Elle a tout d'abord entendu M. Guy Carcassonne, professeur de droit public à l'université Paris-X Nanterre.

A titre liminaire, M. Jean-Jacques Hyest, président et rapporteur, a rappelé que M. Guy Carcassonne avait siégé au sein du Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République, présidé par M. Édouard Balladur, et avait par ailleurs une grande expérience de la vie parlementaire.

s'est déclaré préoccupé par le déroulement à l'Assemblée nationale des débats consacrés au projet de loi organique relatif à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution. Il a estimé, d'une part, que le Gouvernement avait fait preuve de maladresse dans la présentation de ce texte, d'autre part, que les députés de l'opposition avaient réagi d'une manière excessive.

a également estimé que ces débats étaient troublés par les équivoques, les objectifs assignés à la réforme par les uns et les autres n'étant peut-être pas les mêmes. A cet égard, il a rappelé que la révision constitutionnelle de juillet 2008 avait eu pour objectifs de rationaliser les procédures et de renforcer les pouvoirs du Parlement, dans le respect des équilibres de la Ve République.

Il a estimé que la question centrale soulevée par le projet de loi organique était celle du temps global susceptible d'être imposé, en application de son article 13, pour le déroulement des débats consacrés à l'examen d'un texte. A cet égard, il lui a semblé légitime de vouloir éviter de perdre du temps mais inacceptable de chercher à en gagner.

Soulignant que le Parlement était par essence un lieu de débats, où la parole devait pouvoir s'exprimer, il a également considéré que l'obstruction constituait une pathologie, à la banalisation de laquelle il ne fallait pas se résigner. Il a ajouté que l'obstruction, si elle était souvent provoquée par l'attitude du Gouvernement, ne grandissait pas l'opposition et affaiblissait le Parlement dans son ensemble. Enfin, il a fait observer, d'une part, qu'elle n'avait jamais empêché l'adoption d'un texte, d'autre part, et contrairement à ce que certains pouvaient affirmer, qu'elle n'avait jamais précédé mais toujours suivi une forte mobilisation sociale.

En conséquence, il a approuvé l'idée de fixer un temps global pour la discussion d'un texte, à condition de le calculer de manière à éviter toute discussion expéditive. Pour apaiser les tensions créées par le projet de loi organique, il a estimé que les autorités parlementaires seraient bien inspirées de faire connaître rapidement leurs projets de réforme des règlements des assemblées.

a par ailleurs estimé que le Sénat s'honorerait en complétant le projet de loi organique pour interdire au Gouvernement, conformément à l'une des préconisations du Comité présidé par M. Édouard Balladur, de présenter des amendements tendant à insérer dans les projets de loi des articles additionnels, sauf aux fins de coordination ou de mise en conformité du texte avec la Constitution et les conventions internationales. Il a fait observer que ces amendements n'étaient en effet ni soumis au Conseil d'État, ni accompagnés d'une étude d'impact.

et rapporteur, a fait observer que le Gouvernement demanderait alors à des parlementaires de présenter des amendements préparés par les ministères concernés.

a répondu que ces amendements n'avaient actuellement pas et n'auraient toujours pas à l'avenir la même portée, aux yeux des parlementaires, selon qu'ils étaient présentés par le gouvernement ou par un de leurs collègues.

et rapporteur, l'a ensuite interrogé sur les dispositions du projet de loi organique relatives à l'adoption par les assemblées de résolutions, en application de l'article 34-1 de la Constitution, en rappelant que l'Assemblée nationale y avait été hostile lors de l'examen en première lecture de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République.

a indiqué que les dispositions du projet de loi organique relatives à l'adoption par les assemblées de résolutions soulevaient trois questions relatives à l'examen en commission des propositions de résolution, à la possibilité de les amender et aux modalités de déclaration de leur éventuelle irrecevabilité.

Il a tout d'abord suggéré de conserver le principe, retenu par l'Assemblée nationale, d'une discussion en séance publique, sans examen préalable en commission, des propositions de résolution, dans la mesure où elles ne soulèveront, le plus souvent, aucune difficulté de rédaction, tout en permettant à la commission compétente, si elle le souhaite, de s'en saisir sur décision de la Conférence des présidents ou du Bureau de l'assemblée concernée.

