Séance en hémicycle du 12 février 2014 à 14h30

Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

Par courrier en date du 11 février 2014, M. le Premier ministre a fait part de sa décision de placer, en application de l’article L.O. 297 du code électoral, M. Alain Bertrand, sénateur de la Lozère, en mission temporaire auprès de Mme Cécile Duflot, ministre de l’égalité des territoires et du logement.

Cette mission portera sur le soutien au développement économique dans les territoires ruraux.

Acte est donné de cette communication.

J’informe le Sénat que la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové est parvenue à l’adoption d’un texte commun.

J’informe le Sénat que la commission des lois a fait connaître qu’elle a procédé à la désignation des candidats à une éventuelle commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif à la géolocalisation.

Cette liste a été affichée conformément à l’article 12, alinéa 4, du règlement et sera ratifiée si aucune opposition n’est faite dans le délai d’une heure.

Par lettre en date de ce jour, le Gouvernement demande la modification de l’ordre du jour du jeudi 20 février 2014, qui s’établirait ainsi :

À 10 heures 30 :

Conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové.

Le temps attribué aux orateurs des groupes dans la discussion générale serait d’une heure.

À 15 heures :

Questions d’actualité au Gouvernement.

À 16 heures 15 et le soir puis, éventuellement, le vendredi 21 février, à 9 heures 30, 14 heures 30 et le soir :

Suite du projet de loi relatif à la formation professionnelle, à l’emploi et à la démocratie sociale ;

Nouvelle lecture de la proposition de loi visant à reconquérir l’économie réelle.

Pour l’examen de cette proposition de loi, le délai limite de dépôt des amendements de séance pourrait être fixé au jeudi 20 février à douze heures, et le temps attribué aux orateurs des groupes dans la discussion générale serait d’une heure.

Il n’y a pas d’opposition ?...

Il en est ainsi décidé.

L’ordre du jour appelle, à la demande du groupe UDI-UC, la discussion de la proposition de loi, adoptée avec modifications par l’Assemblée nationale en deuxième lecture, visant à reconnaître le vote blanc aux élections (proposition n° 180, texte de la commission n° 339, rapport n° 338).

Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre délégué.

Monsieur le président, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, le Sénat est saisi en deuxième lecture de la proposition de loi visant à reconnaître le vote blanc aux élections.

Comme j’ai déjà eu l’occasion de le dire au nom du Gouvernement, la reconnaissance du vote blanc dans la pratique du suffrage universel est importante en ce qu’elle est intimement liée à la notion même de démocratie représentative, et c’est bien là le cœur du sujet. Cette reconnaissance a, du reste, été souhaitée par le Président de la République lors de ses vœux aux bureaux des assemblées, le 21 janvier dernier.

Vous le savez, le Président de la République, le Premier ministre et l’ensemble du Gouvernement sont particulièrement attachés à restaurer la confiance des citoyens dans les institutions qui les représentent. Or la dernière étude du Centre de recherches politiques de Sciences Po, le CEVIPOF, publiée en janvier dernier, doit tous nous alerter sur la défiance de nos concitoyens envers, notamment, le Parlement. Il convient toutefois de noter que la confiance dont jouit celui-ci s’est améliorée entre décembre 2012 et décembre 2013 ; à défaut d’être pleinement satisfaisante, cette dernière évolution m’inspire au moins un peu d’optimisme.

La reconnaissance du vote blanc, longtemps réclamée mais jamais mise en œuvre, contribuera à renforcer cette confiance. À tout le moins, elle aura l’effet souligné par Alain Richard lors des débats en commission des lois : « À ceux qui veulent, par cette revendication, délégitimer la démocratie représentative, cette proposition de loi coupera les pattes. »

Pour le reste, la proposition de loi aura-t-elle les vertus que certains lui prêtent, notamment celle de renforcer la participation aux élections ? Sera-t-elle un rempart contre le vote en faveur des extrêmes, qu’on assimile souvent à un vote de contestation ? II serait bien présomptueux, en cet instant, de répondre par l’affirmative à ces deux questions ! Au demeurant, le rapporteur, François Zocchetto, s’est bien gardé de faire de tels pronostics.

D’ailleurs, on peut se demander si ce second effet serait souhaitable. En effet, que la contestation du choix démocratique proposé aux citoyens s’exerce positivement, si l’on peut dire, à travers le vote blanc, ou négativement, à travers le vote nul ou l’abstention, elle demeure une contestation. Or, comme Jean-Yves Leconte l’a signalé à juste titre dans cet hémicycle, la démocratie appelle des choix, pas des états d’âme !

Quoi qu’il en soit, je partage avec, semble-t-il, bon nombre des membres de cette assemblée l’opinion selon laquelle le vote blanc n’est pas synonyme d’indifférence et peut avoir une signification politique. À mon sens, c’est la raison pour laquelle les votes blancs doivent être comptabilisés distinctement des votes nuls.

Comme l’a écrit le regretté Guy Carcassonne, volontiers provocateur, la reconnaissance du vote blanc permettra que « les électeurs assez sophistiqués qui font un tel choix ne soient plus comptabilisés en vrac avec les distraits ou les imbéciles ». En vérité, ceux qui votent blanc accomplissent une démarche somme toute citoyenne, et celle-ci doit pouvoir être reconnue comme telle.

C’est pourquoi je suis d’accord avec M. le rapporteur lorsqu’il écrit que « la fin de l’assimilation entre bulletins blancs et nuls rend justice aux électeurs qui font l’effort de se déplacer au bureau de vote et d’accomplir ainsi leur devoir civique ».

En outre, la comptabilisation à part du vote blanc permettra enfin de cerner la réalité du phénomène.

En somme, mesdames, messieurs les sénateurs, l’adoption de la proposition de loi aura dans un premier temps deux avantages : permettre la reconnaissance d’une démarche à la fois civique et contestataire ; prendre la mesure exacte du vote blanc.

En ce qui concerne le contenu de la proposition de loi, la navette aura permis de trouver un équilibre satisfaisant, propre à assurer la reconnaissance du vote blanc sans remettre en cause la légitimité du scrutin. Car il ne faut pas se leurrer : celui qui s’exprime en votant blanc sera toujours moins contestataire que celui qui, ayant perdu une élection, tire argument des votes blancs et nuls pour remettre en cause la légitimité de l’élection de son concurrent.

Quelqu’un se reconnaîtra… Je vois qui, monsieur le ministre !

Je pense même que ce n’est pas sans une certaine malice que les deux rapporteurs de la proposition de loi, à l’Assemblée nationale et au Sénat, ont fait observer que, les bulletins blancs eussent-ils été comptabilisés parmi les suffrages exprimés, François Hollande n’aurait pas obtenu la majorité absolue.

C’est vrai !

Il est vrai que, dans un souci de parfaite objectivité, ils ont fait la même observation à propos de l’élection de Jacques Chirac en 1995.

Quoi qu’il en soit, il est acquis que les bulletins blancs ne seront pas pris en compte dans la catégorie des suffrages exprimés. On sait les importants problèmes politiques et juridiques que cette mesure aurait soulevés ; je n’y reviendrai pas.

Deux points restaient en discussion : l’assimilation des enveloppes vides à des bulletins blancs et la date d’entrée en vigueur du nouveau dispositif.

Sur le premier point, la Haute Assemblée avait jugé préférable, en première lecture, de s’en tenir à la jurisprudence du Conseil d’État, fixée notamment dans un arrêt du 24 octobre 2008, qui assimile une enveloppe vide à un vote nul.

Je n’ignore pas les réserves que le changement de cette règle inspire à certains d’entre vous ; ils les ont encore exprimées en commission à l’occasion de cette deuxième lecture. Le Gouvernement est cependant convaincu que la solution qui a prévalu à l’Assemblée nationale, à savoir l’assimilation des enveloppes vides à des bulletins blancs, est conforme à l’esprit qui inspire la proposition de loi, notamment parce que celle-ci ne prévoit pas, à juste titre, l’obligation de mettre à la disposition des électeurs des bulletins blancs.

De fait, d’un point de vue pratique, l’absence de prise en compte de l’enveloppe vide rendrait plus difficile l’exercice du vote blanc en obligeant l’électeur à se munir à l’avance d’un bulletin blanc.

Ce n’est pas insurmontable !

En outre, du point de vue de la sécurité juridique, l’assimilation des enveloppes vides à des bulletins blancs permettra de clarifier le statut de ces enveloppes au moment du dépouillement.

L’enveloppe vide est donc un moyen fiable et non équivoque, à la fois pour l’électeur et pour celui qui procède au dépouillement.

Pour lever toute ambiguïté, je souligne aussi qu’assimilation ne vaut pas exclusion : les électeurs qui souhaiteront voter blanc en glissant dans l’enveloppe un bulletin blanc pourront toujours le faire.

La commission des lois a finalement approuvé cette solution, et le Gouvernement ne peut que s’en féliciter.

En ce qui concerne la date d’entrée en vigueur du dispositif, votre assemblée, sur l’initiative d’Alain Richard, avait adopté un amendement tendant à la fixer au 1er mars 2014, de sorte que les nouvelles règles auraient été appliquées dès les élections municipales de mars 2014. Nous étions alors le 28 février 2013, et cette échéance paraissait envisageable ; du reste, le Gouvernement s’y était déclaré favorable.

Mais nous sommes aujourd'hui le 12 février 2014, soit à moins de deux mois des élections municipales. Dès lors, il ne paraît pas possible de maintenir cette date d’entrée en vigueur. En effet, la direction de la modernisation et de l’action territoriale du ministère de l’intérieur a déjà communiqué aux éditeurs les procès-verbaux qui serviront lors de ces élections, afin qu’ils lancent leurs programmes d’impression. Les délais sont trop courts pour qu’on puisse établir une nouvelle version de ces procès-verbaux, distinguant les bulletins blancs des bulletins nuls, sauf à consentir à un surcoût très élevé.

En outre, mise en application lors des prochaines élections municipales, la comptabilisation distincte du vote blanc risquerait de ne pas avoir l’écho attendu, compte tenu des nombreuses autres nouveautés que ces élections comporteront ; je pense notamment au système de double liste pour l’élection des conseillers municipaux et des conseillers communautaires ainsi qu’à l’abaissement à 1 000 habitants du seuil d’application du scrutin proportionnel.

J’ajoute que l’application informatique de comptage des votes ne permet pas, actuellement, la prise en compte des votes blancs : les développements informatiques nécessiteront du temps. Pour les élections municipales, le développement de l’application est déjà clos et la formation des agents des préfectures a commencé. Dans ces conditions, l’introduction tardive d’une nouvelle fonctionnalité risquerait de fragiliser l’application « élection » dans son ensemble.

En revanche, la mise en œuvre du nouveau dispositif lors des prochaines élections européennes est techniquement possible. En effet, dans la perspective de l’adoption de la présente proposition de loi, le développement informatique nécessaire a été prévu ; les services de l’État sont en ordre de marche pour une application des nouvelles règles dès le 25 mai prochain.

Aussi bien, je ne peux que me réjouir que la commission des lois ait retenu cette date d’entrée en vigueur et qu’elle invite le Sénat à adopter définitivement la proposition de loi votée par l’Assemblée nationale, en deuxième lecture, le 28 novembre dernier.

Le décompte spécifique du vote blanc constituera la reconnaissance à la fois d’une démarche civique et de l’expression d’une insatisfaction à l’égard de l’offre politique.

C’est un message qui a sa place dans le débat démocratique et dans l’expression du suffrage universel dont l’objectif premier – faut-il le rappeler ? – est tout de même de choisir une politique ou d’élire un homme ou une femme. §

Très bien !

La parole est à M. le rapporteur.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le 28 février 2013, le Sénat adoptait, en première lecture, la proposition de loi du député François Sauvadet visant à la reconnaissance du vote blanc lors des élections. Près d’un an plus tard, nous sommes saisis de ce texte en deuxième lecture.

Comme je l’avais indiqué lors de la première lecture, la question du statut du vote blanc est ancienne et dépasse largement nos frontières. Alors que plusieurs initiatives parlementaires, émanant des diverses sensibilités politiques, n’ont pu aboutir, il semble bien que, avec le texte que nous examinons cet après-midi, la reconnaissance du vote blanc n’ait jamais été aussi proche.

En effet, lors de la première lecture, nos deux assemblées ont marqué leur accord sur le principe de cette reconnaissance, lequel est désormais acquis.

Cependant, contrairement à la volonté initiale des auteurs de cette proposition de loi, le Sénat, comme l’Assemblée nationale avant lui, n’a pas souhaité décompter les bulletins blancs comme des suffrages exprimés. Nous avons longuement débattu sur ce sujet et il est apparu comme une évidence que l’assimilation d’un bulletin blanc à un suffrage exprimé induirait un bouleversement notable de notre droit électoral, renversant un principe constant depuis 1839. Cette réforme n’était donc pas envisageable.

Aussi les deux chambres ont-elles retenu une position équilibrée : le décompte séparé des bulletins blancs, sans intégration aux suffrages exprimés. Cette solution a le mérite d’être claire, mais elle a évidemment créé une certaine frustration, voire une incompréhension au sein de notre commission. Toutefois, je pense que ce que nous avons décidé en première lecture ne peut pas être remis en cause : c’était la seule voie possible.

Si ce texte est adopté, nous aurons la possibilité de connaître exactement la mesure du vote blanc. Nous permettrons aussi l’expression des différentes opinions, car les électeurs disposeront ainsi d’une option supplémentaire. Nous espérons que, de ce fait, cela conduira un plus grand nombre d’électeurs à se rendre au bureau de vote.

Certainement !

Trois articles de cette proposition de loi restent en discussion.

J’évoquerai d’abord l’article 2 bis, qui a été introduit par l’Assemblée nationale en deuxième lecture à la demande du Gouvernement. Il vise simplement à opérer une coordination au sein du code électoral. Je n’ai donc pas de commentaire particulier à formuler et la commission ne voit aucune objection à l’adoption de cet article.

Quant à l’article 5, il traite de l’entrée en vigueur de ce texte. Comme M. le ministre l’a indiqué, l’Assemblée nationale, suivant en cela la proposition de sa commission des lois, a reporté cette entrée en vigueur au 1er avril 2014. Cette date est en effet, aujourd'hui, la seule envisageable pour une application aussi rapide que possible. On peut certes regretter que les nouvelles dispositions ne concernent pas le prochain scrutin municipal mais, techniquement, le décompte des votes blancs les 23 et 30 mars prochain ne paraît pas réalisable.

Dans ces conditions, mes chers collègues, si vous décidez de voter ce texte, le décompte séparé des bulletins blancs pourra s’appliquer à partir de l’élection des représentants au Parlement européen ainsi qu’à celle des conseillers consulaires par les Français établis hors de France.

J’en viens, à présent, à l’article 1er, qui constitue le principal point de discussion entre nos deux assemblées. En première lecture, l’Assemblée nationale avait prévu que, afin de voter « blanc », un électeur pourrait soit introduire un bulletin blanc dans l’enveloppe, soit – ce qui est une innovation par rapport au droit actuel – déposer une enveloppe vide.

En première lecture, nous avions eu, à cet égard, une divergence de vues avec l’Assemblée nationale. Ce point avait même fait l’objet d’une évolution entre la position défendue par la commission des lois et le vote du Sénat en séance publique. Quoi qu'il en soit, notre assemblée avait considéré que voter blanc nécessitait un acte positif et qu’il fallait donc continuer à considérer une enveloppe vide comme un bulletin nul.

En deuxième lecture, l’Assemblée nationale a réaffirmé sa position. Il s’agissait pour elle, non pas bien sûr de se montrer désagréable envers le Sénat, mais de faire valoir des arguments. Nous les avons à nouveau examinés de près, cette fois à la lumière des différents échanges qui ont eu lieu au cours des douze derniers mois.

L’Assemblée nationale peut se prévaloir d’une certaine logique, car elle opère un raisonnement par défaut qui est relativement pragmatique. Si l’on ne souhaite pas s’engager dans la mise à disposition de bulletins blancs à côté des bulletins de vote – essentiellement parce que, d'une part, ce serait trop coûteux, particulièrement dans les circonstances actuelles, d’autre part, cela pourrait être perçu comme une forme d’incitation au vote blanc –, il faut permettre à l’électeur de voter blanc de manière aisée, par exemple en glissant simplement dans l’urne une enveloppe vide.

À l’inverse, il faut bien le reconnaître, la position du Sénat en première lecture contraignait tous les électeurs désirant voter blanc à confectionner eux-mêmes leur bulletin, et un bulletin vraiment blanc… Vous imaginez toutes les difficultés d’appréciation que ces bulletins sont susceptibles de poser aux scrutateurs et aux éventuels juges du contentieux électoral… Car il y aura bien, de toute façon, des bulletins blancs « artisanaux » ! La jurisprudence sera sans doute sollicitée à l’avenir. Il reste que, en tant que législateurs, nous ne saurions inciter au vote blanc par la mise à disposition de bulletins blancs dans les bureaux de vote.

La solution de l’Assemblée nationale a donc le mérite d’être simple et de ne pas fragiliser les futurs scrutins par des contentieux. C’est pourquoi la commission des lois du Sénat s’y est ralliée, et elle n’a pas fait uniquement dans un souci de compromis.

Je conclurai par une observation. La présente proposition de loi s’appliquera à la quasi-totalité des scrutins électoraux, à l’exception, toutefois, de l’élection du Président de la République – ce qui n’est pas rien ! – et des référendums locaux. En effet, ces deux scrutins relèvent de la loi organique en application, respectivement, des articles 7 et 72-1 de la Constitution. J’appelle de mes vœux une telle modification organique. Je ne doute pas qu’elle pourra trouver place dans un futur véhicule législatif, avant la prochaine élection présidentielle, car j’ai cru comprendre qu’il existait un consensus sur cette question. Je remercie d’ailleurs le Gouvernement de la position qu’il a prise à l’occasion de ce débat.

Vous l’aurez compris, la commission des lois invite le Sénat à adopter cette proposition de loi sans modification, permettant ainsi son adoption définitive dès cet après-midi. §

La parole est à M. François Fortassin.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous reprenons aujourd’hui, en deuxième lecture, le débat sur la reconnaissance du vote blanc au sein de notre démocratie représentative, plus de cent cinquante ans après la proclamation du suffrage universel, en 1848.

La démocratie est un idéal qui n’est jamais atteint et les règles de notre système électoral sont encore perfectibles.

Nos collègues députés ont souhaité revenir à la version qu’ils avaient adoptée en première lecture. La commission des lois du Sénat l’a approuvée et recommande désormais un vote conforme. Nous en prenons acte, même si nous pouvons nous interroger sur l’opportunité réelle de ce texte, ainsi que sur sa réelle capacité à réformer notre système électoral. En clair, ce texte n’est pas mauvais, mais est-il pour autant utile ?

Je rappelle que le vote blanc se définit comme le fait de « déposer dans l’urne un bulletin dépourvu de tout nom de candidat (ou de toute indication dans le cas d’un référendum) ». II s’agit d’une sorte d’« abstention civique » puisque l’électeur manifeste la volonté de participer au scrutin en même temps que celle de ne choisir aucune des offres électorales proposées. Cette forme d’expression s’est développée ces dernières années et constitue certainement, il faut bien le reconnaître, un signe de défiance vis-à-vis de l’offre politique.

Les élections présidentielles de 1995 et de 2012 ont connu un fort taux de votes blancs et nuls, atteignant respectivement 6 % et 5, 8 % des suffrages. Et, triste record, en 2012, cela représentait plus de 2 millions de bulletins.

L’abstentionnisme, le vote blanc, le vote nul, mais aussi le vote extrême, constituent l’expression paroxystique d’un malaise politique ressenti par nos concitoyens envers ceux qui gouvernent ou qui aspirent à gouverner. Cette forme de protestation a notamment conduit, en 2002, à l’éviction du candidat socialiste au second tour. Peut-être nos amis députés auraient-ils dû méditer plus longuement ce fait.

Pour certains, la reconnaissance du vote blanc pourrait permettre de stabiliser la participation électorale, qui connaît des soubresauts importants. Je parle notamment de ces « électeurs intermittents », comme on en compte tout particulièrement dans les jeunes générations. Ces « intermittents de l’élection » se caractérisent par la perplexité et l’hésitation devant l’offre électorale. Ils ne votent que de temps en temps, selon le scrutin et la conjoncture politique. Relevant de l’abstentionnisme protestataire et représentant les deux tiers de l’abstention, ils témoignent d’une grande sophistication politique. Loin de manifester un désintérêt pour la politique, cette abstention traduit plutôt un désenchantement.

Ce sont ces électeurs que le vote blanc doit pouvoir, paraît-il, « raccrocher », à défaut de l’instauration du vote obligatoire, qui est une solution extrême et, selon nous, peu souhaitable dans notre pays.

À l’issue de la première lecture, le désaccord avec l’Assemblée nationale portait sur la définition exacte du vote blanc. Cette discussion ne constitue en rien une vaine querelle théologique. De notre capacité à définir clairement le vote blanc dépendra l’impact de cette réforme sur notre démocratie.

Il faut, en la matière, des règles claires et précises, imparables, permettant de donner une portée réelle à cette nouvelle loi. Or, sur ce plan, certains membres du RDSE nourrissent encore quelques doutes...

Un vote blanc, pas plus qu’un vote nul, ne peut être apparenté à une erreur. Toutefois, il nous semble que la proposition de loi n’a pas réellement réglé la difficulté technique suivante : de quel format devra donc être ce fameux bulletin blanc, qui ne sera pas mis à la disposition des électeurs, pour pouvoir être comptabilisé comme un vote blanc et non comme un vote nul ? Selon quels critères stricts pourront être distingués les votes blancs et nuls ? Les bulletins de couleur ont explicitement été écartés du décompte des bulletins blancs. Mais quid de tous ces bulletins blancs qui ne seront pas tout à fait blancs ? Comment l’électeur pourra-t-il s’assurer que son bulletin est conforme ? Aura-t-il une connaissance parfaite des normes du bulletin ?

L’enveloppe vide ne va-t-elle pas, à terme, constituer la forme majoritaire du vote blanc ?

Quoi qu’il en soit, la pédagogie devra être au rendez-vous, notamment dans les bureaux de vote.

Il reste que, par cette distinction du vote blanc et du vote nul, nous rendons au vote blanc son caractère délibéré et nous rendons le citoyen plus responsable de son vote. En refusant de l’infantiliser, nous préserverons peut-être le suffrage d’une brutale remise en question contestataire qui en menacerait la légitimité. Cependant, il faut bien le dire, quand on en est à se poser ce type de questions, on est à la frontière d’une évolution démocratique, au demeurant souhaitable.

Par ailleurs, l’Assemblée nationale a décidé de reporter au 1er avril 2014 l’entrée en vigueur de cette proposition de loi. Le Gouvernement avait pourtant, il y a un an, accepté que le texte soit applicable dès le 1er mars 2014. Les difficultés liées aux modalités pratiques d’organisation des prochaines élections municipales suffisent-elles à justifier ce report ? Nous nous interrogeons…

Enfin, nous sommes plusieurs à déplorer que ce texte n’aille pas au bout de sa logique, en n’intégrant pas le décompte des bulletins blancs parmi les suffrages exprimés. Un pas important aurait été alors franchi.

En dépit de ces réserves et dans l’esprit de conciliation qui a également guidé les travaux de la commission des lois, nous ne nous opposerons pas au texte proposé, qui constitue, pour certains d’entre nous, une avancée, certes timide, en faveur de la construction d’un système électoral moderne et perfectionné. D’autres sénateurs du RDSE sont plus réservés, voire franchement dubitatifs. C’est la raison pour laquelle, si notre groupe votera majoritairement la présente proposition de loi, quelques-uns préféreront s’abstenir.

C’est le charme du RDSE !

La parole est à Mme Hélène Lipietz.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, on peut se demander si nous, sénateurs et sénatrices, n’aimons pas travailler pour peu de chose, surtout soucieux de la gloire de laisser notre nom dans les annales législatives.

Ainsi, après avoir voté une loi sur l’impossible référendum d’initiative partagée, …

Il est désormais possible puisque la loi a été votée !

Il est possible dans les textes, mais reste à voir ce qu’il en sera dans la pratique.

Je reprends : après avoir voté une loi sur l’impossible référendum d’initiative partagée, nous nous interrogeons sur le vote blanc, non pas pour le décompter du résultat, mais simplement pour le compter à part : le vote blanc serait donc, dans une démocratie, une lèpre presque aussi indigne que le vote nul ou l’abstention…

Or, pour certains électeurs et électrices, voter blanc, c’est bien adhérer à notre système électoral et sacrifier la pêche ou le bridge pour se rendre aux urnes, mais sans être satisfaits par aucun des choix politiques proposés. Ces électeurs et électrices ne sont pas opposés à tout : ils sont simplement insatisfaits de ce qu’on leur propose.

Si voter, c’est prendre une décision, encore faut-il que ce qui est proposé soit à la hauteur de l’enjeu. Et si tel n’est pas le cas, qui est en tort ? Les politiques, au sens de partis ou d’individus s’intéressant à la politique, ou bien les citoyens et citoyennes qui nous délèguent l’organisation de la cité, sous la condition, peut-être même sous l’unique condition que cette délégation soit en accord avec leurs attentes ?

En votant blanc, les citoyens et citoyennes nous mettent face à nos responsabilités : nous n’avons à leur proposer rien ni personne dans quoi ou dans qui ils se reconnaissent et retrouvent leurs idées. Ce n’est pas qu’ils votent contre tous les candidats, comme dans certains pays communistes, c’est qu’ils ne votent pour personne. Intellectuellement, c’est très différent !

Or nous ne savons pas prendre en compte cette différence. Nous sommes persuadés que, dans notre démocratie, nous offrons la palette de choix qui devrait satisfaire « tous les publics ». Mais dans le pays aux trois cent soixante-cinq fromages, il y a toujours des insatisfaits ; il faut le reconnaître, et surtout en tirer les conséquences.

Le texte que nous nous apprêtons à voter reste au milieu du gué, comme l’a dit si justement le doyen Gélard en commission. En effet, si nous voulons bien distinguer les votes blancs des votes nuls, si nous voulons bien les compter à part, nous n’admettons toujours pas qu’ils puissent prendre part à l’expression démocratique puisque nous ne les décomptons toujours pas du résultat final : on les compte, mais sans les décompter. Quel paradoxe !

Pourtant, le décompte réel des votes blancs ferait apparaître la modestie de certains résultats. Quand il n’y a qu’une liste, celle-ci obtient un score « à la cubaine » : 100 % des électeurs ont voté pour la liste ! Et de mettre dans la même « urne » les abstentions, les votes nuls et les votes blancs… Avec cette loi, le résultat ne changera pas, alors même qu’il ne reflète pas la popularité de la liste ainsi élue.

Par ailleurs, pourquoi craindre que la mise à disposition de bulletins blancs ne favorise cette expression ? C’est prendre ceux qui votent vert, bleu, rouge ou rose et ceux qui votent blanc pour des lunatiques qui se déterminent au dernier moment ! C’est, encore une fois, ne pas avoir confiance dans les électeurs et électrices, alors que nous leur demandons de nous faire confiance.

Au Sénat, des bulletins blancs – de couleur rouge – sont à notre disposition. Je ne pense pas que nous en abusions ! Les écologistes vont ainsi voter pour ce texte – en utilisant un bulletin sénatorial de couleur blanche –, même si la proposition de ne les satisfait pas dans la mesure où elle ne constitue à leurs yeux qu’un timide premier pas. En outre, nous craignons qu’il ne soit désormais impossible de revenir sur le sujet avant un certain temps, voire un temps certain.

Alors que le Gouvernement baisse les bras face à des rassemblements non élus, ce qui revient à laisser en plan des milliers de familles recomposées confrontées à des problèmes quotidiens, il y a fort à parier que les « votants blancs » verront leur nombre augmenter silencieusement, en quête de la reconnaissance que nous avons eu peur de leur donner. Et pourtant, mieux vaut voter blanc que bleu Marine.

La chute est bonne !

La parole est à M. Pierre Charon.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le texte que nous examinons aujourd’hui en deuxième lecture a été débattu ici en première lecture voilà déjà un an. Alors que nous avançons vers un certain consensus sur la reconnaissance du vote blanc – on peut le constater en écoutant les orateurs qui se sont succédé à la tribune –, il est nécessaire, pour toutes les raisons que nous avions évoquées en première lecture, d’adopter ce texte sans plus attendre.

Le vote blanc est l’expression d’un point de vue, notamment celui de l’insatisfaction au regard de l’offre politique proposée. Le vote blanc est bien l’expression d’une opinion et même d’un message politique. Selon moi, nous devons le considérer comme un thermomètre de la démocratie, non comme une vague fantaisie d’électeur.

Reconnaître le vote blanc, c’est prendre en considération le choix de certains électeurs, qui ne se reconnaissent pas dans l’offre politique, y compris celle des extrêmes, ou qui, ne croyant plus aux messages politiques qu’ils reçoivent, ressentent de la détresse. Nous devons être capables d’entendre ces voix pour porter mieux encore un projet susceptible de répondre aux préoccupations du plus grand nombre de citoyens.

