Séance en hémicycle du 11 juillet 2005 à 15h00

Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n'y a pas d'observation ?...

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d'usage.

J'informe le Sénat que la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de sauvegarde des entreprises est parvenue à l'adoption d'un texte commun.

J'informe le Sénat que M. le Premier ministre a demandé au Sénat de bien vouloir procéder à la désignation du sénateur appelé à siéger au sein du Conseil national du bruit.

Conformément à l'article 9 du règlement, j'invite la commission des affaires sociales à présenter une candidature.

L'ordre du jour appelle la discussion, en deuxième lecture, de la proposition de loi, adoptée avec modifications par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, tendant à mettre à la disposition du public les locaux dits du Congrès, au château de Versailles (n°s 386, 459).

Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre délégué.

Monsieur le président, mesdames et messieurs les sénateurs, le Gouvernement exprime une nouvelle fois sa reconnaissance à la représentation nationale pour les perspectives offertes par cette réforme destinée à mettre à la disposition du public de nouveaux moyens d'accueil dans le monument le plus emblématique de notre nation, lequel sera ainsi mieux mis en valeur.

M. Renaud Donnedieu de Vabres, ministre de la culture et de la communication, que je vous prie de bien vouloir excuser, a eu l'occasion de dire à votre Haute Assemblée la portée symbolique de cette initiative pour l'accès de nos concitoyens à la richesse du patrimoine de la nation. C'est un acte ambitieux de politique culturelle.

La mise à disposition de locaux supplémentaires va faciliter grandement la mise en oeuvre du schéma directeur de modernisation de l'accueil dans le château de Versailles, schéma approuvé en septembre 2003 par le Gouvernement sous l'appellation significative de : « Grand Versailles ».

Cette proposition de loi fait l'objet, entre les deux assemblées, d'un dialogue fructueux.

C'est beaucoup dire !

Vos débats sont marqués par le souci de concilier ces nouvelles perspectives d'ouverture avec les exigences du nécessaire respect de l'histoire et de la souveraineté parlementaires, tout en tenant compte de la réalité des besoins du fonctionnement de vos institutions au sein du Congrès.

Je renouvelle aujourd'hui l'engagement du Gouvernement de s'en remettre strictement au dialogue entre les assemblées...

Très bien !

... pour préciser les modalités d'une réforme qui concerne au premier chef le Parlement dans sa souveraineté et dans son rôle constitutionnel.

Le Gouvernement s'en remet, avec la même confiance, à l'analyse de votre Haute Assemblée pour faire valoir, dans ce cadre, le principe d'une ouverture maximale des espaces ainsi restitués au public, ainsi que les acquis d'une gestion unifiée et simplifiée du palais rétabli dans sa logique originelle.

Par conséquent, au nom du Gouvernement, je m'en remettrai à la sagesse du Sénat sur les amendements présentés par la commission des lois.

Je souhaite toutefois rappeler ce que M. Donnedieu de Vabres a déjà fait valoir devant vous : cette restitution, qui constitue - nous en sommes conscients - une chance historique de mise en valeur du plus grand monument de notre âge classique, est aussi une charge financière dont il faudra tenir compte lorsque vous aurez à discuter des moyens à accorder à la conservation et à la mise en valeur des monuments historiques. M. Donnedieu de Vabres et moi-même savons que nous pouvons compter sur vous.

La parole est à M. le rapporteur.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le Sénat est appelé à se prononcer, en deuxième lecture, sur la proposition de loi, déposée par M. Jean-Louis Debré le 3 mars 2005 et adoptée en deuxième lecture par l'Assemblée nationale le 9 juin dernier, tendant à mettre à la disposition du public les locaux dits du Congrès, au château de Versailles.

Je ne reviendrai pas sur l'enjeu symbolique de cette proposition de loi, qui tend à définir de nouvelles relations entre les assemblées et le château de Versailles.

A l'issue de cette première navette, force est de constater que les conceptions de l'Assemblée nationale et du Sénat divergent.

En première lecture, le Sénat s'est prononcé favorablement sur le transfert de certains locaux à l'établissement public de Versailles en vue d'améliorer les conditions d'accueil du public. Cette position lui était d'autant plus naturelle qu'il avait entrepris, par la voie conventionnelle et depuis plusieurs années, de confier certains locaux à l'établissement public pour faciliter l'exercice de ses missions.

Sur la proposition de sa commission des lois, le Sénat avait néanmoins souhaité préserver l'affectation de la salle des séances du Congrès et de ses accès aux deux assemblées.

En outre, il avait adopté un amendement, présenté par nos collègues MM. de Rohan, Mercier et Pelletier, tendant à préciser l'utilisation que l'établissement public de Versailles pourrait faire des nouveaux locaux qui lui seraient confiés. Cet amendement prévoyait que les locaux transférés seraient destinés en priorité à l'accueil du public ou, s'ils ne s'y prêtaient pas, à l'exercice par l'établissement public de ses missions, à l'exclusion de toute affectation en logements de fonction.

Enfin, il avait adopté un amendement de notre collègue M. Patrice Gélard, prévoyant que les locaux de l'aile du Midi ne pourraient faire l'objet d'aucune modification susceptible de gêner la tenue du Congrès du Parlement.

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a rétabli le dispositif qu'elle avait adopté en première lecture.

L'article 1er du texte qui nous est transmis prévoit ainsi de supprimer l'affectation permanente aux assemblées de la totalité des locaux situés à Versailles. La salle du Congrès relèverait ainsi d'un régime de mise à disposition par l'établissement public.

Nos collègues députés ont par ailleurs précisé à l'article 1er de la proposition de loi que la salle du Congrès serait réservée aux réunions de ce dernier et aux réunions parlementaires, ce qui nous paraît plus exclusif que ce que nous avions proposé.

Cette sanctuarisation, qui devait d'abord figurer au sein des conventions prévues à l'article 3 pour préciser les modalités du changement d'affectation des locaux, figurerait ainsi dans le corps de l'ordonnance du 17 novembre 1958.

Enfin, l'Assemblée nationale a supprimé en deuxième lecture les dispositions que le Sénat avait adoptées à l'article 3 pour préciser, dans ces mêmes conventions, l'utilisation des locaux par l'établissement public de Versailles.

Toutefois, le point de divergence le plus significatif entre les deux assemblées est bien celui de l'affectation au Parlement de la salle des séances du Congrès.

La position exprimée par le Sénat en première lecture tendait à préserver les conditions d'organisation du Congrès du Parlement en ne les faisant dépendre exclusivement que des deux assemblées.

Je vous propose, mes chers collègues, de maintenir cette position en deuxième lecture. En effet, la salle des séances du Congrès est un lieu de mémoire de l'histoire parlementaire de notre pays. Mais c'est aussi un lieu d'activité parlementaire, le lieu où les deux assemblées exercent depuis plus d'un siècle leurs prérogatives les plus éminentes.

Son entretien et son fonctionnement ne sauraient être confiés à l'établissement public du musée et du domaine national de Versailles, qui n'a pas vocation à prendre en charge un hémicycle parlementaire.

La conception traditionnelle de l'autonomie des assemblées parlementaires impose que cette salle demeure affectée aux deux assemblées qui y siègent. Par conséquent, je vous proposerai deux amendements tendant à rétablir la rédaction adoptée par le Sénat en première lecture.

J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :

Groupe Union pour un mouvement populaire, 19 minutes ;

Groupe socialiste, 14 minutes.

Dans la suite de la discussion générale, la parole est à Mme Adeline Gousseau.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous voici réunis en session extraordinaire pour débattre, en deuxième lecture, de la proposition de loi tendant à mettre à la disposition du public les locaux du château de Versailles qui appartenaient encore, pour des raisons historiques, au Parlement.

L'élue des Yvelines que je suis ne peut que se satisfaire de l'opportunité qui est ainsi offerte au domaine de Versailles d'accroître encore son aura culturelle et de réaliser son objectif d'accueil de plus de 10 millions de visiteurs par an, dont 3 millions pour le seul château. Soulignons à quel point ce chiffre est exceptionnel pour un site qui ne se situe pas intra muros, même s'il bénéficie d'un excellent accès, notamment grâce à l'efficience de nos transports collectifs franciliens.

Avec ce texte, il nous est proposé de transférer à l'établissement public du musée et du domaine national de Versailles les 25 000 mètres carrés de locaux du Parlement sis dans les ailes du château, afin de les intégrer dans le projet ambitieux du « Grand Versailles ».

Ce projet, dont l'achèvement est prévu en 2017, doit bénéficier d'un financement de 135 millions d'euros jusqu'en 2009. Face à l'effort financier considérable de l'Etat, annoncé en septembre 2003 dans le cadre du « plan patrimoine », le geste du Parlement semble à la hauteur de l'ambition affichée.

En première lecture, nous rappelions que de nombreuses salles non accessibles au public représentaient un intérêt historique indéniable. En conséquence, il est souhaitable que l'Etablissement public de Versailles puisse procéder aux aménagements nécessaires à l'ouverture au public de ces salles.

Pour ne citer que les locaux aujourd'hui encore affectés au Sénat, nous pensons à la salle qui est située dans l'aile des ministres et qui servit de bureau au comte de Vergennes, le ministre des affaires étrangères de Louis XVI, et dans laquelle a été signé, en 1783, le traité d'indépendance des Etats-Unis d'Amérique. Nous ne pourrions que nous réjouir de son ouverture au public.

Nous pensons également aux anciennes loges de l'Opéra, situées dans le bâtiment des acteurs. Quel formidable objectif pourrait être l'ambition de redonner à cette salle son affectation initiale de plus grand opéra de cour jamais construit !

Si nous partageons sans réserve avec les députés cette volonté de transférer à l'établissement public de Versailles les locaux gérés par le Parlement, nous conservons toutefois de légères différences de vues. Notre excellent rapporteur, René Garrec, vient de nous les exposer avec la conviction qui le caractérise.

La navette aurait dû nous permettre de parvenir sans difficulté à un consensus, puisque nous étions d'accord sur l'essentiel et que l'adoption de ce texte est attendue par les professionnels concernés. Notre groupe est convaincu du bien-fondé des propositions qui sont faites par notre rapporteur et que nous soutenons avec force, tout en regrettant qu'un meilleur esprit n'ait pas présidé au dialogue entre nos deux assemblées.

Ainsi, il est essentiel, selon nous, de maintenir la seule salle du Congrès dans le domaine géré par le Parlement. Au nom de la traditionnelle autonomie des assemblées parlementaires, il nous semble utile de prévoir que l'entretien, le fonctionnement et l'utilisation de cette salle devront relever exclusivement des deux assemblées.

Certes, Mounier démontra avec force que le Parlement se trouve « partout, là où ses membres sont réunis », ...

Très bien !

...mais le Parlement se réunit en Congrès à Versailles avec suffisamment de régularité depuis le début de la ve République pour justifier le maintien de cet hémicycle dans son affectation actuelle. Je rappelle qu'au cours des treize réunions qui ont eu lieu depuis 1958 nous avons procédé à seize révisions de la Constitution par la voie parlementaire.

Nous soutenons également les autres dispositions utiles que le Sénat a ajoutées à ce texte en première lecture. Ces dispositions ne nous semblaient pas superfétatoires dans la mesure où elles précisent les règles qui devront présider, d'une part, à l'accueil du public et, d'autre part, aux garanties de tenue d'un Congrès.

Il nous semble en effet utile de préciser que les futures conventions devront prévoir que les locaux attenants à l'hémicycle seront prêtés au Parlement en vue de l'organisation d'un Congrès et que ces locaux ne peuvent faire l'objet, par l'établissement public, de modifications de nature à gêner le bon déroulement des travaux du Parlement. Cette disposition avait d'ailleurs reçu un avis favorable du Gouvernement.

Une telle précision existait déjà dans l'annexe de l'ordonnance de 1958, abrogée par l'article 2 de la présente proposition de loi. Elle n'est donc en rien redondante et mérite de figurer dans le présent texte.

Il en est de même des garanties que nous avions souhaité apporter en matière d'affectation des locaux transférés. Préciser que les futures conventions devront prévoir que les salles transférées seront affectées, en priorité, à l'usage du public ne nous semble pas superflu puisqu'il s'agit de l'objet même de la proposition de loi et que cet objectif figure dans son intitulé.

Il est toutefois évident que certains locaux situés en sous-sol ou sous les combles ne se prêtent pas à la mise à la disposition du public. Il conviendra de préciser, dans les futures conventions, que ces locaux devront concourir aux missions scientifiques et culturelles du domaine de Versailles, à l'exclusion de leur affectation en logements de fonction.

Je terminerai mon propos en exprimant ma confiance dans l'établissement public pour réaliser les missions qui lui sont confiées. Le domaine de Versailles témoigne d'une volonté croissante d'ouverture sur l'extérieur. J'en veux pour preuve le formidable succès populaire de la fête de la musique, qui a été retransmise sur France Télévision, et la diversité des manifestations qu'il accueille depuis quelque temps, comme tout récemment la fête du cinéma.

Le groupe l'UMP votera donc avec enthousiasme cette proposition de loi, qui concourt, à son échelle, au rayonnement culturel du château de Versailles.

La parole est à M. Jean-Claude Peyronnet.

M. Jean-Claude Peyronnet. Monsieur le ministre, je vous avais bien dit que ce texte était important.

Au demeurant, il semble qu'il ne fera pas l'objet d'une commission mixte paritaire, ni maintenant ni au mois de septembre. Dans la mesure où nous n'étions pas convaincus de son utilité, cette éventualité nous conviendrait tout à fait.

Cela dit, comme l'a souligné Mme Adeline Gousseau, il est étonnant que le Sénat et l'Assemblée nationale ne soient pas parvenus à un accord sur des sujets aussi mineurs et de bon sens, même si certains ont un aspect symbolique important.

L'Assemblée nationale a plaidé pour la sanctuarisation. Cela éviterait les errements qui ont pu se produire dans certains hémicycles, dont le nôtre, lors de manifestations à caractère médiatique, voire people. Nous partageons ce point de vue. Je présenterai toutefois un amendement visant à permettre aux bureaux des assemblées d'autoriser, à titre dérogatoire et exceptionnel, d'autres utilisations des locaux du Congrès.

L'Assemblée nationale a souhaité cette sanctuarisation par respect pour l'honneur et la dignité du Parlement. Dès lors, on comprend mal qu'elle oblige le Parlement à quémander, le terme est sans doute un peu excessif, disons plutôt à passer par l'intermédiaire d'un établissement public pour pouvoir utiliser les locaux du Congrès.

Quelles que soient les conventions qui pourraient être passées, il est plus simple et plus convenable que le Parlement soit directement affectataire des locaux du Congrès. Sur ce point, nous restons fidèles à notre position et nous suivrons la commission.

Nous serons donc vraisemblablement unanimes pour réaffirmer les positions que le Sénat avait adoptées en première lecture.

En fait, si une commission mixte n'est pas convoquée, cela nous conviendra parfaitement, car il ne nous paraît pas utile de légiférer en la matière. Il sera tout à fait possible au collège des questeurs de continuer à travailler avec l'établissement public. La discussion qui s'était engagée avait déjà permis de bien progresser s'agissant de la répartition des locaux : l'hémicycle revenait au Parlement et les autres locaux étaient affectés à l'établissement public et mis à la disposition du public.

Si nous nous orientions dans cette voie, nous ferions l'économie d'une loi, ce qui serait bon pour l'image du Parlement, que l'on accuse parfois, et à juste titre, de trop légiférer.

La parole est à M. le président de la commission.

Je tiens tout d'abord à souligner que le Sénat n'a été ni informé ni consulté sur le dépôt de cette proposition de loi alors qu'il est concerné au premier chef, puisque le Congrès est l'affaire des deux assemblées du Parlement. De ce point de vue, il ne me semble pas souhaitable d'interrompre la navette.

Comme vous avez tenu à le rappeler dans votre propos liminaire, monsieur le ministre, dans cette affaire, le Gouvernement est neutre. Je considère qu'il serait anormal en effet qu'une seule assemblée puisse trancher dans un domaine qui concerne les deux chambres du Parlement.

Le Sénat manifeste depuis longtemps son intérêt pour le développement du domaine de Versailles. Les discussions qui s'étaient engagées, par convention, avec l'établissement public auraient sans doute permis de résoudre des problèmes qui restent en suspens avec cette proposition de loi.

Certes, chacun doit faire un effort. Mais comment le Sénat pourrait-il faire un effort si on lui fait comprendre qu'aucune de ses propositions n'est recevable ? Vouloir imposer, de manière unilatérale, le point de vue de l'Assemblée nationale n'est pas rendre service aux institutions. En tout cas, le Sénat ne pourra pas l'accepter.

Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion des articles.

Je rappelle que, aux termes de l'article 42, alinéa 10, du règlement, à partir de la deuxième lecture au Sénat des propositions de loi, la discussion des articles est limitée à ceux pour lesquels les deux assemblées du Parlement n'ont pas encore adopté un texte identique.

L'amendement n° 1, présenté par M. Garrec, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit cet article :

L'avant-dernier alinéa de l'article 2 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires est remplacé par deux alinéas ainsi rédigés :

« La salle des séances du Congrès et ses accès sont affectés à l'Assemblée nationale et au Sénat.

« Les autres locaux nécessaires à la tenue du Congrès du Parlement, sis au château de Versailles, sont, en tant que de besoin et gratuitement, mis à la disposition de l'Assemblée nationale et du Sénat.»

La parole est à M. le rapporteur.

Cet amendement reprend la rédaction adoptée par le Sénat en première lecture.

Le sous-amendement n° 5 rectifié, présenté par M. Peyronnet, Mme M. André, M. Badinter, Mme Boumediene-Thiery, MM. Collombat, Courrière, Dreyfus-Schmidt, Frimat, C. Gautier, Mahéas, Sueur, Sutour, Yung et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Compléter le premier alinéa du texte proposé par l'amendement n° 1 pour remplacer l'avant-dernier alinéa de l'article 2 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 par deux phrases ainsi rédigées :

Cette salle est réservée aux réunions du Congrès et aux réunions parlementaires. A titre exceptionnel, les Bureaux de l'Assemblée nationale et du Sénat définissent conjointement les conditions de ses autres utilisations.

La parole est à M. Jean-Claude Peyronnet.

Ce sous-amendement reprend certains éléments de la discussion que nous avons eue et sur lesquels nous étions parvenus à un accord.

Il s'agit de préciser que l'hémicycle du Congrès est affecté au Parlement mais que, par mesure dérogatoire - à titre exceptionnel, selon la rédaction du sous-amendement -, il peut accueillir d'autres instances que le Parlement - le Conseil de l'Europe, l'assemblée de l'UNESCO, par exemple - voire se prêter à une reconstitution historique de qualité.

Quel est l'avis de la commission sur le sous-amendement n° 5 rectifié ?

La commission a émis un avis favorable sur ce sous-amendement. Il présente en effet un double avantage.

En premier lieu, il ouvre l'hémicycle à la visite du public en l'absence de réunion du Parlement.

En second lieu, il reprend, de façon harmonieuse, une disposition que j'avais évoquée lors des travaux préparatoires, à savoir autoriser l'utilisation de l'hémicycle à des fins autres que la tenue du Congrès : reconstitution historique ou accueil d'une instance européenne, par exemple. Il est bien évident qu'une telle utilisation ne devra être possible qu'avec l'accord du bureau des deux assemblées du Parlement.

Il présente en outre un intérêt qui m'avait échappé dans un premier temps. S'il est adopté, tous les locaux seront mis à la disposition du public, ce qui met le texte en conformité avec le titre qui lui est donné : « Mise à disposition du public des locaux dits du Congrès, au château de Versailles ».

Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Henri Cuq, ministre délégué. J'ai indiqué dans mon propos liminaire, ce qui n'a pas échappé à M. le président de la commission des lois

Je mets aux voix le sous-amendement n° 5 rectifié.

Je constate que ce sous-amendement est adopté à l'unanimité des présents.

Je mets aux voix l'amendement n° 1, modifié.

Je constate que cet amendement est adopté à l'unanimité des présents.

L'article 1er est ainsi rédigé.

Je suis saisi de deux amendements identiques.

L'amendement n° 2 est présenté par M. Garrec, au nom de la commission.

L'amendement n° 6 est présenté par M. Peyronnet, Mme M. André, M. Badinter, Mme Boumediene-Thiery, MM. Collombat, Courrière, Dreyfus-Schmidt, Frimat, C. Gautier, Mahéas, Sueur, Sutour, Yung et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Compléter cet article par deux alinéas ainsi rédigés :

Celles-ci prévoient que les locaux qui ne sont plus affectés à l'Assemblée nationale et au Sénat sont destinés à l'accueil du public ou, lorsqu'ils ne s'y prêtent pas, à l'exercice par l'Etablissement public du musée et du domaine national de Versailles de ses autres missions, définies par décret, à l'exclusion de toute affectation en logements de fonction.

Elles prévoient que les locaux de l'aile du Midi affectés à cet établissement public ne peuvent recevoir aucune modification qui serait susceptible de gêner la tenue du Congrès du Parlement.

La parole est à M. le rapporteur, pour présenter l'amendement n° 2.

Cet amendement vise également à reprendre la rédaction adoptée par le Sénat en première lecture.

La parole est à M. Jean-Claude Peyronnet, pour présenter l'amendement n° 6.

Je n'ai rien à ajouter.

Quel est l'avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.

Je mets aux voix les amendements identiques n° 2 et 6.

Je constate que ces amendements sont adoptés à l'unanimité des présents.

Je mets aux voix l'article 3, modifié.

Les autres dispositions de la proposition de loi ne font pas l'objet de la deuxième lecture.

Avant de mettre aux voix l'ensemble de la proposition de loi, je donne la parole à M. Josselin de Rohan, pour explication de vote.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je voudrais d'abord féliciter le rapporteur de son exposé très concis et très précis, et remercier les orateurs, qui, à mon avis, ont dit tout ce qu'il fallait dire sur le sujet.

Je voudrais également remarquer que, si une meilleure concertation avait eu lieu au préalable, ...

C'est vrai !

... nous aurions pu éviter ces navettes, qui sont, en effet, aussi inutiles que...

... dérisoires !

... sinon désagréables, du moins regrettables. Il aurait été préférable que nous nous mettions d'accord et que nous votions un texte qui ne donne pas lieu à débat.

