de nouveaux indicateurs rend impossible les comparaisons avec l'année précédente.

Nous regrettons la diminution des effectifs de la police et de la gendarmerie inscrite au budget de la sécurité pour 2011 et le groupe socialiste votera donc contre l'adoption de ce dernier.

Avant la présentation de mon avis budgétaire, je souhaiterais -au nom de la commission des lois- rendre hommage à tous les personnels de la Sécurité Civile, aux sapeurs-pompiers volontaires et professionnels à tous les secouristes, qui, au péril de leur vie, s'engagent au quotidien pour sauver celle des autres. En 2009, 12 sapeurs-pompiers sont morts en service et depuis le début de l'année 2010, 7 sapeurs-pompiers ont perdu la vie.

J'aimerais également exprimer avec force mon indignation face aux inadmissibles agressions dont font l'objet nos sapeurs-pompiers. En 2009, 1080 pompiers en ont été victimes.

Première question : à quoi servent les sirènes pour les Français ? Il faut les informer de leur utilité.

Le FAI : l'utilisation de ces crédits pour ANTARES qui va coûter cher en fonctionnement, est quand même un détournement de la finalité du fonds.

Avec le gel des dotations aux collectivités locales, certains conseils généraux vont être tentés de dire : augmentation zéro de leur participation au budget des SDIS dont beaucoup vont connaître des difficultés.

En ce qui concerne la question du volontariat et d'une directive européenne assimilant l'activité des sapeurs-pompiers volontaires à un travail, le ministre a annoncé une initiative législative. Il y a urgence à régler ce problème.

Trois questions.

Ce qui est fait pour les services de déminage est bien. Qu'en est-il du statut des démineurs ?

Les plateformes mutualisées entre les services de santé et les pompiers. Où en est-on ?

3ème point : l'ENSOSP est une très belle opération. Je voudrais insister sur le fait que c'est une école d'officiers, donc à la charge de l'Etat exclusivement. Les officiers, c'est l'affaire de l'Etat. Votre inquiétude est donc parfaitement fondée.

A Jean-Claude Peyronnet, les sirènes, j'en conviens, aujourd'hui on en voit beaucoup moins l'utilité car elles sont quasiment inutilisées. Mais il n'empêche...

C'est fait pour alerter les populations en cas d'événement grave.

Je crois qu'il y a une information passée en fonction du nombre de sonneries.

Personne ne le sait.

Certes. Mais je pars du principe qu'il faut absolument imprimer une culture du risque en France.

Il faut assurer une meilleure information, notamment dans les écoles. Avec le SAIP, on travaillera mieux, le message sera mieux entendu et mieux compris.

Outre-mer, cela marche plutôt bien : l'alerte aux cyclones passe par les sirènes, la radio, la télévision avec lesquelles on touche énormément de population. Quand il y a des alertes aux cyclones dans des départements ou collectivités d'outre-mer, il y a aussi une habitude parce que la population sait que c'est sérieux. Globalement, cela fonctionne.

Le SAIP comprend un volet consignes de sécurité.

La ponction du FAI, qui est importante au profit d'ANTARES, j'en conviens, n'est pas contestée. Son efficacité est avérée.

J'observe que les sommes résultant de la répartition du FAI entre les SDIS ne sont pas énormes.

Pour avoir assisté à des réunions de présidents de SDIS dans le cadre de la CNIS (conférence nationale des services d'incendie et de secours), j'ai cru comprendre qu'un certain nombre de SDIS avaient renoncé à ANTARES pour des raisons financières.

40 % des SDIS étaient encore réticents car il n'y avait pas de répartition correcte du financement des frais de fonctionnement.

Et en investissement ?

Je n'ai pas d'écho sur ce point. Les problèmes concernent les centres communaux.

Le problème des budgets des SDIS provient de la diminution des recettes des collectivités locales. Le ministère s'était engagé, en 2009, à une trêve des normes. Nous verrons. Mais il n'est pas possible de toucher au gel des contributions des communes.

En ce qui concerne les sapeurs-pompiers volontaires, le ministre s'est engagé à inscrire la proposition de la loi du député Morel-à-L'Huissier au cours du 1er semestre 2011.

A Anne-Marie Escoffier, en ce qui concerne les démineurs, dans chacun des 26 centres, un agent chargé de la mise en oeuvre (ACMO) a été désigné, formé et chargé, sous la responsabilité de l'ingénieur hygiène et sécurité spécialement recruté au niveau central, d'élaborer le document unique d'évaluation des risques professionnels (DUERP) de son centre.

L'élaboration du règlement général du service de déminage se poursuit. Il comprend deux volets : un règlement intérieur conçu comme un guide des droits et des devoirs des démineurs ; un aspect organisation - opérations pour parvenir à une méthodologie opérationnelle unifiée des centres de déminage dans leurs différentes missions.

Le référentiel santé - sécurité civile : il fonctionne mais il y a, encore, des revendications.

L'idée d'un référentiel secours en montagne est en cours de réflexion par référence au référentiel SDIS-Santé.

Les groupements de gendarmes de haute montagne sont les mieux à même d'y intervenir.

Je ferai plusieurs observations.

