Séance en hémicycle du 10 mars 2011 à 9h30

Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

M. le Premier ministre a communiqué au Sénat :

- en application de l’article 8 de la loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010, le rapport d’information trimestriel sur la situation et les mouvements des comptes des organismes gestionnaires sur lesquels sont déposés les fonds versés au titre des programmes d’investissement créés par cette loi ;

- en application de l’article 67 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit, le rapport sur la mise en application de la loi n° 2010-238 du 9 mars 2010 visant à rendre obligatoire l’installation de détecteurs de fumée dans tous les lieux d’habitation ;

- en application de l’article 7 du décret n° 2009-1102 du 8 septembre 2009 relatif à la création du comité des usagers du réseau routier national et de l’article L. 19-8 du code de la voirie routière, le rapport sur la gestion du réseau autoroutier concédé.

Acte est donné du dépôt de ces rapports.

Le premier a été transmis à la commission des finances ; les deux autres à la commission de l’économie, du développement durable et de l’aménagement du territoire.

Ils sont disponibles au bureau de la distribution.

L’ordre du jour appelle l’examen de cinq projets de loi tendant à autoriser la ratification ou l’approbation de conventions internationales.

Pour ces cinq projets de loi, la conférence des présidents a retenu la procédure d’examen simplifié.

Je vais donc les mettre successivement aux voix.

Je mets aux voix l’article unique constituant l’ensemble du projet de loi autorisant la ratification du protocole additionnel n° 6 à la convention révisée pour la navigation du Rhin (projet de loi n° 356 [2009-2010], texte de la commission n° 280, rapport n° 279).

Je mets aux voix l’article unique constituant l’ensemble du projet de loi autorisant l’adhésion au protocole sur les privilèges et immunités de l’Autorité internationale des fonds marins (projet de loi n° 357 [2009-2010], texte de la commission n° 282, rapport n° 281).

Je mets aux voix l’article unique constituant l’ensemble du projet de loi autorisant l’adhésion la ratification du deuxième protocole additionnel à la convention européenne d’entraide judiciaire en matière pénale (projet de loi n° 444 [2009-2010], texte de la commission n° 242, rapport n° 241).

Je mets aux voix l’article unique constituant l’ensemble du projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, autorisant l’adhésion à l’accord sur les privilèges et immunités du Tribunal international du droit de la mer (projet de loi n° 200 [2009-2010], texte de la commission n° 244, rapport n° 243).

Je mets aux voix l’article unique constituant l’ensemble du projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, autorisant l’approbation de l’accord-cadre entre le Gouvernement de la République de l’Inde relatif à la coopération dans le domaine de l’utilisation de l’espace extra-atmosphérique à des fins pacifiques (projet de loi n° 197, texte de la commission n° 326, rapport n° 325).

L’ordre du jour appelle l’examen des conclusions des commissions mixtes paritaires chargées d’élaborer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi organique et du projet de loi ordinaire relatifs au Défenseur des droits (textes de la commission n° 337 et 338, rapport n° 336).

Dans la discussion générale commune, la parole est à M. le rapporteur.

Monsieur le président, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, après deux lectures, il appartient aujourd'hui au Sénat d’examiner les conclusions des deux commissions mixtes paritaires portant sur les projets de loi organique et ordinaire relatifs au Défenseur des droits.

S’agissant d’abord du projet de loi organique, le garde des sceaux doit, à mon avis, se féliciter du travail tout à fait remarquable accompli par le Sénat.

Une fois de plus !

M. Michel Mercier, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés. Je me félicite toujours du travail du Sénat !

En effet, le texte initial que nous avions reçu du Gouvernement était incomplet, insatisfaisant, et il aurait été difficile à mettre en œuvre faute de précisions suffisantes.

C’est peut-être un peu excessif !

Nous avions ainsi été amenés à compléter ce texte en y incluant la HALDE, la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité, et en développant les dispositions relatives à divers mécanismes internes du futur Défenseur des droits, concernant notamment les adjoints et les collèges, qui n’étaient pas prévus dans le texte initial.

Lors de la première lecture, nous étions animés par deux préoccupations.

D’une part, le Défenseur des droits ne devait pas avoir des attributions moindres que celles des autorités administratives indépendantes auxquelles il se substituait.

D’autre part, le Défenseur des droits ne devait pas devenir un « dictateur des droits » : il ne fallait pas qu’il soit seul à décider et, en tout état de cause, la multiplicité des fonctions qu’il aurait à remplir imposait qu’il soit assisté, d’où la création des adjoints et des collèges.

Cette attitude fut très largement reprise par l’Assemblée nationale lorsqu’elle examinât à son tour le projet de loi organique en première lecture.

Néanmoins, un certain nombre de difficultés subsistaient, qui ont pu être gommées, ou résolues, lors de la deuxième lecture, tant à l’Assemblée nationale qu’au Sénat.

Plusieurs choix que nous avions faits dès le départ ont été maintenus.

Le contrôleur général des lieux de privation de liberté reste ainsi en dehors des institutions fusionnées dans le Défenseur des droits.

S’agissant ensuite du champ des compétences du Défenseur des droits, l’Assemblée nationale nous a suivis concernant la HALDE, comme elle l’a également fait en ne retenant pas, du moins en deuxième lecture, les actions collectives et en excluant des compétences les conflits qui pourraient surgir entre personnes morales de droit public.

Il restait cependant quelques points de désaccord à l’issue des deux lectures dans nos assemblées.

Le premier portait sur la composition des collèges.

L’Assemblée nationale avait prévu que deux des membres des collèges seraient nommés par le Défenseur des droits. Cette procédure de nomination revenait en définitive à « cloner » le Défenseur des droits puisqu’elle avait pour effet de donner à ce dernier, au lieu d’une seule voix, trois voix au sein des collèges, qui, je le rappelle, comptent neuf membres.

C'est la raison pour laquelle nous avons souhaité – et l’Assemblée nationale s’est ralliée à notre position – que les personnalités qualifiées soient nommées non pas par le Défenseur des droits, mais, d’une part, par le président de l’Assemblée nationale, d’autre part, par le président du Sénat, qui nommeront chacun trois personnes dans deux des collèges et deux personnes dans le troisième.

Le deuxième point de désaccord qui demeurait entre nos collègues députés et nous avait trait à la consultation des collèges.

Notre position était claire : il s’agissait de faire en sorte que les nouveaux collèges n’aient pas moins de pouvoirs que ceux que détenaient auparavant, lorsqu’ils existaient, les collèges, s’agissant du moins de la CNDS, la commission nationale de déontologie de la sécurité, et de la HALDE, puisqu’il n’y avait pas de collège pour le Défenseur des enfants : le collège que nous avons institué ne pouvait donc pas être calqué sur un précédent.

En droit, le présent de l’indicatif, je le rappelle, vaut impératif et, dans le texte que nous avions adopté, le Défenseur des droits « consulte ». Or l’Assemblée nationale avait remplacé ce verbe au présent de l’indicatif par la formule : « peut consulter ».

La commission mixte paritaire s’est finalement ralliée à la position du Sénat, avec toutefois une nuance puisque, après le verbe « consulte », ont été ajoutés les mots : « sur toute question nouvelle ». Nous avons accepté cette rédaction, qui répond en fait à la nécessité d’éviter que le collège ne soit submergé par une multitude de requêtes et de recours divers de caractère répétitif ou de nature annexe.

Dès lors, nous avions réglé l’essentiel de nos désaccords.

Pour ce qui est des quelques précisions d’ordre plus ou moins contraignant qui pouvaient rester en discussion, je fais pour ma part confiance à l’institution du Défenseur des droits pour assurer elle-même son bon fonctionnement et pour développer des pratiques, à l’instar du Médiateur qui, alors que les textes ne le prévoyaient pas, s’est lui-même imposé de motiver ses actes.

Nos deux assemblées ayant donc trouvé un terrain d’entente, je vous invite, mes chers collègues, à adopter les conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi organique.

S’agissant ensuite du projet de loi ordinaire, j’ai peu de choses à ajouter car l’accord entre l’Assemblée nationale et le Sénat s’est fait pratiquement dès la première lecture.

Il y a juste eu le problème, qui a d’ailleurs fait l’objet d’une discussion parmi nous lors de la deuxième lecture, ayant pour origine l’ensemble des amendements relatifs à la CNIL, la commission nationale de l’informatique et des libertés, adoptés par l’Assemblée nationale au cours de sa première lecture.

Ces amendements étaient nécessaires du fait du risque de voir toute une série de décisions de la CNIL devenir inopérantes, et, partant, de voir l’action de la CNIL paralysée. Même si le lien entre la CNIL et le Défenseur des droits est très ténu, le Sénat avait accepté, en deuxième lecture, d’adopter l’ensemble de ces amendements. À ces derniers se sont ajoutés deux amendements, acceptés par la commission mixte paritaire. Même si je ne suis pas convaincu que leur rédaction soit parfaite, je pense que nous devons nous rallier à la proposition de la commission mixte paritaire afin de permettre à la CNIL de fonctionner correctement, au moins jusqu’au renouvellement – à l’automne – de son président.