Au-delà des modifications formelles visant à rendre applicable le dispositif aux élections municipales, les modifications issues de la deuxième lecture par l’Assemblée nationale portent sur deux points : le cas des enveloppes vides – doivent-elles être comptabilisées comme vote blanc ou comme vote nul ? – et la date de l’entrée en vigueur du texte – doit-il être applicable aux élections municipales de 2014 ?

Pour ce qui concerne les enveloppes vides, le Sénat avait choisi de rester prudent sur le périmètre du vote blanc, afin de distinguer l’intention politique – le vote blanc – de l’erreur ou de la maladresse qui conduit au vote nul. Afin d’éviter tout amalgame, notre assemblée avait exclu le cas de l’enveloppe vide de ce périmètre, contraignant l’électeur à produire une action positive, consistant à se munir lui-même d’un bulletin blanc.

Pour autant, l’objet de la proposition de loi est d’accorder une véritable reconnaissance au vote blanc. Dans ce cas, il est contradictoire de complexifier l’accès au scrutin à ceux qui souhaitent recourir au vote blanc. Or tel sera le cas si l’on oblige les électeurs à prévoir un bulletin blanc non fourni par les autorités organisatrices.

A contrario, si le bulletin est fourni par les autorités organisatrices, on tombe dans l’excès inverse et on consacre le vote blanc comme une « offre politique » à part entière, comparable à celle des différents candidats.

Absolument !

Il convient donc de trouver un juste équilibre entre reconnaissance effective du vote blanc et nécessité de ne pas décourager l’adhésion à l’engagement politique qui s’exprime au travers d’une candidature. La reconnaissance de l’enveloppe vide en tant que vote blanc pourrait donc permettre de concilier la volonté de donner une pleine valeur au vote blanc sans pour autant basculer dans l’incitation à y recourir, ce qui serait le cas si un bulletin blanc fourni par les autorités organisatrices figurait parmi les bulletins correspondant à des candidatures.

Concernant la date d’entrée en vigueur de ce texte, le Sénat avait prévu, en première lecture, de le rendre applicable pour les élections municipales de 2014. L’Assemblée nationale souhaite, elle, que le texte entre en vigueur le 1er avril 2014, soit après ces mêmes élections. Si la brièveté de l’échéance est invoquée pour justifier un tel report, on ne peut ignorer la petite manœuvre politique visant à « sauver les apparences » de ce qui s’annonce comme un vote-test pour le Gouvernement.

Cela n’a aucun sens ! C’est absurde !

M. Pierre Charon. Mes chers collègues, sortons des hypocrisies et des postures ! Nous pourrions encore débattre de ces questions et affiner les choses, mais le temps passe et des échéances électorales majeures approchent. L’objectif de mise en œuvre rapide de cette réforme doit nous conduire à voter ce texte, afin d’éviter un nouveau report qui serait incompris des électeurs.

J’applaudis, malgré la présence d’une phrase superfétatoire !

La parole est à Mme Cécile Cukierman.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la question de la pleine reconnaissance du vote blanc est récurrente en France. Depuis le début des années quatre-vingt-dix, de nombreuses propositions de loi ont été déposées sur le bureau de l’Assemblée nationale et du Sénat ; elles avaient pour objet de reconnaître, d’une manière plus ou moins étendue, ce type de vote, afin de répondre aux attentes de nombreux électeurs.

Puisqu’elle a été adoptée à l’unanimité par l’Assemblée nationale puis par le Sénat, la proposition de loi qui nous réunit aujourd’hui semble faire consensus ; le vote blanc devrait enfin trouver sa place dans notre droit électoral.

Elle fait consensus au moins sur le principe ; reste toutefois à nous entendre sur les modalités offertes à un électeur souhaitant voter blanc.

Nous nous sommes entendus sur le principe de séparation comptable à l’issue du dépouillement des bulletins blancs et des bulletins nuls. Il est certain que voter blanc ne relève pas de la même logique que voter nul. Ce nouveau mode de comptabilisation permettra de connaître l’ampleur du vote blanc. Comme nous l’avons dit en première lecture, le vote blanc est un acte raisonné, délibéré et positif, dans le sens où l’électeur a conscience de la portée de son geste, contrairement au vote nul, qui tient soit à une maladresse – le plus souvent –, soit à la volonté d’une personne de manifester son hostilité en biffant le nom figurant sur le bulletin ou en y inscrivant un commentaire quelconque.

La distinction claire entre ces deux votes pourra aussi éclairer les électeurs, qui ne perçoivent pas toujours nettement la différence de portée symbolique entre le vote blanc, le vote nul et l’abstention.

En première lecture, aussi bien à l’Assemblée nationale qu’au Sénat, nous avons écarté l’idée de comptabiliser le vote blanc comme suffrage exprimé. Au vu de la rédaction de notre code électoral, cette solution paraît aujourd’hui opportune car, comme le précise le rapport, si l’on considère que l’élection a pour but d’aboutir à une décision, il serait paradoxal de considérer le refus de l’offre politique comme un suffrage exprimé.

Très bien !

Par ailleurs, l’interprétation du vote blanc est délicate : il peut en effet donner lieu à de multiples hypothèses. J’évoquais le refus du choix politique, mais il peut aussi être interprété comme une manifestation d’hostilité à l’égard de la politique en général ou encore comme une difficulté à choisir entre les différents candidats.

L’ensemble de ces difficultés ne doit pas nous conduire à clore le débat au détour d’une proposition de loi. Toutefois, pour l’heure, nous nous rallions à la position commune minimale qui fait consensus. Mais pourquoi ne poursuivrions-nous pas la réflexion dans le cadre de nos prochains travaux ?

Sur la question des modalités offertes à l’électeur pour voter blanc, le rapporteur a détaillé les divergences initiales entre les deux assemblées. Le Sénat a considéré que le vote blanc, acte délibéré, devait s’exprimer par l’action positive que serait l’introduction d’un bulletin blanc dans l’enveloppe. Notre commission des lois s’est finalement ralliée à la position de l’Assemblée nationale, qui estime qu’une enveloppe vide peut valoir bulletin blanc. Une telle solution paraît convenable dès lors que l’électeur est parfaitement informé des conséquences de son vote.

Pour l’heure, nous voterons cette proposition de loi, tout en soulignant que ce ne sont pas de petites évolutions législatives telles que celle-ci qui permettront de répondre au problème de l’abstention ou, plus largement, à la crise de la représentation politique, que reflète aussi la multiplication des votes blancs.

Nous attendons une réforme d’ampleur de nos institutions, afin de permettre une juste représentation de la diversité des sensibilités politiques, car le bipartisme, le sentiment que tout est déjà tranché, réglé d’avance, ainsi que des alternances – parfois annoncées avant même la fin d’un scrutin – qui ne sont que des retours de la majorité issue des élections précédentes, n’encouragent pas nos concitoyens, quelle que soit leur sensibilité, à croire en la politique et à envisager de réelles alternatives.

La présente proposition de loi sera adoptée. Mais l’on peut se poser une question : est-il bien utile de lutter contre l’abstention et d’encourager le vote blanc si, dans le même temps, on ne fait rien ?

Monsieur le ministre, sans aucune animosité, je me permets de revenir sur certains des propos que vous avez tenus tout à l’heure, car il faut parfois se garder de certaines expressions que nous connaissons toutes et tous dans cette enceinte. Quand on parle des extrêmes, je ne sais pas qui l’on vise, mais je conteste qu’il y ait d’un côté des partis intelligents et aptes à diriger notre pays, et, de l’autre côté, des partis qui, pour les précédents, ne seraient que de dangereux agitateurs. Oui, le Front national est un parti d’extrême droite dangereux que nous devons combattre au nom de l’idéal républicain. En revanche, il existe d’autres partis politiques, d’autres sensibilités – j’en représente une –, qui, chacun et chacune à sa façon, contribuent à faire vivre le débat démocratique dans notre pays et à construire une alternative politique crédible dans un esprit démocratique.

La parole est à M. Philippe Kaltenbach.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le débat qui nous réunit aujourd’hui ne manque pas de singularité, j’en conviens. En effet, en tant qu’élus, en tant que parlementaires, nous nous employons quotidiennement à convaincre nos compatriotes du bien-fondé de nos opinions. Nous sommes actuellement en campagne électorale, nous battons l’estrade pour expliquer toute l’importance de la participation au scrutin et du vote pour les listes que nous soutenons. Il n’en demeure pas moins que nous nous apprêtons à garantir à nos concitoyens la reconnaissance de ne partager en réalité aucune opinion…

Il faut toutefois convenir que ne partager aucune opinion est, après tout, une opinion comme une autre. Le législateur se montre aujourd’hui soucieux de laisser s’exprimer ce choix.

L’objet de la présente proposition de loi est de distinguer clairement l’abstention, le vote nul et le vote blanc lors de la proclamation des résultats électoraux. Si ce texte est adopté, comme le souhaitent les membres du groupe socialiste, les bulletins blancs seront désormais décomptés séparément des bulletins nuls, annexés au procès-verbal et spécialement mentionnés dans les résultats du scrutin.

Contrairement à ce que prévoyait le texte initial de la proposition de loi, les deux chambres ont préféré ne pas intégrer les bulletins blancs aux suffrages exprimés. Une telle démarche aurait en effet eu une incidence, plus ou moins importante selon le mode de scrutin, sur le résultat des différentes élections.

L’adoption de cette proposition de loi sera un premier pas dans la reconnaissance du vote blanc. Faudra-t-il par la suite poursuivre dans cette voie, décompter les bulletins blancs dans les suffrages exprimés ? Cette possibilité doit rester ouverte. À la limite, grâce à cette première avancée, nous permettons à nos concitoyens de se servir de cet outil que va devenir le bulletin blanc. Si, à l’usage, nous nous rendons compte qu’ils l’utilisent fréquemment, massivement, il faudra sûrement remettre l’ouvrage sur le métier et faire en sorte que cette expression soit prise en compte dans les suffrages exprimés. Aujourd’hui, laissons cette nouvelle législation entrer en vigueur et attendons d’observer les effets qu’elle produit.

M. le rapporteur l’a rappelé, après discussion entre l’Assemblée nationale et le Sénat, il a été tranché que les enveloppes introduites dans l’urne sans bulletin seront désormais considérées comme des votes blancs. Bien sûr, les électeurs auront aussi la possibilité d’introduire un bulletin blanc dans l’enveloppe ; toutefois, ce type de bulletin ne sera pas mis à leur disposition dans les bureaux de vote.

Cette formule est le fruit d’un compromis entre nos collègues députés et les membres de la commission des lois. C’est la position que nous défendons en seconde lecture, essentiellement pour une question de coût : mettre à disposition des bulletins blancs dans tous les bureaux de vote serait onéreux. Cette solution de l’enveloppe vide qui est décomptée comme un bulletin blanc permet à l’électeur de s’exprimer sans coût excessif pour la collectivité.

En commission, j’ai toutefois émis une petite réserve : la possibilité d’introduire une enveloppe vide dans l’urne garantit mal le secret du vote. Je parle d’expérience, ayant présidé en vingt-cinq ans de nombreux bureaux de vote. En effet, dans le cas d’un scrutin de liste, l’enveloppe qui contient un bulletin de vote de format A4 plié en huit se distingue tout de suite de celle qui est vide. Néanmoins, je suis certain que ce point d’ordre pratique trouvera une solution. Si l’on veut vraiment que les bulletins blancs soient utilisés, il faut toujours garantir le secret du vote.

Cette réforme importante va dans le sens de la démocratie et représente une avancée majeure. Elle fait écho à plusieurs propositions de loi déposées dans le passé par un certain nombre de parlementaires. Pour n’évoquer que les socialistes, citons la proposition de loi déposée en 2003 par un ancien Premier ministre, Laurent Fabius, et un futur Premier ministre, Jean-Marc Ayrault, qui préconisaient de rendre le vote obligatoire et de comptabiliser les votes blancs distinctement.

Citons également la proposition de loi de notre collègue Roland Courteau – je le salue –, déposée le 31 octobre 2011, qui tendait cette fois à reconnaître le vote blanc comme suffrage exprimé.

C’est vrai !

Dernièrement encore, au mois de février 2012, le député Jean-Jacques Urvoas a déposé une proposition de loi visant à comptabiliser le vote blanc distinctement.

Le vote que nous allons émettre aujourd’hui est donc le fruit d’un long travail législatif qui traduit la demande émanant d’associations, d’élus, que le vote blanc soit pris en compte.

Parmi les pays européens, la France n’est pas le seul à entrer dans cette logique. Quatre d’entre eux ont déjà reconnu le vote blanc : la Suisse, qui comptabilise les bulletins blancs, l’Espagne et les Pays-Bas, qui considèrent le vote blanc comme valide à tous les scrutins, sans que cela se traduise en sièges néanmoins, la Suède, qui reconnaît ce même vote, mais pour certaines élections seulement, notamment les référendums.

La présente proposition de loi est une avancée démocratique qui permet à la France de rejoindre d’autres pays européens.

Le premier objectif poursuivi par les auteurs de ce texte, auquel nous souscrivons tous, est de lutter contre l’abstention. On le sait, celle-ci augmente malheureusement de manière tendancielle. Elle trouve potentiellement sa source dans un grand nombre de facteurs sociaux, économiques ou politiques, mais on peut penser qu’en offrant, grâce à l’adoption de cette proposition de loi, une possibilité de choix supplémentaire aux électeurs, on pourra amener certains d’entre eux à ne pas s’abstenir et à se rendre dans les bureaux de vote pour prendre part au scrutin en choisissant de voter blanc.

L’adoption du texte que nous examinons permettra également à ceux qui se reconnaissent dans un vote d’extrême droite, dans un vote populiste, de s’exprimer différemment qu’en votant pour des partis qui refusent la démocratie et refusent d’entrer dans le jeu démocratique.

Exactement !

C’est vrai, certains de nos concitoyens sont tentés d’utiliser les bulletins de vote pour témoigner leur rejet de la politique ; peut-être saisiront-ils la possibilité de vote blanc qui leur sera offerte pour exprimer ce sentiment.

Je crois également que ce vote blanc permettra fort utilement à nos concitoyens insatisfaits de l’offre politique qui se présente à eux de s’exprimer. Il arrive ainsi qu’il n’y ait qu’un seul candidat au second tour d’une élection, voire au premier tour – dans certaines communes, une seule liste est déposée lors des élections municipales, ce qui restreint le choix…

De la même manière, lorsque les deux candidats du second tour sont issus de la même famille politique, les électeurs se reconnaissant dans l’autre famille politique peuvent se sentir lésés et ne pas souhaiter choisir entre ces deux candidats, dont ils sont éloignés. Dans ce cas, ils pourront voter blanc.

À travers ces exemples concrets, on voit bien l’utilité du vote blanc pour assurer un meilleur fonctionnement de la démocratie et permettre à nos concitoyens d’exprimer leur opinion, dans des cas de figure très différents.

La présente proposition de loi, si elle est adoptée, entrera en vigueur le 1er avril prochain. J’ai bien noté le grand mécontentement de notre collègue Pierre Charon à ce sujet, car il aurait aimé qu’elle fût appliquée dès les élections municipales. Selon lui, les Français auraient ainsi pu se saisir de ce bulletin blanc pour sanctionner le Gouvernement !

C’est une analyse très politicienne !

À Clamart, il y a danger !

De surcroît, cette analyse se serait révélée fausse, parce que, même si l’on incitait les électeurs à voter blanc ou nul pour sanctionner le Gouvernement, je ne suis pas sûr que, in fine, le nombre des bulletins blancs et nuls soit à la hauteur de ce que souhaiterait notre collègue.

Il ne faut pas s’engager dans cette démarche politicienne. Nous sommes maintenant à quelques semaines des élections municipales et il n’aurait pas été raisonnable que cette réforme entrât en vigueur à cette occasion.

On aurait pu essayer !

Évitons ce type d’expérimentation qui peut se révéler dangereuse, mon cher collègue. Ceux qui voudront sanctionner le Gouvernement pourront utiliser un bulletin blanc lors des élections européennes ; on pourra alors mesurer leur degré d’insatisfaction au nombre de ces bulletins dans les urnes.

En conclusion, si l’abstention peut généralement être comprise comme une marque de désintérêt pour la vie politique, le vote blanc doit être considéré comme une attente non satisfaite qui peut traduire une forme d’espérance. Le vote blanc est donc bien un choix parmi d’autres, tout aussi respectable. Il sera désormais reconnu et comptabilisé. C’est un premier pas. Il faudra attendre de voir comment nos concitoyens utilisent la faculté qui leur sera offerte pour décider s’il faut aller plus loin.

Quoi qu’il en soit, les membres du groupe socialiste sont extrêmement satisfaits que cette proposition de loi puisse enfin aboutir. Ils la voteront donc. C’est un progrès pour la démocratie, c’est un choix supplémentaire pour nos concitoyens.

La parole est à M. Yves Détraigne.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le texte que nous examinons a pour objet de tenter de régler un débat ancien, celui de savoir si un bulletin blanc et un bulletin nul ont le même sens dans le décompte final des votes, comme le prévoit aujourd’hui le droit positif, ou si, au contraire, il convient de les distinguer.

En réalité, le problème, c’est que, quoi que puissent en dire ou en penser les juristes et les politologues, chaque électeur est libre de donner à son vote le sens qu’il souhaite. Face à la même question posée ou au même choix à faire dans l’isoloir, parmi les électeurs indécis ou insatisfaits de ce qui leur est proposé, certains voteront blanc tandis que d’autres glisseront un bulletin nul. La raison en est simple : dans l’isoloir, on est libre de son choix et tous les électeurs n’ont pas nécessairement une analyse arrêtée de la différence de sens qui peut exister entre vote blanc et vote nul.

C’est pourquoi il me semble raisonnable de ne pas vouloir comptabiliser les votes blancs dans les suffrages exprimés. On risquerait de leur donner un sens qu’ils n’ont pas, voire d’encourager les électeurs indécis ou mécontents à voter blanc et ainsi d’amoindrir la légitimité du vote.

N’oublions pas que le Français prend parfois un malin plaisir lors de certaines consultations électorales – je pense notamment aux référendums – à exprimer par son vote ce qu’il pense de la situation du moment sans répondre pour autant sur le fond à la question qui lui est posée. Les exemples récents ne manquent pas…

Prendre en compte les votes blancs dans les suffrages exprimés, même si l’on peut penser que l’absence de choix entre deux ou plusieurs candidats à une élection constitue en elle-même l’expression d’une position dont il faut tenir compte, risquerait d’accroître la tentation du vote blanc et donc d’affaiblir la légitimité de la personne élue. Aussi, la formule proposée, à savoir décompter séparément les bulletins blancs des bulletins nuls sans pour autant les prendre en compte dans les suffrages exprimés, me paraît être un bon compromis.

Reste la question de la différence entre l’enveloppe vide et l’enveloppe contenant un bulletin blanc.

En première lecture, l’Assemblée nationale avait choisi d’introduire une équivalence entre une enveloppe vide et un bulletin blanc. Le Sénat avait supprimé cette disposition, car il estimait que le vote blanc, étant un acte délibéré, devait se traduire par un acte positif, l’introduction d’un bulletin blanc dans l’enveloppe, et ce afin d’éviter toute équivoque quant à la portée du geste de l’électeur. C’est pourquoi nous avions prévu la mise à disposition de l’électeur de bulletins blancs.

L’Assemblée nationale a considéré que sa version était meilleure, dans la mesure, notamment, où elle n’engageait pas de dépense supplémentaire pour l’État.

À titre personnel, je ne peux m’empêcher de penser que le motif selon lequel le coût de la fourniture de bulletins blancs serait excessif pour les finances publiques ressemble plus à un prétexte qu’à une vraie raison. D’autant que, jusqu’à présent, une enveloppe vide était considérée comme un bulletin nul. En modifiant le mode de comptabilisation des enveloppes vides, on risque donc d’introduire plus de confusion que de clarté.

Je mentionnerai une difficulté supplémentaire, qui a déjà été évoquée. Les électeurs souhaitant voter blanc préparent souvent leur bulletin chez eux puis, une fois dans l’isoloir, le glissent directement dans l’enveloppe ; or, si ce bulletin n’a pas le format requis, lors du dépouillement, il risque d’être considéré comme portant un signe de reconnaissance et donc d’être compté comme un bulletin nul. On se trouverait donc dans la situation où une enveloppe vide serait considérée comme un bulletin blanc, alors qu’une enveloppe contenant un bulletin blanc pourrait être considérée comme un bulletin nul.

C’est un vrai problème !

En effet, mon cher collègue.

Face au risque de confusion et d’incompréhension de la part de l’électeur, il est clair que la version votée en première lecture par le Sénat et qui prévoyait la mise à disposition de bulletins blancs était de loin préférable à celle qu’a retenue l’Assemblée nationale et que nous nous apprêtons à confirmer.

Cela dit, il faut savoir mettre un terme au débat, au demeurant déjà ancien, sur la reconnaissance du vote blanc. La proposition de loi, telle qu’elle est issue des travaux de l’Assemblée nationale et telle qu’elle a été adoptée par la commission des lois, permet, sinon de clore définitivement ce débat, du moins de le faire avancer, sans pour autant – point à mes yeux très important – affaiblir la notion de suffrage exprimé. C’est pourquoi les membres du groupe centriste la voteront. §

La discussion générale est close.

La parole est à M. le président de la commission.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, à l’issue de la discussion générale, je me réjouis tout d’abord du large accord que la présente proposition de loi a recueilli.

Comme vous l’avez déclaré, monsieur le ministre, son adoption marquera un progrès pour la démocratie, et j’ajouterai un progrès en termes de respect à l’égard des électeurs.

Recourir au vote blanc constitue une démarche civique et intellectuelle distincte de celle du recours au vote nul. Désormais, cette distinction sera clairement établie.

Monsieur le rapporteur, votre suggestion d’une loi organique visant à reconnaître le vote blanc lors de l’élection présidentielle doit être retenue. J’espère, monsieur le ministre, que nous pourrons à l’avenir voter un tel texte.

Mais je souhaitais avant tout intervenir pour revenir un instant sur la question du suffrage exprimé, puisque les lois sont toujours interprétées au regard des débats parlementaires.

Il me paraît très important – comme à la commission des lois – que les bulletins blancs ne soient pas comptabilisés dans les suffrages exprimés. J’avancerai trois arguments en faveur de cette position.

Premièrement, l’intégration des bulletins blancs dans les suffrages exprimés lors d’un scrutin à la majorité des suffrages exprimés risquerait de rendre indéterminé le nombre de tours du scrutin. En effet, du fait de cette inclusion, dans un nombre non négligeable de cas, il pourrait arriver qu’aucun candidat n’obtienne la majorité des suffrages exprimés à l’issue des deux tours de scrutin. La clarté et la lisibilité du processus électoral en seraient gravement affectées.

Deuxièmement, cette intégration aurait nécessairement pour conséquence de vider de leur sens l’ensemble des seuils : que ce soient les seuils de 5 % des suffrages exprimés permettant à plusieurs listes de fusionner, de 10 % des suffrages exprimés autorisant une liste à se maintenir au second tour, ou bien encore les seuils relatifs au remboursement des frais de campagne. Bref, tous les seuils en vigueur applicables aux élections cantonales, régionales ou autres seraient concernés.

J’ajoute que je ne suis pas favorable à la mise à disposition de bulletins blancs, car, dans le cas où le dépouillement ferait apparaître un nombre total de bulletins blancs supérieur à 5 %, se poserait la question singulière de savoir de quel groupement la puissance publique devrait rembourser les frais de campagne.

Ce serait le parti blanc !

En réalité, elle devrait financer l’expression d’une position particulière, quel que soit le nombre de suffrages que celle-ci recueillerait. Mais au nom de quelle légitimité, eu égard à l’existence d’autres positions également particulières qui s’expriment par le vote pour un candidat ou une liste ?

Enfin, troisièmement – cet argument est, selon moi, le plus important –, j’ai parlé de respect. Nous sommes en démocratie ; les électeurs qui votent blanc doivent être respectés et leur position doit être prise en compte. Pour autant, l’essence de la démocratie réside dans l’expression d’un suffrage.

Je terminerai mon propos en m’inspirant du titre de l’ouvrage de Pierre Mendès-France Gouverner, c’est choisir – quels mots très beaux et très forts : la politique, c’est choisir ! Nous respectons les citoyens dans la diversité de leur opinion et de leur vote, mais nous n’oublions pas que le ressort de nos institutions républicaines et de la démocratie telle que nous la concevons consiste à choisir. §

La parole est à M. le ministre délégué.

Je voudrais d’abord remercier les orateurs des différents groupes qui ont exprimé leur soutien à la présente proposition de loi puis apporter quelques précisions techniques.

Tout d’abord, monsieur le rapporteur, vous avez parfaitement raison : ce texte s’appliquera bien aux prochaines élections européennes et consulaires. Je vous confirme que le Gouvernement prendra l’ensemble des mesures techniques, en particulier informatiques, à cette fin.

Monsieur Fortassin, pour ce qui concerne la mise en œuvre de la réforme, notamment la question des bulletins blancs, naturellement, l’enveloppe vide est l’option qui pose le moins de difficultés, et c’est probablement le choix que feront nos concitoyens qui souhaiteront exprimer un vote blanc.

Quant à la dimension des bulletins, il n’y aura aucune novation en la matière : les dispositions de l’article R30 du code électoral s’appliqueront, précisées par la jurisprudence. Comme vous le savez, celle-ci considère qu’un bulletin blanc sera comptabilisé comme tel à condition que ses dimensions ne diffèrent que légèrement de celles que prévoit l’article précité. En revanche, dans le cas où ses dimensions diffèrent par trop des dimensions réglementaires, le bulletin blanc sera considéré comme l’expression d’une opinion particulière ou comme pouvant amener à une identification, et donc comme un bulletin nul.

Monsieur Charon, j’ai évidemment relevé dans votre intervention le soutien que vous apportez à cette proposition de loi. Mais vous avez aussi imputé le report de l’application du présent texte aux prochaines élections européennes à une manœuvre politique de la part du Gouvernement. Mais à supposer que le mot d’ordre de tous les mécontents de l’action gouvernementale aux prochaines élections municipales fût le vote blanc et que le présent texte s’appliquât à ces élections, une telle perspective serait plutôt rassurante pour le Gouvernement, puisque les votes blancs ne seraient pas comptés parmi les suffrages exprimés.

Eh oui !

Enfin, madame Cukierman, comment vous avez pu croire que votre groupe était visé lorsque je parlais des extrêmes ?

Que les choses soient claires, aucun parti de cette assemblée, qui ne compte que d’authentiques républicains, n’est concerné par ce propos. L’histoire du parti communiste et de ses composantes ne peut le laisser penser un seul instant. §

Très bien !

Nous passons à la discussion du texte de la commission.

Je rappelle que, en application de l’article 48, alinéa 5, du règlement, à partir de la deuxième lecture au Sénat des projets ou propositions de loi, la discussion des articles est limitée à ceux pour lesquels les deux assemblées du Parlement n’ont pas encore adopté un texte identique.

En conséquence, sont irrecevables les amendements ou articles additionnels qui remettraient en cause les articles adoptés conformes, de même que toute modification ou adjonction sans relation directe avec une disposition restant en discussion.

La parole est à M. Nicolas Alfonsi, sur l'article.

Mon collègue François Fortassin a rappelé que notre groupe était divisé sur ce texte…

Mes chers collègues, vous connaissez cette maxime : « Les lois inutiles affaiblissent les lois nécessaires. » Or je me demande si, en l’espèce, la formule reste pertinente, tant le texte que nous discutons me semble inutile.

Le président Sueur vient de présenter trois arguments pour nous expliquer que les votes blancs ne doivent pas être comptabilisés dans les suffrages exprimés.

Mais qu’un suffrage blanc n’exprime rien, c’est du simple bon sens ! Et ce qui me frappe, c’est que l’on se pose encore la question et que l’on développe tant d’arguments pour une chose aussi évidente. N’en parlons plus ! Toute cette discussion ne sert strictement à rien ! Le vote blanc ne constitue aujourd’hui qu’une expression matériellement différente du vote nul.

On s’est même demandé s’il fallait comptabiliser comme bulletins blancs des enveloppes vides. Je ne doute pas un seul instant que, conformément à ce raffinement démocratique, dans quelques années, à l’occasion de la discussion d’un nouveau texte, on nous demandera de comptabiliser à part, au sein des bulletins blancs, les enveloppes vides.

Ne nous engageons pas dans cette voie ! Le taux d’abstention est d’ores et déjà un indicateur de la position des électeurs : son importance témoigne du mécontentement de ceux-ci ou de l’insuffisance du nombre de candidats. Le suffrage a pour objet de désigner des élus, et non de comptabiliser ceux qui ne veulent désigner personne.

Par conséquent, je m’abstiendrai sur cet article.

Très bien !

Je mets aux voix l'article 1er.

L'amendement n° 1, présenté par Mme Lipietz, est ainsi libellé :

Après l'article 1er

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après le premier alinéa de l'article L. 58 du code électoral, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Sur cette table il est déposé, par les soins du maire, une information indiquant qu'une enveloppe ne contenant aucun bulletin est assimilée à un bulletin blanc. »

La parole est à Mme Hélène Lipietz.