Il a ensuite souscrit au choix de l'Assemblée nationale d'interdire le dépôt d'amendements aux propositions de résolution mais de permettre à leurs auteurs de les rectifier, les propositions de résolution devant demeurer des textes politiques et non devenir des ersatz de propositions de loi. Il a estimé que la rectification permettrait de régler les difficultés techniques susceptibles de se présenter et de parvenir aux compromis politiques nécessaires à l'adoption d'un texte.

Enfin, M. Guy Carcassonne a suggéré de confier au président de chaque assemblée, plutôt qu'au Premier ministre, la responsabilité de constater l'irrecevabilité d'une proposition de résolution dans les cas prévus par l'article 34-1 de la Constitution.

Il a souligné que la Constitution opérait une distinction claire entre les prérogatives du Premier ministre -initiative des lois, réunion d'une commission mixte paritaire, engagement de la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale...- et celles du Gouvernement -recours au vote bloqué, acceptation d'amendements aux conclusions de la commission mixte paritaire...- et qu'on ne pouvait donc, sans méconnaître le texte fondamental, réserver au premier des prérogatives dévolues au second.

Il a jugé qu'il serait plus simple de confier au président de chaque assemblée la responsabilité d'assurer le respect de l'article 34-1 de la Constitution, plutôt que de prévoir une décision du Conseil des ministres ou du ministre concerné par la proposition de résolution, ajoutant que cette solution présenterait en outre l'avantage de prévenir le risque de déclarations d'irrecevabilité abusives.

En conclusion, il a jugé souhaitable de faire confiance aux instances parlementaires pour assurer le respect de l'article 34-1 de la Constitution, comme on leur avait toujours fait confiance pour assurer celui de l'article 40.

Après avoir rappelé que le Parlement était par essence un lieu de débats, M. Jean-Pierre Sueur a estimé que le droit d'amendement constituait un droit imprescriptible, reconnu à chaque parlementaire, auquel il ne saurait être porté atteinte. Il s'est demandé si l'institution d'un délai global d'examen d'un texte, dans les conditions prévues par l'article 13 du projet de loi organique, n'entrait pas en contradiction avec ce principe constitutionnel.

a demandé si, à l'avenir, les amendements devraient être déposés au nom des groupes parlementaires ou pourraient encore l'être par les parlementaires à titre individuel.

Réaffirmant qu'il importait d'éviter de perdre du temps et non de chercher à en gagner, M. Guy Carcassonne a jugé tout à fait possible d'opérer cette distinction dans la mise en place du dispositif institutionnel qui serait retenu. Il a ainsi observé que certains débats pouvaient durer en raison des questions difficiles qu'ils soulevaient, tandis que d'autres ne se prolongeaient qu'en raison du dépôt de milliers d'amendements. Il a considéré que le seul énoncé de la règle prévue par l'article 13 du projet de loi organique suffirait à dissuader l'opposition de pratiquer l'obstruction. Il a en outre rappelé qu'entre 1935 et 1969, l'examen des textes en séance publique était enserré dans un délai global par le règlement de la chambre des députés puis par celui de l'Assemblée nationale, et que le caractère dissuasif de cette règle avait permis d'éviter de l'appliquer.

Observant que l'opposition nourrissait de légitimes inquiétudes compte tenu du comportement du pouvoir exécutif depuis plus d'un an, marqué par l'utilisation quasi-systématique de la procédure d'urgence et la volonté de donner immédiatement une traduction législative à toute idée nouvelle, M. Guy Carcassonne a suggéré d'entourer de garanties cette règle qu'il a jugée saine, en définissant précisément les modalités de détermination et de répartition du temps global d'examen d'un texte : ce temps global pourrait être calculé sur la base, pour chaque article du texte, d'une même durée théorique attribuée à chaque groupe politique (par exemple, une heure, quarante-cinq minutes ou une demi-heure) ; ce temps global pourrait ensuite être réparti entre les groupes politiques de manière à favoriser ceux de l'opposition et les groupes minoritaires, par exemple en attribuant à chaque groupe une même durée minimale et en répartissant le reliquat proportionnellement à leurs effectifs.