Je me permets donc, mes chers collègues, de vous demander de suivre, ici encore, les conclusions de la commission mixte paritaire.

Enfin, monsieur le président, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, je souhaite bonne chance au futur Défenseur des droits. Je souhaite surtout que l’on choisisse l’oiseau rare…

Ou l’oiselle !

M. Patrice Gélard, rapporteur.… qui redonnera pleinement valeur à cette nouvelle institution !

La parole est à M. le garde des sceaux.

Monsieur le président, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, comme vient de le rappeler excellemment le doyen Gélard, nous arrivons au terme de la procédure parlementaire. Dans quelques instants, vous donnerez au Défenseur des droits, créé par la dernière révision constitutionnelle, les moyens de fonctionner. Avant d’entrer dans les détails – je serai bref, car le doyen Gélard a fort bien résumé les choses –, je voudrais insister sur le fait que les textes aujourd’hui soumis à l’examen du Sénat feront probablement du Défenseur des droits français l’ombudsman le plus puissant d’Europe. Il faut le savoir, et le dire !

Il faut replacer la création du Défenseur des droits dans un mouvement d’adoption, par l’actuelle majorité, de nombreux textes ayant eu pour objectif d’étendre la protection des libertés publiques. On ne le dit pas assez. Peu de gouvernements auront en effet porté aussi haut et aussi largement la protection des libertés publiques. Je tiens ainsi à rappeler quelques-uns des textes adoptés dans ce domaine par l’actuelle majorité : il s’agit d’abord de la question prioritaire de constitutionnalité, innovation dont nous constatons tous les jours l’efficacité – n’est-ce pas, monsieur Mézard ?...

C’est une mesure à géométrie variable !

Madame Borvo Cohen-Seat, je comprends que mon affirmation vous gêne quelque peu. Elle vous rappelle en effet toutes les occasions que vous avez eues d’apporter une pierre à cette construction en faveur des libertés publiques, et que vous avez manquées !

À la question prioritaire de constitutionnalité, il faut ajouter la loi pénitentiaire, qui marque de vrais progrès, l’institution du contrôleur général des lieux de privation de liberté, ainsi que le projet de loi relatif à la garde à vue, adoptée par le Sénat voilà quelques jours. Ces textes vont dans le même sens, et le Défenseur des droits s’inscrit parfaitement dans cet ensemble.

Ainsi que cela a été dit, la commission mixte paritaire est parvenue à un accord. Le Gouvernement accepte l’exercice souverain par les parlementaires de leurs attributions, au sein de la commission mixte paritaire. Monsieur le doyen Gélard, peut-être le texte d’origine n’était-il pas aussi imparfait que vous l’avez dit ?…

Ah si !

Mais non !

Si vous voulez dire que le Gouvernement, comme le Sénat, croit aux mérites et aux vertus du débat parlementaire, vous avez eu raison de l’indiquer. En effet, à l’instar du Gouvernement dans son ensemble, je suis très attaché au débat parlementaire.

Nous sommes parvenus à un bon texte, qui donnera au Défenseur des droits tous les moyens de fonctionner.

Vous avez insisté à juste raison sur le rôle du Sénat, monsieur le rapporteur. Ainsi, dès la première lecture, le Sénat a étendu le périmètre de l’institution en y introduisant les missions de la HALDE et fixé les contours de l’organisation interne de la nouvelle autorité constitutionnelle. Il a prévu des adjoints spécialisés dans les principaux domaines d’intervention du Défenseur des droits, notamment un nommément désigné « Défenseur des enfants », ce qui assurera la visibilité de la mission de défense et de promotion des droits de l’enfant, domaine extrêmement sensible auquel nous sommes tous très attachés. Le Sénat a également considérablement développé les collèges placés auprès du Défenseur des droits, pour l’éclairer. Le Défenseur des droits disposera ainsi de tous les moyens propres à garantir l’efficacité de son action.

La commission mixte paritaire est parvenue à un accord. Par rapport au texte issu de l’Assemblée nationale, elle a souhaité modifier deux points majeurs, qu’a rappelés M. le rapporteur et sur lesquels je voudrais à mon tour insister.

Premièrement, grâce aux travaux de la commission mixte paritaire, le Défenseur des droits devra obligatoirement consulter les collèges placés auprès de lui lorsqu’il sera saisi d’une question nouvelle. Je me permets de rappeler à M. le rapporteur, éminent constitutionnaliste, que la Constitution, si elle prévoit l’existence des collèges, limite aussi leur rôle. Elle précise en effet que le Défenseur des droits « peut être assisté par un collège », ni plus ni moins.

Tout à fait !

Les collèges ne disposent donc, selon la Constitution, d’aucun pouvoir de décision. Il leur appartient d’assister et d’éclairer le Défenseur des droits. La formule à laquelle s’est ralliée la commission mixte paritaire est bonne. En effet, le dispositif retenu permettra d’assurer la participation des collèges à l’élaboration de la pratique institutionnelle du Défenseur des droits, sans que ces derniers soient submergés par des milliers d’affaires ne présentant pas de difficulté particulière.

Le fonctionnement de la HALDE est d’ailleurs similaire, puisque la plus grande partie des affaires qu’elle traite ne sont pas examinées par des collèges. Le contraire serait impossible. Le Défenseur des enfants n’était assisté d’aucun collège, et les conditions d’exercice de ses fonctions étaient néanmoins excellentes. Comme cela nous a été maintes fois répété, notamment par le Sénat. Sans collège ni adjoint, le système fonctionnait bien.

C’est vrai !

Le Défenseur des droits sera assisté d’adjoints et de collèges ! Cela sera par conséquent bien mieux qu’auparavant ! Le Défenseur des droits aura plus de pouvoirs que le Défenseur des enfants, ne l’oublions pas.

Deuxièmement, la commission mixte paritaire a introduit l’obligation faite au Défenseur des droits d’expliciter les motifs pour lesquels il décide de ne pas donner suite à une réclamation dont il est saisi. Le Gouvernement n’était pas favorable à cette mesure pour des raisons de cohérence. Cette obligation demeurera sans sanction puisque les actes du Défenseur des droits ne feront pas grief et ne pourront par conséquent pas être déférés devant le juge. Il n’en reste pas moins vrai qu’il est normal qu’une institution au service de la protection des droits et libertés des personnes fasse connaître les raisons qui, très légitimement, peuvent la conduire à ne pas répondre favorablement à une demande. Le Gouvernement se range par conséquent sagement

Les dispositions du projet de loi ordinaire relatives à la Commission nationale de l’informatique et des libertés ont été introduites par le Gouvernement à l’Assemblée nationale afin de permettre à cette commission de continuer à fonctionner. Tenons-nous-en à ce terme large. J’attire ici votre attention sur un point qui ne me paraît pas excellent. Toutefois, comme M. le rapporteur l’a dit, je pense que la CNIL aura la sagesse de ne pas utiliser les dispositions du texte qui ne sont pas excellentes.

Je souhaite enfin attirer l’attention du Sénat sur le dispositif choisi pour l’entrée en vigueur du Défenseur des droits. Celle-ci se fera en deux temps, afin de pallier la fin du mandat du Médiateur de la République, le 31 mars prochain.

Ainsi, dès la promulgation de la loi, un Défenseur des droits sera nommé et remplira les missions actuellement dévolues au Médiateur de la République. Deux mois plus tard, le Défenseur des droits remplira la totalité des missions qui lui sont confiées. La commission mixte paritaire a précisé que les deux textes entreraient en vigueur de façon concomitante, notamment dans le cas où le Conseil Constitutionnel ne serait pas saisi des deux textes.

Telles étaient les observations que je souhaitais faire, tout en rappelant l’accord du Gouvernement sur les conclusions de la commission mixte paritaire.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, l’institution d’un Défenseur des droits pourrait être une bonne idée s’il s’agissait de plus de droits, de plus de libertés, et de plus d’indépendance à l’égard de tous les pouvoirs, notamment le pouvoir exécutif.

C’est le cas !

J’insiste sur ce dernier point, monsieur le ministre, car vous savez qu’il n’en est rien.

Cela n’est pas vrai.

Nous avons déjà dit quelle était la réalité.

La Défenseure des enfants a fait preuve de beaucoup d’indépendance d’esprit.

Surtout pour préserver son poste !

Vous êtes féroce !

Monsieur le président de la commission des lois, vos paroles n’engagent que vous. N’oublions toutefois pas qu’elles vous engagent !

Oui, cela me regarde.

Je suis d’accord avec M. le président de la commission des lois.

M. le rapporteur est donc solidaire de M. le président de la commission des lois.

La Défenseure des enfants s’est rendue dans les centres de rétention pour voir comment les enfants y étaient traités.