Enfin, monsieur le ministre, j'exprimerai le voeu que les espaces que nous libérons soient utilisés au mieux pour l'accueil du public. Le Sénat remet à disposition l'aile des ministres, et Mme Gousseau a rappelé tout à l'heure les événements historiques de première importance qui s'y sont déroulés en 1783, puisque c'est là, dans le bureau du ministre des affaires étrangères, qui était alors Vergennes, qu'a été reconnue l'existence des Etats-Unis d'Amérique ; ce n'est tout de même pas rien ! Peut-être même verrons-nous le bureau auquel s'asseyait Vergennes et qui, à l'heure actuelle, est utilisé par le ministre des affaires étrangères regagner son lieu d'origine.

Bonne idée !

Très bonne idée !

Mais il ne faut pas rêver !

Quoi qu'il en soit, il me semble que l'établissement public aurait à tout le moins intérêt, grâce aux dons nombreux qu'il ne manquera pas de recueillir, à restaurer les appartements des ministres pour que le public ait une idée de la manière dont fonctionnaient à l'époque les services ministériels ; je crois qu'il en tirerait les plus grands avantages.

J'ajoute que nos amis américains auront certainement à coeur de nous aider à restaurer ces lieux, ...

Tout à fait !

... qui peuvent faire l'objet de leur reconnaissance : après tout, l'aide que nous avons apportée aux Etats-Unis n'a pas été négligeable, en l'occurrence !

Naturellement, le groupe UMP votera de tout coeur cette excellente proposition de loi.

La parole est à Mme Jacqueline Gourault.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le réalisateur de Si Versailles m'était conté aurait dû vivre quelques années de plus pour ajouter à son film l'épisode majeur que nous sommes en train de vivre : celui où le Parlement s'illustre en rendant au peuple français l'usage des locaux de Versailles qu'il avait acquis au gré de l'histoire.

Vous comprenez, monsieur le ministre, que c'est avec une certaine ironie que j'introduis mon propos, qui va plus loin que celui de M. de Rohan : nous sommes désolés d'avoir été obligés de légiférer sur ce sujet.

Notre regret est d'autant plus amer que le Gouvernement, au même moment, prive le Sénat et l'Assemblée nationale d'un véritable débat sur l'emploi, qui semble pourtant d'une plus grande priorité.

Absolument !

Le débat a révélé certaines faiblesses dans la démarche qui nous est proposée. En effet, René Garrec, dans son excellent rapport, a rappelé à juste titre que la voie législative n'était peut-être pas la plus adaptée.

La proposition de loi va obliger à rompre avec la méthode qui s'inscrivait pleinement dans le projet « Grand Versailles » de 2003, lequel prévoit notamment d'assurer la conservation et la mise en valeur de Versailles par voie conventionnelle. Vous comprendrez donc nos interrogations sur l'opportunité d'une telle démarche.

Cela étant, monsieur le rapporteur, nous souhaitons bien entendu soutenir votre position. Aussi, le groupe UC-UDF votera, quoique sans enthousiasme, cette proposition de loi.

Personne ne demande plus la parole ?...

Je mets aux voix l'ensemble de la proposition de loi.

Je constate que la proposition de loi est adoptée à l'unanimité des présents.

L'ordre du jour appelle la discussion en deuxième lecture du projet de loi, modifié par l'Assemblée nationale, portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique (nos 286, 460).

Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre.

Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, le texte du projet de loi que vous examinez aujourd'hui en deuxième lecture n'a guère changé par rapport à celui que vous avez adopté en première lecture le 23 mars dernier : l'Assemblée nationale n'a effectué que quelques ajustements de forme. Cela confirme, s'il en était besoin, la qualité du travail accompli par la Haute Assemblée.

Vous le savez, ce projet de loi vise à transposer l'ensemble des directives et des jurisprudences européennes qui doivent être appliquées dans le champ de la fonction publique. Dorénavant, le droit de la fonction publique sera entièrement conforme aux normes communautaires.

Poursuivre l'ouverture de notre administration aux ressortissants européens, lutter contre les discriminations, résorber la précarité dans la fonction publique : tels sont les objectifs principaux de ces mesures. Vous les connaissez, je ne les rappellerai que brièvement.

Dans la situation actuelle, la fermeture est la règle et l'ouverture l'exception, les corps étant ouverts au cas par cas. Nous allons renverser la situation : l'ouverture sera la règle et la fermeture l'exception.

Ainsi, l'ensemble des corps de la fonction publique sera désormais ouvert au recrutement par concours des ressortissants communautaires. En cours de carrière, l'entrée des ressortissants par détachement dans tous les corps de la fonction publique sera possible. Seul l'accès aux emplois relevant de la puissance publique continuera d'être subordonné à la jouissance de la nationalité française.

Le projet de loi tend également à renforcer la lutte contre les discriminations, conformément aux règles du droit communautaire en la matière. En particulier, il met fin à certaines différences de traitement entre hommes et femmes pour les dérogations aux limites d'âge et aux conditions de diplôme au moment du recrutement.

Par ailleurs, il impose la continuité des contrats des agents publics en cas de transfert d'une activité du secteur privé à l'administration : celle-ci aura l'obligation de reprendre les personnels, à l'image de ce que prévoyait déjà le code du travail pour les employeurs privés, et devra également préserver les clauses substantielles des contrats. Cela jouera, par exemple, lorsque les missions d'une association ou d'une concession de service public seront prises en charge par une administration de l'Etat ou par une administration locale.

Enfin, dernier point, les employeurs publics, Etat et collectivités territoriales, peuvent aujourd'hui employer des agents sur des contrats à durée déterminée sans aucune limitation de durée, parfois des dizaines de fois. Sauf à passer un concours de fonctionnaire, ce qui ne leur est pas toujours possible, ces contractuels n'ont aucun espoir de voir leur situation consolidée.

Pour remédier à cette situation, le projet de loi qui vous est présenté n'autorise le renouvellement des contrats à durée déterminée que pour une durée totale de six années. Au-delà, le contrat sera transformé en contrat à durée indéterminée.

Par ailleurs, les agents de plus de cinquante ans justifiant de six ans de service public bénéficieront de la transformation automatique de leur contrat en contrat à durée indéterminée.

Cette mesure de justice et d'équité ne remet nullement en cause le statut des fonctionnaires et s'applique aux trois fonctions publiques.

Mesdames, messieurs les sénateurs, le projet de loi qui vous est soumis aujourd'hui, en deuxième lecture, permettra donc de réelles avancées : plus de stabilité, plus d'ouverture, plus d'égalité, tels sont les acquis essentiels des mesures qu'il met en place. §

La parole est à Mme le rapporteur.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le Sénat est saisi en deuxième lecture du projet de loi portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique.

Je rappellerai brièvement que ce texte, déjà adopté par le Sénat et l'Assemblée nationale en première lecture, respectivement le 23 mars et le 6 avril derniers, vise essentiellement à transposer des directives européennes en tenant compte de certaines évolutions du droit et de la jurisprudence communautaires dans le domaine de l'emploi public, et à proposer certaines modifications qui, sans être directement dictées par le droit communautaire, découlent de son application à l'échelon national ou tendent à améliorer certains dispositifs.

Le présent projet de loi a pour principal objet la transposition de la directive du 28 juin 1999 sur le travail à durée déterminée, qui impose à la France de prendre de nouvelles dispositions afin de lutter contre la succession abusive de contrats à durée déterminée au sein de la fonction publique. En conséquence, il est proposé que les agents contractuels ne puissent voir la durée de leurs contrats successifs excéder six années, ces derniers ne pouvant ensuite être renouvelés que pour une durée indéterminée. Un dispositif transitoire est également prévu pour régler la situation des agents non titulaires actuellement en fonction.

Le projet de loi détermine aussi les conditions du transfert des personnels d'une entité économique dont l'activité serait reprise par une personne publique dans l'exercice d'un service public administratif, procédant ainsi à la transposition de la directive 2001/23/CE du 12 mars 2001.

Enfin, le présent texte tend à poursuivre les efforts déjà engagés tant en matière de promotion de l'égalité entre les hommes et les femmes et de lutte contre les discriminations, M. le ministre vient de le rappeler, que dans l'amélioration des conditions d'accès aux emplois publics pour les ressortissants communautaires.

Comptant initialement 22 articles, le projet de loi en comporte 24 à l'issue de la première lecture, dont 13 ont été adoptés en termes identiques par le Sénat et l'Assemblée nationale. En outre, l'Assemblée nationale a confirmé la suppression de l'article 21, décidée par le Sénat par coordination avec la reprise, au sein d'un nouvel article 15 bis, de la disposition initialement prévue à l'article 21.

En première lecture, le Sénat avait adopté 30 amendements qui, outre qu'ils ont apporté des améliorations techniques, ont principalement visé à assouplir le dispositif transitoire prévu pour les agents non titulaires actuellement âgés d'au moins cinquante ans : en effet, la condition de services effectifs nécessaires pour qu'ils puissent bénéficier de la transformation de droit de leur contrat en contrat à durée indéterminée a été réduite à une durée de six ans au cours des huit dernières années, au lieu des huit ans au cours des dix dernières années initialement prévus.

L'Assemblée nationale a, quant à elle, adopté 20 amendements, qui n'ont pas modifié sur le fond les dispositions du projet de loi.

Ainsi, elle a déplacé les dispositions relatives à la lutte contre les discriminations et à la promotion de l'égalité entre les hommes et les femmes des articles 16 à 20 vers les articles 4 bis à 4 sexies qu'elle a créés au sein du chapitre Ier.

Elle a également assuré certaines coordinations et amélioré la rédaction de plusieurs articles et de deux intitulés de chapitres.

Enfin, sur l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a introduit dans le projet de loi un article 23 ayant pour objet de prévoir que les fonctions exécutives au sein de l'Ecole nationale supérieure des métiers de l'image et du son, l'ENSMIS, ne seraient plus exercées par le président de son conseil d'administration mais par son directeur. Il s'agit ainsi d'aligner le statut de cette école sur celui des autres établissements d'enseignement relevant du ministère de la culture et de la communication. Cette nouvelle répartition devrait également permettre de confier la présidence du conseil d'administration à un professionnel du cinéma, susceptible d'apporter son expérience et de contribuer ainsi au rayonnement de l'établissement.

Le Sénat avait déjà adopté ce dispositif lors de l'examen de la loi de finances pour 2005, mais il avait été rejeté par la commission mixte paritaire. Si le présent projet de loi ne constitue pas non plus le support idéal pour modifier l'organisation de l'ENSMIS, je vous propose tout de même, mes chers collègues, de maintenir cet article, cette modification paraissant opportune et attendue.

En conclusion, on peut dire que, tout en souscrivant pleinement à ce texte, les deux assemblées l'ont utilement amélioré. Dans la mesure où les modifications apportées par l'Assemblée nationale sont de portée purement technique, la commission des lois vous propose, mes chers collègues, d'adopter le présent projet de loi portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique.

Très bien !

J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :

Groupe Union pour un mouvement populaire, 19 minutes ;

Groupe socialiste, 14 minutes.

Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Hugues Portelli.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le projet de loi portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique, tel qu'il revient au Sénat en seconde lecture, n'appelle pas de réflexion particulière dans la mesure où les modifications adoptées par l'Assemblée nationale, si l'on excepte un cavalier législatif qui se promène de projet de loi en projet de loi, ne remettent pas en cause l'économie du texte.

Eh oui !

Comment en serait-il d'ailleurs autrement dans la mesure où le législateur national est tenu de respecter fidèlement dans sa transposition les dispositions du texte européen ?

Les trois domaines visés par le projet de loi concernent la promotion de l'égalité de traitement entre les hommes et les femmes, l'accès des citoyens européens à la fonction publique - il serait judicieux d'utiliser enfin l'expression « citoyen européen » plutôt que l'expression « ressortissant communautaire », ce serait plus conforme au droit européen et à nos convictions - et la résorption de l'emploi précaire, trois domaines dans lesquels le droit français ne se différencie pas fondamentalement du droit des autres Etats membres de l'Union, mais qui connaît des inadaptations plus ou moins importantes.

D'un côté, le droit français de la fonction publique apparaît particulièrement rigide, de l'autre, il est contourné par des pratiques contradictoires qui permettent d'introduire de la souplesse dans le système.

C'est notamment le cas en matière de recours aux emplois contractuels. L'alignement du droit public français sur le droit européen permettra de limiter l'usage des contrats à durée déterminée en faisant du CDI la référence, et il ira dans le sens de la protection des agents.

C'est exact !

Il ne supprimera pas pour autant le recours aux contrats dans l'administration, car cette contractualisation est fonctionnelle, malgré toutes les mesures de titularisation qui se sont succédé depuis vingt ans. Entre l'absence de cadre d'emploi, la pénurie de personnel statutaire et le besoin d'emplois non permanents dans certains secteurs comme l'éducation, les emplois contractuels correspondent à un besoin nécessaire au système administratif ; ils permettent même d'assurer une souplesse de gestion des emplois statutaires.

Pour autant, ces transpositions ne doivent pas nous dispenser de réfléchir à l'avenir de la fonction publique, et ce sans préjugé idéologique.

Le comportement même des nouvelles générations de fonctionnaires démontre que le besoin de mobilité, de souplesse, de contractualisation se développe, y compris au sein du personnel titulaire, toujours plus féminisé, qui ne conçoit plus sa profession et sa carrière comme les générations antérieures.

Dans un système administratif aussi rigide que le nôtre, la modernisation passe par l'européanisation des normes. Mais cette européanisation ne doit pas leurrer : le droit communautaire n'est pas un droit sui generis ; il n'est que la résultante des différents droits nationaux, notamment de ceux qui sont les plus influents et les plus adaptés à notre temps.

Si nous voulons savoir ce que sera demain le droit du travail dans l'administration des Etats européens, il suffit d'observer les évolutions à l'oeuvre chez nos voisins. C'est dans des pays dirigés par la social-démocratie que ces évolutions sont le plus rapides, avec le passage du statut au contrat, notamment dans l'administration territoriale. En Italie, c'est la gauche de M. Prodi et non la droite de M. Berlusconi, qui a libéralisé le régime de l'administration. Il est vrai que, dans ces Etats où le syndicalisme est puissant, unifié et représentatif, les conventions collectives disposent d'une force qui vaut bien celle d'un statut, tout en ayant l'adaptabilité que n'aura jamais le moindre statut.

C'est vrai !

Sommes-nous condamnés à être à la remorque du progrès et de la modernité et sommes-nous obligés d'attendre les transpositions du droit communautaire, c'est-à-dire du droit de nos voisins - auquel nous avons souscrit dans la discrétion des conseils bruxellois - pour réformer l'Etat et les administrations territoriales ?

Espérons que les prochains textes qui nous seront proposés, notamment le projet de loi relatif à la fonction publique territoriale, nous permettront d'arrêter enfin de marcher à reculons et de réformer au grand jour !

Très bien !

La parole est à M. Jacques Mahéas.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le texte que nous examinons aujourd'hui nous revient de l'Assemblée nationale quasiment conforme. Autrement dit, le débat a fait long feu, puisque la mesure la plus éminemment contestable, la création de contrats à durée indéterminée de droit public, a été entérinée.

Aujourd'hui, la commission des lois nous propose un vote conforme. Les articles 6 à 8 du chapitre consacré aux agents non titulaires, qui ont constitué le coeur du débat en première lecture, ne sont plus amendables.

Le risque de voir se créer une fonction publique bis avait pourtant été pointé par la quasi-totalité des syndicats et par les associations d'élus, tous opposés ou du moins très inquiets du devenir d'une telle mesure. Il s'agit, en effet, d'un dispositif dérogatoire à cette particularité de la fonction publique française, qui fait du contrat l'exception et du recrutement par concours le principe.

Il n'y a pas de « lutte contre la précarité » dans ce texte, si ce n'est le titre nouveau donné par l'Assemblée nationale en seconde lecture au chapitre consacré aux non-titulaires.

Pourtant, lutter contre la précarité en limitant le recours abusif aux contrats à durée déterminée est bien l'objectif de la directive de 1999. Celle-ci va dans le bon sens, mais le Gouvernement l'accommode à sa « sauce » idéologique et politique, celle qui érige le contrat contre le statut, dans un contexte de banalisation et de fragmentation de la fonction publique.

Qu'il me soit donc permis de dénoncer de nouveau fortement ce choix, qui concernerait tout de même pas moins de 250 000 agents, et de regretter qu'aucun de nos amendements tendant à encadrer le dispositif, à limiter le recours aux contractuels ou qu'aucune mesure destinée à empêcher la reconstitution de l'emploi précaire n'aient été adoptés.

Le seul apport positif de nos débats - nous avions d'ailleurs déposé un amendement en ce sens - a été l'assouplissement du dispositif transitoire prévu pour les agents non titulaires âgés d'au moins cinquante ans en réduisant la condition de services effectifs à six ans au cours des huit dernières années au lieu de huit ans au cours des dix dernières années.

Au-delà de la généralisation « irraisonnée » des CDI, le bilan de cette législature en matière de fonction publique est bien sombre. Après trois ans, trois ministres et une promesse récurrente d'un grand projet de modernisation de la fonction publique, qu'avons-nous vu venir ? Non pas la réforme ambitieuse et cohérente, unanimement réclamée, tant à droite qu'à gauche, tous partenaires sociaux confondus, que mérite la fonction publique, mais des mesures disparates enfonçant autant de coins dans un statut dangereusement disloqué, au point que l'on pourrait croire ce saucissonnage volontaire et destiné à empêcher toute lisibilité d'ensemble !

Que fait donc le Gouvernement pour lutter contre la précarité dans la fonction publique, alors qu'il poursuit inlassablement la baisse des effectifs ? Moins 1089 postes en 2003, moins 4561 en 2004, moins 7188 en 2005. Il semblerait que 2006 marque un certain ralentissement, avec la suppression annoncée de « seulement » 5312 postes ! Mais, compte tenu des nouvelles règles budgétaires, nous n'avons aucune certitude, d'autant que le ministre des finances continue de contredire le Premier ministre, affirmant que « personne ne peut dire aujourd'hui si ce sera moins 5000, moins 6000 ou moins 7000 fonctionnaires en 2006 » ; il espère que les ministres feront « mieux » que ce qui est annoncé, mieux selon sa logique, qui n'est évidemment pas la mienne ! Le ministre délégué au budget a encore récemment affirmé que 5000 était « un plancher » et que les ministres « qui le voudront seront totalement libres d'aller plus loin dans la voie de la réduction des effectifs ».

En dehors des atteintes au statut et de l'obsession comptable qui fait des fonctionnaires des variables d'ajustement aux errances budgétaires, que retenir encore de ces trois années ? L'absence de dialogue social, l'incapacité à conduire des négociations salariales et le recul du pouvoir d'achat des agents, les augmentations octroyées unilatéralement pour 2005 n'étant que la stricte compensation de l'inflation ; la réforme des retraites, qui se traduit également par une baisse importante de pouvoir d'achat ; le lundi de Pentecôte travaillé, pour un résultat global que l'INSEE qualifie de « très proche de zéro » ; le transfert de 130 000 agents de l'Etat vers les collectivités territoriales, avec les difficultés que l'on connaît ?

Il n'y a vraiment pas de quoi pavoiser ! Et ce ne sont ni les quelques propos généralistes et lénifiants prononcés par M. de Villepin lors de son discours de politique générale ni la séance de rattrapage lors de sa première conférence de presse, au cours de laquelle il affirme qu'il n'y aura pas de « charcutage des effectifs » et que l'on ne peut faire de « politique avec un simple rabot », qui seront de nature à rassurer des fonctionnaires légitimement désenchantés de se sentir ainsi négligés. Apparemment, la fonction publique n'intéresse nullement le nouveau Premier ministre, qui ne lui a consacré qu'un service minimum !

Que dire également de la suppression des limites d'âge pour les concours de la fonction publique et de la création du PACTE junior par ordonnances ? D'ailleurs, peut-on en dire quelque chose dès lors que la procédure des ordonnances écarte de fait le Parlement de toute possibilité de débat démocratique ? La commission des lois n'a même pas été saisie alors qu'elle traite traditionnellement de toutes les questions relatives à la fonction publique.

Ces deux mesures seront prises en urgence, par ordonnances. N'est-ce pas paradoxal ? En effet, le Gouvernement reconnaît à la première une portée « plus symbolique que réelle » : les limites d'âge aux concours dans la fonction publique territoriale sont supprimées et un très grand nombre de dérogations existe dans la fonction publique de l'Etat ? Quant à la seconde mesure, elle mériterait une discussion approfondie. Elle n'est pas nouvelle, puisqu'elle figurait déjà dans le programme 4 du plan Borloo, présenté en conseil des ministres le 30 juin 2004. Son objectif est de « permettre aux jeunes de seize à vingt-cinq ans sortis du système éducatif sans diplôme ou ayant des difficultés d'insertion professionnelle de bénéficier d'une formation en alternance rémunérée et d'intégrer la fonction publique, à l'issue d'un examen professionnel, en qualité de fonctionnaire titulaire ».

Cette dernière proposition se situe dans la lignée du pré-recrutement élaboré sous la précédente législature, afin notamment de diversifier les origines socio-économiques des fonctionnaires en réservant des emplois à des jeunes en difficulté.

La réussite de cette idée dépend des conditions de sa mise en oeuvre. Or, justement, pour ce que l'on en connaît, et au-delà du fait que l'on est en train de recréer la catégorie D et d'élargir l'accès à la fonction publique sans concours, il est permis de douter de sa portée et de son efficacité. En effet, n'oublions pas que ce dispositif est censé s'adresser à des jeunes en difficulté et que le niveau de rémunération envisagé ne leur permettra pas de bénéficier de cette formation en alternance.

Malheureusement, nous ne pourrons pas discuter de sa mise en oeuvre. S'il est tout à fait normal que la fonction publique participe au plan de lutte pour l'emploi, les solutions proposées s'apparentent plus à de l'esbroufe, à de la poudre aux yeux qu'à une véritable solution.

Cette méthode des ordonnances est d'autant plus regrettable qu'il semble qu'après trois ans nous aurions pu enfin discuter d'un « vrai » projet de loi.

Cela va venir !