Il s’agit, au travers de cet amendement, de rendre effective la connaissance, par nos concitoyens, de la nouvelle expression du vote blanc par le biais d’une enveloppe vide.

Certes, comme l’ont souligné plusieurs intervenants, cette innovation serait très pertinente pour l’économie de l’État et de nos communes, mais elle est assez étonnante. La possibilité réglementaire d’afficher à l’entrée des bureaux de vote les modalités expresses de vote ne me satisfait pas.

C’est pourquoi je propose de prévoir que, sur la table, à côté des bulletins nominaux, figure une information indiquant qu’une enveloppe ne contenant aucun bulletin est assimilée à un bulletin blanc. Ainsi, nous mettrons vraiment en œuvre la loi qui sera adoptée.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement tend à prévoir une obligation d’information des électeurs sur les modalités de vote. Or une telle obligation relève du pouvoir réglementaire. L’article R56 du code électoral dispose : « Des affiches […] sont fournies par l’administration préfectorale et placardées, par les soins de la municipalité, à l’entrée de chaque mairie pendant la période électorale et à l’entrée de chaque bureau de vote le jour du scrutin. » Ces affiches doivent notamment reproduire les dispositions des articles L. 65 et L. 66 du code précité visés dans la proposition de loi, selon lesquels une enveloppe vide vaut un bulletin blanc.

Ma chère collègue, votre amendement étant satisfait, je vous demande, au nom de la commission, de bien vouloir le retirer.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement partage totalement les excellents arguments de M. le rapporteur. De surcroît, madame la sénatrice, si votre amendement était adopté, un traitement singulier serait accordé au vote blanc, car, indépendamment des modalités devant figurer sur les affiches, il devrait faire l’objet d’une information particulière.

Absolument ! Et ce serait inconstitutionnel !

Je ne crois pas que ce soit l’esprit du texte.

Par conséquent, le Gouvernement sollicite le retrait de cet amendement ; à défaut, il émettra un avis défavorable.

Madame Lipietz, l'amendement n° 1 est-il maintenu ?

Non, je le retire, monsieur le président.

L'amendement n° 1 est retiré.

L'amendement n° 3, présenté par Mme Lipietz, est ainsi libellé :

Après l'article 2 bis

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Avant le livre Ier du code électoral, il est inséré un chapitre préliminaire et son article ainsi rédigés :

« Chapitre préliminaire

« Du décompte des suffrages

« Art. L. 1 A . – Est un suffrage exprimé le vote par un bulletin nominatif ou par un bulletin blanc.

« Pour le second tour de l’élection présidentielle, est un suffrage exprimé le vote par un bulletin nominatif. »

La parole est à Mme Hélène Lipietz.

Si vous me le permettez, monsieur le président, je défendrai en même temps les amendements n° 3 et 4.

J’appelle donc également en discussion l'amendement n° 4, présenté par Mme Lipietz, et ainsi libellé :

Après l'article 2 bis

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L’article L. 561 du code électoral est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« La question soumise au référendum a comme réponse oui lorsque la majorité relative des bulletins porte le oui. »

Veuillez poursuivre, ma chère collègue.

Je propose, par le premier de ces amendements, d’insérer deux dispositions dans le code électoral, afin de prévoir que les bulletins blancs peuvent être comptabilisés dans les suffrages exprimés.

Par ailleurs, connaissant le cas particulier de l’élection présidentielle, dans la rédaction de l’article L. 1 A que je propose d’introduire dans le code précité, je précise que, au second tour de cette élection, rien ne changera, puisque seul un bulletin nominatif sera pris en compte comme suffrage exprimé.

En outre, conformément aux dispositions de la Constitution, pour ce qui concerne le référendum, je souhaite introduire dans le même code la précision suivante : « La question soumise au référendum a comme réponse oui lorsque la majorité relative des bulletins porte le oui. »

Pour conclure, monsieur Sueur, vous avez évoqué les problèmes que poserait le décompte des bulletins blancs comme suffrages exprimés, notamment à l’égard des seuils prévus dans le code électoral. Je pense aux 5 % de suffrages exprimés requis pour qu’un candidat puisse obtenir le remboursement de ses frais de campagne.

Toutefois, par définition, les seuils sont des pourcentages et non des nombres de suffrages exprimés. Dans ce cas, le problème ne me paraît pas dirimant.

Quel est l’avis de la commission sur les amendements n° 3 et 4 ?

Mme Lipietz revient à la charge et demande que les bulletins blancs soient considérés comme des suffrages exprimés.

Cette question a déjà été tranchée en première lecture, tant par l’Assemblée nationale que par le Sénat. En outre, M. le président de la commission des lois a rappelé tout à l’heure les raisons pour lesquelles une telle modification n’était pas envisageable. Je n’y reviendrai donc pas.

J’évoquerai juste le cas de l’élection présidentielle. Le Président de la République doit être élu à la majorité absolue des suffrages exprimés. Par conséquent, il n’est pas dans nos intentions de modifier ces dispositions constitutionnelles.

Se poseraient également les questions des seuils et du financement qui s’ensuivrait si votre proposition était retenue, ma chère collègue.

Telles sont les raisons pour lesquelles, conformément à la position précédente du Sénat, la commission émet un avis défavorable tant sur l’amendement n° 3 que sur l’amendement n° 4, qui n’a de sens que si le premier est adopté.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

L’adoption de ces deux amendements s’avérerait extrêmement dangereuse, y compris pour l’expression pluraliste lors des compétitions électorales.

De plus, la prise en compte des votes blancs dans les suffrages exprimés entraînerait de graves difficultés, en raison des effets de seuils. En effet, certains candidats qui atteignent le seuil de 5 % de suffrages exprimés leur permettant de participer à la répartition du financement des frais de campagne ne pourraient plus à l’avenir prétendre au remboursement de leurs frais. En outre, des candidats qui atteignent le seuil de 10 % de suffrages exprimés, demain, tout en obtenant le même nombre de voix, n’y parviendraient plus. En conséquence, ils ne pourraient pas se maintenir au second tour ou fusionner.

Évidemment, sans les mesures proposées, on ne pourra pas identifier les votes blancs dont vous voulez défendre les auteurs. Mais adopter ces amendements reviendrait à rendre un très mauvais service à tous nos concitoyens qui se battent pour des idées, même lorsqu’elles ne sont pas majoritaires, et ont le mérite de participer à la compétition électorale.

Pour des raisons tant de fond que de pratiques démocratiques, le Gouvernement est totalement défavorable à ces deux amendements.

La parole est à Mme Hélène Lipietz, pour explication de vote.

Comme les écologistes ne veulent surtout pas commettre de tels dégâts, je retire mes amendements.

Les amendements n° 3 et 4 sont retirés.

Les autres dispositions de la proposition de loi ne font pas l’objet de la deuxième lecture.

Avant de mettre aux voix l’ensemble de la proposition de loi, je donne la parole à M. Christian Cointat, pour explication de vote.

Je ne suis pas un farouche partisan du vote blanc, mais si certains souhaitent recourir à cette pratique, pourquoi le leur refuser, dans la mesure où les bulletins blancs ne sont pas considérés comme des suffrages exprimés ? Mais alors, il faut le faire bien, ce qui n’est malheureusement pas le cas aujourd’hui, car permettre de voter blanc impose d’offrir aux citoyens des bulletins blancs destinés à être mis dans une enveloppe. Sans cela, le texte qui résultera de nos travaux sera de la poudre aux yeux, de l’habillage, traduira une sorte d’hypocrisie, mais il ne servira à rien. Or, comme l’a dit tout à l’heure Nicolas Alfonsi, « les lois inutiles affaiblissent les lois nécessaires. »

En l’espèce, nous nous trouvons dans le cas d’un texte législatif. Nous nous prononçons en fait, non pas sur le vote blanc, mais sur le vote vide ! Croyez-vous qu’une enveloppe vide ait une signification ? Un vote blanc a un sens clair. Je regrette que l’on ne soit pas allé plus loin.

C’est un appel !

Oui, monsieur Collombat, considérons que c’est un texte d’appel. Mais nous ne pouvons en rester là. Pour aller au bout de la logique, il faut présenter des bulletins blancs sur une table.

D’aucuns ont invoqué le coût de cette mesure.

Mais non, c’est un investissement !

La question est celle de l’égalité.

Cela ne coûtera pas plus cher que d’installer des urnes, des isoloirs. Les municipalités peuvent fournir des bulletins blancs, d’autant que ceux-ci présentent l’avantage de pouvoir servir plus tard lorsqu’ils n’ont pas été utilisés.

Voilà !

C’est une trace !

Je ne comprends pas que, ayant décidé d’aller dans cette direction, on n’aille pas jusqu’au bout. Ce n’est pas très sérieux !

Cela étant, dans la mesure où cette proposition de loi est un texte d’appel, pour laquelle un vote conforme est attendu, je la voterai, tout en précisant qu’il est un peu regrettable de ne pas avoir fait mieux.

Personne ne demande plus la parole ?...

Je mets aux voix l’ensemble de la proposition de loi dans le texte de la commission.

Pour le cas où le Gouvernement déciderait de provoquer la réunion d’une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif à la géolocalisation, il va être procédé à la nomination des membres de cette commission mixte paritaire.

La liste des candidats a été affichée ; je n’ai reçu aucune opposition dans le délai d’une heure prévu par l’article 12 du règlement.

En conséquence, cette liste est ratifiée et je proclame représentants du Sénat à cette éventuelle commission mixte paritaire :

Titulaires : MM. Jean-Pierre Sueur, Jean-Pierre Michel et Gaëtan Gorce, Mme Éliane Assassi, MM. Jean-Jacques Hyest, André Reichardt et Yves Détraigne ;

Suppléants : Mme Nicole Bonnefoy, MM. Jean-Patrick Courtois, Félix Desplan et Patrice Gélard, Mme Hélène Lipietz, MM. Jacques Mézard et François Zocchetto.

Cette nomination prendra effet si M. le Premier ministre décide de provoquer la réunion de cette commission mixte paritaire et dès que M. le président du Sénat en aura été informé.

L’ordre du jour appelle, à la demande du groupe UDI-UC, la discussion de la proposition de loi relative à l’accueil et à la prise en charge des mineurs isolés étrangers (proposition n° 154, texte de la commission n° 341, rapport n° 340).

Dans la discussion générale, la parole est à M. Jean Arthuis, auteur de la proposition de loi.

Monsieur le président, madame la garde des sceaux, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, c’est parce que j’ai acquis la conviction que nous n’assumons pas notre responsabilité face aux arrivées de plus en plus nombreuses de mineurs isolés étrangers que j’ai déposé cette proposition de loi relative à leur accueil.

Nous ne pouvons pas plus longtemps nous donner bonne conscience en laissant aux seuls départements le soin d’accueillir tous ces jeunes immigrants !

Le rapporteur, René Vandierendonck, nous rappelle que le phénomène des mineurs isolés étrangers est apparu à la fin des années quatre-vingt-dix. Depuis lors, il n’a cessé de prendre de l’ampleur, pour atteindre aujourd’hui des niveaux que l’on peut qualifier d’alarmants.

En dépit des rapports successifs – celui du préfet Bertrand Landrieu en 2003, celui des inspecteurs de l’Inspection générale des affaires sociales, l’IGAS, en 2005, celui de notre collègue Isabelle Debré, au mois de mai 2010 –, aucune mesure concrète n’a été mise en œuvre. Aussi, les services de l’aide sociale à l’enfance, gérés par les conseils généraux, ont dû faire face à des arrivées de plus en plus nombreuses. Dans certains départements, la concentration est telle que les capacités d’accueil sont saturées et les missions éducatives menacées. C’est dans ce contexte que plusieurs présidents de conseil général ont pris des arrêtés tendant à suspendre l’accueil des mineurs isolés étrangers au sein des structures dont ils ont la charge. Mesures pathétiques, signaux d’alarme, appels au secours.

L’État et l’Assemblée des départements de France – l’ADF – ont signé, le 31 mai 2013, un protocole destiné à corriger les disparités observées, en la matière, entre les conseils généraux.

Le département où le jeune mineur s’est présenté est tenu d’évaluer sa minorité et son état d’isolement. Il peut bénéficier à ce titre d’un remboursement forfaitaire de l’État de 250 euros par jour dans la limite de cinq jours. Si le jeune est reconnu mineur, il est confié à l’aide sociale à l’enfance, éventuellement dans un autre département choisi sur la base d’un « dispositif d’orientation national » répartissant, entre les départements, les mineurs isolés étrangers pris en charge. Cette mesure surprend par son inhumanité !

Comment peut-on justifier de semblables méthodes, exclusives des critères linguistiques, faisant fi des capacités d’accueil et des moyens éducatifs ? Je m’étonne, madame la garde des sceaux, que vous ayez pu valider un tel dispositif, qui opère une sordide péréquation géographique, comme si l’accueil d’un flux de plus en plus important de mineurs isolés étrangers était une fatalité.

C’est aussi parce que j’exerce les fonctions de président de conseil général, en Mayenne, que j’ai cru devoir prendre l’initiative de cette proposition de loi. Ce sont les services de l’aide sociale à l’enfance de mon département qui m’ont alerté.

Le protocole du 31 mai a eu l’effet d’un accélérateur. Au cours des seuls mois de juin et de juillet suivants, nous avons soudainement accueilli autant de mineurs isolés étrangers que durant les douze mois précédents.

Or, en vérité, la plupart de ces jeunes sont majeurs. L’authenticité des certificats de naissance ne peut être vérifiée et les examens médicaux dans un centre agréé font l’objet de rendez-vous fixés au-delà d’un mois d’attente. Au demeurant, ces examens sont peu probants. Comment tenir le délai de cinq jours, alors que les rendez-vous sont fixés à de telles échéances ?

De surcroît, les réponses formulées par ces jeunes sont codifiées, selon des éléments de langage convenus, ce qui accrédite le rôle des filières organisées : « Mes parents ont été emprisonnés, mes grands frères m’ont hébergé mais ils n’ont malmené. Je me suis réfugié chez un voisin. Ce dernier réalisant des affaires commerciales avec la France m’a proposé un jour de m’y emmener. À notre arrivée à Paris, il m’a abandonné dans un café, me privant de mes papiers. Quelqu’un, rencontré au hasard, m’a suggéré de me rendre à Laval, en Mayenne. »

En effet !

Il s’agit, à n’en pas douter, d’un département attractif !

Ce récit est répété à l’envi par des jeunes originaires d’Afrique subsaharienne. Des éléments de langage sont déterminés à leur intention par des passeurs.

Bien sûr !

C’est évident !

À l’exaspération des travailleurs sociaux, qui ne sont pas préparés à accomplir ces missions d’identification et d’évaluation, s’ajoutent de nombreux problèmes de compréhension et d’interprétariat. Et je ne parle même pas de la cohabitation, particulièrement difficile dans les foyers, entre ces adultes immigrants et les jeunes, souvent en bas âge, issus de familles locales dont les juges ont considéré qu’elles n’étaient pas aptes à assurer leur sécurité et leur éducation.

Madame la garde des sceaux, dans un premier temps, j’ai constaté que les magistrats ne prenaient pas en compte votre circulaire résultant du protocole du 31 mai, et qu’ils étaient aidés en cela par des associations telles que France terre d’asile, implantée localement, notamment en Mayenne.

Au mois de septembre, j’ai eu le privilège d’accueillir dans mon département les responsables de la cellule nationale de coordination pilotée par la direction de la protection judiciaire de la jeunesse, la PJJ. À cette occasion, on m’a indiqué que de nombreuses demandes étaient écartées en région parisienne. Las, aucune trace de ces refus n’est conservée. Un mineur isolé étranger écarté en Seine-Saint-Denis peut ainsi tenter sa chance dans tous les autres départements !

Nous sommes évidemment en présence de filières. Notre devoir est de réagir.

À cet égard, puis-je rappeler que le Comité des droits de l’enfant des Nations unies a recommandé à la France, au mois de juin 2009, d’intensifier sa lutte contre la traite des enfants, organisée notamment à des fins d’exploitation sexuelle ? Est-ce la tâche de l’État ou celle des services de l’aide sociale à l’enfance dispersés sur le territoire national ?

Au surplus, comment évaluer l’âge de ces jeunes ? J’ai donné instruction à mes services de faire appel des décisions de placement depuis l’été 2013. Sur dix cas, deux minorités seulement ont été confirmées en appel. Les huit autres dossiers ont été rejetés.

Par ailleurs, l’évaluation des flux reste incertaine. Lors de l’établissement du protocole, les flux d’entrée sur le territoire national étaient évalués à 1 500 personnes. Selon le rapport de la commission des lois, ce chiffre était estimé, au mois de janvier dernier, à 4 020 mineurs isolés étrangers en année pleine. Je gage que leur nombre est, dans les faits, sensiblement supérieur.

Ensuite, que deviennent ces jeunes lorsqu’ils quittent les services de l’aide sociale à l’enfance ? J’ai pu le vérifier dans mon département : dans presque tous les cas, faute d’obtenir des services de l’État leur régularisation, ils demandent l’asile. Leur requête est en général rejetée, et ils disparaissent aussitôt dans la clandestinité.

Au bout du compte, notre législation protégeant l’enfance et la famille sert de vecteur à une immigration clandestine. Quant au dispositif de péréquation nationale des mineurs isolés étrangers, il fait justice de la fiction selon laquelle l’accueil de ces jeunes peut être une responsabilité purement locale.

C’est évident !

Bien sûr !

Dès lors, soyons conséquents et confions à l’État la responsabilité de l’accueil des mineurs isolés étrangers.

Tel est l’objet de la présente proposition de loi.

En premier lieu, nous proposons de rétablir l’État dans ses responsabilités. Comme l’ont suggéré tous les rapports consacrés à cette question, il lui revient d’organiser, à l’échelon régional ou interrégional selon l’importance des besoins locaux, l’accueil et l’examen des dossiers de tous les mineurs isolés étrangers, qu’ils aient été repérés – par les services de police, par les maraudes d’associations, etc. – ou qu’ils se soient présentés d’eux-mêmes aux services de l’aide sociale à l’enfance ou à une association.

Bien sûr, ce dispositif ne s’appliquerait pas à l’ensemble des jeunes étrangers, comme le craignait le rapporteur. Les mineurs qui sont sous la garde de leurs parents n’ont nul besoin d’être recueillis par l’aide sociale à l’enfance et placés conséquemment en centre d’accueil pour que l’on évalue leur minorité et leur isolement. La présente proposition de loi n’indique rien de tel !

Dans les faits, ce dispositif devrait assurer l’hébergement des jeunes se présentant comme mineurs isolés étrangers. Surtout, grâce au concours des services compétents de l’État, il devrait permettre de mobiliser tous les moyens nécessaires pour établir l’identité de ces jeunes ; pour examiner l’authenticité des documents qu’ils présentent, lorsqu’ils en présentent ; pour vérifier leur état de minorité et d’isolement ; et pour procéder à un bilan complet de leur situation et leur proposer soit un retour dans leur famille ou leur pays d’origine, soit une aide en vue de définir un projet personnel. En agissant ainsi, l’État se donnerait sans doute les moyens d’identifier les filières en cause pour mieux les éradiquer. Les résultats de cette évaluation seraient transmis au juge des enfants.

En deuxième lieu, l’État devrait assumer la prise en charge financière des mineurs isolés étrangers confiés par décision de justice, à l’issue de la phase d’évaluation, à l’aide sociale à l’enfance ou à une structure privée compétente – habilitée ou agréée. De fait, il est plus digne de recourir à la solidarité nationale que d’organiser la répartition de ces mineurs sur tout le territoire pour tenter d’équilibrer les charges indûment et inégalement supportées par les seuls départements.

Madame la garde des sceaux, il est accablant de voir un taxi partir avec un mineur à son bord, vers un département qui lui a été arbitrairement attribué comme lieu d’installation ! Des pratiques de ce type ne sont pas conformes à notre idéal humaniste.

Disons même de charité !

Enfin, en troisième lieu, il convient de compléter ce dispositif en créant un fichier national des mineurs isolés étrangers accueillis sur notre territoire.

Mes chers collègues, la commission estime qu’un fichier biométrique n’est pas nécessaire pour assurer la protection de ces mineurs. Je ne suis pas de cet avis. Comme l’a souligné la Commission européenne, les fréquentes disparitions de jeunes revêtent un caractère très préoccupant. Ces derniers sont sous la protection des autorités nationales et, lorsqu’ils fuguent, ils sont en situation de grand danger. Le respect de nos obligations internationales impose donc que nous soyons en mesure de les rechercher, et de les identifier s’ils sont repérés ou interpellés après avoir fugué.

Bien sûr, nous proposons un gage. Le rapport de la commission relève que le présent texte implique un transfert de compétences et doit, en conséquence, comprendre un mécanisme de compensation financière au sens de l’article 72-2 de la Constitution. C’est exact, et l’exposé des motifs en fait d’ailleurs état.

Et l’article 40 ?

Toutefois, les règles de recevabilité formelle des propositions de loi exigeaient de sacrifier au rite du gage.

Au reste, vous connaissez mon opinion personnelle sur l’article 40 de la Constitution : lors de la dernière révision constitutionnelle, je vous ai proposé de le supprimer, en vue de responsabiliser le Parlement !

Il n’est pas question de caricaturer notre démarche en disant : « Puisque cette attribution coûte cher aux départements, il suffit de la transférer à l’État : les conseils généraux feront ainsi des économies ! » Il est clair que, si l’État assure l’accueil et la prise en charge de ces mineurs, les dépenses que les départements assument aujourd’hui à ce titre seront compensées à l’État.

La commission estime qu’il faut prendre le temps de la réflexion parce que l’on attend un rapport pour le 15 avril, …

Encore un rapport !

… parce que le comité de suivi des mises en œuvre du dispositif national ne s’est encore réuni que deux fois, parce qu’un nouveau projet de loi relatif à la décentralisation est en préparation. Que de motifs, que de prétextes pour ajourner une nouvelle fois la décision ! De son côté, le Gouvernement fourbit sans doute tranquillement l’arme absolue de l’article 40…

Pendant ce temps, et depuis l’été dernier, s’applique un protocole qui est bien loin de répondre aux exigences de la Convention internationale des droits de l’enfant et à celles du Comité des droits de l’enfant de l’ONU, en matière de protection des mineurs isolés. Ce texte bouscule les compétences des juges des enfants et ne résout pas pour autant les problèmes auxquels les départements sont confrontés.

Madame la garde des sceaux, mes chers collègues, tout nouvel ajournement serait un signe accablant d’esquive face au devoir de gouverner. L’accueil et la prise en charge des mineurs isolés étrangers ne peuvent en aucune façon se résumer à une simple péréquation territoriale.

Je garde l’espoir que nous progressions aujourd’hui, enfin. §

La parole est à M. le rapporteur.

Monsieur le président, madame la garde des sceaux, mes chers collègues, la commission a examiné, le mercredi 5 février dernier, la proposition de loi relative à l’accueil et à la prise en charge des mineurs isolés étrangers déposée par Jean Arthuis et plusieurs de nos collègues.

Avant de résumer le contenu du présent texte et la position de la commission, je tiens à préciser que, en tant que rapporteur, et comme nombre d’entre vous, je partage une grande partie du diagnostic quant à la gravité de la situation des mineurs isolés étrangers, phénomène migratoire apparu à la fin des années quatre-vingt-dix et qui, pour la première fois, a été pris en compte par un gouvernement, avec l’émission d’une circulaire au mois de mai dernier.

Tout de même !

Je me range à la nécessité d’une réforme du dispositif, eu égard à la croissance des besoins. Il est parfaitement exact que quelque 8 000 mineurs isolés étrangers sont présents sur notre territoire et relèvent des services départementaux de l’aide social à l’enfance. Le ministre chargé des relations avec le Parlement a livré voilà quelques jours à l’Assemblée nationale une estimation du flux annuel d’entrée de l’ordre de 4 020 personnes, extrapolée au vu des travaux du comité de suivi, six mois après la mise en œuvre de la circulaire.

La forte concentration dans certains départements de la population en cause – c’est l’une de ses caractéristiques – s’explique soit par la géographie – zone frontalière, présence d’un aéroport international, etc. – soit, ainsi que l’indiquait M. Mercier, par la présence de communautés étrangères sur certains territoires ou par la tradition d’accueil et d’ouverture de ceux-ci. Ainsi, entre le 1er juin et le 31 décembre 2013, une douzaine de départements ont accueilli plus la moitié des jeunes arrivés spontanément évalués mineurs et isolés. Bien que la commission n’ait disposé que d’une semaine, nous avons tout de même pu établir une cartographie actualisée.

Cela étant, il n’existe pas de définition juridique de la population des mineurs isolés étrangers, ce qui rend cette notion plus difficile encore à appréhender. Le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, ou CESEDA, n’évoque les mineurs que pour interdire leur éloignement au titre d’une obligation de quitter le territoire français, à l’article L. 511-4, ou d’une expulsion, à l’article L. 521-4.

Le même code prévoit que le mineur étranger dépourvu de représentant légal sur le territoire français doit se voir désigner un administrateur ad hoc pour l’assister et assurer sa représentation auprès de l’administration, aussi bien en zone d’attente que dans ses démarches en vue d’obtenir l’asile.

Revenons aux fondamentaux ! Ces dispositions sont la traduction dans le droit français des engagements internationaux que notre pays a contractés – c’est tout à son honneur –, en particulier de la Convention internationale des droits de l’enfant. L’article 22 de ce texte dispose : « Lorsque ni le père, ni la mère, ni aucun autre membre de la famille ne peut être retrouvé, l’enfant se voit accorder, selon les principes énoncés dans la présente Convention, la même protection que tout autre enfant définitivement ou temporairement privé de son milieu familial pour quelque raison que ce soit. » J’y insiste : la même protection que tout autre enfant.

La prise en charge des mineurs isolés étrangers est assurée par les services de l’aide sociale à l’enfance. Il s’agit d’une compétence obligatoire des départements, en application des lois Deferre, modifiées par la loi du 10 juillet 1989 relative à la prévention des mauvais traitements à l’égard des mineurs et à la protection de l’enfance.

Cette compétence, réaffirmée par la loi du 5 mars 2007, est triple : les départements doivent assurer d’une part, la mise à l’abri des mineurs, sitôt repérés par les services de l’aide sociale à l’enfance ou par une association agréée, d’autre part, leur évaluation et leur orientation, afin de vérifier leur minorité présumée et leur isolement, enfin, leur accueil à plus long terme après décision judiciaire de placement définitif.

Depuis le milieu des années quatre-vingt-dix, de nombreux départements en appellent à l’État pour les aider à financer la prise en charge de cette population. J’ai cité l’exemple de la Seine-Saint-Denis, anciennement présidée par Claude Bartolone, et j’ai rappelé la réponse apportée par la péréquation interdépartementale, certes limitée au ressort des tribunaux d’Île-de-France, qu’avait instaurée M. Mercier, votre prédécesseur, madame la garde des sceaux. Ces mesures présentent un coût incontestable pour les départements, estimé, par l’Assemblée des départements de France, à 250 millions d’euros par an.

Les départements relèvent également, à raison, tant les problèmes liés à la formation de leur personnel afin d’assurer la prise en charge des mineurs isolés étrangers – il faut notamment garantir si nécessaire le recours à un interprète – au cours de la phase d’évaluation des jeunes que la question de l’adéquation des capacités d’accueil aux besoins.

Selon les chiffres bruts, les mineurs en cause ne représenteraient que 3 % ou 4 % des bénéficiaires de l’aide sociale à l’enfance. Mais une analyse plus fine à l’issue des six mois de recul dont nous disposons maintenant fait apparaître que, parmi les mineurs isolés étrangers, 27, 8% sont âgés de quinze ans, 48, 5 % de seize ans et 11, 9 % de dix-sept ans. Les difficultés tiennent donc à certaines tranches d’âge et aux structures d’accueil des départements. Je ne conteste pas ces données : dans le court laps de temps dont je disposais, j’ai pu établir le même constat.

La proposition de loi préconise une nouvelle répartition des compétences entre État et les départements. En ces temps de décentralisation, vous proposez, en quelque sorte, une recentralisation ! §

Eh oui !

À l’État reviendrait la compétence pour la première phase d’accueil, d’évaluation et d’orientation des mineurs isolés. Pour cela, à l’article 5 du texte est proposée la création de centres provisoires régionaux ou interrégionaux d’hébergement.

Les départements seraient, pour leur part, compétents pour la mise à l’abri en urgence durant les premières soixante-douze heures, ainsi que pour la prise en charge sur le long terme de ces mineurs, qui ne seront pas distingués des autres. Cette dernière compétence serait néanmoins financée par l’État. En effet, la proposition de loi vise à imputer à celui-ci les frais de prise en charge des mineurs isolés étrangers confiés, en application d’une mesure judiciaire d’assistance éducative, à un service départemental de l’aide sociale à l’enfance ou à un service ou un établissement habilité pour l’accueil de mineurs.

Vous nous faites remarquer, mon cher collègue - les éléments recueillis au cours de mes entretiens avec des juges des enfants vont dans le même sens –, le manque de statistiques sur le devenir de ces individus devenus majeurs permettant un suivi digne de ce nom.