La HALDE s’est intéressée, en un temps, aux tests ADN, si chers au pouvoir exécutif. Mais cela ne vous concerne pas, monsieur le ministre, puisque, au moment où les mesures auxquelles je fais référence ont été prises, vous étiez sénateur et non pas membre du Gouvernement.

La Commission nationale de déontologie de la sécurité, la CNDS, a fait un travail absolument remarquable, en toute indépendance, sur les questions très difficiles de la déontologie des forces de sécurité – police et gendarmerie. Cette Commission, qui a beaucoup travaillé, a fait preuve d’une grande indépendance et d’un grand sérieux.

Nous avons dit, et sommes contraints de répéter, que la nouvelle construction qui sera adoptée par la majorité parlementaire reprend les choses en main dans une logique de centralisation. Nous sommes face à un nouvel avatar de ce que notre ami Robert Badinter appelle la monocratie.

Il y a participé !

Vous contestez toujours ce terme, monsieur le ministre !

Il est pourtant patent que le Défenseur des droits est nommé par le Président de la République après des consultations qui resteront sans effet.

Vous dites cela gratuitement !

Nous n’en savons rien, c’est vrai…

Il est patent que les adjoints sont proposés par le Défenseur des droits, nommé par le Président de la République, et qu’ils sont nommés par le Premier ministre ! J’ai déjà dit en seconde lecture que le pouvoir exécutif plus le pouvoir exécutif plus le pouvoir exécutif égalent le pouvoir exécutif !

Monsieur le ministre, quel progrès vers l’indépendance ! Mais vous savez bien que cette construction ne préserve pas l’indépendance des entités qui, bien qu’elles aient été nommées par le Président de la République, …

Justement, pourquoi ne le seraient-elles pas ?

… avaient conquis respect, autorité et indépendance.

Mais là, de quoi s’agit-il ? De tout mettre sous la même autorité. Les adjoints, dont nous avons longuement parlé, seront, disons-le, des « collaborateurs », terme cher en un temps à M. le Président de la République. Vous le savez très bien, ils n’auront pas d’autonomie, et les décisions prises par la commission mixte paritaire ne nous rassurent pas sur ce point.

Notre position, qui sera identique à celle que nous avons adoptée lors des première et deuxième lectures, eût été très différente si vous aviez accepté certaines des propositions que nous avions formulées, notamment le fait que les adjoints – Défenseur des enfants, HALDE, CNDS – fussent désignés par le Parlement, …

Comme aujourd’hui !

… comme cela se pratique dans certains pays, voire – pourquoi pas ? – à une large majorité, ce qui supposerait un accord entre la majorité et l’opposition.

Cela consiste à nommer les plus bêtes !

Je sais que vous ne voulez pas d’un tel mode de désignation, mais nous persistons à le proposer, parce qu’il garantirait assurément la totale indépendance des instances et autorités en cause.

Si des arguments complémentaires étaient nécessaires, il suffirait de lire le compte rendu des travaux de la commission mixte paritaire. Certes – je veux vous en donner acte, monsieur le rapporteur –, le texte du Sénat, comme souvent, présentait des avantages par rapport à celui de l’Assemblée nationale.

Cela n’a pas duré !

De cette réalité résultent quelques avancées ou plutôt de moindres reculs dus au Sénat.

En tout cas, quatre points sont très significatifs.

Premièrement, au terme de la commission mixte paritaire, le Défenseur des droits est la seule personne qui puisse juridiquement être saisie.

Cela résulte de la Constitution !

Quel chef-d’œuvre de la centralisation ! Ainsi, on ne peut pas envoyer une lettre au Défenseur des enfants auquel on fait l’honneur de maintenir son titre, contrairement aux autres « collaborateurs ».

On peut lui envoyer un courrier qu’il transmettra.

Si quelqu’un lui écrit et si le facteur ne mentionne pas : « inconnu à l’adresse indiquée » sur l’enveloppe, il devra transmettre le courrier au Défenseur des droits. Celui-ci, s’il le veut bien, lui fera connaître le contenu de la lettre. En réalité, une seule personne reçoit tout ! Et je ne parle pas des courriers qui sont transmis au Médiateur de la République…

Le Défenseur des droits est donc une sorte d’autorité suprême désignée souverainement et dont les pouvoirs sont souverains. On est vraiment loin de la logique des autorités indépendantes !

Deuxièmement, alors que le Sénat l’aurait souhaité, il est impossible, au terme de la commission mixte paritaire, de demander une seconde délibération aux collèges.

Troisièmement, pour ce qui est de l’obtention de l’avis des collèges par le Défenseur des droits, le Sénat avait retenu ce verbe simple conjugué à l’indicatif valant impératif, selon la juste leçon de grammaire de M. Gélard : « consulte » ; mais l’Assemblée nationale ne voulait pas que l’on consultât simplement ; seule toute question nouvelle fera donc l’objet d’une consultation…

C’est le cas aujourd’hui ! C’est vous qui l’avez voulu…

Certes, monsieur le président de la commission, et cette rédaction est meilleure que celle de l’Assemblée nationale. Il existe des degrés dans le jugement !

Mais qu’est-ce qu’une « question nouvelle » ? Je m’interroge en particulier par rapport aux attributions de la CNDS.

Chaque cas est nouveau !

Monsieur le doyen Gélard, votre remarque est importante. Elle figurera au procès-verbal et aidera à interpréter le texte qui résultera de nos travaux. « Chaque cas est nouveau », avez-vous dit. Autrement dit, pour vous, rapporteur pour le Sénat de la commission mixte paritaire, le collège de la CNDS devra être saisi pour consultation de chaque cas.

Absolument !

Monsieur Gélard, je vous remercie de cette avancée. En effet, sans votre intervention en cet instant, lourde de signification, une grande ambiguïté aurait subsisté, car on peut toujours considérer que les cas de déficience en matière de déontologie de la police ou de la gendarmerie ont déjà été traités.

Ce sont toujours les mêmes !

Mais, vous le savez bien – et nous devons rendre hommage au travail et aux rapports extrêmement éclairants pour nous, parlementaires, de M. Beauvois et de tous les membres de la CNDS –, il est important de regarder à chaque fois les circonstances de l’espèce. Que s’est-il passé à ce moment-là, à cet endroit-là, dans ces circonstances-là ? C’est ce qui amène la CNDS à enquêter, à étudier les témoignages. Autrement dit, il s’agit d’examiner non pas des déficiences ou des manquements en quelque sorte normés, stéréotypés, mais des situations concrètes, toujours nouvelles, comme vient de l’indiquer M. Gélard.

Monsieur le garde des sceaux, nous pensons qu’il aurait été bon qu’il en soit de même pour l’ensemble des collèges.

Qui décidera si la question est « nouvelle » ? Pas le collège, mais le Défenseur des droits, dans sa souveraineté.

Bien sûr !

S’il considère que telle affaire n’est pas nouvelle, aucun recours ne pourra être présenté et aucune discussion ne pourra être engagée. Le collège ne sera pas saisi. Circulez, il n’y a rien à voir ! Telle est l’une des dispositions du texte que vous vous apprêtez à voter, mes chers collègues de la majorité.

Nous pensons, quant à nous, que cette « question nouvelle » sera lourde d’ambiguïtés. Le verbe « consulte » avait à notre avis le mérite de la clarté, de la force et de la sincérité.

Quatrièmement, le Défenseur des droits, s’il ne suit pas l’avis d’un des quatre collèges, n’est pas tenu de motiver sa décision. J’avais cru comprendre le contraire mais, malheureusement, la réalité est ce qu’elle est. Vous qui êtes un grand juriste, monsieur le garde des sceaux, trouvez-vous une telle disposition fondée ? Dans le cas où un collège constitué de spécialistes éminents désignés par les présidents du Sénat et de l’Assemblée nationale donne, après examen, un avis que le Défenseur des droits ne suit pas, celui-ci devrait pour le moins expliquer, motiver sa décision. Vous, en votre qualité de garde des sceaux, vous voilà contraint de soutenir que l’absence de motivation est une chose magnifique !

Monsieur le sénateur, je vous répondrai parce que je préfère vous faire part de mon point de vue plutôt que de vous laisser extrapoler !

Fort bien, monsieur le garde des sceaux, mais vous me permettrez de dire ce que j’en pense…

Cela fait déjà douze minutes quarante-cinq que vous nous le dites…

Mais mon groupe disposait d’un temps de parole de trente-cinq minutes, que je n’utiliserai pas.

J’ai tout mon temps !

M. Jean-Pierre Sueur. Par conséquent, je vous invite à réfléchir à ce à quoi vous avez échappé.

Je n’ai pas de crainte !

M. Jean-Pierre Sueur. Si vous cessez les obstructions, monsieur le garde des sceaux

Il ne faut pas se priver !

Comme nous, monsieur le garde des sceaux, je pense que vous avez lu la presse, y compris ce matin.

Pas encore !