Ces deux mesures faisaient partie d'un avant-projet de loi portant diverses dispositions relatives à la fonction publique, soumis au Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat le 16 juin dernier, mais rejeté par la majorité des fédérations de fonctionnaires.

Etrangement, le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale a même été invité à se prononcer sur le projet de décret du PACTE le 6 juillet dernier. Or, à cette date, il ne pouvait pas connaître le texte de l'ordonnance puisque le projet de loi d'habilitation n'est pas encore adopté ! D'ailleurs, ce projet de décret n'a reçu aucun avis favorable, y compris des élus.

Ainsi, plutôt que de profiter de la session extraordinaire pour faire examiner sereinement ce projet de loi, le Gouvernement choisit le passage en force.

Il est à craindre que, avec l'empilement de telles mesures, l'exception ne devienne la règle et que le recrutement statutaire légal ne se métamorphose en une pratique tout à fait résiduelle.

A moins que - ce serait là un notable paradoxe ! - la fonction publique ne devienne, par l'adoption du texte que nous examinons aujourd'hui, le dernier sanctuaire des CDI, les contrats à durée indéterminée ! En effet, dans la ligne des idées prônées par M. Camdessus, qui semblent progresser à grands pas, et des propos de M. Sarkozy, qui, dès le mois de mars, exhortait le Gouvernement à faire disparaître le CDI au profit du « contrat de travail unique », le ministre des finances affirme désormais qu'il n'exclut pas, à terme, la fusion des CDD et des CDI.

Enfin, je voudrais attirer votre attention sur ce qui m'apparaît comme un télescopage de textes.

Il est tout à fait vraisemblable que le Sénat votera conforme le texte dont nous débattons aujourd'hui, qui prévoit notamment d'étendre aux hommes les dérogations, jusque-là réservées aux femmes, relatives aux limites d'âge pour l'accès aux concours de la fonction publique. Tout cela est très bien, mais, dans le même temps, le Gouvernement propose dans le projet de loi d'habilitation de supprimer les limites d'âge pour accéder à la fonction publique. Nous sommes donc en train de voter des dispositions dont l'objet même n'a plus lieu d'être puisque les ordonnances sont censées régler le problème !

Nous ne pouvons présager de rien !

Il est vrai que, souvent, le Gouvernement nous annonce des textes qui ne sont jamais discutés ou qui ne le sont qu'après un long délai ! En l'espèce, j'ai lu dans un entretien accordé par M Jacob au journal Le Parisien, qu'il allait s'attaquer avec enthousiasme à toute une série de dossiers, notamment celui des corps de fonctionnaires, et renouer un vrai dialogue avec les représentants syndicaux.

N'est-ce pas bien ?

Merci de le souligner !

Je ne peux que l'en féliciter, s'il ne s'agit pas de simples annonces...

Quoi qu'il en soit, alors que le contexte actuel laisse augurer un avenir bien sombre pour la fonction publique, le groupe socialiste ne votera pas un texte dont la mesure emblématique, l'instauration de contrats à durée indéterminée de droit public, ne pourra qu'affaiblir davantage le statut d'une fonction publique déjà fort maltraitée puisqu'elle vient de vivre trois années de démembrement par petites touches successives.

Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...

La discussion générale est close.

Je suis saisi, par Mmes Mathon, Assassi, Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, d'une motion n° 3, tendant à opposer la question préalable.

Cette motion est ainsi rédigée :

En application de l'article 44, alinéa 3, du règlement, le Sénat décide qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la délibération sur le projet de loi, modifié par l'Assemblée nationale, portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique (n° 286, 2004-2005).

Je rappelle que, en application de l'article 44, alinéa 8 du règlement du Sénat, ont seuls droit à la parole sur cette motion l'auteur de l'initiative ou son représentant, pour quinze minutes, un orateur d'opinion contraire, pour quinze minutes également, le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond et le Gouvernement.

En outre, la parole peut être accordée pour explication de vote, pour une durée n'excédant pas cinq minutes, à un représentant de chaque groupe.

La parole est à Mme Josiane Mathon, auteur de la motion.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, malgré le camouflet reçu par le Gouvernement le 29 mai dernier, ...

Pas seulement par lui !

...celui-ci persiste et signe dans sa volonté de transposer des directives contraires au voeu exprimé par les Français. Lors du référendum sur la Constitution européenne, ceux-ci ont en effet exprimé le souhait de voir la justice sociale prendre le pas sur le libéralisme. Or ce que propose aujourd'hui le Gouvernement est à l'opposé de leurs attentes.

Le texte qui nous est soumis est loin de lutter contre la précarité dans la fonction publique ; au contraire, il la renforce ; pis, il la pérennise. Sous couvert de la transposition de la directive européenne du 28 juin 1999 visant à limiter les recours abusifs aux contrats à durée déterminée dans l'ensemble de l'activité salariée, le Gouvernement propose la création de contrats à durée indéterminée dans la fonction publique.

Force est de constater que ce projet de loi de transposition est contraire à l'objectif de la directive européenne puisqu'il vise à instaurer une nouvelle voie de recrutement précaire : l'agent sera engagé sous contrat à durée déterminée pendant trois ans, renouvelable une fois, mais l'employeur ne sera pas soumis à une obligation de recrutement au terme de ces six ans d'embauche. La durée de ce contrat est ainsi quatre fois supérieure à celle qui est imposée dans le secteur privé.

Loin de résorber la précarité dans la fonction publique, le Gouvernement l'encourage. Loin de chercher à limiter le recours aux contrats à durée déterminée, il propose de le maintenir dans la fonction publique, car l'application d'un tel projet pourrait tout à la fois favoriser le turnover d'agents non titulaires et créer une sous-catégorie de fonctionnaires, privés de la carrière et des garanties qu'emporte le statut de fonctionnaire. Dans le cadre de la politique actuelle de suppressions d'emplois, c'est là ouvrir la porte à un véritable cheval de Troie pour mettre à mal les garanties statutaires.

Au surplus, le Gouvernement ne résout absolument pas la question des conditions d'emploi des non-titulaires, condamnés actuellement au chômage, au temps partiel ou à la vacation.

La situation que connaissent les trois fonctions publiques au regard des emplois précaires ne peut pas perdurer. La part des non-titulaires dans leurs effectifs est en effet très importante : de 12, 7 % dans la fonction publique de l'Etat, d'un peu plus de 20 % dans la fonction publique territoriale et de 5, 8 % dans la fonction publique hospitalière. Au total, ce sont donc 242 152 personnes qui se trouvent dans une situation instable.

Avec la multiplication des CDD, entrecoupés de périodes de chômage, et les nombreux contrats à temps partiels, la problématique est la même que dans le secteur privé : il est quasiment impossible d'organiser sa vie personnelle autour d'une vie professionnelle aussi précaire, et il est difficile de s'investir dans un emploi aussi fluctuant.

Cet enchaînement de contrats à durée déterminée maintient les agents dans une dépendance anormale pour organiser leur vie. Comment envisager l'avenir et sécuriser le présent quand on ne sait même pas si l'on va être réembauché le mois suivant ? Les répercussions de cette précarité sont multiples dans le cadre d'un projet de vie, notamment en matière de logement, et peuvent même avoir un effet pervers sur la santé.

Pérenniser les contrats à durée déterminée au lieu de limiter les possibilités d'y recourir révèle la volonté du Gouvernement de ne pas résorber efficacement la précarité. Sinon, il aurait été facile de mettre en oeuvre la loi Sapin du 3 janvier 2001 et de maintenir les postes de fonctionnaires supprimés depuis maintenant trois ans. L'application de cette loi nécessite en effet de créer des postes destinés à être occupés, par la suite, par des agents contractuels ayant été titularisés, en réactivant les concours réservés et la reconnaissance des acquis.

Le Gouvernement a fait d'autres choix et procède depuis trois ans à un véritable « dégraissage » de la fonction publique. Selon lui, au nom de la maîtrise des dépenses publiques, le nombre de fonctionnaires devrait impérativement être revu à la baisse, ces derniers pesant trop lourd dans le budget de l'Etat. Or cette restriction des dépenses publiques n'est plus le leitmotiv du Gouvernement quand il s'agit d'accorder des allégements de charges aux entreprises ! Ainsi, aux termes du projet de loi de sauvegarde des entreprises, les administrations fiscales et sociales peuvent consentir des remises de dettes aux entreprises en difficulté.

Par conséquent, après la diminution des effectifs, le démantèlement du statut de la fonction publique est la prochaine étape à franchir pour le Gouvernement.

En effet, ce projet de loi est la mort annoncée du statut de fonctionnaire et du recrutement par concours, pourtant garant de l'égalité d'accès à la fonction publique. C'est la porte ouverte au recrutement clientéliste, à tous les niveaux de la hiérarchie.

Nous ne sommes évidemment pas hostiles à une modernisation du statut de la fonction publique, avec - pourquoi pas ? - la création de nouveaux corps, correspondant à des missions nouvelles, à des besoins émergents, intégrant des métiers nouveaux tels qu'informaticien ou responsable de communication.

Mais le principe du recrutement par concours doit être impérativement préservé. C'est d'ailleurs, je le rappelle, une exigence constitutionnelle : l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 pose la règle de l'égalité devant les emplois publics et interdit, de fait, les discriminations, aussi bien pour l'entrée dans la fonction publique que pour le déroulement de la carrière.

Puisque seul le concours garantit cette égalité des citoyens dans l'accès à la fonction publique et que toute autre procédure de recrutement laisserait la place au pouvoir discrétionnaire, le concours doit être la règle commune.

Au-delà des adaptations qui peuvent s'avérer indispensables, comme la mise en adéquation des concours avec les qualifications professionnelles requises, toute tentative marginalisant le recrutement par concours doit être dénoncée et combattue. C'est bien ce que nous faisons en défendant cette motion tendant à opposer la question préalable.

Le recrutement par la voie contractuelle, qui est aujourd'hui mis en avant, conduit déjà à écarter de manière discrétionnaire un grand nombre de catégories de personnes, notamment les personnes handicapées, ce qui, en l'occurrence, laisse la fonction publique très éloignée des obligations d'emploi fixées par la loi.

Banaliser la contractualisation dans la fonction publique constitue un réel danger. Les droits des agents seront progressivement remis en cause par l'introduction d'un nouveau type de relation entre l'Etat employeur et ses agents, et deux types de statuts coexisteront au sein des trois fonctions publiques.

Tandis que les agents titulaires continueront d'être soumis au statut général, à leurs côtés, travailleront de nouveaux agents contractuels qui ne seront pas soumis au même régime. Cela signifie qu'ils ne bénéficieront pas des garanties du statut en termes de déroulement de carrière ou encore de maintien de leur emploi.

En définitive, seront-ils recrutés et intégrés dans tel ou tel corps de fonctionnaires ou recrutés uniquement pour un emploi déterminé ? Il y a là une différence qui n'est pas sans importance, au regard tant de l'agent concerné que de la mission de service public à laquelle il participe. Le fait d'être recruté dans un corps et d'y faire carrière est une des garanties de la continuité du service public.

Multiplier les recrutements contractuels pour des emplois déterminés peut aboutir progressivement à une remise en cause de la continuité du service public, et même de son existence, si nous poussons le raisonnement un peu plus loin, comme l'a d'ailleurs certainement fait le Gouvernement.

Pour l'agent recruté à durée indéterminée, l'incertitude va peser sur sa carrière : quel en sera le déroulement, quelle forme prendra sa fin de contrat, quelles seront les garanties dont il pourra bénéficier à ce moment-là, que se passera-t-il si son emploi est supprimé ?

C'est pour cette raison qu'il faut des CDI !

De toute façon, ces CDI ne seront pas nécessairement accordés.

Vous plaidez donc pour les CDI : c'est très bien, madame Mathon !

Pas du tout, je plaide pour la titularisation !

Vous savez très bien que ce n'est pas possible !

Ces questions essentielles m'amènent à soulever un problème : le risque est grand que tous ces nouveaux agents contractuels servent de variable d'ajustement dans la fonction publique, ce qui fait peser un danger sur l'avenir de nos services publics. En effet, l'externalisation des services étant de plus en plus courante, il est à craindre que le Gouvernement ne la facilite encore davantage en multipliant les CDI.

Nous ne pouvons accepter une telle situation. Ce projet de loi remet ni plus ni moins en cause le principe selon lequel la titularisation est la règle et la contractualisation l'exception. Comment ne pas admettre qu'il ouvre une brèche sans précédent dans le statut de la fonction publique ?

Absolument !

La volonté du Gouvernement n'est certainement pas de résorber la précarité. Il entend, bien au contraire, remettre en cause le statut des fonctionnaires, sous couvert de la transposition de la directive de 1999.

Résorber la précarité dans la fonction publique ne passe certainement pas par l'éclatement du statut.

Avant de conclure, je souhaite évoquer une disposition du projet de loi qui est relative au congé d'adoption : celui-ci se trouvera aligné sur celui du régime général de la sécurité sociale. Nous sommes d'autant plus scandalisés par cette disposition que nous venons d'adopter une proposition de loi portant réforme de l'adoption.

Et alors ?

Nous aurions pu discuter de cette disposition lors de l'examen de ladite proposition de loi.

Au reste, plus grave encore, dans la réforme de l'adoption qui nous a été présentée, la priorité fixée était de faciliter l'adoption, pour permettre ainsi à des enfants de trouver plus rapidement un foyer.

Tout à fait !

Or, en supprimant l'actuel droit au congé d'adoption prévu pour les fonctionnaires, le Gouvernement tient un discours contradictoire.

Il n'est pas supprimé !

Madame le rapporteur, puisque la durée du congé sera partagée, elle sera forcément diminuée !

Le refus des créations d'emplois publics statutaires et la priorité donnée à la voie contractuelle sont à nos yeux inacceptables. C'est remettre en cause le fondement même du service public, à savoir apporter la réponse la mieux adaptée aux besoins sociaux et à l'intérêt collectif.

L'emploi public est porteur d'une fonction sociale permettant d'assurer les missions qui relèvent du service public et, par conséquent, d'assurer l'accès des citoyens à des droits et des services dans la neutralité, l'égalité, la continuité sur tout le territoire et la laïcité. Il découle de cette conception de l'emploi public des caractéristiques particulières, qui se concrétisent dans les dispositions statutaires. Statut et mission de service public sont ainsi intimement liés, et nous renouvelons notre attachement à l'un et à l'autre.

Le statut de la fonction publique, si souvent critiqué, représente avant tout des garanties tant pour l'emploi... pardonnez-moi, ... tant pour l'Etat employeur...

Lapsus révélateur !

Pour l'emploi aussi, bien évidemment !

Pour l'emploi, d'abord !

Le statut est surtout plus porteur de garanties que l'emploi externalisé !

Les fonctionnaires présentent des garanties d'indépendance face à toute tentative individuelle ou collective de pression, aussi bien politique qu'économique.

Par ailleurs, le fait que les fonctionnaires soient recrutés dans un cadre d'emploi et non pour occuper un emploi déterminé représente une garantie de qualité et de continuité.

Nous rejetons donc ce projet de loi que nous considérons comme fallacieux, qui ne permet pas de lutter contre la précarité, mais s'attaque au statut de la fonction publique et, par voie de conséquence, à l'avenir même du service public.

Quel est l'avis de la commission ?

Comme je l'ai dit en première lecture, la commission des lois souscrit à la démarche du Gouvernement et aux objectifs du présent projet de loi. Ce dernier permet en effet de transposer plusieurs directives en droit français et, plus généralement, de mettre en conformité le droit français de la fonction publique avec le droit issu de la jurisprudence communautaire. Il contribue également à combler l'important retard enregistré par la France en matière de transposition de directives.

Les différentes dispositions du projet de loi permettent ainsi de poursuivre la lutte contre toutes les formes de discrimination, en encourageant en particulier l'égalité de traitement entre les hommes et les femmes et en harmonisant les dispositifs législatifs qui tendent à éviter les actes discriminatoires. Elles sont en outre de nature à ouvrir plus largement les emplois publics aux ressortissants communautaires, répondant ainsi aux exigences de libre circulation des travailleurs, et, surtout, à réduire l'emploi précaire...

Vous savez très bien que ce n'est pas vrai !

... par la transposition de la directive 99-70 du 28 juin 1999, selon laquelle les agents non titulaires ne pourront voir leur contrat renouvelé que pour une durée indéterminée passé un délai de six ans.

Pour toutes ces raisons, la commission des lois émet un avis défavorable sur cette motion tendant à opposer la question préalable.

Très bien !

C'est n'importe quoi !

Mais non !

Quel est l'avis du Gouvernement ?

Madame Mathon, permettez-moi de m'étonner : à suivre votre analyse, les agents qui sont actuellement en CDD dans la fonction publique devraient être maintenus dans une situation de grande précarité. En effet, tout votre plaidoyer a consisté à défendre le statu quo et donc le maintien de la précarité.

Or nous proposons précisément la possibilité de sortir de cette précarité, et cela selon deux voies : soit en accédant à un CDI au bout de six années, soit en passant les concours internes.

Quant à la titularisation systématique de tous les agents concernés par le processus Sapin, cela porterait véritablement atteinte au système du concours pour l'accès à la fonction publique.

Autrement dit, ce que vous demandez en fait, madame Mathon, c'est le maintien de ces personnes dans la précarité, alors que le Gouvernement souhaite, lui, leur offrir la possibilité d'accéder à un statut plus valorisant et plus sécurisant.

La parole est à M. Jacques Mahéas, pour explication de vote.

Monsieur le ministre, il ne s'agit absolument pas de maintenir une forme de précarité ! La précarité, c'est vous qui l'instaurez !

Mais non, c'est vous !

Pendant deux fois trois ans, ils auront une épée de Damoclès suspendue au-dessus de leur tête ! Six ans sans pouvoir, par exemple, obtenir un prêt pour acheter un logement !

C'est le contraire !

Six ans à être rejeté par les organismes d'HLM.

Pour notre part, dans le cadre de la loi Sapin, nous avions programmé des concours spécifiques De cette façon, nous avions effectivement réussi à titulariser la moitié des agents aptes à passer ces concours adaptés.

En outre, nous avions fait voter une loi concernant la reconnaissance professionnelle. Prenez-la en compte ! C'est vous qui placez les gens dans des situations précaires et même plus que précaires ! Car, au bout de six ans, ils pourront être purement et simplement licenciés !

Par ailleurs, vous dites que le concours est absolument nécessaire, qu'il est sacré, mais, dans trois domaines, vous lui tordez le cou ! Tout d'abord, avec le système « deux CDD puis un CDI ». Ensuite, avec le « PACTE junior », qui est destiné à ouvrir les portes de la fonction publique aux jeunes en difficulté : sur le principe, on ne peut qu'y être favorable, mais il n'empêche que cela se fait sans concours. Enfin, avec la fusion des échelles de rémunération 2 et 3, car il semble bien que, là encore, il n'y aura pas de concours.

Dites-nous donc franchement, monsieur le ministre, que vous allez généraliser le contrat et supprimer les concours !

D'autre part, on sait bien que, pour certaines collectivités territoriales, il est évidemment plus facile de recruter sans avoir à organiser des concours, d'autant que la formation de ceux qui réussissent ces concours, notamment dans la catégories A, dure quelquefois l'équivalent d'une demi-année, voire plus...

Un an !

Un maire ou un président de conseil général préférera par conséquent embaucher des personnes qui n'ont pas passé le concours, afin de ne pas avoir à assumer cette formation.

Il existe évidemment quelques exceptions, qui peuvent toujours être étudiées et pour lesquelles on peut prévoir des concours adaptés, mais la situation logique, normale, c'est celle où un fonctionnaire est titulaire de son poste. C'est ainsi que notre Etat pourra vraiment compter sur ceux qu'il emploie, pas en en maintenant certains dans la précarité !

La parole est à M. le président de la commission.

Un certain nombre d'arguments, sur lesquels nous ne reviendrons pas, ont déjà été développés en première lecture.

Plusieurs lois ont été votées pour la résorption de l'emploi précaire, mais, nous nous en sommes aperçus, aucune n'a fonctionné.

Mais si !

Non ! Monsieur Mahéas, sachez que, dans mon département, depuis un peu plus d'un an, c'est-à-dire à la suite du changement de majorité, plus de 100 contractuels ont été embauchés, sur un total de 240 recrutements. Il y a donc une différence entre ce que l'on dit à Paris et ce que l'on fait sur le terrain !

Pour ma part, j'ai dénoncé cette situation, car je pensais que l'on pouvait recruter beaucoup d'agents dans le cadre statutaire.

Vous avez évoqué des difficultés relatives à la FIA, la formation initiale d'application. Or M. le ministre de la fonction publique, dans le projet de loi sur la fonction publique territoriale qui sera présenté à l'automne, entend alléger ce dispositif, qui, me semble-t-il, est une fausse bonne idée. Sans doute vaut-il mieux, en effet, mettre en oeuvre cette formation au cours des deux ou des trois années suivant le recrutement plutôt que de bloquer la carrière des fonctionnaires. J'en conviens tout à fait, monsieur Mahéas, en fin de compte, ce système décourage les collectivités locales de recruter les jeunes qui passent le concours, car, ensuite, elles les voient disparaître.

De la même manière, monsieur le ministre, sans doute nous faudrait-il envisager, comme c'est le cas dans la fonction publique de l'Etat, un système d'« attachés élèves », dont le régime de rémunération serait globalisé et mutualisé. Une fois formés, ils seraient affectés aux collectivités. Un tel dispositif a d'ailleurs très bien fonctionné pour les officiers de sapeurs-pompiers.

En définitive, chers collègues de l'opposition, je ne comprends pas votre position !

Ça, ce n'est pas surprenant !

En effet, nous offrons une garantie à des agents qui, de toute façon, n'auraient pas pu être titularisés. Normalement, ils auraient dû être licenciés puisque, selon la règle actuelle, un contrat de trois ans n'est renouvelable qu'une fois. Je rappelle qu'il s'agit d'emplois spécifiques. Si le contrôle de légalité était correctement effectué, on ne pourrait pas recruter dans n'importe quelles conditions, y compris, tout à fait entre nous, dans mon département.

Dans nos départements ou nos communes, nous avons besoin de faire appel à des spécialistes - je pense en particulier aux informaticiens. Ils occupent des emplois spécifiques et ont parfois un certain âge. Pour eux, le CDI, qui constitue, contrairement à ce que vous dites, une garantie, est la seule voie. Bien entendu, il faut que cela ne concerne qu'un petit nombre d'emplois.