Première observation : l a mission « Administration générale et territoriale de l'État » (AGTE) sera caractérisée, en 2011, par une certaine austérité budgétaire, puisque les crédits qui lui sont alloués diminueront de 3 % en autorisations d'engagement et de 4,5 % en crédits de paiement. En outre, près de 80 % des départs à la retraite ne seront pas remplacés.

Cette évolution, qui intervient avant que les marges de manoeuvre budgétaires qui devaient être dégagées grâce à la révision générale des politiques publiques (RGPP) n'aient été effectivement concrétisées, crée des tensions au sein du personnel.

Toutefois, les efforts budgétaires supportés par cette mission devraient être moindres en 2012 et 2013.

Deuxième observation : après la mise en place, au début de l'année 2010, des directions « fusionnées » dans les préfectures de département et dans les préfectures de région, l'année 2011 devrait être celle de la finalisation de la restructuration des préfectures. C'est plutôt une bonne chose puisque cela facilite le pilotage direct des politiques publiques interministérielles par le préfet. Il faut toutefois signaler l'absence de culture commune au sein du personnel des directions « fusionnées ».

Troisième observation : le rôle du préfet de région demeure flou : il ne dispose pas d'un pouvoir hiérarchique sur les préfets de département et ne constitue pas non plus -heureusement- une instance de recours des décisions de ces derniers.

Quatrième observation : en ce qui concerne le devenir des sous-préfectures, je maintiens les craintes que j'avais exprimées l'année dernière, en particulier sur le remplacement des sous-préfets par des conseillers d'administration. On comprend mal la finalité de cette évolution : certes, elle offre des débouchés de carrière pour certains fonctionnaires dévoués et compétents, mais on a l'impression qu'elle est surtout guidée par le souci de réaliser des économies ; or, ce sont des économies de « bouts de chandelle » : absence de logement de fonction (mais qui demeure chauffé et entretenu car utilisé régulièrement pour des réunions), de voiture de fonction, d'uniforme... Par ailleurs, que fait-on des « Maisons de l'État », censées remplacer certaines sous-préfectures ? Cette réforme n'a été mise en oeuvre que dans l'arrondissement de Boulogne-Billancourt et implique la suppression de cet arrondissement. Il semble que la doctrine de l'Etat ne soit pas arrêtée en la matière.

Cinquième observation : le rapport de la mission commune d'information du Sénat sur les conséquences de la tempête Xynthia a mis en avant la défaillance des services de l'Etat sur toute la chaine. Il est notamment nécessaire de rénover la procédure d'alerte en cas de catastrophe naturelle (la sirène constitue un très bon système quand toutes les communications téléphoniques sont coupées) mais également de renforcer l'intensité du contrôle de légalité en matière d'urbanisme ; sur ce point, la mission d'information a relevé que le contrôle de légalité des actes d'urbanisme souffrait de nombreuses lacunes : ainsi, entre 2001 et 2009, seuls 49 déférés préfectoraux ont été formés par les préfectures de Charente-Maritime et de Vendée. A l'échelle nationale, le taux de contrôle des actes d'urbanisme est singulièrement bas. Ainsi, selon les statistiques fournies par le ministère de l'intérieur, le taux de contrôle des actes d'urbanisme en 2009 n'est que de 43 % : ce taux est nettement inférieur à celui constaté pour les autres types d'actes désignés comme prioritaires, à savoir les actes relatifs à la commande publique (69 %), à la police administrative (60 %) et à la fonction publique territoriale (46 %).

Sixième observation : je me suis intéressé à la mise en place du passeport biométrique, créé en 2009. Il permet de lutter plus efficacement contre la fraude documentaire et l'usurpation d'identité. En effet, il comporte une puce sans contact qui contient diverses données à caractère personnel et deux données biométriques : l'image numérisée du visage du titulaire du passeport et celle des empreintes digitales de deux de ses doigts.

Je signale toutefois que le très haut niveau de sécurisation des titres conduit à déplacer la fraude sur les documents d'état civil, c'est-à-dire sur la phase amont de la procédure.

La mise en place du passeport avait également pour objectif d'accélérer le traitement des dossiers : à cet égard, le délai moyen de délivrance d'un passeport est aujourd'hui nettement plus court qu'auparavant : il est de sept jours, contre deux à huit semaines pour l'ancien passeport électronique. Il existe cependant de fortes disparités selon les départements.

Je voudrais également signaler que les passeports biométriques coûtent plus cher aux usagers. C'est pourquoi je me réjouis que Mme Michèle André, rapporteur spéciale, au nom de la commission des finances du Sénat, des crédits de la mission AGTE, ait annoncé son intention de déposer un amendement pour réduire à 79 euros, contre 89 euros à l'heure actuelle, le montant du timbre fiscal acquitté par le demandeur d'un passeport biométrique. En effet, l'enquête demandée par la commission des finances à la Cour des comptes sur le coût du passeport biométrique a démontré que le coût moyen du passeport était de 55 euros, et que son coût moyen pondéré en fonction de l'âge du demandeur s'établissait à 69 euros. Or, le droit de timbre a été considérablement augmenté à l'occasion de l'adoption du passeport biométrique, passant de 60 à 89 euros pour un adulte. Ce montant semble donc dégager pour l'Etat une plus-value injustifiée.