Nous avons pu prendre connaissance d’un certain nombre d’hypothèses. Si le Défenseur des droits était une personne choisie, certes pour ses grandes qualités – je n’en discute pas –, mais aussi pour régler le problème particulier posé dans une assez grande ville de France par le redécoupage des circonscriptions qui aurait pour effet de supprimer une circonscription ou de faire figurer dans la même circonscription deux personnes du même parti, ce serait assez pitoyable.

Minable !

Ce serait en tout cas – je laisse à M. Michel le choix du qualificatif qui lui convient le mieux – tout à fait incompréhensible !

Nous sommes en désaccord – c’est clair ! – avec votre conception du Défenseur des droits. Mais si, en plus, cette nouvelle institution était utilisée non pour mettre en place une personnalité qui aurait toute l’autorité, la compétence et l’indépendance nécessaires, mais pour régler un problème lié au redécoupage des circonscriptions, cela susciterait de vives critiques dans notre pays.

Et sûrement au-delà !

M. Jean-Pierre Sueur. Monsieur le garde des sceaux, vous l’aurez compris, les membres du groupe socialiste voteront contre le projet de loi organique et le projet de loi ordinaire.

La parole est à M. Jacques Mézard.

M. Jacques Mézard. Monsieur le président, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, avant de choisir l’oiseau rare, qui aura certainement un certain nombre d’heures de vol

, tout en évitant, je n’en doute pas, les rapaces et les autruches

Eh oui !

Regrouper les autorités administratives indépendantes, faire cesser leur multiplication, voilà qui nous paraît positif, car, de leur nombre trop important résulte leur dilution. Nous sommes favorables à ce que ces autorités aient plus de pouvoirs, plus d’indépendance pour faire respecter les droits, un point c’est tout.

La nouvelle autorité publique indépendante dont nous parlons ce matin ne doit se substituer ni à la justice ni au pouvoir exécutif.

Sa création aurait pu constituer une avancée.

Pour le comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République, dit « comité Balladur », le Défenseur des droits avait vocation à être « substitué à l’ensemble des autorités administratives indépendantes qui œuvrent dans le champ de la protection des libertés et recevant autorité sur ceux de leurs services qui seraient appelés à substituer. »

Mais les débats sur l’application du nouvel article 71-1 de la Constitution auguraient assez mal de la naissance de cette autorité, puisque le garde des sceaux de l’époque, Mme Dati, avait soigneusement entretenu le flou sur les contours exacts des missions du Défenseur des droits.

Je tiens cependant à le réaffirmer, le Sénat, en particulier son rapporteur le doyen Gélard, a beaucoup et bien travaillé.

C’est justement l’imprécision susvisée que nous avions dénoncée tout au long de la navette ; le périmètre du Défenseur des droits n’a en effet cessé d’enfler, de rétrécir au gré des lectures. Ce manque de clarté a surtout mis en lumière le fait que le Gouvernement, qui souhaitait, si j’ai bien compris, faire du Défenseur un médiateur de la République aux pouvoirs élargis, avait décidément bien du mal à définir ce qu’il en attendait.

Pour autant, le paysage institutionnel de notre pays est aujourd’hui marqué par la multiplication des autorités administratives dites « indépendantes », dont le champ d’action est souvent démultiplié de manière illisible pour nombre de nos concitoyens perdus dans les subtilités des arcanes de l’administration.

En application de l’article 71-1 de la Constitution, le Défenseur des droits est chargé d’exercer une compétence générale en matière de protection des droits et libertés. Cet objectif sera-t-il atteint avec ces textes ? Je n’en suis pas convaincu.

Pour notre part, nous nous sommes prononcés dès la première lecture de ces textes – je réaffirme cette position aujourd'hui – en faveur du regroupement de certaines de ces autorités administratives, lorsque leur domaine de compétence présente une cohérence en matière de protection des droits fondamentaux.

C’est dans cet esprit que nous avions accepté, dès la première lecture, que les compétences de la HALDE et du Défenseur des enfants soient fondues dans celles du Défenseur des droits, au nom d’une nécessaire rationalisation des périmètres d’intervention. D’autres autorités auraient sans doute pu être intégrées elles aussi, selon nous, mais ce dispositif, en l’état, nous paraissait justifié.

L’Assemblée nationale a suivi le vote du Sénat sur un certain nombre de points, comme le champ de la compétence de règlement des différends pouvant surgir entre personnes morales, ou encore la suppression de la possibilité qui était offerte au Défenseur d’introduire une procédure d’action collective devant la juridiction administrative. Sur ce dernier point, il nous paraissait plus sage et plus raisonnable de poursuivre encore longuement la réflexion.

Nous nous réjouissons en particulier que l’Assemblée nationale ait finalement entendu la voix du Sénat, en renonçant à supprimer le Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

Nous avions défendu l’idée de la nature tout à fait spécifique de la mission du Contrôleur, lequel est amené à intervenir directement, de son propre fait et de façon inopinée, pour contrôler le respect de droits fondamentaux en tous lieux de privation de liberté. Cette mission est essentielle pour les libertés dans notre pays. Il est donc heureux que le Contrôleur puisse continuer à travailler indépendamment, avec les remarquables compétences que tout le monde lui reconnaît aujourd'hui.

Bien moins heureux, selon nous, est le vote conforme de l’Assemblée nationale et du Sénat relatif à la suppression de la CNDS intégrée au Défenseur des droits. Nos collègues députés ont considéré, de façon très contestable nous semble-t-il, que les compétences de la CNDS pouvaient être intégrées à celles du Défenseur des droits, en procédant avec la même logique que pour le Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

Nous ne comprenons toujours pas pour quelles raisons on a refusé la disparition du Contrôleur pour accepter celle de la CNDS, alors même que ces autorités exercent des missions assez proches tant dans leurs modalités que dans leurs finalités. On peut donc s’inquiéter de l’effectivité du contrôle des forces de l’ordre – ce contrôle est en effet justifié dans certains cas –, surtout compte tenu du climat politique particulier que nous connaissons actuellement.

De façon générale, la commission mixte paritaire n’a pas levé certains des doutes que nous avions déjà exprimés sur l’ensemble de ces deux textes. Le Défenseur des droits constitue peut-être une ambition pour la République. Nous verrons ce qu’il en sera en fonction des choix qui seront opérés et du fonctionnement de cette institution, mais nous ne pouvons que déplorer de voir cette ambition altérée par de nombreuses zones d’ombre, dont certaines demeurent.

En effet, le Défenseur des droits concentrera bel et bien des missions qui relèvent de deux logiques différentes, à savoir le contrôle et la médiation, au détriment sans doute de l’impératif d’effectivité des droits, comme le relevait la Commission nationale consultative des droits de l’homme.

L’étude d’impact le reconnaissait d’ailleurs : le regroupement de l’ensemble des autorités chargées de la protection des droits et libertés « conduirait à conjuguer les missions actuelles de médiation avec des missions de contrôle, de décision ou de sanction, qui sont différentes, [...] et pourrait s’avérer contre-productif ». Sur ce point, nous ne sommes toujours pas convaincus, car l’une des missions sera vraisemblablement privilégiée.

Toutefois, l’interrogation la plus fondamentale, inhérente à l’essence du Défenseur des droits, concerne naturellement le mode de désignation tant de celui-ci que de ses adjoints. Pour nous, l’indépendance constitue un élément fondamental de l’efficacité et de la crédibilité de l’action du Défenseur des droits. Le choix qui sera fait de cet oiseau rare sera donc essentiel à la fois pour mettre en place cette institution et pour installer son image dans l’opinion.

Il est vrai que le mode de nomination du Médiateur de la République n’a jamais empêché les différents titulaires de la fonction d’exercer leurs attributions en toute indépendance, …

Tout à fait !

… il faut le reconnaître.

Pour autant, il eût été à l’honneur du Parlement de renforcer encore les garanties d’indépendance. Nous avons ainsi déploré que le projet de loi organique appliquant l’article 13 de la Constitution prévoie la nomination du Défenseur des droits par décret en conseil des ministres, sous réserve de la majorité négative des trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des commissions permanentes compétentes de chaque assemblée. Il en va de même pour la nomination des adjoints, qui seront désignés par le Premier ministre sans que le Parlement ait la possibilité de donner son avis.

Sur la question des trois collèges chargés d’assister le Défenseur, nous sommes satisfaits que la commission mixte paritaire ait finalement retenu les articles 11, 12 et 12 bis dans la rédaction votée par le Sénat. En effet, il nous paraît plus conforme à l’esprit non partisan de cette institution que les membres du collège comprennent, outre des personnalités qualifiées nommées par le président de chaque assemblée, des membres issus de la Cour de cassation et du Conseil d’État.

Dans la même logique, nous nous réjouissons également que la consultation de chacun de ces collèges ait été rendue obligatoire, comme le souhaitait le Sénat. En effet, si cette dernière n’avait été que facultative, on aurait pu s’interroger sur l’utilité même de ces collèges.