Le droit d'amendement étant reconnu à chaque parlementaire, M. Guy Carcassonne a indiqué que tout auteur d'amendement pourrait s'exprimer pour le défendre mais que son temps de parole s'imputerait sur le temps global alloué à son groupe politique. En conséquence, a-t-il ajouté, il appartiendrait à chaque groupe de prendre les mesures nécessaires pour prévenir ou sanctionner les abus, le cas échéant par une exclusion des parlementaires trop diserts.

a jugé dogmatique de vouloir imposer a priori un temps global pour l'examen d'un texte, alors que de nouvelles questions pouvaient naître de la discussion. Elle a rappelé que les règlements des assemblées permettaient déjà d'abréger les débats.

a marqué sa préférence pour une règle comparable à la « guillotine » britannique, qui permet à la Chambre des communes de mettre un terme à des débats qui s'éternisent, plutôt que d'enserrer les débats sur un texte dans un délai global fixé a priori.

a estimé que le Parlement souffrait moins de la longueur excessive des débats que de l'absence de débat véritable, chacun tenant des propos préparés à l'avance sans tenir compte de ceux des autres. Il s'est interrogé sur les moyens de sortir de ce théâtre d'ombres pour parvenir à de véritables échanges d'arguments.

a rappelé que Benjamin Constant avait suggéré que le président de la Chambre des députés ait la faculté de retirer la parole à l'orateur qui lisait une intervention écrite, signe qu'il ne prenait pas en compte les propos de ses collègues.

En réponse à M. Jean-Jacques Hyest, président et rapporteur, qui l'interrogeait sur les modalités d'application de l'article 39 de la Constitution, M. Guy Carcassonne a jugé lacunaire la liste des documents devant être joints aux projets de loi déposés sur le bureau de l'assemblée saisie. Il a indiqué qu'il lui paraissait nécessaire d'exiger une appréciation de la valeur ajoutée du projet de loi par rapport au droit existant.

En réponse à M. Jean-Jacques Hyest, président et rapporteur, qui l'interrogeait sur l'éventuelle présence du Gouvernement lors de l'examen d'un texte en commission, M. Guy Carcassonne a estimé qu'il convenait de faire une distinction entre les textes soumis aux assemblées suivant la procédure accélérée et ceux examinés suivant la procédure ordinaire.

S'il a jugé légitime que le Gouvernement puisse participer aux travaux des commissions et leur faire connaître son point de vue avant qu'elles n'adoptent les dispositions qui serviront de base à la discussion en séance publique, il a également jugé nécessaire que les parlementaires puissent se retrouver entre eux, à un moment donné, afin d'avoir des échanges qui s'écartent des discours convenus.

Rappelant qu'à l'Assemblée nationale il existait actuellement un délai de plusieurs jours entre la fin de l'examen des amendements en séance publique et l'adoption de l'ensemble du texte par un vote solennel, il a suggéré de prévoir l'adoption par les commissions d'un texte provisoire, hors la présence du Gouvernement, et de permettre à ce dernier de demander à être entendu avant son examen en séance publique afin qu'il soit le cas échéant rectifié.

Souscrivant très largement à l'ensemble des propos tenus par M. Guy Carcassonne, M. Patrice Gélard a déploré que les parlementaires français s'ingénient à multiplier les possibilités d'intervention en séance publique, alors que celles des autres États européens limitaient au contraire les temps de parole afin d'améliorer la qualité des débats. Il a exprimé la crainte que l'allongement des discussions en séance publique conduise à un absentéisme parlementaire plus important.

a déclaré que tout laissait craindre que l'institution d'un temps global pour l'examen des textes en séance publique, présentée comme un instrument destiné à dissuader l'obstruction parlementaire, fasse en réalité l'objet d'une utilisation systématique pour abréger les débats.

Il s'est opposé à ce que le Gouvernement puisse demander aux commissions de rectifier leur texte, jugeant préférable, pour l'intérêt des débats en séance publique, qu'il dépose lui-même des amendements.