Vous prônez, par ailleurs, la création d’un fichier recensant les demandeurs du statut de mineur isolé étranger. J’ai pris le temps d’interroger sur ce point la Commission nationale de l’informatique et des libertés, la CNIL, qui, dans ses premières réponses, n’en contestait pas l’opportunité ni le bien-fondé, tout en s’interrogeant, conformément à la loi, sur la proportionnalité de l’usage des données biométriques aux finalités poursuivies.

Cette proposition de loi existe, elle est issue d’un constat partagé. Jean-Pierre Michel pourra le confirmer, lui qui a rendu à la fin du mois de décembre un rapport sur la protection judiciaire de la jeunesse à Mme la garde des sceaux. Il fait siennes, d’ailleurs, les observations de notre collègue Isabelle Debré, sans doute la meilleure spécialiste de cette question. Il conclut comme vous à la nécessité d’organiser, dans l’intérêt de l’enfant, au moins la première phase d’évaluation, de contrôle de l’identité, d’orientation à l’échelon régional ou interrégional.

J’en viens au travail réalisé par la commission sur cette proposition de loi. Elle est unanime quant au diagnostic. Elle a relevé également les disparités incontestables entre départements et compris leur impatience, même s’il faut reconnaître au Gouvernement le mérite de s’être saisi du problème pour la première fois.

C’est faux ! Michel Mercier s’en était occupé !

Il le fait de manière concertée. Un comité de suivi du protocole, au sein duquel le Sénat est représenté, a été constitué. Il s’est réuni à deux reprises, aux mois d’octobre et de janvier derniers.

Parallèlement, les trois ministres signataires ont mandaté l’Inspection des services judiciaires, l’Inspection générale des affaires sociales et l’Inspection générale de l’administration afin de produire un rapport qui devra être remis avant le 15 avril prochain. Au début du même mois, je suis bien placé pour le savoir, nous examinerons un texte législatif concernant les régions et les départements.

J’ai donc proposé en commission, à titre personnel, d’attendre les conclusions de ces différents travaux avant de légiférer. Nous nous connaissons bien, vous ne pouvez pas me soupçonner de menées dilatoires. Mon seul objectif est d’attendre d’avoir rassemblé toutes ces données pour revenir dans quelques mois sur ce sujet, dont je ne néglige en aucune manière l’importance, ainsi que l’indiquent nos échanges, monsieur Arthuis.

J’ai également relevé les difficultés juridiques que présente la proposition de loi, telle qu’elle est rédigée.

Elle comporte, tout d’abord, un risque d’atteinte au principe de non-discrimination, puisque, à l’article 1er, alinéa 2, les mineurs isolés étrangers sont désignés par référence au 1° de l’article L. 511-4 et à l’article L. 521-4 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile. Sans mener contre vous un procès d’intention, je vous invite à être attentif : quand les services de l’aide social à l’enfance prennent en charge un jeune fugueur, comment savoir si celui-ci sera déclaré mineur étranger isolé ou si une autorité parentale pourra être identifiée ?

Il ne faudrait pas non plus être excessivement naïf !

Je ne prétends pas faire mien le métier que vous exercez excellemment, mais il s’agit bien là d’une première difficulté juridique.

Il en est de même pour l’obligation des compensations financières. On a ici surtout – la Haute Assemblée représente les collectivités territoriales – l’habitude de dire que, s’il y a transfert de charge, il doit y avoir compensation. Mais je rappelle seulement que l’obligation constitutionnelle de compensation financière en cas de transfert de charge joue dans les deux sens. §

Article 40 !

Cela dit, en dépit du délai de trois mois que je réclamais pour approfondir l’analyse et des arguments juridiques que j’ai avancés, la commission des lois a considéré que le débat devait avoir lieu aujourd'hui en séance publique, et elle a eu raison.

C’est pourquoi je vous soumets, mes chers collègues, au nom de la commission des lois, le texte non modifié de la proposition de loi, en espérant que le débat pose les jalons d’un dispositif renouvelé sur la question des mineurs isolés étrangers.

La parole est à Mme la garde des sceaux.

Monsieur le président, monsieur le président de la commission, monsieur le rapporteur, mesdames les sénatrices, messieurs les sénateurs, le sujet que nous traitons cet après-midi au travers de cette proposition de loi est extrêmement sérieux, délicat et difficile. D’ailleurs, dès le premier jour, le Gouvernement l’a abordé à sa pleine mesure et a tenu à apporter une réponse durable.

Aussi, dès le 1er juin 2013, nous avons mis en place un protocole national permettant d’apporter des réponses à la situation que rencontrent plusieurs départements français.

Je veux simplement rappeler que, lorsque nous sommes arrivés aux responsabilités en mai 2012, nous avons été alertés à la fois par le président du conseil général de Seine-Saint-Denis, Claude Bartolone, et par le maire de Paris – Paris étant à la fois une ville et un département –, ces deux départements nous ayant envoyé les alertes les plus fortes avant ceux de l’Ariège, de l’Ille-et-Vilaine et de quelques autres encore.

Quelle était alors la situation ?

La situation était extrêmement tendue : les mineurs arrivaient dans ces départements en nombre plus important qu’ailleurs mais, surtout, le dispositif les concernant arrivait à échéance en juillet 2012.

Permettez-moi de rappeler ici le contenu de ce dispositif car j’ai entendu à plusieurs reprises des sénateurs évoquer l’action de M. Mercier tandis que vous vous exprimiez à la tribune, monsieur Arthuis.

Oui, M. Mercier avait pris un certain nombre de dispositions – car aucun gouvernement responsable ne peut, me semble-t-il, se montrer indifférent à une telle situation ! –, et il avait fait signer une convention entre ces départements – notamment les deux départements précités – et des associations qui assuraient l’accueil de ces mineurs, laquelle arrivait à échéance en juillet 2012.

J’ai pris la décision de proroger cette convention d’un trimestre, et j’ai immédiatement engagé un certain nombre de discussions avec les premiers présidents de conseils généraux concernés. Très rapidement, j’ai également sollicité le président de l’Assemblée des départements de France, M. Claudy Lebreton. J’espérais alors – peut-être ai-je été un peu optimiste ? – que nous trouverions des solutions durables pendant ce trimestre. Il s’est avéré que les discussions ont été plus difficiles que prévu et les solutions plus compliquées à mettre en œuvre. Aussi ai-je décidé de proroger, de nouveau, cette convention de trois mois, soit jusqu’à la fin de l’année 2012.

Grâce au volontarisme très fort du président Claudy Lebreton, nous avons pu très vite mettre en place un groupe de travail rassemblant l’Assemblée des départements de France, la Chancellerie, le ministère de l’intérieur et le ministère des affaires sociales et de la santé. Là encore, j’espérais que nous parviendrions assez rapidement à une solution durable. Mais il a fallu travailler plus longtemps que prévu sur cette question, et c’est en mai dernier que nous avons pu signer un protocole engageant l’État au travers des trois ministères précités et l’Assemblée des départements de France.

Ce protocole national permet d’organiser une solidarité sur l’ensemble du territoire et, dans ce cadre, un comité de suivi a été installé, qui travaille de façon tout à fait sérieuse et rigoureuse.

Nous avions procédé à une estimation du nombre de mineurs qu’il conviendrait de prendre en charge annuellement, estimation qui avait été établie de manière consensuelle : les parties concernées avaient mis à disposition les éléments d’information dont elles disposaient. Ainsi, nous évaluions à quelque 1 500 le nombre de mineurs isolés étrangers à prendre en charge par an.

Grâce au travail sérieux du comité de suivi, nous disposons aujourd'hui de chiffres réels, et non d’estimations. Mesdames les sénatrices, messieurs les sénateurs, je suis totalement transparente sur ce point – le comité de suivi ainsi que tous les partenaires concernés reconnaissent d’ailleurs que, au moins sur les chiffres, la transparence est absolument totale ! – : en huit mois, 2 515 mineurs ont été pris en charge. Cela signifie que, en année pleine, en projection linéaire, 4 000 mineurs seraient pris en charge. C’est plus que ce qui avait été estimé, de manière consensuelle, je le rappelle. Mais c’est la vérité des chiffres ! Les remontées du terrain que nous avons organisées nous permettent de connaître exactement le nombre de mineurs identifiés, pris en charge et répartis.

Mesdames, messieurs les sénateurs, 4 000 mineurs, cela représente à peu près 4 % de l’ensemble des mineurs pris en charge, je dis bien : 4 % !

Monsieur Arthuis, votre proposition de loi vise à exclure ces mineurs du dispositif de droit commun, de prise en charge, sur le seul critère de leur origine étrangère. En effet, vous ne modifiez pas l’article L. 112–3 du code de l’action sociale et des familles ; vous introduisez un dispositif dérogatoire. C’est donc sur la seule base de leur origine nationale que vous excluez ces mineurs du dispositif de droit commun. À preuve, d’ailleurs, vous ne mettez pas en cause l’assistance éducative, pas plus que l’intervention du juge des tutelles.

Je n’ai pas l’intention de sous-estimer les difficultés que rencontrent les collectivités, notamment les conseils généraux. J’ai prorogé par deux fois le dispositif prévu par M. Mercier, en trouvant les crédits nécessaires, puisque ceux-ci n’étaient pas prévus – le dispositif était censé mourir, je le rappelle, en juillet 2012. En outre, j’ai mis en place un groupe de travail sérieux, qui a permis d’aboutir au protocole national, lequel s’est d’abord traduit par la circulaire du 31 mai 2013. Voilà autant d’éléments qui prouvent que nous prenons au sérieux les difficultés auxquelles sont confrontés ces conseils généraux.

Enfin, il nous faut reconnaître que la situation est tendue depuis des années. Vous l’avez d’ailleurs souligné, monsieur Arthuis, et de nombreux sénateurs ont abondé en ce sens : vous êtes nombreux ici – la chambre haute, l’assemblée des collectivités – à être maires et, surtout, présidents de conseil général, et vous connaissez donc la situation.

À qui fera-t-on croire que 4 % de mineurs isolés étrangers sont la cause, l’alpha et l’oméga, des tensions qui pèsent incontestablement sur les infrastructures, la logistique et les budgets des conseils généraux ?

Mais oui ! Nous allons vous l’expliquer !

Vous allez me l’expliquer, mais avec des éléments tangibles !

Bien sûr !

En effet, objectivement, l’exercice est facile. Le fait que nous n’ayons pas dissimulé les choses, que nous ayons eu le courage de faire face, que nous ayons mis en place un comité de suivi – je salue vraiment avec une grande insistance le courage de l’Assemblée des départements de France, des sept présidents de conseils généraux qui participent au comité de suivi, le volontarisme dont font preuve, sur le terrain, les nombreux présidents de conseils généraux qui accueillent ces enfants – donne de la visibilité à ces mineurs isolés étrangers. Mais le fait de rappeler que ces mineurs ne représentent que 4 % de l’ensemble des mineurs pris en charge permet de prendre la mesure des choses.

Ce sont de faux mineurs !

Il n’y a pas lieu de contester les difficultés auxquelles sont confrontés les départements. Cependant, permettez-moi de rappeler les débats – je m’y suis replongée – de la loi du 5 mars 2007.

Cette loi, qui a été adoptée à l’unanimité, confie aux conseils généraux la responsabilité de ces mineurs.

Pas du tout !

À l’époque, ce fut Valérie Pécresse, alors députée, qui était rapporteur de ce texte. C’était avant le changement de…

Avant le changement !

C’était avant !

Avant la rupture !

La rupture interne ! Mais je ne me mêle pas des affaires d’autrui…

L’alternance, alors !

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. Elle est aussi interne !

Avant le changement de Président !

Mme Pécresse avait repris les termes mêmes, j’y insiste, de l’article L. 112–3 du code de l’action sociale et des familles, à savoir que la protection de l’enfance doit prévenir les difficultés que peuvent rencontrer des mineurs…

Ils ne sont pas mineurs !

… qui sont temporairement ou définitivement séparés de leur famille, ne peuvent pas bénéficier de leur protection et doivent donc être pris en charge.

Mme Patricia Adam avait précisé qu’un mineur étranger et seul ne disposant pas d’un représentant légal devait être considéré comme un enfant en danger, et cette déclaration n’avait pas fait l’objet de contestations. Je le redis, le texte a été adopté à l’unanimité !

Le Défenseur des droits a d’ailleurs repris cette formulation dans son avis de décembre 2012 : un mineur étranger sans référent légal est considéré comme un enfant en danger.

Voilà la réalité ! Et cette réalité est, je crois, partagée par les présidents de conseils généraux, …

Non !

… y compris ceux qui ont adopté des arrêtés de suspension de l’accueil de mineurs étrangers. Sur les quatorze présidents de conseils généraux ayant adopté un tel arrêté, j’observe qu’une dizaine d’entre eux l’ont annulé eux-mêmes ; un seul arrêté – vous savez dans quel département, mesdames, messieurs les sénateurs ?... Peu importe ! – a fait l’objet d’une décision administrative d’annulation. C’est la preuve, je crois, qu’ils partagent cette conviction.

Non !

En tout cas, ils sont impliqués.

Cela n’a rien à voir !

Vous parlerez pour vous, monsieur le sénateur !

Oui !

Mme Christiane Taubira, garde des sceaux. Mais la réalité, c’est la mobilisation de l’Assemblée des départements de France au sein du comité de suivi. Et l’exercice est facile de considérer que ce sont les 4 % des mineurs pris en charge qui mettent en tension insupportable tous les dispositifs

En tout état de cause, j’observe, je le répète, monsieur Arthuis, que vous ne modifiez pas l’article L. 112–3 du code de l’action sociale et des familles ; vous introduisez un dispositif dérogatoire. Or ce dispositif soulève un certain nombre de questions, dont la compatibilité avec un certain nombre de dispositions constitutionnelles, des dispositions de notre loi fondamentale, ainsi qu’avec des engagements internationaux de la France.

Je pense évidemment à l’article 1er de la Constitution, qui postule l’égalité devant la loi.

Je pense aussi à l’article VI de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789, qui appartient à notre bloc de constitutionnalité et aux termes duquel la loi doit être la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse.

Je pense également à l’article 14 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales – que nous appelons couramment la Convention européenne des droits de l’homme –, qui interdit toute discrimination fondée sur l’origine nationale.

Je pense encore à l’article 22 de la Convention internationale des droits de l’enfant

En tout état de cause, il nous faut faire face aux difficultés que rencontrent les conseils généraux. Néanmoins, il nous faut admettre que seuls 4 % des jeunes sont concernés : c’est très peu par rapport à l’ensemble

J’ai entendu ce que vous avez dit, monsieur Arthuis – d’ailleurs, plusieurs présidents de conseils généraux l’ont aussi relevé –, certains enfants arrivent quelquefois avec un petit papier, une référence, dans leur poche. Vous avez raison de l’avoir souligné, ils racontent parfois une histoire totalement formatée.

C’est toujours la même !

Tout cela est indiscutable, et personne ici n’est dans le déni !

Cependant, s’il est indiscutable que nous avons affaire à des enfants qui n’ont pas de référent majeur, qui sont livrés à eux-mêmes et sont donc isolés, nous savons aussi que des réseaux de traite se trouvent derrière certains d’entre eux.

Dès lors, le Gouvernement, comme il est mobilisé pour que le dispositif de prise en charge de ces mineurs soit efficace, est mobilisé dans la lutte contre les réseaux de traite. À ce titre, vous n’ignorez pas, monsieur le sénateur, vous qui êtes attentif, j’en suis sûre, à l’actualité comme au fond des dossiers, que 200 réseaux mafieux ont été démantelés en 2013.

Eh oui !

Dont un seul réseau de traite de mineurs !

Vous savez aussi que le Gouvernement a renforcé sa lutte contre les réseaux de traite. Il a mis en place un plan interministériel de lutte contre la traite des êtres humains, y compris les mineurs, qui a donné lieu à une réunion le 23 janvier dernier.

La lutte contre les réseaux de traite, vous le voyez, est impitoyable. Il y a moins d’un an, j’étais déjà devant votre assemblée, mesdames les sénatrices, messieurs les sénateurs, pour l’examen de la transposition de plusieurs directives européennes, dont celle qui concerne le renforcement de la lutte contre les réseaux de traite d’êtres humains.

Mais, en plus de ce combat, et conformément à son droit comme à ses engagements internationaux, la France prend en charge les mineurs isolés.

Quatre mille !

J’ai bien entendu, monsieur Arthuis, que la dispersion de ces mineurs dans d’autres départements pouvait être, pour eux, un traumatisme, même si vous n’avez pas employé ce mot. Vous avez même dit que les voir partir dans un taxi fendait le cœur.

Oui !

Personnellement, les voir dormir dehors, livrés à tous les dangers et à toutes les tentations, me fend encore plus le cœur ! Au lieu de me livrer à ces considérations philosophiques, je préfère m’incliner devant l’esprit de solidarité des départements qui accueillent ces jeunes. Ne soyons pas aveugles : sans ces actes de solidarité, ces mineurs dormiraient dans le métro, sous des portes cochères, dans des lieux abritant des distributeurs automatiques de billets, là où ils peuvent. Voilà la réalité !

Cette réalité, nous l’affrontons. L’État, en effet, a cherché à y apporter des solutions durables ; il est désireux de perfectionner le système. Des personnes de très grande qualité siègent au comité de suivi et dans la cellule nationale d’orientation. Le ministère de la justice, le ministère des affaires sociales, le ministère de l’intérieur, ainsi que l’Assemblée des départements de France – partenaire extrêmement précieux ! – font partie du dispositif.

L’État s’est engagé – cela n’avait jamais été fait de façon aussi claire et durable – à la prise en charge des cinq premiers jours d’accueil de ces mineurs à raison de 250 euros par jour et par enfant. Il a également cherché à accélérer les procédures. Vous connaissez, mesdames les sénatrices, messieurs les sénateurs, l’inertie des circuits qu’emprunte la comptabilité publique. Que la mise en œuvre d’un dispositif nécessite un travail précis et méticuleux, car compliqué, est une sécurité pour nos finances publiques. Néanmoins, l’État a pris des dispositions pour que le versement soit fait aux départements le plus tôt possible.

Il a fallu quelques mois pour élaborer le dispositif. Celui-ci a donné naissance au protocole relatif à la protection des mineurs isolés étrangers, qui a lui-même abouti à une circulaire, prise le 31 mai 2013. Le dispositif est entré en vigueur le 1er juin 2013. Les départements ont reçu les premiers versements en octobre 2013. L’État leur a déjà versé une somme supérieure à 1, 7 million d’euros, pour la prise en charge des cinq premiers jours d’hébergement.

L’État va même au-delà. La circulaire, vous le savez, mesdames les sénatrices, messieurs les sénateurs, mobilise les parquets pour les ordonnances qu’ils prononcent sur ces mineurs. L’État, en outre, fournit les personnels pour la cellule nationale d’orientation. Enfin, via les ministères, il livre les éléments d’information permettant au comité de suivi de faire son travail.

Quelles que soient les difficultés du sujet, la complexité du problème et les insatisfactions que peuvent soulever les réponses que nous y avons apportées, nous devons saluer le travail de très grande qualité fourni par les personnalités siégeant au comité de suivi, parmi lesquelles figurent sept présidents de conseil général, une sénatrice, Mme Debré, …

Non !

… une députée, Mme Dagoma, ainsi que des représentants d’associations et des magistrats.

En comptant la séance d’installation, qui fut aussi une séance de travail, cette instance s’est déjà réunie trois fois. Grâce aux remontées du terrain, nous nous sommes rendu compte que le phénomène était plus important qu’estimé, estimation qui, je le rappelle, avait été réalisée de manière consensuelle. Le comité a donc proposé de procéder à une évaluation immédiate du dispositif, alors que nous avions initialement envisagé que celle-ci serait réalisée après un an de fonctionnement.

Nous avons accédé à cette demande. L’évaluation du dispositif a donc débuté le 6 janvier dernier, et s’achèvera le 15 avril prochain avec la remise d’un rapport. Elle sera menée par l’Inspection générale des services judiciaires, par l’Inspection générale des affaires sociales et par l’Inspection générale de l’administration, soutenues par deux groupes de travail internes.

Aucun sujet ne sera évacué. Je tiens à le souligner, car c’est aussi le mérite de ce comité de suivi !

En effet, il est prévu que soient abordées, notamment, les questions du financement, mais aussi de l’évaluation de la minorité du jeune étranger, point sur lequel la lumière doit être faite. Veuillez m’excuser, mais il est relativement aisé de prétendre que certains jeunes dont nous parlons ne sont pas mineurs.

Non, ce n’est pas aisé !

Dans son intervention, M. le rapporteur nous a pourtant donné quelques chiffres qui permettent d’affirmer qu’entre un mineur de douze ans et un majeur, cas qui se présente le plus souvent, le doute n’est guère possible, à moins qu’il soit spécieux ! La question de l’évaluation de la minorité mérite donc d’être analysée au scanner.

Il est également prévu que la question des flux migratoires soit examinée, ainsi que – nous osons le faire ! – celle de la situation administrative des majeurs isolés étrangers.

Le rapport de Jean-Pierre Michel, qui m’a été remis récemment, est une mine d’informations ; il nous aidera à éclairer tous ces travaux.

Ce sujet, mesdames les sénatrices, messieurs les sénateurs, est extrêmement grave et préoccupant. Pendant de nombreuses années, les conseils généraux ont dû y faire face seuls ; ils ont été obligés de répondre présent. Certes, l’État, parfois, a fait un geste, mais celui-ci a toujours été limité dans son ampleur comme dans sa durée. Pour la première fois, un dispositif durable est mis en place, qui organise la solidarité sur le territoire.

Par ailleurs, M. le rapporteur l’a rappelé, nous discutons actuellement de la troisième étape de la décentralisation. Le sujet qui nous intéresse reviendra donc par ce biais.

Je dois néanmoins reconnaître que la présente proposition de loi a le mérite de provoquer le débat, monsieur Arthuis. Il est bon que, devant la représentation nationale, et singulièrement devant la chambre des collectivités, nous puissions aller au fond de ce sujet. Nous entendrons des choses peut-être superficielles, inexactes ou approximatives, mais vos propos, monsieur le sénateur, ainsi que ceux de M. le rapporteur, d’un sérieux incontestable, circonscrivent d’ores et déjà l’ampleur et le poids du problème.

Le Gouvernement a démontré qu’il était au rendez-vous, aux côtés des conseils généraux. Il ne demande qu’à améliorer le dispositif mis en place. Je n’en doute pas, ce qui surgira de ce débat, une fois que nous aurons éliminé les quelques éléments relevant plus de l’approche subjective que de l’analyse objective, contribuera à améliorer ce système, qui est, je crois, la réponse adéquate. §

Bravo !

Monsieur le président, madame la garde des sceaux, mes chers collègues, malgré l’absence de statistiques précises, on dénombre dans notre pays environ 8 000 mineurs isolés étrangers, concentrés massivement dans quelques départements, pour la plupart à Paris, dans le Nord et le Pas-de-Calais, la Seine-Saint-Denis, sans oublier Mayotte et la Guyane.

Il s’agit de jeunes qui fuient la pauvreté, la guerre et tentent leur chance en France pour acquérir une éducation, ou bien encore d’enfants que des parents entrés clandestinement abandonnent sur le territoire, croyant leur offrir une vie meilleure.

Le jeune âge et l’isolement de ces mineurs les placent dans une situation de grande vulnérabilité. À ce titre, ils sont considérés comme des enfants en danger et se voient appliquer, en plus de la législation sur les étrangers, les normes françaises et internationales de protection de l’enfance.

Sous l’effet de l’augmentation du nombre de ces mineurs et de leur concentration dans une poignée de départements, des élus ont dénoncé la saturation des structures d’accueil, et le poids considérable que leur prise en charge fait peser sur le budget consacré à l’enfance.

Sensible à cette situation, l’actuel gouvernement, par l’entremise de Mme la garde des sceaux, a publié, le 31 mai dernier, une circulaire instaurant deux mesures pour lisser l’accueil entre des départements inégalement concernés par cette question et décharger partiellement les conseils généraux de la charge financière que les mineurs concernés représentent pour eux.

Ainsi, l’État s’est engagé à financer les cinq premiers jours d’accueil de ces mineurs et à créer une cellule chargée de les répartir en fonction de la population mineure des départements.

Cette circulaire, fruit d’une négociation avec l’Assemblée des départements de France, démontre la volonté de l’État de s’impliquer pour sortir de cette situation. Elle consacre pour la première fois la coresponsabilité de l’État et des conseils généraux sur ce sujet, ainsi que le principe d’une péréquation, tant attendue par les élus locaux.

Depuis cet été pourtant, plusieurs présidents de conseil général ont pris des arrêtés demandant à leurs services de suspendre l’accueil de ces mineurs. Vous étiez, cher collègue Jean Arthuis, à la tête de ce mouvement contestataire.

Oui, et j’assume !

C’est la raison pour laquelle vous avez déposé la présente proposition de loi dont, à mon sens, le principal mérite est de contribuer au débat sur les moyens d’améliorer la prise en charge des mineurs isolés étrangers.

En revanche, je trouve fort dommage de ne pas attendre les résultats de l’évaluation du dispositif par le comité de suivi mis en place par le protocole, ainsi que les conclusions du rapport demandé à l’Inspection générale des services judiciaires, à l’Inspection générale des affaires sociales et à l’Inspection générale de l’administration, qui devrait être remis au Gouvernement avant le 15 avril prochain, ce que Mme la garde des sceaux vient de confirmer.

Enfin, je déplore sincèrement que cette proposition de loi, pas plus que la circulaire d’ailleurs, ne traite de la question ultramarine, et principalement de celle de deux départements, l’un que vous connaissez bien, madame la garde des sceaux, puisqu’il s’agit de la Guyane, et l’autre, cher à mon cœur, Mayotte.

La Guyane et Mayotte sont confrontées à une immigration clandestine intense et difficilement maîtrisable, compte tenu de la longueur des frontières communes avec le Suriname et le Brésil dans un cas, et de l’ouverture de l’ensemble de ses frontières sur la mer dans l’autre cas.

Dans ces deux départements, la problématique des mineurs étrangers isolés dépasse largement la politique d’aide sociale à l’enfance relevant des conseils généraux ; elle s’inscrit totalement dans la politique d’immigration de l’État, à qui il revient, dans ce cas précis, d’assumer la prise en charge de ces enfants, au moins temporairement.

Cette proposition est justifiée par ce contexte géographique, qui rend irréalisable une quelconque péréquation. Elle a par ailleurs été reprise, en ce qui concerne mon département, par les membres de la mission sénatoriale conduite par Jean-Pierre Sueur, qui s’est rendue sur place en mars 2012, et par le Défenseur des droits.

De plus, comme à Mayotte, il n’existe pas en Guyane de réelle prise en charge de ces enfants. L’extrême fragilité financière des collectivités ne permet pas d’assumer correctement cette compétence.

Mayotte compte, à elle seule, environ 3 000 mineurs isolés, si l’on se réfère à la fourchette basse, dont 500 en grande fragilité car absolument livrés à eux-mêmes. Selon les estimations, 87 % d’entre eux viennent des Comores, et ont été abandonnés sur le territoire après que leurs parents ont été reconduits à la frontière.

Malgré les incroyables retards qu’elle subit, notre île, aux yeux des clandestins, demeure attractive.

Il faut dire que le produit intérieur brut par habitant y est huit fois supérieur à celui des Comores ! Malgré cela, la vie qui attend ces jeunes est le plus souvent faite d’errance, de misère, de délinquance ou de prostitution.

La problématique des mineurs isolés étrangers se déploie dans de nombreux champs relevant de la compétence de l’État, dans lesquels nous accusons des retards considérables et des manquements indignes de notre République.

C’est le cas de la scolarisation. Certains maires refusent d’inscrire ces enfants. Nous ne disposons déjà pas des moyens d’accueillir et de scolariser nos propres enfants dans des conditions décentes. Les solutions que nous inventons pour remédier à cette difficulté, comme le système de rotation ou les redoublements injustifiés, sont tout bonnement intolérables.

C’est également le cas de la santé. L’aide médicale de l’État, qui permet aux étrangers irréguliers de se faire soigner, n’existe pas à Mayotte. Cette charge sanitaire engendrée par l’immigration clandestine est lourde financièrement pour les infrastructures médicales déjà fragiles et dont la capacité d’accueil est insuffisante au regard des besoins de la population.

C’est le cas de la prévention de la délinquance. Mayotte connaît depuis quelque temps une forte hausse des cambriolages avec agressions qui sont attribués à ces jeunes.

C’est enfin le cas de la justice. Il n’existe pas à Mayotte d’établissements de placement éducatif d’urgence de type foyer de l’enfance ou maison d’enfants à caractère social permettant une mise à l’abri des mineurs pour les situations les plus extrêmes, ni de possibilité de placement au long court pour les mineurs abandonnés depuis plusieurs mois en dehors des familles d’accueil déjà surchargées du conseil général.