D'ailleurs, dans la pratique, ces contrats existent aujourd'hui, notamment dans les directions départementales de l'équipement, où les personnes ainsi recrutées bénéficient d'une évolution de carrière. Alors que cela ne devrait pas exister, les personnes qualifiées restent parfois vingt ou vingt-cinq ans dans le même poste !

Il s'agit donc d'entériner une situation qui est nécessaire à l'administration, qui ne nuit pas aux agents et qui ne remet pas du tout en cause le statut de la fonction publique, auquel nous sommes attachés. Car le statut de la fonction publique est inséparable du concours !

Ça ne se voit pas !

Si, je suis désolé !

Nous aménageons un dispositif qui donnera satisfaction à des agents en situation de précarité ! Au demeurant, je vérifierai que tous ceux qui se sont prononcés aujourd'hui contre ce dispositif n'ont pas pratiqué, dans leur collectivité, une politique différente de celle qu'ils défendent aujourd'hui ! Car je suis bien persuadé qu'ils ont également recours aux contrats ! Et sans doute est-il nécessaire de les inciter à donner à ces contractuels une certaine stabilité d'emploi.

Quoi qu'il en soit, à mes yeux, cette mesure constitue un progrès. Et je ne parle pas des autres dispositions, sur lesquelles Mme le rapporteur s'est exprimée, à savoir, en particulier, la promotion de l'égalité professionnelle entre les hommes et les femmes, sujet qui ne me paraît pas négligeable.

Pour tous ces motifs, il me semble que cette motion tendant à opposer la question préalable est mal venue.

Je mets aux voix la motion n° 3, tendant à opposer la question préalable.

Je rappelle que l'adoption de cette motion entraînerait le rejet du projet de loi.

Je suis saisi d'une demande de scrutin public émanant du groupe UMP.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

Personne ne demande plus à voter ?...

Le scrutin est clos.

Voici le résultat du dépouillement du scrutin n° 198 :

Le Sénat n'a pas adopté.

Dommage !

En conséquence, nous passons à la discussion des articles.

Je rappelle que, aux termes de l'article 42, alinéa 10, du règlement, à partir de la deuxième lecture au Sénat des projets de loi, la discussion des articles est limitée à ceux pour lesquels les deux chambres du Parlement n'ont pas encore adopté un texte identique.

Je mets aux voix l'article 4 bis.

L'amendement n° 4, présenté par Mmes Mathon, Assassi, Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme Josiane Mathon.

Si vous le permettez, monsieur le président, je défendrai en même temps les amendements n° 5 et 6.

Le Parlement a adopté la loi portant réforme de l'adoption, qui a été promulguée le 4 juillet dernier. Défendue par la majorité UMP, elle était présentée comme généreuse et visait à faciliter les procédures d'adoption.

Or, dans le texte que nous débattons actuellement, figurent des dispositions qui vont à l'encontre de cette démarche. En effet, sous couvert d'équité, le Gouvernement aligne le droit des fonctionnaires sur celui des salariés du secteur privé. Il remet ainsi en cause le droit au congé d'adoption puisqu'il interdit de cumuler congé parental et congé d'adoption.

Encore une fois, le Gouvernement fait le choix d'abaisser le niveau des droits sociaux pour les aligner sur des droits beaucoup moins favorables aux salariés. Dernier exemple en date : les retraites ; le régime des fonctionnaires est désormais aligné sur celui des salariés du secteur privé.

On nous présente une loi censée faciliter l'adoption et, dans le même temps, les parents susceptibles d'adopter apprennent que leurs droits à congé seront réduits. Il est difficile de faire plus contradictoire ! Comment, dans ce cas, être crédible ?

Quel est l'avis de la commission ?

La commission émet un avis défavorable sur cet amendement, qui tend à supprimer un article alignant les droits à congé d'adoption des fonctionnaires de l'Etat sur ceux des assurés du régime général.

Selon le texte, la mère ou le père adoptif peuvent prendre le congé d'adoption. Ils peuvent décider de se le répartir, auquel cas ce congé est allongé de onze jours pour une adoption simple et de dix-huit jours en cas d'adoptions multiples. En outre, en cas de partage du congé, la durée totale du congé ne peut être fractionnée en plus de deux parties, la plus courte étant au moins égale à onze jours.

En revanche, c'est vrai, le père adoptif ne peut plus cumuler un congé d'adoption avec un congé de paternité.

La commission émet le même avis sur les amendements n° 5 et 6.

Quel est l'avis du Gouvernement ?

Comme vient de le dire Mme la rapportrice, il s'agit en fait d'une harmonisation formelle des règles applicables aux fonctionnaires avec le code de la sécurité sociale ; il ne s'agit pas de retirer des droits acquis. Les parents adoptifs sont simplement mis sur un pied d'égalité, qu'ils relèvent du régime général ou qu'ils soient fonctionnaires.

Le Gouvernement est donc défavorable aux amendements n° 4, 5 et 6.

Je mets aux voix l'amendement n° 4.

Je mets aux voix l'article 4 quater.

L'amendement n° 5, présenté par Mmes Mathon, Assassi, Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

Cet amendement a déjà été défendu.

La commission et le Gouvernement ont émis un avis défavorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 5.

Je mets aux voix l'article 4 quinquies.

L'amendement n° 6, présenté par Mmes Mathon, Assassi, Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

Cet amendement a déjà été défendu.

La commission et le Gouvernement ont émis un avis défavorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 6.

Je mets aux voix l'article 4 sexies.

L'amendement n° 7, présenté par Mmes Mathon, Assassi, Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme Josiane Mathon.

Les arguments que je vais développer vaudront également pour l'amendement n° 8.

Des trois fonctions publiques, la fonction publique territoriale est celle qui concentre le plus grand nombre d'agents non titulaires. Les salariés à statut précaire représentent en effet plus de 20 % des effectifs dans les collectivités territoriales.

Nous regrettons évidemment que le Gouvernement n'ait pas choisi d'utiliser les outils qui existent déjà afin de lutter contre la précarité et n'ait pas eu la volonté d'appliquer la loi Sapin. Au contraire, il est proposé que, dans la fonction publique territoriale, comme dans la fonction publique de l'Etat, soit appliqué ce nouveau dispositif de contrats.

Certes, la durée d'embauche à durée déterminée sera limitée puisque les agents concernés ne pourront pas être embauchés en CDD au-delà de six ans. Mais absolument rien ne garantit que ces contrats à durée déterminée ne seront pas de très courte durée ; la précarité des agents qui y seront soumis ne sera donc nullement réduite.

Rien ne garantit non plus que ces agents seront embauchés à durée indéterminée à l'issue de leur CDD et de la période de six ans : il n'y a aucune obligation à cet égard.

Ainsi, non seulement un tel dispositif n'a aucun effet positif sur la précarité des agents en question, mais il la renforce.

Nous sommes résolument contre l'introduction de CDI dans l'ensemble des trois fonctions publiques. Loin de résorber la précarité, cela va la pérenniser, et deux statuts aux droits et obligations différents vont coexister.

Nous proposons donc la suppression de cet article.

Quel est l'avis de la commission ?

La commission est défavorable à cet amendement parce que, sur le fond, nous croyons à la création du CDI. D'ailleurs, la fonction publique d'Etat et la fonction publique hospitalière l'ont adopté, et nous estimons qu'il ne faut pas créer de distorsion entre les différentes fonctions publiques.

La commission émet également un avis défavorable sur l'amendement n° 8.

Quel est l'avis du Gouvernement ?

Même avis.

Je mets aux voix l'amendement n° 7.

Je mets aux voix l'article 9.

L'amendement n° 8, présenté par Mmes Mathon, Assassi, Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

Cet amendement a déjà été défendu.

La commission et le Gouvernement ont émis un avis défavorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 8.

Je mets aux voix l'article 10.

L'amendement n° 9, présenté par M. Portelli, est ainsi libellé :

Après l'article 10, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L'article 8 de la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l'emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique ainsi qu'au temps de travail dans la fonction publique territoriale est ainsi rédigé :

« Art. 8 - Les agents bénéficiant des dispositions prévues aux articles 4 et 5, en fonction à la date de publication de la présente loi, sont nommés et classés dans leur cadre d'emplois, en prenant en compte la totalité de la durée des services accomplis en tant qu'agents non titulaires.

« Les conditions de nomination et de classement dans chacun des cadres d'emplois des agents bénéficiant des dispositions prévues aux articles 4 et 6 sont celles prévues par les statuts particuliers desdits cadres d'emplois pour les lauréats des concours internes ou, lorsque l'accès au cadre d'emplois ne s'effectue pas par la voie de concours internes, celles prévues pour les lauréats des autres concours mentionnés à l'article 36 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée ou pour les candidats recrutés dans les conditions prévues au d de l'article 38 de ladite loi, sous réserve des dispositions particulières concernant la durée des stages fixées par décret en Conseil d'Etat. »

La parole est à M. Hugues Portelli.

La loi du 3 janvier 2001, dite « loi Sapin », a permis l'intégration directe d'environ 2000 agents contractuels des collectivités territoriales dans la catégorie A, selon des modalités qui ont été définies par le décret d'application du 28 septembre 2001.

Ce dernier a prévu des conditions très restrictives de prise en compte de l'ancienneté, qui ont entraîné des conséquences pénalisantes sur le classement, le déroulement de carrière et les droits à la retraite des personnels concernés.

Ainsi, les services accomplis dans un emploi de niveau de la catégorie A n'ont été retenus qu'à raison de la moitié de leur durée jusqu'à douze ans et des trois quarts au-delà de douze ans.

Ces modalités apparaissent comme particulièrement inéquitables pour les agents contractuels qui étaient en poste depuis une longtemps - plus de quinze ans dans certains cas - et qui ont contribué à la mise en place des institutions lors des lois de décentralisation, c'est-à-dire bien avant la création des cadres d'emplois et l'organisation des concours de fonctionnaires territoriaux qui y correspondent.

Lors de leur intégration, il n'a pas été tenu compte, contrairement aux principes du droit européen, de la validation des acquis de l'expérience professionnelle et de l'application des dispositions de la directive n° 1999/70/CE, qui aurait dû être transposée en droit interne le 10 octobre 2001.

Ces dispositions européennes auraient pu permettre non seulement la prise en compte de l'intégralité des années effectuées par ces agents non titulaires, mais également un reclassement plus favorable dans la grille des fonctionnaires territoriaux.

S'agissant des attachés, il ne leur a pas été possible de subir les épreuves de l'examen professionnel d'attaché principal, et ce, en dépit de leur ancienneté, faute de réunir les conditions de durée de services effectifs dans leur cadre d'emploi.

Pourtant, de telles restrictions ont été levées par l'article 106 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales pour les agents de l'Etat titularisés dans le cadre de la loi Sapin et mis à disposition d'une collectivité, en prévoyant, sous certaines conditions, la prise en compte de la durée des services accomplis antérieurement par ces agents pour la détermination des conditions d'ancienneté.

Par ailleurs, l'article 15 du présent projet de loi prévoit également la possibilité pour les agents d'une entité économique privée reprise par une collectivité publique de bénéficier d'un contrat de droit public intégrant toutes les dispositions - y compris celles qui concernent leur ancienneté - de leur contrat antérieur de droit privé.

Le présent amendement a donc pour objet de modifier l'article 8 de la loi Sapin afin qu'il soit tenu compte, avec effet rétroactif à la date de la publication de cette loi, de la totalité des services accomplis en tant que contractuels par les personnels concernés.

Quel est l'avis de la commission ?

Cet amendement vise en effet à permettre la prise en compte de la totalité de la durée des services accomplis par les agents bénéficiant du dispositif de la loi Sapin en tant qu'agents non titulaires.

La question de l'intégration des agents non titulaires dans la fonction publique territoriale est souvent abordée et mériterait certainement une réflexion plus approfondie. Elle aura peut-être lieu - M. le ministre nous le confirmera éventuellement - à l'occasion de l'examen du texte sur la fonction publique territoriale qui est en préparation.

Il semblerait donc opportun de reporter la réflexion sur cette question au futur débat. C'est pourquoi la commission des lois demande à M. Portelli de bien vouloir retirer son amendement.

Quel est l'avis du Gouvernement ?

A vous suivre, monsieur Portelli, l'agent contractuel qui aurait passé un concours externe - et nous connaissons leur sélectivité - se trouverait dans une situation moins favorable que celui qui aurait bénéficié d'une intégration directe sans concours. Il y aurait donc un risque de distorsion.

Je comprends votre souci, mais, dans sa forme actuelle, cet amendement n'est pas satisfaisant. Je vous propose donc de le retirer, étant entendu que, si vous le souhaitez, ce sujet pourra être évoqué de nouveau au moment de la discussion du projet de loi sur la fonction publique territoriale.

Monsieur Portelli, l'amendement est-il maintenu ?

Non, monsieur le président, je le retire. Mais il faut comprendre l'esprit de la proposition que j'ai formulée. Il conviendrait de régler le problème de tous les fonctionnaires qui ont été intégrés avant 1982, à un moment où ils ne pouvaient évidemment pas bénéficier des dispositions qui existent aujourd'hui.

Je souhaiterais donc que la situation de ces agents soit effectivement prise en compte au moment de l'examen du texte sur la fonction publique territoriale.

L'amendement n° 9 est retiré.

L'amendement n° 10, présenté par M. Portelli, est ainsi libellé :

Rédiger ainsi le dernier alinéa de cet article :

En cas de refus des salariés d'accepter le contrat de travail proposé conformément aux dispositions de l'alinéa précédent, la personne publique procède à leur licenciement. Ce refus constitue en soi un motif personnel de licenciement, lequel est soumis aux dispositions du code du travail.

La parole est à M. Hugues Portelli.

L'article 15 est relatif au transfert de salariés de droit privé à l'intérieur d'un service public administratif. Dans le cadre de ce transfert, il est proposé aux agents un contrat de droit public à durée déterminée ou indéterminée selon la nature du contrat dont ils étaient titulaires.

Le dernier alinéa de l'article prévoit que, « en cas de refus des salariés d'accepter les modifications de leur contrat, la personne publique procède à leur licenciement, aux conditions prévues par le droit du travail et leur contrat antérieur ».

Le présent amendement vise en fait à clarifier la rédaction de ce texte, afin d'éviter qu'un certain nombre de contestations puissent émaner du salarié, en cas de mesure de licenciement dont il aurait fait l'objet, devant la juridiction prud'homale - je rappelle en effet que ce sont les prud'hommes qui sont compétents en la matière, conformément à la jurisprudence du tribunal des conflits - et donc que les personnes morales de droit public soient placées dans une position juridique délicate, compte tenu du risque de dérive jurisprudentielle.

Je propose donc de supprimer le mot « modifications », qui pourrait laisser croire que, à l'occasion de la conclusion d'un contrat de droit public, des modifications autres que celles qui seraient imposées par les dispositions de l'article 15, à savoir des dispositions législatives ou réglementaires ou des conditions générales de rémunération et d'emploi des agents non titulaires de la fonction publique, pourraient survenir.

Par ailleurs, il est fait référence, dans l'article 15, au droit du travail et au contrat. Or cela renvoie à l'ensemble des textes législatifs et réglementaires ainsi qu'à la jurisprudence et à la doctrine en la matière, qui sont extrêmement détaillées et quelquefois contradictoires.

Selon moi, la référence au code du travail aurait l'avantage de renvoyer précisément aux règles applicables en matière de licenciement.

En outre, il ne serait plus nécessaire, de ce fait, de faire référence à la notion de contrat de travail puisque celle-ci est inscrite dans le code du travail.

Enfin, en prévoyant que, en cas de refus des salariés d'accepter les modifications de leur contrat de travail, c'est-à-dire la transformation de leur contrat de droit privé en droit public, la personne publique devra procéder à leur licenciement, le dernier alinéa de l'article 15 prive la personne publique de la possibilité de renoncer à son projet de modification du contrat de travail : le licenciement est la seule solution qui lui est offerte.

Or le projet de loi n'énonce pas clairement que le refus du salarié constitue en soi un motif de licenciement. Pourtant, une telle précision est nécessaire dès lors que le refus du salarié n'est pas, au regard des règles de droit du travail applicables, un motif de licenciement. En effet, ce motif doit être recherché dans la cause qui est à l'origine de la modification proposée.

Dans le cas précis, et en l'état actuel du texte, la cause de la modification - je pense, par exemple, à la reprise par la personne publique d'un service public administratif géré auparavant par une entreprise privée - n'étant ni personnelle ni économique, le licenciement prononcé par la personne publique serait nécessairement dépourvu de cause réelle et sérieuse.

Quel est l'avis de la commission ?

Il me paraît souhaitable de maintenir le renvoi au droit commun du licenciement par parallélisme avec l'article L. 122-12 du code du travail, applicable en matière de transfert de personnel d'une entité économique.

Toutefois, je souhaiterais connaître l'avis de M. le ministre afin que toutes les assurances nous soient données sur ce sujet.

Quel est, donc, l'avis du Gouvernement ?

Le large renvoi au droit du travail auquel procède la rédaction proposée par le Gouvernement nous paraît plus conforme tant à l'esprit du code du travail qu'à celui de la directive européenne.

Je précise d'ailleurs que le Gouvernement a retenu la rédaction proposée par le Conseil d'Etat. Ce dernier nous a effectivement indiqué que nous ne serions considérés comme ayant satisfait aux exigences de la directive européenne du 12 mars 2001 que si nous respections un équilibre subtil entre les droits des gestionnaires et ceux des personnels.

Or votre proposition, monsieur le sénateur, déroge au droit commun du travail en déterminant à l'avance le régime de licenciement applicable au salarié d'une entité transférée.

Le droit du travail implique un examen particulier des situations pouvant donner lieu à un licenciement. Il n'est pas exclu, en effet, qu'un autre régime de licenciement trouve à s'appliquer à des salariés qui sont dans cette situation. Dans certains cas, ce régime pourrait être plus favorable aux personnels que le licenciement pour motif personnel.

En contournant le droit commun, nous pourrions être considérés comme ayant imparfaitement transposé le droit communautaire, qui vise, je le rappelle, à assurer la continuité des contrats.

En revanche, monsieur Portelli, je partage votre souci de faciliter la tâche des gestionnaires. C'est la raison pour laquelle j'ai demandé à mes services de se rapprocher de ceux du ministère du travail afin d'élaborer une doctrine commune en matière de transfert d'entités économiques. Je souhaite que ce travail donne lieu à la diffusion de lignes directrices facilement utilisables par tous les gestionnaires.

Je vous demande, monsieur le sénateur, de bien vouloir, à la lumière de ces explications, retirer votre amendement, faute de quoi le Gouvernement se verrait contraint d'émettre un avis défavorable.

L'amendement est-il maintenu, monsieur Portelli ?

M. le ministre a avancé deux types d'arguments : le premier est relatif au motif de licenciement, le second au respect du droit communautaire.

En ce qui concerne le motif du licenciement, l'idée qui est la vôtre, monsieur le ministre, et qui, à vous entendre, est partagée par le Conseil d'Etat, est qu'il faut laisser aux personnes publiques le soin de se situer sur le terrain du motif personnel ou sur celui du motif économique. Cependant, en droit du travail, le refus même par le salarié d'accepter la modification de son contrat ne constitue ni un motif personnel ni un motif économique de licenciement.

Si elles devaient opter pour une qualification économique, les personnes publiques se trouveraient confrontées à une difficulté inextricable, tenant à l'obligation préalable de reclassement. Je tiens à rappeler que toute défaillance de l'employeur à cet égard, en cas de contentieux prud'homal, serait immédiatement sanctionnée par la requalification du licenciement en licenciement abusif, quelle que soit par ailleurs la réalité du motif économique avancé.

S'agissant du droit communautaire, la directive du 12 mars 2001 sur le maintien du droit des travailleurs en cas de transfert d'entreprise garantit la continuité du contrat de travail. Or cette directive pose le principe du transfert automatique des contrats de travail du cédant vers le cessionnaire, ce dernier se substituant au précédent pour l'exécution des droits et obligations nées du contrat de travail, ainsi que l'interdiction de faire du transfert lui-même une cause de licenciement, que ce soit par le cédant ou par le cessionnaire.

Toutefois, la directive, en son article 4, admet que des modifications substantielles puissent, le cas échéant, être apportées au contrat de travail pour des raisons propres au nouvel employeur, qu'elles soient d'ordre économique, technique ou d'organisation du service. Elle précise simplement que, dans ce cas, la résiliation du contrat de travail qui interviendrait par suite de telles modifications serait considérée comme étant de la responsabilité de l'employeur ; je pense, par exemple, à une rupture qualifiée de licenciement.

En conséquence, l'amendement n° 10 ne contrarie en rien les principes communautaires auxquels vous avez fait implicitement référence, monsieur le ministre.

Cela dit, dans la mesure où votre ministère semble s'orienter vers l'idée de circulaire d'interprétation, je retire cet amendement.

Il reste que ce ne sont pas des directives ministérielles qui retiendront le juge, ce dernier considérant qu'il est le seul capable d'interpréter la loi. Au demeurant, le juge administratif n'hésite pas à censurer des directives et des circulaires interprétatives émanant des ministères.

Par conséquent, le mur que vous proposez d'ériger pour nous protéger est un mur de papier, qui ne tiendra pas devant la jurisprudence si le juge ne veut pas s'y conformer.

Je retire donc l'amendement n° 10 en gage de bonne volonté, monsieur le ministre, mais je vous donne rendez-vous : vous verrez que le juge se prononcera dans un sens différent de celui qui a été retenu par le Conseil d'Etat.

Vous avez raison, mais alors pourquoi retirer l'amendement ?

L'amendement n° 10 est retiré.

Je mets aux voix l'article 15.

Les articles 16 à 20 ont été supprimés par l'Assemblée nationale.

L'amendement n° 11, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Après l'article 23, ajouter un article additionnel ainsi rédigé :

L'ordonnance n° 2005-727 du 30 juin 2005 portant diverses dispositions relatives à la simplification des commissions administratives est ratifiée.

La parole est à M. le ministre.

