Séance en hémicycle du 18 juin 2019 à 21h30

La séance est reprise.

Nous poursuivons la discussion du projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, de transformation de la fonction publique.

Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Arnaud de Belenet.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, en cette heure tardive de reprise de nos débats, je veux, d’abord, saluer la méthodologie et l’ambition du Gouvernement, ainsi que la place laissée au Parlement dans l’élaboration de ce texte.

Je rappellerai, ensuite, que le Sénat a su saisir cette opportunité et enrichir utilement ce projet de loi ; M. le secrétaire d’État rappelait d’ailleurs que deux tiers des modifications apportées par la commission avaient reçu l’accord et l’encouragement du Gouvernement.

Enfin, je ferai le point sur quelques sujets sur lesquels il ne me semble pas impossible de converger ; je m’en remets avec confiance à l’intelligence collective dont le Sénat est capable.

Le projet de loi de transformation de la fonction publique, que nous sommes appelés à élaborer, est le fruit d’une méthode et le vecteur d’une ambition.

Quant à la méthode, je crois savoir, monsieur le secrétaire d’État, que près d’une cinquantaine de réunions ont été organisées en 2018 et au début de 2019 avec les neuf organisations syndicales de la fonction publique et les représentants des collectivités locales et des employeurs hospitaliers. Vous disiez avoir également rencontré, dans un esprit de discussion et de concertation, nombre d’agents, en direct, au gré de vos déplacements. Je veux enfin saluer la création de la plateforme dématérialisée qui a permis à tous les agents des trois versants de faire entendre leur point de vue et de contribuer au débat.

L’ambition de ce texte est d’adapter les règles applicables aux 5, 5 millions d’agents du service public. Cela n’a rien d’une mince affaire ; c’est même de l’orfèvrerie, en particulier en France, où la fonction publique est associée, organiquement, à une certaine idée de la Nation. Toucher à l’une, c’est évidemment toucher à l’autre. Si bien que, au-delà des modalités d’exécution techniques d’une telle réforme, sa seule annonce semble parfois suffire à hypothéquer ses chances de réussite. Peut-être avons-nous eu cette impression lors des échanges que nous avons eus sur la motion tendant à opposer la question préalable.

Ces préjugés défavorables sont toutefois bien loin d’égaler en intensité les invitations au changement adressées par nos concitoyens, par les usagers, par les agents et par les employeurs publics. Il faut les accepter et les entendre !

Pour eux tous, notre action publique doit non seulement s’adapter, mais apprendre à renouveler cet effort.

Pour l’heure, la fonction publique fait encore à nos concitoyens l’effet d’un capharnaüm procédural, où l’esthétisme administratif du jardin à la française semble distraire des impératifs de fonctionnalité et de service au public.

Comment, alors, ne pas accueillir avec quelques motifs de satisfaction un texte qui met en œuvre les outils indispensables à la révision opérationnelle de la fonction publique, sans préjudice des lois statutaires de 1946 et de 1983 ?

Concernant de nouveau la méthode, j’ai évoqué les 5, 5 millions d’agents du service public. Ce n’est pas qu’un luxe de précaution sémantique. En effet, à l’heure où l’on se plaît à compartimenter la fonction publique en corps, en cadres d’emploi, en emplois fonctionnels, que sais-je encore ?, le titre V du présent projet de loi, consacré à l’égalité professionnelle, a ceci d’opportun qu’il nous rappelle une chose essentielle : il faut à tout prix cesser de voir des catégories statutaires là où l’on trouve d’abord des serviteurs de la Nation qui méritent, chaque jour, d’être salués et encouragés. Cette méthode me semble être la bonne.

Vous avez évoqué, monsieur le secrétaire d’État, les apports attendus de ce texte : avant tout, de nouveaux outils opérationnels.

Je veux revenir sur son ambition. De ce point de vue, le Gouvernement n’est pas en peine. C’est vrai, en premier lieu, pour les services publics et leur adaptation aux attentes des usagers ; l’une des dernières avancées notables consiste en l’instauration d’un droit à l’erreur, mais cette adaptation est déjà ancienne. C’est vrai, en deuxième lieu, de par la recherche d’une plus grande efficience, c’est-à-dire l’accomplissement du service de la meilleure façon possible pour le coût le moins élevé possible. C’est vrai, enfin, concernant l’attractivité des métiers et la mobilité des agents.

Le projet de loi répond à cet enjeu de modernisation au travers de cinq titres qui traduisent des choix clairs. Ils ont déjà été évoqués à cette tribune, mais je veux rappeler les enjeux principaux.

Il s’agit, d’abord, d’adapter et de renforcer le dialogue social dans la fonction publique, que l’on peut parfois qualifier d’atone, en proposant une réforme des organes de proximité : les futurs comités sociaux pourront trancher l’ensemble des questions liées à la gestion des ressources humaines.

Je salue, ensuite, la volonté de transformer la gestion des ressources humaines en donnant de nouveaux outils aux managers publics tout en renforçant les dispositifs de lutte contre la précarité. À ce titre, avec de nombreux collègues appartenant à différents groupes, je défendrai un amendement visant à réintroduire l’indemnité de fin de contrat pour les contrats de moins d’un an dans la fonction publique hospitalière.

Le renforcement de la transparence au sein du cadre de gestion des agents mérite lui aussi d’être salué. Je pense notamment au rôle des centres de gestion départementaux, qui disposeront de plus de souplesse pour s’organiser, notamment à l’échelon régional.

C’est bien !

Je salue aussi l’encouragement de la mobilité des agents au sein des trois versants. Attendu par les agents, ce paquet de mesures accentue l’effort de formation.

Enfin, l’égalité professionnelle sortira renforcée de ce texte.

Certains diront que tout cela n’est qu’un premier pas, mais il est certainement décisif : c’est un grand pas !

Le Parlement a été une force de proposition dans la construction de ces dispositifs. Le Sénat, comme l’Assemblée nationale, a indiscutablement su se saisir d’enjeux majeurs pour les agents de la fonction publique.

Notre commission s’est efforcée de renforcer les souplesses offertes aux employeurs territoriaux, notamment en élargissant le recours aux agents contractuels, en encourageant les recrutements sur titres pour des agents disposant déjà d’un diplôme d’État. Je salue, notamment sur ce point, le rapport de Jacques Savatier, qui a repris un certain nombre de sujets portés par le Sénat. Celui-ci, à travers sa commission des lois, a également fait œuvre utile en facilitant l’intégration des policiers nationaux et des gendarmes dans la police municipale.

La commission a limité à cinq ans la durée maximale de prise en charge des agents placés dans la catégorie des fonctionnaires momentanément privés d’emploi, ou FMPE.

Le licenciement pour insuffisance professionnelle a été facilité : il serait prononcé après audition de l’intéressé et passage en commission administrative paritaire, en lieu et place du conseil de discipline.

La commission s’est efforcée de mieux récompenser le mérite, au travers de mesures relatives aux primes des agents et à leur régime indemnitaire.

Elle a également renforcé l’intégration des agents en situation de handicap.

De vrais progrès !

Elle a notamment prévu sur ce point une expérimentation visant à pérenniser le financement du fonds pour l’insertion des personnes handicapées dans la fonction publique, ou FIPHFP. Elle a aussi ouvert aux apprentis en situation de handicap la possibilité d’intégrer la fonction publique à l’issue de leur contrat d’apprentissage. Un droit à la portabilité a été créé : des postes seront aménagés pour que les agents puissent conserver leur aménagement lorsqu’ils changent d’employeur.

Enfin, la commission des lois a opportunément garanti de nouveaux droits aux agents publics en les rendant éligibles au congé de proche aidant et en prévoyant que les fonctionnaires de genre féminin disposeront d’une heure par jour pour allaiter leur enfant, comme dans le secteur privé.

Le Sénat a ainsi participé, au travers des travaux de sa commission des lois, au renforcement et à l’amélioration de l’armature de notre fonction publique.

Il obtient, en un sens, doublement gain de cause.

C’est le cas, d’abord, au regard des propositions sénatoriales formulées précédemment, qui font aujourd’hui l’objet d’une heureuse déclinaison législative. On peut citer à cet égard la suppression des régimes dérogatoires à la durée légale du travail antérieurs à la loi de 2001.

Enfin !

C’est le cas, ensuite, du fait des apports substantiels offerts par la commission des lois mercredi dernier.

Il serait bon, en conséquence, que les quelques désaccords qui subsistent, désaccords non de fond, mais de forme et parfois, peut-être, de posture, ne gâchent pas, non pas cet échange d’amabilités, mais cette véritable contribution au sujet majeur qu’est la transformation de notre fonction publique.

J’en viens ainsi à la troisième partie de mon propos.

Il vous faudra être très bref !

M. Arnaud de Belenet. J’aurai l’occasion, au cours de nos débats, d’y revenir. Un certain nombre de sujets méritent que nous convergions. Je serai très heureux de m’exprimer sur tous ces points lors de la défense de nos différents amendements.

La parole est à Mme Laurence Cohen.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, je concentrerai mon propos sur les conséquences de ce projet de loi sur la fonction publique hospitalière.

Dans cet esprit, je regrette que, du fait de l’inflation législative, la commission des affaires sociales n’ait pu se saisir pour avis de ce texte, comme je l’avais proposé.

Alors que les hôpitaux connaissent une crise majeure, que leur personnel est au bord de l’explosion, que les agents multiplient les actions, depuis des mois, pour dénoncer leurs conditions de travail et la dégradation de la prise en charge des patients, alors que tous les services d’urgence sont mobilisés, votre seule réponse, monsieur le secrétaire d’État, est le mot « réorganisation », et le Gouvernement a répondu de même lors de l’examen du projet de loi de modernisation de notre système de santé.

Vous n’entendez pas les témoignages des urgentistes et des infirmières qui refusent la généralisation des recrutements par contrats que vous accomplissez à l’article 9 !

Vous proposez, à l’article 28, une externalisation des missions des personnels, mais avez-vous entendu des soignants, des agents administratifs, ou encore des ouvriers qui travaillent dans les établissements publics de santé vous en faire la demande ?

Nous ne fréquentons vraiment pas les mêmes milieux ! Quand mes collègues du groupe CRCE et moi-même nous rendons d’hôpital en hôpital, personnellement, j’entends l’urgence à embaucher et à rendre ces métiers attractifs, notamment en augmentant les salaires, en valorisant les carrières et en facilitant les passerelles entre les différents métiers pour permettre aux fonctionnaires d’évoluer tout au long de leur activité professionnelle.

Votre obsession de vouloir casser le statut des fonctionnaires, que vous dénoncez comme d’affreux privilégiés tandis que vous épargnez les tenants du CAC 40, est tout simplement indécente pour ces hommes et ces femmes qui nous soignent !

Vous étendez au secteur public les réformes appliquées au secteur privé depuis les ordonnances Macron ou la loi El Khomri, en réduisant à peau de chagrin les instances représentatives du personnel, pour tuer toute concertation.

Ainsi, vous ne trouvez pas mieux que de supprimer les CHSCT, les comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail.

Comment le comité social d’administration, instance fourre-tout censée les remplacer, interviendra-t-il quand des agents menaceront de sauter par la fenêtre parce qu’ils n’en peuvent plus ?

On en est bien là aujourd’hui, mes chers collègues, tant les restrictions budgétaires faites sur le dos des hôpitaux depuis des années entraînent une perte de sens, un épuisement des personnels et une profonde souffrance au travail.

Comment cette instance pourra-t-elle mener des actions de lutte contre les violences sexistes et le harcèlement ?

Cela m’amène à aborder, pour conclure, le volet de ce texte consacré à l’égalité professionnelle. Comme l’a souligné Éliane Assassi, les quelques mesures proposées sont loin d’être suffisantes. Une fois de plus, la grande cause nationale de ce quinquennat mobilise bien peu votre gouvernement, monsieur le secrétaire d’État !

Le statut de la fonction publique est un outil vivant que l’on se doit d’améliorer au fil du temps pour mieux servir l’intérêt commun, mais vous faites le contraire : vous le détruisez et vous allez amplifier la crise dans la fonction publique hospitalière.

Voilà une raison supplémentaire pour voter contre ce projet de loi, qui, en mettant à mal les trois principes fondateurs de la fonction publique, aggravera les conditions de travail des fonctionnaires, dégradera les services rendus à la population et affaiblira davantage les services publics.

M. le président. La parole est à M. Didier Marie.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, ce texte s’adresse aux 5, 5 millions de femmes et d’hommes qui ont fait le choix de servir l’intérêt général.

Leur mission fondamentale est de permettre à tous nos concitoyens d’accéder à un patrimoine commun, le service public, leur ouvrant le droit à la santé, à la sécurité, à l’éducation, à la culture, à la mobilité, à la justice et à tout ce qui concourt à notre vie collective.

Le service public, ne l’oublions pas, c’est le patrimoine de ceux qui n’en ont pas, le bien commun de la Nation.

La fonction publique est en souffrance, non parce qu’il y aurait trop de fonctionnaires, mais parce qu’ils ne sont pas toujours là où il le faudrait, du fait de choix dictés par des impératifs budgétaires réalisés à leurs dépens et à ceux des usagers.

Comment, à l’heure où nous engageons l’examen de ce texte, ne pas penser au personnel hospitalier et, en particulier, à celui des urgences, au personnel pénitentiaire, victime de prises d’otages, aux agents de la force publique, éreintés par la crise des gilets jaunes, à ceux de l’administration des finances, aux enseignants et à tous les fonctionnaires qui connaissent tous des difficultés dans l’exercice de leurs fonctions du fait du manque d’effectifs, de la demande croissante de nos concitoyens et, parfois, de la violence ?

Aujourd’hui, nous tenons, avant toute autre chose, à apporter tout notre soutien à l’ensemble de la fonction publique et de ses agents, dont nous saluons le professionnalisme, l’intégrité et le dévouement. C’est ce soutien qui guidera nos positions et nos interventions tout au long de nos débats.

La force de notre fonction publique est le statut des fonctionnaires, qui oblige et protège ses agents. Permettez-moi de faire un rappel rapide, mais nécessaire. La fonction publique est consubstantielle de la République. Son statut n’est pas un héritage désuet du XXe siècle ; c’est une opportunité.

Constitué d’un ensemble de droits et de devoirs, le statut est un cadre qui a su se moderniser, de sa création, en 1946, aux quatre lois de 1983, 1984 et 1986, qui forment aujourd’hui le statut général des fonctionnaires.

Il repose sur trois principes, qui restent modernes.

Le premier, c’est l’égalité. L’entrée dans la fonction publique se fait par la voie du concours, qui garantit l’égal accès aux emplois publics et la sélection par la compétence. Le concours est le meilleur rempart contre le copinage, le favoritisme et le clientélisme.

Le deuxième, c’est l’indépendance. Les fonctionnaires doivent être protégés de la conjoncture et de l’arbitraire politiques. La fonction publique française repose donc sur le système de la carrière, où le grade est distinct de l’emploi. Servir l’État, ce n’est pas servir une société privée : c’est une fonction sociale, qui s’apprécie sur une longue période aménagée à cet effet en carrière.

Le troisième, c’est la citoyenneté. Les fonctionnaires disposent des mêmes droits que les autres citoyens – liberté d’opinion, droit syndical et droit de grève, pour prendre les plus emblématiques –, mais ces droits doivent être conciliés avec des obligations propres à la fonction publique en matière de neutralité, de déontologie, de laïcité, de discrétion et d’information du public.

Autant de principes qui sont aujourd’hui menacés par ce projet de loi. En effet, monsieur le secrétaire d’État, avec cette réforme, si vous ne vous attaquez pas frontalement au statut, vous le contournez.

Vous élargissez massivement les possibilités de recruter des agents contractuels en lieu et place des fonctionnaires, mettant en concurrence les seconds avec les premiers. Vous multipliez ainsi les risques d’emplois de complaisance, au détriment de la compétence, et vous réduisez fortement les perspectives de carrière des fonctionnaires qui ont fait le choix de s’engager en faveur de l’intérêt général.

De plus, vous renforcez la précarité des agents publics, à l’image du nouveau contrat de projet, ou encore du détachement d’office auprès d’opérateurs privés en cas d’externalisation de services ou de missions.

En revanche, vous restez silencieux sur la reconnaissance de l’engagement de nos concitoyens au sein de la fonction publique et sur les possibilités d’évolutions professionnelles, notamment par le biais de la formation continue, tout au long de leur carrière, ou de congés de conversion.

Ainsi, en ouvrant très largement le recours au contrat, vous faites le choix de la banalisation de la fonction publique et de l’exercice de l’État ; vous faites le choix, in fine, de l’affaiblissement de l’action publique.

Votre projet de loi remet en cause de manière inédite le dialogue social à tous les étages de la fonction publique.

D’une part, il fusionne des instances, au détriment de celles qui sont compétentes en matière d’hygiène, de sécurité et de conditions de travail, alors même que la santé au travail est un enjeu primordial dans un contexte de restructurations annoncées.

D’autre part, il réduit les attributions des commissions administratives paritaires, qui sont aujourd’hui consultées sur toutes les décisions individuelles. Vous nous dites que ces instances sont source de rigidité, alors qu’elles n’ont aucun pouvoir décisionnel, qu’elles garantissent la transparence des décisions et qu’elles permettent souvent de renforcer l’acceptabilité des décisions auprès des agents.

Les changements apportés par la commission des lois sont un pas vers l’amélioration du texte que nous avons reçu de l’Assemblée nationale, mais ce pas reste insuffisant ; c’est pourquoi nous devrons encore amender le projet de loi.

Monsieur le secrétaire d’État, vous avez négligé les organisations syndicales, en ne tenant pas votre engagement, plusieurs fois répété, de publier les projets de décrets en même temps que le projet de loi. Rappelons que ce texte, que vous dites attendu de tous, fruit d’une prétendue concertation intense, a fait l’objet d’un rejet unanime de la part des neuf organisations syndicales de la fonction publique.

Vous ne respectez pas plus les parlementaires en utilisant, une fois de plus, la procédure accélérée et en recourant massivement aux ordonnances.

En résumé, ce projet de loi n’est rien d’autre qu’une volonté de dégradation organisée des services publics ; il contribue à la stigmatisation de ceux qui les mettent en œuvre. Il ne résoudra ni les problèmes de fonctionnement de nos services publics ni le malaise de nombreux agents. Il ne répondra pas plus aux demandes des citoyens désireux de plus de proximité.

La majorité sénatoriale présente ce projet de loi comme une boîte à outils. Prenez garde, mes chers collègues, à ne pas minimiser son impact !

Il n’y a pas de réforme de la fonction publique sans réforme de l’État et de la puissance publique. Votre texte, monsieur le secrétaire d’État, ne fait pas exception à cette règle : il dessine en creux la conception que le Gouvernement se fait du service public et de l’État.

Penser la fonction publique, c’est penser l’action publique dans notre société. Pour nous, son histoire est républicaine. Elle a une place singulière dans l’organisation sociale et politique du pays. Elle contribue à l’émancipation individuelle des Français. Elle est le bras armé des libertés publiques, de la solidarité, de la fraternité républicaine et de la laïcité ; bref, de l’intérêt général.