S’agissant des autres points de désaccord entre nos deux assemblées, les divergences étaient finalement assez mineures au regard de l’accord trouvé sur le périmètre du Défenseur, sous réserve des critiques que nous avons formulées et que j’ai rappelées. Nous voulons pour notre part qu’il soit fait obligation au Défenseur des droits de motiver ses décisions de ne pas donner suite à une saisine.

C’est également à ce titre que nous pouvons souscrire à l’obligation qui est instaurée d’établir un rapport spécial, qui sera publié, en cas d’injonction non suivie d’effet.

Même si nous partageons les objectifs de la CNIL, nous remarquons tout de même que les articles 1er bis à 1er octies du projet de loi ordinaire présentent un lien plus que ténu avec le reste du texte, malgré les explications de M. le garde des sceaux. Il est des cavaliers, voire des escadrons, qui ont le droit de se lancer dans le champ de courses législatif, et d’autres non.

Les dispositions relatives à l’entrée en vigueur des deux textes ont également donné lieu à des divergences entre nos deux chambres. Toutefois, il faut remarquer que nous nous serions facilement passés de ce débat si le Gouvernement n’avait pas accumulé les retards dans le dépôt et la discussion de ces deux projets de loi.

Quels retards ?

Il est vrai aussi que notre ordre du jour est monopolisé par des textes considérés comme plus importants que la préservation des droits fondamentaux de nos concitoyens. Là encore, c’est une simple constatation.

Le Défenseur des droits verra donc le jour plus de deux ans et demi après la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. Pour le Gouvernement, apparemment, il y a des textes très urgents et d’autres qui peuvent attendre ; nous en comprenons les raisons, même si nous les contestons fortement.

Au final, et malgré le travail de la CMP, nous continuons à considérer que ces deux textes pèchent par un problème de principe, qui découle de l’application de l’article 13 de la Constitution. Nous regrettons, je le répète, que la CNDS n’ait pu être sauvée, même si nous saluons le maintien du Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

Au terme de ce bilan, et parce que ces textes ne contiennent pas que des avancées, notre groupe, très majoritairement, s’abstiendra.

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.

Monsieur le garde des sceaux, puisque vous m’avez interpellée, permettez-moi de vous indiquer que je n’ai aucunement honte de ne pas partager l’autosatisfaction dont vous faites preuve s'agissant des droits et libertés, et cela pour deux raisons très simples au moins.

Premièrement, les textes que vous avez cités – la loi pénitentiaire ou le projet de loi relatif à la garde à vue – ont été décidés par le Gouvernement sous la contrainte, …

Pas du tout !

… parce que la France avait été condamnée à de multiples reprises à l'échelon européen, précisément pour des manquements en matière de détention, qu’il s'agisse de la prison ou de la garde à vue.

Contraint et forcé, vous avez donc mené des réformes a minima.

Par ailleurs, la question prioritaire de constitutionnalité est à double tranchant – je l’ai déjà souligné, mais le contexte actuel me permet de le répéter. En effet, compte tenu de la composition du Conseil constitutionnel, nous sommes totalement opposés à ce que celui-ci devienne une cour suprême.

Deuxièmement, le gouvernement actuel, comme les gouvernements qui l’ont précédé, a mené des politiques qui ont eu pour conséquence une réduction considérable des droits et libertés. De manière incessante, nous sommes amenés à examiner – et vous, chers collègues de la majorité, à voter – des textes qui constituent de véritables régressions pour les droits fondamentaux. C’est le cas, pour ne citer que les plus récents, de la LOPPSI 2 et de la loi dite « Besson » – je n’évoquerai même pas le sort réservé aux droits économiques et sociaux qui, comme vous le savez, monsieur le garde des sceaux, font pourtant partie intégrante des droits fondamentaux depuis que la constitution de 1946 les a proclamés dans son préambule !

En revanche, je crois pour ma part participer à la défense de la liberté de nombreuses personnes, et je continuerai à œuvrer en ce sens.

En matière d’affichage, évidemment, le pouvoir n’est pas avare. En 2008, était annoncée la création d’un « grand Défenseur », doté d’une forte autorité morale et haut placé dans la hiérarchie des normes.

C’est fait !

L’annonce était fantastique ! Inscrire l’existence de cette institution dans la Constitution était sans doute une condition nécessaire, mais, à l’évidence, celle-ci était loin d’être suffisante.

Dès le début, nous avons souligné un certain nombre de problèmes, liés notamment à la nomination, au périmètre des fonctions et aux modes d’intervention, qui restent flous, du futur Défenseur. Il a fallu d'ailleurs un certain temps pour en décider.

Ensuite, comme le soulignait à l’instant M. Mézard, dont je partage ici le point de vue, il régnait une confusion entre le contrôle et la médiation, et, à l’évidence, c’est surtout de cette dernière qu’il était question.

La nomination du Défenseur par le Président de la République, je le répète, sonnait comme une reprise en mains des autorités administratives indépendantes qui, de fait, devaient être supprimées, même si vos prédécesseurs ont pendant un certain temps laissé planer des doutes à ce sujet.

Depuis lors, nos inquiétudes et notre opposition n’ont pas diminué. Au contraire, elles n’ont fait que croître.

À l’évidence, l’ensemble du processus législatif avait un seul fil conducteur : faire du Défenseur des droits une autorité unique, dotée de pouvoirs discrétionnaires et habilitée directement par le Président de la République.

Chers collègues de la majorité, vous avez décidé la suppression du Défenseur des enfants. C’est une première en Europe, où, à l’inverse, des défenseurs des enfants sont de plus en plus souvent établis – j’insiste sur ce terme, car les modes de nomination sont divers – alors même qu’il existe déjà d’autres institutions protégeant les droits. En effet, la spécificité des enfants est de plus en plus reconnue.

De même, vous avez décidé la suppression de la CNDS, ce que son président, M. Beauvois, qui n’est pourtant pas suspect d’extrémisme, a dénoncé comme une « régression ». Il a raison bien sûr, puisque l’on va s’efforcer de mettre des freins à l’action de la CNDS.

Or vous n’avez pas même requis l’avis des responsables de ces autorités, ni celui de la Commission nationale consultative des droits de l’homme, qui était pourtant directement concernée. A fortiori, vous ne les avez pas entendus. Et comme si cela ne suffisait pas, sans prendre le temps du débat, notre rapporteur a fait voter la disparition de la HALDE, avec l’approbation du Gouvernement.

Cette décision a suscité l’opposition de collectifs antiracistes, de syndicats, d’associations de handicapés. Monsieur le garde des sceaux, vous venez comme moi de recevoir un courrier de la présidente du comité consultatif de la HALDE, Mme Marie-Thérèse Lanquetin. Elle souligne, et je partage ce point de vue, que le projet de loi, en l’état, « ne peut que jeter la suspicion sur ce qui est présenté comme une avancée dans la lutte contre les discriminations ».

Voilà deux jours, à l’occasion de la Journée internationale des droits des femmes du 8 mars, la HALDE, qui, jusqu’à présent, existe encore, formulait des recommandations pour lutter contre les discriminations envers les femmes. Avec sa suppression, ces préconisations auront-elles un avenir ? On peut en douter ! En effet, ceux qui se préoccupent des libertés se battent depuis longtemps contre les discriminations à l’égard des femmes, et, à l’évidence, ce phénomène semble difficile à endiguer.

En revanche, la suppression de la HALDE a trouvé un « supporter » en la personne de M. Éric Zemmour, condamné pour provocation à la haine raciale et pourtant reçu avec bienveillance à l’Assemblée nationale par les députés de l’UMP. Il vous a même donné un conseil : « Vous avez supprimé la HALDE. Continuez, et supprimez l’action pénale pour les associations antiracistes, et même leurs subventions ! »

Scandaleux !

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Vous avez donc des soutiens, mais vous allez les chercher dans des cercles quelque peu suspects ! Jusqu’où irez-vous dans cette voie, sachant qu’une députée de la majorité, rapporteure générale de l’Observatoire de la parité entre les femmes et les hommes, Mme Chantal Brunel, reprend la proposition de Mme Le Pen de renvoyer sur leurs bateaux les immigrés venant de la rive sud de la Méditerranée !

Les députés de la majorité ont voulu ajouter aux missions du Défenseur des droits celles du Contrôleur général des lieux de privation de liberté. Leur tentative a fort heureusement avorté, avec l’aide, que nous saluons, de M. le rapporteur.

La mission du Contrôleur général des lieux de privation de liberté demeurera de la plus grande importance au vu de la proposition phare émise par le député Éric Ciotti, secrétaire national de l’UMP chargé de la sécurité, lors d’une convention qui se tenait ce mardi 8 mars, et visant la construction de 20 000 places supplémentaires de prison à l’horizon 2017, au lieu des 14 000 prévues ! Continuons à ouvrir des prisons ! Cela donnera du travail au Contrôleur général des lieux de privation de liberté, d’autant que la loi pénitentiaire est loin d’être appliquée !