Dans le cadre de l'ordonnance de simplification du 1er juillet 2004, la suppression de deux cents commissions déconcentrées et leur remplacement par soixante-dix organismes pivots ont été décidés. Cette mesure a, me semble-t-il, été globalement saluée comme un progrès significatif tant pour l'usager que pour les administrations.

Or ce nouveau système n'a pu être mis en place le 1er juillet dernier, comme cela était initialement prévu.

C'est la raison pour laquelle je propose de reporter ce délai d'un an, pour que ce dispositif puisse entrer en vigueur dans de bonnes conditions et, surtout, que ces soixante-dix organismes pivots couvrent bien l'ensemble du champ prévu, tant il est vrai que de nombreuses commissions sont concernées ; je pense, entre autres, aux commissions départementales d'orientation de l'agriculture.

Je mesure ce que ce procédé a d'un peu exorbitant et je vous demande, mesdames, messieurs, les sénateurs, de bien vouloir m'en excuser.

Quel est l'avis de la commission ?

Comme vient de le rappeler M. le ministre, sur le fondement de l'habilitation prévue à l'article 55 de la loi du 9 décembre 2004 de simplification du droit, et répondant au souhait de réduire le nombre d'organismes collégiaux consultatifs et de simplifier leur composition, cette ordonnance vise à supprimer la consultation, notamment du conseil départemental de protection de l'enfance - commission qui ne se réunit plus dans les faits - ou de la commission chargée d'émettre un avis sur certains projets de remembrement réalisés par une agence foncière urbaine.

Cette ordonnance tend aussi à aménager les conditions d'entrée en vigueur de certaines dispositions de l'ordonnance n° 2004-637 relative à la simplification de la composition et du fonctionnement des commissions administratives et à la réduction de leur nombre, et qui n'étaient pas d'application immédiate.

Il s'agit ainsi de se donner un peu plus de temps, jusqu'au 1er juillet 2006 au lieu du 1er juillet 2005, pour mettre en place les nouvelles commissions pivots destinées à remplacer certaines commissions déconcentrées existant actuellement.

Cet amendement ayant été déposé ce matin, j'espère que le Gouvernement aura su convaincre l'ensemble de mes collègues. Pour sa part, la commission s'en remet à la sagesse du Sénat.

La parole est à M. Hugues Portelli, pour explication de vote.

Je voudrais simplement faire remarquer que la façon dont est utilisé l'article 38 de la Constitution est singulièrement évolutive et de plus en plus éloignée du libellé même de cet article.

C'est vrai !

Je considère que le fait de déposer un amendement tendant à insérer un article additionnel dans un projet de loi de manière à ratifier une ordonnance est contraire à l'esprit de la Constitution de 1958. D'ailleurs, si les rédacteurs de celle-ci avaient vu se multiplier de tels procédés, ils en auraient sans doute été extrêmement surpris !

Je tiens, pour ma part, que la ratification d'ordonnances doit donner lieu au dépôt de textes spécifiques. Les articles additionnels ont, eux, pour objet de préciser la loi. Dès lors, il n'est à mes yeux ni normal ni correct de déposer, à la sauvette, un amendement comme celui-ci dans le but de ratifier des ordonnances.

Je me bornerai à cette réflexion, car, pour le reste, je ferai, bien sûr, comme tout le monde ! (.)

Si je vous comprends bien, mon cher collègue, vous dénoncez le catimini !

Non, monsieur le président, je conteste le procédé même consistant à utiliser un article de loi pour procéder à la ratification d'une ordonnance.

L'article 38 de la Constitution est tout à fait clair à ce sujet : il y a des lois d'habilitation, il y a des ordonnances et il y a des lois de ratification. Tel est le droit constitutionnel de la Ve République.

Or, je le répète, le fait de déposer un projet de loi de ratification pour ensuite avoir recours à un article de complaisance, et ce uniquement afin de respecter les délais, me paraît, même si cela est devenu coutumier, absolument anormal.

Voilà qui est profondément juste !

La parole est à M. le président de la commission.

On peut dire qu'il s'agit d'une ratification-validation. En effet, selon le Conseil d'Etat, l'ordonnance, telle qu'elle a été prise, n'est pas conforme à la loi d'habilitation.

C'est encore mieux !

Mon cher collègue, j'ai toujours dit que les validations étaient insupportables. Toutefois, nous avons très souvent été amenés à y recourir parce qu'un intérêt public supérieur était en jeu.

Or beaucoup de commissions ont été installées et, si nous ne ratifiions pas, il y aurait une cascade de décisions annulées. Par exemple, dans mon département, la Seine-et-Marne, deux remembrements ont été annulés simplement pour vice de forme. Or les remembrements coûtent des sommes colossales et, quand surgit un vice de forme, il faut tout recommencer !

Monsieur le ministre, tout le monde souhaitait que l'on supprime des commissions et, franchement, cela ne me choque pas que l'on habilite le Gouvernement à simplifier. Il s'agit d'une bonne mesure pour accélérer les choses. Mais dites à l'ensemble des membres du Gouvernement de bien veiller, quand nous votons un projet de loi d'habilitation, à le respecter strictement ou plutôt à nous proposer un projet de loi d'habilitation qui puisse ensuite se traduire dans des textes ; c'est la moindre des choses ! A défaut, nous serons face à un écheveau juridique inextricable. C'est bien la raison pour laquelle, en l'espèce, une ratification est urgente.

Evidemment, le procédé n'est pas glorieux. Mais reconnaissons que cela est déjà arrivé dans le passé : rappelez-vous certains concours ! Ce n'est donc malheureusement pas une première fois, mais j'aimerais, monsieur le ministre, pouvoir dire que c'est la dernière fois.

Soyez prudent !

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Ecoutez, je vois ici certains anciens ministres qui nous ont demandé des validations ! Que celui qui n'a jamais péché jette la première pierre !

Quoi qu'il en soit, monsieur le ministre, il faut que le Gouvernement fasse preuve d'une attention extrême. Nous n'aimons vraiment pas ces ratifications implicites, si nombreuses dans le passé.

Ici, il s'agit d'une ratification explicite, qui est aussi une validation, et qui est justifiée par l'urgence.

Monsieur le ministre, je pense que le Sénat va voter cet amendement, mais il faudrait inciter les auteurs des ordonnances à faire preuve de plus de vigilance.

Je mets aux voix l'amendement n° 11.

En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l'article 23.

Les autres dispositions du projet de loi ne font pas l'objet de la deuxième lecture.

Avant de mettre aux voix l'ensemble du projet de loi, je donne la parole à M. Claude Biwer, pour explication de vote.

Je voudrais tout d'abord dire que je partage le point de vue de M. le président de la commission à propos de l'amendement n° 11. Il est voté, mais je demeure inquiet quant aux perspectives évoquées à l'instant.

La mise en conformité de notre législation avec différentes directives communautaires permet un certain nombre d'avancées, qu'il s'agisse de la promotion de l'égalité des droits entre les hommes et les femmes, de la lutte contre les discriminations, de l'ouverture de la fonction publique aux ressortissants européens et, surtout, de la lutte contre la précarité.

Le fait de limiter le recours abusif aux contrats à durée déterminée constitue, en effet, le point d'orgue de ce projet de loi que nous comprenons bien et que nous approuvons.

Je sais que les syndicats dans leur ensemble sont opposés à cette mesure, mais il faut leur rappeler qu'elle a pour but de lutter contre la précarité des contractuels. Il ne s'agit ni de la mise en place d'une fonction publique parallèle ni de la fin du statut général de la fonction publique. II s'agit de prendre en compte une réalité et d'y adapter notre législation.

C'est pourquoi le groupe UC-UDF est favorable à ces dispositions et à l'ensemble du projet de loi, saluant au passage le travail remarquable qui a été accompli par notre collègue Mme Jacqueline Gourault, rapporteur.

Au-delà de ce texte, je voudrais insister sur la nécessité, monsieur le ministre, d'engager une réforme d'envergure de la fonction publique, et particulièrement de la fonction publique territoriale.

Cette réforme nous a été promise à maintes reprises et nous l'attendons toujours. Pourtant, des projets touchant aux acquis de l'expérience, à la formation professionnelle, aux seuils et aux quotas d'avancement, au droit syndical, aux adaptations aux nouveaux métiers, à la réforme des centres de gestion, et j'en passe, sont indispensables.

S'il n'est pas question de mettre un terme au principe d'un statut général de la fonction publique, tout le monde conçoit que la question de la rigidité de ce statut mérite d'être posée, afin d'assurer une plus grande équité entre tous les Français, sans protection abusive.

Les collectivités attendent légitimement cette réforme. La fonction publique territoriale a besoin de se moderniser. En effet, elle est confrontée à différents défis comme ceux qui sont liés aux évolutions de la décentralisation, de la structure démographique et du contexte européen.

Nous avons besoin d'une législation innovante et ambitieuse sur tous ces sujets. Je crois que vous avez annoncé cette réforme pour l'automne. J'espère, monsieur le ministre, que cette promesse ne restera pas lettre morte et je vous en remercie par avance.

La parole est à M. Jacques Mahéas.

Monsieur le ministre, j'ai lu avec une attention particulière l'entretien que vous avez accordé à un quotidien et auquel j'ai déjà fait allusion. J'y ai perçu d'excellentes intentions. De façon logique, vous avez constaté que, depuis 1998, il n'y avait pas eu d'accord dans la fonction publique entre le Gouvernement et les syndicats. Vous avez annoncé que vous vouliez sortir de la culture de l'échec, ce qui me paraît intéressant, et que vous souhaitiez une négociation plus large avec les syndicats.

La deuxième lecture du projet de loi portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique représentait pour vous une excellente occasion de mettre immédiatement vos bonnes intentions en pratique. Or vous faites exactement le contraire ! Cela étant, je reconnais que votre tâche n'est pas facile, car vous n'occupiez pas les fonctions de ministre de la fonction publique lors de la première lecture de ce projet de loi.

Vous voulez, nous dites-vous, moderniser l'Etat et réformer les 900 corps. Or vous créez une particularité : des fonctionnaires qui n'en sont pas, qui sont sous contrat à durée indéterminée. Vous créez un groupe supplémentaire, marginal par rapport au statut de fonctionnaire.

Vous souhaitez développer la fonction publique et le service public. Mais comment va faire le Gouvernement, tiraillé entre un ministre d'Etat qui annonce qu'il faut continuer de ne remplacer qu'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite et un Premier ministre qui dit qu'il n'est pas possible d'utiliser le « rabot » pour éliminer des fonctionnaires ? Il faudra faire preuve de davantage de cohérence et essayer de rapprocher les points de vue ; c'est une partie de votre mission.

Aujourd'hui, les fonctionnaires se posent des questions. Comment ont-ils été considérés jusqu'à présent ? Mal ! En trois ans, trois ministres de la fonction publique se sont succédé ! La fonction publique nécessite une continuité d'action, de réflexion ; elle ne peut être traitée au pied levé.

Vous annoncez qu'il faudra examiner les questions du pouvoir d'achat, du logement et de la protection sociale.

En ce qui concerne le pouvoir d'achat des fonctionnaires, vous devrez formuler des propositions parce que, ces dernières années, il a notablement diminué.

S'agissant du logement, en tant qu'élu de la Seine-Saint-Denis - mais le problème doit se poser dans les mêmes termes dans d'autres départements, et pas seulement en région parisienne -, je sais les difficultés de plus en plus importantes, parfois énormes, que rencontrent les fonctionnaires. Quant aux agents sous contrat à durée déterminée, il est clair que les sociétés d'HLM ne regarderont même pas leur dossier. Comment vont-ils se loger pendant les six années où ils seront dans cette situation ?

Au contraire, ce sera plus facile pour eux !

Peut-être serait-il intéressant que vous vous portiez caution. Je ne sais pas ce qui pourra être fait dans ce domaine.

Pour ce qui est de la protection sociale des fonctionnaires, avec ce texte, elle risque fort d'être réduite. Il y aura toujours des élus pour trouver intéressant d'embaucher des personnes sous contrat à durée déterminée pendant six ans, puis éventuellement de les remercier, sauf si elles sont âgées de plus de cinquante ans, puisque, dans ce cas, la loi prévoit nécessairement un contrat à durée indéterminée.

Le groupe socialiste ne pourra voter ce projet de loi, qui, je le répète, ne porte malheureusement pas plus à l'issue de cette seconde lecture qu'après la première la marque des bonnes intentions que vous avez affichées en tant que nouveau ministre de la fonction publique.

Personne ne demande plus la parole ?...

Je mets aux voix l'ensemble du projet de loi.

L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, relatif aux concessions d'aménagement (nos 431, 458).

Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre délégué.

Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, le projet de loi que j'ai l'honneur de présenter au nom de Dominique Perben, et qui a été adopté à l'unanimité par l'Assemblée nationale en première lecture, va mettre un terme à un long débat sur la nature des conventions d'aménagement et les conditions dans lesquelles elles doivent être conclues.

Ce texte est très attendu par les collectivités et les aménageurs. Il permettra de lever des incertitudes juridiques qui entravent la réalisation des opérations d'aménagement et compromettent le succès de la relance des constructions de logements, pourtant essentielle pour nos concitoyens.

Les changements apportés sont profonds. Notre droit interne permettait aux communes de choisir librement leur aménageur, sans obligation de mise en concurrence préalable.

Cette faculté a été réaffirmée en dernier lieu par la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains du 13 décembre 2000, qui a par ailleurs réservé les subventions publiques aux opérations confiées à un établissement public d'aménagement ou à une société d'économie mixte, leur conférant ainsi un quasi-monopole.

Depuis 2001, la Commission européenne conteste ce dispositif. La France a soutenu que les conventions d'aménagement ne constituaient ni des marchés de travaux ni des délégations de service public et n'étaient donc pas soumises aux règles de publicité et de passation prévues pour ces contrats. Et il est exact qu'elles ne sont ni l'un ni l'autre.

Mais la Cour de justice des Communautés européennes a précisé que tous les contrats publics, y compris ceux qui sont exclus du champ d'application des directives sur la passation des marchés, devaient faire l'objet d'une publicité préalable pour respecter les règles fondamentales du traité de l'Union.

Cette jurisprudence, qui a été reprise par un premier jugement de notre justice administrative, imposait de modifier notre système juridique. La discussion a été renouée avec la Commission européenne. Elle a débouché sur le texte qui vous est aujourd'hui soumis.

La philosophie générale de ce texte est simple. Il subordonne le choix d'un aménageur à une mise en concurrence préalable et met les différents aménageurs sur un pied d'égalité quel que soit leur statut, public, semi-public ou privé : égalité des droits à concourir et à être désigné comme concessionnaire, égalité des moyens d'action - je pense, par exemple, à la possibilité de se voir déléguer le droit de préemption urbain - mais aussi égalité au regard des obligations qui leur sont faites, notamment en matière de publicité de leurs propres marchés, de contrôle ou de rendu compte auprès de la collectivité concédante.

J'en viens aux principales dispositions du projet de loi.

Une catégorie unique de contrats d'aménagement, ouverts à tous les aménageurs, qu'ils soient publics ou privés, est créée : c'est la concession d'aménagement.

Compte tenu de la diversité des situations, le projet de loi fixe un cadre très général. Il appartiendra aux communes d'adapter les traités de concession aux caractéristiques des opérations dont elles prennent l'initiative et pour lesquelles elles apportent, le cas échéant, une participation financière contribuant à leur équilibre.

Les concessions d'aménagement devront être conclues en respectant des procédures de publicité et de mise en concurrence qui seront définies par décret en Conseil d'État.

Ce décret retiendra des procédures très comparables à celles qui découlent de la loi Sapin, en tenant compte de l'existence ou de l'absence d'une participation de la collectivité et, le cas échéant, de son importance.

En cas de participation publique, le contrôle exercé sur le concessionnaire sera analogue à celui que la loi prévoit aujourd'hui pour les opérations menées par des SEM, des sociétés d'économie mixte.

Les marchés conclus par le concessionnaire pour la réalisation des travaux et des équipements destinés à être remis à l'issue de la concession à la collectivité locale devront, eux aussi, faire l'objet d'une procédure spécifique de transparence et de concurrence, procédure qui sera différente selon que l'opération est partiellement financée par des fonds publics ou entièrement prise en charge par l'aménageur privé.

Enfin, conformément à la jurisprudence européenne, le concédant ne sera pas tenu de mettre en oeuvre une procédure de mise en concurrence lorsqu'il conclura une concession avec un aménageur sur lequel il exerce un contrôle comparable à celui qu'il exerce sur ses propres services.

A cet égard, les débats à l'Assemblée nationale ont longuement porté sur l'impossibilité, pour les collectivités, de se doter de sociétés à capitaux exclusivement publics, comme il en existe dans de nombreux pays européens.

Le Gouvernement a pris l'engagement de constituer un groupe de travail et de préparer très rapidement un texte qui permettra de donner aux collectivités qui le souhaitent, la possibilité de disposer d'opérateurs dédiés dont elles assureraient entièrement le contrôle.

Mesdames, messieurs les sénateurs, ce projet de loi très technique est essentiel pour apporter aux opérations d'aménagement la sécurité juridique indispensable à leur réalisation.

Il modifiera très sensiblement des pratiques anciennes, mais je ne doute pas que l'ensemble des acteurs de l'aménagement, dont il faut saluer le professionnalisme et la compétence, sauront s'adapter.

Dans un cadre plus sûr et plus transparent, ce projet de loi permettra aux collectivités et à leurs élus de poursuivre le développement de nos villes, indispensable pour assurer leur vitalité culturelle et économique et répondre aux besoins de leurs habitants.

La parole est à M. le rapporteur.

Monsieur le ministre, vous venez de le rappeler, les conventions passées pour la réalisation d'opérations d'aménagement ne font aujourd'hui l'objet, dans notre droit interne, d'aucune obligation de publicité ni de mise en concurrence.

Certaines d'entre elles, appelées « conventions publiques d'aménagement », ne peuvent être conclues qu'avec des sociétés d'économie mixte locales, des sociétés d'économie mixte dont le capital est détenu à plus de la moitié par une ou plusieurs collectivités publiques et des établissements publics. Elles permettent à leurs titulaires de bénéficier d'une participation de la collectivité publique et de prérogatives de puissance publique, telles que le droit d'exproprier et de préempter.

Mais, nous le savons tous, mes chers collègues, ce régime est aujourd'hui très fragilisé, ce qui suscite l'inquiétude d'un grand nombre d'élus locaux, de présidents et d'administrateurs de sociétés d'économie mixte.

En effet, la Commission européenne a adressé à la France, en 2001, une lettre de mise en demeure. La Cour de justice des Communautés européennes, le 7 décembre 2000, a rendu une décision dite Telaustria. Le 5 février 2004, dans un avis motivé qu'elle a adressé à la France, la Commission européenne a contesté la compatibilité de notre procédure avec le droit communautaire. Le 9 novembre 2004, la cour administrative d'appel de Bordeaux en a tiré les conséquences dans un arrêt pris au second degré. Enfin, il y a eu l'arrêt Stadt Halle du 11 janvier 2005 de la Cour de justice des Communautés européennes.

L'ensemble de ces événements montre, à l'évidence, les limites du dispositif que nous connaissons. C'est pourquoi il est nécessaire de légiférer, et cela fait, me semble-t-il, l'objet d'un large accord.

D'ailleurs, M. Jean-Pierre Bel et plusieurs de nos collègues du groupe socialiste, M. Paul Blanc et plusieurs de nos collègues du groupe UMP ont présenté des propositions de loi qui allaient exactement dans ce sens, et donc dans le même sens que le projet de loi que vous venez de présenter, monsieur le ministre.

L'idée qui sous-tend ce projet de loi est simple : les concessions ayant pour objet l'aménagement, sous toutes ses formes, pourront être conclues avec toute personne publique ou privée, mais elles devront être soumises à des règles de publicité et de mise en concurrence d'une parfaite équité.

L'Assemblée nationale a apporté plusieurs modifications au projet de loi initial.

En premier lieu, elle a élargi le champ des missions des concessionnaires, en leur confiant la réalisation de toutes les missions nécessaires à l'exécution des programmes des opérations d'aménagement.

En deuxième lieu, elle a précisé que la participation du concédant au coût d'une opération d'aménagement pouvait prendre la forme d'un apport financier ou d'un apport en terrain.

En troisième lieu, elle a, dans un souci de souplesse, rendu facultative la mention de la localisation des équipements publics dans les zones d'aménagement concerté, les ZAC, prévues par un plan local d'urbanisme, ou PLU.

Je tiens à souligner que c'est là une innovation positive.

Tout à fait !

En effet, autant il est souhaitable, lorsque l'on crée une ZAC, d'indiquer la nature des équipements publics que l'on a l'intention d'y installer, autant il faut laisser la place aux concours d'urbanisme, d'architecture, à la concertation avec les habitants, pour décider finalement de l'endroit où l'on va implanter la bibliothèque, la piscine ou tel autre équipement public.

En quatrième lieu, l'Assemblée nationale a introduit l'obligation de soumettre à une enquête publique les délibérations du conseil municipal concernant l'établissement des plans d'alignement et de nivellement, l'ouverture, le redressement et l'élargissement des voies communales.

En cinquième lieu, elle a introduit un nouvel article, l'article 11, qui permet de procéder à la validation législative de l'ensemble des conventions passées - et, par conséquent, des opérations qu'elles ont permis de réaliser - avant la promulgation de la loi.

La commission des lois du Sénat souscrit tout à fait à une telle validation. Puisque nous recherchons la sécurité juridique, il est clair qu'il faut valider ce qui a été fait en fonction de la législation actuelle au moment où nous mettons cette législation en conformité avec le droit européen.

Une autre innovation de l'Assemblée nationale, que la commission a retenue mais qui ne suscite pas forcément l'enthousiasme de son rapporteur, consiste à proroger de six mois le délai accordé au Gouvernement pour réformer par ordonnance les différents régimes d'enquêtes publiques. Qu'en dirait M. Portelli, qui évoquait tout à l'heure cette question, à propos du précédent texte ? M. le président de la commission des lois a également dit : « Je souhaiterais que ce fût la dernière fois. » Or il nous est de nouveau demandé une prorogation de délai !

Voilà donc les modifications qui ont été introduites par l'Assemblée nationale.

Permettez-moi maintenant, monsieur le ministre, mes chers collègues, de formuler quelques remarques.