Ce texte est malheureusement un projet d’affaiblissement du service public, qui prépare la mise en œuvre du plan Action publique 2022 et la suppression de 120 000 emplois.

Une autre réforme était possible pour moderniser le statut et favoriser l’attractivité des carrières publiques. C’est en tout cas la vision que mon collègue Jérôme Durain, les membres de notre groupe et moi-même défendrons, pendant ces deux semaines d’examen du présent projet de loi.

La parole est à Mme Nathalie Delattre.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, le projet de loi de transformation de la fonction publique aborde une réforme capitale, dont nous attendons qu’elle permette à l’État de se doter des instruments législatifs nécessaires pour la redéfinition de l’action publique, tant à l’échelon national que dans nos territoires, afin de se recentrer sur les services jugés utiles par nos concitoyens.

Les récents mouvements sociaux traduisent le décalage qui s’est creusé depuis des décennies entre les usagers et leurs services publics, qu’ils jugent inadaptés ou trop éloignés. Au sein des fonctions publiques, les crises se multiplient : crise de vocation dans les juridictions et les écoles, crise de l’épuisement dans les hôpitaux, les casernes, les prisons et les commissariats, crises de nerfs aux finances.

Ce décalage entre, d’un côté, des administrés insatisfaits et, de l’autre, des agents épuisés doit nous conduire, sur toutes les travées de cet hémicycle, à aborder avec lucidité, plutôt qu’avec idéologie, la question de la réaffectation des moyens administratifs humains par service et par zone géographique, en fonction des besoins exprimés sur le terrain et dans le cadre d’une dépense publique maîtrisée. À force de temporisations, la situation s’est cristallisée : il y a désormais urgence à agir.

Le premier obstacle à la réforme de l’État réside dans l’importance du nombre d’agents publics. On ne transforme pas une organisation rassemblant 5, 5 millions de personnes comme une entreprise de plusieurs dizaines de salariés. Mais là où d’autres grandes démocraties sont parvenues à faire leur aggiornamento administratif – je pense par exemple à la réforme du NHS, le système national de santé britannique –, la réforme de l’État est restée une question taboue en France.

Elle a tout du moins toujours été réduite à sa seule dimension quantitative, avec la fixation d’objectifs chiffrés de réduction du nombre de fonctionnaires, et confinée aux discussions interministérielles, sous le pilotage de la puissante direction générale de l’administration et de la fonction publique, dès la circulaire du 23 février 1989.

On peut également considérer que certaines positions syndicales conservatrices ont eu leur part de responsabilité dans les difficultés d’adaptation des services : alors qu’il aurait fallu saluer et encourager l’ouverture de l’emploi public à des profils issus du privé, ou encore le recours aux nouvelles technologies, ces éléments ont été systématiquement perçus comme des attaques portées au statut.

Ainsi, dans bien des administrations, la transition numérique s’est fait dos au mur ou en catimini, avec la suppression des fonctions de secrétariat. Les nouvelles générations de fonctionnaires en paient aujourd’hui le prix fort.

C’est pourquoi nous soutenons l’approche du Gouvernement que vous défendez aujourd’hui, monsieur le secrétaire d’État, qui est celle non pas du chiffre, mais de la subsidiarité. Plusieurs nouveaux outils que vous proposez devraient permettre le redéploiement d’agents publics là où ils seront utiles : je pense aux instruments d’encouragement à la mobilité géographique et à l’intérieur de la fonction publique, prévus à l’article 26, ou encore au détachement d’office, qui devrait faciliter les externalisations et permettre aux décideurs publics de tester différentes formes de gestion d’un service public.

Vous vous attaquez également à la crise des vocations en offrant aux fonctionnaires en souffrance une voie facilitée de reconversion professionnelle hors du secteur public par la consécration d’une forme de rupture conventionnelle et par l’ouverture du recours à la forme contractuelle entre les employeurs publics et les agents. Il s’agit d’une adaptation intelligente aux aspirations de mobilité professionnelle des « enfants du numérique », comme les nommait le philosophe Michel Serres il y a peu encore.

Cependant, nous y mettons plusieurs conditions.

Il est d’abord nécessaire que, comme en matière de concours, l’accès à l’emploi public par voie contractuelle offre des garanties de transparence et d’équité satisfaisantes. Il est question pour nous de passer non pas à un spoil system, mais à un système de recrutement hybride destiné à permettre le recrutement de profils plus variés pour enrichir l’action publique.

L’apport de ces agents contractuels doit être mieux valorisé, afin qu’ils ne soient pas traités comme de simples variables d’ajustement, moins rémunérés et moins protégés que les agents statutaires. C’est le sens de plusieurs de nos amendements relatifs au contrat de projet, à la requalification en CDI, ou encore à la reconnaissance de l’expérience de ces personnels au moment de leur recrutement ou, par la suite, lorsqu’ils se décident à passer des concours. Certains de ces amendements ont été considérés irrecevables au titre de l’article 40 de la Constitution, mais nous engagerons tout de même le débat lors des explications de vote. En effet, nous déplorons le fait que l’alignement des salaires entre contractuels et agents du service public soit perçu comme une charge dans l’examen de ce texte : cela ne devrait pas être le cas s’ils étaient rémunérés dans des conditions identiques. On est donc loin d’un développement de la contractualisation dans des conditions égales entre fonctionnaires et contractuels !

Enfin, nous sommes particulièrement vigilants à ce que les allers-retours entre le secteur public et le secteur privé se fassent dans des conditions plus satisfaisantes pour l’intérêt général. Plusieurs travaux parlementaires ont mis en lumière les défauts du système de contrôle déontologique actuel. Nous nous félicitons de constater que, à l’issue des débats à l’Assemblée nationale, le texte que vous proposez, monsieur le secrétaire d’État, reprend les propositions du groupe du RDSE soutenues par ma collègue Josiane Costes et adoptées par le Sénat en début d’année 2018.

Pour clore ce sujet, les fonctionnaires doivent envisager l’augmentation du nombre d’agents contractuels non comme la remise en cause de leur statut, mais comme l’enrichissement d’un corps administratif unique par une nouvelle composante destinée à pallier les défauts de la composante historique, laquelle n’a pas vocation à disparaître.

Je crois que cette approche pragmatique est également partagée par nos deux rapporteurs, dont je tiens à saluer le travail considérable.

À quelques réserves près, nous soutenons les modifications apportées au texte telles que le meilleur encadrement des habilitations à légiférer par ordonnances, la suppression de l’habilitation réformant le dialogue social qui n’a pas été assez préparée, le maintien des questions de rémunération et d’avancement dans le champ de compétence des CAP, et les modifications introduites en faveur des employeurs publics locaux qui leur offrent ainsi de plus grandes marges de manœuvre dans la gestion des ressources humaines.

Nous proposons d’ailleurs de renforcer le droit de regard des collectivités territoriales sur la mise en œuvre des détachements d’office de fonctionnaires d’État lorsqu’ils auraient des répercussions locales, comme le dénoncent déjà les comités techniques spéciaux, les CTS.

Sur d’autres points, comme la suppression de la prime de précarité pour les agents contractuels de la fonction publique hospitalière, nous sommes nettement plus circonspects.

Cela dit, si nous soutenons le développement de la politique du handicap au sein de la fonction publique et si nous avons entendu l’argument du Gouvernement, qui souhaite faire converger les normes publiques et privées en la matière, nous ne partageons pas votre conviction, monsieur le secrétaire d’État. De la même manière, nous espérons que nos échanges pourront apporter une solution à l’épineuse question du financement de l’apprentissage.

Je conclurai en exprimant quelques regrets sur un outil de management qui me paraît insuffisamment encouragé par le texte : celui de la valorisation du mérite par l’individualisation des primes. On connaît l’attachement des syndicats aux primes d’intéressement collectif, qui sont particulièrement justifiées dans des services sous tension. Le projet de loi prévoit justement de les étendre aux services hospitaliers. Pour autant, dans de grands organigrammes comme ceux des ministères, nous considérons que de nouveaux outils auraient pu être mis en place pour distinguer le mérite individuel dans la construction de la carrière.

Certes, quelques initiatives ont été développées avec des partenaires, comme les Victoires des Acteurs publics. Le remplacement de la notation par un entretien individuel va aussi dans le bon sens, mais les liens entre promotion et mérite pourraient être davantage renforcés, quand bien même cela atténuerait le sacro-saint principe de l’ancienneté. On touche là, malheureusement, aux limites du domaine législatif. Quoi qu’il en soit, le groupe du RDSE soutiendra toute initiative réglementaire en ce sens.

Au regard de tous ces éléments, monsieur le secrétaire d’État, mon groupe aborde l’examen de ce projet de loi avec bienveillance.

M. le président. La parole est à M. Alain Marc.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, en propos liminaire, je rappelle que ce sont 5, 5 millions d’agents qui œuvrent au quotidien pour la bonne organisation des services publics. Je souhaite saluer leur travail à cette tribune.

La fonction publique constitue notre bien commun. Il convient de la préserver tout en modernisant son organisation.

Le projet de loi que nous examinons aujourd’hui, bien qu’il ne traduise pas une réelle vision de l’action publique, comporte une palette d’outils pouvant permettre une meilleure gestion des ressources humaines.

Il ne procède pas à une véritable « transformation » de la fonction publique, mais il comporte une série de modifications, souvent techniques, dans trois domaines : la simplification du dialogue social et les nouveaux outils managériaux ; l’élargissement du recours aux contractuels ; le renforcement de l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes.

Il vise également à habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnances sur des thèmes sensibles : le dialogue social, la formation des agents, ce qui comprendrait la réforme de la haute fonction publique, et la santé au travail.

Je me réjouis que le travail en commission ait notamment eu pour objectif de préserver les spécificités de la fonction publique territoriale et de mieux répondre aux attentes des employeurs locaux.

En effet, la fonction publique territoriale constitue un maillon indispensable de l’organisation décentralisée de la République, notamment pour la gestion des services publics de proximité, comme les polices municipales, les cantines et les crèches.

Je me réjouis que la commission ait donc donné plus de prévisibilité aux élus locaux en obligeant l’État à publier une feuille de route triennale dans laquelle il indiquerait l’incidence financière sur les budgets locaux de ses décisions en matière de ressources humaines.

Je me félicite également de ce que la commission ait veillé à accorder davantage de souplesse, notamment en permettant aux communes de moins de 2 000 habitants de pourvoir l’ensemble de leurs emplois par voie contractuelle et en élargissant le contrat de projet aux agents de catégorie C.

Par ailleurs, je tiens à souligner la volonté de la commission de donner de nouveaux outils aux employeurs territoriaux en limitant à cinq ans la durée de prise en charge des fonctionnaires momentanément privés d’emploi, en facilitant le licenciement pour insuffisance professionnelle et en renforçant le régime disciplinaire, tout en réaffirmant le caractère paritaire des conseils de discipline.

Enfin, je suis satisfait que la commission ait sécurisé le financement de l’apprentissage dans la fonction publique territoriale.

La fonction publique territoriale emploie actuellement 14 000 apprentis. Depuis la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel, les régions ne sont plus compétentes pour financer les centres de formation des apprentis. Le reste à charge des employeurs territoriaux risque donc d’augmenter significativement…

Face à cette difficulté, l’Assemblée nationale a souhaité que le Centre national de la fonction publique territoriale, le CNFPT, prenne en charge 75 % des frais de formation des apprentis pour un coût annuel estimé à près de 58 millions d’euros. Or cette somme paraît bien trop élevée au regard du budget du CNFPT et risque de remettre en cause les formations dispensées aux autres agents territoriaux.

Dans un souci de compromis, la commission a proposé que tous les acteurs s’engagent pour soutenir l’apprentissage dans les collectivités territoriales en prévoyant que 30 % des coûts de formation soient pris en charge par l’État et 20 % par le CNFPT.

Avant de conclure, je souhaite saluer le considérable travail fourni par les rapporteurs sur ce texte très technique et dont le champ est large.

Je souhaite également vous faire part de mon regret concernant le choix du Gouvernement d’engager la procédure accélérée sur ce projet de loi essentiel pour la fonction publique.

Ah oui !

Monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, l’examen en commission a permis d’élargir la palette d’outils pouvant permettre une meilleure gestion des ressources humaines tout en respectant les droits des agents publics et les grands principes du statut général.

Le groupe Les Indépendants – République et Territoires votera ce texte ainsi modifié et enrichi par la commission.

Très clair !

Très bien !

M. le président. La parole est à M. Jean-Marie Mizzon.

M. Jean-Marie Mizzon . Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, le Gouvernement soumet régulièrement à notre examen des textes dont le contenu apparaît en décalage avec l’ambition de l’intitulé. Tel est encore le cas avec ce projet de loi de transformation de la fonction publique qui traduit davantage un assouplissement et une adaptation de la fonction publique qu’une véritable transformation. Nous ne sommes pas véritablement ici dans la rupture !

Ah non !

Néanmoins, nous approuvons la volonté de l’exécutif de faire évoluer l’environnement, les métiers et les missions des agents publics, afin de les adapter aux défis de notre temps.

Les membres du groupe Union Centriste ne sont pas dans l’immobilisme.

Tout à fait !

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. Ils sont plutôt dans le centrisme…

Ils admettent bien volontiers que, s’il a sa raison d’être, le statut de la fonction publique ne saurait être figé. Nul ne peut sérieusement le contester : l’apparition de nouveaux métiers commande de nouvelles compétences. D’ailleurs, les agents du service public eux-mêmes réclament de nouvelles mobilités dans le temps et dans l’espace.

En revanche, nous regrettons que le texte – tout du moins dans sa version initiale – s’arrête au milieu du gué. Il confine, hélas !, trop souvent au salmigondis de mesures disparates, se contentant d’empiler des dispositifs techniques, arides, desquels ne découle aucune philosophie d’ensemble.

On peut même parler de galimatias !

L’occasion est pour ainsi dire manquée de réformer en profondeur la fonction publique et de fixer, pour elle et pour les 5, 5 millions d’agents qui l’animent au quotidien, un authentique cap vers l’avenir.

Car si les trois versants de la fonction publique recouvrent des missions très différentes, qui relèvent de corps, de cadres d’emploi et de métiers eux-mêmes multiples, tous ont en commun une même finalité : la grandeur du service public.

C’est un sujet ô combien décisif, aux ramifications multiples, comme ont tenu à nous le rappeler les Français à l’occasion du grand débat national. L’attente de nos concitoyens à l’égard du service public est immense d’un bout à l’autre du territoire. Elle est à la hauteur de ce qu’il représente dans notre pays en termes de service rendu, d’emploi et de cohésion sociale.

Nous avons conscience de la complexité du défi qui nous est posé : d’un côté, nos concitoyens réclament une plus large intervention de l’État et un retour à des services publics de proximité plus poussés ; de l’autre, ils guettent « sourcilleusement » le niveau de pression fiscale.

Il était donc devenu indispensable d’agir. À cet égard, nous ne pouvons que nous féliciter de l’action engagée par le Gouvernement.

Sans doute les objectifs ne sont-ils pas toujours clairs, faute d’avoir été nettement exposés par le Gouvernement lui-même. Là réside en partie, je crois, l’explication à l’opposition de l’ensemble des organisations syndicales.

L’avenir du secteur public aurait dû en effet susciter un plus vaste débat, afin que soit discuté l’ensemble des questions afférentes à la carrière des fonctionnaires, au statut de la fonction publique et à son avenir, à la rémunération, à la retraite, de façon à pouvoir apporter, en toute transparence, des réponses d’ensemble aux agents publics, ainsi qu’à nos concitoyens.

L’enrichissement du texte avant même l’issue de la première lecture est très parlant. Il est révélateur en tout cas des imperfections et incohérences de départ. Composé de trente-six articles dans sa version présentée en conseil des ministres, le texte en compte désormais quatre-vingt-quatre au terme de son examen par la commission des lois du Sénat.

La discussion parlementaire est bien sûr là pour apporter des modifications et des améliorations. Avouons néanmoins, monsieur le secrétaire d’État, qu’autant d’ajouts entre la présentation du texte devant les membres du Gouvernement et l’issue de la première lecture laissent songeurs…

Je tiens, à cet égard, à saluer le travail remarquable accompli par les deux rapporteurs, Catherine Di Folco et Loïc Hervé, qui ont abordé sans dogmatisme aucun…

Aucun dogmatisme, effectivement !

… et en faisant preuve d’une attitude toujours constructive les différents volets de ce projet de loi, qu’il s’agisse des instances de dialogue social, de l’élargissement du recours aux contractuels, de la réforme du cadre déontologique ou de l’accompagnement des transitions professionnelles des agents publics.

Ils ont été remarquables !

Les éléments nouveaux introduits en commission, sur leur initiative ou sur l’initiative de certains de nos autres collègues, ont permis d’améliorer substantiellement le texte transmis au Sénat par l’Assemblée nationale.

L’obligation pour l’État de présenter une feuille de route triennale indiquant tout à la fois ses orientations en matière de rémunération, de déroulement de carrière, de formation et de mobilité des agents publics participe ainsi, et de manière transversale, au besoin de visibilité que réclament nombre d’élus partout dans nos provinces. J’espère que l’article 2 bis prospérera à l’issue de l’examen du texte par la Haute Assemblée.

De même, la modification de la périodicité du rapport social unique, qui deviendrait biennal plutôt qu’annuel, ménage davantage de souplesse sans altérer pour autant la portée de ce rapport. Pour cette raison, cette mesure me paraît parfaitement équilibrée.

Concernant les commissions administratives paritaires, je crois, monsieur le secrétaire d’État, que les vider de leurs compétences, ainsi que vous le proposez, n’améliorerait en rien le dialogue social au sein de la fonction publique.

Eh oui !

Pis, en supprimant leurs compétences, vous créerez des rapports conflictuels, eux-mêmes source de défiance, au détriment finalement de l’efficacité du service public.

Soyez attentif aux arguments du Sénat et à sa sagesse habituelle en ne rayant pas d’un trait de plume la compétence des CAP en matière d’avancement et de promotion.

Je me réjouis surtout des nombreux apports de la commission allant dans le sens d’une plus grande souplesse offerte aux employeurs locaux.

S’agissant de l’élargissement du recours aux contractuels, point clé de ce projet de loi, quel meilleur garant du principe d’égal accès aux emplois publics que les autorités locales elles-mêmes ? Là encore, la réécriture de l’article 6 par la commission des lois du Sénat me semble salutaire en ce sens qu’elle garantit l’adaptation des recrutements aux besoins des collectivités locales.

Ne craignez pas de responsabiliser les élus locaux en leur conférant davantage de libertés.

Très bien !

M. Jean-Marie Mizzon. Je crois à cet égard, monsieur le secrétaire d’État, que vous rejoignez la position de la chambre haute, et veillerez à ne pas attenter à la libre administration des collectivités en ne faisant pas s’immiscer l’État dans les relations entre exécutifs locaux et directeur général des services.

Très bien !

De même, je ne doute pas que vous rejoindrez notre proposition et étendrez à tout type d’emploi le recours au nouveau contrat de projet, sans exclusion des emplois de catégorie C.

Au titre des lacunes originelles du texte, le Gouvernement a oublié deux points majeurs au sujet du recrutement, seulement traité sous l’angle des contractuels : je veux parler de l’apprentissage et des concours.