La carte nationale d'identité électronique (CNIe) constituera le prochain titre sécurisé : sa mise en place nécessite un support législatif, dont la base de discussion pourrait être la proposition de loi relative à la protection de l'identité présentée par notre collègue M. Jean-René Lecerf, qui a été déposé le 27 juillet 2010.

Ce texte poursuit un double objectif :

- lutter contre la fraude documentaire et l'usurpation d'identité en créant une base centralisée commune au passeport et à la CNIe, contenant les données fournies par les demandeurs de titres ;

- ouvrir la possibilité au titulaire d'une CNIe de bénéficier de fonctionnalités lui permettant de s'identifier à distance sur les réseaux de communications électroniques et de mettre en oeuvre sa signature électronique afin de procéder, de manière sécurisée, à des démarches administratives ou à des opérations commerciales.

Précisément, j'ai quelques craintes concernant la base centralisée dont je viens de parler : cette base, dénommée TES (titres électroniques sécurisés), constitue la première base centralisée de données biométriques à finalité administrative concernant les citoyens français ; elle a vocation à regrouper la quasi-totalité des données biométriques de la population française. On rappellera que la CNIL s'était opposée à la création de cette base, la jugeant disproportionnée au regard des finalités poursuivies. J'espère qu'elle ne se transformera jamais en un fichier d'identification judiciaire que les officiers du ministère public pourront librement consulter !

Sur l'indemnisation des quelque 2 000 communes qui délivrent les titres sécurisés, je signale que la mise en place de la CNIe permettra notamment de réexaminer cette question, étant précisé qu'un rapport de l'Inspection générale de l'administration, rendu public en février 2010, a conclu que seules 69 communes pourraient, en 2010, avoir une charge supérieure à l'indemnisation, compte tenu des formalités accomplies par les non-résidents.

Septième observation : je souhaiterais qu'en matière de lutte contre les dérives sectaires le ministère de l'intérieur agisse de manière encore plus efficace et toujours en étroite coordination avec la MIVILUDES (Mission interministérielle de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires). Je rappelle que, selon un récent sondage, un quart des Français dit avoir « été personnellement contacté par une secte ou les membres d'une secte » et qu'un Français sur cinq connaît personnellement dans son « entourage familial, amical ou professionnel une ou plusieurs personnes qui ont été victimes de dérives sectaires ». La MIVILUDES relève la mutation du phénomène sectaire, davantage organisé autour de micro-organisations (600 à 700) placés sous le magistère de « gourous », en particulier « de gourous thérapeutiques ».

Les sectes sont également très implantées dans le domaine du soutien scolaire.

Voici mes principaux motifs d'inquiétude en matière de lutte contre les dérives sectaires :

- la MIVILUDES note en 2010 une meilleure remontée d'informations provenant du ministère de l'intérieur s'agissant des éléments transmis par les Services départementaux d'information générale (SDIG). En revanche, la Direction centrale du renseignement intérieur (DCRI) ne transmet pas d'informations à la MIVILUDES ;

- la MIVILUDES devrait être systématiquement conviée aux réunions des groupes départementaux de lutte contre les dérives sectaires, organisées par les préfets, ce qui n'est pas le cas à l'heure actuelle ; les réponses apportées par le ministère de l'intérieur au questionnaire budgétaire me laissent perplexe : le ministère indique en effet que « le groupe de travail spécifique comprend des représentants de la MIVILUDES quand des représentants locaux sont présents ». Or, la MIVILUDES ne dispose d'aucun représentant local !

- je me félicite de la mise en place, le 1er septembre 2009, de la Cellule d'Assistance et d'Intervention en Matière de Dérives Sectaires (CAIMADES), qu'on peut assimiler à une « police des dérives sectaires » mais ses moyens humains sont limités ;

 - je tiens enfin à souligner que la MIVILUDES fait régulièrement, à l'occasion de la publication de son rapport annuel, l'objet de procédures contentieuses introduites par certains groupes cités dans ledit rapport dans le but manifeste de gêner ou de retarder son action. En conséquence, je pense qu'il pourrait être utile de faire bénéficier la MIVILUDES de la même protection juridique que celle dont jouissent certaines autorités administratives indépendantes.

Dernière observation : le répertoire national des associations constitue un outil efficace présentant des perspectives de développement intéressantes ; la CNIL nous a largement rassuré sur les garanties apportées par ce répertoire en termes de protection des données personnelles des dirigeants d'associations.

J'admire les capacités d'adaptation du personnel des préfectures face à la restructuration des services qui a été décidée. La fonction publique territoriale ne fait pas toujours preuve, elle, de telles capacités.

Par ailleurs, je trouve que l'Etat devrait donner des signes clairs sur l'avenir des sous-préfectures et de leurs bâtiments.

Enfin, en matière d'urbanisme, nous sommes ambigus : en tant que parlementaires, nous sommes nombreux à vouloir un meilleur contrôle des actes d'urbanisme par les préfectures mais en tant qu'élus locaux, on cherche à éviter à nos concitoyens des tracasseries administratives ou contentieuses : il faut être cohérent !