Observant que les ministres ne pourraient sans doute participer à toutes les réunions des commissions, pour des raisons d'emploi du temps, il a souhaité que les commissaires délibèrent hors de la présence des membres du Gouvernement au moment de l'adoption du texte qui servira de base à la discussion en séance publique.

a précisé que sa proposition de prévoir l'adoption par les commissions d'un texte provisoire, hors la présence du Gouvernement, et de permettre à ce dernier de demander à être entendu avant son examen en séance publique, afin qu'il soit le cas échéant rectifié, était uniquement destiné à permettre de lever d'éventuelles difficultés techniques afin que la séance publique soit exclusivement consacrée aux questions de fond.

s'est demandé si un changement du mode d'élection des députés, consistant à abandonner le scrutin majoritaire, n'aurait pas une influence sur les discussions en séance publique.

a déclaré qu'il n'en était pas certain.

Puis elle a entendu M. Pierre Avril, professeur émérite de droit public à l'université Paris-II Assas.

Après avoir indiqué que son propos ne porterait pas sur l'obligation faite au Gouvernement de présenter des études d'impact, M. Pierre Avril, professeur émérite de droit public à l'université Paris-II Assas, a jugé paradoxal, qu'après la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 destinée à renforcer les droits du Parlement, la rédaction du projet de loi organique ait été confiée au Gouvernement.

Il a estimé que les dispositions du projet de loi organique relatives au droit d'amendement étaient juridiquement inutiles, les règles en la matière pouvant simplement figurer dans le règlement de chaque assemblée.

S'agissant de la règle du « crédit-temps », instituée par le projet de loi, il a jugé opportun de prévoir une organisation de l'examen des textes dans des délais déterminés. Il a indiqué qu'une telle limitation ne posait pas de difficultés d'ordre constitutionnel dans la mesure où une règle analogue existait déjà à la Chambre des députés sous la IIIème République, à l'Assemblée nationale sous la IVème République ainsi qu'à l'Assemblée nationale de la Vème République jusqu'en 1969. Il lui a, en conséquence, semblé inutile que ce type de disposition figure dans un texte de nature organique.

Il a rappelé qu'une telle règle avait été supprimée en 1969 à l'Assemblée nationale, à l'initiative du président Jacques Chaban-Delmas, afin d'assouplir la procédure parlementaire, mais a jugé que cette suppression avait été imprudente. Il lui est apparu que l'accroissement de la production législative depuis plusieurs années impliquait, en effet, une organisation plus systématique des débats parlementaires.

Abordant la question de l'examen simplifié des textes législatifs, il a rappelé que le Conseil constitutionnel avait sanctionné la résolution du Sénat qui, en 1990, avait modifié son règlement intérieur afin d'autoriser le vote de textes en commission, dans la mesure où, à cette époque, la Constitution ne permettait pas l'institution d'une telle procédure. Il a relevé que la modification de la Constitution intervenue en 2008 rendait désormais possible un tel examen mais que les règles de procédure y afférentes n'avaient pas à figurer dans une loi organique.

Il a indiqué que la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 aurait pu être l'occasion d'encadrer davantage le droit d'amendement du Gouvernement, en limitant notamment sa faculté de déposer des amendements au dernier moment. Il a regretté que cette opportunité n'ait pas été saisie dans le cadre du projet de loi organique initial.

a indiqué que la présence du Gouvernement en commission constituait le corollaire de la nouvelle rédaction de l'article 42 de la Constitution prévoyant que le débat en séance publique porte sur le texte de la commission. Il a estimé que cette présence permettrait un échange entre le Gouvernement et les parlementaires afin que ses observations puissent être prises en compte dans le texte de la commission. Cette mesure lui est apparue comme un rééquilibrage des deux phases d'examen des textes législatifs que sont, d'une part, le travail en commission et, d'autre part, la discussion en séance publique. Il a néanmoins estimé que les commissions devraient toujours conserver la possibilité de se réunir, lorsqu'elles le souhaitent, hors la présence du Gouvernement.