J’aimerais d’abord dire un mot sur le développement de l’apprentissage dans les collectivités territoriales, point central du dynamisme économique de nos communes, de nos départements et de nos régions.

Très bien !

Notre cher collègue Loïc Hervé l’a rappelé : les quelque 14 000 apprentis du secteur public sont les grands oubliés de la loi de 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel.

Exactement !

La nouvelle mouture de l’article 22 bis B du présent projet de loi y remédie en proposant notamment d’associer l’État au soutien et au financement de l’apprentissage dans les collectivités par le truchement d’un prélèvement sur recettes.

Très bien !

Et il le fera de bon cœur !

Il s’agirait là d’un investissement d’avenir, non d’une politique hasardeuse et dispendieuse !

J’aimerais ensuite saluer, au travers du nouvel article 33 quater, l’extension à l’ensemble des filières d’emplois des concours sur titres, aujourd’hui réservés aux seules filières sociales, médico-sociale et médico-technique.

J’espère vivement que ces deux apports du Sénat recevront toute l’attention qu’ils méritent de la part du Gouvernement.

Je le soulignais en préambule, il est difficile de décortiquer ce projet de loi mesure par mesure, preuve qu’il manque de cohérence globale…

S’agissant de la déontologie, de la transparence et de l’égalité entre les femmes et les hommes, nous sommes bien sûr très favorables aux mesures contenues dans le texte, ainsi qu’aux nouvelles avancées obtenues en commission.

Cela a été rappelé, le Gouvernement a eu le grand mérite d’intégrer à son projet de loi plusieurs propositions du Sénat, en particulier l’harmonisation du temps de travail et l’introduction de la rupture conventionnelle dans la fonction publique. Il serait bien inspiré de poursuivre dans cette voie et de conserver l’ensemble des préconisations du rapport de nos collègues Catherine Di Folco et Didier Marie, lesquelles visent à maints égards à renforcer l’intégration des agents en situation de handicap.

Comment, enfin, ne pas mettre à profit le temps de parole qui m’est dévolu – il est important ! §– pour féliciter deux de mes collègues du groupe Union Centriste, Jocelyne Guidez et Annick Billon, dont le travail a permis des avancées sociales.

Ah oui !

L’extension du congé de proche aidant aux agents publics, d’une part, la possibilité pour les femmes salariées de la fonction publique d’allaiter leur enfant pendant leur temps de travail, d’autre part, sont deux mesures sociales garantissant l’équité entre les secteurs public et privé.

Vous l’aurez compris, mes chers collègues, le groupe Union Centriste est favorable à l’esprit de ce texte, quelles que puissent en être par ailleurs les insuffisances. Nous voterons bien entendu en faveur de ce projet de loi, en espérant que les recommandations et améliorations du Sénat trouveront un écho auprès du Gouvernement et de nos homologues députés. Nombre d’entre elles sont attendues avec impatience par nos agents publics, nos concitoyens et nos territoires : ne les décevons pas !

Comme il est de coutume de dépasser le temps de parole qui nous est imparti, …

Non, pas du tout, veuillez conclure, cher collègue !

M. Jean-Marie Mizzon. … permettez-moi de conclure en citant Winston Churchill, qui disait à propos de changement, d’évolution et de mise au diapason : « Mieux vaut prendre le changement par la main avant qu’il ne nous prenne par la gorge. »

La parole est à M. Mathieu Darnaud.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, avec l’examen du projet de loi de transformation de la fonction publique, nous voilà enfin devant des dispositions concrètes proposées par ce gouvernement pour réformer les moyens de l’action publique.

J’avoue que nous étions fort impatients d’apprendre ce qui suivrait les déclarations du président Macron, qui nous avait promis un choc d’efficacité concernant les effectifs de l’État d’ici au terme du quinquennat.

Car nous étions restés sur notre faim après les conclusions du comité Action publique 2022, dont les traductions concrètes tiennent finalement moins du big-bang annoncé que du feu de Bengale. Nous retenions donc notre souffle dans l’attente de ladite transformation de la fonction publique !

Mais comme l’ont très bien relevé les rapporteurs, Catherine Di Folco et Loïc Hervé, pour se hisser à la hauteur d’une telle ambition, il manquait à ce projet de loi de dessiner une nouvelle ère pour le fonctionnement de l’État, au lieu de borner son horizon à des ajustements techniques.

Néanmoins, monsieur le secrétaire d’État, ce texte présente des avancées positives pour rendre la gestion des besoins de la fonction publique plus efficace et les évolutions de carrières plus stimulantes. On ne peut que les saluer. Ces avancées sont d’autant plus salutaires aux yeux des sénateurs de mon groupe que certaines dispositions emblématiques avaient été proposées par le Sénat, comme l’harmonisation par le haut du temps de travail annuel des agents ou la possibilité de procéder à des ruptures conventionnelles dans la fonction publique.

Ces deux mesures incarnent la double nécessité qui doit guider tout employeur public : d’un côté, la gestion rigoureuse des moyens publics ; de l’autre, la souplesse au service de l’efficacité. Cette équation est plus facile à poser qu’à résoudre, et les élus locaux connaissent le difficile équilibre entre un service exigeant pour la population, qui sera effectué par des agents qui s’épanouissent dans leur métier, et des perspectives professionnelles renouvelées.

Je veux donc saluer les deux rapporteurs de la commission des lois pour avoir mené cet exercice d’équilibre au bénéfice d’un texte enrichi en ayant su relever les trois défis qu’ils s’étaient fixés : mieux répondre aux besoins exprimés par les collectivités locales, davantage gratifier la qualité du service des agents et donner enfin sa place au handicap.

Je tiens particulièrement à remercier Catherine Di Folco des nombreuses dispositions qu’elle a intégrées au texte du Gouvernement lors de l’examen du projet de loi en commission, et qui touchent à la fonction publique territoriale. Elle a su créer des outils efficaces pour répondre aux attentes que les élus locaux ont fait remonter en participant massivement à la consultation lancée auprès d’eux par le Sénat.

Parmi celles-ci, je saluerai la limitation à cinq ans de la durée maximale de prise en charge des agents placés dans la catégorie des fonctionnaires momentanément privés d’emploi. Cette mesure met un terme à des situations invraisemblables : certains fonctionnaires, sans occuper de poste, étaient pris en charge depuis plus de vingt ans par les centres de gestion ou le Centre national de la fonction publique territoriale.

Comment, mes chers collègues, peut-on regarder ses administrés dans les yeux et leur dire qu’on ne peut recruter tel ou tel agent utile pour la petite enfance, le sport ou la culture quand perdurent de telles situations ?

Quelle image donne-t-on aux agents de leur statut, censé être tourné vers le service de la collectivité, quand celle-ci n’est pas capable de mettre à profit leur énergie et leurs compétences ?

Quant à l’amendement déposé par François Bonhomme et massivement soutenu par le groupe Les Républicains, il va dans le même sens, en rationalisant les conditions de liquidation de la retraite d’un fonctionnaire momentanément privé d’emploi.

Au sein de la fonction publique territoriale et particulièrement dans les communes, il existe un lien affectif entre les agents et la collectivité qu’ils servent.

Voilà pourquoi l’implication de ces personnels doit être récompensée à hauteur de leurs mérites. C’est même là une demande formulée par les élus locaux eux-mêmes, qui est massivement apparue dans la consultation menée par le Sénat.

C’est pourquoi je salue l’idée des rapporteurs de rapprocher l’évaluation de la performance aux résultats du service tout entier, ce qui a vocation à affermir le lien entre les agents d’une même équipe dont les efforts tendent vers un objectif commun.

L’un des aspects qui me paraît primordial dans ce texte est la prise en considération des spécificités territoriales qui vise à favoriser l’installation des fonctionnaires territoriaux dans les zones rurales ou enclavées.

Cette mesure représente une avancée importante, voire essentielle, qui peut constituer un pacte gagnant pour les collectivités et les agents eux-mêmes.

Un mot sur ce point, monsieur le secrétaire d’État, car nous avons en partage d’être issus du même territoire à profil plutôt rural.

Les agents qui permettent d’y faire perdurer la présence de l’action publique ne représentent jamais des dépenses superflues. La diminution des services publics de proximité n’est pas pour rien dans le sentiment d’abandon qui s’est manifesté si fortement depuis le déclenchement du mouvement des gilets jaunes, ou lors de bon nombre de scrutins depuis une dizaine d’années.

Il faudra s’en souvenir lorsque le gouvernement que vous représentez proposera un nouvel acte de la décentralisation avec à la clé, espérons-le, des moyens humains mieux répartis au cœur des territoires.

Dans l’immédiat, nous serons vigilants, et je ne vous cache pas notre inquiétude quant au redéploiement de certains services, comme ceux du Trésor public.

Plus de reconnaissance, un dialogue social modernisé et de meilleures perspectives de carrière permettent de remettre les agents au centre de l’action publique. Cette place restaurée et cette confiance réaffirmée doivent aller de pair avec un esprit de responsabilité réactualisé. Il y va tout simplement de l’image des 5, 5 millions d’agents publics.

Je salue donc, monsieur le secrétaire d’État, le pragmatisme dont vous avez fait preuve en reprenant les propositions du Sénat concernant l’harmonisation du temps de travail. Vous proposez ainsi de mettre un terme aux dérogations au temps de travail annuel qui ne se justifiaient que par des pratiques locales, certes légales, mais que nos concitoyens, lesquels sont aussi, par le biais de leurs élus, les employeurs, ne comprennent plus.

La majorité du groupe Les Républicains a décidé de soutenir l’initiative de nos collègues Christine Lavarde et Dominique Estrosi Sassone : elles nous ont alertés sur le phénomène des grèves perlées, qui créent un rapport de force parfois déséquilibré entre les grévistes cessant leur activité en roulement et le service, qui peut être saturé et perturbé.

Dans le cadre d’un conflit social, le mouvement de grève conserverait ce moyen de pression, qui n’aurait rien d’indolore sur l’exécutif chargé de la collectivité concernée. Mais un rééquilibrage serait opéré dans certains secteurs, entre autres, celui de la collecte des déchets, dont l’interruption brutale a des conséquences sanitaires inacceptables, celui des transports publics de personnes, dont l’arrêt empêche les usagers de se déplacer pour aller travailler, et celui qui touche aux activités scolaires et périscolaires, car là aussi l’effet est le même : assigner les parents à domicile.

Si la France est parfois trop administrée, alors qu’elle ne l’est pas assez dans certaines zones, nous savons qu’elle est enviée pour sa fonction publique dévouée, compétente, honnête et efficace. Il ne manque à cette dernière que de déployer pleinement son potentiel en se modernisant et en traçant de nouvelles voies plus enthousiasmantes pour nos agents.

Si ce texte comporte de bons outils, il a besoin du savoir-faire du Sénat pour parachever son œuvre : voir éclore une fonction publique plus pragmatique, au service des citoyens de l’ensemble de nos territoires.

La parole est à Mme Céline Brulin.

Monsieur le secrétaire d’État, alors que le Président de la République avait vaguement laissé supposer le possible abandon de la suppression de 120 000 postes dans la fonction publique, le Premier ministre puis vous-même avez au contraire confirmé cet objectif. Peut-être est-ce une nouvelle traduction du « en même temps » ?

C’est surtout en contradiction totale avec ce qu’exprime le pays, à savoir la nécessité de renforcer les équipes soignantes dans les hôpitaux, de réduire les effectifs dans les classes, de reconquérir l’égalité républicaine grâce à des services publics de proximité, modernisés, à même de faire reculer les inégalités.

Je veux en premier lieu souligner les conséquences de votre projet en matière d’éducation. Nous connaissons une crise de recrutement dans le métier d’enseignant, ainsi qu’une augmentation très inquiétante du nombre de démissions, encore récemment relevée dans le bilan social de l’éducation nationale. Il faut donc redonner attractivité et reconnaissance à la profession.

Vous choisissez une réponse court-termiste en généralisant le recours aux contractuels, alors que 20 % des agents de l’éducation nationale le sont déjà. Pour les seuls enseignants, le nombre a presque doublé en dix ans.

Cela risque de se traduire par une dégradation de la qualité des enseignements. Car la contractualisation ne signifie pas seulement précarité et instabilité pour les agents. Elle signifie aussi moindre exigence du recrutement, manque de formation et d’expérience, et par conséquent moindre qualité de l’enseignement dispensé. À l’inverse exact du besoin de renforcement de la formation des enseignants, que nous avons identifié, au Sénat, à plusieurs reprises.

Et avec la réduction constante des places aux concours – 45 postes de professeurs des écoles ouverts de moins, par exemple, cette année dans l’académie de Rouen –, le recrutement risque de se faire peu à peu essentiellement par contrat, comme c’est déjà le cas pour les accompagnants des élèves en situation de handicap, les AESH. Or nous voyons précisément combien, dans ce secteur, le recours au contrat entraîne des situations chaotiques, intolérables, pour les enfants comme pour les accompagnants.

Prendre en compte les nouveaux besoins, comme celui d’accompagner les enfants en situation de handicap, dans le cadre d’une école inclusive, voilà qui contribuerait à une modernisation de la fonction publique !

Il est d’autant plus regrettable de ne pas s’engager dans cette voie qu’un consensus se dessine aujourd’hui autour de la nécessité de sécuriser et de professionnaliser ces personnels. Ainsi pourrait être créé un corps de la fonction publique, afin de répondre à un besoin permanent, qui constitue objectivement une mission de service public. Il pourrait s’agir de l’une des mesures phares d’une loi ayant pour ambition de moderniser la fonction publique, plutôt que de la démanteler.

Je souhaite aussi évoquer les agents de la direction générale des finances publiques, qui font face à un plan social déguisé accompagnant la fermeture de nombreuses trésoreries dans nos territoires, alors même que la mission de service public de celles-ci est essentielle pour les particuliers, mais aussi pour les élus des petites communes qui ont besoin de ces services, afin de gérer les finances communales.

Enfin, le transfert des conseillers techniques sportifs aux fédérations, adopté par l’Assemblée nationale, est une mesure particulièrement funeste, car très peu – pour ne pas dire aucune – de fédérations sportives sont en mesure d’accueillir ces conseillers et de pérenniser réellement leur emploi. Cela contribuerait à déstabiliser un peu plus le modèle français du sport, en pleine préparation des jeux Olympiques de Tokyo, avant ceux de Paris.

La ministre des sports a indiqué qu’elle n’utiliserait pas cette disposition. Mais le plus sûr serait évidemment de la supprimer du texte. Vous pouvez compter sur nous pour intervenir en ce sens !

M. le président. La parole est à M. Jérôme Durain.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, au travers de ce projet de loi, le Gouvernement s’enorgueillit de poser les bases d’un « nouveau contrat social » avec la fonction publique.

En novembre 2018, monsieur le secrétaire d’État, vous nous annonciez la couleur en demandant à l’administration de faire sa « révolution culturelle ».

Derrière ce vocabulaire empreint de sobriété, si caractéristique de la Macronie, que doit-on imaginer ? Plus de moyens, une meilleure écoute des demandes des agents, un renforcement de la fonction publique ? Parce qu’après tout cette fonction publique, qui est un atout pour notre pays, mérite bien cela, ne croyez-vous pas ?

Les bons chiffres économiques dont vous vous félicitez régulièrement, les investissements étrangers de plus en plus nombreux, ne croyez-vous pas qu’ils sont dus aussi à l’avantage compétitif que représente le maillage du service public dans notre pays ?

On aurait donc pu imaginer que vous renforceriez la fonction publique. Mais de renforcement, il n’y aura pas. Vous vous abritez derrière les totems de la souplesse, de l’agilité, des managers.

Il est vrai qu’en termes de souplesse idéologique et de gestion des ressources humaines vertueuse M. Macron est un spécialiste. L’Élysée a pourtant fait l’expérience des risques liés au recrutement de contractuels aux fiches de poste mal libellées et au profil incertain !

Ces totems trompeurs dissimulent mal une orientation très libérale. Lors de la dernière campagne présidentielle, M. Fillon avait inquiété une partie des agents de l’État en évoquant 600 000 suppressions de postes dans la fonction publique.

M. Macron, qui n’était pas de droite, jouait aux offusqués : il n’en supprimerait que 120 000.

Oui, des suppressions, il y en aura. Combien ? On ne le sait pas. Cela dépend de l’humeur du jour. De M. Darmanin, soit l’aile droite du Gouvernement, ou de vous, monsieur Dussopt, qui êtes supposé incarner l’aile gauche, qui tient les comptes ? Qu’importe, puisque vous allez mettre en place la boîte à outils pour fragiliser durablement la fonction publique. Vous faites du « Fillon light » : il y a moins de suppressions de postes, mais le goût de la fragilisation du service public est bien le même.

Dans la période, le premier message à envoyer aux fonctionnaires, qu’ils travaillent aux urgences, dans les prisons, à l’école, sur les routes, consiste à les assurer de notre fierté, de nos encouragements et de notre écoute. À l’inverse, vous faites le choix de dépouiller les instances de dialogue social de leurs attributions.

Alors que s’ouvre le procès de France Télécom, groupe qui incarne à merveille les différences entre une gestion de service public et un management libéral à l’anglo-saxonne, vous exposez les trois versants de la fonction publique à cette culture qui risque de précariser les agents publics et d’affaiblir le service public !

Quand la presse se fait l’écho de harcèlement envers des déléguées départementales aux droits des femmes, vous revoyez à la baisse les exigences des dispositions relatives à l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes, issues de l’accord du 30 novembre 2018 !

Votre projet de loi abandonne ainsi la trajectoire ambitieuse lancée sous le précédent quinquennat. De 2012 à 2017, l’objectif de primo-nomination féminine a été relevé de 20 % à 40 %. Une politique volontariste qui a fait la preuve de son efficacité, mais qui n’est, hélas, pas poursuivie. L’égalité entre les femmes et les hommes, grande cause du quinquennat, ce ne sera pas pour la fonction publique.

Monsieur le secrétaire d’État, que comptez-vous faire pour relancer le contrat social qui vous lie aux déléguées départementales aux droits des femmes qui luttent pour se faire titulariser ?

Vous supprimez les comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail, les CHSCT, et les commissions administratives paritaires qui permettent d’assurer transparence et équité dans les décisions individuelles relatives aux carrières des agents sont dépouillées de leurs attributions. Elles ne traiteront plus de mobilité, de mutation, d’avancement et de promotion. Comment ces femmes défendront-elles leurs droits demain, alors même qu’aujourd’hui elles doivent lutter quand des structures adéquates existent pourtant ?

Je comprendrais, monsieur le secrétaire d’État, que vous n’appréciiez pas mon intervention. Mais j’aimerais que vous vous prononciez sur le cas de ces féministes fonctionnaires du quotidien.

Je comprendrais aussi que mon argumentaire contre certains aspects de votre projet de loi ne vous convainque guère. Mais Didier Marie et moi-même avons aussi des propositions à faire, au nom du groupe socialiste, visant à la défense d’un service public renouvelé, attractif pour ses agents et efficace pour les usagers.

Pour lutter contre la précarité, nous voulons élargir l’assiette de la prime de précarité à l’ensemble des CDD et limiter le nombre de renouvellements de CDD possible.