Les autorités administratives indépendantes qui vont disparaître ont su faire preuve d’efficacité, mais aussi, comme l’a montré leur action sur le terrain, d’indépendance, bien qu’elles aient été nommées par l’exécutif, ce que nous avions critiqué à l’époque de leur création. Il n’en ira pas de même avec le Défenseur des droits !

Ah bon ? Pourquoi ?

Oui, pourquoi ?

Apparemment, certaines prises de position de ces autorités dérangent. Ainsi, la Défenseure des enfants a émis des critiques sur les conséquences de vos politiques sociale et d’immigration sur les enfants, la Commission nationale de déontologie de la sécurité a souvent mis au jour le comportement de certains policiers, …

Par définition ! C’était son rôle !

… la HALDE a dénoncé l’existence de discriminations dans de grandes entreprises : discriminations à l’embauche chez Airbus en raison de l’origine, discrimination salariale à la BNP Paribas, liée au genre, à l’état de grossesse ou à la situation familiale. Voilà qui ne plaît pas aux amis du Président !

Vous avez décidé la fusion de ces autorités sans égard, ou presque, pour les spécificités de chacune d’entre elles, qu’il s’agisse de leur mode de saisine ou d’intervention ou de leur composition. Nous avons pu croire un instant que la Défenseure des enfants était sauvée ; c’était sans compter avec les fréquentes volte-face de la majorité devant les exigences du Gouvernement.

Monsieur le ministre, monsieur le rapporteur, vous n’avez eu de cesse d’invoquer l’article 71-1 de la Constitution pour faire pièce aux amendements de l’opposition. Vous nous avez dit, en quelque sorte, que la loi organique ne pouvait pas grand-chose, puisque la Constitution elle-même n’offrait guère de marge de manœuvre. C’est pourtant bien la Constitution qui renvoie à la loi organique la définition des modalités de mise en œuvre du Défenseur des droits !

Oui, les modalités !

La loi organique est faite pour cela ! Il s’agit de définir les modalités !

Il existait donc bien une marge de manœuvre, et vous le savez parfaitement. Disons-le clairement : l’article 71-1 de la Constitution avait vocation à concentrer pouvoirs et missions sur le seul Défenseur des droits, nommé par le seul Président de la République. Et vous entendiez bien en rester là !

Lors de la révision constitutionnelle, ce qui nous a été dit, et surtout ce qui n’a pas été dit, nous faisait craindre un recul en matière de protection des droits et des libertés. Ce recul se profile désormais de manière évidente.

Dans la nomination du Défenseur des droits, le Parlement n’aura que le rôle que lui confère l’article 13 de la Constitution : celui de « figurant », si vous me permettez ce mot. Avant même d’avoir été désigné, le Défenseur des droits a déjà perdu une partie de sa légitimité, de cette « autorité morale » que vantait en 2008 Mme Dati, alors garde des sceaux. Sa nomination suscite en effet de nombreux doutes et oppositions.

Vous avez rappelé à plusieurs reprises, monsieur le rapporteur, que toutes les autorités auxquelles va se substituer « cette grosse machine » – j’emploie ces termes à dessein, ce sont les vôtres – étaient déjà nommées par l’exécutif seul.

Comme j’ai déjà eu l’occasion de le dire, nous sommes, pour notre part, favorables à leur nomination par le Parlement. Je le réaffirme au nom d’un groupe opposé depuis fort longtemps au présidentialisme, …

C’est vrai !

C’est exact !

… a fortiori lorsqu’il prend un tour monarchique, et favorable à un régime parlementaire.

Conscients des contradictions à venir, vous avez proposé que le Défenseur des droits ait des adjoints. Soit, mais ils seront nommés par le Premier ministre, sur proposition du Défenseur des droits, lui-même nommé par le Chef de l’État…

Monsieur le rapporteur, vous avez défendu par deux fois un amendement visant à prévoir que leur nomination serait soumise à l’avis des commissions permanentes du Parlement. Puis, lors de la seconde lecture, vous vous êtes subitement aligné sur la position du Gouvernement, au prétexte que la Constitution serait muette sur un tel avis s’agissant des nominations par le Premier ministre. En pratique, vous faites dire à l’article 71-1 de la Constitution qu’il interdit de recueillir l’avis des commissions sur ces nominations.

Quant au Défenseur des enfants, il devra se contenter de conserver sa dénomination, et sera un adjoint « parmi les autres », placé sous l’autorité, lui aussi, du Défenseur des droits. Je doute que cela soit conforme à la Convention internationale des droits de l’enfant ou à la Convention européenne sur l’exercice des droits des enfants.

De fait, les adjoints n’auront pratiquement aucun pouvoir et devront se contenter, comme vous l’avez indiqué, d’un rôle de « collaborateur », ou plutôt de « subordonné », terme qui me paraît plus approprié. En effet, vous avez dit explicitement, monsieur le rapporteur, que « s’ils manifestent leur opposition, ils seront virés ». Voilà qui est clair ! Nous avons pu un instant avoir l’impression que la commission des lois du Sénat, après les avoir créés, voulait conforter leur position. Nous étions trop confiants !

Quant aux collèges, vous avez invoqué, là encore, monsieur le ministre, l’article 71-1 de la Constitution pour affirmer qu’ils ne pourraient avoir un quelconque pouvoir, …

Ils n’en avaient pas plus avant !

… cet article leur donnant seulement mission d’assister le Défenseur des droits.

Le texte issu des travaux de la commission mixte paritaire prévoit finalement qu’ils seront consultés, mais sur les « questions nouvelles ». De quoi s’agira-t-il ? La pratique le montrera. De toute façon, leurs avis n’auront aucun caractère contraignant.

La commission mixte paritaire a modifié le mode de désignation des personnalités qualifiées : trois seront nommées par le président de l’Assemblée nationale et trois par le président du Sénat, mais vous avez refusé que les membres des collèges désignent eux-mêmes des personnalités qualifiées, comme c’est le cas, par exemple, à la CNDS.

La logique suivie est claire : le Défenseur des droits aura tous les pouvoirs, sauf, significativement, celui d’effectuer des visites inopinées.

Si, il aura ce pouvoir !

Oui !

Le Défenseur des droits aura toute latitude pour désigner d’autres adjoints pour d’autres missions. Lesquelles ? S’agira-t-il de celles qui sont aujourd’hui assurées par la Commission nationale de l'informatique et des libertés, la CNIL, ou par la Commission d'accès aux documents administratifs, la CADA, de celles du Contrôleur général des lieux de privation de liberté ? La porte est ouverte…

Dès le début, vous avez voulu nous convaincre que vous preniez modèle sur les ombudsmans de certains pays d’Europe, tout particulièrement sur le Défenseur du peuple espagnol. Or je note qu’ils sont désignés par le parlement…

Le Défenseur du peuple espagnol est d’ailleurs le haut-commissaire du Parlement. Son champ de saisine par les citoyens couvre, comme celui de notre Médiateur de la République, les relations avec les administrations et les entreprises publiques, l’accomplissement des missions de service public. En outre, les communautés autonomes ont leurs propres défenseurs des enfants.

C’est vrai ! C’est un système fédéral !

N’oublions pas que le Défenseur du peuple espagnol a été mis en place dans la période de l’après-franquisme, après des décennies de négation totale des droits.

Il y a donc tout de même beaucoup de différences avec ce que vous proposez pour le Défenseur des droits en France.

Ce que vous voulez imposer, c’est bien la création d’une institution placée sous la tutelle du Président de la République et soumise à ses desiderata, …

Mais non !

… l’objectif étant à l’évidence, dans ce domaine comme dans d’autres, de concentrer tous les pouvoirs.

L’idée avait même été émise, lors du débat de 2008 au Sénat, que le Défenseur des droits aurait à arbitrer entre l’exercice du droit de grève et la continuité des services publics ! Cela au nom de son indépendance, je présume !

Le projet de loi de finances était silencieux sur les moyens qui lui seront dévolus ; nous n’en avons pas appris davantage depuis lors. Nul doute que votre choix de réduire les dépenses publiques n’est pas étranger au regroupement des autorités administratives indépendantes. Il s’agit cependant d’un choix à géométrie variable, puisqu’il semble que le Gouvernement envisage la création d’une nouvelle haute autorité administrative indépendante destinée à prévenir les conflits d’intérêts. Comprenne qui pourra !

Nous regrettons que la majorité de la commission des lois du Sénat se soit finalement totalement ralliée à la position du Gouvernement. Mais il est vrai que la décision avait été prise en haut lieu…

Après la justice et les médias, le Président de la République veut exercer sa tutelle sur ce domaine très sensible qu’est la protection des droits et des libertés. Eu égard aux attaques permanentes que subit l’institution judiciaire parce qu’elle dérange les affichages sécuritaires de l’exécutif, il y a tout lieu de s’inquiéter pour l’avenir du Défenseur des droits, surtout quand on entend le député et responsable de l’UMP Éric Ciotti s’élever contre les pouvoirs du juge d’application des peines et proposer de confier au parquet la coordination de l’exécution des peines ! Dans ce contexte, vos affirmations sur l’indépendance du Défenseur des droits paraissent tout de même assez suspectes.