Premièrement, dans ce projet de loi, la définition des règles de publicité et de mise en concurrence est renvoyée à un décret. Nous émettons quelques doutes sur cette procédure. Il est en effet paradoxal de renvoyer l'essentiel de l'objet du projet de loi, c'est-à-dire la définition des règles de transparence et de mise en concurrence, à un simple décret.

Je vous rappelle, monsieur le ministre, que l'article 34 de la Constitution dispose que la détermination des principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales relève de la loi, ce qui signifie que l'on ne peut imposer à celles-ci quelque obligation que ce soit sans le vote d'une loi.

Le Conseil d'Etat considère d'ailleurs depuis fort longtemps que le code des marchés publics intervient dans une matière normalement réservée au législateur lorsqu'il détermine les modalités de passation et d'exécution des marchés des collectivités locales.

La procédure de passation des délégations de service public a ainsi été fixée par la loi du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques, dite « loi Sapin ». Vous y avez du reste fait allusion, monsieur le ministre, et c'était précisément à propos de ce que contiendrait le futur décret.

Nous savons tous ici qu'il est possible de se référer, et vous ne manquerez pas de le faire, au fameux décret-loi du 12 novembre 1938 relatif aux marchés publics. Je me permets cependant de vous faire humblement remarquer, monsieur le ministre, mes chers collègues, que ce texte est évidemment antérieur au partage des domaines respectifs de la loi et du règlement opéré par la Constitution de 1958...

Nous avons donc décidé de vous soumettre un amendement tendant à indiquer ce qui, à notre avis, doit constituer la substance de cette publicité et de cette mise en concurrence. Nous aurons l'occasion d'y revenir ultérieurement et de vous interroger à ce sujet, monsieur le ministre.

Deuxièmement, je souhaite me faire l'écho d'une question que nous avons évoquée avec les partenaires des opérations d'aménagement que nous avons rencontrés.

Chacun le sait, aujourd'hui, les sociétés d'économie mixte d'aménagement et les autres aménageurs, notamment privés, ne sont pas soumis au même régime fiscal. Or, à partir du moment où l'on fait jouer la concurrence, il paraît utile de mener une réflexion à ce sujet. En effet, il ne faudrait pas que se crée, à l'occasion de cette mise en concurrence et par le biais de cette différence de régime fiscal, une distorsion qui serait préjudiciable à l'équité.

Troisièmement, je souhaite soulever une question de principe à propos de l'ordonnance du 6 juin 2005, qui a été publiée mais n'a pas été ratifiée par le Parlement.

Le Conseil d'Etat considère en effet que, dès lors qu'une ordonnance est citée dans un texte de loi, cette citation vaut ratification.

En ce qui concerne les partenariats public-privé, on s'est ainsi trouvé dans une situation pour le moins bizarre, le Conseil d'Etat ayant jugé qu'une ordonnance était ratifiée dans la mesure où elle était citée dans la loi relative à la politique de santé publique.

Or ce n'était pas l'avis du Parlement puisque, à l'occasion de l'examen d'un tout autre texte, le rapporteur du Sénat avait déposé un amendement tendant à la ratification de l'ordonnance en question : le fait que la Haute Assemblée ait eu l'intention de ratifier cette ordonnance signifie bien que ses membres étaient opposés à la ratification implicite de cette dernière.

Et ce n'était pas non plus l'avis du puisque celui-ci avait déposé un projet de loi de ratification de cette même ordonnance devant le Conseil d'Etat : cela tend à prouver que lui non plus n'admet pas la notion de ratification implicite.

En vertu de cet arrêt du Conseil d'Etat, la simple citation d'une ordonnance dans un texte de loi pourrait donc se traduire par une sorte de ratification implicite, « à l'insu du plein gré », si je puis dire, du Parlement et du Gouvernement.

Ça, c'est vraiment de la simplification administrative !

Monsieur le ministre, nous aimerions être rassurés sur ce point lorsque nous examinerons l'article dans lequel est citée l'ordonnance du 6 juin 2005.

J'en arrive à mon quatrième sujet de réflexion.

Vous y avez fait référence, monsieur le ministre : plusieurs députés, reprenant une position défendue par de nombreux présidents de société d'économie mixte et par la Fédération nationale des sociétés d'économie mixte, ont souhaité que puissent être créées des sociétés publiques locales ayant une collectivité locale pour actionnaire unique.

Cette proposition, qui avait reçu l'agrément de l'ensemble des groupes, a donné lieu à un grand débat à l'Assemblée nationale, le Gouvernement faisant pour sa part valoir un certain nombre d'objections juridiques, relatives, notamment, au statut des sociétés anonymes.

Je formulerai, à cet égard, deux remarques.

Tout d'abord, les sociétés anonymes ne me semblent pas relever de l'économie mixte qui, par définition, est... mixte.

Ensuite, il faudra veiller à ce que ces sociétés, qui peuvent tout à fait être utiles, n'entraînent pas le démembrement des collectivités locales.

Exactement !

En effet, à partir du moment où l'on crée, afin de gérer la compétence « aménagement », une société dont le seul et unique actionnaire est une collectivité locale, le risque existe de voir le champ de compétence de cette société s'étendre progressivement à l'urbanisme, au logement, ...

A la culture !

... et déborder sur telle ou telle prérogative des collectivités locales : le sport, la culture, etc.

Selon nous, une collectivité locale ne saurait en aucun cas devenir une sorte d'addition de sociétés. Il y a donc là un problème de fond. Bien que cette idée de société publique locale à actionnaire unique soit sans doute utile et pertinente, il nous faut d'abord réfléchir à certains points.

Monsieur le ministre, vous avez proposé la création d'un groupe de travail. Cette suggestion a été acceptée par l'Assemblée nationale puisque les amendements qui tendaient à concrétiser cette idée ont été retirés.

J'ajouterai encore deux observations avant de conclure.

Premièrement, et c'est la raison pour laquelle cette mesure est réclamée avec force par beaucoup d'élus, les sociétés dont nous parlons aujourd'hui sont, toutes catégories confondues, au nombre de 16 000 en Europe. Parmi elles, 14 000 sociétés ont pour actionnaire unique une collectivité publique. Or, parmi ces 14 000 sociétés, aucune n'est française !

Et voilà !

On ne voit pas pourquoi ce dispositif, qu'on appelle le « in house » etqui existe dans les autres pays européens, ne pourrait pas exister chez nous ?

Il ne s'agit pas d'éviter la concurrence, par ailleurs rendue possible et nécessaire en vertu du présent projet de loi, mais de réfléchir à un autre dispositif, déjà mis en place dans d'autres pays. En effet, si elles étaient les seules à ne pouvoir y recourir, nos collectivités risqueraient d'être pénalisées.

Nous devons approfondir cette question, tout en tenant compte des difficultés que j'ai énoncées tout à l'heure.

Deuxièmement, il semble qu'au sein du groupe de travail dont vous avez souhaité la mise en place, monsieur le ministre, et qui s'est déjà réuni une fois, la participation de sénateurs ne soit pas prévue. Si cet état de fait subsistait, il y aurait, pour le coup, une profonde anomalie. Vous n'ignorez pas, en effet, qu'en vertu de la Constitution le Sénat représente les collectivités territoriales de la République française !

Absolument !

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. Bien entendu, mes chers collègues, la commission des lois vous propose d'adopter ce projet de loi.

J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :

Groupe Union pour un mouvement populaire, 33 minutes ;

Groupe socialiste, 23 minutes ;

Groupe Union centriste-UDF, 11 minutes ;

Groupe communiste républicain et citoyen, 9 minutes ;

Groupe du rassemblement démocratiqueet social européen, 8 minutes ;

Réunion administrative des sénateursne figurant sur la liste d'aucun groupe6 minutes ;

Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Claude Biwer.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le texte que nous examinons aujourd'hui pourrait a priori nous permettre de faire l'économie d'une discussion, tant est large le consensus dont il fait l'objet. Toutefois, je souhaite apporter la contribution de mon groupe au débat en insistant sur deux ou trois points qui me semblent importants.

Afin de répondre aux exigences de la Commission européenne, nous sommes conduits à modifier le code de l'urbanisme en prévoyant une obligation minimale de transparence, de publicité et de mise en concurrence pour les conventions publiques d'aménagement.

En effet, depuis le vote de la loi SRU du 13 décembre 2000, une distinction est opérée entre les conventions d'aménagement dites « ordinaires » et les conventions publiques, ces dernières n'étant pas soumises à des contraintes de publicité.

Cet état du droit, justifié par le particularisme de nos conventions d'aménagement, avait fait l'objet de critiques de la part de la Commission européenne, celle-ci considérant que les conventions d'aménagement ne peuvent être exemptées d'obligation de mise en concurrence.

Le point d'orgue fut l'invalidation d'une procédure d'aménagement par la cour administrative d'appel de Bordeaux, en novembre dernier.

En l'état, la situation est juridiquement instable et un grand nombre de conventions risquent d'être annulées, ce qui porterait un coup d'arrêt à de nombreuses opérations d'aménagement. Réformer le droit des contrats d'aménagement est aujourd'hui une urgence.

C'est donc, dans un premier temps, le souci de sécuriser l'environnement juridique des concessions d'aménagement qui justifie ce projet de loi, et nous ne pouvons qu'y souscrire.

Nous y sommes d'autant plus favorables que, depuis que le Gouvernement a fait part de son projet de réformer les conventions publiques d'aménagement, la Commission a suspendu sa plainte auprès de la Cour de justice des Communautés européennes.

Sur le fond, la question de l'obligation de publicité et de mise en concurrence des concessions d'aménagement mérite que l'on s'y attarde un peu plus.

Bien entendu, nous soutenons l'idée selon laquelle il faut placer tous les aménageurs sur un pied d'égalité et nous attachons une importance particulière au respect du principe de l'égal accès à la commande publique. Nous ne pouvons toutefois occulter la spécificité de ce type de contrat.

C'est pourquoi il nous semble indispensable que la mise en concurrence conduise les adjudicateurs à faire un choix guidé par des considérations qualitatives, et non pas seulement par la recherche du meilleur prix, sur lequel ils doivent d'ailleurs quelquefois se justifier.

En effet, le recours à ces conventions est généralement motivé par la réalisation d'opérations importantes, qui touchent au logement et à la construction de zones de commerce, mais qui s'accompagnent également de la mise en place de services publics.

Apparemment, monsieur le ministre, nous pouvons être rassurés. En effet, si la procédure établie par décret, en application de la présente proposition de loi, ressemble à celle qu'a fixée la loi Sapin, les critères retenus devraient s'apparenter aux critères qualitatifs et à la confiance que des élus accordent aux entreprises avec lesquelles ils traitent plus qu'aux critères liés au prix.

Pourrez-vous nous en dire plus, monsieur le ministre, sur le contenu de ce décret ?

Notre souci est ici, bien sûr, de trouver un juste équilibre entre le principe de l'égal accès à la commande publique et la spécificité des contrats d'aménagement, mais également de garantir la sauvegarde des sociétés d'économie mixte. Le risque est en effet pour celles-ci de perdre des contrats, une fois les aménageurs privés installés dans le jeu de la concurrence.

Or les SEM ont des atouts à défendre. Il s'agit d'un instrument que les collectivités ont su utiliser et qu'il est important de préserver. Nous le savons, avec ce texte, il n'est pas question de bouleverser le fonctionnement des SEM, mais il ne faudrait pas que, par ricochet, la mise en oeuvre de cette réforme remette en cause leur existence.

Par ailleurs, monsieur le ministre, je voudrais attirer votre attention sur un autre élément du contenu du futur décret d'application.

Il sera possible pour les collectivités de constituer des commissions chargées des concessions d'aménagement. Nous souhaitons - le groupe UC-UDF attache beaucoup d'importance à cette question - que ne soient pas oubliés, dans la composition de ces commissions, les agents territoriaux en charge du dossier.

Grâce à notre collègue Christian Gaudin, auteur d'un amendement tendant à insérer un article additionnel dans le projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques, une erreur du code général des collectivités territoriales quant à la composition des commissions compétentes en matière de délégation de service public a été corrigée.

S'agissant des commissions chargées des concessions d'aménagement, la présence des agents territoriaux n'est pas prévue, contrairement à ce qu'il en est pour les commissions d'appels d'offres.

Or, du fait de cette lacune, des procédures ont été annulées à plusieurs reprises par la juridiction administrative en raison de la présence d'agents dans les commissions de délégation de service public.

Pourtant, il s'agit bien souvent, si ce n'est toujours, de personnes qui apportent un soutien technique majeur aux élus.

Monsieur le ministre, nous sommes réunis ici précisément pour rompre avec la situation actuelle d'insécurité juridique. C'est pourquoi je vous encourage à ne pas faire la même erreur que pour les délégations de service public, au risque de fragiliser la procédure de passation de concession d'aménagement.

Enfin, monsieur le ministre, alors que nous sommes réunis ici pour adapter notre code de l'urbanisme aux exigences européennes, une récente jurisprudence de la Cour européenne de justice m'inquiète.

En effet, selon les termes du projet de loi, sont exemptées des obligations de publicité et de mise en concurrence les prestations « in house », selon l'expression empruntée à la jurisprudence communautaire.

Deux conditions doivent préalablement être remplies : il faut, d'une part, que l'entité adjudicatrice « exerce sur la personne en cause un contrôle analogue à celui qu'elle exerce sur ses propres services » et, d'autre part, que la personne morale prestataire « réalise l'essentiel de son activité avec la ou les collectivités qui la détiennent ».

En outre, la Cour européenne a rendu en janvier dernier un arrêt en vertu duquel les SEM comprenant un actionnaire privé ne peuvent bénéficier de l'exemption de la mise en concurrence prévue pour les contrats « in bouse ». Or, selon le code général des collectivités territoriales, « la participation des actionnaires [des SEM] autres que les collectivités territoriales et leurs groupements ne peut être inférieure à 15% du capital social. »

Comment donc concilier cette exigence avec la nouvelle jurisprudence communautaire qui interdit l'exception « in house » pour les SEM qui comprennent un actionnaire privé ? Cette situation ne risque-t-elle pas de créer une nouvelle situation d'insécurité juridique?

Je voudrais, avant de conclure, saluer l'initiative du rapporteur de l'Assemblée nationale sur ce texte, qui a proposé un amendement validant l'ensemble des conventions en cours et permettant ainsi de mettre fin à une incertitude quant à leur poursuite.

Par ailleurs, s'agissant de l'importante question des sociétés publiques locales, nous sommes favorables à la création d'un groupe de travail annoncé par M. le ministre à l'Assemblée nationale. Je souhaite seulement, comme M. le rapporteur, que le Sénat soit associé à cette démarche.

Il est important de faire participer le plus grand nombre à cette réflexion pour trouver de nouveaux modes de gouvernance des collectivités territoriales et offrir plus de souplesse aux SEM pour leur permettre de s'adapter aux nouvelles exigences, notamment à celles du présent projet de loi.

En outre, la possibilité de transformer les SEM en sociétés publiques locales détenues entièrement par les collectivités territoriales permettrait peut-être de se conformer à la jurisprudence récente de la Cour européenne que j'ai évoquée à l'instant.

Ces quelques remarques sur des points auxquels les membres du groupe UC-UDF sont particulièrement attachés étant faites, je vous assure de notre soutien, monsieur le ministre.

La parole est à Mme Eliane Assassi.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le projet de loi qui nous est présenté aujourd'hui a pour objectif de mettre fin à l'incertitude juridique entourant depuis l'an dernier les projets d'aménagement engagés par les sociétés d'économie mixte dans le cadre de conventions publiques d'aménagement.

En effet, en l'état actuel du droit, ces conventions passées pour la réalisation des opérations d'aménagement ne sont soumises à aucune obligation de publicité ni de mise en concurrence.

L'article L. 300-4 du code de l'urbanisme dispose que l'Etat, les collectivités territoriales ou leurs établissements publics peuvent confier l'étude et la réalisation d'opérations d'aménagement à toute personne publique ou privée y ayant vocation.

Mais il prévoit également que les dispositions de la loi du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques ne sont pas applicables aux conventions publiques d'aménagement, c'est-à-dire aux conventions passées avec un établissement public ou une SEM.

Il était donc urgent de modifier le régime juridique de passation de ces conventions publiques d'aménagement. Cela l'était d'autant plus que la Cour de justice des communautés européennes, dans sa décision Telaustria du 7 décembre 2000, a posé le principe de l'obligation de respecter les règles minimales de publicité et de mise en concurrence lorsque sont conclues des concessions de service public.

Elle précise que les règles régissant la passation des conventions d'aménagement par les collectivités territoriales n'étaient pas compatibles avec les règles fondamentales du Traité, lequel garantit la neutralité à l'égard du statut public ou privé des entreprises et impose aux pouvoirs adjudicateurs de respecter des principes de non-discrimination et d'égalité de traitement.

La cour administrative d'appel de Bordeaux s'inscrit dans la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes en affirmant, dans un arrêt Sogedis du 9 novembre 2004, qu'une concession d'aménagement, alors qu'elle n'entre pas dans le champ d'application de la loi Sapin, n'est toutefois pas exclue du champ d'application des règles fondamentales posées par le traité de l'Union et doit respecter les obligations minimales de publicité et de transparence propres à assurer l'égalité d'accès à ces contrats.

Les conventions d'aménagement qui ont déjà été conclues se trouvent donc dans une situation juridique incertaine, puisque la jurisprudence de la cour administrative d'appel fait peser sur elles un risque d'annulation non négligeable. Cette incertitude juridique posant évidemment problème aux collectivités territoriales et aux SEM qui les ont conclues, il était urgent d'adapter notre législation en la matière.

Le texte qui nous est soumis procède à une modification du code de l'urbanisme. Dans un premier temps, il supprime la distinction qui existait entre les conventions d'aménagement conclues avec une personne publique, les conventions publiques d'aménagement, et les conventions passées avec une personne privée, les conventions ordinaires.

La suppression de toute distinction entre les cocontractants d'une concession d'aménagement répond, certes, à l'exigence de non-discrimination édictée par la Cour de justice des communautés européennes Mais en soumettant les concessions d'aménagement à un régime unique ouvert à la concurrence, le Gouvernement applique strictement les principes d'une concurrence libre et non faussée, ce qui pose la question de la mise en concurrence des SEM avec le secteur privé.

Désormais, l'attribution des concessions d'aménagement sera soumise par le concédant à une procédure de publicité permettant la présentation de plusieurs offres concurrentes.

Mais plutôt que de préciser et de détailler dans la loi les conditions d'attributions des concessions, le Gouvernement a fait le choix de renvoyer à un décret pris en Conseil d'Etat.

Ce choix est regrettable, car nous aurions voulu connaître les conditions de publicité exigées pour l'attribution d'une concession d'aménagement. En ce sens, nous saluons l'initiative du rapporteur, monsieur Sueur, qui a déposé un amendement visant à préciser la procédure de publicité. Nous aimerions que le Gouvernement soit plus clair et s'engage précisément à ce sujet.

Nous souhaitons que l'attribution des concessions d'aménagement se fasse dans le cadre d'une procédure qui soit analogue à celle de la loi Sapin et qui respecte ainsi les principes de transparence et de non-discrimination.

Le vide juridique entourant la conclusion des conventions d'aménagement serait ainsi comblé. Les dispositions du code de l'urbanisme se trouveraient en conformité non seulement avec les exigences de la Commission européenne qui, à deux reprises, a notifié à la France l'obligation de revoir sa législation en matière de passation des conventions d'aménagement, mais aussi avec la jurisprudence dégagée par la cour administrative d'appel de Bordeaux.

Par ailleurs, si l'article 2, qui traite des modalités de mise en oeuvre des concessions d'aménagement, ne pose pas réellement de problème, il me semble important de m'arrêter quelques instants sur l'article 3. Celui-ci, dans le texte proposé pour l'article L. 300-5-2 du code de l'urbanisme, dispense des règles de publicité et de mise en concurrence les « concessions d'aménagement conclues entre le concédant et un aménageur sur lequel il exerce un contrôle analogue à celui qu'il exerce sur ses propres services et qui réalise l'essentiel de son activité avec lui ou, le cas échéant, les autres personnes publiques qui le contrôlent ».

Ce type de concessions est encore appelé « in house ». Cette disposition ne fait que reprendre la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes, et plus particulièrement l'arrêt Teckal du 18 novembre 1999. Selon cet arrêt, les directives communautaires relatives aux marchés publics ne s'appliquent pas lorsque, pour répondre à ses besoins, la collectivité publique recourt à ses propres services ou à une entité juridique distincte constituant un simple prolongement administratif.

Mais la portée de cet arrêt a été réduite par l'arrêt Stadt Halle du 11 janvier 2005. La Cour de justice des communautés européennes a en effet considéré que la participation, fût-elle minoritaire, d'une entreprise privée dans le capital d'une société à laquelle participe également le pouvoir adjudicateur en cause exclut en tout état de cause que ce pouvoir adjudicateur puisse exercer sur cette société un contrôle analogue à celui qu'il exerce sur ses propres services.

Les contrats passés entre une collectivité territoriale et une société d'économie mixte locale ne pouvant entrer dans le champ des prestations « in house », ils ne sont donc pas exemptés des règles de publicité et de mise en concurrence. En effet, les SEM doivent nécessairement contenir dans leur capital une partie, ne serait-ce qu'infime, de capital privé.

Cet état de fait pose la question de sociétés qui seraient détenues à l00 % par des personnes publiques, et dont l'Assemblée nationale proposait la création sous la dénomination de « sociétés publiques locales ». Si les amendements du rapporteur sur ce sujet ont été retirés en séance, je tiens néanmoins à exprimer mon point de vue, qui va d'ailleurs rejoindre celui de notre rapporteur.

La création de sociétés publiques locales n'est pas sans soulever un certain nombre de problèmes. Si le champ d'application de telles sociétés serait au départ limité à l'aménagement, cet outil serait vraisemblablement vite étendu à d'autres domaines, comme le logement ou encore la santé.

Nous pourrions alors assister, comme M. le rapporteur le souligne à juste titre, à un démembrement progressif des services des collectivités territoriales, ce qui n'est évidemment pas souhaitable.

Des amendements ont été déposés en ce sens. Nous espérons que les débats permettront d'éclairer le Sénat sur l'opportunité ou non de créer de telles sociétés.