Alors que vous ouvrez la porte à d’innombrables mouvements de personnel en partance de la fonction publique, nous souhaitons renforcer les obligations déontologiques qui régissent les hauts fonctionnaires : remboursement de la pantoufle surveillé par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, la HATVP, vérifications fiscales, engagement de servir, lutte contre les conflits d’intérêts.

Pour pallier la perte d’attractivité induite par votre réforme, nous souhaitons ouvrir certains concours de la fonction publique territoriale aux candidats justifiant d’une certification professionnelle, et améliorer les possibilités de proroger les présences sur les listes d’aptitude.

Concernant le recours accru au contrat, nous souhaitons étendre la règle selon laquelle un emploi public ne peut être réservé à un contractuel, mettre en place les mêmes conditions de diplôme ou d’expérience professionnelle entre titulaires et contractuels, veiller à éviter les écarts de salaire entre eux.

Nous proposons également un droit à la déconnexion pour les agents publics et souhaitons aligner la fonction publique sur le régime plus favorable du code du travail en matière de congés pour décès familiaux. Nous avons été stoppés par l’article 40 de la Constitution, mais nous invitons le Gouvernement à reprendre certaines de nos propositions à son compte.

Autre proposition que nous avons déjà faite par le passé : nous voulons revenir sur le jour de carence pour les fonctionnaires. Mais cet amendement a, lui aussi, été retoqué sur le fondement de l’article 40… Les premiers résultats relativisent pourtant les bienfaits de cette mesure, que vous aurez l’occasion de nous présenter, monsieur le secrétaire d’État.

J’aimerais sortir des propositions concrètes pour aborder un point qui me tient à cœur : la manière.

Monsieur le président Bas, madame, monsieur les rapporteurs, j’ai personnellement trouvé exaspérantes les conditions d’examen de ce projet de loi en commission.

On sait que le Gouvernement donne un sens très personnel au mot « concertation ». Ainsi, après quinze mois de concertation et alors que tous les syndicats sont hostiles à ce texte, on nous parle de nouveau contrat social. C’est, hélas, le lot quotidien des parlementaires ! Nous avons travaillé sur ce texte dans des conditions qui ne permettent pas d’être de bons managers, comme dirait M. Dussopt. Nous travaillons vite et mal. Nous avons passé à peine une matinée en commission sur ce projet de loi dont l’examen va nous réunir de nombreux jours et nuits en séance. La procédure accélérée rencontre ses limites !

Pendant ce temps, le Président de la République ne cesse de répéter que le Parlement ne travaille pas assez vite. On croit rêver !

Le groupe socialiste, vous l’aurez compris, tentera malgré tout de remplir son office en ayant en tête les surveillants de prison, les enseignants, les policiers, les délégués aux droits des femmes, les agents des lycées. Pour que tous ceux-là et bien d’autres encore puissent servir la France, nous nous opposerons aux mesures qui nous semblent les plus contre-productives et espérons convaincre nos collègues siégeant sur d’autres travées de la pertinence de certaines de nos propositions.

M. le président. La parole est à Mme Agnès Canayer.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, la fonction publique française telle qu’elle existe aujourd’hui est l’héritière de plusieurs siècles d’histoire, qui ont abouti dans les années quatre-vingt à la création d’un véritable statut général. Aujourd’hui, elle emploie près de 5, 5 millions d’agents, soit un ratio de 72 agents pour 1 000 habitants. À titre indicatif, la moyenne européenne est de 60 pour 1 000 habitants.

Fruit d’une concertation lancée dès le printemps 2018, sujet fort du grand débat, le projet de loi de transformation de la fonction publique qui nous est présenté aujourd’hui entend « bâtir la fonction publique du XXIe siècle avec plus de souplesse et de mobilité ». Il affiche donc, tout du moins dans son intitulé, une ambition certaine.

Il vise à moderniser le statut de la fonction publique et les conditions de travail, à s’adapter aux réalités du terrain régulièrement décrites par les élus. À ce titre, ce texte prévoit un recours accru aux contractuels, une fusion des instances représentatives du personnel, encourage la rémunération au mérite et touche à l’harmonisation du temps de travail. Il entre dans une nouvelle logique, tournée vers une politique de management, que l’on peut retrouver dans d’autres pays européens tels que l’Allemagne ou le Portugal.

Il s’agit donc avant tout d’un texte technique, dont on peut regretter qu’il ne donne pas une vision claire quant aux missions des agents publics, dans un contexte agité de refonte de notre architecture institutionnelle. Il a cependant le mérite de comporter des outils pratiques et concrets, que le Sénat a renforcés pour conférer les moyens d’agir aux employeurs publics.

En sa qualité de chambre des territoires, le Sénat travaille depuis de nombreuses années sur ce sujet. Le dernier rapport de notre collègue et rapporteur, Catherine Di Folco, intitulé Dialogue et responsabilité : quatorze propositions d ’ avenir pour la fonction publique territoriale, témoigne de nouveau de la réactivité et de l’anticipation du Sénat à réformer, proposer et innover.

La commission des lois, guidée par l’excellent travail des rapporteurs, Catherine Di Folco et Loïc Hervé, a donc retravaillé le texte en profondeur et l’a enrichi de 154 amendements, autour de trois objectifs : mieux répondre aux attentes des employeurs territoriaux ; mieux récompenser le mérite des agents ; mieux accompagner les agents handicapés.

Ces trois axes illustrent à la fois le pragmatisme sénatorial, l’écoute de la Haute Assemblée, sa volonté forte d’intégrer et de faire en sorte que chacun trouve sa place dans la société.

Les 50 000 employeurs territoriaux attendent des réponses et de la souplesse face aux défis et aux contraintes auxquels ils doivent faire face.

Les contraintes sont connues depuis plusieurs années : ce sont les normes, les coupes budgétaires, les transferts de compétences sans moyens supplémentaires, ou encore des mesures qui ont fortement affecté les petites communes, comme la suppression des contrats aidés décidée à quelques jours de la rentrée scolaire de 2017.

Les élus locaux employeurs ont besoin d’information et de visibilité : c’est en ce sens que le Sénat, par l’intermédiaire de la commission des lois, a introduit l’obligation de publier une feuille de route triennale dans laquelle l’État indiquerait l’incidence financière de ses décisions en matière de ressources humaines sur les budgets locaux. Cette obligation de visibilité et de projection devrait permettre aux collectivités de mieux gérer leur masse salariale, de mieux programmer les recrutements dans l’intérêt des agents et de la collectivité. Car le poids budgétaire des agents représente en moyenne, sachons-le, 35 % du budget des collectivités.

La souplesse de la gestion des ressources humaines, quasi généralisée en Europe, est devenue une condition de performance et d’adaptation aux réalités locales.

Il est donc important que les élus puissent assumer pleinement leur responsabilité d’employeur. Ils doivent pouvoir prendre appui pour cela sur la gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences. Dans le même temps, les règles présidant au recrutement, à l’évolution professionnelle, à la formation et au management des agents territoriaux doivent être assouplies.

Ainsi, le projet de loi permet de recruter indifféremment un fonctionnaire ou un agent contractuel sur l’ensemble des emplois de direction de la fonction publique et dans les établissements publics de l’État. Les collectivités de moins de 1 000 habitants peuvent également recruter par voie de contrat sur l’ensemble de leurs emplois permanents.

Le Sénat a souhaité aller plus loin en prévoyant l’élargissement de la possibilité du recours aux agents contractuels, l’encouragement au recrutement sur titres, ou encore plus spécifiquement la facilitation de l’intégration des policiers nationaux et des gendarmes dans la police municipale. Ces dispositions, que la Haute Assemblée avait déjà pu évoquer, devraient conférer à l’employeur une maîtrise dynamique de sa masse salariale, ce à quoi nous sommes tous attachés.

Dans un deuxième temps, l’accent a été porté sur l’encouragement et la gestion de carrière des agents au travers de la rémunération au mérite. Celle-ci est la première attente des employeurs, comme le révèle une étude du Sénat. Véritable serpent de mer, elle fait peu à peu son nid.

Selon les collectivités qui la mettent en place, elle permet de mieux reconnaître et valoriser l’investissement de chacun. Elle permet d’influer sur la motivation, donc sur la performance. Elle doit s’appuyer sur un entretien professionnel objectivé. Sur l’initiative des rapporteurs, les primes des agents prendront désormais en compte les résultats du service, et pas uniquement les résultats individuels. Fixer des objectifs collectifs peut en effet constituer un levier managérial efficace, notamment pour des missions d’exécution.

De même, le régime indemnitaire pourra prendre en considération les spécificités territoriales, auxquelles le Sénat est particulièrement attaché, notamment pour encourager les agents publics à s’installer dans des zones enclavées.

Le Sénat utilise ainsi les leviers pour lutter contre la désertification de nos territoires et le sentiment d’abandon qui s’y développe.

Dans un troisième temps, le recours à l’apprentissage a été renforcé dans la fonction publique territoriale.

L’apprentissage est un levier majeur pour la formation des jeunes, par la transmission du savoir-faire. C’est un sujet auquel je suis particulièrement attachée, puisqu’au cœur de l’action des missions locales. Il permet d’intégrer les jeunes les plus éloignés de la formation par une dimension pratique, tout en leur donnant une première expérience professionnelle au contact de la réalité du monde du travail. Il permet aussi de multiplier les chances du futur diplômé de trouver un emploi.

Les apprentis apportent un regard neuf, une vision nouvelle dans la structure d’accueil, tout en contribuant dans la fonction publique notamment à diversifier les filières de recrutement.

Les administrations publiques peuvent recourir à l’apprentissage depuis la loi du 17 juillet 1992. Pourtant, les collectivités, qui ne peuvent bénéficier des incitations financières prévues pour les entreprises, peinent à recruter des apprentis. Afin de lever cette difficulté et pour pallier celle qui a été renforcée depuis la loi du 5 septembre 2018, a été adopté un amendement prévoyant une participation de l’État à hauteur de 23 millions d’euros au financement de l’apprentissage dans la fonction publique territoriale ; je m’en réjouis.

Enfin, la commission des lois a souhaité renforcer l’intégration des personnes en situation de handicap. Avec la loi de 1975, puis celle de 2005, a été engagée une politique inclusive de la personne en situation de handicap au cœur de la société.

Aujourd’hui, sur un total de 938 000 travailleurs en situation de handicap, un peu plus de 250 000 sont des agents publics, soit 22 %. Un autre signe encourageant est la progression du taux d’emploi légal des personnes handicapées, qui est passé de 3, 74 % en 2006 à 5, 61 % en 2018.

Reprenant les préconisations du rapport intitulé Donner un nouveau souffle à la politique du handicap dans la fonction publique, de Catherine Di Folco et Didier Marie, la commission des lois a renforcé à juste titre l’intégration des agents en situation de handicap en prévoyant un ensemble de dispositions complémentaires.

Sera ainsi autorisée une expérimentation pour pérenniser le financement du fonds pour l’insertion des personnes handicapées dans la fonction publique, le FIPHFP, actuellement en péril. Si le modèle économique de ce fonds repose sur une logique incitative, il subit actuellement un effet de ciseaux : depuis 2013, ses dépenses d’intervention sont supérieures aux contributions reçues.

Le nouveau modèle prévu s’organiserait autour d’une part fixe, soit 0, 1 %, et d’une part variable basée sur le mécanisme du bonus-malus.

Est également prévue l’intégration dans la fonction publique des apprentis en situation de handicap, sous réserve de leur aptitude professionnelle. Cette disposition permettra de renforcer l’accès à l’emploi public des personnes handicapées, tout en s’inscrivant dans une démarche pragmatique.

En outre, un droit à la portabilité des aménagements de poste, pour que les agents puissent conserver leur aménagement lorsqu’ils changent d’employeur, a été entériné. Là encore, cette proposition relève d’une vision pragmatique et efficace.

Le texte qui nous est soumis a été substantiellement enrichi par la commission des lois. Il permettra de doter les employeurs d’outils rendant possible une gestion stratégique de la masse salariale, et ce dans une perspective d’évolution de la répartition des compétences et des métiers de la fonction publique.

Les volets de l’accès à la fonction publique par la voie de l’apprentissage et du renforcement de l’intégration des personnes handicapées viennent compléter ce dispositif, et je m’en réjouis.

Je voterai donc, comme mon groupe, en faveur de ce projet de loi considérablement enrichi.

M. le président. La parole est à M. François Bonhomme.

Monsieur le secrétaire d’État, nous voilà enfin parvenus à la discussion de ce projet de loi de transformation de la fonction publique, et le moins que l’on puisse dire, c’est que vous avez annoncé la couleur : transformer la fonction publique, fichtre ! On peut dire que votre texte affiche une ambition qui n’est pas mince !

Transformer la fonction publique, cela signifie faire évoluer les situations, les pratiques et le quotidien de près de 5, 5 millions d’agents publics en France. Cela implique aussi d’améliorer le recrutement, la formation et le déroulement des carrières. Cela signifie, enfin, se pencher sur les principes déontologiques qui organisent la fonction publique. En somme, il s’agirait de réinventer celle-ci sans revenir sur la tradition française du service public et sur les grandes lois statutaires de 1983 et 1984.

Vous affirmez que votre projet de loi parvient à cet équilibre, qu’il transforme la fonction publique sans en renier les fondements, voire même qu’il « refonde le contrat social » qui lie les agents au service de notre pays. Qu’en est-il de la réalité de ces dires ? Devant le bric-à-brac de mesures contenues dans le présent texte, on cherche en vain une vision d’ensemble.

Le président de la commission des lois, Philippe Bas, avec le sens de la formule et de la litote qui lui est propre, évoquait une « boîte à outils » ! Cette métaphore traduit le caractère désordonné et parfois hétéroclite du projet de loi.

Sans prétendre à l’exhaustivité, je reviendrai sur quelques-unes de ces mesures.

En premier lieu, il me semble qu’un certain nombre de dispositions répondent aux attentes des employeurs territoriaux et vont dans le bon sens.

Faciliter le recrutement de contractuels, notamment dans les plus petites des collectivités territoriales, donnera une souplesse de gestion grandement attendue par les élus locaux.

Si j’étais malicieux, je dirais que nous aurions été curieux de savoir ce que, encore député de l’« ancien monde », vous auriez pu en dire… Comme il faut être bienveillant – et nous le sommes –, je préfère saluer votre souplesse et votre agilité, qui ne sont pas anecdotiques, ainsi que la vivacité avec laquelle vous défendez une telle disposition. Disons que cela relève des mystères de la conversion ! L’engagement politique comporte sa part d’énigme, il faut le reconnaître.

Cela confirme au moins que ce sont souvent les plus fraîchement convertis à une cause nouvelle qui se révèlent parfois les plus fervents et les plus ardents pour la défendre.

Je retiens également un intéressement croissant des fonctionnaires à l’activité de leur service, qui me semble constituer une évolution positive, au même titre que l’harmonisation du temps de travail dans la fonction publique territoriale.

Par ailleurs, j’espère que la fusion de la HATVP et de la commission de déontologie de la fonction publique, fruit des travaux de l’Assemblée nationale, pourra favoriser la diffusion, toujours plus large, d’une culture de la déontologie dans la fonction publique.

Enfin, le projet de loi comporte des mesures intéressantes relatives à l’égalité professionnelle entre les hommes et les femmes, qu’il nous faut saluer, ainsi que des mesures en faveur des personnes handicapées.

Je note au passage que ces dispositions ont été significativement améliorées par des amendements de nos collègues Catherine Di Folco et Didier Marie, qui ont repris les préconisations de leur récent rapport d’information intitulé Donner un nouveau souffle à la politique du handicap dans la fonction publique. Je souhaite que ces éléments trouvent leur place dans le texte final.

Réformer la fonction publique est utile et même nécessaire. J’espère que la discussion de ce projet de loi fera émerger des voies et des outils concrets pour cela. Car il faut que ce texte améliore très concrètement la qualité des services rendus par les administrations aux Français, en particulier dans les territoires, tout en offrant aux agents publics une plus grande fluidité de leurs parcours.

Cela étant dit, sans céder au pessimisme, je n’attends pas de ce texte le changement profond que nos concitoyens souhaitent. Un certain nombre de questions demeurent en effet. Par exemple, quelles missions doivent être remplies par des fonctionnaires, et quelles missions peuvent l’être par des agents contractuels ?

Recourir de manière accrue aux contractuels peut certainement présenter un intérêt. Mais le faire sans l’inscrire dans une démarche plus cohérente revient à prendre le risque du désordre dans les services et de l’incertitude sur la maîtrise des masses financières en jeu.

Une telle démarche impliquerait aussi un travail plus approfondi sur les modalités de recrutement et des concours. Or le projet de loi n’offre pas de réflexion globale satisfaisante sur ces sujets cruciaux. On n’y retrouve guère les ambitions d’une réforme politique d’ampleur. Au lieu de cela, ce texte privilégie un chapelet de mesures techniques qui ne sont parfois pas sans contradiction entre elles. Cette situation laisse craindre une occasion manquée, même après quinze mois de discussions entre le Gouvernement et les représentants des agents publics.

Enfin, on reste sceptique devant votre projet de recourir aux ordonnances. Monsieur le secrétaire d’État, était-il nécessaire de remettre à une ordonnance d’importants éléments de réforme du recrutement et de la formation des hauts fonctionnaires, avant même la publication du rapport Thiriez ?

Sur un sujet aussi important que celui de l’avenir de la fonction publique, il serait préférable de se borner à recourir aux ordonnances dans les cas spécifiques où leur plus-value paraît incontestable.

Par exemple, on ne peut qu’accueillir favorablement la codification, par ordonnance et à droit constant, du droit de la fonction publique.

On pourra toujours considérer que ce projet de loi a le mérite de mettre le sujet de la fonction publique sur la table, et, conformément à ses habitudes, le Sénat s’efforcera d’apporter une contribution riche et utile.

À ce titre, je tiens à saluer tout particulièrement le travail considérable des rapporteurs de la commission, Catherine Di Folco et Loïc Hervé. Ceux-ci ont fait œuvre d’orfèvre, afin d’améliorer le texte qui nous a été transmis par l’Assemblée nationale.

Leur attention s’est notamment portée vers les enjeux locaux, comme les conditions de la mobilité des personnels vers les polices municipales.

Nous restons donc sur notre faim, même si nous nous efforcerons d’être une force de proposition agissant en faveur d’une réforme réelle de la fonction publique, afin de pouvoir aboutir à un texte qui soit véritablement une amélioration.

La parole est à M. le secrétaire d’État.

Mesdames, messieurs les sénateurs, je veux d’abord remercier l’ensemble des orateurs de la discussion générale, des deux rapporteurs en passant par ceux qui sont intervenus lors de la présentation de la motion, laquelle a été rejetée par votre assemblée, jusqu’au dernier à s’être exprimé.

Monsieur Bonhomme, je commencerai par un clin d’œil, puisque vous n’avez pas manqué d’en faire dans votre intervention. Vous m’avez demandé ce que j’aurais fait il y a deux ans : j’aurais voté ce projet de loi, comme l’ensemble ou la quasi-totalité de mon groupe, tout comme mon groupe de l’époque avait voté en faveur du projet de loi qui réformait le code du travail. Peut-être y a-t-il là une forme de continuité que vous observerez au fil du débat.