Je vous laisse donc imaginer le ressenti des Mahorais devant les initiatives, souvent louables, qui sont prises en faveur des étrangers. Leur colère est légitime et donne parfois lieu à des dérives, que nous ne pouvons pour autant laisser perdurer.

Si je salue la décision du conseil général de créer enfin un observatoire départemental de la petite enfance, force est de constater que la politique d’aide sociale à l’enfance, ou ASE, mise en œuvre par le département est réduite à sa portion congrue. L’ASE ne dispose que de trois assistantes sociales. Les soixante-dix-huit familles d’accueil hébergent parfois jusqu’à six enfants. Et le seul foyer de l’île, qui ne compte que sept places, est dédié non pas à la protection de l’enfance, mais à l’enfance délinquante.

L’accession de l’île au statut de région ultrapériphérique devrait permettre de présenter des projets concrets dans le domaine de la protection de l’enfance.

L’association Tama présentera, dans le cadre des crédits européens notamment, un projet global de protection de l’enfance et des mineurs isolés sur le territoire mahorais allant de la prise en charge d’urgence et au long court pour tous les mineurs en situation de danger de l’île au regroupement familial dans le pays d’origine pour les mineurs étrangers isolés lorsque cela est possible.

Pour conclure, notre gouvernement ne saurait se contenter de compter sur l’esprit civique des citoyens pour recueillir ces jeunes ou de s’en remettre exclusivement aux structures associatives, dont les moyens, vous en conviendrez, sont limités.

Un observatoire des mineurs isolés de Mayotte a été mis en place en 2010. On ne compte plus les rapports d’excellente qualité, toutes sensibilités politiques confondues, rendus sur ce sujet. Ils qualifient tous la situation de ces jeunes de « catastrophe sociale, économique et humanitaire considérable » et alertent sur la « véritable bombe à retardement » qu’ils représentent.

À Mayotte, la mèche a été allumée. L’heure est non plus à l’observation, mais à l’action.

C’est la raison pour laquelle je vous demande instamment de trouver une solution pérenne à ce problème majeur, madame la garde des sceaux. §

La parole est à Mme Hélène Lipietz.

Monsieur le président, madame la garde des sceaux, monsieur le président de la commission, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, les mineurs isolés étrangers en France, peu à peu, sont montrés du doigt : de mineurs isolés dignes de la protection de la France, ils deviennent mineurs étrangers, des jeunes émigrés. Leur extranéité étant leur premier défaut, leur minorité, quand elle est avérée, passe sous le boisseau.

Pourtant, la France a tout fait pour que la convention relative aux droits de l’enfant soit ratifiée avant 1989, afin d’être, encore une fois, perçue comme une précurseuse en matière des droits de l’homme, surtout si cet humain est mineur...

Mais la réalité mondiale a frappé à notre porte, et les mineurs isolés étrangers en France sont devenus « le » coût de leur prise en charge. Pourtant, ils ne représentent que 3 % à 4 % des mineurs pris en charge par l’aide sociale à l’enfance. Un « protocole d’accord » dont les leçons sont encore à tirer a permis de répartir la charge sur le territoire national.

Ce phénomène d’immigration des plus jeunes est d’abord et avant tout un phénomène culturel et sociétal, lié à la mondialisation du transport.

De tout temps, les mineurs ont été amenés à bouger, à sortir de leur famille. Souvent, celui qui « bénéficiait » de cet honneur ou de cette charge ne savait pas pourquoi c’était lui qui partait, mandaté par sa famille pour en accomplir les rêves.

Aujourd’hui, c’est la télévision qui pousse les préadolescents ou les adolescents, parfois en dehors de toute volonté parentale, à partir pour gagner leur vie, celle de leur famille sur le mirage de nos sociétés d’opulence.

Parfois, c’est la situation politique de leur pays qui est la cause de cet exode. Je pense à certains de mes « petits clients », anciens soldats martyrs, drogués, violeurs…

Ces enfants viennent frapper à nos portes. Ils ont parfois été acheminés par des réseaux, mais qui ne sont pas toujours mafieux, car ils peuvent être ethniques ou familiaux.

Ces enfants arrivent en France avec un parcours qui les rend si différents et si proches de nos enfants nés en France. Ils ont le même sourire, la même inquiétude de leur avenir. À la maltraitance des parents d’ici fait écho la maltraitance de leur société là-bas ; à l’abandon des parents ici répond l’abandon de leurs parents là-bas.

La proposition de loi que nous examinons, proposition de loi dite « relative à l’accueil et à la prise en charge des mineurs isolés étrangers », aborde ce sujet par le prisme du poids économique immédiat. Les départements n’ont plus d’argent, et l’État en a peut-être encore un peu.

Ça, c’est dit !

Certes, et j’en suis bien consciente, les départements sont en faillite…

Oui, en faillite !

Mais est-ce la faute des mineurs isolés, notamment étrangers ?

Ce n’est la faute de personne ; c’est classique…

Les mineurs étrangers ne viennent pas prendre la place des mineurs de chez nous. Ils ont les mêmes droits : la protection. Et même si je sais qu’il y a parfois des majeurs parmi eux, il suffit qu’il y ait un mineur pour que tout le travail de prise en charge par les départements soit validé !

Il est évident que le poids de la solidarité repose aujourd'hui essentiellement sur les conseils généraux. Les mineurs isolés étrangers doivent être pris non pas comme des boucs émissaires, mais comme un signal d’un problème plus profond pour notre société : qui doit avoir en charge la solidarité ?

Pourtant, dans son rapport fondamental sur les mineurs isolés, notre collègue Isabelle Debré, si elle avait souligné la nécessité de repenser la prise en charge financière de ces mineurs, avait avant tout mis l’accent sur leur accompagnement vers la vie d’adulte, comme pour tous les mineurs.

Les écologistes espèrent et attendent depuis mai 2012 une grande loi d’accueil des étrangers, digne de la République française. Nous n’avons, hélas ! ici qu’une proposition de loi qui déforme à la fois le rapport Debré et, plus grave encore, la convention de New York sans apporter à ce problème profondément humain, profondément fraternel de réponse autre que financière ou policière, à travers un fichage.

Nous ne pouvons donc pas, nous, les écologistes, voter un texte qui oublie de traiter un certain nombre de points. Je pense à la validité des actes d’état civil étrangers. En effet, ces jeunes viennent souvent avec des actes d’état civil étrangers. Et, contrairement à ce qui est affirmé dans le code civil, nous refusons parfois leur validité, qui devrait dès l’origine être considérée comme telle, ou l’établissement d’un titre d’identité provisoire en cas de doute, parce qu’il peut y avoir doute.

Pourtant, combien de jeunes sont considérés comme majeurs au titre de l’aide sociale à l’enfance et comme mineurs par OFPRA, ce dernier estimant que les actes d’état civil font foi de leur minorité ? C’est un véritable problème, et il n’est pas traité ici.

Rien n’est dit non plus dans cette proposition de loi sur les problèmes de la représentation légale dès sa prise en charge initiale, et pas simplement la nomination d’un administrateur ad hoc. Une représentation légale et une prise en charge complètes par un référent parental sont nécessaires.

Rien n’est dit de l’errance dans les rues des presque majeurs, qui ne relèvent plus de l’obligation scolaire et qui sont parfois, pardonnez-moi l’expression, « stockés » dans des hôtels.

Rien n’est dit de la condamnation du test osseux pour la détermination de l’âge et de toutes les difficultés – elles sont réelles – qu’il va falloir prendre à bras-le-corps pour déterminer l’âge par d’autres moyens, sujet extrêmement compliqué.

Rien n’est dit de la protection de leur santé.

Rien n’est dit de la protection contre les passeurs. Je l’ai indiqué, certains sont effectivement victimes de passeurs, voire de traite. Je pense notamment aux filles. Au mois de décembre, lorsque j’ai examiné le projet de loi de finances en tant que rapporteur pour avis de la commission des lois, j’ai entendu des associations me dire que beaucoup de mineurs isolés étaient arrivés en France sans venir sonner à la porte de l’aide sociale à l’enfance. C’est en particulier vrai des filles, parce qu’elles étaient exploitées dans des réseaux de prostitution.

Surtout, rien n’est dit dans cette proposition de loi de la reconnaissance de la réalité de l’insertion, malgré un parcours chaotique, d’enfants devenus adultes dans un monde dont ils ne connaissent pas encore les codes et de l’attribution du titre de séjour prévu à l’article L. 313–15 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile.

Et l’immense progrès que constitue cet article a été permis grâce au rapport de Mme Isabelle Debré, à laquelle je tiens publiquement ici à dire « merci » au nom de ces étrangers qu’elle a regardés d’abord comme des jeunes. §

La parole est à M. Philippe Bas.

Monsieur le président, madame le garde des sceaux, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, à ce stade de la discussion générale, il y a au moins, me semble-t-il, un acquis.

Nous pouvons faire l’économie d’un débat sur le fait de savoir si la France a, oui ou non, des obligations à l’égard des enfants sans famille, quelle que soit leur nationalité, présents sur son territoire. À l’évidence, elle a une obligation morale, et elle n’a d’ailleurs pas attendu la convention relative aux droits de l’enfant pour l’assumer. Nous pouvons donc laisser une telle question de côté. À l’instar de ce que nous avions constaté pour le vote de la loi de mars 2007, il y aura, je le crois, unanimité pour considérer que nous ne pouvons pas laisser sans protection des enfants sans famille.

Toutefois, ce préalable posé, nous n’avons pas tranché sur tous les sujets. Car rien dans mes propos ne postule qu’il appartient nécessairement aux départements d’assumer la prise en charge d’enfants étrangers sans famille en situation irrégulière sur notre territoire. Et le lien juridique que l’on est parfois tenté d’établir entre la convention et les modes d’organisation de la protection de l’enfance me paraît très abusif.

Nous sommes confrontés à une réalité que constatent des départements de gauche, de droite ou du centre. D’ailleurs, les premiers à la relever ont été la Seine-Saint-Denis, dont le président a suspendu par arrêté en 2011 l’accueil par ses services des enfants étrangers sans famille, puis Paris. D’autres départements ont suivi.

Certes, le problème ne se posait peut-être pas avec une telle acuité avant la signature du protocole d’accord entre l’État et l’Assemblée des départements de France et la publication de votre circulaire, madame le garde des sceaux.

Or, aujourd'hui, ce problème, qui était concentré sur certains points du territoire, prend une ampleur nationale.

Madame le garde des sceaux, la tribune d’où j’ai souhaité m’exprimer cet après-midi est celle de l’une des deux assemblées du Parlement français, et non celle de l’assemblée des collectivités, comme vous l’avez dit, même si je sais que c’était en toute innocence de votre part.

Elle voulait faire plaisir !

Pour ce qui me concerne, je souhaite souligner que nous sommes en présence d’un véritable afflux, et que le mouvement s’amplifie. Vous avez eu l’objectivité et l’honnêteté – je vous en remercie – de rappeler les chiffres, la différence entre les estimations de départ, les réalités constatées et les projections que l’on peut faire. Cependant, lorsque l’on passe de 1 500 à 4 000 nouveaux arrivants sur une année, on peut très sérieusement s’interroger sur l’existence d’un tel afflux, qui peut même être qualifié d’explosion, ce qui est évidemment de nature à nous inquiéter.

Me souvenant de l’adoption de la loi de 2007, bien sûr, mais surtout constatant les difficultés de sa mise en œuvre en tant qu’acteur dans un conseil général, je rappelle que ce texte, contrairement à ce qui a été parfois avancé, ne tranche nullement la question de savoir s’il revient à l’État ou aux départements de prendre en charge ces enfants étrangers sans famille. On cite le rapporteur de l’Assemblée nationale sur cette loi, mais elle regrette justement que ce point ne soit pas traité. C’est donc bien que le texte ne le traite pas !

Quant à l’amendement de Mme Adam auquel vous avez fait référence tout à l’heure, madame le garde des sceaux, précisément, s’il a été adopté, c’est qu’il ne prévoit pas que la charge revient aux conseils généraux. Il précise simplement ce que la Convention internationale des droits de l’enfant établit déjà, à savoir que nous avons une obligation à l’égard de ces enfants, ce que personne, je le redis avec force, ne vient contester ici !

La loi de 2007, pour tous ceux qui sont chargés de la mettre en œuvre, c’est de l’orfèvrerie, c’est une mécanique sensible et délicate, avec des équilibres précaires. Quand on me dit que ces enfants étrangers sans famille ne sont pas vraiment un problème parce qu’ils ne représentent que 4 % ou 5 % des mineurs pris en charge, sous-entendu, les départements crient avant d’avoir mal et peuvent assumer la dépense, je m’inscris en faux contre un tel raisonnement, car il méconnaît la réalité des politiques de l’enfance dans les départements.

Depuis sept ans, dans les départements, nous essayons le plus possible de redéployer nos actions de placement en famille d’accueil ou en établissement vers un accompagnement intensif en milieu ouvert. Pour les mêmes dépenses de personnel, un accompagnement intensif en milieu ouvert permet la prise en charge de cinq enfants là où l’on ne pouvait en accompagner qu’un en hébergement. Un supplément de 5 % d’enfants, si tous sont pris en charge en hébergement, représente en réalité un accroissement de charge tout à fait considérable pour les départements !

Je souhaite vous sensibiliser à cet aspect de la question, qui est pour nous un sujet de vive préoccupation. Ce n’est pas seulement une affaire de crédits – même si cette difficulté se pose avec acuité –, c’est aussi un problème de disponibilité matérielle des hébergements et des familles d’accueil. Il ne suffit pas d’un claquement de doigts pour trouver un moyen d’assumer la prise en charge de ces enfants sur une durée plus ou moins longue.

Cette situation présente donc un risque de désorganisation des politiques de l’enfance dans les départements. Si nous voulons assumer correctement ces politiques de l’enfance, nous ne pouvons pas l’accepter, madame le garde des sceaux. Aussi, c’est bien au nom de l’intérêt des enfants en général, sans opposer les enfants étrangers aux enfants français, que nous vous répondons que la solution que vous mettez en œuvre, en accord avec l’Assemblée des départements de France, n’est pas la bonne. Il est possible qu’elle desserre l’étau temporairement sur certains départements, mais elle aura surtout pour effet de diffuser le problème sur l’ensemble du territoire national, alors qu’il se posait seulement sur une partie de celui-ci.

C’est la solidarité !

C’est donc avec une très vive inquiétude que je m’exprime cet après-midi devant notre assemblée pour vous alerter : il est nécessaire de changer d’approche et d’aborder la question de manière totalement différente.

Vous êtes libre de le faire sur le plan juridique, car l’argument selon lequel nous serions obligés de prendre en charge tous les enfants avec le même mode d’organisation sous prétexte qu’ils ont droit à la même protection est un argument qui ne tient pas la route.

Nous devons prendre le problème à bras-le-corps et amorcer une évolution profonde de la prise en charge de ces enfants.

C’est la raison pour laquelle je soutiens la proposition de loi de notre collègue Jean Arthuis. Ce texte me semble indispensable. D’ailleurs, nul ne conteste, en général, dans le débat, quels que soient les différents points de vue, la nécessité d’une prise en charge très forte de ce problème par l’État, d’autant que le Fonds national de financement de la protection de l’enfance, créé en 2007, n’a jamais été suffisamment doté. Le gouvernement auquel vous appartenez, madame, s’honorerait à faire mieux que ses prédécesseurs immédiats

en dotant ce fonds des moyens nécessaires pour mettre en œuvre la réforme de la protection de l’enfance

La parole est à M. Yves Détraigne.

Monsieur le président, madame la garde des sceaux, mes chers collègues, cette proposition de loi prend la suite de nombreux rapports déjà cités : le rapport réalisé par le préfet Bertrand Landrieu, celui de l’Inspection générale des affaires sociales, l’IGAS, en 2005 et celui de notre collègue Isabelle Debré. Ce texte ne procède donc pas d’une initiative isolée ni du hasard, il est le fruit d’un travail de longue haleine.

Ce sujet n’est pas nouveau, le phénomène est connu et a été largement analysé. Nous estimons qu’il est temps d’agir, de le faire en modifiant la loi car le système actuel ne fonctionne plus et, dans certains départements, il est pratiquement asphyxié.

Avec cette proposition de loi, nous nous faisons les porte-parole d’une situation préoccupante. Sur le terrain, tous les acteurs savent que les filières d’immigration clandestine se développent. Dans la plupart des départements, tous les jeunes que nous rencontrons ont le même parcours : ils arrivent à Roissy sans papiers, ils sont livrés à eux-mêmes ou suivent l’adresse que leur a donnée leur passeur.

Car ces mineurs sont souvent, n’ayons pas peur de le dire, exploités par des mafias. Lorsque notre collègue Alain Richard a soulevé ce point en commission, certains membres de la commission ont été outrés : mais c’est pourtant une réalité ! Bien sûr, il ne faut pas généraliser, mais nier que « ces circuits correspondent à ce que le droit pénal appelle du trafic de personnes humaines », pour reprendre les propos d’Alain Richard, c’est refuser la réalité. N’encourageons pas le phénomène : cela nuirait à la cohésion sociale de notre pays et porterait préjudice avant tout à ces jeunes eux-mêmes.

L’accroissement du nombre des mineurs isolés étrangers place les services d’aide sociale à l’enfance dans une situation préoccupante. Je profite de cette intervention pour saluer le travail réalisé par ces personnels : ils sont dévoués et compétents, …

C’est vrai !

… mais finissent aujourd’hui par être dépassés par la situation, contraints qu’ils sont de prendre en charge des jeunes d’âge incertain, déracinés du fait de leur parcours tragique. Dans les foyers règne parfois la confusion la plus totale : rixes, grèves du personnel, etc. Cette proposition de loi est donc l’occasion de faire remonter, si je puis dire, un ras-le-bol, et vise à faire cesser les débordements.

Il ne faut pas aborder cette problématique comme un simple problème financier, qui ne concernerait que les présidents de conseil général. L’enjeu, c’est celui de la répartition des compétences et des responsabilités : responsabilité de l’entrée sur le territoire national, responsabilité de la détermination de l’état de minorité de ces jeunes, responsabilité de l’accueil et de leur prise en charge.

Notre devoir de législateur est de nous emparer de ce problème pour apporter des solutions pragmatiques et efficaces, car le statu quo n’est plus tenable.

Votre circulaire de mai 2013, madame la garde des sceaux, n’a pas réglé tous les problèmes. Nous pensons que la répartition de ces jeunes entre départements n’est pas la solution. J’ai conscience que cette idée n’est pas la vôtre, mais qu’elle est celle de votre prédécesseur. Sauf qu’à l’époque il ne s’agissait que d’expérimenter un dispositif, et ce uniquement sur certains territoires. L’expérience montre aujourd’hui que cette méthode n’est pas la bonne et qu’il faut chercher d’autres solutions.

Certes, le texte que nous examinons aujourd'hui est probablement imparfait, mais nous devons engager la discussion dès à présent. La navette parlementaire est d’ailleurs là pour nous permettre d’aboutir à un texte solide et, je l’espère, rapidement applicable.

Je connais les qualités du rapporteur et je salue le travail important qu’il a réalisé, mais un renvoi en commission n’est certainement pas la bonne solution.

Ce sujet étant difficile et propice à l’accumulation de non-dits, l’examen de ce texte est l’occasion d’énoncer clairement les choses. Il faut donc aborder le fond du texte, ouvrir réellement le débat au-delà de la seule discussion générale.

Le nombre de mineurs isolés qui arrivent sur notre territoire augmente dans des proportions difficiles à quantifier. Que ce soit l’État ou le département qui prenne en mains ce dossier, les établissements d’accueil sont les mêmes : ceux-ci ont d’ailleurs souvent déjà une double habilitation et une double tarification. Dans plusieurs départements, ils sont systématiquement pleins, et les conseils généraux sont obligés de louer des hôtels – ce point a été souligné en commission – pour que ces jeunes aient un hébergement et de quoi manger.

La question de la responsabilité est double : il y a le financement – le fonds de la Caisse nationale des allocations familiales, la CNAF, ne suffira certainement pas – et sa répartition, qui renvoie à la péréquation. Nous avons voté récemment la création de deux fonds de péréquation : que n’en avons-nous profité pour régler ce problème !

Au fond, la question est simple : qui autorise l’arrivée sur notre territoire de ces mineurs et leur permet d’y rester ? C’est l’État !

Et voilà !

Il est vrai qu’il ne peut renvoyer des mineurs. Mais le plus souvent, la difficulté réside précisément dans la détermination de leur état de minorité. Ils savent dire « mineur » dans notre langue et nous sommes incapables, faute de preuves, de leur répondre « majeur » ! Les travailleurs sociaux sont à l’œuvre, mais n’en savent pas plus que nous.

La question financière existe bien, donc, mais n’est pas essentielle : il ne s’agit pas en réalité de sommes astronomiques pour les départements.

L’autre question de fond est : qui est responsable de la présence de ces jeunes sur notre territoire ? Les conventions internationales lient l’État, elles ne lient pas les collectivités territoriales. Celui-ci ne peut donc être absent. Il doit, par exemple, se charger de vérifier l’âge de ces personnes.

Je dirai quelques mots, enfin, sur l’article 40 de la Constitution. Nous connaissons tous, chers collègues, cet article, et l’auteur de la présente proposition de loi, ancien président de la commission des finances, le connaît mieux que quiconque ! J’ai cru comprendre que le Gouvernement envisagerait de nous opposer l’article 40… J’espère qu’il ne s’agit que d’une rumeur. J’ose croire, madame la garde des sceaux, que vous n’utiliserez pas cet article pour tenter d’échapper à un débat de fond qui est nécessaire. Je l’ai dit voilà quelques instants : notre proposition de loi n’est pas parfaite et nous sommes donc tout à fait ouverts au débat. Certains articles peuvent paraître inadaptés ou mal rédigés, mais le droit d’amendement et la navette sont là pour rectifier ces défauts.

Certes, sur la forme, l’adoption de cette proposition de loi engendrerait une aggravation de la charge publique. Mais soyons honnêtes, nous savons tous que c’est le cas de plus de 90 % des textes déposés par les parlementaires. Autrement dit, invoquer l’article 40 dans ces conditions serait, si j’ose dire, relativement hypocrite et, surtout, constituerait un bien mauvais geste à l’égard de notre groupe, et du Sénat en général. Est-ce à dire que ce serait une nouvelle jurisprudence en matière d’application de l’article 40 aux propositions de loi ? Si tel était le cas, nous saurions le rappeler à l’avenir...

Laissons donc le débat se poursuivre, madame la garde des sceaux, et nous verrons bien ce que décidera la Haute Assemblée ! §

La parole est à M. Christian Favier.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, je regrette tout d’abord que sur un sujet de cette importance, qui concerne les conseils généraux, si peu de présidents de département soient présents cet après-midi dans l’hémicycle :…

Les meilleurs sont présents !

Votre remarque vaut surtout pour les travées de gauche, monsieur Favier !

… notre assemblée en compte pourtant plus d’une trentaine, or je n’ai cru en reconnaître que cinq ou six !

Selon les chiffres de la protection judiciaire de la jeunesse, entre 8 000 et 9 000 mineurs isolés étrangers sont pris en charge par les départements au titre de leur mission de protection de l’enfance et de la jeunesse, et, pour ma part, je m’honore que notre pays assume pleinement ce devoir de solidarité.

Dans mon propre département, le Val-de-Marne, la prise en charge des 278 mineurs isolés étrangers qui y ont été dénombrés représente un coût global annuel de 16 millions d’euros, soit 18 % du budget total de l’aide sociale à l’enfance du département. Évidemment, pour un département qui fait face à des difficultés financières, il s’agit là d’une charge non négligeable.

Malgré ces difficultés, il faut souligner que de nombreux départements ont déployé des efforts notables pour développer une prise en charge adaptée ; il faut rappeler aussi que 8 000 mineurs isolés ne représentent que 4 % des enfants protégés par des mesures d’assistance éducative. Si cet effectif de 4 % ne semble a priori pas de nature à menacer le bon fonctionnement des services d’aide sociale à l’enfance, les difficultés financières globales rencontrées dans les départements conduisent certains à chercher des boucs émissaires. Et nous savons tous que ces jeunes immigrés sont des cibles faciles pour tous ceux qui n’hésitent pas, en période électorale, à tenir des propos populistes et démagogiques, frisant parfois la xénophobie.

Au vu des difficultés rencontrées par les départements, le texte qui nous est soumis prévoit le transfert à l’État des charges relatives aux mineurs isolés étrangers, sortant ainsi ces enfants du dispositif de droit commun sous le seul prétexte qu’ils sont de nationalité étrangère, oubliant au passage que la France est signataire de la Convention internationale des droits de l’enfant.

On s’interroge sur la pertinence de la solution retenue dans cette proposition de loi, qui, en filigrane, par une interprétation erronée des normes internationales, ne fait qu’opérer un glissement de la protection de l’enfance vers le contrôle migratoire.

En effet, je ne ferai pas l’affront à mes collègues de leur rappeler qu’il y a une différence non négligeable entre des personnes étrangères et des personnes en situation irrégulière. Les mineurs isolés étrangers ne sont pas en « situation irrégulière » sur le territoire français, contrairement à ce qui est affirmé dans l’exposé des motifs de la proposition de loi.

Ainsi, à moins d’opérer au sein des mineurs en difficulté une distinction plus que contestable entre les nationaux et les non-nationaux, notre législation doit prévoir des dispositions communes applicables à l’ensemble des mineurs en difficultés. Le Défenseur des droits a récemment rappelé que les mineurs isolés étrangers devaient « être considérés comme des enfants, bénéficiant à ce titre de la protection prévue par les dispositions nationales et internationales applicables à cette population particulièrement vulnérable, avant d’être appréhendés comme étant de nationalité étrangère ».

Une fois la question de la compétence résolue, la proposition de loi nous amène néanmoins à nous interroger sur une problématique réelle. La question n’est pas de savoir comment exclure, elle est de savoir comment donner les moyens aux départements d’assumer seuls une charge très lourde en termes financiers, en termes de mobilisation du personnel socio-éducatif et de place dans les structures d’accueil.

La récente circulaire du ministère de la justice relative aux modalités de prise en charge des jeunes isolés étrangers opère une première avancée en accordant une contribution financière forfaitaire de l’État à la procédure d’évaluation des mineurs isolés étrangers limitée à cinq jours. En soulignant la responsabilité exclusive de l’État dans la procédure de vérification de la minorité du jeune, la circulaire apporte un éclaircissement attendu, notamment par les travailleurs sociaux, qui avaient largement exprimé leur préoccupation sur le fait qu’ils n’étaient pas eux-mêmes compétents pour procéder à cette vérification de minorité.

Ces cinq jours sont un début, certainement encore insuffisant, mais d’autres pistes peuvent être suivies pour aider les départements.

L’État pourrait améliorer son intervention en apportant par exemple un soutien à travers la mise en œuvre de formations adéquates accessibles aux professionnels de la protection de l’enfance et une meilleure mutualisation des compétences.

Une autre contribution étatique peut concerner l’accès au titre de séjour des jeunes étrangers à leur majorité. Depuis 2003, le personnel éducatif prend en charge l’accompagnement des mineurs isolés étrangers pour la préparation des dossiers de demande de titre de séjour ou de demande d’asile.

Sur ce point, nous rappellerons également la recommandation formulée par le Défenseur des droits en décembre 2012 : « Lorsque ce travail est mené à bien au prix d’un investissement humain et financier important des conseils généraux, que ces jeunes se sont inscrits dans un réel parcours d’intégration et qu’ils souhaitent rester sur le territoire national une fois sa majorité acquise, […] leurs demandes de titre de séjour doivent être examinées avec bienveillance. »

Face aux difficultés budgétaires rencontrées par les conseils généraux, et que personne évidemment ne nie, je crois, chers collègues, qu’il serait plus judicieux d’exiger du Gouvernement le respect des engagements pris par le Président de la République en octobre 2012 pour la compensation intégrale et pérenne des allocations individuelles de solidarité, telles que le revenu de solidarité active, le RSA, la prestation compensatoire du handicap, la PCH, ou l’allocation personnalisée d’autonomie, l’APA, plutôt que de se focaliser sur ce volet très spécifique des mineurs isolés étrangers.

Vous le voyez, mes chers collègues, plutôt que l’exclusion ou la stigmatisation, d’autres moyens d’action existent.

En conséquence, le groupe CRC votera contre cette proposition de loi, qui réduit la problématique des mineurs isolés à une simple question de nationalité et ignore nos principes républicains d’égalité, de fraternité, de prise en charge des enfants qui nous sont confiés. §

Bravo !

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat.

M. Pierre-Yves Collombat . Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, à titre préliminaire, je tiens à dire ma satisfaction de pouvoir débattre d’une proposition de loi manifestement irrecevable au titre de l’article 40 de la Constitution

Très bien !

Je prendrai un simple exemple parmi une foule d’autres : en 2010, je me suis vu refuser, par ses soins attentifs, un amendement visant à rendre obligatoire la consultation de la population en cas de fusion entre un département et une région, au motif que je créais une dépense à la charge de l’État. Il n’est nul besoin de faire une étude d’impact pour savoir qu’une telle dépense eût été minime au regard de l’augmentation de la charge publique qui résultera de l’adoption du présent texte, si tant est qu’il soit adopté.