Il n'y pas que le contrôle de légalité ; les maires aussi ont leur responsabilité : il leur appartient de vérifier que les actes qu'ils délivrent sont conformes au plan local d'urbanisme (PLU) ou au plan d'occupation des sols (POS) qu'ils ont eux-mêmes élaboré...

Je signale que le remplacement des sous-préfets par des conseillers d'administration pourrait parfois générer des économies en termes de logements de fonction, lorsque ces derniers appartiennent au Conseil général.

Le rapporteur a eu raison de signaler, à propos de la tempête Xynthia, « la défaillance de l'Etat sur toute la chaîne » : il y a eu d'évidents dysfonctionnements dans la coordination entre services de l'Etat relevant de départements différents.

Je voudrais compléter mon intervention en signalant que la centralisation du contrôle de légalité dans les préfectures de département représente une réussite indéniable. Comme l'année passée, je constate que cette centralisation a non seulement globalement rempli son objectif de concentration du contrôle sur les actes les plus litigieux, mais surtout qu'elle n'a pas dégradé la qualité du service rendu aux élus locaux, puisque le rôle de proximité des sous-préfets (qui continuent, par exemple, de signer les lettres d'observation) a été maintenu.

Sur l'urbanisme, je considère que le taux de contrôle des actes d'urbanisme est trop faible. Ce contrôle devrait être systématique dans les zones sensibles.

Je rappelle que les communes de moins de 10 000 habitants peuvent bénéficier d'une assistance des services de l'État (et notamment des services de l'ex-DDE) pour instruire les demandes de permis de construire qu'ils reçoivent mais que, même dans ce cas, la responsabilité de l'instruction continue d'incomber au maire... Il est essentiel d'examiner attentivement l'ensemble des actes d'urbanisme.

Tout à fait d'accord !

Mes chers collègues, je pourrais presque présenter devant vous la même intervention que celle de l'année dernière. Ceci a une signification positive, mais également une signification négative : la mission « outre-mer » est préservée, l'effort budgétaire de l'Etat est maintenu en faveur de l'outre-mer, mais en même temps, il n'y a pas eu d'amélioration par rapport à l'année dernière. En incluant les fonds de concours, les crédits de la mission augmentent de 0,23 % en autorisations d'engagement et diminuent de 1,45 % en crédits de paiement. Compte tenu du niveau des autorisations d'engagement, il faudra que les crédits de paiement soient bien au rendez-vous à compter de 2012. A cet égard, l'outre-mer est souvent victime de l'insuffisance des crédits de paiement, comme cela s'est vu récemment en matière de logement.

En revanche, pour la troisième année consécutive, le périmètre de la mission est relativement stable. Pour autant, je déplore à nouveau que la mission ne soit pas réellement interministérielle : elle ne représente que 16,6 % en autorisations d'engagement et 15,5 % en crédits de paiement de la totalité de l'effort budgétaire de l'Etat en faveur de l'outre-mer. Le ministère chargé de l'outre-mer est un chef d'orchestre avec une toute petite baguette, alors que les autres ministères sont des musiciens avec de mauvaises lunettes, qui ne peuvent pas voir les mouvements de la petite baguette : il n'est pas en mesure de jouer le rôle de coordination des autres ministères qui devraient être le sien.

Nos amis de Saint-Barthélemy ont voulu devenir une collectivité d'outre-mer, ils ont dit qu'ils assumeraient et ils en ont été capables.

Concernant Saint-Martin, le statut de la partie néerlandaise de l'île vient de changer : Sint-Maarten est devenu un pays à part entière du royaume des Pays-Bas. La partie néerlandaise est sous une influence américaine très forte, qui se traduit dans la partie française en raison de l'absence de frontière du fait des accords de Concordia. La situation de Saint-Martin est ainsi très particulière. Le recouvrement des impôts y est un problème et la délinquance y est beaucoup plus élevée qu'en métropole.

J'ai déjà évoqué le statu quo institutionnel de Wallis-et-Futuna.

Concernant la Polynésie française, nous nous apprêtons, pour la quatrième fois depuis 2004, à modifier le mode de scrutin de l'assemblée territoriale, pour essayer d'introduire de la stabilité institutionnelle. Je signale que le projet de loi de finances, dans son article 77, prévoit une réforme de la dotation générale de développement économique, à laquelle seront substituées trois dotations (dotation globale d'autonomie, dotation territoriale d'investissement des communes et concours de l'Etat aux investissements prioritaires). Cette réforme, qui contribue à l'autonomie financière des communes, rejoint les recommandations que nous avons faites sur la situation des communes polynésiennes. A cet égard, la communauté de communes des Marquises est en train de se mettre en place : alors que les Marquises souhaitaient le même sort que Saint-Barthélemy et Saint-Martin, pour se séparer du reste de la Polynésie française, les six communes marquisiennes coopèrent aujourd'hui dans ce projet de communauté de communes.

J'ai déjà évoqué les transferts de compétences en Nouvelle-Calédonie. Je tiens à rappeler que l'Etat doit respecter ses engagements financiers, car on ne peut pas accepter que se reproduisent des situations comme celle du lycée Escoffier à Nouméa, dont les travaux ont dû être interrompus par défaut de paiement de l'Etat.