J’ai bien noté, mesdames, messieurs les sénateurs, qu’au cours des heures et des jours que nous allons passer ensemble un certain nombre de sujets reviendront de manière assez prégnante.

D’abord, la question du statut. Je réitère mon affirmation : le présent texte ne remet pas en cause les principes fondamentaux de ce statut ; nous procédons à sa modernisation.

En lien avec cette modernisation se posera aussi la question à la fois de la place, du rôle et de l’ampleur du recrutement des contractuels. Un certain nombre de dispositions adoptées par votre commission des lois peuvent paraître, en l’état des expressions des associations d’élus, contradictoires avec les attentes de ces derniers, notamment sur la fonction publique territoriale.

Nous devrons aussi revenir, au-delà de la question de l’ampleur de l’ouverture des recrutements contractuels, sur le rôle de ceux-ci. Je le rappelle par avance – nous aurons le débat dans quelques instants lors de l’examen d’un amendement déposé par Mme Assassi –, l’article 32 de la loi de 1983 précise que les agents contractuels sont assujettis aux mêmes devoirs et bénéficient des mêmes droits que les agents titulaires, garantissant ainsi leur indépendance et leur plein rattachement, si vous me permettez cette expression, au statut.

Nous devrons aussi débattre du dialogue social et du rôle des commissions administratives paritaires, comme de notre volonté de décentraliser, de déconcentrer, le dialogue social, en autorisant des accords majoritaires locaux. C’est une disposition à laquelle j’ai dit tout mon attachement.

Nous devrons également discuter des questions relatives au handicap, puisque Mme la rapporteur a saisi opportunément et légitimement l’occasion de l’examen du texte par la commission pour intégrer des dispositions sur lesquelles nous pouvons avoir quelques nuances ou divergences. Nous aurons l’occasion d’y revenir.

Sur la question de l’égalité entre les femmes et les hommes – nous y reviendrons au cours de la discussion des articles –, monsieur Durain, j’ai trouvé votre jugement sévère et injuste, puisque le protocole que nous transposons dans la loi a été salué par l’ensemble des organisations syndicales, y compris les non-signataires, et les employeurs territoriaux comme marquant une avancée en la matière.

Non seulement nous allons poursuivre la trajectoire visant à renforcer l’obligation de nominations équilibrées de femmes et d’hommes à un certain nombre de postes de direction, mais nous introduisons une nouveauté. Il s’agit de l’obligation d’une répartition entre les femmes et les hommes des avancements et des promotions au choix qui soit proche de celle des corps et des cadres d’emploi concernés, pour permettre l’accès à l’encadrement intermédiaire. C’est par l’accès à ce type d’encadrement que l’on nourrit les viviers permettant un accès plus facile à des emplois de direction.

M. Bonhomme et d’autres intervenants qui me pardonneront de ne pas les citer nommément ont évoqué la question du concours. Nous y travaillons, ainsi que sur la question du recrutement des titulaires dans la fonction publique : concours adaptés, concours de la troisième voie, révision du format et de la nature même des épreuves ou des matières soumises à concours. L’ensemble des questions relatives aux concours relève du champ réglementaire : c’est la raison pour laquelle nous n’avons introduit aucune disposition dans le texte de loi. Mais les travaux sont en cours ; nous en sommes à la deuxième ou troisième réunion de travail avec les organisations syndicales sur ce sujet.

Enfin, je termine par un mot, puisque beaucoup d’entre vous ont manifesté leur attention quant à la présence de services publics de proximité…

Oui !

… et exprimé leur volonté que l’État puisse réinvestir les territoires. Ce désir rencontre la volonté du Gouvernement, exprimée par le Président de la République et par le Premier ministre, à la fois d’identifier les services pouvant être exercés, parce que ce sont des services d’instruction, dans des territoires ruraux ou périurbains, et de rappeler, comme il le fait depuis 2018, et encore récemment par la circulaire du 12 juin dernier, que l’échelon départemental lui paraît être le plus pertinent pour organiser l’intervention de l’État dans les territoires.

Ce n’est pas le parti socialiste qui voulait supprimer les départements ?…

En revanche, après vingt ans de diminution des effectifs dans la fonction publique d’État, avec un tropisme qui a toujours conduit à supprimer des postes plutôt dans les services déconcentrés que dans les administrations centrales, il est nécessaire de mener une véritable entreprise de déconcentration et d’accompagner les mouvements fonctionnels et géographiques des agents. Le texte que je présente devant vous permettra de faire cet accompagnement dans de bonnes conditions, et pour ces derniers et pour les services.

La discussion générale est close.

La parole est à M. le président de la commission.

Monsieur le secrétaire d’État, je ne voudrais pas laisser sans suite la grande ouverture d’esprit dont vous avez témoigné dans votre réponse à mes collègues qui se sont exprimés à la tribune. Je veux souligner que la matérialisation de cette ouverture d’esprit, de mon point de vue de président de la commission des lois, et mes collègues auront certainement leur propre opinion en l’espèce, devrait porter sur un certain nombre de points du texte tel que nous avons essayé de le retravailler.

Nous avons abordé l’examen de ce projet de loi avec un préjugé qui n’était pas défavorable. Mais certains sujets nous tiennent à cœur, et je vais les citer en vrac, pour que vous soyez bien averti de ce qui est important pour nous : l’apprentissage, notamment dans les collectivités locales, de nouvelles souplesses de gestion pour les exécutifs locaux, la fin d’un certain nombre d’abus qui n’ont pas été corrigés par les gouvernements successifs, notamment s’agissant des personnes momentanément privées d’emploi – mais il y a d’autres exemples –, et un effort plus important pour l’insertion des personnes handicapées – sur ce point, je veux de nouveau saluer le travail qui a été fait par Catherine Di Folco et André Marie ici présent.

Didier Marie !

Pardonnez-moi, mon cher collègue. Il y a eu un André Marie très prestigieux sous la IVe République, donc vous pouvez assumer l’héritage !

Il y aura également la question de l’habilitation à légiférer par ordonnances – plusieurs demandes figurent dans votre texte, monsieur le secrétaire d’État –, procédure à laquelle nous sommes généralement défavorables. Nous sommes là pour légiférer : c’est ce que prévoit la Constitution.

Parmi les habilitations, il y en a une que nous pourrons accepter, si toutefois vous vous montrez disposé à ce que son périmètre soit mieux défini : celle qui fait l’objet de la mission qui a été confiée par le Gouvernement à M. Frédéric Thiriez ; nous ne voulons pas vous signer un chèque en blanc dans ce domaine et nous aurons à cœur de nous expliquer de manière approfondie sur ce point.

Nous passons à la discussion du texte de la commission.

La parole est à M. Maurice Antiste, sur l’article.

Peu de temps après l’examen du projet de loi relatif à l’organisation et à la transformation du système de santé nous est proposé ce projet de loi de transformation de la fonction publique qui vise à moderniser le statut et les conditions de travail dans la fonction publique, en assouplissant les modalités de recrutement des agents publics.

En effet, il s’agit là de la réponse du Gouvernement à la dégradation des services publics.

Les services publics d’aujourd’hui sont-ils en adéquation avec les besoins des usagers ? Non !

Faut-il redonner toute leur place aux services publics dans toute leur diversité ? Bien entendu !

Ce projet de loi est-il la réponse adaptée ? Je n’en suis pas sûr !

Je tiens à rappeler à cette assemblée le rapport annuel sans concession du Défenseur des droits, Jacques Toubon, qui insiste sur l’explosion des inégalités, de la précarité, de la pauvreté.

Il dénonce principalement la réduction du périmètre des services publics, fruit de la privatisation des services organisés en réseau – la poste, les télécommunications, l’eau, le gaz, etc. ; le désengagement de l’État de ses obligations, par le recours à la délégation massive de certains services publics ; les restrictions budgétaires frappant les services publics demeurés dans le giron de l’État.

D’ailleurs, les chiffres sont éloquents : plus de 140 000 demandes d’interventions ou de conseils auprès du Défenseur des droits, 95 000 dossiers de réclamations, dont 55 785 concernant les relations avec les services publics, soit une augmentation de 10, 3 % en 2018, sachant que le nombre de réclamations était de 38 091 en 2010. On voit bien qu’il est urgent d’agir.

Mais le texte qui nous est proposé sera, en l’état, générateur d’insécurité juridique en raison du manque de précisions sur certaines notions et certains dispositifs, notamment le contrat de projet. De la même manière, que se passera-t-il si un fonctionnaire refuse un détachement ?

La parole est à M. Didier Marie, sur l’article.

Le dialogue social peut se définir comme l’ensemble des processus d’échanges organisés entre représentants des employeurs et des salariés. Cette définition s’applique aussi bien au secteur privé qu’au secteur public. Mais les spécificités de la fonction publique singularisent largement le dialogue social qui s’exerce en son sein, les fonctionnaires étant soumis à un régime juridique exorbitant du droit commun.

La conception française du rôle de l’État dans la société a déterminé le mode de régulation des rapports de celui-ci avec ses agents. La place reconnue à la puissance publique dans la définition de l’intérêt général justifie la prédominance du principe hiérarchique dans son organisation, et donc la situation statutaire des fonctionnaires. C’est l’État employeur qui fixe unilatéralement les conditions d’emploi de ses agents, ainsi que l’étendue de leurs droits et de leurs obligations.

Ce dialogue social dans la fonction publique doit ainsi emprunter un chemin de crête entre principe hiérarchique et participation. En 1946, le dialogue social fut conçu comme un compromis visant à contrebalancer la rigidité de la subordination statutaire par une consécration des garanties individuelles et collectives des fonctionnaires. Ce principe de participation veut que les agents soient associés aux mesures qui les concernent, qu’elles soient individuelles ou collectives.

C’est l’application à la fonction publique du principe posé par le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946. Cette participation des fonctionnaires est mise en œuvre selon le premier alinéa l’article 9 du titre Ier de leur statut général par l’intermédiaire de leurs délégués siégeant dans les organes consultatifs. Au-delà de la reconnaissance du droit syndical, ce principe de participation affirmé par l’article 9 susvisé s’étend de la vie institutionnelle à la gestion de la fonction publique.

C’est ce principe de participation, qui a pourtant été réaffirmé comme principe général du droit par le Conseil constitutionnel en juillet 1977, que l’article 1er du présent projet de loi attaque en réduisant la capacité d’intervention des délégués du personnel, en les privant notamment, par le dessaisissement des CAP, de l’examen des situations individuelles et en réduisant leur champ d’action dans le domaine de la prévention de la santé des agents par la fusion des comités techniques et des CHSCT.

C’est la raison pour laquelle nous soutiendrons les amendements de suppression de cet article.

Je suis saisi de deux amendements identiques.

L’amendement n° 15 est présenté par Mmes Assassi et Benbassa, M. Collombat et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste.

L’amendement n° 97 rectifié bis est présenté par MM. Marie, Durain et Kanner, Mme de la Gontrie, M. Fichet, Mme Harribey, MM. Kerrouche, Leconte, Sueur, Sutour, Tourenne, Antiste, Bérit-Débat, Montaugé, Temal et Raynal, Mme Monier et les membres du groupe socialiste et républicain.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme Cécile Cukierman, pour présenter l’amendement n° 15.

Par cet amendement, nous proposons de supprimer le premier article du projet de loi que nous examinons.

En effet, sous couvert de réaffirmer le principe constitutionnel de participation des agents publics, notamment par l’intermédiaire de leurs délégués, au fonctionnement des services publics, l’article 1er vise en réalité à supprimer la mention conférant aux syndicats l’examen des décisions individuelles relatives aux carrières des fonctionnaires.

Le mécanisme est habile, puisque cet article renvoie à un décret la définition des décisions individuelles qui relèvent de ce principe de participation, remplaçant ce dernier par un principe général de participation à la définition des orientations en matière de politique de ressources humaines, ce qui est – vous me l’accorderez – totalement différent.

Je vous rappelle, mes chers collègues, que le principe de participation est né après-guerre, inspiration ayant été prise notamment des travaux du Conseil national de la Résistance participant à reconnaître des droits économiques et sociaux collectifs, et qu’il constitue l’un des piliers de notre démocratie comme principe général du droit, reconnu comme tel en 1977.

Dans la lignée idéologique de l’ensemble du projet de loi, le dispositif proposé réduit néanmoins de manière significative la démocratie sociale au sein de la fonction publique, en amenuisant de fait le rôle des commissions administratives paritaires, même si la commission des lois a rétabli ces commissions dans certaines de leurs prérogatives.

Cette décision est tout à fait symptomatique de la volonté du Gouvernement de transformer cette instance paritaire en lieu de consultation purement formelle et d’en limiter le nombre. Le dessein au fond est bien celui-là, tel qu’exposé dans l’étude d’impact, puisqu’il est indiqué que la réforme des CAP devrait se traduire par une incidence budgétaire positive. Cette disposition va donc dans le sens de l’austérité budgétaire réalisée sur le dos de la démocratie sociale.

Je rappelle que les commissions administratives paritaires sont pourtant essentielles à la vitalité du dialogue social au sein de la fonction publique. Elles constituent un rempart contre les intérêts particuliers et contre l’arbitraire auquel peuvent être soumis un certain nombre de fonctionnaires.

Nous demandons donc la suppression de l’article 1er, afin que les syndicats puissent continuer d’influer sur les décisions relatives aux carrières des fonctionnaires, et ainsi concourir au bon fonctionnement des services publics.

La parole est à M. Didier Marie, pour présenter l’amendement n° 97 rectifié bis.

L’article 1er, qui chapeaute les suivants, permet la fusion des instances du dialogue social et puise directement son inspiration dans les dispositions qui ont été appliquées aux entreprises privées, il y a un peu plus de dix-huit mois. Je tiens à faire le parallèle et à vous alerter, mes chers collègues, sur ce point.

Le constat des organisations syndicales, que nous avons consultées pour faire le point sur les dispositions en vigueur depuis leur adoption il y a dix-huit mois, est unanime. Quand nous leur demandons si la fusion des instances a été de nature à renforcer le dialogue social, elles répondent sans équivoque que tel n’est pas le cas, que les accords conclus sont de piètre qualité, et que, si les entreprises qui bénéficiaient d’un dialogue social de bonne qualité l’ont conservé, on se contente, pour le reste, du minimum légal.

Je crains que l’erreur qui a été commise à l’égard du secteur privé ne finisse par contaminer la fonction publique, dont la réforme s’inspire de cette fusion des instances du dialogue social. Je le dis en particulier s’agissant de la suppression des CHSCT, parce que je redoute que la question de la sécurité et de la santé au travail ne finisse par devenir secondaire dans la discussion menée par un certain nombre des partenaires sociaux au sein de ces instances regroupées.

Je suis d’ailleurs intéressé de connaître la position de M. le secrétaire d’État, qui, me semble-t-il, a changé d’avis en quelque temps sur ce sujet.

De plus, avec cet article, on court le risque de réduire les commissions administratives paritaires à peu de chose, alors qu’elles étaient auparavant consultées sur les situations individuelles sans toutefois disposer de pouvoir de décision. Elles étaient, en revanche, un facteur de transparence, un moyen d’éviter que l’arbitraire ne s’immisce dans l’avancement des agents – je mets ce risque de favoritisme en regard de l’usage inconsidéré que vous voulez faire du contrat en concurrence avec le statut et, surtout, avec le concours, monsieur le secrétaire d’État.

Chaque fois que vous affaiblissez les protections statutaires, vous affaiblissez non pas tant la protection des agents que celle de l’ordre public et de l’intérêt général que ceux-ci défendent.

Vous mettez en danger la défense de cet intérêt général par les fonctionnaires, et c’est la raison pour laquelle nous souhaitons que cet article soit supprimé.

Quel est l’avis de la commission ?

Ces amendements visent à supprimer l’article 1er qui modifie la formulation du principe de participation des agents au sein de la loi Le Pors.

Le projet de loi issu des travaux de la commission des lois ne reprend pas l’ensemble des modifications relatives aux organes paritaires des trois versants de la fonction publique, notamment en ce qui concerne les compétences des CAP, comme Mme Cukierman l’a elle-même rappelé.

Néanmoins, les options que nous avons retenues rendent nécessaire la modification prévue à l’article 1er, en particulier en ce qui concerne la mention des décisions individuelles.

L’avis de la commission est donc défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement souhaite profondément modifier l’organisation du dialogue social dans la fonction publique. Il veut passer d’une organisation en trois instances à une organisation en deux instances, en fusionnant les comités techniques et les CHSCT, sans qu’il y ait de perte de compétences en matière d’hygiène et de sécurité, et ce pour deux raisons.

Actuellement, seuls les membres des CHSCT sont assujettis à une obligation de formation aux questions d’hygiène et de sécurité ; demain, l’intégralité des membres de la nouvelle instance y sera soumise.

Par ailleurs, nous prévoyons qu’à partir de 300 équivalents temps plein dans la fonction publique d’État et la fonction publique hospitalière et de 200, à la demande de l’AMF particulièrement, dans la fonction publique territoriale une formation spécialisée soit chargée de traiter les questions d’hygiène et de sécurité, ce qui devrait rassurer M. Marie.

J’en viens au principe de participation, auquel nous avons veillé ; il est maintenu. Aux termes du neuvième considérant de son avis, « le Conseil d’État souligne qu’il s’agit d’une véritable refonte des instances de dialogue social dans la fonction publique. Il considère que la création de cette nouvelle instance, en lieu et place des instances existantes, ne méconnaît aucun principe constitutionnel, notamment pas le principe de participation. Il estime que l’institution des comités sociaux permettra, de surcroît, de simplifier les conditions du dialogue social entre les administrations et les représentants des agents, s’agissant par exemple des évolutions futures de l’organisation du travail induites par les nouvelles technologies. »

Enfin, j’ajoute que nous avons prévu que cette nouvelle instance couvre l’ensemble des compétences des comités techniques et des CHSCT et que lui soit ajoutée une compétence nouvelle : la définition des lignes directrices de gestion des ressources humaines, les sujets concernant la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, ou encore les règles d’accès à la mobilité et à la formation.

Pour toutes ces raisons, nous considérons que le principe de participation et le dialogue social sont garantis. L’avis du Gouvernement est donc défavorable sur ces amendements de suppression.

La parole est à M. Didier Marie, pour explication de vote.

J’apporterai simplement deux précisions.

Tout d’abord, ni les organisations syndicales ni les organisations d’employeurs n’étaient demanderesses de cette refonte du dialogue social. Monsieur le secrétaire d’État, vous citez le Conseil d’État : un peu plus loin dans son avis, il indique que s’il ne s’oppose pas aux propositions du Gouvernement, il n’en appelle pas moins à la vigilance quant à la qualité du dialogue social une fois ces instances fusionnées.

Je crois qu’il y a là un véritable problème. Nous mesurerons d’ici quelque temps, malheureusement, les dégâts occasionnés. À mon sens, il s’agit d’un affaiblissement très important du dialogue social qui est à la fois néfaste bien évidemment pour les agents, mais aussi pour les employeurs, car, dans le cadre du dialogue social actuel, les échanges permettaient également de les protéger.

La parole est à M. Fabien Gay, pour explication de vote.