Pour toutes ces raisons, nous voterons aujourd'hui encore contre le projet de loi organique et le projet de loi ordinaire relatifs au Défenseur des droits.

La parole est à M. Antoine Lefèvre.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, les propos que je tiendrai au nom de mon groupe s’inscriront dans le sillage des conclusions de notre rapporteur, qui nous a invités à adopter ce texte.

Il a beaucoup été question d’oiseau ce matin ; pour autant, je n’essaierai pas de me parer des plumes du paon !

« Le Défenseur des droits veille au respect des droits et libertés par les administrations de l’État, les collectivités territoriales, les établissements publics, ainsi que par tout organisme investi d’une mission de service public. » : tel est l’énoncé de l’article 71-1 de la Constitution, qui crée le Défenseur des droits, autorité constitutionnelle et uninominale.

Il s’agit donc de renforcer substantiellement les possibilités de recours non juridictionnel dont disposent les citoyens pour assurer la défense de leurs droits et libertés.

Cette nouvelle institution assumera, cela a été rappelé, les tâches qui incombaient jusqu’à présent au Médiateur de la République, au Défenseur des enfants, à la Commission nationale de déontologie de la sécurité et à la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité.

L’intégration des missions du Contrôleur général des lieux de privation de liberté dans le champ de compétence du Défenseur des droits a été discutée et finalement rejetée. Cela nous satisfait pleinement, car cette institution, encore récente, a un domaine d’action véritablement spécifique.

En effet, la mission du Contrôleur général des lieux de privation de liberté est triple. Il doit s’assurer que les droits intangibles inhérents à la dignité humaine sont respectés, vérifier qu’un juste équilibre entre le respect des droits fondamentaux des personnes privées de liberté et les considérations d’ordre public et de sécurité est établi, mais aussi et surtout prévenir toute violation des droits fondamentaux de ces personnes.

Par ailleurs, des inquiétudes se sont exprimées en ce qui concerne l’intégration des fonctions du Défenseur des enfants. Cette disposition a été maintenue, et cela était nécessaire, car il est important de rappeler que le Défenseur des droits disposera d’absolument tous les pouvoirs de l’actuel Défenseur des enfants : il pourra alerter sur des cas individuels ou collectifs, proposer des modifications de la réglementation et sensibiliser l’opinion. Vous l’aurez compris, mes chers collègues, nous avons eu à cœur de préserver l’intérêt supérieur de l’enfant.

Concernant la saisine du Défenseur des droits, elle pourra être directement mise en œuvre par toute personne, physique ou morale, qui s’estimera lésée dans ses droits et libertés par le fonctionnement d’une administration.

Afin qu’il puisse accomplir au mieux sa mission, le Défenseur des droits sera assisté d’adjoints, dont la désignation ne sera pas soumise à l’approbation des commissions parlementaires, puisqu’ils seront les collaborateurs privilégiés du Défenseur des droits, et non des contre-pouvoirs.

Des collèges, compétents en matière de déontologie de la sécurité, de défense et de promotion des droits de l’enfant, ainsi que de lutte contre les discriminations et pour la promotion de l’égalité, seront institués.

La consultation de ces collèges par le Défenseur des droits revêtira un caractère obligatoire. Assortie de modalités définies dans le règlement intérieur, elle constituera une garantie supplémentaire quant au bien-fondé des décisions que prendra le Défenseur des droits dans ces matières si spécifiques.

La composition de ces trois collèges a suscité de nombreux débats. Nous nous satisfaisons de l’équilibre trouvé par les rapporteurs quant à la place de chacune des personnalités qualifiées.

Je terminerai en évoquant les modalités d’intervention du Défenseur des droits, auquel nous conférons aujourd’hui un rôle historique.

Le Défenseur des droits aura l’obligation de motiver toute décision de ne pas donner suite à une saisine. Il s’agit d’un principe important pour nos concitoyens.

Enfin, le Défenseur des droits ne pourra déposer de requête constituant une action collective devant le juge administratif. Une telle innovation représente certes une idée intéressante, mais elle devra faire l’objet d’une réflexion approfondie du Parlement avant d’être éventuellement inscrite dans notre droit.

Je tiens à remercier une nouvelle fois notre rapporteur de la qualité de son travail, ainsi que les membres de la commission des lois, qui ont su, sous la houlette de leur président, trouver un juste équilibre.

Mes chers collègues, ces textes constituant une étape importante dans le renforcement de la protection des droits et libertés dans notre pays, le groupe UMP les votera avec conviction !

La parole est à M. le président de la commission des lois.

Je tiens à souligner que le Sénat s’est beaucoup investi dans la création du Défenseur des droits. Pour s’en convaincre, il n’est qu’à rappeler les étapes qui ont permis cette avancée. Ainsi, dans le projet de révision, l'article 71-1 de la Constitution prévoyait initialement un « Défenseur des citoyens ». Or les enfants et les étrangers qui se trouvent sur notre territoire, s’ils ne sont pas des citoyens, ont des droits. C'est la raison pour laquelle nous avons proposé la dénomination de « Défenseur des droits ».

Je trouve paradoxal qu’un certain nombre de nos collègues reconnaissent aujourd'hui toutes les vertus aux institutions existantes, alors que les personnalités qui les présidaient étaient nommées par un pouvoir exécutif que souvent ils combattaient, et sans que le Parlement soit consulté. Or toutes ces autorités administratives indépendantes ont affirmé une grande autonomie. Je remercie d’ailleurs Jacques Mézard d’avoir rappelé que ce sont les Médiateurs de la République successifs – MM. Jacques Pelletier, Bernard Stasi et Jean-Paul Delevoye – qui ont renforcé cette institution et lui ont donné toute son ampleur.

Je pointerai un autre paradoxe : certains opposent médiation et contrôle des droits. Pourtant, le Défenseur des enfants et la HALDE font de la médiation. C’est l’une des missions qui leur ont été confiées.

En revanche, et c’est fondamental, dans la mesure où le Défenseur des droits est doté de pouvoirs exceptionnels, il n’est plus le Médiateur de la République. Il est faux d’affirmer que la création de cette nouvelle instance revient à avoir fusionné le Médiateur de la République avec les autres autorités administratives indépendantes. Puisqu’une nouvelle institution chargée de défendre les droits était créée, il était naturel qu’elle regroupe tout ce qui relève de ce domaine. Jacques Mézard l’a souligné à juste titre : il est impossible de créer une nouvelle autorité chargée de défendre les droits tout en conservant des institutions qui lui feraient concurrence.

Enfin, je ne doute pas que la pratique renforcera les pouvoirs de cette nouvelle institution.

Nous le savons bien, certaines instances ont été critiquées au moment de leur création. Je ne crois pas, d’ailleurs, que celle du Médiateur de la République, pourtant voulue par le Sénat, ait été accueillie avec satisfaction.

Les réticences s’expliquent par le fait que le Défenseur des droits pourra être saisi directement par nos concitoyens, alors qu’aujourd'hui, en théorie, le Médiateur de la République, comme la CNDS du reste, ne peut l’être que par l’intermédiaire de parlementaires. Cette avancée, comme la question prioritaire de constitutionnalité, contribue à renforcer sensiblement les droits des citoyens et fera évoluer notre société.

C’est exact !

Je conclurai de manière plus anecdotique.

Je ne cesse de le répéter : l’important, ce n’est pas que « le Président de la République ne puisse procéder à une nomination lorsque l'addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés », ainsi que le prévoit l'article 13 de la Constitution ; c’est surtout que la procédure ne doive pas exiger un consensus tel que seraient finalement nommées des personnalités n’ayant pas forcément l’autorité requise pour exercer les missions qui leur seront confiées.

Pour ma part, je considère qu’en fait une majorité simple d’avis négatifs suffira pour empêcher la nomination de personnalités qui ne conviendraient pas. Cet effet préventif du dispositif sera largement suffisant.

Nous ne pouvons que nous féliciter de ce que M. Jean-Marie Delarue ait été nommé Contrôleur général des lieux de privation de liberté. Si, demain, une personnalité de cette qualité devient Défenseur des droits, cette institution sera pleinement au service de nos concitoyens.

La parole est à M. le garde des sceaux.

Je remercie M. Lefèvre de son excellente et exhaustive analyse.

Je remercie également M. Mézard d’avoir proposé une définition du Défenseur des droits qui est probablement la meilleure de toutes. Bien entendu, pour le reste, je suis moins d’accord avec lui…

Mme Borvo Cohen-Seat et M. Sueur ont émis des critiques qui ne me paraissent pas fondées.

Tout d’abord, le mode de nomination du Défenseur des droits constituerait selon eux une sorte de péché originel. Dans ces conditions, vous et vos amis en avez commis un certain nombre dans le passé, puisque les personnalités dirigeant les autorités administratives indépendantes ont toujours été nommées par le Président de la République !

Sans consultation du Parlement !