Enfin, concernant les Terres australes et antarctiques françaises, dont notre collègue Christian Gaudin vient d'être nommé préfet, je vous rappelle que je suis membre titulaire de leur conseil consultatif, l'Assemblée nationale étant représentée par notre collègue député Jérôme Bignon. Les charges budgétaires ont pu être limitées, le préfet précédent ayant notamment pu renégocier les coûts du navire Marion Dufresne. J'attire également votre attention sur l'enjeu de la protection des îles Eparses et de leur biodiversité. Elles constituent le cinquième district de ce territoire. Il faut veiller à toujours y assurer une présence pour lutter contre la pêche illégale, la piraterie ou encore le dépôt de déchets, afin d'éviter de reproduire l'expérience de Clipperton. La France vient également de signer un accord de co-gestion des eaux territoriales de Tromelin avec l'île Maurice, qui revendiquait cette île sans aucune justification historique.

Je souhaite apporter un témoignage à la suite d'un récent voyage en Martinique. J'ai été très impressionnée par la dégradation de la situation économique. Le débat institutionnel permanent tend à masquer la dure réalité économique. La situation du tourisme est devenue catastrophique. Je crois que nous avons sous-estimé les effets économiques de la crise sociale de début 2009.

Je souhaite donner une explication sur la situation du secteur du tourisme : les charges sociales sont très élevées en Martinique, en Guadeloupe et à Saint-Martin par rapport aux îles voisines, où le prix des prestations touristiques et hôtelières est bien meilleur marché. La seule solution consisterait à développer l'hôtellerie très haut de gamme, pour une clientèle qui ne regarde pas à la dépense. La destination touristique des Antilles françaises est aujourd'hui trop chère, dans le marché, par rapport à la concurrence.

Concernant l'évolution statutaire, je signale que la commune de Saint-Barthélemy la prépare depuis 1977, c'est donc le résultat d'un long cheminement, alors que jusqu'en 2007, la municipalité de Saint-Martin était contre toute évolution, de sorte qu'il n'y a eu aucune préparation et que la transition a été insuffisante.

Nous avons effectivement un problème de recouvrement de la fiscalité. La mise en place de la collectivité a conduit à l'interruption de l'octroi de mer. Nous ne pouvons compter que sur les recettes fiscales que nous mettons en place nous-mêmes. Pour améliorer le recouvrement, nous avons négocié une convention fiscale avec l'Etat, qui devra être approuvée par le Parlement par le biais d'une nouvelle proposition de loi organique. Un rapport de l'inspection générale de l'administration et de l'inspection générale des finances, en 2009, a signalé que ces problèmes ne résultaient pas d'une mauvaise gestion de la collectivité mais d'une insuffisance du nombre des fonctionnaires de l'Etat dans les services fiscaux.

Le 10 octobre 2010, Sint-Maarten est passé à un nouveau statut, devenant partie intégrante du royaume des Pays-Bas, avec un Gouvernement dirigé par un Premier ministre, un Parlement de quinze membres et une autonomie totale sauf en matière de défense, d'affaires étrangères et de nationalité. La France a négocié des conventions de coopération en matière policière et douanière avec les autorités de Sint-Maarten.

La collectivité de Saint-Martin avance, mais pas vite car nous manquons d'expertises techniques. Du côté des services de l'Etat, la situation est bâtarde, si vous me permettez cette expression, car nous avons un préfet délégué sous l'autorité du préfet de la Guadeloupe, ce qui n'assure pas un fonctionnement optimal.

Sur le document qui nous a été distribué, je veux faire remarquer la faiblesse de l'effort budgétaire de l'Etat par habitant à Mayotte.

Ce sont des efforts colossaux qu'il faudra faire pour départementaliser Mayotte. Cet effort demeure encore faible aujourd'hui, c'est vrai. L'enjeu réside également dans la mise en place de la fiscalité de droit commun.

On part en effet de loin en matière d'équipements publics à Mayotte, de sorte qu'il y a maintenant un gros effort à réaliser.

Le niveau de vie actuel à Mayotte étant faible, il faut relativiser la faiblesse de l'effort budgétaire. Le nouveau fonds de développement, doté de 30 millions d'euros sur trois ans, doit être mis en place avant la fin de l'année 2011. En tout état de cause, il faudra accélérer.

Je souhaite aborder la question de la situation pénitentiaire en Nouvelle-Calédonie. Il existe une discrimination à l'égard des fonctionnaires canaques. On fait venir de plus en plus de fonctionnaires métropolitains pour tenir les postes d'encadrement. Cela me rappelle une relation coloniale : les canaques en bas, les caldoches dans les postes intermédiaires et les métropolitains en haut.