Comme le souligne Philippe Marini, son successeur à la présidence de la commission des finances, dans un tout récent rapport – dont je vous recommande la lecture – consacré à la recevabilité financière des amendements et propositions de loi au Sénat, la cohérence des « raisonnements juridiques » des présidents de la commission des finances du Sénat ne laisse aucune place à l’aléa. Peut-être en laisse-t-elle un peu à la surprise ! §

Quoi qu’il en soit, c’est pour moi et pour le groupe RDSE une bonne chose que cette proposition de loi puisse être discutée.

C’est d’abord une bonne chose parce que la dimension humaine du problème posé – il s’agit d’enfants démunis de tout et parfois en grand danger – n’échappe à personne. La dimension délictueuse, voire criminelle, de ce phénomène, qui se développe, n’est pas non plus absente, même si c’est loin d’être toujours le cas, chaque situation étant différente.

C’est aussi une bonne chose car – et c’est surtout l’angle sous lequel est ici abordée la question de l’accueil des mineurs étrangers isolés – se trouvent ainsi posés deux problèmes essentiels pour les départements : la clarification de leurs compétences, notamment par rapport à celles de l’État, et les moyens de les financer.

En l’occurrence, il est clair que l’État est concerné à plusieurs titres : maîtrise des flux migratoires et qualité des contrôles, lutte contre l’immigration clandestine et les trafics d’êtres humains, justice des mineurs. Même si l’essentiel de la tâche et de la charge est assuré par les départements, le budget de l’État est déjà mis à contribution pour assurer totalement ou partiellement le fonctionnement de plusieurs structures d’accueil temporaire ou d’urgence.

Il est clair aussi que la charge est inégalement répartie, certains départements comme le Nord et le Pas-de-Calais étant surtout des territoires de transit, d’autres, des territoires de séjour, voire d’installation. D’après les chiffres dont je dispose, Paris et la Seine-Saint-Denis accueillaient en 2009 les deux tiers des mineurs isolés étrangers arrivant, le dernier tiers étant réparti entre divers départements de l’Île-de-France ou à proximité – par exemple, dans la Mayenne, le Loiret –, le Rhône ou les Bouches-du-Rhône.

Le problème que soulève cette proposition de loi est donc bien réel pour certains départements de France métropolitaine et, comme nous l’a montré M. Mohamed Soilihi voilà quelques instants, à Mayotte, il est dramatique.

Pour autant, la solution proposée est-elle la bonne ?

Je ne le pense pas. D’abord, parce que, d’une manière ou d’une autre, dans le meilleur des cas, l’État ne pourra qu’assurer une faible partie de la tâche d’accueil, les tâches que retient, par exemple, le rapport Debré, l’essentiel revenant aux départements qui ont une compétence générale de protection de l’enfance en vertu de la loi du 5 mars 2007.

Ensuite, parce que, vu l’adoration portée à la règle d’or budgétaire, il n’est pas douteux que les compensations financières qui pourraient être accordées aux départements d’accueil de mineurs isolés étrangers seraient prises sur les compensations des charges sociales dues à d’autres départements.

L’accueil des mineurs isolés étrangers n’est pas une compétence si spécifique qu’elle demande un traitement particulier, ce que prévoit cette proposition de loi. C’est une dimension d’un problème global : la clarification des compétences des départements et le financement équitable des « restes à charge » compte tenu des ressources dont ils disposent. Or, comme l’a montré le débat sur la péréquation mené la semaine dernière ici même, il existe de grandes disparités entre départements, qu’il s’agisse du niveau de reste à charge ou de ressources par habitant. Les deux ne sauraient d’ailleurs être séparés.

Certes, les mineurs isolés étrangers pèsent plus sur certains départements que sur d’autres, mais il n’en va pas différemment de l’APA, du RSA, de l’AAH, l’allocation aux adultes handicapés, qui, en bonne logique, devraient, eux aussi, relever de la solidarité nationale. Sans compter que si les aéroports internationaux, les ports et les voies de communication importants représentent des charges pour les départements qui les abritent, ce sont aussi souvent une source de richesse rien moins que négligeable.

Pour notre groupe, la question des mineurs isolés étrangers ne relève pas d’un traitement spécifique, comme le laissent entendre les auteurs de cette proposition de loi ; elle doit être traitée dans un cadre global. Ce cadre pourrait être, comme l’a dit notre rapporteur il y a quelques instants, le second volet du prochain projet de loi « Lebranchu-Escoffier » – je n’ai pas réussi à lui trouver un nom

– qui doit intervenir avant la fin de la présente législature. Il faut donc que ce problème soit traité et équitablement résolu dans ce cadre, en tenant compte des charges mais aussi des ressources et, bien évidemment, du caractère très particulier qu’il présente sur les plans technique et humain.

La parole est à M. Éric Doligé.

Madame le garde des sceaux, vous avez dit voilà quelques instants que vous craigniez d’entendre un certain nombre de choses inexactes. Tout ce que je vais vous dire est exact, même si ce n’est pas forcément en rapport avec ce que vous avez dit vous-même, car les chiffres que je vais vous donner sont issus du comité de suivi, auquel je participe. J’ose donc croire que vous considérerez mes chiffres comme étant exacts.

Je ne sais pas pourquoi vous vous êtes senti visé par mon propos, monsieur le sénateur !

Je tenais en tout cas à vous apporter cette précision.

Monsieur le président, madame le garde des sceaux, monsieur le président de la commission, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, j’ai souhaité être signataire de cette proposition de loi pour un certain nombre de raisons.

D’abord, c’est un sujet particulièrement difficile et sensible puisqu’il s’agit de mineurs qui sont par nature plus fragilisés probablement que certains autres, qu’il faut y apporter une réponse le plus rapidement possible et qu’il ne faut pas non plus faire d’angélisme sur un tel sujet.

Ensuite, le département que je préside – et je remercie mon collègue Collombat de l’avoir cité – est celui qui en France compte le plus de mineurs isolés relativement à sa population. Si l’on se réfère aux chiffres qui sont donnés par la cellule MIE

Par ailleurs, avec un certain nombre d’autres collègues, dont René-Paul Savary et Christian Favier, je participe régulièrement au comité de suivi, donc au dispositif qui nous permet de voir comment les choses évoluent. J’ai également pu constater que ce comité était davantage dans l’analyse des statistiques que dans la recherche de solutions. Il ne formule pas de propositions.

Notre rôle est de proposer des solutions. C'est ce que fait, selon moi, cette proposition de loi. Certes, ces solutions sont discutables, mais, comme l’a dit Yves Détraigne, ce n’est pas la peine d’invoquer l’article 40 de la Constitution. Laissons vivre le débat, nous verrons bien si des amendements permettront d’améliorer le texte.

Je tiens à dire également que le phénomène des mineurs isolés étrangers, s’il est peu connu de nos concitoyens, interpelle ceux à qui l’on en parle.

Je ferai un bref rappel historique. Cela a été dit, M. Bartolone, à l’époque président de conseil général, a estimé, pour des raisons que l’on peut comprendre – c’est dans son département qu’il y avait le plus grand nombre de mineurs étrangers, pour des motifs historiques –, qu’il ne pouvait plus accueillir autant de mineurs : il a donc pris un arrêté de suspension.

Dans le compte rendu du début du mois de janvier dernier, j’ai lu qu’il y avait eu neuf arrêtés, auxquels il faut ajouter les recours de douze départements contre la circulaire. Si la quasi-totalité de ces arrêtés ont été retirés, au dernier moment d’ailleurs, c'est non pas parce que nous pensions que le problème était résolu ou que nous avions trouvé des solutions, mais parce que nous voulions attirer votre attention sur les problèmes que nous rencontrons sur nos territoires, madame le garde des sceaux.

Nous ne pouvons en effet plus continuer à accueillir les mineurs étrangers dans de telles conditions, pour un certain nombre de raisons, qui tiennent bien sûr au coût de la prise en charge, mais aussi à l’importance du nombre de ces mineurs. Vous avez évoqué, madame le garde des sceaux, le pourcentage de 4 %. Dans mon département, j’ai la responsabilité d’environ 1 200 mineurs, dont 200 peuvent être étrangers, ce qui représente davantage que 4 % !

Ces chiffres sont relativement significatifs. Lorsque l’on a l’habitude d’avoir la responsabilité d’un volant de 1 200 mineurs et que l’on dispose d’un nombre de places fixe en maison d’enfants à caractère social, dans des familles ou en maison de l’enfance, l’arrivée d’un nombre important de mineurs pose problème. On ne peut alors plus accueillir les mineurs locaux que la justice nous confie. On doit parfois les loger dans des hôtels, alors qu’ils sont tout jeunes, car nous ne pouvons pas trouver du jour au lendemain de solution d’accueil. Tels sont les problèmes que nous rencontrons et que nous devons réussir à résoudre.

À l’époque, M. Bartolone s’était arrangé avec M. Mercier. Je me souviens que des réunions avaient été organisées au ministère sur cette question. Puis il y a eu une explosion du nombre de mineurs isolés étrangers. Je rappelle qu’en 2011 leur nombre ne représentait qu’un tiers de celui de 2013. Le problème existait, mais il était tout à fait « absorbable », en tout cas dans le département que je gère. Aujourd’hui, ce n’est plus le cas, pour des raisons tant techniques que financières. Cette situation met en difficulté l’ensemble des mineurs du département.

Je souhaiterais aborder un autre problème, qui n’a pas encore été évoqué : celui des jeunes majeurs. C'est une évidence, madame le garde des sceaux, mais ces mineurs isolés étrangers finissent par devenir des majeurs ! Je constate une augmentation considérable du nombre de ces jeunes majeurs. Dans mon département, j’en ai actuellement 82, soit davantage que de jeunes majeurs du département.

Cela soulève un véritable problème « d’embouteillage » et d’acceptation pour nos structures d’accueil des jeunes, qu’ils soient mineurs ou jeunes majeurs. Je rappelle que, la plupart du temps, bien que ce ne soit pas une obligation, les départements accueillent les jeunes de 18 à 21 ans, parce que l’État, qui en a en principe la charge, est défaillant et que les régions, comme Pôle emploi, ne font peut-être pas toujours leur travail s’agissant de la formation de ces jeunes majeurs étrangers.

Cette problématique des mineurs qui deviennent de jeunes majeurs a été évoquée de nouveau lors du dernier comité de suivi, notamment par le Réseau éducation sans frontières et par le président Touraine. Nous ne parvenons pas à obtenir pour ces jeunes des papiers qui leur permettraient de travailler et de sortir de la situation dans laquelle ils sont. Je vous ai écrit à ce sujet voilà près d’un an ; je n’ai pas eu de réponse.

C’est la raison pour laquelle nous avons pris des arrêtés : nous voulions vous alerter sur un certain nombre de problèmes que nous rencontrons.

Je vais maintenant évoquer le problème de la durée moyenne d’accueil des mineurs dans les foyers de l’enfance : alors qu’elle est de trois mois et demi pour un mineur placé par un juge, elle est de dix-huit mois pour les mineurs étrangers. Un mineur étranger est donc accueilli cinq fois plus longtemps dans un établissement qu’un mineur du département. Cela soulève, là aussi, un problème « d’embouteillage ». Si un foyer dispose de quarante places, la rotation est plus importante avec les jeunes mineurs du département qu’avec les mineurs étrangers.

Voilà des sujets que l’on n’ose pas aborder et qui sont pourtant bien réels !

Je terminerai mon intervention en évoquant – je ne devrais pas le faire – la question financière. Pour un département – nous sommes tous d’accord sur ce point ! –, le coût d’un mineur étranger, ou local d’ailleurs, est de 50 000 à 60 000 euros. Si l’on multiplie cette somme par le nombre de mineurs, on dépasse largement le montant de 250 millions d’euros que vous a donné l’Assemblée des départements de France puisqu’on obtient un montant de 600 ou 700 millions d’euros ! Cela pose véritablement problème.

Dans mon département, le coût annuel, qui s’élevait à 1, 5 million d’euros voilà trois ans, est de 7 millions d’euros aujourd'hui. Pour les majeurs étrangers, nous sommes passés de 1, 5 million d’euros à 5 millions d’euros. Au total, cela fait 12 millions d’euros, contre 3 millions d’euros il y a trois ans. C’est insupportable ! Il ne faut pas penser que ce sont des montants insignifiants, qui ne représentent rien dans un budget départemental : je le redis, c’est un problème que l’on ne peut plus gérer.

C’est pourquoi je souhaite, madame le garde des sceaux, que nous puissions aller au terme de notre débat, pour entrer véritablement dans la problématique. Nous ne pouvons pas nous cacher derrière notre petit doigt !

La situation est dramatique : on traite mal ces enfants, qu’ils soient locaux ou étrangers – je ne veux pas faire de différence –, car nos capacités tant d’accueil que financières ne nous permettent plus de les recevoir dans des conditions acceptables.

Monsieur le président, sur un tel sujet, compte tenu des problèmes que cela nous pose, j’aurais pu parler toute la journée. §

Moi aussi !

La parole est à M. Jean-Pierre Michel.

Car, enfin, mes chers collègues, de qui parlons-nous aujourd'hui ?

Certes, certains de ces mineurs ne sont pas isolés – mais s’ils ne le sont pas, ils sont aux mains de réseaux de prostitution –, d’autres ne sont pas mineurs. Mais la majorité d’entre eux sont des mineurs, isolés. Nous sommes face à un drame, une tragédie. À ces enfants, souvent très jeunes – ils peuvent avoir 10 ou 12 ans –, qui quittent leur pays d’Europe de l’Est ou d’Afrique subsaharienne, leur pays en guerre ou dans lequel ils meurent de faim ou peuvent être tués ou massacrés, pour venir chez nous, …

Zola !

Voilà ce que j’ai entendu de la part de la représentation nationale aujourd’hui !

Démagogue !

Ce n’est pas ce que nous avons dit !

N’oubliez pas que ce sont d’abord des enfants !

C’est nul !

Nous avons tous, mes chers collègues, rencontré ces mineurs ; j’en ai moi-même connu par le biais de diverses associations.

Je me souviens d’un jeune Égyptien de dix-sept ans, parti d’Alexandrie, qui était allé en Libye où il avait pris un bateau en laissant tout – son argent, sa carte d’identité – pour se rendre à Lampedusa. Là, il s’échappe et fait du stop jusqu’à Milan, avant de prendre un train pour retrouver à Paris un vague cousin. À la frontière, il est refoulé. Il retourne à Milan, où il travaille « au noir » un mois pour 200 euros. Il reprend le train, donne au contrôleur les 200 euros qu’il avait gagnés, et il arrive à Paris. Heureusement, le Gouvernement l’a régularisé. Aujourd’hui, il est majeur et il travaille. Voilà de qui nous parlons !

Bien sûr, il y a des problèmes. Dans le rapport sur la PJJ, j’aborde cette question, car il s’agit d’enfants en danger. M. Bas – il n’est plus présent –, qui est à l’origine de la loi de 2007, sait bien que tous les enfants en danger doivent être traités de la même manière, quels qu’ils soient. Je reconnais, pour m’être rendu dans plusieurs départements, que les conseils généraux ont bien souvent atteint les limites de ce qu’ils peuvent faire.

Les parquets signalent un certain nombre de difficultés, qui concernent notamment le paiement des réquisitions pour les interprètes, ainsi que les frais médicaux – qui ne sont pas toujours payés, vous le savez très bien, madame la ministre.

La non-reconnaissance de l’état de minorité pose également problème. Ces mineurs n’ont aucun recours et aucun conseil. Ils sont hors droit, hors-sol, hors vie, hors tout ! Il faut examiner cette question.

Enfin, se pose le problème juridique de l’accession de ces mineurs à la majorité. Certains ne demandent qu’à s’intégrer. Un quart d’entre eux, dans l’association où ils sont, travaillent, apprennent le français et, finalement, s’en sortent, mais pas forcément à 18 ans et un jour !

Alors que fait-on lorsqu’ils deviennent majeurs ? Certains conseils généraux ont passé des conventions avec la protection judiciaire de la jeunesse pour les accompagner encore pendant un certain temps. Pas tous !

Je ne méconnais pas les problèmes. Il faut bien évidemment les régler. Pour ma part, j’ai fait un certain nombre de propositions, mais ce n’est pas le moment de vous les dévoiler.

Je m’associe à la grande humanité dont a fait preuve René Vandierendonck. Aujourd’hui, nous ne pouvons pas traiter cette proposition de loi totalement. Alors, que nous reste-t-il comme solution ? Devons-nous voter pour ou contre ? En effet, la commission des lois, par une majorité aléatoire – on connaît les majorités de commissions : l’un des membres sort, l’autre entre, certains ont un pouvoir, d’autres non… –, a repoussé le renvoi en commission, qui, dans l’esprit du rapporteur, était un véritable renvoi en commission.

Aujourd’hui, nous devons choisir entre voter pour ou contre cette proposition de loi. Un scrutin public sera-t-il demandé ? Allons-nous nous arranger pour que toute la majorité vote contre ? Ou allons-nous voter un certain nombre d’articles, alors même que, comme vous l’avez dit, monsieur Détraigne, ils mériteraient quelque réécriture par voie d’amendements ?

Nous sommes donc dans une impasse. Notre groupe votera contre cette proposition de loi, à regret car elle avait le mérite de poser les problèmes. §

La discussion générale est close.

La parole est à Mme la garde des sceaux.

Je vous remercie, mesdames les sénatrices, messieurs les sénateurs, de vos interventions. Vous avez pris le temps d’analyser en profondeur les problèmes que pose la situation difficile à laquelle nous sommes confrontés. Nous examinons ces difficultés avec rigueur, dans un souci d’améliorer le dispositif. Je veux bien entendre que ce n’est pas la bonne solution, le bon dispositif, mais je ne vous ai pas entendu proposer de dispositif alternatif. Nous allons donc continuer à consolider le dispositif existant.

Pour ceux qui s’inquiètent, à bon droit, de l’efficience de ce système notamment à l’égard des jeunes majeurs, je répète que la triple inspection qui a commencé le 6 janvier dernier et qui remettra son rapport le 15 avril prochain traite également de cette question, qui est, nous le savons, importante.

Je veux bien entendre que certains mineurs sont très actifs dans des réseaux. S’il y a des cas particuliers, il ne faut pas oublier quelle est la situation générale de ces mineurs. Certains sont accueillis dans des établissements de la protection judiciaire de la jeunesse.

Je pourrais prendre tous les exemples dont j’ai été témoin et en faire un paradigme.

J’ai vu des jeunes qui ont appris le français très vite. J’en ai vu qui se sont formés à un métier très rapidement. J’ai vu parmi eux des majors de promotion, dans les classes-relais que nous avons créées avec l’éducation nationale, où interviennent des éducateurs.

Cela étant, le sujet n’est pas de savoir si les mineurs isolés étrangers sont parfaits et réussiront excellemment dans la vie ! La question qui se pose est celle de notre responsabilité à l’égard de ces mineurs.

Je ne sous-estime ni ce que font les conseils généraux ni la charge que fait poser sur eux la prise en charge de ces jeunes.

Je rappelle simplement que les chiffres que je vous ai donnés procèdent d’une grande honnêteté. Comme je vous l’ai dit, ils résultent d’une projection linéaire.

Pour sa part, M. Bas, qui s’exprimait voilà quelques instants à la tribune, a fait passer en quelques minutes la proportion de mineurs isolés étrangers dans les mineurs pris en charge par l’aide sociale à l’enfance de 4 % à 5 %. Sauf que 4 %, monsieur Bas, c’est déjà une hypothèse haute ! Le sujet est trop sérieux pour que l’on joue avec les chiffres.

Le flux d’entrée annuel avait été estimé, de manière consensuelle, à 1 500 jeunes. Toutefois, en huit mois, nous avons constaté que ce flux s’élevait, en pratique, à 2 500. J’aurais pu en rester là, mais j’ai préféré retenir une projection en année pleine, d’où ce chiffre de 4 000. Mais, de fait, il n’y a pas 4 000 jeunes qui entrent chaque année sur notre territoire !

Si !

Mesdames les sénatrices, messieurs les sénateurs, ne versons pas dans la surenchère.

Je le répète, la proportion de 4 % est déjà une hypothèse haute

Monsieur le sénateur Doligé, on m’informe qu’une réponse a bien été adressée à votre demande. Sans doute était-elle trop tardive…

Je l’ai reçue après avoir pris mon arrêté !

Peut-être a-t-elle en ce cas aidé au retrait de l’arrêté ?

Non, c’était avant !

En tout état de cause, je prends la pleine responsabilité du retard avec lequel nous vous avons répondu.

D’une façon générale, je suis désolée que nous ne puissions répondre aux parlementaires avec plus de diligence.

Sachez simplement que c’est avec une immense ambition que, prenant mes fonctions au ministère de la justice, j’ai entrepris de m’attaquer à ce problème : j’ai fait suivre pendant quatre mois les réponses que nous donnions aux parlementaires. Le problème, c’est que nous recevons 700 lettres de parlementaires en deux semaines ! Dans ces conditions, nous n’arrivons pas à les écluser, même en exerçant la pire des pressions sur l’administration… J’en suis profondément désolée. Croyez bien que j’ai bataillé ! À la fin de l’année 2012, nous avions ainsi fait en sorte d’envoyer une réponse à toutes les lettres qui nous avaient été adressées… Mais le rythme des demandes s’est maintenu, nous mettant face à une impossibilité pratique.

Monsieur Doligé, vous comprenez mieux les raisons du retard avec lequel nous vous avons répondu. Je vous présente mes excuses, comme j’aurai probablement l’occasion de le faire de nouveau à l’avenir, auprès d’autres parlementaires…

Cela étant dit, vous avez rappelé à juste titre que vous étiez membre du comité de suivi. Tous les éloges que j’ai adressés aux membres de ce comité vous concernent donc personnellement ! §

Vous m’avez interpellée sur la situation de votre département.

Nous nous appuyons sur les mêmes tableaux : ceux qui sont produits par le comité de suivi, dont les trois dernières colonnes sont tout à fait significatives.

Permettez-moi de vous faire observer que, selon ces tableaux, 63 jeunes sont entrés par votre département du Loiret, tandis que 35 y ont été maintenus.

Oui !

Vous nous expliquez que ces mineurs isolés étrangers pèsent sur vos infrastructures. Je le sais, j’en conviens, et c’est d'ailleurs la raison pour laquelle nous avons mis en place ce dispositif de répartition entre les départements.

Vous nous dites que la prise en charge des mineurs isolés étrangers est particulièrement lourde. Je l’entends bien, et je ne nie pas la pression qui peut en résulter pour les départements. Cela étant, je conteste le taux de 5 % que vous avancez : à ce rythme, d’ici à dix-neuf heures, la proportion des mineurs isolés étrangers sera passée à 15 % !

À cet égard, permettez-moi de vous faire observer que, sur les 63 jeunes entrés dans votre département, vous n’en avez conservé que 35 ! Cela prouve que, pour votre département, le dispositif de solidarité fonctionne bien, et c’est tant mieux.

Vous ne parlez que du flux ! Et le stock ?

Il n’empêche que, je le répète, ce dispositif, nous devons l’améliorer, le perfectionner.

Monsieur Bas, j’ai bien entendu vos suggestions très pertinentes, très éclairées sur l’usage du Fonds national de financement de la protection de l’enfance.

À ce sujet, permettez-moi de procéder à deux rappels.

Premièrement, ce fonds a été créé par la loi de 2007, dont je sais que vous avez été un artisan : pour vous avoir entendu, lors d’un colloque, procéder à une explication extrêmement précise des articles de ce texte, je connais la part que vous y avez prise !

Cette loi définit dans le détail les responsabilités des départements, et notamment des trois services obligatoires, dont l’aide sociale à l’enfance. Elle ne laisse aucune place à l’interprétation libre. Nous sommes d’accord !

Par ailleurs, alors que ce fonds a été créé par la loi de 2007, le décret d’application n’est intervenu qu’en 2010, ce que je déplore.

Je le déplore comme vous !

En outre, il n’a jamais été abondé. En votre qualité d’ancien ministre délégué à la famille, vous savez que ce fonds est placé sous la tutelle de la famille et qu’à ce titre il doit notamment être abondé par la Caisse nationale des allocations familiales.

Deuxièmement, – je le dis sous votre contrôle parce que je n’en ai pas la certitude absolue –, faire intervenir ce fonds en faveur des mineurs isolés étrangers nécessiterait une modification du décret.

C’est vrai !

Absolument !

Cependant, je la garde dans un coin de ma tête…

Ne la gardez pas trop longtemps !

Les trois inspections générales verront ce qui est souhaitable ou possible de faire.

Pour terminer, mesdames les sénatrices, messieurs les sénateurs, je veux de nouveau tous vous remercier pour la qualité de ce débat. Comme je m’y attendais, il a contribué à enrichir notre réflexion et servira indiscutablement aux trois inspections, dont le travail a déjà commencé.

Certains ont dit que je ne devais pas invoquer l’article 40 de la Constitution pour ne pas mettre un terme au débat.

Mesdames les sénatrices, messieurs les sénateurs, il est vrai que j’aurais pu mettre un terme au débat, par exemple en intervenant auprès de la conférence des présidents pour éviter l’inscription à l’ordre du jour de ce texte ! Je ne l’ai pas fait. J’ai permis que le débat ait lieu.

La discussion générale est désormais achevée, et la commission des lois, que j’ai interrogée, m’a indiqué qu’aucun amendement n’avait été déposé. Dès lors, nous n’avons pas à discuter d’éventuelles modifications qui pourraient être introduites dans le texte.

Le débat nous a éclairés ; il nous a enrichis. Il nous conforte dans l’idée que si le dispositif doit être vraiment amélioré, il a d'ores et déjà incontestablement apporté des réponses.

Par conséquent, je n’hésite pas, à ce stade de la discussion, à invoquer l’article 40. §

Très bien !

C’est frustrant !

Personne ne sera surpris !

Nous sommes juste atterrés !

Vous le cachez bien !

Quel est l’avis de la commission des finances sur l’applicabilité de l’article 40 de la Constitution ?

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, très récemment, la commission des finances a élaboré, adopté et diffusé un rapport d’information sur la recevabilité financière des amendements et des propositions de loi au Sénat.

Exact !

Monsieur le président, me fondant sur les analyses de droit qui figurent dans ce rapport sur l’application de l’article 40 de la Constitution, auquel je me permets de renvoyer chacun, …

Bon rapport !

… je suis amené à indiquer que les articles 1er et 5 de la proposition de loi auraient pour conséquence d’aggraver une charge publique.

En effet, l’article 1er vise à transférer à l’État les compétences, aujourd’hui assurées par les départements, d’accueil et d’évaluation des mineurs isolés étrangers et les frais de prise en charge de ces derniers. L’article 5 confie aux centres d’hébergement des mineurs isolés des compétences qui ne leur sont pas attribuées à ce jour et qui excèdent la « charge de gestion », notion largement explicitée et commentée dans le rapport d’information que je viens de citer.

Les autres articles de la proposition de loi, quant à eux, ne sont pas contraires à l’article 40 de la Constitution dès lors, d’une part, qu’ils n’ont pas pour conséquence de créer ou d’aggraver une charge publique et, d’autre part, que leurs dispositions ne sont pas inséparables de celles des articles 1er et 5 précités.

Ainsi, monsieur le président, et conformément à la « jurisprudence » développée et publiée par la commission des finances, je répète que les dispositions des articles 1er et 5 de la proposition de loi sont contraires à l’article 40 de la Constitution et que les articles 2, 3, 4, 6 et 7 ne le sont pas.

En conséquence, les articles 1er et 5 ne sont pas recevables.

Nous passons à la discussion du texte de la commission.

Je rappelle que cet article n’est pas recevable.

La parole est à M. René-Paul Savary, pour explication de vote.

Je veux remercier M. le président de la commission des finances d’avoir démontré que n’étaient irrecevables, au titre de l’article 40 de la Constitution, que des articles bien précis du texte.

Monsieur Marini, je vous remercie de cette analyse, qui nous permet de nous exprimer sur différents articles de la proposition de loi et, j’en suis sûr, nous servira d’expérience pour d’autres textes.

Madame la garde des sceaux, j’ai fait partie du comité de suivi. J’ai assisté à ses trois réunions avec beaucoup d’assiduité, muni de notes que m’avaient préparées mes services pour bien cadrer le dispositif.

Dès la première réunion, nous vous avons demandé d’organiser la formation des travailleurs sociaux, qui seront amenés à évaluer l’âge des mineurs isolés étrangers. Cette formation est très importante, car, pour l’heure, nos travailleurs sociaux ne sont pas du tout formés pour émettre un avis pertinent et le moins contestable possible. Or, alors que tout le monde en est convenu et que notre demande date maintenant de presque un an, rien n’a encore été fait ! C’est dommage, car la mise sur pied d’un protocole d’évaluation constituait une avancée.

Dans le cadre de la mission d’expertise que vous avez lancée, il est important de s’assurer que tous les parquets suivent bien les préconisations que vous avez formulées, ce qui n’est pas le cas actuellement.