C’est ni plus ni moins que la mise en place du comité social et économique, le CSE, dans la fonction publique ! Monsieur le secrétaire d’État, nous rencontrons de nombreux syndicalistes d’entreprises privées, lesquelles ont jusqu’au 31 décembre prochain pour mettre en place les CSE. Un certain nombre d’entre elles l’ont déjà fait, et comme vient de le dire mon collègue, tous les syndicalistes – à moins que vous ne me contredisiez – nous disent que la qualité du dialogue social s’est amenuisée. Voilà la réalité !

Avant, nous pouvions aborder toutes les questions dans les CHSCT, avec les délégués du personnel et ainsi approfondir le dialogue social dans l’entreprise ; maintenant, certaines instances représentatives ayant été fusionnées, les représentants sont malheureusement moins nombreux. Cela signifie qu’un certain nombre de syndicalistes ont été « professionnalisés », ce qui nuit à la qualité du dialogue social.

Dans la fonction publique, vous faites exactement la même chose, alors que vous n’avez même pas encore établi le bilan de ce que vous avez réalisé dans les entreprises privées.

Pouvez-vous nous dresser un premier bilan de la mise en place des CSE ? Que vous en ont dit les syndicats ? Est-ce, comme vous nous le racontez, un dispositif assez exceptionnel ? Car nous devons confronter nos idées et nos points de vue avant d’adopter sa mise en place dans la fonction publique.

Je mets aux voix les amendements identiques n° 15 et 97 rectifié bis.

L’amendement n° 507, présenté par Mme Jasmin et MM. Lurel et Antiste, est ainsi libellé :

Alinéa 2

Après le mot :

statutaires

insérer les mots :

et de déontologie

La parole est à M. Maurice Antiste.

Il s’agit d’un amendement de repli, le précédent n’ayant pas été adopté.

Cet amendement vise à inscrire explicitement la déontologie dans le champ des orientations soumises à la participation des fonctionnaires ou de leurs représentants au sein de la nouvelle instance consultative créée par le présent projet de loi.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement vise à inscrire explicitement la déontologie dans le champ des orientations soumises à la participation des fonctionnaires.

Or la déontologie des fonctionnaires relève de la seule compétence du législateur pour ce qui est de fixer les règles applicables, et de l’autorité de l’administration et de la HATVP, pour en apprécier l’application.

Je demande le retrait de cet amendement ; à défaut, l’avis de la commission sera défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Même avis pour les mêmes raisons.

Je mets aux voix l’amendement n° 507.

L’amendement n° 216, présenté par Mmes Assassi et Benbassa, M. Collombat et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :

Alinéa 2

Après les mots :

décisions individuelles

supprimer la fin de cet alinéa.

La parole est à M. Fabien Gay.

Nous souhaitons supprimer la disposition qui indique qu’à l’avenir un décret établira une liste des décisions individuelles sur lesquelles les CAP se concentreront, et donc en creux toutes les décisions qui ne relèveront plus de ces instances.

Il s’agit en réalité de réduire le périmètre du principe de participation des agents. Nous tenons alors à vous alerter. Que va-t-il se produire en l’absence de consultation des commissions administratives paritaires ? Le doute va s’installer sur l’arbitraire de la décision, qui a souvent de lourds impacts personnels. Nous pouvons craindre une augmentation du contentieux, et par conséquent de la conflictualité au sein de l’administration.

En fait, une telle réforme aboutira à une moins bonne prise en compte des situations individuelles et collectives, à un manque de transparence et in fine à un accroissement des tensions au sein des administrations.

Est-ce réellement cela la modernisation des instances de dialogue social ? Nous ne le croyons pas, particulièrement dans un contexte social déjà extrêmement compliqué.

D’ailleurs, les syndicats représentatifs se sont unanimement opposés à cette disposition qui remet en cause non seulement le principe de participation, mais également leur utilité au bénéfice de ces mêmes agents. Nous vous demandons donc de renoncer à ces économies d’échelle, comme vous dites, monsieur le secrétaire d’État, qui sont en réalité des économies de pacotille, et de conserver les instances de dialogue social, qui ont fait leurs preuves par leur composition paritaire pour traduire les principes fondateurs de la fonction publique de responsabilité et d’impartialité.

Nous demandons par cet amendement la suppression du renvoi au décret pour la définition des décisions individuelles qui ne relèveraient plus du principe de participation.

Quel est l’avis de la commission ?

Le présent amendement tend à réintroduire dans le champ du principe de participation l’ensemble des décisions individuelles relatives aux agents.

Comme nous l’avons déjà indiqué, les options que la commission a retenues rendent nécessaire la modification prévue à l’article 1er, notamment en ce qui concerne la mention des décisions individuelles puisque nous ne les reprenons pas toutes.

L’avis de la commission est donc défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

L’avis est également défavorable, pour des raisons à la fois identiques à celles qu’a exposées Mme le rapporteur, mais aussi pour des raisons plus larges, puisque le Gouvernement, vous le savez, mesdames, messieurs les sénateurs, ne partage pas certaines options en matière de promotion retenues par la commission des lois.

Au-delà, nous avons prévu dans le modèle d’organisation du dialogue social que nous proposons à la fois de la publicité, en particulier celle des barèmes, une délibération sur les lignes directrices de gestion, et des possibilités de recours tant internes que contentieuses, de manière à permettre aux agents qui craindraient une discrimination de faire valoir leurs droits, s’ils le jugent nécessaire.

Je ne partage pas les inquiétudes qui sont les vôtres, monsieur Gay. Nous considérons que cette disposition est utile : l’avis du Gouvernement est donc défavorable.

Je mets aux voix l’amendement n° 216.

Je mets aux voix l’article 1er.

L’amendement n° 96 rectifié, présenté par Mme Deromedi, MM. Babary, Bascher et Bazin, Mmes Berthet et A.M. Bertrand, M. Bizet, Mme Bonfanti-Dossat, M. Bonne, Mmes Bories et Boulay-Espéronnier, MM. Bouloux, J.M. Boyer et Brisson, Mme Bruguière, MM. Calvet et Cambon, Mme Canayer, M. Cardoux, Mme Chain-Larché, MM. Charon et Chatillon, Mme Chauvin, M. Chevrollier, Mme de Cidrac, MM. Cuypers et Danesi, Mme L. Darcos, MM. Darnaud et Daubresse, Mmes Delmont-Koropoulis, Deroche et Deseyne, MM. Dufaut et Duplomb, Mmes Duranton, Estrosi Sassone et Eustache-Brinio, MM. Forissier, B. Fournier et Frassa, Mme Garriaud-Maylam, M. Genest, Mme F. Gerbaud, MM. Ginesta, Gremillet, Hugonet, Huré et Husson, Mme Imbert, MM. Karoutchi et Kennel, Mmes Lamure, Lanfranchi Dorgal et Lassarade, M. D. Laurent, Mme Lavarde, MM. Lefèvre, de Legge et Leleux, Mme Lherbier, MM. Longuet et Magras, Mme Malet, MM. Mandelli et Mayet, Mme M. Mercier, MM. Milon et de Montgolfier, Mme Morhet-Richaud, MM. Morisset, Mouiller et de Nicolaÿ, Mme Noël, MM. Nougein, Paccaud, Panunzi, Paul, Perrin, Piednoir et Pierre, Mmes Puissat et Raimond-Pavero, M. Raison, Mme Ramond, MM. Reichardt, Retailleau et Revet, Mme Richer, MM. Saury, Savary, Savin, Schmitz, Sido et Sol, Mmes Thomas et Troendlé et MM. Vaspart, Vial et Vogel, est ainsi libellé :

Après l’article 1er

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après le deuxième alinéa de l’article 25 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Il agit avec la réserve adaptée à ses fonctions et à sa situation. »

La parole est à Mme Agnès Canayer.

L’obligation de réserve des agents publics est un principe cardinal s’appliquant aux membres de la fonction publique comme contrepartie de la liberté d’expression dont ces derniers bénéficient. Ce devoir de réserve implique que, lorsqu’ils s’expriment, les agents ne doivent pas adopter de position de nature à donner une image négative, discréditant leur administration ou leur hiérarchie.

Pourtant, ce principe est d’origine prétorienne et demeure encore extra-statutaire, en dépit d’une tentative sénatoriale pour l’intégrer dans la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires. Son inscription à l’article 25 de la loi de 1983 avait effectivement été écartée en commission mixte paritaire, au motif qu’elle pourrait constituer une restriction à la liberté d’opinion et d’expression.

Afin d’écarter ce risque, la rédaction du présent amendement est différente de celle qui avait été retenue en 2016 ; il est proposé d’inscrire la réserve à la suite des dispositions relatives à l’obligation de neutralité et en mettant celle-ci directement en relation avec les fonctions et la situation de l’agent. Cette formulation reprend en partie les termes de la décision fondatrice du Conseil d’État du 11 janvier 1935, l’arrêt Bouzanquet, ce qui lui permettra de s’intégrer dans le droit existant sans déstabiliser les principes dégagés par la jurisprudence.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission est favorable à cet amendement tendant à inscrire le devoir de réserve dans le statut général de la fonction publique. Il s’agit en effet de conforter la jurisprudence du Conseil d’État, selon laquelle le fonctionnaire doit s’exprimer dans le cadre de ses fonctions avec tact et discernement.

Cette jurisprudence est ancienne et bien ancrée. Le Conseil d’État a reconnu, dès 1935, qu’un agent de la chefferie du génie de Tunis pouvait être sanctionné pour avoir tenu des propos critiques envers le Gouvernement.

L’amendement présente en outre plusieurs garanties : le devoir de réserve s’applique dans l’exercice de l’emploi, selon les fonctions exercées et la situation de l’agent. Ainsi, il comprend une exigence de proportionnalité et ne remet pas en cause la liberté d’expression du fonctionnaire citoyen.

À l’instar d’Agnès Canayer, je rappelle que le Sénat a déjà adopté un amendement comparable en 2016, sur l’initiative du groupe socialiste et républicain.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Comme viennent de le souligner M. le rapporteur et, avant lui, Mme la sénatrice Agnès Canayer, ce sujet a déjà donné lieu à un débat, à peu près dans les mêmes termes, lors de l’adoption de la loi du 20 avril 2016. Il avait alors été décidé, en commission mixte paritaire, de ne pas donner suite à l’initiative qui a été rappelée.

À ce stade, il ne nous paraît toujours pas opportun de consacrer dans la loi le devoir de réserve.

Pour nous – mais cela a également été rappelé –, celui-ci est d’abord et avant tout une construction jurisprudentielle, imposant aux fonctionnaires de faire preuve de modération dans l’expression de leurs opinions, dans l’exercice de leurs fonctions ou dans leur vie privée. Sa portée est variable. Il est apprécié, au cas par cas, en fonction de la nature des responsabilités de l’agent, de son rang, de sa catégorie hiérarchique, des circonstances, du ton et du cadre dans lesquels sont tenus les propos incriminés et nous savons, par exemple, que l’obligation est atténuée pour les responsables syndicaux.

De plus, ce devoir découle déjà d’autres obligations consacrées dans la loi : la discrétion et le secret professionnel, ainsi que le devoir de neutralité et le respect du principe de laïcité.

Parce que ces obligations figurent dans la loi et que c’est sur elles que repose la construction jurisprudentielle que l’on nomme « obligation » ou « devoir » de réserve, il nous paraît opportun d’en rester à la décision de la commission mixte paritaire ayant conduit à l’adoption de la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.

Pour ces raisons, l’avis du Gouvernement est défavorable.

La parole est à M. Didier Marie, pour explication de vote.

Certes, un amendement de même nature avait été présenté par deux collègues de mon groupe en 2016, mais il n’avait pas prospéré. Une fois n’est pas coutume, je me rangerai à l’avis de M. le secrétaire d’État, car le gouvernement de l’époque, dont la sensibilité était la même que celle des sénateurs concernés, avait considéré que cette mesure pouvait constituer une restriction à la liberté d’opinion et d’expression et que, comme cela a été dit, l’obligation de réserve étant établie via la jurisprudence, il n’était pas nécessaire de l’introduire dans la loi.

En outre, la réaction des fonctionnaires concernés à l’introduction d’une disposition similaire dans le projet de loi pour une école de la confiance atteste que les dispositions de cette nature ne sont pas particulièrement appréciées. Par conséquent, ce serait un mauvais signal envoyé à l’ensemble des fonctionnaires que de réduire leur liberté d’opinion et d’expression.

Nous voterons contre cet amendement.

La parole est à M. Jérôme Bascher, pour explication de vote.

Pour ma part, je crois profondément que la disposition de cet amendement, loin de constituer une limitation de liberté, permet au contraire au fonctionnaire de voir sa protection renforcée.

Mais bien sûr !

Nous sommes habitués à agir entre personnes civilisées, mes chers collègues. Et jamais nous n’avons vu un fonctionnaire manipulé par sa hiérarchie, notamment dans les collectivités locales… Jamais ! Mais pensons – il me semble, hélas, que nous le constatons tous – qu’un nombre croissant de collectivités sont désormais gérées par des personnes dont la principale caractéristique n’est pas leur ferveur démocratique !

Des personnes d’extrême droite !

M. Jérôme Bascher. On peut effectivement les désigner : certaines sont plutôt d’extrême droite, mais je n’exclus pas que certains partisans d’extrême gauche aient pu parfois être tentés…

Pas nous !

La mesure proposée ici offre donc au fonctionnaire un droit supplémentaire derrière lequel se protéger. Elle ne limite en rien son droit de parole, sa liberté d’opinion, mais elle le protège contre toute instrumentalisation, bien souvent à l’échelon local.

À cet égard, on peut aussi penser à la fonction publique hospitalière. Nous connaissons la situation des hôpitaux ; on pourrait imaginer une pression exercée localement par un directeur, voire par l’agence régionale de santé.

L’inscription de ce principe dans le droit constituerait donc une avancée.

On évoque la jurisprudence ; elle ne suffit pas ! Si nous croyons profondément au principe de neutralité, qui est inscrit dans la loi, nous devons croire tout autant au devoir de réserve !

La parole est à M. Max Brisson, pour explication de vote.

Mes chers collègues, je m’interroge sur la cohérence gouvernementale.

Voilà quelques semaines, nous avons effectivement débattu, dans cette assemblée, de l’engagement et de l’exemplarité demandés aux professeurs, c’est-à-dire au plus grand nombre des fonctionnaires, sur l’initiative du ministre lui-même. Nous avons d’ailleurs dû travailler pendant de longues heures pour aboutir à un texte susceptible d’apporter un relatif apaisement aux fonctionnaires concernés, après les premières moutures venues et du Gouvernement, et de l’Assemblée nationale.

On exige donc engagement et exemplarité de la part des professeurs, mais, pour l’ensemble des fonctionnaires, on chipoterait sur une possible obligation de réserve, adaptée aux fonctions de l’agent. Où est la cohérence ?

Je vous propose donc, mes chers collègues, d’adopter la même démarche que celle que nous avons retenue dans le cadre de l’examen du projet de loi pour une école de la confiance.

Peut-on envisager des professeurs qui ne soient pas exemplaires ou engagés ? Voilà la question que j’ai posée à cette occasion, et la réponse était négative. Eh bien, je pose aujourd’hui la question : peut-on envisager que des fonctionnaires agissent sans la réserve adaptée à leur fonction ? La réponse, là aussi, est négative.

Il en découle une notion importante, que nous avons inscrite à l’article 1er du projet de loi Blanquer cité plus haut : la notion du respect dû par nos concitoyens à la fonction publique, au motif que, justement, celle-ci se caractérise par sa neutralité et sa réserve. C’est d’ailleurs, mes chers collègues, ce qui fait depuis longtemps la beauté de la fonction publique française !

Je mets aux voix l’amendement n° 96 rectifié.

En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l’article 1er.

L’amendement n° 11 rectifié bis, présenté par MM. Tourenne et Antiste, Mme Artigalas, M. M. Bourquin, Mme Conconne, MM. Daudigny et Houllegatte, Mme G. Jourda, MM. P. Joly et Mazuir, Mmes Meunier et Monier, MM. Montaugé, Temal et Tissot, Mme Tocqueville et MM. Todeschini et Kerrouche, est ainsi libellé :

Après l’article 1er

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le II de l’article 32 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 est complété par deux phrases ainsi rédigées : « Les agents contractuels sont également les garants de l’impartialité de l’ensemble des services publics. À cette fin, l’institution les met à l’abri de toute pression y compris des siennes qui les empêcheraient de respecter les règles définies précédemment. »

La parole est à M. Jean-Claude Tissot.

Le Gouvernement s’enorgueillit de l’attractivité de la France auprès des investisseurs étrangers. Ce n’est pas la première fois que nous occupons cette deuxième place, voire la première en Europe.

L’attractivité de notre pays repose sur nos infrastructures et sur la qualité de nos services publics de santé, d’éducation, d’administration, de justice, notamment sur l’intégrité et l’objectivité des fonctionnaires qui les servent.

Les Français sont attachés à des services au-dessus de tout soupçon de partialité ou de conflit d’intérêts. Si le statut des fonctionnaires garantit la capacité de chacun d’entre eux de résister aux pressions, il n’en est pas de même des contractuels, sur lesquels peut peser la menace d’un non-renouvellement de contrat ou d’un refus de passage en CDI en cas de réticence à se soumettre à des pressions intéressées.

La multiplication des CDD rend par conséquent très vulnérables nos services publics et leur crédibilité auprès des Français et des Françaises. Ce qui est en question ici, c’est donc la confiance de nos concitoyens, mais aussi notre attractivité future.

C’est pourquoi il est proposé, au travers de cet amendement, d’assurer la pérennité de la qualité d’impartialité reconnue à nos services publics.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement vise à garantir l’impartialité des agents contractuels et l’absence de « pressions » exercées sur eux, notamment via des tentatives de corruption ou dans le cadre des relations avec leurs supérieurs hiérarchiques.

Fort heureusement, cet amendement est déjà satisfait par le droit en vigueur. Les principes déontologiques et les mécanismes de lutte contre la corruption s’appliquent aux agents contractuels. Ces derniers ont également accès à un référent déontologue, qui peut répondre à leurs questions les plus concrètes.

L’adoption de cet amendement pourrait même avoir un effet contraire, sans doute non souhaité par ses auteurs. Ces dispositions signifient-elles que les fonctionnaires ne bénéficient pas de ces garanties d’impartialité ?

Il paraît donc plus sage d’en rester au droit en vigueur, qui apporte les garanties nécessaires. L’avis de la commission est défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Je partage l’avis de la commission. Comme je l’ai évoqué dans mon intervention en fin de discussion générale, l’article 32 de la loi du 13 juillet 1983 précise que les agents contractuels sont assujettis aux mêmes devoirs et bénéficient des mêmes droits que les agents titulaires. L’objectif que les auteurs du présent amendement cherchent à atteindre est donc parfaitement couvert par le droit en vigueur. Je demande par conséquent le retrait de cet amendement, sans quoi l’avis du Gouvernement sera défavorable.

Monsieur Tissot, l’amendement n° 11 rectifié bis est-il maintenu ?

Non, je le retire, monsieur le président.

L’amendement n° 11 rectifié bis est retiré.