Je souhaite rappeler à notre collègue la mise en place du programme « 400 cadres », tournés vers les Mélanésiens. Ce programme a réussi car tous ceux qui en ont bénéficié sont placés, certes plutôt dans le secteur privé. En fait, le réel problème est un problème de formation. Les Mélanésiens sont obligés de quitter la tribu pour s'insérer dans un environnement occidental s'ils souhaitent progresser socialement, ce qui est une difficulté. Lorsqu'une entreprise cherche des compétences pointues, elle ne les trouve pas sur place le plus souvent, de sorte qu'elle doit faire appel à des métropolitains. Il y a besoin de renouveler l'opération « 400 cadres ». Lors de notre mission en Nouvelle-Calédonie, nous avons rencontré des représentants syndicaux du personnel pénitentiaire et ils ne nous ont pas signalé de problèmes de discrimination. L'administration pénitentiaire n'est sans doute pas la plus attractive en Nouvelle-Calédonie, même si la situation s'est améliorée ces dernières années.

Je dois dire que le changement des mentalités en Nouvelle-Calédonie doit s'opérer des deux côtés et j'ai constaté que les mentalités se rapprochaient entre Mélanésiens et Calédoniens d'origine européenne.

Il existe des incitations pour faire venir des métropolitains.

Il y a des compétences professionnelles qui n'existent pas sur place.

Plusieurs éléments de mon intervention recouperont certains des avis que nous venons d'examiner, notamment le rapport de notre collège Alain Anziani.

Ce rendez-vous budgétaire s'inscrit dans une nouvelle étape de la décroissance de l'emploi public en France dans le cadre des restructurations entreprises au titre de la RGPP.

Quelques idées simples :

La diminution du nombre de fonctionnaires d'Etat, entamée en 2003, se poursuit en 2011 en passant sous la barre symbolique des 2 millions pour s'établir à 1.975.023 équivalents temps plein travaillés (ETPT).

A l'exception de la justice, de l'immigration/intégration et de l'enseignement supérieur et la recherche, les effectifs des ministères sont touchés par les mesures de réduction du nombre de fonctionnaires.

La contrainte salariale est étendue aux opérateurs de l'Etat. C'est important car, dans le passé, parfois, les effectifs des ministères diminuaient mais ceux des opérateurs augmentaient.

Trois critères fondent la notion d'opérateur de l'Etat : une activité de service public qui puisse se rattacher à la mise en oeuvre d'une politique de l'Etat ; un financement assuré majoritairement par l'Etat ; un contrôle direct par l'Etat. C'est par exemple la bibliothèque nationale de France, Météo France, les parcs nationaux, la cinémathèque française.

Les opérateurs d'Etat, parfois, accueillaient les postes supprimés de fonctionnaires. Les opérateurs sont soumis à partir de 2011 à un effort comparable à la règle de non-remplacement.

Le 30 juin 2010, ont été annoncées de nouvelles mesures dans le cadre de la RGPP pour la période 2011-2013. Les réductions d'effectifs tournent autour de trois pivots :

- le recentrage de l'Etat sur son coeur de métier ;

- la réorganisation et la rationalisation des administrations centrales, des services déconcentrés et des réseaux à l'étranger ;

- la mutualisation et la professionnalisation des fonctions support sur une base interministérielle.

Notons que les administrations centrales devront avoir réduit leurs effectifs de 10 % sur l'ensemble du quinquennat.

Tout cela est accompagné d'un programme quinquennal de fusions pour supprimer 150 nouveaux corps, qui devrait engendrer des économies de gestion. Aujourd'hui, il reste 380 corps.

En lançant son nouveau train de suppression de postes, le Gouvernement a maintenu le principe de restitution aux agents de la moitié des économies en résultant : c'est un retour sur l'effort.

D'après les renseignements que j'ai recueillis, ce « retour de 50 % » est constitué de mesures catégorielles décidées par chacun des ministères qui, en 2009, ont représenté un total de 547,2 millions d'euros. Cette enveloppe devrait s'élever à 650 millions d'euros en 2010.

Evidemment, la gestion humaine de la RGPP est importante car il faut reclasser les personnels et les accompagner avec un volet statutaire pour encourager et fluidifier les mobilités et instituer un dispositif de réorientation professionnelle et un volet indemnitaire pour faciliter les reconversions et encourager au départ de la fonction publique (exemple : l'indemnité de départ volontaire).

Ces différents outils ont été complétés par les ministères, la Défense par exemple.

Second point : les moyens consacrés à l'action interministérielle pour 2011.

Le programme 148 fonction publique regroupe les crédits destinés à la formation des fonctionnaires et à l'action sociale.

Il est mis en oeuvre par la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) qui est chargée de piloter et de coordonner la GRH (gestion des ressources humaines) dans les administrations de l'Etat, d'une part, d'animer le dialogue social interministériel, d'autre part.

On peut dire que les crédits sont stabilisés.

Pour la formation des fonctionnaires, l'enveloppe ouverte en 2011 est dotée de 82,42 M €, un crédit équivalent à celui de 2010.

Elle finance la formation initiale comme la formation continue des agents tout au long de leur carrière.

La formation interministérielle s'appuie essentiellement sur les actions menées par l'école de la GRH et sur le réseau des écoles de service public.

Bien entendu, dans ce cadre, sont inscrites les dotations de l'ENA et des IRA.

L'ENA a signé le premier contrat d'objectifs et de performance le 1er mars 2010. Triennal, il vise notamment à renforcer la professionnalisation et la diversification du recrutement.