Après que M. Jean-Jacques Hyest, président et rapporteur, eut rappelé que les dispositions actuelles du règlement du Sénat interdisaient au Gouvernement d'être présent au moment du vote de la commission, M. Pierre Avril a concédé que cette présence lors du vote pouvait être jugée maladroite.

et rapporteur, a souligné que la présence du Gouvernement pendant toute la séance de commission aurait pour conséquence d'influencer fortement le vote des amendements.

a souligné que la logique de l'article 42 de la Constitution était que le texte adopté par la commission fixe le débat en séance publique sur les questions les plus essentielles, ce qui lui a paru d'autant plus important que les débats parlementaires n'étaient plus relatés dans la presse.

a estimé que l'interprétation développée par M. Pierre Avril aurait pour effet de vider la séance publique de son objet, alors même qu'il n'appartenait pas à la commission de légiférer. Il a jugé que si le Gouvernement était en désaccord avec la commission, le lieu du débat devait être la séance publique.

a estimé que les journalistes assisteraient davantage aux travaux en séance publique si ceux-ci étaient moins longs et moins complexes. Il a estimé que le renvoi du vote d'un texte en commission, comme cela se pratique en Italie, aurait pour effet de rendre l'adoption d'une loi relativement clandestine et qu'en conséquence, il convenait que les commissions n'aient pas de véritable pouvoir de décision mais un pouvoir de proposition.

Abordant la question des résolutions, il a souligné que l'Assemblée nationale avait supprimé leur renvoi en commission, ce qui soulevait deux difficultés.

D'une part, il a mis en exergue la fait que, d'un point de vue formel, la Constitution employant le terme de « résolution », cela impliquait que ce texte devait suivre une procédure identique à celle d'une proposition de loi ; or, il a rappelé que cette règle n'avait connu aucune véritable exception depuis la IIIème République.

Il a ajouté que si l'article 34-1 de la Constitution permettait désormais au législateur organique de déroger à l'acception classique du terme résolution, la rédaction retenue par l'Assemblée nationale dans le cadre du projet de loi organique transformait cette résolution en une simple motion. Il lui a semblé que la régularité de cette procédure au regard de la Constitution n'était pas acquise, dans la mesure où le Conseil constitutionnel adoptait désormais une interprétation très littérale de la Constitution.

Il a indiqué que, d'autre part, l'objet d'une résolution était d'exprimer le sentiment d'une assemblée, ce qui impliquait qu'il faille permettre d'amender un tel texte. Il a jugé que, à défaut, la procédure de résolution deviendrait unilatérale, ce qui pourrait conduire au dépôt de résolutions peu acceptables qui ne feraient que perpétuer des clivages politiques et ne permettraient pas d'assurer l'expression d'une position consensuelle forte d'une assemblée.

a souligné que les résolutions prévues à l'article 88-4 de la Constitution n'étaient pas entourées des mêmes précautions et que le Conseil constitutionnel avait indiqué que de telles résolutions n'étaient en aucun cas susceptibles de mettre en cause la responsabilité du Gouvernement, alors qu'une argumentation juridique inverse avait été soutenue en 1959 par MM. Michel Debré et Georges Vedel à l'encontre du règlement de l'Assemblée nationale autorisant le droit de résolution.

Il a rappelé que le Conseil constitutionnel avait en effet admis dans sa décision de juin 1959 que les résolutions pouvaient affaiblir le Gouvernement, cette interprétation expliquant, selon lui, les réserves et limitations apportées par le projet de loi organique au nouveau pouvoir de résolution du Parlement. Il a néanmoins estimé que cet argument manquait en fait puisque jamais, sous la IVème République, l'utilisation de résolutions n'avait été à l'origine de crises gouvernementales. Il a ajouté qu'une telle prévention à l'égard du droit de résolution était anachronique, la situation prévalant en 2009 n'étant aucunement analogue à celle de la IVème République, dans la mesure où le Gouvernement était soumis depuis 1958 à une double responsabilité, l'une devant le Parlement -juridiquement organisée mais virtuelle-, l'autre devant le Président de la République -non formalisée mais effective.