L’amendement n° 65 rectifié, présenté par Mmes N. Delattre et Costes, MM. Collin, Gabouty et Guérini, Mmes Guillotin et Jouve, M. Labbé, Mme Laborde et MM. Léonhardt, Requier, Vall, Castelli, Gold et A. Bertrand, est ainsi libellé :

Rétablir cet article dans la rédaction suivante :

Au premier alinéa, à la première phrase du troisième alinéa et à l’avant-dernier alinéa de l’article 25 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, le mot : « fonctionnaire » est remplacé par les mots : « agent public ».

La parole est à Mme Nathalie Delattre.

Lors de l’examen du présent projet de loi par l’Assemblée nationale, les députés ont introduit un article 1er bis tendant à modifier l’article 25 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dite loi Le Pors, pour y ajouter des dispositions non normatives à visée évocatoire.

Cet article 25 est important. Il prévoit notamment que le fonctionnaire « exerce ses fonctions avec dignité, impartialité, intégrité et probité » ; que « dans l’exercice de ses fonctions, il est tenu à l’obligation de neutralité » ; qu’il « exerce ses fonctions dans le respect du principe de laïcité » et « à ce titre, il s’abstient notamment de manifester, dans l’exercice de ses fonctions, ses opinions religieuses » ; qu’il « traite de façon égale toutes les personnes et respecte leur liberté de conscience et leur dignité. »

L’article 25 sert donc de base légale aux sanctions pouvant être prononcées contre les fonctionnaires.

Les deux rapporteurs ont, à juste titre, proposé la suppression des modifications adoptées par les députés, qui n’apportaient pas grand-chose et risquaient de déstabiliser les constructions jurisprudentielles relatives au domaine disciplinaire.

Les membres du RDSE formulent une proposition différente, visant à étendre la portée de l’article 25 aux agents contractuels du secteur public, en cohérence avec l’importance croissante de ceux-ci au sein de l’administration et l’intention du Gouvernement de renforcer leur proportion par le biais de ce projet de loi.

Les agents contractuels représentent désormais 20 % des agents publics, mais pâtissent encore d’une faible protection législative, comme on le verra dans la suite de l’examen des amendements.

Il est vrai que l’article 32 de la loi de 1983 les contraint déjà indirectement aux mêmes obligations que les fonctionnaires titulaires, mais la modification que nous proposons permettrait d’insister sur la nécessité de faire converger les conditions matérielles d’exercice des fonctions entre agents publics titulaires et agents publics contractuels.

Si ces derniers sont soumis aux mêmes obligations, ils devraient pouvoir bénéficier de droits comparables !

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement, ayant trait à la déontologie des agents contractuels, porte une disposition qui, comme ses auteurs l’admettent dans son objet même, est d’ordre symbolique. En pratique, il est déjà satisfait par l’article 32 de la loi Le Pors, étendant aux agents contractuels les principes déontologiques appliqués aux fonctionnaires.

En outre, la commission a adopté plusieurs amendements à l’article 16 du projet de loi pour mieux contrôler l’accès des agents contractuels aux emplois de direction de la fonction publique.

Elle demande donc le retrait de cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mon argumentaire sera similaire à celui qui vient d’être exposé.

Tout d’abord, et vous l’avez vous-même reconnu dans votre présentation, madame Delattre, les questions en matière d’obligations et de droits qui relèvent de l’article 25 de la loi de 1983 sont également traitées par l’article 32 de ladite loi pour ce qui concerne les contractuels.

Si j’ai bien compris, votre intention est d’aller vers une forme d’égalité des moyens dans l’exercice des fonctions. Ce qui renverrait, in fine, à une complète homologie entre la situation des agents contractuels et celle des agents titulaires, alors même que les conditions de recrutement et de déroulement de carrière ne sont pas les mêmes.

Or, s’il y a certains avantages à être agent titulaire, il peut y en avoir d’autres à être agent contractuel ! Cette volonté d’égalité parfaite dans les conditions d’exercice des fonctions ne nous paraît absolument pas réalisable à court terme, ou sinon uniquement sur un plan théorique.

S’agissant de la déontologie appliquée aux agents contractuels, M. le rapporteur vient également de mentionner, au-delà de la couverture prévue par l’article 32 de la loi de 1983, les dispositions intégrées dans le présent projet de loi après l’article 16 pour créer un contrôle en l’espèce, à la fois lors de l’entrée et du retour dans la fonction publique. Il s’agit de garantir une systématicité des contrôles déontologiques effectués lors des recrutements de contractuels à des emplois de direction, emplois dont on peut considérer que, par nature, ils présentent des risques en matière de conflits d’intérêts.

Nous avons donc aussi le souci, au travers de ce texte, de renforcer les obligations déontologiques, tant pour les contractuels que pour les titulaires.

J’ajoute que de telles obligations déontologiques ne représentent pas qu’une contrainte pour les agents ; elles leur offrent également une forme de protection, puisque, si l’on peut frôler une situation de conflit d’intérêts de manière volontaire, on le fait le plus souvent de manière totalement involontaire. Ce contrôle déontologique aura donc un effet en termes de prévention.

Pour l’ensemble de ces raisons, je demande le retrait de cet amendement, au bénéfice des dispositions qui devraient être adoptées ultérieurement au cours de l’examen du présent texte.

Dans ces conditions, je retire mon amendement, monsieur le président !

L’amendement n° 65 rectifié est retiré et l’article 1er bis demeure supprimé.

L’amendement n° 16, présenté par Mmes Assassi et Benbassa, M. Collombat et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme Cathy Apourceau-Poly.

L’article 2 étend les compétences du Conseil commun de la fonction publique, le CCFP. Il prévoit ainsi que ce dernier pourra être consulté sur les projets de texte relevant des compétences de l’un des conseils supérieurs, dès lors que ceux-ci présentent un lien avec les dispositions communes.

Dans ce cas, et c’est ce qui nous contrarie, l’avis du Conseil commun se substituerait à celui du conseil supérieur du versant concerné.

Nous aurions préféré que deux avis puissent coexister, instituant ainsi des complémentarités utiles. Mais non ! On choisit d’utiliser le Conseil commun pour museler les conseils supérieurs !

Certes, la commission des lois a amélioré le dispositif…

C’est vrai !

… en prévoyant que ce dessaisissement se fasse après accord du président du conseil supérieur. Cela nous semble toutefois insuffisant.

Quelle drôle de conception de l’amélioration du dialogue social ! En définitive, et même avec le consentement du président du conseil supérieur, une telle démarche consiste à éloigner le lieu de la consultation de l’administration de rattachement des personnels concernés.

Chaque conseil supérieur doit être consulté sur tous les projets de texte ou de rapport intéressant la situation des agents de chaque versant de la fonction publique.

Les conseils supérieurs, qui comptent chacun des représentants et des représentantes des employeurs et des personnels de chaque fonction publique, sont des instances d’expertise indispensables.

Mais peut-être l’essentiel est-il ailleurs ?… Il n’aura ainsi échappé à personne que, par rapport à la représentation des employeurs, la représentation du personnel est plus forte et dispose d’un plus grand pouvoir au sein des conseils supérieurs que dans le Conseil commun. Ne serait-ce pas la véritable justification du souhait de confier une telle prééminence au Conseil commun ?

Par ailleurs – nous ne sommes pas dupes –, ce dispositif remet utilement en cause les résultats des dernières élections professionnelles, la représentativité étant différente au Conseil commun et pour chaque conseil supérieur des trois versants.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement tend à supprimer l’article 2 dans sa totalité.

Comme vous, madame Apourceau-Poly, nous avons craint que les dispositions du projet de loi ne conduisent à un accroissement excessif des compétences du Conseil commun de la fonction publique au détriment des conseils supérieurs.

Nous avons évoqué ces craintes lors de l’audition des représentants de la direction générale de l’administration et de la fonction publique, la DGAFP, et nos arguments ont dû être assez convaincants puisque le Gouvernement a proposé une solution de compromis, subordonnant l’extension de compétence du Conseil commun à l’accord des présidents des conseils supérieurs de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière. Cela nous donne satisfaction pour cette partie de l’article.

Nous sommes en outre favorables à la partie relative à la prise en compte des établissements publics de coopération intercommunale – ou EPCI – au sein du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale.

Pour ces deux raisons, l’avis de la commission est défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Je tiens tout d’abord à remercier les rapporteurs d’avoir soutenu l’amendement du Gouvernement adopté en commission. Comme cela a été dit, nous aboutissons ainsi à un compromis utile.

Pour aller tout à fait au fond des choses, c’est une disposition que nous avions intégrée dans l’avant-projet de loi. Mais le Conseil d’État a jugé que cette consultation du président des conseils supérieurs de la fonction publique territoriale ou de la fonction publique hospitalière créait une « formalité inutile », pour reprendre les termes exacts du septième considérant de son avis.

Après discussions, et après les auditions mentionnées par Mme la rapporteur, nous avons réintroduit la mesure par voie d’amendement, ce qui permet de maintenir l’objectif visé, à savoir mettre en place des discussions unifiées et regroupées pour toutes dispositions intéressant au moins deux des conseils supérieurs.

Dans le cadre des travaux sur ce texte, nous avons pu mesurer toute l’utilité d’une telle démarche. De manière assez surprenante, on se retrouve parfois avec des dispositions renvoyées à un conseil supérieur donné et, donc, ne pouvant faire l’objet de débats au sein du Conseil commun alors qu’elles intéressent, par nature, l’ensemble des fonctionnaires.

Avec l’intégration de cette précaution consistant à subordonner l’extension des compétences à l’accord du président du conseil supérieur, nous obtenons un équilibre satisfaisant.

Le Gouvernement est donc défavorable à la suppression de l’article.

Je mets aux voix l’amendement n° 16.

Je suis saisi de deux amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° 98 rectifié bis, présenté par MM. Marie, Durain et Kanner, Mme de la Gontrie, M. Fichet, Mme Harribey, MM. Kerrouche, Leconte, Sueur, Sutour, Tourenne, Antiste, Bérit-Débat, Montaugé, Temal et Raynal, Mme Monier et les membres du groupe socialiste et républicain, est ainsi libellé :

Alinéas 1 à 4

Supprimer ces alinéas.

La parole est à M. Didier Marie.

Cet amendement, s’inscrivant dans la suite de la discussion que nous venons d’avoir, vise à supprimer les alinéas 1 à 4 de l’article 2.

Les alinéas suivants, d’après nous, vont effectivement dans le bon sens. Comme Mme la rapporteur vient de le rappeler, il s’agit de prendre en compte l’évolution de l’intercommunalité, ainsi que les villes de plus de 100 000 habitants, dans la constitution du conseil supérieur de la fonction publique territoriale.

Mais les quatre alinéas dont il est question ici offrent la possibilité au Conseil commun de la fonction publique de se saisir des dispositions propres à une seule fonction publique, si ces dernières présentent un lien avec les dispositions communes du projet de texte qu’il examine.

Certes, la commission des lois, en accord avec le Gouvernement – cela vient d’être rappelé –, a subordonné cette possibilité à l’accord préalable du président du conseil supérieur concerné par la disposition. Mais, dans l’étude d’impact qui nous a été fournie, le Gouvernement indiquait lui-même souhaiter écarter un tel mécanisme, au motif qu’il risquait de placer les présidents des conseils supérieurs de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière dans une situation compliquée vis-à-vis des autres membres, nuisant ainsi au bon déroulement du dialogue social au sein de leurs instances.

En fait, nous partageons cette analyse figurant dans l’étude d’impact et jugeons plus sage de supprimer les alinéas 1 à 4.

L’amendement n° 218, présenté par Mmes Assassi et Benbassa, M. Collombat et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :

Alinéa 4

Supprimer cet alinéa.

La parole est à Mme Christine Prunaud.

Dans le même esprit que l’amendement précédent, nous demandons la suppression de la faculté donnée au Conseil commun de la fonction publique de se substituer à l’un des conseils supérieurs des trois versants de la fonction publique, qui connaissent des réalités très différentes.

Pour ne prendre qu’un exemple, nous ne souhaitons pas que cette disposition permette au Gouvernement de court-circuiter le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, et ce même avec l’accord de son président. Il ne nous paraît pas opportun que les projets de loi et d’acte réglementaire relevant de la fonction publique territoriale, intéressant les employeurs et les fonctionnaires territoriaux, fassent l’objet d’une délibération au sein d’une instance où ils seront beaucoup moins bien représentés, voire totalement minoritaires, en ce qui concerne les employés en tout cas.

Le même raisonnement vaut évidemment pour les autres conseils supérieurs.

Que le Conseil commun puisse se saisir et formuler un avis est une bonne chose ! Mais que cet avis supplante celui du conseil le plus concerné, où les acteurs sont le mieux représentés, n’en est pas une !

C’est pourquoi nous demandons la suppression de cette disposition.

Quel est l’avis de la commission ?

Je ne vais pas répéter les explications que j’ai formulées au moment de l’examen de l’amendement de suppression de l’article. L’avis de la commission est défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Il est défavorable, pour les mêmes raisons.

Je mets aux voix l’amendement n° 98 rectifié bis.

Je mets aux voix l’amendement n° 218.

L’amendement n° 63 rectifié, présenté par Mmes N. Delattre, M. Carrère et Costes, MM. Collin, Gabouty et Guérini, Mmes Guillotin et Jouve, M. Labbé, Mme Laborde et MM. Léonhardt, Requier, Roux, Vall, Castelli et Gold, est ainsi libellé :

Après l’alinéa 1

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

…° Le premier alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée : « Il veille à la bonne application des dispositifs de mobilité des agents publics et œuvre à la concordance des rémunérations entre les fonctions publiques, à niveaux de responsabilité et de risque physique équivalent, par le suivi de leurs évolutions et la formalisation de propositions annuelles en ce sens. » ;

La parole est à Mme Nathalie Delattre.

Nous sommes nombreux à considérer la mobilité au sein des fonctions publiques comme un instrument de politique managériale essentiel, au regard, notamment, de l’allongement des carrières. Or, en 2015, seuls 8, 5 % des agents se trouvaient en situation de mobilité : 4, 5 % ont changé d’employeur public ; 4, 2 % de zone d’emploi et 2, 9 % de statut ou de situation d’emploi.

Les primes et les différences de régimes indemnitaires constituent un frein aux souhaits de mobilité des agents, comme le soulignait déjà Jean-Ludovic Silicani dans son rapport publié en 2008 : « malgré une politique active de fusion de corps, d’harmonisation statutaire et d’élargissement des viviers amorcée depuis plus d’une dizaine d’années et accélérée sur la période la plus récente, le corps reste, dans le système actuel, l’élément qui détermine ce que l’administration peut faire en termes de rémunération, de promotion et d’affectation. Ainsi, celle-ci ne peut pas offrir le même niveau de prime et les mêmes possibilités de promotion pour des agents n’appartement pas au même corps ou au même grade, mais assumant pourtant les mêmes fonctions. Outre qu’elle est manifestement inéquitable, cette situation est contre-productive ».

Bien que des efforts de convergence aient été déployés au cours des dernières années, il semble que ces différences indemnitaires constituent toujours un frein à la mobilité des agents.

Afin de s’emparer plus vigoureusement du problème, le présent amendement vise à donner compétence au Conseil commun de la fonction publique, l’instance consultative du dialogue syndical rassemblant toutes les fonctions publiques, pour travailler à la convergence des rémunérations entre les fonctions publiques. Cette convergence, est-il précisé, s’établirait à un niveau de responsabilité et de risque physique équivalent.

Concrètement, il est proposé de confier à l’instance le suivi des évolutions des rémunérations dans toutes les fonctions publiques et la mission de formalisation des propositions annuelles en ce sens, à destination des pouvoirs législatif et réglementaire.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement tend à attribuer de nouvelles missions au Conseil commun de la fonction publique, en lien avec la mobilité et l’équité dans la rémunération des agents. Or celui-ci est un organe consultatif, qui ne dispose pas de moyens normatifs propres. Il aura énormément de mal à assumer effectivement les missions que, madame Delattre, vous souhaitez lui confier.

De plus, ces dispositions n’ont pas de portée normative évidente. Elles n’offrent pas de réelles garanties.

La commission demande donc le retrait de cet amendement. À défaut, son avis sera défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Au-delà du fait que le Conseil commun de la fonction publique, en tant qu’instance consultative, ne dispose d’aucun pouvoir normatif ou réglementaire, ses compétences actuelles lui permettent d’examiner toute question commune à au moins deux des trois fonctions publiques, notamment sur des thèmes tels que les évolutions de l’emploi public et des métiers de la fonction publique, la mobilité, les parcours professionnels, la formation professionnelle tout au long de la vie. Dès lors, madame Delattre, votre objectif est d’ores et déjà atteint. La différence réside dans le fait que vous prévoyez un dispositif beaucoup plus normatif et que le Conseil commun n’a pas la compétence pour l’assumer.

Pour ces raisons, le Gouvernement souhaite le retrait de l’amendement n° 63 rectifié et adoptera la même position sur l’amendement n° 64 rectifié, qui traite d’un sujet légèrement différent.

Je retire mon amendement, monsieur le président !

L’amendement n° 63 rectifié est retiré.

Je mets aux voix l’article 2.

Monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, il est minuit. Je vous propose de prolonger la séance jusqu’à zéro heure trente, afin de poursuivre plus avant l’examen de ce texte.

Il n’y a pas d’observation ?…

Il en est ainsi décidé.

L’amendement n° 217 rectifié, présenté par Mmes Assassi et Benbassa, M. Collombat et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :

Après l’article 2

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. –Le deuxième alinéa de l’article 9 ter de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires est complété par une phrase ainsi rédigée : « Pour les projets de loi et d’ordonnance, les procès-verbaux de la séance sont annexés à l’exposé des motifs transmis au Parlement. »

II. –Le premier alinéa de l’article 13 de la loi n° 84-16 du 11 juillet 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État est complété par une phrase ainsi rédigée : « Lorsque le Conseil supérieur de la Fonction publique de l’État est consulté sur des projets de loi ou d’ordonnance, les procès-verbaux de la séance sont annexés à l’exposé des motifs transmis au Parlement. ».

III. – Le premier alinéa de l’article 9 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale est complété par une phrase ainsi rédigée : « Le procès-verbal de ces séances est annexé à l’exposé des motifs transmis au Parlement. »

IV. – Le premier alinéa de l’article 12 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière est complété par une phrase ainsi rédigée : « Lorsqu’il est saisi sur des projets de loi ou d’ordonnance, le procès-verbal de la séance est annexé à l’exposé des motifs transmis au Parlement. »

La parole est à Mme Michelle Gréaume.

Au travers de cet amendement, nous souhaitons encourager la bonne information des parlementaires.

Bien souvent, lorsque nous sommes appelés à nous prononcer sur des projets de loi concernant la fonction publique, comme c’est le cas aujourd’hui, nous sommes insuffisamment informés des avis, des analyses et des propositions des représentants du personnel. Nous disposons certes d’une étude d’impact, mais dont je souligne, comme d’habitude, la grande faiblesse.