En outre, je comprends mon collègue Éric Doligé, qui a bien résumé la situation : si les mineurs isolés étrangers représentent bien 4 % des mineurs pris en charge par l’aide sociale à l’enfance à l’échelle nationale, certains départements n’en accueillent pas du tout, quand d’autres en accueillent beaucoup !

Il importe donc de considérer et les flux – vous les avez évoqués pour le département du Loiret –, et les stocks.

Pour ce qui concerne mon département de la Marne, le flux s’est élevé à 79 mineurs isolés étrangers, mais j’évalue à 50 le nombre de mineurs hébergés sur l’ensemble de l’année. Le coût, à raison de 50 000 euros la place – excusez-moi de ramener le sujet à des affaires d’argent, mais nous sommes des gestionnaires – atteint 2, 5 millions d’euros supplémentaires, alors que le budget de l’aide sociale s’élève d'ores et déjà à 50 millions d’euros en ce qui concerne la protection de l’enfance et de la famille. Eu égard à la situation dans laquelle se trouvent les départements, vous le comprendrez, un coût supplémentaire de 2, 5 millions d’euros peut nous interpeller.

Madame la garde des sceaux, j’avais accepté les quotas que vous aviez fixés. Ces quotas étaient exprimés sous la forme d’un chiffre, calculé par rapport au flux annuel de 1 500 mineurs isolés étrangers. Or, le nombre d’entre eux à être entrés sur le département a tout de suite été supérieur à ce qui avait été prévu, et le quota que j’avais accepté a été doublé. Comprenez donc que nous ayons le sentiment de n’avoir pas fait une bonne affaire, et de n’avoir pas été correctement traités ! Au demeurant, c'est la raison pour laquelle nous avons émis quelques critiques.

J’ai noté que vous aviez pris l’engagement de modifier le décret relatif au Fonds national de financement de la protection de l’enfance, de manière à permettre que ce dernier contribue au financement.

Toutefois, madame la garde des sceaux, des fonds européens peuvent également être sollicités ! Tout ce travail d’inclusion, toute cette politique d’intégration peut s'inscrire dans le cadre de fonds européens avec la nouvelle maquette spécifique pour les jeunes !

Il faut donc que vous parveniez à un accord au niveau national avant qu’intervienne, dans le cadre du fonds social européen spécifique aux jeunes, la déclinaison régionale qui s'ensuit. Un financement pourrait alors intervenir au niveau des conseils généraux pour abonder indirectement le Fonds national de financement de la protection de l’enfance, permettant que la prise en charge ne se fasse pas au détriment des autres mineurs, car nos foyers sont surchargés.

Par ailleurs, en tant que président de conseil général, le risque de placer une personne majeure dans un foyer pour mineur me pose un problème moral.

Tout à fait !

Des difficultés peuvent survenir – par exemple, une agression –, et la responsabilité de ceux qui ont assuré le placement est alors susceptible d'être mise en cause pour manque de vigilance.

Je veux maintenant m'adresser à Jean-Pierre Michel pour lui dire à quel point il est frustrant, pour un président de conseil général, de faire des efforts financiers et pédagogiques – grâce à nos travailleurs sociaux – pour intégrer ces jeunes, et de les voir se faire expulser à leur majorité parce qu'ils se trouvent alors en situation irrégulière. Je souhaite que l’on puisse poursuivre ces efforts afin de parvenir à une véritable intégration. §La politique de l’immigration et surtout celle de l’intégration doivent donc être améliorées pour les jeunes une fois majeurs.

J’en arrive à un dernier point, madame la garde des sceaux, et ainsi j’aurai vidé mon sac – vous m'en excuserez, il fallait que je vous dise tout ce que j’avais sur le cœur ! Certes, la cellule a fait un joli dépliant !

Mais avec ce document, madame la garde des sceaux, on devient vraiment les complices des filières de l’immigration clandestine ! J’ai interrogé les jeunes concernés en prenant le temps nécessaire, et j’ai appris que les filières connaissent les adresses ! Figurez-vous que le dernier était un Afghan, à qui le passeur avait demandé 3 000 euros pour venir d’Afghanistan en camion et donné l’adresse du foyer départemental de l’enfance ! Ce jeune, qui parlait bien, nous a tout expliqué – je suis sûr que, celui-là, on l’intégrera.

Les filières commencent donc à bien connaître nos structures, et voilà qu’un dépliant est fourni ! Si jamais l'on se trompe d’adresse, ces filières, condamnables pour la plupart, trouveront ainsi un descriptif qui leur permettra de diriger ces jeunes vers les différents foyers selon le département où ils se trouvent…

Soyons attentifs à cet égard. Il s’agit d’une évolution car on cadre le dispositif. Toutefois, en faire la promotion peut s'avérer contre contre-productif au regard de votre volonté de trouver des solutions dans ce domaine, volonté dont je ne doute pas ! §

La parole est à M. le rapporteur.

Je suis très content que le débat sur les mineurs isolés étrangers ait lieu. l’article VI de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, aux termes duquel la loi « doit être la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse », a été cité par Mme la garde des sceaux.

Maintenant, pour nous, tout est une question de confiance. Ou bien l’on attend la fin du créneau horaire §; ou bien l’on s'oriente dans la direction conforme à mes souhaits : s'il apparaît, après avoir attendu deux ou trois mois les résultats d’une concertation, que des ajustements sont nécessaires, on les place là où l’article 40 ne pourra pas être invoqué, c'est-à-dire dans un texte sur des transferts de compétence – je pense au deuxième texte sur la décentralisation, dont on nous dit qu’il va arriver.

Tout dépend de la raison pour laquelle on veut être en séance. Si c'est pour occuper la galerie en échangeant des arguments, on peut continuer, on peut même attendre la prochaine niche parlementaire ! §

La parole est à M. Jean Arthuis, pour explication de vote.

Je voudrais à mon tour exprimer ma satisfaction et remercier Mme la garde des sceaux, le rapporteur de la commission des lois et tous ceux qui ont participé à la discussion générale. Mes chers collègues, nous avons tous reconnu que nous nous trouvions face à un problème qui se pose en des termes toujours plus aigus, et qui suscite beaucoup d’incompréhension. On a cité la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, je voudrais rappeler que son l'article XV précise que la société est en droit de demander à tout agent public de rendre compte de son administration.

C'est bien la question qui se pose ici : qu’il s'agisse du Gouvernement ou des responsables de l’aide sociale à l'enfance, nous devons rendre compte de notre administration et constater que, face à l’afflux croissant de mineurs isolés étrangers, les réponses que nous apportons sont insatisfaisantes.

Naturellement, on peut évoquer des considérations financières. Mais, encore une fois, je voudrais dire que, dans l’esprit des auteurs de cette proposition de loi, il ne s'agit pas de faire une opération favorable aux finances des conseils généraux. Ce qu’il leur en coûte aujourd'hui pour accueillir des mineurs isolés étrangers doit être demain restitué à l’État si ce dernier assume cette mission de solidarité nationale. Que cela soit bien clair !

Il ne s'agit pas non plus de pratiquer une discrimination entre les mineurs isolés étrangers et les mineurs issus des familles de nos territoires qui nous sont confiés par décision de justice parce qu’elles sont jugées incapables – au moins momentanément – d’assurer la sécurité et l’éducation de ces jeunes.

Or, madame la garde des sceaux, en édictant la circulaire du 31 mai 2013, vous avez vous-même opéré une distinction entre les mineurs isolés étrangers et les autres mineurs pris en charge par l’aide sociale à l'enfance. Alors, ne formulons pas d’accusation ni de soupçons : nous nous trouvons simplement face à un problème qu’il nous appartient de régler avec humanité, tout en respectant, bien sûr, nos engagements internationaux.

Mes chers collègues, je voudrais vous rendre attentifs à l’exaspération de nos collaborateurs chargés de l'aide sociale à l'enfance. D'une part, de plus en plus de jeunes leur sont confiés, en raison de la précarité des familles, conséquence de la situation économique et sociale. D'autre part, leur mission première, c'est l’éducation. Nos travailleurs sociaux n’ont pas été préparés à comprendre un jeune arrivant d’Érythrée ou d’Afrique subsaharienne et qui ne parle pas notre langue ni à évaluer leur âge. Encore une fois, nombre d’entre eux sont majeurs.

J'ai fait appel de douze décisions du tribunal de grande instance de Laval, et la cour d’appel a fait droit à notre requête dans huit cas parce que les papiers étaient faux, parce qu'il s'agissait d’adultes… Ces appels justifieraient peut-être que le conseil général se retourne contre l’État et porte plainte contre des individus qui ont présenté de faux papiers et raconté des histoires qui sont des fables.

Soyons conscients que, par ces décisions de justice, le conseil général a supporté indûment des frais d’accueil, et qu’il serait fondé à en demander le remboursement à l’État. Voilà jusqu'où l’on pourrait aller si l’on voulait vraiment faire du juridisme !

Encore une fois, nous nous trouvons face à un problème majeur, et nous devons y apporter, avec humanité, une réponse réaliste, financièrement soutenable. Car c'est l’action éducative des services d’aide sociale à l’enfance qui est en cause.

Je veux vous dire le travail formidable qu’accomplissent nos collaborateurs. D’un dévouement exemplaire, ils se mobilisent à toute heure du jour et de la nuit et les fins de semaine – y compris le dimanche – pour faire face à des situations parfaitement imprévues. Soyons donc à leur écoute, et apportons à nos législations les mesures correctives indispensables.

Naturellement, la tentation de la procrastination est toujours très forte : remettons à demain ce que nous devrions faire dès aujourd'hui ! Alors, j’entends bien que des rendez-vous sont prévus autour du 15 avril prochain. J’entends aussi que le Fonds de financement de la protection de l’enfance sera sans doute doté. Mais je ne sais pas par quel moyen…

Hier soir, le Premier président de la Cour des comptes nous rendait attentifs au fait que le Gouvernement ne pourrait pas tenir ses objectifs de déficit public, parce que les recettes ne seraient pas à la hauteur des prévisions tandis que les dépenses leur seraient en revanche supérieures, et que, dans ces conditions, le déficit de 2013 dépasserait ce qu’avait imaginé le Gouvernement, et il en irait de même pour la prévision de déficit 2014.

J’attire votre attention sur toutes ces considérations et souhaite que, par nos votes, nous puissions introduire des éléments de navette, ce qui, monsieur le rapporteur, ne portera aucunement préjudice au rendez-vous du 15 avril prochain. §

Très bien !

Je mets aux voix l'article 2.

J'ai été saisi d'une demande de scrutin public émanant du groupe socialiste.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J'invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

Voici le résultat du scrutin n° 145 :

Le Sénat n'a pas adopté.

Madame la ministre, mes chers collègues, je vous rappelle que la proposition de loi de M. Jean Arthuis a été inscrite par la conférence des présidents dans le cadre de l’espace réservé au groupe UDI-UC, c'est-à-dire pour une durée totale de quatre heures.

Les quatre heures étant écoulées, je me vois dans l’obligation d’interrompre l’examen de ce texte. Il appartiendra à la conférence des présidents d’en inscrire la suite de la discussion à l’ordre du jour d’une prochaine séance.

Avant d’aborder le point suivant de l’ordre du jour, nous allons interrompre nos travaux pour quelques instants.

La séance est suspendue.

La séance est reprise.

L’ordre du jour appelle l’examen des conclusions de la commission mixte paritaire chargée d’élaborer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine (texte de la commission n° 334, rapport n° 333).

Dans la discussion générale, la parole est à M. le rapporteur.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine s’est réunie le 4 février dernier. Elle a, je le dis d’emblée, adopté un texte commun sans aucune difficulté. Ce résultat a été possible parce que, très en amont, dès la phase de concertation, vous avez su, monsieur le ministre, installer un climat de coopération qui a permis à chacun d’aborder cette commission mixte paritaire avec une grande volonté d’efficacité.

J’en profite pour souligner une nouvelle fois le fructueux travail que nous avons réalisé avec votre cabinet, monsieur le ministre. Je veux également rendre hommage à mon homologue de l’Assemblée nationale, François Pupponi, pour la qualité du climat qui a présidé à nos échanges - on aimerait que ce fût plus souvent le cas.

Très bien !

Quels sont les quatre grands axes de ce projet de loi ? Permettez-moi de les rappeler brièvement, puisque la commission mixte paritaire les a naturellement repris.

Le premier axe, c’est la réforme de la géographie prioritaire, qui permet à la fois une meilleure lisibilité, une concentration des moyens spécifiques et une transparence totale, le critère étant clair pour tout le monde.

Le deuxième axe, c’est évidemment l’instauration d’un nouveau programme national de renouvellement urbain.

Le troisième axe concerne le contrat de ville unique, qui allie l’humain et l’urbain – ils étaient fâchés, paraît-il –, mais aussi le droit commun et les crédits spécifiques nécessaires.

Le quatrième axe est une innovation sur laquelle je veux insister, à savoir l’instauration d’une coconstruction, d’une coformation, qui devrait faire jurisprudence.

La commission mixte paritaire n’est pas revenue sur les principaux apports du Sénat, qui avait lui-même repris des avancées majeures introduites par l’Assemblée nationale.

Ainsi le Sénat avait-il clarifié l’organisation du projet de loi dans son titre Ier et avait-il réaffirmé, à l’article 1er, les principes de mobilisation prioritaire des moyens de droit commun, de coconstruction et de coformation.

Le Sénat avait également prévu le maintien dans le droit positif de la dotation de développement urbain jusqu’à la création de la future dotation « politique de la ville ».

Nous avions, à l’article 5, prévu la signature des contrats de ville par les départements et les régions, et inscrit une meilleure prise en compte des objectifs spécifiques de la politique de la ville par les plans et schémas de planification.

Nous avions amélioré la rédaction de l’article 5 bis, relatif aux conseils citoyens, et prévu que ceux-ci pourraient faire appel à des experts extérieurs.

Le Sénat avait réécrit aussi l’article 5 ter, introduit par les députés, afin de le recentrer sur l’élaboration d’une convention intercommunale relative aux politiques d’attribution de logements sociaux, de manière à favoriser l’équilibre social dans les attributions et à contribuer à la réduction des inégalités entre les territoires.

Le Sénat avait également, à l’article 10 B, sécurisé le régime juridique de l’aide à la réinsertion familiale et sociale des anciens migrants dans leur pays d’origine, de manière à permettre sa mise en application effective. Nous avions tous salué chaleureusement cette initiative, monsieur le ministre.

Il avait enfin permis à l’Établissement public national d’aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux, autrement dit l’EPARECA, d’intervenir à proximité d’un quartier prioritaire.

La commission mixte paritaire n’est pas revenue sur ces nombreuses avancées.

Elle a prévu, à l’article 1er bis A, que le rapport relatif à la dotation « politique de la ville » étudierait également la possibilité de mettre en œuvre des pénalités à l’encontre des collectivités territoriales et de leurs groupements qui ne signeraient pas un contrat de ville alors même qu’ils comptent sur leur territoire un ou plusieurs quartiers prioritaires.

Cela mérite quelques explications.

L’Assemblée nationale avait introduit, à l’article 5, un dispositif de sanction financière automatique à l’encontre des intercommunalités qui ne s’engagent pas dans un contrat de ville. Le Sénat l’avait retiré, non en raison d’un désaccord de fond, mais parce que les modalités paraissaient inappropriées et difficiles à déterminer d’ores et déjà ; car je crois important que, d’une manière ou d’une autre, les intercommunalités soient fortement incitées à entrer dans les contrats de ville.

Nous sommes donc tombés d’accord, en commission mixte paritaire, pour que cette question soit réexaminée dans les mois à venir, en prenant en compte le retour d’expérience attendu de l’élaboration des premiers contrats de ville.

À l’article 2 bis, nous nous sommes aussi accordés pour rétablir, dans une meilleure rédaction que celle qu’avait adoptée l’Assemblée nationale, la mention explicite d’une réunion d’information ayant pour thème le bilan de la concertation, dans le cadre des opérations d’amélioration ou de construction-démolition de logements sociaux.

À l’article 5, qui concerne les contrats de ville, nous avons réuni les propositions votées par l’Assemblée nationale et le Sénat concernant le rôle du maire afin de préciser, d’une part, qu’il est chargé, dans le cadre de ses compétences, de la mise en œuvre du contrat de ville et, d’autre part, qu’il contribue aux actions des autres signataires du contrat de ville selon des modalités définies par ce même contrat.

Dans le même article, nous avons accepté le rétablissement de la mention d’une instance de pilotage, qui garantira qu’une coordination aura lieu au niveau intercommunal pour piloter l’élaboration, la mise en œuvre et l’évaluation du contrat de ville. Bien entendu, cette disposition n’interdit pas la mise en place d’instances plus locales, au niveau d’une commune ou d’un quartier, lorsque cela paraît nécessaire.

À l’article 5 bis, M. François Pupponi et moi-même avons proposé une nouvelle rédaction qui opérait une clarification en permettant aux conseils citoyens de participer effectivement à l’élaboration de la première génération de contrats de ville. De plus, les habitants qui siègent dans ce conseil seront tirés au sort et, comme l’a décidé la commission mixte paritaire au cours de ses débats, devront respecter le principe de parité entre les femmes et les hommes.

Nous avons également accepté, à l’article 16 bis, le rétablissement d’une demande de rapport sur la création d’emplois et d’entreprises dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville, ainsi que sur les conditions de renforcement des emplois d’avenir sur ces territoires.

Nous avons par ailleurs réalisé plusieurs coordinations juridiques avec la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, discutée en parallèle et promulguée le 27 janvier dernier.

Il s’agissait notamment de prendre en compte la création des autorités organisatrices de la mobilité, d’adapter la définition de la compétence « politique de la ville » et de prendre en compte les particularités du statut des métropoles de Paris, Lyon et Aix-Marseille-Provence.

Enfin, la commission mixte paritaire a adopté des amendements rédactionnels ou de précision. Le plus long consiste sans doute en la rédaction d’un article 15 qui recense l’ensemble des références aux zones urbaines sensibles dans les lois et codes existants et les remplace, lorsqu’il y a lieu, par des références aux nouveaux quartiers prioritaires de la politique de la ville.

La commission mixte paritaire soumet ainsi au vote du Sénat un texte qui ne remet pas en cause les grandes orientations du texte présenté par le Gouvernement ni les améliorations apportées par l’Assemblée nationale puis par le Sénat. Je vous invite donc, mes chers collègues, à adopter ces conclusions en l’état, de manière à permettre la mise en œuvre des nouveaux contrats de ville et du nouveau programme de renouvellement urbain.

La parole est à M. le ministre délégué.

Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, nous voici quasiment parvenus au terme du processus législatif devant conduire à l’adoption de ce projet de loi. Conscient de la charge de travail du Sénat, je vais m’efforcer d’être bref.

Je n’ai pas été surpris du vote de la commission mixte paritaire, dont je me félicite, cette réforme d’ampleur de la politique de la ville étant le fruit d’une longue élaboration à laquelle a participé une association que vous connaissez bien, monsieur le rapporteur, l’association des maires Ville et banlieue de France.

Nombre des éléments importants de cette réforme figuraient déjà dans les propositions de ceux qui connaissent le mieux le terrain : les maires et les présidents d’intercommunalités.

Tout au long de ce processus, nous avons su non seulement ne pas renoncer à nos objectifs, mais aussi nous montrer capables d’enrichir le texte à chacune des étapes, qu’il s’agisse de la grande concertation, des travaux menés avec l’ensemble des groupes politiques de l’Assemblée nationale et du Sénat ou du travail parlementaire lui-même, en commission comme en séance publique.

Vous l’avez souligné à plusieurs reprises, monsieur le rapporteur, il était fondamental que nous puissions réaliser ce que beaucoup avaient souhaité sans jamais y parvenir, à savoir une véritable réforme de la géographie prioritaire laquelle, dorénavant, reposera sur le fameux critère unique de la concentration de pauvreté.

Quels que soient mes successeurs à la tête du ministère de la ville, quelles que soient les majorités dans chacune des chambres, ce critère unique – donc objectif, lisible et transparent – nous permettra de disposer d’une base solide pour réviser cette géographie prioritaire dans un climat apaisé.

Il nous fallait également – ce n’était pas forcément évident – finir de sécuriser financièrement le premier programme national de rénovation urbaine, tout en permettant la montée en puissance, sans attendre, d’un nouveau programme cette fois de renouvellement urbain, sur les dix prochaines années, afin de nous attaquer aux quartiers nécessitant une restructuration lourde tout en menant à bien le premier programme national. Je crois que nous y arriverons avec ce texte : l’Agence nationale pour la rénovation urbaine, l’ANRU, sera dotée de 5 milliards d’euros, lesquels permettront de lever vingt autres milliards.

Avec ce projet de loi, et c’est peut-être cela le plus important, nous disposons du cadre et des outils pour mobiliser l’ensemble des politiques publiques, ce qui aura un effet majeur. Telle était du reste l’analyse de la Cour des comptes dans son rapport public thématique de juillet 2012 sur la politique de la ville.

Personne ne sait ce qu’il serait advenu de ces quartiers sans la politique de la ville, mais nous savons qu’elle ne sera pleinement efficace qu’en exerçant un effet de levier sur l’ensemble des politiques publiques. L’enjeu résidera donc dans notre capacité à mobiliser non seulement le Gouvernement à l’échelle nationale – j’ai entière confiance à cet égard, le Gouvernement ayant déjà commencé à agir –, mais aussi et surtout les acteurs de terrain dans le cadre des futurs contrats de ville globaux à l’échelle intercommunale – c’est-à-dire un territoire plus vaste que celui du quartier –, qu’il s’agisse des représentants du monde associatif, des élus ou des professionnels, bref, tous les acteurs des politiques publiques.

Je voudrais enfin vous remercier une nouvelle fois, monsieur le rapporteur, pour le travail engagé en commun depuis des mois sur ce projet de loi. Je tiens également à remercier l’ensemble des sénateurs pour leur participation et la qualité des débats et des échanges qui nous ont permis d’aboutir à un texte équilibré sans avoir sacrifié aucun de nos objectifs.

L’ancien parlementaire que je suis n’en doutait pas, mais je me félicite une fois de plus que le Sénat ait été un acteur engagé dans l’élaboration de cette réforme.

Il faut dire plus souvent que le Sénat joue son rôle !

La parole est à Mme Esther Benbassa.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, j’ai eu l’occasion de le dire en première lecture, s’il y a un domaine où une réforme était attendue, c’est bien celui de la politique des quartiers populaires. Cette réforme, vous l’avez faite, monsieur le ministre.

Dix ans après la loi du 1er août 2003 d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, le texte qui nous est soumis marque la volonté du Gouvernement d’engager une nouvelle étape de la politique de la ville, surtout en direction des quartiers défavorisés.

Je ne vais pas résumer les grands axes de cette loi, tout le monde les connaît. Je vais seulement saluer le travail de nos deux rapporteurs ainsi que votre ouverture, monsieur le ministre, laquelle a permis une véritable coconstruction dans l’élaboration de ce projet de loi.

Nous nous réjouissons que l’article 1er reprenne la rédaction issue du Sénat, notamment parce que – grâce aux amendements déposés par les groupes de la majorité – le rôle et la place des habitants dans la définition et la mise en œuvre de la politique de la ville y sont reconnus dès l’alinéa 1.

Le groupe écologiste avait également défendu l’idée que le droit à un environnement sain et de qualité soit reconnu par la loi. Les objectifs environnementaux, au même titre que les objectifs sociaux, sont essentiels pour assurer le bien-être et l’amélioration des conditions de vie des habitants et doivent donc évidemment être pris en compte par la politique de la ville. Nous sommes satisfaits d’avoir été rejoints sur ce sujet par le rapporteur, Claude Dilain.

Toutefois, les propositions écologistes n’ont pas toutes été entendues et je veux revenir ici sur l’histoire de l’amendement n° 63, qui visait à améliorer le droit pénal pour rendre plus effectives les dispositions de lutte contre les discriminations en prohibant de manière explicite l’exercice abusif du droit de préemption pour des motifs discriminatoires.

Originellement conçu comme un outil permettant aux maires de défendre des projets de développement immobilier précis sur le sol de leurs communes, le droit de préemption a parfois été perverti, comme vous le savez. Il s’agissait donc de rappeler avec force qu’il n’est pas acceptable que ce droit soit utilisé à des fins discriminatoires, notamment pour des motifs ethniques ou raciaux, et qu’il est de la responsabilité du législateur de mettre fin à ces pratiques.

L’adoption de cet amendement aurait permis aux sénateurs de franchir un nouveau cap en matière de lutte contre les discriminations, alors même que vient d’être présentée la feuille de route pour la politique d’égalité républicaine et d’intégration.

Hélas, malgré le soutien du Gouvernement, le Sénat a rejeté cette proposition et s’est privé de l’occasion qu’il avait d’envoyer un signal fort à l’ensemble de nos concitoyens, notamment de ceux des quartiers populaires qui font bien souvent l’amère expérience de la discrimination.

Réjouissons-nous toutefois que le présent projet de loi ne soit pas totalement dénué de dispositions en matière de discrimination : l’article 10 A, issu d’un amendement du député socialiste Daniel Goldberg, introduit un nouveau critère de discrimination en fonction du lieu de résidence. On le sait, les habitants des quartiers populaires sont souvent discriminés, notamment en matière d’emploi, en raison de leur lieu de résidence ou de leur code postal. L’inscription dans la loi de ce vingtième critère de discrimination constitue sans aucun doute un nouveau pas vers l’égalité.

Je conclurai sur cette note optimiste et, même s’il aurait souhaité un texte encore plus ambitieux, le groupe écologiste se félicite de ce travail commun qui a abouti à un texte équilibré auquel il apportera tout son soutien.

La parole est à M. Michel Bécot.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, ce projet de loi consacré à la politique de la ville s’inscrit dans une œuvre législative déjà bien fournie et à laquelle toutes les majorités ont participé.

Les politiques de la ville et de la rénovation urbaine constituent deux problématiques essentielles pour l’avenir de notre société. Comme nous le savons, elles ne peuvent à elles seules régler le problème essentiel des quartiers, celui du chômage. Elles ont toutefois montré la voie et donné l’élan indispensable.

Dans cet esprit, la précédente majorité a réalisé le plus grand nombre de rénovations urbaines jamais entreprises dans notre pays et mené une politique courageuse et volontaire permettant au plus grand nombre de territoires d’accéder à des outils et des crédits.

Nous connaissons tous la source des difficultés chroniques que nous rencontrons : la construction de grands ensembles, ceux-là même qui apparaissaient à l’époque comme un progrès et qui relevaient alors de l’urgence.

La greffe de ces grands ensembles sur le reste de la ville n’a jamais pris, elle ne le pouvait pas ! Car un quartier, si récent soit-il, doit toujours s’inscrire dans une histoire qu’il partagera avec le reste de la ville.

Cette prise de conscience n’est pas nouvelle. Déjà, en 1982, étaient créées les conventions de développement social des quartiers.

L’acte fondateur des politiques de la ville reste la loi du 1er août 2003 pour la ville et la rénovation urbaine, qui mit en place le programme national pour la rénovation urbaine, le PNRU. Certes, les considérations budgétaires ne sont pas l’unique critère d’évaluation d’une politique publique, mais force est de constater que les précédents gouvernements se sont donné les moyens de leurs ambitions.

Des moyens ont donc été mis à disposition et une politique publique forte a été mise en place pour s’attaquer à la réhabilitation des quartiers défavorisés. Nous devons tirer aujourd’hui des enseignements de ces dix dernières années.

Premier enseignement, la réhabilitation des quartiers doit se réaliser dans un contexte déjà favorable et avec un niveau minimal de sécurité. En effet, les rares échecs de réhabilitation ont été constatés là où les quartiers réhabilités n’étaient pas suffisamment sécurisés et où, par conséquent, cette réhabilitation n’avait pas suffi à sortir le quartier de l’isolement.

Deuxième enseignement, si le dialogue entre les acteurs fonctionne bien, alors, de cette relation, naîtront des réhabilitations très largement réussies. L’État, les collectivités, les agences de l’État, les investisseurs, les habitants, tous ces acteurs ont des intérêts communs, et ils le savent.

Enfin, troisième et dernier enseignement des dix ans qui se sont écoulés, nous sommes arrivés à maturité en ce qui concerne les réhabilitations.

En conclusion, c’est surtout l’intégration économique de ces quartiers qui devra désormais mobiliser notre attention. Pour ces raisons, je ferai un examen critique de l’article 1er.

La politique de la ville nécessite des moyens et exige que les acteurs chargés de mettre ses moyens en œuvre soient dans les meilleures dispositions.

La politique de la ville doit se recentrer sur un objectif simple et, surtout, quantifiable : celui de la réhabilitation de ces quartiers, que cela soit à travers des démolitions-productions ou des réhabilitations.

À l’article 2, sans grande surprise, mais avec satisfaction, nous constatons la prolongation pour deux années supplémentaires du programme national de rénovation urbaine et la création du programme national de renouvellement urbain qui, jusqu’en 2024, prendra la place de l’ancien PNRU.

L’article 2 dispose que les moyens de l’ANRU atteindront 5 milliards d’euros pour la période allant de 2014 à 2024, soit une durée identique à celle du premier programme national pour la rénovation urbaine, pour lequel avaient été prévus 12 milliards d’euros.