Il a jugé que le dispositif du projet de loi organique était en retrait par rapport au compromis trouvé en 1959 entre Michel Debré et l'Assemblée nationale.

a reconnu que la presse ne rendait plus compte des travaux du Parlement mais s'est interrogé sur la question de savoir si le raccourcissement des débats en séance publique serait de nature à changer cet état de fait. Il a estimé que le désintérêt des médias vis-à-vis des travaux parlementaires s'expliquait davantage par le pouvoir d'injonction dont disposait le Président de la République par rapport au Parlement.

Il a jugé totalement invraisemblable que le Gouvernement puisse être présent pendant tous les travaux de la commission, ajoutant qu'une telle présence serait très difficile à assurer en pratique pour les membres du Gouvernement.

Il a proposé que la commission puisse inviter le Gouvernement à être présent à ses travaux et que le Gouvernement soit entendu à sa demande, mais s'est dit opposé à ce que celui-ci soit présent au moment du vote.

a indiqué qu'il n'y avait pas de symétrie entre les prérogatives du Gouvernement en séance publique et en commission. Il a estimé que les modalités pratiques de la présence du Gouvernement en commission devraient être examinées par chaque commission en fonction des circonstances, c'est-à-dire selon l'importance du texte examiné, le ministère concerné et la majorité parlementaire existante. Il a jugé indispensable, en tout état de cause, que puisse intervenir un échange entre la commission et le Gouvernement, ne serait-ce que sur la rédaction même des amendements.

a rappelé que le règlement du Sénat permettait déjà de faire face à l'évolution du texte constitutionnel. Il a constaté l'intention, pour le Gouvernement, d'être présent à l'ensemble des travaux de la commission, ce que ne permet pas actuellement le règlement du Sénat. Il en a conclu que les dispositions du projet de loi organique niaient purement et simplement l'autonomie des assemblées dans ce domaine.

a indiqué que le poids de l'exécutif sur le Parlement ne suffisait pas à expliquer le désintérêt des médias pour ses travaux, ce dernier résultant notamment de l'existence d'une nouvelle génération de journalistes qui n'avaient pas connu la IVème République où une plus grande attention était portée aux travaux des assemblées. Il a ajouté que la complexité des débats constituait également une explication, les rapports des commissions étant souvent bien plus éclairants que les travaux parlementaires en séance publique.

Puis la commission a entendu une communication de M. Jean-Jacques Hyest, président, sur le déroulement des travaux de la commission en prévision de l'entrée en vigueur au 1er mars 2009 de l'article 42 de la Constitution qui prévoit que l'examen en séance publique portera désormais sur le texte adopté par la commission.

a indiqué qu'un délai-limite interne à la commission serait fixé pour le dépôt au secrétariat des amendements proposés par le rapporteur et par les membres de la commission des lois qui souhaiteraient voir leurs amendements intégrés au texte proposé par la commission. Les membres de la commission pourraient prendre connaissance de ces amendements auprès du secrétariat avant la réunion de la commission.

Après avoir indiqué que la commission examinerait pour chaque article les amendements du rapporteur et des commissaires, M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que les amendements non retenus par la commission à ce stade devraient être déposés au service de la séance par leurs auteurs s'ils souhaitaient qu'ils puissent être examinés en séance publique.

S'agissant de la proposition de loi de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures, la commission a fixé au lundi 9 février, à 11 heures, le délai-limite interne à la commission pour le dépôt des amendements du rapporteur et des membres de la commission des lois en vue de l'examen du rapport par la commission le 11 février.

Après avoir constaté que l'adoption de la réforme du Règlement du Sénat n'aurait vraisemblablement pas lieu avant le 1er mars 2009, M. Bernard Frimat a souscrit à ces nouvelles règles, précisant qu'elles susciteront un travail en amont plus important de la part des sénateurs. Il s'est interrogé sur son application au projet de loi pénitentiaire que Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a approuvée.

a demandé si, lors d'une réunion antérieure à celle de l'examen du rapport et des amendements, le rapporteur pourrait présenter le texte à la commission. M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné qu'une telle présentation ne serait pas toujours possible à organiser et a rappelé que, outre l'audition par la commission du ministre pour les textes les plus importants, la participation aux auditions des rapporteurs, lesquelles sont ouvertes aux autres membres de la commission, était un moyen de prendre connaissance des enjeux du texte.

a ajouté que le groupe de travail sur la réforme du Règlement du Sénat avait évoqué la possibilité d'organiser en séance publique un débat général sur un texte. Considérant que cette possibilité risquait d'être difficile à mettre en oeuvre, M. Pierre Fauchon a proposé que la commission consacre, pour chaque texte, une réunion à la discussion générale et une autre à l'examen des amendements du rapporteur et à ceux des membres de la commission des lois.