On a vu que la réforme de l'ENA passe, pour le Gouvernement, par la suppression du classement de sortie, question abordée en commission lors de l'examen de la proposition de loi de simplification et de clarification du droit, sur le rapport de notre collègue Bernard Saugey.

Le nombre de postes offerts aux derniers concours d'accès aux IRA -681 emplois- a été basé sur les besoins de recrutement.

A l'automne 2009, des classes préparatoires intégrées ont été ouvertes tant à l'ENA que dans les IRA. Il en existe, aujourd'hui, dans une vingtaine d'écoles.

C'est l'une des voies empruntées pour une plus grande diversité des recrutements dans la fonction publique.

Un bilan des CPI est annoncé pour ce dernier trimestre 2010. 30 % des élèves des CPI des IRA ont été lauréats du concours externe d'accès aux instituts. Le dispositif s'ouvre à la préparation au 3ème concours.

Autre élément important : la dotation 2011 permettra notamment de financer l'organisation des concours aux cinq IRA (140.000 €) et les actions de formation interministérielle, au niveau central par l'intermédiaire de l'école de la GRH et à l'échelon déconcentré dans le cadre du réseau des conseillers -formation des plateformes régionales d'appui à la GRH placées auprès des préfets de région.

Par ailleurs, une enveloppe de 400.000 € est consacrée aux 26 instituts et centres de préparation à l'administration générale.

L'action de formation des ministères

Pour la formation continue des ministères, le nombre de jours de formation s'est élevé à 3,6 jours en moyenne par agent en 2008.

Les ministères consacrent à la formation une masse financière non négligeable.

Enfin, l'action sociale interministérielle, ce sont des aides aux familles et au logement :

- des prestations individuelles destinées à améliorer le pouvoir d'achat des bénéficiaires (chèques-vacances, allocation pour la garde d'enfant (chèque emploi-service universel -CESU), aides au logement (aides à l'installation et prêt mobilité).

Notons le peu d'attrait du prêt mobilité qui, en 2009, n'a bénéficié qu'à 208 agents. C'est pourquoi le gouvernement envisage de le rénover pour trouver une solution plus adaptée ;

- ce sont aussi des prestations collectives (réservation de places en crèche et de logements sociaux ; mise aux normes sanitaires des restaurants interadministratifs - RIA).

L'aide aux retraités se réduit à la participation de l'Etat au financement de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA).

Nous avons évoqué, hier avec le ministre, la suppression de l'aide ménagère à domicile (AMD).

Je rappelle que cette aide bénéficiait aux retraités de l'Etat et à leurs ayants cause faiblement dépendants et disposant de ressources modestes, que la perte d'autonomie soit permanente ou transitoire mais insuffisamment dépendants pour percevoir l'APA. C'était une situation intermédiaire. Elle était alignée sur celle que finance la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés pour les attributaires du régime général.

Le Gouvernement dit que la prestation de l'Etat bénéficiait à des profils qui, finalement, n'étaient pas si désavantagés que cela. Il l'a donc suspendue et a lancé une réflexion encore inaboutie à ce jour sur le champ et les modalités d'intervention de l'Etat à destination de ses retraités. On attend l'annonce d'une prestation rénovée. Hier, lors de son audition, le ministre n'a pas donné de précisions sur les modalités et le calendrier de cette réforme.

Dans le cadre de la réforme des retraites, il faudrait régler cette question pour certains fonctionnaires qui ont de petites retraites et connaissent la dépendance. Ils ne doivent pas être défavorisés par rapport aux autres.

Monsieur le président, chers collègues. La modernisation de l'administration n'a de sens que si elle prend pour objectif la réorganisation du service et des procédures en fonction des attentes du citoyen. C'est sur cette idée de bon sens, à laquelle on ne peut que souscrire, que repose la démarche que suit la direction générale de la modernisation de l'Etat (DGME) pour améliorer la qualité du service rendu aux administrés.

Selon l'analyse qu'elle développe, la relation entre l'administration et l'usager se décompose en trois phases : l'accueil et l'accès au service, le traitement de la demande et la réclamation éventuelle de l'administré s'il n'a pas été satisfait du service rendu.

Les premiers chantiers de modernisation engagés par la DGME ont porté sur la première phase, avec notamment la mise en place du référentiel « Marianne » pour l'accueil du public et le développement de l'administration électronique. Ces chantiers ont continué à progresser l'an passé. Mais on ne peut cependant que constater que le calendrier initialement fixé n'a pu être tenu. Il me semble utile d'appeler le Gouvernement et la DGME à plus de prudence dans la définition du calendrier retenu, car si le changement est nécessaire, il est tout aussi nécessaire de donner au changement le temps de s'accomplir, surtout lorsqu'il sollicite, aussi intensément qu'il le fait aujourd'hui, les personnels eux-mêmes.

Cette année, je me suis plus particulièrement penchée sur deux nouveaux axes de réformes, qui correspondent aux deux autres phases de la relation entre l'administration et les usagers. Il s'agit d'une part de l'accélération des procédures administratives et d'autre part, de l'amélioration du traitement par les administrations des réclamations qui leur sont adressées.