En Allemagne, que l’on cite souvent en exemple, le législateur a prévu, pour répondre à cette difficulté, de joindre les propositions et avis des fédérations syndicales émis au moment de la préparation des lois, décrets et règlements concernant les fonctionnaires à l’exposé des motifs, afin que le législateur puisse en prendre connaissance.

Dans le même esprit, l’amendement que nous présentons tend à ce que les procès-verbaux du Conseil commun et des conseils supérieurs soient communiqués au Parlement, avec l’étude d’impact, lorsqu’ils concernent des textes de portée législative relatifs à la fonction publique. Il y va de la bonne information des parlementaires et donc de la qualité de la loi.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement tend à ce que les procès-verbaux des réunions des conseils supérieurs de la fonction publique soient transmis au Parlement lorsque ces conseils sont consultés sur un projet de loi ou d’ordonnance.

Pourquoi pas ? La commission émet un avis de sagesse sur cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Il est précisé, dans son objet, que cet amendement est destiné à éclairer le Parlement sur le sens et la portée des dispositions soumises en indiquant la nature des consultations réalisées – consultation du public ou des organismes professionnels du secteur…

Or l’avis et les propositions des membres des instances sont publiés sur le site internet de l’administration concernée et peuvent d’ores et déjà être consultés à tout moment.

En revanche, il nous paraît matériellement difficile d’annexer les procès-verbaux à l’exposé des motifs, ne serait-ce que pour des questions de volume, ou encore en raison de l’obligation d’anonymiser le document pour assurer la confidentialité de certains débats.

Je comprends votre volonté d’éclairer davantage le Parlement. Nous rendons déjà publics l’ensemble des procès- verbaux, ainsi que tous les éléments statistiques nécessaires. Sans doute ce gouvernement, comme les précédents, et peut-être même comme ses successeurs, devra-t-il améliorer encore et les études d’impact et les documents annexés aux différents textes.

Toutefois, en l’état, il nous semble matériellement quelque peu compliqué d’annexer tous les procès-verbaux des instances concernées à l’exposé des motifs. Pour ces raisons, le Gouvernement émet un avis défavorable sur cet amendement.

Je mets aux voix l’amendement n° 217 rectifié.

En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l’article 2.

L’amendement n° 64 rectifié, présenté par Mmes N. Delattre, M. Carrère et Costes, MM. Collin, Gabouty et Guérini, Mmes Guillotin et Jouve, M. Labbé, Mme Laborde et MM. Léonhardt, Requier, Roux, Vall, Castelli et Gold, est ainsi libellé :

Après l’article 2

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après la première phrase du premier alinéa de l’article 13 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État, est insérée une phrase ainsi rédigée : « Il veille à la bonne application des dispositifs de mobilité des agents publics et œuvre à la concordance des rémunérations entre les différents corps, à niveaux de responsabilité et de risque physique équivalents, par le suivi de leurs évolutions et la formalisation de propositions annuelles en ce sens. »

La parole est à Mme Nathalie Delattre.

Je retire cet amendement, monsieur le président.

L’amendement n° 64 rectifié est retiré.

L’amendement n° 70 rectifié bis, présenté par Mmes N. Delattre, M. Carrère et Costes, MM. Collin, Gabouty, Vall, Roux, Requier et Léonhardt, Mme Laborde, M. Labbé, Mme Jouve et MM. Castelli et Gold, est ainsi libellé :

Après l’article 2

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

À la première phrase du deuxième alinéa et au troisième alinéa de l’article 13 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État, les mots : « de fonctionnaires » sont remplacés par les mots : « des agents publics ».

La parole est à Mme Nathalie Delattre.

Comme le précise l’étude d’impact associée au projet de loi, le Conseil supérieur de la fonction publique de l’État, le CSFPE, est une émanation du principe de participation des fonctionnaires, découlant lui-même du huitième alinéa du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 et reconnu principe général du droit par le Conseil constitutionnel, en 1977.

Pour autant, la rédaction actuelle de l’article 13 de la loi du 11 janvier 1984 prévoit que le Conseil supérieur comprend des représentants de l’administration et des représentants des organisations syndicales de fonctionnaires, sans référence aux agents contractuels.

Dans la continuité de notre volonté d’assurer une protection sociale des agents contractuels publics équivalente à celle des fonctionnaires, nous souhaiterions adapter la composition du CSFPE au phénomène croissant de recours aux contractuels.

En effet, comme le montrent les irrecevabilités financières soulevées à l’encontre de notre amendement visant à faire converger, à fonctions et compétences égales, les rémunérations des agents titulaires et des agents contractuels, il semble qu’un écart de traitement important existe en défaveur des agents contractuels.

Cette différence n’est pas acceptable et elle ne le serait pas davantage en sens inverse. En outre, on constate également l’importance du phénomène de recours abusif à des CDD, sans que le Conseil d’État juge bon de prononcer des requalifications lorsqu’il constate ces pratiques.

Par exemple, dans sa décision n° 371664 du 20 mars 2015, le Conseil d’État reconnaît un simple droit à l’indemnisation du préjudice subi lors de l’interruption de la relation d’emploi en l’évaluant en fonction des avantages financiers auxquels l’agent contractuel aurait pu prétendre en cas de licenciement, s’il avait été employé dans le cadre d’un contrat à durée indéterminée. En l’espèce, il s’agissait d’un agent d’entretien ayant été recruté pour les mêmes tâches, selon vingt-huit contrats et avenants successifs.

Sur la base de ces constatations, il serait donc utile de prévoir, à tout le moins, que ces agents contractuels puissent être représentés au sein du CSFPE, au même titre que les agents titulaires, afin que le huitième alinéa du préambule de la Constitution de 1946, aux termes duquel « tout travailleur participe, par l’intermédiaire de ses délégués, à la détermination collective des conditions de travail ainsi qu’à la gestion des entreprises », ne reste pas lettre morte pour les agents contractuels de l’État.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement tend à ce que les contractuels soient pris en compte au sein du Conseil supérieur de la fonction publique de l’État.

Dans les faits, les organisations syndicales qui représentent les fonctionnaires représentent les contractuels. Nous le constatons régulièrement lorsque nous organisons des tables rondes dans le cadre de l’examen d’un texte.

La commission demande le retrait de cet amendement ; à défaut, elle émettra un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Les agents contractuels sont à la fois éligibles et électeurs aux comités techniques ministériels.

Or l’agrégation des résultats de ces élections fonde la représentativité au sein du CSFPE. C’est la raison pour laquelle les mêmes organisations syndicales peuvent représenter et donc défendre, car éligibles et électeurs, des agents contractuels et des agents titulaires.

Dans la mesure où le droit existant permet déjà de couvrir les agents contractuels, le Gouvernement demande le retrait de cet amendement.

Madame Delattre, l’amendement n° 70 rectifié bis est-il maintenu ?

Non, je le retire, monsieur le président.

L’amendement n° 70 rectifié bis est retiré.

L’amendement n° 219, présenté par Mmes Assassi et Benbassa, M. Collombat et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :

Après l’article 2

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

La dernière phrase de l’avant-dernier alinéa de l’article 12 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale est supprimée.

La parole est à Mme Céline Brulin.

La loi du 12 janvier 1984 relative à la formation des agents de la fonction publique territoriale avait institué le Centre national de formation de la fonction publique territoriale, le CNFFPT.

Cet établissement public administratif était notamment chargé de la collecte des contributions financières des employeurs, ainsi que de la définition et de la mise en œuvre des actions de formation en direction des agents de la fonction publique territoriale.

Il était dirigé par un conseil d’administration, lequel gérait – à l’instar de ce qui prévaut dans le secteur privé – de manière paritaire les fonds de formation en associant des représentants des employeurs et des représentants des organisations syndicales représentatives dans la fonction publique territoriale.

Or cet établissement public administratif a été supprimé et ses missions transférées au CNFPT, le Centre national de la fonction publique territoriale, par la loi du 13 juillet 1987 modifiant les dispositions relatives à la fonction publique territoriale, dite loi Galland. De fait, ce texte a abrogé la gestion paritaire de la formation professionnelle dans la fonction publique territoriale.

Ce paritarisme a été rétabli dans la loi du 13 janvier 1989, mais a de nouveau été remis en cause par la loi du 23 décembre 1994, dite loi Hoeffel.

Aujourd’hui, le rôle des représentants des personnels au conseil d’administration du CNFPT est réduit à la portion congrue, pour ne pas dire à des sujets secondaires.

Pas du tout !

Vous exagérez !

Ils ne peuvent plus participer de manière aussi importante qu’avant à la formation professionnelle.

Cet amendement tend à revenir aux dispositions qui prévalaient avant la loi Hoeffel, afin d’accorder une plus grande place à la démocratie sociale et de rétablir le paritarisme comme principe de fonctionnement de l’ensemble des instances sur l’ensemble des délibérations.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement tend à revenir sur le fait que seuls les représentants des collectivités territoriales membres du conseil d’administration du CNFPT, et non ceux des syndicats, participent au scrutin lorsque les délibérations portent sur le taux de cotisation et le prélèvement supplémentaire, ainsi que sur le budget du CNFPT.

Les collectivités territoriales étant les seules contributrices au budget du CNFPT, il nous semble normal qu’elles conservent la maîtrise du financement de cet organisme et qu’elles restent le garant de son équilibre.

Par ailleurs, je m’inscris en faux contre vos propos, ma chère collègue : loin d’être réduit à la portion congrue, le rôle des organisations syndicales est très important au sein du conseil d’administration. Elles siègent également au sein des comités régionaux d’orientation, où elles ont leur mot à dire.

La commission est défavorable à cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement partage les arguments de la commission : avis défavorable également.

Je mets aux voix l’amendement n° 219.

L’amendement n° 328, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. le secrétaire d’État.

Avec cet article, la commission des lois impose au Gouvernement de présenter devant le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale une feuille de route triennale comportant les engagements, les objectifs en matière de gestion des ressources humaines et leurs conséquences pour les collectivités.

Je comprends cette démarche qui me semble s’inspirer des méthodes du Conseil national d’évaluation des normes dans la mesure où il s’agit, j’imagine, de permettre aux collectivités, en tant qu’employeurs, de prévoir et d’anticiper les conséquences de telle ou telle mesure s’appliquant à la fonction publique territoriale.

Or les orientations en matière de gestion des ressources humaines des agents publics font déjà l’objet d’une concertation dans le cadre de l’élaboration de l’agenda social inter-fonctions publiques et d’un débat dans le cadre de la présentation du rapport annuel sur l’état de la fonction publique au sein du Conseil commun de la fonction publique.

Par ailleurs, nous pouvons prévoir, dans le cadre de l’agenda social inter-fonctions publiques à l’échelle des trois versants, les chantiers qui seront ouverts au cours de l’année avec leur impact sur les années n+1, n+2, voire n+3.

Voilà plusieurs mois, par exemple, nous avons annoncé l’ouverture, dans les prochaines semaines, d’un chantier sur la question de la protection sociale complémentaire. De même, nous avions annoncé, voilà plus de dix-huit mois, l’ouverture d’un chantier indemnitaire sur les questions de logement et de transport. Un dernier chantier indemnitaire concernant les frais de repas reste à ouvrir. Ce retard est dû à des raisons bien compréhensibles d’intérêts contradictoires et de difficultés budgétaires de tel ou tel employeur.

Je crains, d’une part, que l’on ne mette en place un doublon et, d’autre part, d’un point de vue plus opérationnel, que l’engagement triennal pris devant le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale ne soit pas tenu, non par volonté de mal faire ou de mentir au Conseil, mais parce que la plupart des dispositions ayant une incidence en matière de gestion des ressources humaines sont prises en loi de finances, c’est-à-dire annuellement. Rien ne pourrait alors empêcher le Parlement, sur l’initiative du Gouvernement ou non, d’adopter une disposition contradictoire avec la feuille de route triennale.

Pour ces raisons, le Gouvernement demande la suppression de l’article 2 bis. Nous devons mener un travail en termes de visibilité et je ne pense pas que la méthode retenue le permette.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission tenant beaucoup à cet article, monsieur le secrétaire d’État, elle se voit contrainte d’émettre un avis très défavorable sur votre amendement.

Le dépôt de cet amendement de suppression nous a d’ailleurs surpris, le gouvernement auquel vous appartenez clamant haut et fort sa volonté de dialoguer avec les élus locaux, ainsi que son désir de leur offrir des capacités de visibilité à moyen et long termes.

À cet égard, il nous semblait que vous disposiez là d’un outil intéressant, ce que vous avez en partie souligné dans votre argumentaire. Il s’agit d’un outil à la fois très simple et peu contraignant : tous les trois ans, le Gouvernement devra présenter ses orientations en matière de gestion des agents, sur une base indicative, qu’il pourra mettre à jour chaque fois qu’il le souhaitera devant le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, lieu de discussion avec les élus et les représentants des syndicats.

Il s’agit d’accroître la visibilité pour les élus locaux et de renforcer le dialogue. La fonction publique territoriale est trop souvent à la remorque des décisions de l’État, que ce soit sur la valeur du point d’indice ou sur les accords statutaires.

L’accord Parcours professionnels, carrières et rémunérations coûte, par exemple, 770 millions d’euros aux collectivités territoriales, sans aucune compensation de l’État.

J’imagine que Philippe Mouiller proposera, dans quelques instants, d’enrichir la feuille de route en matière de handicap au travers d’un amendement auquel nous serons très favorables.

Enfin, cette feuille de route n’est pas incompatible avec l’agenda social ou les travaux du Conseil commun de la fonction publique, bien au contraire.

Encore une fois, monsieur le secrétaire d’État, la commission est très défavorable à votre amendement.

La parole est à M. Arnaud de Belenet, pour explication de vote.

Il s’agit du premier amendement qui marque une divergence entre la commission et le Gouvernement. S’il ne porte pas sur un sujet stratégique, il me semble hautement symbolique.

Nous viendrait-il à l’idée, en tant que sénateurs représentant les collectivités, d’inscrire dans la loi qu’il appartient à l’État de remettre au Conseil supérieur de la fonction publique ce qu’il préconise de manière pluriannuelle en matière de gestion des ressources humaines de nos collectivités, en matière de revalorisation du point d’indice et en matière de régime indemnitaire ?

Nous viendrait-il à l’idée, nous qui défendons l’autonomie, la responsabilité et la liberté des collectivités, nous qui souhaitons et préparons, parfois en lien avec le Gouvernement, un acte III de la décentralisation, d’inscrire tout cela dans la loi ? Non, bien évidemment ! Or c’est pourtant ce qui figure dans le texte issu des travaux de la commission.

Le Gouvernement nous propose donc de supprimer des dispositions contre lesquelles nous nous serions naturellement érigés. Il y a là une portée symbolique.

Sans doute les conditions de travail en commission, la rapidité avec laquelle nous avons examiné les amendements n’ont-elles pas permis d’être cohérents avec l’esprit du Sénat sur cette disposition précise.

Je crois que la commission se grandirait à être très favorable à cet amendement.

La parole est à M. Didier Marie, pour explication de vote.

Encore une fois – ce n’est pas habituel –, nous allons suivre l’avis de la commission.

Même si nous n’avons pas eu, comme notre collègue vient de le souligner, le temps d’examiner au fond l’ensemble des amendements – c’est le moins que l’on puisse dire –, nous avons eu le temps de les lire…

C’est très méritoire !

… et de mesurer l’intérêt de cette feuille de route triennale, laquelle permettrait d’éclairer les collectivités territoriales sur les orientations en matière de gestion des ressources humaines.

Il va de soi que les décisions de l’État ont des conséquences sur la gestion des ressources humaines de nos collectivités. Il est donc naturel de connaître à l’avance les grandes orientations qu’il souhaite prendre.

Par ailleurs, le dispositif que le Gouvernement entend supprimer ne se confond pas avec ce qui existe déjà, notamment le rapport annuel sur l’état de la fonction publique au sein du Conseil commun.

Je mets aux voix l’amendement n° 328.

L’amendement n° 14 rectifié ter, présenté par MM. Mouiller et D. Laurent, Mmes Lavarde et Guidez, M. Vial, Mmes Bruguière, L. Darcos et Deromedi, M. Chaize, Mmes Chauvin et Garriaud-Maylam, MM. Piednoir, Perrin, Raison et Bonhomme, Mme Malet, MM. Morisset, Sol et Panunzi, Mme Lassarade, MM. Cuypers et B. Fournier, Mme Micouleau, MM. Kennel, Rapin, Mandelli, Forissier, Decool et Lefèvre, Mme Billon, MM. Brisson, Bascher, Détraigne et Husson, Mme Imbert, M. Daubresse, Mme de la Provôté, M. Lafon, Mme de Cidrac, MM. Milon, Kern et Segouin, Mme Ramond, M. Vaspart, Mme Raimond-Pavero, M. Bazin, Mmes Gruny et Berthet, MM. Bizet, Houpert et Guerriau, Mme Morhet-Richaud, M. Henno, Mme Bonfanti-Dossat et M. Gremillet, est ainsi libellé :

Après l’alinéa 7

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« …° L’équilibre financier du fonds pour l’insertion des personnes handicapées dans la fonction publique et les aides apportées aux agents en situation de handicap dans la fonction publique territoriale.

La parole est à M. Philippe Mouiller.

M. Philippe Mouiller. Je vais être rapide, puisque j’ai déjà le sentiment que la commission sera favorable à cet amendement.

Il s’agit de renforcer l’intérêt de la feuille de route triennale en y insérant des informations sur l’équilibre financier du fonds pour l’insertion des personnes handicapées dans la fonction publique, le FIPHFP.

Le rapport de Catherine Di Folco et de Didier Marie a clairement mis en évidence les inquiétudes sur les réelles capacités de ce fonds à financer les politiques engagées.

Il nous semble important de disposer d’une vision, dans le cadre de cette feuille de route triennale, à la fois sur les obligations de l’État et sur l’incidence de ses décisions sur les collectivités pour savoir si nous sommes réellement capables de financer les politiques dédiées au handicap à hauteur des ambitions annoncées.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement s’inscrit dans l’esprit de la feuille de route triennale. Les objectifs recherchés sont identiques à ceux de la commission : renforcer la visibilité des élus locaux en matière de gestion de ressources humaines et s’assurer de la pérennité du fonds pour l’insertion des personnes handicapées dans la fonction publique.

Il s’agit d’ailleurs d’une préconisation du rapport de Mme Di Folco et de M. Marie. La commission, qui a eu à cœur d’enrichir le texte des travaux les plus contemporains du Sénat, est favorable à ce très bon amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Dans la mesure où il n’est pas favorable à la création de la feuille de route triennale, et sans aucunement remettre en cause l’importance du FIPHFP, le Gouvernement ne peut, par cohérence, qu’être défavorable à cet amendement, qui la renforce.

Je mets aux voix l’amendement n° 14 rectifié ter.

Je mets aux voix l’article 2 bis, modifié.

Mes chers collègues, nous avons examiné 17 amendements au cours de la soirée ; il en reste 468.

La suite de la discussion est renvoyée à la prochaine séance.

Voici quel sera l’ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée à aujourd’hui, mercredi 19 juin 2019 :

À quatorze heures trente et le soir :

Suite du projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, de transformation de la fonction publique (texte de la commission n° 571, 2018-2019).

Personne ne demande la parole ?…

La séance est levée.