Non ! Seulement 2, 5 milliards d’euros !

Sur le fond, nous comprenons que le contexte budgétaire se prête à un relatif désengagement de l’État. Mais, dans ce cas, vous auriez gagné en crédibilité en modérant vos propos sur l’action de la précédente majorité…

En ce qui concerne la géographie prioritaire, l’article 4 du projet de loi de programmation va substituer des quartiers prioritaires aux zones urbaines sensibles, aux zones de redynamisation urbaine et aux quartiers sous contrat urbain de cohésion sociale. Cette disposition manifeste une évidente volonté de simplifier et d’éviter l’empilement des dispositifs.

Le dispositif de veille active prévu par l’article 9 bis pour les quartiers qui sortiront de la géographie prioritaire de la politique de la ville va également dans le bon sens ; cette mesure était nécessaire et nous sommes satisfaits qu’elle figure dans le présent projet de loi.

Nous regrettons simplement que le législateur ne soit pas en mesure d’examiner le projet de loi de programmation avec toute la rigueur qui convient, étant donné que les modalités d’identification de ces quartiers seront fixées par décret et ne seront connues qu’une fois la concertation achevée.

La fameuse liste !

Le ciblage, nous pourrions en discuter des heures durant ; fondamentalement, nous ne nous opposons pas à celui-ci, qui reste assez large, compte tenu de la baisse des financements.

Pour ce qui est des critères, les quartiers prioritaires de la politique de la ville devront compter un nombre minimal d’habitants et présenter un certain écart de développement économique et social, apprécié en termes de revenu par habitant. Nous nous étonnons que les critères prévus soient aussi peu nombreux et que la présence de grands ensembles n’ait pas été retenue à ce titre.

Quant aux contrats de ville, leur mise en place à l’échelle intercommunale mérite d’autant plus débat que le projet de loi de programmation prévoit un régime dérogatoire pour les contrats de ville de l’Île-de-France, et peut-être pour ceux de toutes les métropoles.

Enfin, un conseil citoyen est prévu pour associer les habitants à l’élaboration et à la mise en œuvre des contrats de ville. À cet égard, nous invitons à la prudence sur une association excessive des habitants qui, de fait, pour des raisons que nous comprenons, ne sont pas toujours enthousiastes à l’idée d’une réhabilitation, alors que les mêmes sont très satisfaits une fois le projet mené à bien.

En définitive, malgré les motifs de satisfaction que je viens d’énumérer, le groupe UMP s’oriente vers l’abstention. En effet, même si le projet de loi de programmation nous semble comporter parfois de bonnes mesures, deux raisons fondamentales nous empêchent de le voter.

D’abord, il nous est impossible de cautionner de quelque manière que ce soit un projet de loi de programmation dont l’un des principaux éléments – la liste des quartiers prioritaires – demeure inconnu.

Ensuite, monsieur le ministre, nous déplorons le bavardage incessant qui entache votre projet loi, notamment son article 1er. §Le même bavardage sur les outils et les objectifs de la politique de la ville caractérise aussi les dispositions relatives à l’association des habitants, à nos yeux excessive et fondée sur des structures qui se superposent.

Pour ces raisons, et même s’il reconnaît de véritables efforts de simplification, le groupe UMP s’abstiendra. Je n’en tiens pas moins à remercier, pour leur écoute, M. le rapporteur et M. le président de la commission des affaires économiques, et pour leur travail l’ensemble des fonctionnaires de la commission.

Si les débats pouvaient être toujours aussi apaisés !

Ne rêvons pas ! Et ce serait peut-être mauvais signe…

La parole est à Mme Muguette Dini.

Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, nous savons tous que, dans la conduite des politiques publiques, l’enfer est le plus souvent pavé de bonnes intentions et d’initiatives louables qui ne résistent pas à la confrontation avec les contraintes de la réalité.

A priori, le projet de loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine semblait avoir de grandes chances d’échapper à ce risque : fruit d’une concertation longue et approfondie, construit sur la recherche d’un consensus et de critères clairs et objectifs, il avait fait l’objet, dans notre assemblée, d’un débat en commission constructif, qui laissait bien augurer de la séance publique.

Notre porte-parole en séance publique, ma collègue Valérie Létard, s’était félicitée des trois piliers sur lesquels reposait le dispositif : un effort réel de simplification, la consécration de l’intercommunalité comme chef de file de la politique de la ville et la poursuite du programme national de rénovation urbaine.

Certes, plusieurs points restaient à préciser : la mise en œuvre du nouveau contrat de ville, l’association des habitants des quartiers prioritaires par l’intermédiaire des conseils citoyens et les contours exacts de la nouvelle géographie prioritaire et de la nouvelle dotation budgétaire « politique de la ville ».

Toujours est-il que, suivant la position qu’il avait fait connaître d’emblée, le groupe UDI-UC abordait ce débat de manière constructive, même s’il regrettait le recours à la procédure accélérée.

Bien que notre groupe fût assez réservé sur le résultat de nos travaux en séance publique, un tiers environ de ses membres avaient choisi de considérer les avancées positives plutôt que les points de blocage, et par conséquent de voter le projet de loi de programmation.

La commission mixte paritaire, qui s’est réunie le 4 février dernier, n’a malheureusement pas contribué à améliorer le projet de loi de programmation. Bien au contraire, on a délibérément pris le parti de rigidifier le nouveau dispositif sur les points les plus emblématiques et les plus discutés.

À vouloir trop préciser et trop encadrer les initiatives locales, on court le risque d’être incapable de s’adapter aux réalités des territoires, et ainsi de perdre la réactivité et la souplesse d’une politique de la ville ajustée au plus près des besoins de chaque quartier prioritaire.

Comme notre collègue Valérie Létard l’a fait valoir en commission mixte paritaire, « le projet de loi entre […] trop dans le détail et fige le dispositif, méconnaissant la diversité des territoires ». Ce défaut est particulièrement accusé à l’article 5 bis : non seulement la commission mixte paritaire a entériné un dispositif extrêmement détaillé et contraignant pour le fonctionnement du conseil citoyen, mais encore elle a ajouté le principe du tirage au sort d’une partie des membres de ce conseil, alors que cette procédure n’avait été envisagée ni au Sénat ni à l’Assemblée nationale.

Cette rédaction ignore toutes les initiatives locales existantes ; elle ne prend pas en compte la réalité du périmètre de certains quartiers prioritaires, qui sont intercommunaux. Nous avions plaidé pour la souplesse : le périmètre et les règles de fonctionnement des conseils citoyens auraient pu être fixés dans les contrats de ville. Hélas, le choix d’imposer un conseil citoyen par quartier et de rendre obligatoire le financement d’un lieu, de moyens de fonctionnement et du recours à des experts extérieurs va inéluctablement faire de ces structures un poids pour les collectivités territoriales. En effet, le projet de loi de programmation ne précise pas si l’État assumera la totalité du coût de ce fonctionnement. Est-il judicieux d’alourdir ainsi les coûts de fonctionnement, et quels moyens restera-t-il pour financer des actions concrètes ?

En définitive, le plus gênant dans ce choix est qu’il donne le sentiment que l’on ne fait pas confiance aux territoires. Notre priorité aurait dû être d’organiser la participation citoyenne dans la proximité. Le texte issu de la commission mixte paritaire repose sur le choix inverse : celui du manque de confiance vis-à-vis des élus locaux et de la complexité. Notre groupe ne peut que le regretter.

De même, l’approche par publics prioritaires a été écartée du projet de loi de programmation, qui prévoit un ciblage fondé sur des quartiers prioritaires. Cette construction se heurtera aux réalités des territoires, car certaines politiques ne peuvent pas être circonscrites aux limites géographiques d’un quartier, notamment en matière de lutte contre les violences intrafamiliales, de prévention sanitaire, de lutte contre l’illettrisme et de prévention de la délinquance. J’observe que cette question a fait l’objet en commission mixte paritaire d’une discussion très intéressante, qui a bien montré à quel point les rapporteurs de chaque assemblée avaient des conceptions différentes.

Le projet de loi de programmation n’ayant pas tranché cette question, il est à craindre bien des incertitudes lors de sa mise en œuvre. Nous comptons sur vous, monsieur le ministre, pour faire en sorte que nos habitants n’en subissent pas les conséquences.

À l’article 1er bis A, la commission mixte paritaire a prévu la possibilité de sanctionner les collectivités territoriales et leurs groupements qui n’auraient pas signé, à compter de 2016, un contrat de ville prévu à l’article 5.

Le Sénat s’était opposé, à juste titre, aux pénalités inscrites à l’article 5. Voilà leur possibilité rétablie par l’article 1er bis A relatif au rapport sur la mise en œuvre de la dotation « politique de la ville ».

Le principe même de pénalités est redondant avec l’attribution aux intercommunalités d’une compétence obligatoire « politique de la ville », que, par définition, elles seront tenues de mettre en œuvre. Prévoir la possibilité d’une sanction, c’est de facto donner à penser qu’une collectivité territoriale pourrait s’exonérer de cette compétence. Il y a là une incohérence totale.

Enfin, une incertitude persiste aussi sur le périmètre exact de la nouvelle géographie prioritaire. Vous avez annoncé, monsieur le ministre, le lancement d’une concertation avec les élus et les préfets dès la promulgation de la loi. Quant aux discussions sur les nouveaux contrats de ville, elles s’engageront à partir du mois d’avril. Espérons que ce secret, gardé jusqu’au vote de la loi, ne réserve pas de mauvaises surprises ! Car nous savons tous que les carroyages sont déjà établis, et les jeux, pour ainsi dire, déjà faits.

Pour toutes ces raisons, partagés entre leur satisfaction sur la méthode de préparation de la réforme et leur incertitude sur les moyens et les outils de sa mise en œuvre, les membres du groupe UDI-UC ont choisi de s’abstenir sur les conclusions de la commission mixte paritaire.

La parole est à Mme Mireille Schurch.

Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, alors que le projet de loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine arrive à la fin de son parcours législatif, nous retenons de nos débats plusieurs faits.

D’abord, nous avons apprécié votre disponibilité, monsieur le ministre, ainsi que votre sens du dialogue ; ces qualités nous ont permis d’aboutir collectivement à un projet de loi de programmation que je crois meilleur dans sa rédaction actuelle que dans sa version initiale. Je salue également le travail de notre rapporteur, Claude Dilain, qui nous a réservé une écoute bienveillante.

Ensuite, nous prenons acte avec satisfaction de la rupture de méthode et de langage : enfin, les banlieues ne sont plus regardées comme un problème à « nettoyer », mais comme une promesse et comme un défi à relever !

La politique de ville est un sujet sensible, par nature transversal et complexe à appréhender, alors même que la crise sociale et économique que nous traversons semble mettre en péril le ciment de la cohésion nationale, favorisant les replis identitaires et le rejet de l’autre.

C’est dans ce contexte que le projet de loi de programmation prévoit des actes forts.

D’abord, il opère une refonte de la géographie prioritaire par la définition d’un critère unique, que nous approuvons, fondé sur l’indice de pauvreté des ménages. De fait, il était nécessaire, monsieur le ministre, de rendre plus clairs et plus lisibles les modes d’intervention des pouvoirs publics.

Ensuite, le projet de loi de programmation prévoit la mobilisation prioritaire des moyens de droit commun. Cette articulation se justifie par la nature transversale de la politique de la ville, qui, à elle seule, ne peut pas répondre de manière satisfaisante à l’ensemble des problèmes qui entravent le développement des quartiers.

Le projet de loi de programmation entérine également le lancement, très attendu, d’un PNRU 2 ; nous nous en réjouissons, même si nous aurions voulu que des moyens plus importants lui soient consacrés.

Enfin, nous considérons comme un progrès significatif l’association des habitants à la définition de la politique de la ville, dans le cadre de conseils citoyens et de maisons du projet. Il s’agit d’une nécessité démocratique, car trop d’ensembles ont été détruits contre l’avis des habitants, donnant lieu à des drames humains. Pour cette raison, nous avons fait adopter à l’article 1er un amendement tendant à affirmer la nature intrinsèquement humaine de cette politique.

Nous soutenons ces démarches participatives, qui renforceront le lien entre les élus et les citoyens : elles sont le meilleur gage que les politiques menées prendront en compte au plus juste les besoins des habitants.

Nous avons imprimé notre marque au projet de loi de programmation en faisant adopter plusieurs amendements. En particulier, nous avons permis la reconnaissance de la place déterminante et structurelle du maire dans la mise en œuvre des contrats de ville, sans qu’il s’agisse de nier la nécessité, évidente pour tous, d’aborder à l’échelle intercommunale les questions de logement ou de mobilité. Cette avancée a été maintenue par la commission mixte paritaire, ce qui est une bonne nouvelle pour les élus locaux et pour la démocratie de proximité ; elle est, par ailleurs, un gage d’efficacité, puisque le maire et les élus locaux seront à l’évidence les meilleurs relais du conseil citoyen.

Ce projet de loi, nous l’avons dit, porte une idée fort intéressante de coconstruction par les élus d’un même territoire, et de coformation – je sais, monsieur le rapporteur, que vous êtes attentif à cet aspect –, permettant de ne pas réduire la politique de la ville à une simple question de transfert de compétence, comme c’est trop souvent le cas des projets de loi qui nous sont soumis.

Le dispositif institué permet, dans un équilibre juste entre les communes et les intercommunalités, un partage des compétences propre à conjuguer les différentes expertises, au bénéfice des habitants. Tout cela est positif.

Cependant, monsieur le ministre, nous vous avons fait partager nos inquiétudes concernant la sortie de la géographie prioritaire d’un certain nombre de quartiers.

En effet, si nous soutenons le critère unique, nous estimons que son application conduira à sortir du dispositif la moitié des quartiers relevant aujourd’hui d’un contrat urbain de cohésion sociale. Mais les débats nous ont permis d’avancer sur cette question. L’adoption de notre amendement prévoyant le maintien, à la demande des villes concernées, de contrats de ville sur ces territoires permettra d’évaluer très précisément les conséquences d’une telle sortie de la géographie prioritaire.

Si des élus locaux nous alertent sur la fragilisation de leur territoire, nous devrons alors reconsidérer le périmètre, lequel doit, selon nous, être évolutif. Nous comptons, monsieur le ministre, sur votre attention. Nous exercerons toute la vigilance nécessaire concernant des territoires qui se verraient fragilisés.

Pour autant, ce projet de loi, comme l’ensemble des textes présentés par ce gouvernement, crée un hiatus entre le niveau d’ambition et les moyens mis en œuvre pour y accéder. Disons-le clairement, diminuer les dotations aux collectivités de 4, 5 milliards d’euros en trois ans pénalise et pénalisera directement la politique de la ville. En effet, alors que les contrats de ville devront être financés pour partie par les collectivités, nous craignons que ces dernières n’aient de plus en plus de mal à assumer cet investissement.

Vous le savez bien, les collectivités, compte tenu de l’état financier dans lequel elles se trouvent, ne pourront pas suivre. En diminuant la présence humaine et financière de l’État au sein des territoires, les inégalités territoriales risquent de se renforcer, ce que nous redoutons. Nous estimons qu’il est urgent d’investir pour mailler le territoire de services publics innovants et performants. Il faut donc, dans ces territoires, toujours plus de structures d’accompagnement social, de crèches, d’écoles, de médecins, de policiers. C’est à ce prix que le défi de l’égalité pourra être relevé.

Pourtant, la politique d’austérité menée actuellement par le Gouvernement est clairement incompatible avec ces exigences. Pour que l’ANRU puisse mener à bien ces missions, il faudrait ainsi remettre en cause son financement, qui repose aujourd’hui quasi exclusivement sur Action Logement.

Il faut prioritairement agir pour l’emploi. C’est donc une bonne chose, selon nous, que le rapport sur l’efficacité des dispositifs créés pour l’emploi ait été réintroduit en commission mixte paritaire. En effet, ce qui mine les quartiers populaires, c’est bien le chômage, c’est bien la baisse du pouvoir d’achat.

Nous aurons l’occasion de revenir sur ces débats lors de l’examen du prochain projet de loi de finances, qui devrait voir l’instauration d’une dotation « politique de la ville », en lieu et place de la dotation de développement urbain. Nous espérons que cette nouvelle dotation sera abondée à hauteur des besoins.

Au fond, par ce projet de loi, vous l’avez dit, monsieur le ministre, nous créons un cadre et des outils intéressants. Pour toutes ces raisons, nous apporterons nos voix à ce texte. Il ne manque plus désormais que les crédits pour relever le défi de l’égalité et répondre à votre ambition, qui est aussi la nôtre.

La parole est à M. Philippe Esnol.

M. Philippe Esnol . Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, il y a de cela quelques semaines, notre assemblée était saisie par le Gouvernement du projet de loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine. Chacune et chacun, sur nos travées, pouvaient s’accorder sur l’importance et l’urgence d’un texte destiné à donner un nouveau souffle à la politique de la ville en France, pour ne pas dire à notre vie politique...

C’est assez proche…

Le groupe du RDSE, pour sa part, avait salué votre initiative, monsieur le ministre, consistant à refuser une remise à plat par laquelle on aurait prétendu faire table rase du passé, pour préférer une refonte des cadres généraux d’intervention, afin de rendre les dispositifs de la politique de la ville plus simples, plus intelligibles et plus efficaces.

À ce stade, la commission mixte paritaire ayant permis de trouver un accord entre les deux textes, l’un issu du Sénat et l’autre de l’Assemblée nationale, nous pouvons dire que ce projet de loi, bien préparé à l’origine par le Gouvernement, a trouvé dans la discussion parlementaire des développements et des améliorations utiles.

En effet, le projet de loi est d’abord le fruit d’une large concertation, conduite en amont de sa préparation avec les opérateurs et les acteurs de terrain de la politique de la ville. L’objectif de simplification du Gouvernement a conduit à privilégier l’option consistant à définir une géographie prioritaire unique, fondée sur un critère d’intervention incontestable, celui du revenu par habitant.

Le nouveau zonage, déterminé en fonction de ce critère, constitue le point essentiel du présent projet de loi. Il présente la vertu majeure de mieux cibler l’objectif de lutte contre les inégalités territoriales, lequel se situe au cœur des motivations de la politique de la ville.

La grande avancée de ce texte tient par conséquent au fait qu’il garantit que ce sont bien les quartiers les plus en difficulté, ceux dont les habitants subissent les inégalités géographiques les plus importantes sur notre territoire, bref ceux qui en ont le plus besoin, qui seront les bénéficiaires objectifs de la politique de la ville.

Lors de nos débats précédents sur ce texte au Sénat, en janvier dernier, nous avions très largement soutenu cette initiative, au-delà même des clivages politiques. C’est une bonne chose de montrer que les sénateurs sont capables de s’entendre lorsque l’intérêt général dépasse les points de vue partisans. Restaient alors certains points en suspens, que les discussions à l’Assemblée nationale, puis en commission mixte paritaire sont heureusement parvenues à résoudre.

Ainsi, sans revenir sur l’ensemble des apports de la commission mixte paritaire, je me réjouis, au nom du groupe du RDSE, que certaines questions que nous avions soulevées en séance le 15 janvier aient été entendues. Je pense notamment à la nécessité de renforcer la place du maire dans les dispositifs de la politique de la ville, point sur lequel j’avais moi-même particulièrement insisté.

S’il ne s’agissait nullement pour nous de contester le choix de faire de l’intercommunalité l’échelon de la contractualisation, nous souhaitions conserver aux maires les moyens de répondre aux attentes et aux interpellations de leurs administrés, la commune restant, nous en sommes toutes et tous conscients, la collectivité de proximité par excellence.

La commission mixte paritaire a ainsi précisé le rôle du maire dans la mise en œuvre du contrat de ville : il contribuera, sur son territoire, aux actions des autres signataires du contrat. Parmi ces derniers, conformément à ce que nous avions souhaité, figureront obligatoirement les départements et les régions, ce qui renforcera la dimension partenariale de la politique de la ville.

Enfin –- et c’est là encore un acquis de la discussion au Sénat –, les objectifs du contrat de ville, fixés au niveau intercommunal, seront, en vertu de la nouvelle rédaction du texte, définis avec les communes, et non pas seulement à l’issue d’une concertation avec elles, comme cela avait été initialement envisagé.

Tous ces éléments, qui rappellent l’importance de l’échelon de proximité qu’est la commune, tout en renforçant la dimension partenariale des contrats de ville, contribueront à leur réussite et à leur efficacité, tant dans leur phase d’élaboration que dans leur phase d’exécution.

À ces deux phases s’ajoutera – c’est une exigence des politiques publiques modernes – celle de la nécessaire évaluation des dispositifs mis en place. À ce titre, l’amendement du groupe du RDSE, destiné à établir que les structures locales chargées de l’évaluation adoptent la méthodologie élaborée par l’Observatoire national de la politique de la ville, a été conservé par la commission mixte paritaire.

Je remarque aussi que la dimension évaluative a été, conformément à la volonté initiale du Gouvernement, rendue plus participative par la création des conseils citoyens. Là encore, le Sénat a apporté sa contribution, en obtenant que la composition de ces conseils, incluant d’une part des habitants tirés au sort dans le respect de l’exigence de parité, d’autre part des représentants des acteurs associatifs et locaux, soit reconnue par le préfet après consultation du maire et du président de l’intercommunalité. Je vois là un nouvel effort pour mieux assurer la coordination des acteurs, notamment en faisant appel à la connaissance irremplaçable du terrain qui est celle des élus locaux.

Mes chers collègues, nous sommes en présence d’un texte qui, issu d’une large concertation, a été bien préparé par le Gouvernement, puis a fait l’objet d’une discussion parlementaire elle-même de qualité. Le groupe du RDSE se réjouit de ce travail législatif exemplaire et de l’apport essentiel du Sénat dans ce cadre. Nous voterons bien entendu les conclusions de la commission mixte paritaire, qui constituent l’aboutissement de ce processus.

La parole est à M. Jean-Jacques Mirassou.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le projet de loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine correspondait à une attente très forte des élus, et plus généralement des acteurs de la politique de la ville et, bien sûr, des habitants. Cette attente sera désormais prise en compte, grâce à des dispositifs novateurs qui conforteront les uns et les autres dans leur capacité à jouer un rôle dans l’organisation de la cité et de la vie locale.

Du reste, la conception de ces outils et de la logique qui en définit l’utilisation doit beaucoup, cela a été relevé par M. le rapporteur, à la grande et belle concertation qui s’est tenue lors de la préparation du texte : elle a ouvert, presque de manière mécanique, la possibilité pour le Parlement d’adopter ce projet de loi à une très large majorité.

C’est l’occasion, pour moi comme pour d’autres, d’observer avec satisfaction que le texte issu des travaux de la commission mixte paritaire ne diffère guère de celui qui a été adopté au Sénat le 15 janvier dernier, ce qui d’ailleurs apporte la preuve que les deux chambres, dans leur intelligence respective, peuvent travailler efficacement et en harmonie sur la base de propositions solides et novatrices. Ce constat me donne l’occasion de saluer de nouveau votre travail, monsieur le ministre, ainsi que celui des rapporteurs. Les uns et les autres auront contribué à finaliser cette harmonie.

Il en résulte un texte qui a du sens et porte véritablement une ambition politique, celle-là même qui est indispensable pour favoriser la mobilisation et la synergie dans nos territoires, afin d’améliorer les conditions de vie des habitants au travers, tout simplement, d’une nouvelle politique de la ville.

Dans un autre registre, également évoqué, la nouvelle cartographie des quartiers prioritaires, axée sur le critère unique et objectif du revenu des habitants, a fait l’unanimité. Elle offre en effet plus de simplicité et de lisibilité et, surtout, plus d’efficacité que la méthode précédente.

Permettez-moi de vous citer, monsieur le ministre : « Ce ne sera plus le ministre qui déterminera la liste des quartiers prioritaires, mais la fragilité sociale de ces mêmes quartiers. […] on ne pourra plus jouer sur les curseurs afin de faire rentrer tel quartier ou telle ville à l’intérieur du périmètre », sous-entendu, dans des cas où cela ne se justifiait pas…

Le travail que nous avons mené sur ce projet de loi nous a permis, en tant que sénateurs, de réaffirmer notre attachement, s’il en était besoin, au rôle des maires sur le territoire de leur commune.

Les négociations des contrats de ville, instruments de la politique de la ville, se feront bien à l’échelle intercommunale, de même que leur adoption ; chaque maire mettra ensuite en œuvre le contrat.

Le rôle des maires a encore fait l’objet de discussions au cours de la commission mixte paritaire. Nous pouvons nous féliciter du compromis trouvé, qui conforte leur mission, puisque, en fin de compte, ce sont bien les maires qui seront chargés, dans le cadre de leurs compétences, de la mise en œuvre du contrat de ville. C’était une demande formulée sur nombre de travées de cet hémicycle.

La commission mixte paritaire a également « officialisé » l’instance de pilotage que nous avions été nombreux à juger un peu trop complexe. Heureusement, le texte de la commission mixte paritaire laisse fort judicieusement l’organisation et le fonctionnement de ce pilotage à la discrétion des signataires du contrat de ville, qui auront ainsi les moyens de faire du « sur-mesure » pour ce qui les concerne.

Dans un autre registre, il convient de souligner que ce projet de loi mobilisera les solidarités nationale et locale, avec des moyens financiers qui sont repensés.

Je veux revenir sur la dotation spécifique « politique de la ville » et sur le contenu du rapport que le Gouvernement devra finaliser en vue de la discussion du projet de loi de finances pour 2015.

Le Sénat s’est montré plus exigeant que ne l’était le texte qui lui avait été soumis pour examen. Le rapport devra en effet être précis sur les conditions d’éligibilité à cette dotation des EPCI et des communes signataires d’un contrat de ville. Je pense également à la spécificité des départements d’outre-mer, qu’il ne faut surtout pas oublier.

La commission mixte paritaire a aussi complété la définition de ce rapport. Un compromis a permis de dégager le temps nécessaire à la réflexion, qui devra déboucher sur des modalités dont nous sommes nombreux à penser qu’elles peuvent être plus incitatives que coercitives et faire davantage appel à la raison et à la pédagogie.

On comprend bien qu’avec une politique de la ville profondément remaniée et redéfinie il s’agira d’entraîner tout un territoire – non pas seulement les quartiers en difficulté – dans un projet de « vivre ensemble » qui engage ce que j’avais défini à l’occasion du précédent débat comme une communauté d’histoire et de destin.

Nous avons beaucoup débattu dans cet hémicycle des modalités de participation des habitants à l’animation de cette politique, ainsi que de leur contribution aux décisions permettant à celle-ci d’être mise en œuvre efficacement au sein de leur propre territoire. Ces débats ont également animé la commission mixte paritaire.

Monsieur le ministre, vous avez précisé devant nous, au début du mois de janvier, la composition et le rôle des conseils citoyens. Vous avez insisté sur la parité entre les habitants, d’une part, et les représentants des associations et acteurs locaux des quartiers, d’autre part. La constitution d’un tel panel, aussi complet que possible, va dans le bon sens, mais cette démarche visant à impliquer le plus grand nombre s’inscrit dans une dynamique citoyenne. Disant cela, je pense précisément à ceux qui, jusqu’à présent, n’avaient de citoyens que le titre puisque, trop souvent laissés pour compte, ils n’avaient pas droit à la parole.

Je reste convaincu que la mise en œuvre de la puissance publique et son efficacité restent et resteront, au moins transitoirement, le préalable indispensable à l’avènement de cette participation citoyenne.

C’est le passage forcé pour déboucher sur ce qui est puissamment innovateur dans ce texte : je veux parler de la coconstruction. Et c’est bien un volontarisme politique partagé entre tous les acteurs de la politique de la ville qui donnera ses lettres de noblesse à ce texte, un texte que vous avez voulu, monsieur le ministre, que nous avons voulu à la fois citoyen et républicain. Voilà deux raisons supplémentaires pour voter sans hésitation les conclusions de la commission mixte paritaire !

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion du texte élaboré par la commission mixte paritaire.

Je rappelle que, en application de l’article 42, alinéa 12, du règlement, aucun amendement n’est recevable, sauf accord du Gouvernement ; en outre, le Sénat étant appelé à se prononcer avant l’Assemblée nationale, il statue sur les éventuels amendements puis, par un seul vote, sur l’ensemble du texte.

Je donne lecture du texte élaboré par la commission mixte paritaire :

Sur les articles du texte élaboré par la commission mixte paritaire, je ne suis saisi d’aucun amendement.

Quelqu’un demande-t-il la parole sur l’un de ces articles ?...

Le vote est réservé.

Personne ne demande la parole ?...

Conformément à l’article 42, alinéa 12, du règlement, je mets aux voix l’ensemble du projet de loi dans la rédaction résultant du texte élaboré par la commission mixte paritaire.

(Le projet de loi est adopté.) –

M. le président du Sénat a reçu de M. le Premier ministre la demande de constitution d’une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif à la géolocalisation.

En conséquence, les nominations intervenues précédemment prennent effet.

Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à vingt et une heures trente-cinq.

La séance est suspendue.