L'un des principaux motifs d'insatisfaction de nos concitoyens à l'égard de l'administration tient à l'attente ou aux délais de traitement des procédures administratives. Une enquête BVA commandée par la DGME montre ainsi que près de 91 % des usagers considèrent que les démarches administratives sont trop lourdes. Pour y répondre, la DGME a entrepris une action dite des « accélérateurs de procédure », dont les premiers résultats obtenus sont encourageants :

- ainsi les délais de traitement des demandes de naturalisation ont été réduits de douze à cinq mois et le stock des dossiers en attente a été réduit de 40 % grâce à une meilleure organisation des services et à la suppression de la double instruction des demandes par les préfectures et le ministère de l'Immigration ;

- de la même manière l'attente des usagers aux urgences du CHU de Nancy a été réduite de 28 %, grâce à des mesures simples, comme la présence à l'accueil d'un responsable chargé, dès leur arrivée, de répartir les patients en fonction de l'urgence de leur prise en charge médicale.

Il me semble que plusieurs éléments doivent être réunis pour que la démarche des « accélérateurs de procédure » soit couronnée de succès :

- l'optimisation de l'organisation de la procédure ne peut être le seul levier utilisé pour réduire les délais. Parfois de véritables réformes législatives ou réglementaires sont nécessaires, comme pour la suppression de la double instruction des demandes de naturalisation. L'accélération des procédures ne peut reposer uniquement sur les personnels, mais doit aussi engager toute la chaîne hiérarchique, jusqu'au plus haut niveau.

- le raccourcissement des délais ne peut jamais être qu'un objectif secondaire par rapport à la qualité et à la fiabilité du service rendu ;

- enfin la question se pose de l'utilisation qui sera faite des marges de manoeuvre dégagées et du bénéfice qu'en tireront les usagers : si l'accélération de la procédure se traduit par des suppressions de postes, les usagers perdront le bénéfice des gains réalisés. Si elle aboutit à une intensification exagérée du travail des personnels, ces derniers risquent de ne pas adhérer à la démarche.

S'agissant, du traitement par les administrations des réclamations qui leur sont adressées, il s'avère qu'il est actuellement très insuffisant : seul un service sur trois propose une prise en charge dédiée et explicite des réclamations et lorsque ce dispositif existe, il reste difficile d'accès une fois sur deux.

Or, une réclamation à laquelle il n'est pas répondu crée de la colère ou redouble le sentiment de l'administré de ne pas être entendu par l'administration, puisqu'à la première expérience négative qui a justifié sa réclamation s'ajoute l'absence d'impact de cette dernière.

La DGME a donc mis en place une action spécifique pour accompagner les administrations dans la meilleure gestion des réclamations, qui reprend la méthode utilisée pour le déploiement du référentiel Marianne : le dispositif est structuré en quatre paliers (bronze, argent, or, platine), qui correspondent à des niveaux de qualité différents. L'objectif est que toutes les administrations soient au niveau du palier argent fin 2011.

A nouveau, il semble que l'objectif retenu tienne insuffisamment compte de la nécessité de donner du temps au changement.

La réclamation peut apparaître aux personnels comme une critique de leur action. Tout l'enjeu de l'action engagée est justement de lever ces réticences en convaincant les agents et l'encadrement que l'amélioration du traitement des réclamations doit permettre de former une boucle vertueuse, chaque réclamation étant l'occasion d'ouvrir un dialogue avec les usagers et de remédier à un dysfonctionnement ou de mieux expliquer la procédure qui a été suivie. Cela demande du temps.

Plusieurs éléments peuvent contribuer au succès de cette initiative :

- tout d'abord, il faut que les objectifs de performance fixés aux gestionnaires des services et l'évaluation de la qualité du service rendu tiennent compte de la qualité du traitement des réclamations ;

- ensuite, l'amélioration du traitement des réclamations et la réponse qui y est apportée doit reposer sur les agents eux-mêmes, afin qu'ils définissent une procédure qui soit compatible avec le fonctionnement de leur service et, lorsqu'un dysfonctionnement a été constaté, qu'ils puissent proposer une solution pour y remédier, qui sera ainsi fort pertinemment adaptée aux réalités du terrain. C'est d'ailleurs là l'approche retenue par la DGME.

En conclusion, je dirai que la modernisation de l'Etat a tout à gagner à placer au centre de ses préoccupations le citoyen. Les deux actions engagées sont donc pertinentes, à la condition cependant qu'elles reposent sur un calendrier réaliste et s'appuient sur les agents eux-mêmes. A titre personnel, j'exprime cependant mes réserves sur la politique générale mise en place par le Gouvernement que traduit ce budget.

L'amélioration du traitement des réclamations va-t-il concerner toutes les administrations et tous les types de réclamations, y compris les réclamations contentieuses ?

Les administrations sociales et les collectivités territoriales, qui ne relèvent pas directement de la modernisation de l'Etat, seront-elles aussi concernées ?

La démarche proposée doit être étendue à toutes les administrations, notamment les administrations sociales qui représentent une part importante du volume des réclamations et avec lesquelles la DGME a déjà noué des partenariats.