Dans la mesure où vous n’avez pas voté la révision constitutionnelle, je comprends que vous soyez quelque peu gênés sur cette question ! La consultation du Parlement constitue une limitation importante à l’exercice de son pouvoir de nomination par le Président de la République, quel qu’il soit. En effet, le Président de la République devra proposer au Parlement la nomination d’une personnalité susceptible de recueillir une majorité d’avis favorables. Il faudra obtenir un vote positif.

Du reste, ce qui fonde l’indépendance dans notre droit public républicain, ce ne sont pas les conditions de nomination, c’est le fait que le mandat ne soit pas reconductible. Cela vaut pour les membres du Conseil constitutionnel comme pour les dirigeants des autorités administratives indépendantes. Le Défenseur des droits exercera un mandat unique. Une fois nommé, il lui reviendra d’exprimer ses compétences et de faire vivre l’institution.

Voilà !

M. Sueur a par ailleurs déploré que le Défenseur des droits ne soit pas tenu d’expliquer pour quelles raisons il ne suit pas, le cas échéant, l’avis du collège. Honnêtement, je ne vois pas comment l’institution pourrait fonctionner dans ces conditions. Dans le même ordre d’idées, on ne saurait exiger du Gouvernement qu’il motive son refus de suivre un avis du Conseil d’État ! L’important est que, aux termes de la rédaction de l'article 20 du projet de loi organique telle qu’elle est issue des travaux de la commission mixte paritaire, le Défenseur des droits devra indiquer les motifs pour lesquels il décide de ne pas donner suite à une saisine.

Oui !

En outre, Mme Borvo Cohen-Seat a affirmé que le Défenseur des droits aura moins de pouvoir que les autorités administratives qu’il remplace. C’est complètement faux, et un seul exemple suffira à le montrer.

L’article 18 du projet de loi organique prévoit expressément que « le Défenseur des droits peut procéder à des vérifications sur place dans les locaux administratifs ou privés des personnes mises en cause ; des vérifications sur place dans les lieux, locaux, moyens de transport accessibles au public et dans les locaux professionnels exclusivement consacrés à cet usage ».

C’est un changement radical par rapport à l'article 8 de la loi portant création de la Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité, aux termes duquel « la haute autorité peut, après avis adressé aux personnes intéressées et avec leur accord, charger un ou plusieurs de ses membres ou de ses agents de procéder à des vérifications sur place […] ».

Le Défenseur des droits, lui, n’aura besoin d’aucune autorisation et pourra proprio motu procéder à des visites sur place. C’est là un véritable progrès.

Oui !

Enfin, tout citoyen pourra saisir directement le Défenseur des droits. Ce point est fondamental.

Je tiens à le souligner, car on l’oublie trop souvent, cette majorité a ouvert aux citoyens la possibilité de saisir directement le Conseil constitutionnel, au travers de la question prioritaire de constitutionnalité, le Conseil supérieur de la magistrature et, maintenant, le Défenseur des droits. La possibilité de saisine directe des autorités administratives indépendantes par le citoyen constitue aussi un véritable progrès.

Mme Borvo Cohen-Seat a porté un jugement négatif sur la question prioritaire de constitutionnalité, au motif qu’elle peut déboucher sur des résultats différents de ceux que l’on souhaiterait.

Or c’est le propre de toute mesure visant à défendre les droits et les libertés ! Elle a été instituée non pas pour plaire à ceux qui exercent le pouvoir, exécutif ou législatif, mais pour assurer la prééminence du droit dans notre pays. Je n’hésite pas à affirmer que l’adoption des deux textes dont nous débattons contribuera à conforter cette prééminence !

Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale commune ?…

La discussion générale commune est close.

Nous passons à la discussion du texte élaboré par la commission mixte paritaire sur les dispositions restant en discussion du projet de loi organique relatif au Défenseur des droits.

Je rappelle que, en application de l’article 42, alinéa 12, du règlement, aucun amendement n’est recevable, sauf accord du Gouvernement. Le Sénat étant appelé à se prononcer avant l’Assemblée nationale, il statue par un seul vote sur l’ensemble du texte.

Je donne lecture du texte élaboré par la commission mixte paritaire :

Sur les articles du texte élaboré par la commission mixte paritaire, je ne suis saisi d’aucun amendement.

Quelqu’un demande-t-il la parole sur l’un de ces articles ?...

Le vote est réservé.

Avant de mettre aux voix l'ensemble du projet de loi organique dans la rédaction résultant du texte élaboré par la commission mixte paritaire, je donne la parole à M. Alain Anziani, pour explication de vote.

Nous espérions que le débat nous apporterait quelques lumières, mais nous ne percevons toujours pas le véritable motif de la création du Défenseur des droits…

Les autorités administratives indépendantes qu’il est appelé à remplacer ne fonctionnaient-elles pas de façon satisfaisante ?

Ce n’est pas cela !

Aucun élément en ce sens n’a été versé au débat. Bien au contraire, il a été dit et répété qu’elles remplissaient bien leurs missions, et même que le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, seule institution à avoir, presque par miracle, échappé à la fusion, joue un rôle admirable, avec à sa tête un homme remarquable.

C’est vrai !

Dans le même ordre d’idées, cette semaine encore, au cours de l’examen du projet de loi relatif à la garde à vue, de multiples témoignages ont mis en exergue l’importance de l’action de la CNDS, dont nous risquons de déplorer la disparition dans les années à venir.

S’agit-il de faire des économies ? Plus personne ne soutient que la création du Défenseur des droits le permettra. On ne voit pas, en effet, comment une structure complexe et polymorphe pourrait travailler à moindre coût que les institutions existantes, plus souples et beaucoup plus réactives.

M. le garde des sceaux a affirmé avec beaucoup de force que la France disposerait, avec le Défenseur des droits, de l’ombudsman le plus puissant d’Europe. Mais pourra-t-il être puissant alors qu’il dépendra de l’exécutif, étant nommé par le Président de la République ? C’est un vaste débat, que vous avez éludé !

M. le rapporteur a dit tout à l’heure qu’il faudrait trouver l’oiseau rare. La tâche s’annonce difficile ! L’indépendance de la nouvelle institution sera plus limitée si Mme de Panafieu est nommée par le pouvoir exécutif, qui lui offrirait ainsi une sorte de lot de consolation, que si elle est dirigée par M. Delarue… Tout dépend donc de la personne qui sera nommée, et par suite de la personne qui la nomme ! Le pouvoir exécutif va désigner son propre contrôleur…

M. le président de la commission des lois nous a dit que ce n’était pas mieux avant. Certes, mais si rien ne change, à quoi tout cela sert-il ?

Je terminerai en rappelant la maxime de Montesquieu selon laquelle il ne faut toucher aux lois que d’une main tremblante.

Je ne vois pas ce que Montesquieu vient faire dans ce débat !

M. Alain Anziani. Pour votre part, monsieur le garde des sceaux, vous les bousculez d’un revers de la main ! Nous voterons contre ces deux textes.

Personne ne demande plus la parole ?...

Conformément à l’article 42, alinéa 12, du règlement, je mets aux voix l’ensemble du projet de loi organique dans la rédaction résultant du texte élaboré par la commission mixte paritaire.

En application de l’article 59 du règlement, le scrutin public ordinaire est de droit.

Il va y être procédé dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J’invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

Voici le résultat du scrutin n° 173 :

Le Sénat a adopté.

Nous passons à la discussion du texte élaboré par la commission mixte paritaire sur les dispositions restant en discussion du projet de loi ordinaire relatif au Défenseur des droits.

Je rappelle que, en application de l’article 42, alinéa 12, du règlement, aucun amendement n’est recevable, sauf accord du Gouvernement. Le Sénat étant appelé à se prononcer avant l’Assemblée nationale, il statue sur les amendements puis, par un seul vote, sur l’ensemble du texte.

Je donne lecture du texte élaboré par la commission mixte paritaire :

Sur les articles du texte élaboré par la commission mixte paritaire, je ne suis saisi d’aucun amendement.

Quelqu’un demande-t-il la parole sur l’un de ces articles ?...

Quelqu’un demande-t-il la parole pour explication de vote sur l’ensemble du projet de loi ?...

Je mets aux voix l’ensemble du projet de loi dans la rédaction résultant du texte élaboré par la commission mixte paritaire.

Le groupe du RDSE s’abstient !

La parole est à M. Yves Détraigne.

Lors du scrutin n° 172 du 9 mars 2011 portant sur l’ensemble de la proposition de loi modifiant certaines dispositions de la loi n° 2009-79 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires, M. Jean Arthuis souhaitait voter pour.

Notre collègue souhaite que cette rectification soit consignée dans le compte rendu de nos travaux.

Acte vous est donné de cette mise au point, mon cher collègue. Elle sera publiée au Journal officiel et figurera dans l’analyse politique du scrutin.

Mes chers collègues, l'ordre du jour de ce matin étant épuisé, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à quinze heures.

La séance est suspendue.