Quoi qu'il en soit, ce texte permet de mettre fin à une situation d'insécurité juridique préjudiciable à la mise en oeuvre des opérations d'aménagement. Il était donc nécessaire de mener une réflexion sur ce point. C'est la raison pour laquelle les membres du groupe CRC se prononceront favorablement sur ce texte.

La parole est à M. André Vézinhet.

« Aménagement : maître mot de l'action publique » ! Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, aménager un territoire est en effet l'une des responsabilités majeures des élus, à l'échelle de leurs collectivités, qu'il s'agisse des communes, des intercommunalités, des départements ou des régions.

La réussite des opérations d'aménagement qui se déroulent sur une longue durée passe par un portage politique puissant et une maîtrise d'ouvrage responsabilisée qui permettent d'anticiper, d'adapter les projets à l'évolution de la conjoncture et du marché.

A ce titre, l'aménagement et l'équipement du territoire ne peuvent se limiter à une simple approche économique qui relèverait du domaine concurrentiel.

C'est pourquoi de nombreuses collectivités se sont appuyées sur des sociétés d'économie mixte qu'elles ont mises en place. Les SEM ont apporté la transparence et la souplesse de gestion d'une société anonyme dans la réalisation des projets des collectivités.

Le rapporteur de la commission des lois, M. Jean-Pierre Sueur, a expliqué par le menu, voilà un instant, le feuilleton juridique auquel a donné lieu le fonctionnement des SEM.

Je m'en tiendrai donc à un bref rappel.

Depuis 2001, la Commission européenne demande à l'Etat français de justifier de la compatibilité avec le droit communautaire des modalités d'octroi des conventions d'aménagement.

Les réponses de la France n'ont pas satisfait la Commission, qui a saisi la Cour de justice des communautés européennes.

La position de la Cour a été clairement énoncée : pour respecter les règles fondamentales du traité de l'Union, tous les contrats publics, y compris ceux qui sont exclus des directives sur la passation des marchés, doivent faire l'objet d'une publicité adéquate, permettant une ouverture à la concurrence ainsi que le contrôle de l'impartialité des procédures d'adjudication.

La cour administrative d'appel de Bordeaux, dans un arrêt du 9 novembre 2004, s'est appuyée sur cette jurisprudence pour annuler une convention publique d'aménagement, instaurant de fait une incertitude juridique préjudiciable à l'ensemble des acteurs et faisant courir le risque d'une fragilisation des contrats en cours. Contrôle de légalité et recours d'un tiers pèsent désormais sur tous les projets d'aménagement public, dont l'essence est et doit demeurer de répondre à l'intérêt général.

Une réforme du régime des concessions s'imposait donc d'urgence, afin de conformer ce régime aux principes de transparence, de publicité et de mise en concurrence prévus par le droit européen.

Conscients de cette urgente nécessité, les parlementaires, toutes sensibilités politiques confondues, ont pris l'initiative dès le printemps de déposer, tant à l'Assemblée nationale qu'au Sénat, des propositions de loi en ce sens. Je suis moi-même coauteur de la proposition de loi n° 278, déposée le 5 avril dernier par le groupe socialiste.

Le Gouvernement a préféré présenter son propre texte, annoncé pour la fin mars par M. Gilles de Robien. C'est finalement sur le projet de loi présenté par M. Dominique Perben que nous allons nous prononcer aujourd'hui.

Si ce projet de loi est assez proche des différentes propositions de loi, on peut pourtant regretter le retard pris pour l'inscription à l'ordre du jour.

La discussion d'une proposition de loi voilà plusieurs semaines et la navette parlementaire qui serait alors intervenue auraient sans doute permis d'enrichir le contenu de la réforme proposée.

Aujourd'hui au contraire, pressés par le temps et soucieux de mettre en place rapidement la nouvelle procédure, nous allons, je n'en doute pas, devoir passer une fois de plus sous les fourches caudines du vote conforme.

Ce texte est perfectible, cependant. Le groupe socialiste a d'ailleurs déposé deux amendements, sur lesquels nous reviendrons tout à l'heure.

L'article 1er appelle plusieurs remarques.

Tout d'abord, il efface la distinction entre convention d'aménagement ordinaire et convention publique d'aménagement, pour créer des concessions d'aménagement désormais soumises aux règles de publicité.

Il porte en corollaire une nouveauté, puisque, désormais, tout concessionnaire, qu'il soit public ou privé, peut se voir accorder les prérogatives de puissance publique que sont les droits de préemption et d'expropriation. Ces droits n'étaient jusqu'alors délégués par la collectivité publique qu'aux seuls aménageurs publics.

Ce point n'est pas anodin. Il appartiendra à chaque collectivité publique d'être vigilante quant aux conditions dans lesquelles elle peut être amenée à déléguer à un aménageur privé - c'est une simple faculté, et non une obligation - les droits de préempter et d'exproprier, procédures lourdes de signification dans la mesure où elles portent atteinte au droit de propriété.

Ces procédures de préemption ou d'expropriation doivent naturellement être portées par le politique, pour être acceptées le mieux possible dans le cadre de la réalisation d'un projet d'intérêt général.

Ma seconde remarque concerne le renvoi au décret pour préciser les conditions de la procédure de publicité dans l'attribution des concessions d'aménagement.

Pour le groupe socialiste, il devait incomber au législateur de fixer ces règles et, à tout le moins, de fixer des seuils.

Nous nous félicitons du dépôt par le rapporteur de la commission des lois d'un amendement en ce sens, auquel nous nous rallierons bien volontiers.

Pour en finir avec l'article 1er, je rappellerai l'ajout positif des députés qui, sur proposition du rapporteur et du groupe socialiste, ont élargi les missions des aménageurs aux actions d'accompagnement social ou de promotion économique.

J'indiquais précédemment que le groupe socialiste avait déposé deux amendements : un amendement visant à insérer un article additionnel après l'article 6 et un amendement de suppression de l'article 10 nouveau.

Le premier amendement pose un problème de fond qui, je le sais, a été longuement débattu à l'Assemblée nationale, mais sur lequel nous tenons à revenir : il s'agit de la possibilité de créer des sociétés ne comportant pas d'actionnaire privé pour répondre aux critères du « in house » définis par la jurisprudence européenne.

Autrement dit, il s'agit de mettre à disposition un nouvel outil juridique d'aménagement et de maîtrise d'ouvrage : la société publique locale.

Le capital de cette société serait constitué en totalité de fonds publics émanant des collectivités territoriales et de leurs groupements, associés ou non à d'autres personnes publiques.

Pour illustrer l'intérêt de cet amendement, je voudrais signaler la situation actuelle de l'Hérault, situation dans laquelle se trouvent de très nombreux départements, j'en suis convaincu.

Nous avons décidé, politiquement, de maîtriser la SEM départementale, Hérault Aménagement, dont nous sommes actionnaire majoritaire avec 78 % du capital.

Ce n'est pas interdit, cela !

Avec les collectivités, les chambres consulaires et la Caisse des dépôts et consignations, les capitaux publics représentent 95 % du capital, le reste étant détenu par la caisse d'épargne du Languedoc-Roussillon.

Comme d'autres SEM en France, la SEM Hérault Aménagement présente la caractéristique d'être un outil principalement voué à sa collectivité, le département, qui, de ce fait, a décidé d'inscrire les relations contractuelles avec la SEM sous le régime « in house ».

Or l'arrêt Stadt Halle de janvier 2005 vient remettre en cause ce dispositif mis en oeuvre par de nombreuses collectivités.

Eh oui !

L'amendement n° 2, dans le cadre de la libre administration des collectivités locales, ne l'oublions pas, vise à permettre aux élus de continuer à utiliser cette formule qui a fait ses preuves, en leur offrant les avantages de la transparence, de la sécurité - avec le cumul des contrôles de droit privé et de droit public -, de la souplesse de gestion d'une société anonyme et surtout de la maîtrise des décisions par les élus.

Les avantages de la société publique locale n'ont d'ailleurs pas échappé à nos voisins, puisque ce dispositif est en vigueur dans vingt-deux pays. Je rappelle que, dans les vingt-cinq pays de l'Union européenne, existent 16 000 entreprises publiques locales, dont 14 000 disposent de capitaux entièrement publics.

A l'Assemblée nationale, le Gouvernement a demandé et obtenu le retrait d'amendements ayant le même objet, sous prétexte d'obstacles d'ordre juridique à lever. Monsieur le ministre, vous vous êtes engagé, peut-être imprudemment, à ce que soit constitué un groupe de travail qui « pourrait se réunir précisément le 5 juillet, pour réaliser une étude beaucoup plus approfondie ».

Cette date est passée. Qu'en est-il de ce groupe de travail ? Je crois savoir qu'il s'est effectivement réuni. Est-il pour autant constitué ? Si c'est le cas, qui en est membre ?

A ma connaissance, le Sénat n'a pas été informé des travaux de ce groupe, et encore moins associé à ces derniers.

Le groupe de travail s'est-il déjà réuni ? Quel sera son calendrier de travail ?

Devant les députés, M. le ministre a aussi affirmé que les propositions de ce groupe trouveraient une traduction législative avant la fin de l'année. Êtes-vous en mesure, monsieur le ministre, de confirmer ces déclarations et de nous préciser à quel « véhicule législatif » vous raccrocherez les futures dispositions créant les sociétés publiques locales ?

Très bien !

Après le refus du Gouvernement, à l'Assemblée nationale, d'amender le texte sur ce point et le refus que vous nous opposerez très probablement dans cet hémicycle, des incertitudes, pour ne pas dire des doutes, demeurent. Nous aimerions les voir dissipés.

Le second amendement déposé par le groupe socialiste vise à supprimer l'article 10, introduit à l'Assemblée nationale sur l'initiative du Gouvernement.

Sous prétexte de permettre la poursuite de la concertation avec les associations et les élus locaux, cet article prolonge de six mois le délai durant lequel le Gouvernement est autorisé à réformer par ordonnance le régime de l'enquête publique et du débat public. Plusieurs orateurs ont déjà évoqué ce point.

En tout état de cause, cet article ne traite pas des concessions d'aménagement.

Nous nous félicitons que le projet de loi ait été complété par la validation des conventions d'aménagement signées avant la publication de la loi, ainsi que des actes pris en application de la convention, eu égard aux enjeux économiques en cause.

La parole est à M. Paul Blanc.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je tiens en premier lieu à remercier et à féliciter le Gouvernement pour la promptitude avec laquelle il a inscrit ce projet de loi à l'ordre du jour. Nous connaissons en effet l'encombrement législatif traditionnel des sessions extraordinaires.

Avec un certain nombre de mes collègues du groupe UMP, j'ai déposé, voilà quelques semaines, une proposition de loi ayant un objet identique à celui du projet de loi qui nous est aujourd'hui soumis, ce qui démontrait l'urgence de légiférer en la matière.

Par ailleurs, vous retrouverez dans mes propos, avec quelques nuances, la belle unanimité que viennent d'afficher les précédents orateurs.

Ne nous y trompons pas. Le projet de loi était doublement nécessaire pour nos collectivités territoriales et les sociétés d'économie mixte dont elles sont membres.

Le texte était nécessaire pour clarifier la nature juridique de leurs actes en matière d'opérations d'aménagement, il était ainsi que pour sécuriser les conventions déjà passées.

Je ne reprendrai pas l'exposé parfaitement clair de M. le rapporteur et me limiterai à rappeler la chronologie des faits et les raisons qui nous ont conduits à légiférer afin d'instituer un régime unique de concessions d'aménagement. Il est bon de rappeler ces éléments.

Le 18 juillet 2001, la Commission européenne a demandé à la France de justifier de la compatibilité avec le droit communautaire des conditions et des modalités d'octroi des conventions d'aménagement prévues par l'article L. 300-4 du code de l'urbanisme.

En réponse, la France a produit un mémoire justifiant le caractère sui generis tant des conventions publiques d'aménagement qui confient aux aménageurs des prérogatives de puissance publique, que des conventions privées qui sont systématiquement négociées avec le propriétaire des terrains.

Insatisfaite de cette réponse, la Commission européenne a adressé à la France le 3 février 2004 un avis motivé sur le même sujet, développant des arguments similaires.

Comme l'a rappelé M. le rapporteur, l'évolution de la jurisprudence nationale, après celle de la jurisprudence communautaire, a finalement tranché le débat, puisque la cour administrative d'appel de Bordeaux a considéré, le 9 novembre dernier, qu'une concession d'aménagement conclue sans formalité préalable de publicité et de mise en concurrence était entachée de nullité.

En conséquence, dix jours plus tard, le Gouvernement français a informé la Commission européenne de son intention de réformer le régime des conventions d'aménagement. La Commission européenne a donc suspendu sa plainte auprès de la Cour de justice des Communautés européennes, et la France se trouve désormais dans l'obligation de réformer le régime des conventions d'aménagement dans les meilleurs délais.

Le présent projet de loi prévoit la création d'une catégorie unique de contrats d'aménagement ouverte à tous les acteurs publics ou privés. Ces concessions d'aménagement devront être conclues en respectant des procédures de publicité et de mise en concurrence.

A ce stade, je souhaite saluer le travail de nos collègues de l'Assemblée nationale, qui ont su apporter des précisions essentielles à ce projet de loi. Je pense notamment ici à l'élargissement du rôle dévolu aux concessionnaires, puisque les députés leur ont confié les missions dont l'accomplissement est nécessaire à l'exécution des opérations d'aménagement, ou à la précision selon laquelle la participation du concédant à l'opération d'aménagement doit s'entendre non pas seulement en termes d'apport financier, mais également en termes d'apport de terrains.

Surtout, nous accueillons avec soulagement la validation législative, au nouvel article 11, des conventions d'aménagement déjà passées qui ne respectent pas les règles, que nous édictons maintenant, qui vaudront à l'avenir en matière de publicité ou de mise en concurrence. Cette disposition, dont nous suggérions nous-mêmes, dans notre proposition de loi, l'introduction, sera de nature à sécuriser juridiquement les opérations d'aménagement déjà engagées. Il importait en effet de ne pas mettre en péril financier les collectivités territoriales et les sociétés d'économie mixte.

Il demeure un point que je souhaite plus particulièrement aborder, car il a trait directement aux opérations d'aménagement, sans pour autant être lié au projet de loi qui nous est soumis : il s'agit de la question de la nature juridique des sociétés d'aménagement.

Je tiens à rappeler que ces opérations d'aménagement ont une finalité non directement économique et qu'elles sont menées, sur l'initiative des décideurs locaux, à la seule fin de promouvoir, au bénéfice de nos concitoyens, un habitat adapté aux évolutions urbaines, enchevêtrant équipements publics et logements dans un environnement harmonieux et rénové.

Cette précision étant apportée, il convient de rappeler en quoi consistent exactement ces opérations. Il s'agit d'opérations intermédiaires entre les actions de planification urbaine en amont et la construction publique ou privée en aval. L'aménageur achète des terrains bruts, en général non viabilisés, pour les rendre constructibles et les revendre à des constructeurs.

Cette activité n'a pas de fin économique en elle-même et ne vise pas, habituellement, à réaliser un profit économique immédiat. C'est précisément en raison de cette absence de perspective de rentabilité que les collectivités territoriales éprouvent des difficultés à trouver des partenaires privés.

Or, en l'absence de partenaires privés, comment constituer une SEM, qui, par nature, regroupe des acteurs publics et des acteurs privés ?

Notre propos n'est pas ici d'ouvrir à nouveau le débat qui s'était engagé en 2000, devant notre assemblée, sur l'élargissement des marges de participation, entre un tiers et la totalité du capital des SEM, même si la France est le seul pays européen à prévoir à la fois un seuil minimal et un seuil maximal de participation des collectivités au capital social des SEM. Il nous semble raisonnable que les collectivités détiennent, d'une part, plus de la moitié du capital d'une telle société, et que, d'autre part, afin de garantir le principe de mixité, cette participation ne puisse être supérieure à 85 %.

Pourtant, sans rouvrir ce débat général sur le statut juridique des SEM, il nous paraît légitime de nous intéresser à la seule question de l'aménagement, en raison même de la nature non rentable de telles opérations, que nous avons précédemment évoquée.

A ce titre, l'amendement présenté par la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale qui tendait à offrir aux collectivités un nouvel outil juridique, à savoir la société publique locale d'aménagement, sans revenir sur le régime des SEM, nous semblait particulièrement pertinent, d'autant que des améliorations techniques pouvaient être apportées au dispositif.

En créant une forme de société dont les actionnaires pourraient être, et même devraient être exclusivement, les collectivités territoriales ou leurs groupements, nous offririons aux élus locaux un moyen efficace de développer des projets d'aménagement de leur territoire, sans qu'ils soient obligés de trouver des partenaires privés, habituellement réticents à l'égard de ce type d'investissements, pour les raisons de manque de rentabilité que nous venons de mettre en exergue.

De telles sociétés publiques d'aménagement représenteraient une aubaine pour les collectivités territoriales, car leur gestion serait beaucoup plus souple que celle des établissements publics prévus par la loi « Borloo », tout en garantissant le respect des principes essentiels de transparence des comptes.

En effet, la création d'un établissement public passe par un processus long et complexe de dissolution de société et de transfert du personnel et des opérations à une nouvelle structure. Avec le statut que nous proposons, une simple opération affectant le capital permettrait de transformer une SEM en société publique d'aménagement.

Enfin, le champ d'intervention de ces sociétés serait strictement borné à ce type d'opérations d'aménagement, précisément définies à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme. De surcroît, leur action devrait se limiter au territoire des collectivités actionnaires. Avec cet encadrement, l'existence d'un tel statut juridique serait, à notre avis, une chance pour nos collectivités.

Monsieur le ministre, vous vous étiez engagé, devant l'Assemblée nationale, à mettre en place un groupe de réflexion sur ce thème. Vous avez tenu parole, puisqu'une première réunion s'est tenue au ministère des collectivités territoriales dès mardi dernier. Malheureusement, aucun membre du Sénat n'a été associé à cette première réflexion. Etant les représentants constitutionnels des collectivités territoriales, nous ne pouvons que le regretter. Nous acceptons toutefois de considérer que cette erreur n'est, sans doute, que la conséquence de la volonté du Gouvernement d'agir rapidement, au risque de limiter la concertation aux seuls députés auteurs de l'amendement en question.

Très bien !

Je souhaiterais également obtenir des assurances de votre part, monsieur le ministre, sur un autre point, qui concerne non pas le protocole, mais bien le fond du sujet : je veux parler de votre détermination à traiter ce dossier jusqu'au bout dans les délais les plus brefs.

En effet, l'apparente réticence des services que laissent transparaître les échos nous étant parvenus de cette première réunion nous inquiète. Si nous avons bien compris les raisons juridiques pour lesquelles l'amendement de l'Assemblée nationale était difficilement acceptable en l'état, nous n'admettrions pas, pour autant, que l'on fasse montre de frilosité en la matière. Il nous semblerait inopportun que l'on oppose des arguments juridiques à la création d'un régime de société publique qui existe dans la totalité des Etats membres de l'Union européenne, à l'exception de la France et du Luxembourg, étant précisé que, dans ce dernier pays, les SEM elles-mêmes n'existent pas.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. Il faut saluer le Luxembourg !

Mes collègues et moi-même accueillerons avec la plus grande attention, monsieur le ministre, les éclaircissements que vous pourrez apporter sur ces points très précis et très sensibles pour les élus locaux.

Sous réserve des précisions que vous ne manquerez pas de nous livrer, monsieur le ministre, sur le contenu du décret fixant les règles de publicité et de mise en concurrence pour la passation des concessions d'aménagement, notre groupe votera sans modification ce projet de loi tant attendu par les élus locaux.

Très bien !

Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion des articles.

L'amendement n° 1, présenté par M. Sueur, au nom de la commission, est ainsi libellé :

I. Compléter le texte proposé par cet article pour l'article L. 300-4 du code de l'urbanisme par neuf alinéas ainsi rédigés :

« L'attribution d'une concession d'aménagement est soumise par le concédant à une procédure de publicité permettant la présentation de plusieurs offres concurrentes.

« Cette procédure est déterminée par le concédant si le montant prévisionnel de sa participation au coût de l'opération d'aménagement est inférieur à 150 000 euros hors taxes.

« Si le montant prévisionnel de sa participation au coût de l'opération d'aménagement est supérieur ou égal à 150 000 euros hors taxes, le concédant publie un avis d'appel public à la concurrence dans une publication habilitée à recevoir des annonces légales, dans une publication spécialisée dans les domaines des travaux publics, de l'urbanisme ou de l'architecture, ainsi qu'au Journal officiel de l'Union européenne.

« Cet avis précise la date limite de présentation des candidatures, qui doit être fixée un mois au moins après la date de la dernière publication, et mentionne les caractéristiques essentielles de l'opération d'aménagement.

« Lorsque le concédant est une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales, la liste des candidats admis à présenter une offre est établie par une commission dont les membres sont désignés par l'organe délibérant de la collectivité ou du groupement, en son sein, à la représentation proportionnelle au plus fort reste.

« Le concédant adresse à chacun des candidats admis à présenter une offre un document définissant les caractéristiques qualitatives et quantitatives des prestations attendues.

« Les offres présentées sont librement négociées par le concédant qui, au terme de ces négociations, choisit le titulaire de la concession d'aménagement.

« Dès qu'il a fait son choix sur les candidatures ou sur les offres, le concédant avise tous les candidats non retenus du rejet de leur candidature ou de leur offre. Un délai d'au moins dix jours doit être respecté entre la date à laquelle la décision est notifiée aux candidats dont l'offre n'a pas été retenue et la date de signature du traité de concession.

« Un avis d'attribution est publié dans les publications qui ont assuré la publicité de l'avis d'appel public à la concurrence. »

II. En conséquence, supprimer le deuxième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article L. 300-4 du code de l'urbanisme.

La parole est à M. le rapporteur.

Comme je l'ai exposé tout à l'heure, cet amendement vise à inscrire dans la loi le contenu même de la procédure de publicité et de mise en concurrence.

Nous considérons qu'il serait juste que cette procédure soit déterminée par le concédant si le montant prévisionnel de sa participation au coût de l'opération d'aménagement est inférieur à 150 000 euros hors taxes, et qu'un formalisme de publicité soit clairement défini dans les textes pour les cas où il est supérieur ou égal à cette somme.

Nous pensons en outre qu'il faut que la collectivité territoriale puisse désigner à la représentation proportionnelle une commission chargée d'établir la liste des candidats retenus.

Nous pensons enfin qu'il faut que toutes garanties soient écrites s'agissant de l'impartialité, de l'équité et de l'objectivité avec lesquelles il sera procédé à la mise en concurrence.

Nous souhaitons donc connaître, monsieur le ministre, vos intentions à cet égard.

Quel est l'avis du Gouvernement ?

Lors de son examen du présent projet de loi, le Conseil d'Etat a établi le principe de la mise en concurrence, le décret devant en préciser les modalités concrètes. Le Conseil d'Etat ayant validé la rédaction présentée par le Gouvernement, je pense que celle-ci respecte la Constitution.

Je vais maintenant donner au Sénat les grandes lignes dudit décret, et répondre ainsi à votre question, monsieur le rapporteur, qui a d'ailleurs été posée par de nombreux orateurs.

Le texte que le Gouvernement va élaborer s'inspirera des mécanismes prévus par la loi « Sapin », en les adaptant aux particularités des opérations d'aménagement. Il est envisagé de fixer des règles différentes en fonction du montant de la participation financière de la collectivité à l'opération d'aménagement. Lorsque celui-ci sera inférieur à un seuil de l'ordre de 150 000 euros, la commune sera tenue à une simple information. Lorsque le montant de la participation sera supérieur à ce seuil, la collectivité devra faire une publicité, adresser un dossier aux candidats et désigner une commission spéciale élue à la représentation proportionnelle, qui désignera le candidat à retenir.

Dans le domaine de l'aménagement urbain, il paraît évident que les critères de qualité seront plus importants que les critères financiers. Le dispositif d'ensemble sera très comparable à celui qui est présenté par la commission au travers de son amendement, mais, comme je l'ai dit, la définition de ses modalités précises relève du décret en Conseil d'Etat. C'est pourquoi je souhaiterais que la commission accepte de retirer son amendement. A défaut, le Gouvernement ne pourrait émettre qu'un avis défavorable.

Tels sont les quelques éléments de réponse que je pouvais vous apporter, monsieur le rapporteur. Par ailleurs, je voudrais indiquer à M. Biwer que les agents territoriaux ne seront naturellement pas oubliés dans la composition des commissions.

Monsieur le rapporteur, l'amendement est-il maintenu ?

Je remercie M. le ministre de ces précisions, qui reprennent, pour l'essentiel, le dispositif que nous avons présenté. Le Gouvernement s'étant ainsi engagé, la commission accepte de retirer son amendement, même si elle aurait préféré que la procédure de publicité et de mise en concurrence fût précisée dans la loi. Nous souhaitons simplement que le décret paraisse aussi rapidement que possible.

Tout à fait !

L'amendement n° 1 est retiré.

Je mets aux voix l'article 1er.

L'amendement n° 4, présenté par Mmes Assassi, Mathon, Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Rédiger ainsi le texte proposé par cet article pour l'article L. 300-5-1 du code de l'urbanisme :

« Art. L. 300 -5 -1. - Les contrats de travaux, d'études et de maîtrise d'oeuvre conclus par l'aménageur pour l'exécution de la concession sont soumis aux principes de publicité et de mise en concurrence prévus par l'ordonnance n° 2005-649 du 6 juin 2005 relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non soumises au code des marchés publics.

La parole est à Mme Eliane Assassi.

Cet amendement a déjà été défendu.

Quel est l'avis de la commission ?

Madame Assassi, votre amendement a le mérite de poser la question des modalités de la mise en concurrence effectuée par le concessionnaire.

Toutefois, la commission a considéré qu'il fallait distinguer les cas dans lesquels un apport financier est opéré par la collectivité. Il apparaît alors juste que les dispositions de l'ordonnance du 6 juin 2005 soient mises en oeuvre.

En revanche, il semble délicat d'imposer un tel dispositif à des opérateurs privés qui mettraient en oeuvre des opérations privées sans bénéficier d'aucun concours public.

En conséquence, la commission émet un avis défavorable sur cet amendement.

Quel est l'avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement émet un avis défavorable sur cet amendement, monsieur le président.

Je profite de cette intervention pour répondre à M. le rapporteur.

Le Gouvernement comprend vos préoccupations, monsieur Sueur, et tient à y apporter des réponses précises et claires.

En ce qui concerne l'application de l'ordonnance du 6 juin 2005 aux aménageurs privés, la loi doit tenir compte de la diversité des situations. Il n'est pas possible d'imposer des obligations identiques aux aménageurs dont l'opération est financée par la collectivité et à ceux qui assurent un risque économique.

Le décret d'application fera dans ce domaine, comme dans celui des modalités de la publicité préalable au choix de l'aménageur, une distinction claire entre les opérations qui bénéficient d'un financement public et celles qui sont entièrement financées par l'aménageur.

Dans le premier cas, les modalités de passation des marchés seront alignées sur celles qui sont prévues par l'ordonnance du 6 juin 2005.

Dans le second cas, une procédure de publicité et de transparence beaucoup plus souple sera définie.

Enfin, je souhaite répondre aux questions soulevées par M. Jean-Pierre Sueur dans la discussion générale, concernant la non-ratification de l'ordonnance.

Vous avez noté, monsieur le rapporteur, que le projet de loi comporte une référence à l'ordonnance du 6 juin 2005, relative aux marchés passés par certaines personnes publiques ou privées non soumises au code des marchés publics, alors que cette ordonnance n'a pas encore été ratifiée par le Parlement.

Il était nécessaire, dans le présent projet de loi, de ne plus se référer au texte que cette ordonnance vient de remplacer. Bien évidemment, monsieur le rapporteur, la mention qui en est faite ne vaut pas ratification.

erci, c'est une précision importante !

Enfin, monsieur Sueur, vous avez évoqué le régime de la TVA.

La principale question qui se pose sur l'harmonisation des régimes fiscaux est celle de la limitation dans le temps du régime de la TVA pour les cessions de terrains effectuées par des aménageurs privés.

Je saisirai mon collègue en charge du budget ; il est d'accord sur le principe d'une solution, cette dernière pouvant trouver un support dans une prochaine loi de finances.

Je mets aux voix l'amendement n° 4.

Je mets aux voix l'article 3.

L'amendement n° 2, présenté par M. Vézinhet, Mme Bricq, M. Madec et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Après l'article 6, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L'article L. 1522-1 du code général des collectivités territoriales est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« ... ° Par dérogation aux articles L. 2253-1, L. 3231-6, L. 4211-1 et L. 5111-4, les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent, avec d'autres personnes publiques, prendre des participations dans des sociétés publiques locales dont elles détiennent ensemble ou séparément entièrement le capital. Ces sociétés, dédiées à l'aménagement et à l'équipement des territoires, prennent la forme de sociétés anonymes composées de un ou plusieurs actionnaires et sont soumises aux dispositions du titre II du livre cinquième à l'exception du 2° du présent article et de l'article L. 1522-2. »

La parole est à M. André Vézinhet.

La France se trouve dans la singulière situation d'être le seul pays de l'Union européenne à ne pas admettre des sociétés d'aménagement dont le capital serait détenu à 100 % par la puissance publique.

La nécessaire harmonisation européenne conduit donc à l'introduction en droit français d'un nouvel outil, la société publique locale.

Nous continuons à affirmer - j'ai bien entendu les différents intervenants, notamment Paul Blanc, membre du groupe UMP -, que la société publique locale serait une bonne réponse pour nous couler dans le moule européen qui vaut pour tous les autres pays.

En outre, la société publique locale présente des avantages dans les domaines de la transparence, de la maîtrise, de la sécurité et de l'efficacité qui ne se retrouvent dans aucune autre forme juridique. Le problème demeure donc.

Un groupe de travail a été annoncé à l'Assemblée nationale. Mais le Sénat, dans sa diversité, doit aussi pouvoir faire connaître son point de vue sur la création de telles sociétés. J'attends les remarques de M. le ministre sur ce sujet.

Quel est l'avis de la commission ?

La commission est très sensible à l'intérêt que présenterait une telle structure, et nous savons, monsieur Vezhinet, la part que vous avez prise pour faire avancer les idées qui ont abouti à la discussion de ce projet de loi aujourd'hui.

Toutefois, comme je l'ai indiqué dans une précédente intervention, la commission est également sensible aux difficultés juridiques existantes et au fait que toutes les précautions soient prises pour qu'il n'y ait pas de démembrement des collectivités locales.

C'est pourquoi la commission a estimé judicieux de constituer un groupe de travail à condition que ce dernier soit élargi - M. le ministre l'aura certainement compris - aux membres du Sénat.

En conséquence, tout en marquant l'intérêt que présente votre proposition, monsieur Vezhinet, la commission émet un avis défavorable sur votre amendement.

Quel est l'avis du Gouvernement ?

La création de sociétés à capitaux exclusivement publics, à l'instar de ce qui existe dans de nombreux pays européens, a été longuement débattue à l'Assemblée nationale.

Le Gouvernement est attentif à la possibilité, pour les collectivités, de se doter de structures adaptées pour mener à bien les opérations d'aménagement. Pour autant, il faut permettre une expertise préalable des mécanismes proposés.

C'est pourquoi le Gouvernement n'a pas souhaité l'adoption d'un amendement analogue à celui que vous présentez.

Il a pris l'engagement de constituer un groupe de travail et de préparer très rapidement un texte qui permettra de répondre en toute sécurité aux préoccupations exprimées par le Parlement.

Comme convenu lors de l'examen à l'Assemblée nationale, un groupe de travail a été mis en place pour étudier la question des sociétés publiques locales. Une première réunion a eu lieu le 5 juillet dernier. A cette occasion, le principe du soutien du Gouvernement à cette initiative parlementaire a été réaffirmé. Cette réunion a permis de recenser une première liste de points juridiques à expertiser.

Compte tenu de la situation d'urgence dans laquelle a été constitué ce groupe, cette première réunion s'est malheureusement tenue uniquement avec des députés ; mais il est normal que les sénateurs soient directement associés aux travaux de ce groupe de travail.

Vous vous y engagez ?

Je m'y engage, monsieur le rapporteur, d'autant plus que les sénateurs sont les représentants des collectivités locales ; ils ont donc toute leur place dans ce groupe de travail. Vous serez donc conviés à la prochaine réunion qui se tiendra à la fin du mois de septembre sous l'égide du ministre délégué aux collectivités locales, Brice Hortefeux. Nous voulons que les travaux de ce groupe de travail aboutissent d'ici à la fin de l'année au plus tard.

Ce groupe de travail permettra de répondre aux attentes légitimes que vous avez exprimées, mais aussi aux difficultés que vous avez tous soulignées.

En conséquence, monsieur Vézinhet, je vous demande de bien vouloir retirer votre amendement.

L'amendement est-il maintenu, monsieur Vézhinet ?

J'ai pris acte des propos de M. le ministre ; j'apprécie que, à la suite des observations exprimées sur les différentes travées de cette enceinte, le Sénat - j'espère dans sa diversité - soit bientôt associé aux travaux du groupe de travail.

J'ai également entendu ce que les uns et les autres ont dit, notamment M. le rapporteur, exprimant l'opinion de la commission des lois, ou Mme Assassi, et je ne voudrais pas que ce qui, aujourd'hui, apparaît comme un doute devienne une impossibilité de faire, comme j'ai pu, en seize ans de mandat parlementaire, le voir en d'autres circonstances.

Je souhaite donc préciser quelques points.

Tout d'abord, les sociétés d'économie mixte ont été jusqu'à présent l'expression de la volonté politique des collectivités territoriales. Compte tenu des impossibilités devant lesquelles nous nous trouvons de poursuivre dans ce sens, le modèle juridique adopté par les autres pays de l'Union européenne nous ouvre des perspectives.

Il faut non pas créer des difficultés aux solutions, mais rechercher des solutions aux difficultés devant lesquelles nous nous trouvons placés.

J'entends bien qu'il existe la loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine du 1er août 2003, mais vous conviendrez avec moi qu'il ne s'agit pas seulement de la ville et de la rénovation urbaine, monsieur le ministre.

Aujourd'hui, en raison de la fracture numérique, des ségrégations sociale et spatiale qu'il faut faire cesser, l'aménagement concerne de larges territoires, à l'échelle du département, de la région et de l'intercommunalité, et la disposition de la loi Borloo concernant la rénovation urbaine est insuffisante.

Enfin, après avoir entendu M. le rapporteur exprimer les réserves de la commission, je tiens à affirmer que cette société publique locale n'est aucunement conçue pour démembrer les services des collectivités locales. Le champ d'intervention est strictement circonscrit par la loi relative à l'aménagement et à l'équipement du territoire, et il ne saurait être question de déborder de cette conception.

C'est la raison pour laquelle, monsieur le président, je maintiens l'amendement.

La parole est à M. le président de la commission.

Je me permets de rappeler à M. Vézinhet que la libre administration des collectivités locales s'effectue toujours dans les conditions prévues par la loi. Il ne s'agit pas d'une liberté totale.

A partir du moment où une loi vous interdit de dépasser les missions d'une société d'économie mixte, il n'y a qu'à la respecter pour ne pas se retrouver en difficulté.

Monsieur Vézinhet, si l'on veut comparer, il faut faire du droit comparé jusqu'au bout : à l'étranger, nombre de structures correspondent exactement aux EPIC ou aux régies. C'est notamment le cas en Allemagne, le droit allemand ayant dû s'adapter, compte tenu des problèmes de concurrence.

Je le rappelle, les SEM sont des sociétés anonymes. Or, jusqu'à voilà huit jours, on ne pouvait pas constituer une société anonyme avec une seule personne. J'espère que, demain, cette règle vaudra encore ... Un contrat de société, c'est en effet un contrat entre plusieurs associés, éventuellement entre plusieurs collectivités publiques !

Vous l'avez dit, il faut circonscrire le champ d'intervention des sociétés publiques locales. Dans plusieurs pays, celui-ci est en effet très étendu, et les sociétés publiques locales peuvent pratiquement exercer toutes les compétences. Il nous faut donc être attentifs !

Vous l'avez également souligné, il existe quand même des possibilités de gérer directement un service public sans faire appel à des structures extérieures. Ainsi, je pense aux récents établissements publics locaux d'aménagement. Et, que je sache, les régies existent encore !

Cet amendement, qui n'est d'ailleurs pas porté par vous seul, monsieur Vézinhet, nécessite une expertise, car il soulève des problèmes juridiques sérieux. Je comprends que vous vouliez le maintenir, mais la commission - et ce n'est pas un refus de sa part - le considère comme un peu prématuré. Elle n'a pas eu le temps d'évaluer toutes les implications de ce dispositif, et des compléments d'information sont donc nécessaires.

C'est la raison pour laquelle, monsieur Vézinhet, la commission des lois vous avait demandé de retirer cet amendement. Mais puisque vous persistez à le maintenir, elle se voit dans l'obligation d'émettre un avis défavorable.

La parole est à M. André Vézinhet, pour explication de vote.

Monsieur le président de la commission, votre intervention est très éclairante, et j'entends bien vos arguments. Mais, vous le savez, ce sujet fait resurgir un grand débat : soit les collectivités sont obligées d'avoir recours à la régie, ce qui fait perdre la souplesse de la société anonyme, soit elles se retrouvent en délicatesse avec le contrôle de légalité, ...

C'est vrai !

...ou avec le recours du tiers.

La situation devient donc vraiment grave pour l'aménagement du territoire français.

Je mets aux voix l'amendement n° 2.

L'amendement n° 3, présenté par M. Vézinhet, Mme Bricq et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. André Vézinhet.

L'article 10, qui traite non pas des concessions d'aménagement, mais de la réforme par ordonnance des régimes de l'enquête publique et du débat public, a été introduit à l'Assemblée nationale sur l'initiative du Gouvernement. Ce dernier, n'étant pas capable de respecter le délai d'un an prévu par la loi du 9 décembre 2004 afin de procéder à cette réforme, demande de le proroger de six mois.

Partant du principe qu'il n'est jamais souhaitable que le Parlement se dessaisisse de ses prérogatives, les auteurs de cet amendement estiment qu'il n'est a fortiori pas acceptable de prolonger la durée de ce dessaisissement, d'autant que la matière en cause - l'enquête publique - participe au fonctionnement de la démocratie participative.

C'est clair !

Quel est l'avis de la commission ?

Monsieur le sénateur, à titre personnel, je partage votre sentiment. J'ai en effet très peu d'affection pour les ordonnances, surtout lorsque celles-ci ont pour objet de statuer sur les enquêtes publiques, domaine qui, à mon sens, doit relever de la loi.

Toutefois, mes chers collègues, la commission des lois n'a pas suivi votre rapporteur. Je me dois donc de rendre compte de son avis.

L'article 10 vise simplement à ajouter six mois à un délai de douze mois. Au départ, le Gouvernement avait demandé dix-huit mois, mais c'est le Parlement qui a réduit ce délai. Dès lors, la majorité de la commission a souhaité soutenir la position du Gouvernement et émettre un avis défavorable sur cet amendement.

Quel est l'avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement sait très bien qu'il est toujours difficile aux parlementaires de se dessaisir d'une partie de leurs compétences. Mais de nombreuses propositions n'étant pas totalement arrêtées, la rédaction du projet d'ordonnance pourra difficilement être achevée dans le délai initialement prévu.

Le délai de six mois supplémentaires ayant été voté à l'Assemblée nationale, le Gouvernement demande à la Haute Assemblée de bien vouloir l'adopter à son tour.

Monsieur Vézinhet, l'amendement est-il maintenu ?

J'ai pris note des déclarations qui viennent d'être faites. Mais, au nom du groupe socialiste, je maintiens cet amendement.

Je mets aux voix l'amendement n° 3.

Je mets aux voix l'article 10.

Avant de mettre aux voix l'ensemble du projet de loi, je donne la parole à M. André Vézinhet, pour explication de vote.

Compte tenu de mes précédents propos, je ne voudrais pas que subsiste un doute sur le bilan que nous tirons de ce débat. Nous considérons en effet que l'aspect positif l'emporte. C'est la raison pour laquelle j'indique, au nom du groupe socialiste, que nous voterons le projet de loi en l'état.

La parole est à M. Claude Biwer.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le projet de loi permettra à notre code de l'urbanisme de s'adapter aux exigences communautaires et, surtout, d'introduire une dose de transparence dans la procédure des concessions d'aménagement, la faisant ainsi sortir de l'exception. Nous partageons bien évidemment ces orientations. Il n'est d'ailleurs pas inutile d'insister sur cette avancée européenne au moment où nous entendons trop fréquemment, à notre goût, des critiques adressées à l'Union.

Aussi, je voudrais remercier M. le ministre des précisions qu'il a apportées au sujet du contenu du décret, notamment en réponse à mes interrogations. J'aimerais également indiquer que nous sommes très heureux de pouvoir continuer à administrer nos collectivités territoriales avec le plus de liberté possible, dans le respect, bien sûr, d'une réglementation.

S'agissant des sociétés publiques locales, il est en effet très urgent que le groupe de travail aboutisse à un résultat. Nous sommes les seuls en Europe à ne pas disposer d'une telle forme juridique de société, qui permettrait pourtant d'offrir plus de souplesse aux collectivités que les régies et les aménagements délégués. Je réitère toutefois notre attachement au fait que le Sénat soit associé au groupe de travail. Mais je sais que M. le ministre a déjà répondu positivement à ce souhait.

Dans ces conditions, nous sommes heureux de soutenir le projet de loi.

La parole est à M. Paul Blanc.

Monsieur le ministre, lors de mon intervention dans la discussion générale, j'ai indiqué que le groupe UMP avait l'intention de voter ce texte. Mais j'ai également particulièrement insisté sur le fait que le Sénat devait être associé au groupe de travail.

J'ai interprété de façon formelle votre volonté de voir la Haute Assemblée effectivement associée à ce groupe de travail et votre désir que la réflexion sur la mise en place des sociétés publiques locales aboutisse.

Ces deux éléments ne font que confirmer ma conviction que le Gouvernement a l'intention d'aller de l'avant avec ce projet de loi. C'est la raison pour laquelle je voterai le texte tel qu'il nous vient de l'Assemblée nationale.

Très bien !

La parole est à Mme Eliane Assassi.

Au cours de la discussion générale, j'ai émis des réserves sur ce texte. Néanmoins, j'ai également précisé qu'il permettrait de mettre un terme à une situation juridique préjudiciable à la mise en oeuvre des opérations d'aménagement.

Le groupe communiste républicain et citoyen votera le projet de loi. Je tiens cependant à réaffirmer notre volonté de voir le groupe de travail être composé à parité de représentants de l'Assemblée nationale et du Sénat, et ce dans toute la diversité de ce dernier !

Très bien !

Personne ne demande plus la parole ?...

Je mets aux voix l'ensemble du projet de loi.

La parole est à M. le ministre délégué.

Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, au nom de M. Dominique Perben, je tiens vraiment à remercier le Sénat de ce vote qui est intervenu à l'unanimité et qui permettra la promulgation prochaine du projet loi relatif aux concessions d'aménagement.

Je tiens à remercier non seulement l'ensemble de la commission des lois, notamment son rapporteur, du travail réalisé, qui a permis cet aboutissement, mais aussi M. Claude Biwer, Mme Eliane Assassi, MM. André Vézinhet et Paul Blanc, qui sont intervenus dans ce débat.

Ce texte, qui est le fruit d'un très large consensus, met fin à une période d'incertitude hautement préjudiciable à l'action des communes et des intercommunalités en faveur de l'aménagement de nos villes.

M. Perben, en sa qualité de ministre en charge de l'urbanisme, s'attachera non seulement à l'élaboration et à la publication rapides des décrets d'application, mais aussi à la parution de documents pédagogiques destinés aux élus et aux praticiens afin de leur permettre de disposer avec le maximum de sécurité juridique des outils de l'aménagement concerté.

Enfin, je retiens le souhait du Sénat que le groupe de travail soit paritaire. Tel sera le cas !

J'informe le Sénat que la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi d'habilitation du Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures d'urgence pour l'emploi est parvenue à l'adoption d'un texte commun.

Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à vingt et une heures trente.

La séance est suspendue.