Enfin, à M. Jean-Pierre Sueur qui l'interpellait sur les conditions d'examen en séance publique de la proposition de loi relative aux frais d'exécution de justice, M. Jean-Jacques Hyest, président, a répondu qu'il demanderait, lors de la Conférence des Présidents, l'inscription par priorité à l'ordre du jour de la séance mensuelle réservée la plus proche de la suite de l'examen de cette proposition de loi.

Enfin, elle a entendu M. Pierre-Yves Gahdoun, professeur de droit public à l'université Lyon-III.

a rappelé que le projet de loi organique avait pour objet de mettre en oeuvre trois éléments de la révision constitutionnelle de juillet 2008 : le vote des résolutions prévu par l'article 34-1 de la Constitution, la nécessité de réaliser des études d'impact pour les projets de loi (article 39) et l'encadrement du droit d'amendement (article 44).

Soulignant que l'article 34-1 de la Constitution prévoyait la possibilité de voter des résolutions tout en interdisant au Parlement de mettre en cause par cette voie la responsabilité du Gouvernement ou de lui adresser des injonctions, il a jugé que le texte adopté par l'Assemblée nationale posait trois difficultés.

Il a considéré que la Constitution attribuait clairement au Gouvernement la compétence pour estimer si la résolution était susceptible de mettre en cause la responsabilité du Gouvernement ou de lui adresser une injonction. Il a expliqué que le rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, examinant cette liberté d'appréciation du Gouvernement, l'avait qualifiée de « discrétionnaire », puisqu'elle ne pouvait être soumise à aucun contrôle. M. Pierre-Yves Gahdoun, considérant qu'une autre lecture pouvait être faite de l'article 34-1 de la Constitution, a estimé que si le Gouvernement pouvait seul apprécier le risque d'injonction ou de mise en cause de sa responsabilité par une proposition de résolution, il ne pouvait cependant opposer l'irrecevabilité dans n'importe quel cas.

Il a précisé que l'irrecevabilité ne saurait donc être admise que dans les deux situations visées par la Constitution, le Gouvernement étant libre d'estimer si un tel risque existe, mais tenu de respecter les conditions posées par la Constitution. Il a expliqué que la loi organique ne pourrait assurer ce respect en renvoyant l'appréciation du Gouvernement au contrôle d'une entité extérieure, comme le Conseil constitutionnel ou la Conférence des présidents de l'assemblée intéressée, sans méconnaître le texte constitutionnel. Il a expliqué que la solution consisterait plutôt à créer une obligation de motivation sommaire de l'irrecevabilité prononcée par le Gouvernement, dont la liberté d'appréciation serait ainsi préservée. Le Gouvernement devrait expliquer en quoi la proposition de résolution met en cause sa responsabilité ou tend à lui adresser une injonction.

a considéré qu'un tel dispositif assurerait le droit à l'information des parlementaires, la loi organique pouvant par exemple prévoir que l'appréciation du Premier ministre soit sommairement motivée et que le défaut de motivation entraîne le rejet de l'irrecevabilité.

et rapporteur, constatant que l'Assemblée nationale avait fortement encadré l'exercice par le Parlement du droit de résolution, a rappelé que ce droit, qui figurait dans le projet de révision constitutionnelle déposé par le Gouvernement, avait été supprimé par les députés avant d'être rétabli par le Sénat.

et Charles Gautier ont jugé qu'il serait souhaitable de ne pas limiter la motivation de l'irrecevabilité, par le Premier ministre, à une appréciation sommaire.

en est convenu.

Il s'est ensuite interrogé sur l'opportunité d'examiner les propositions de résolution en commission avant d'en débattre en séance publique. Rappelant que le projet de loi organique initial avait prévu le renvoi de ces propositions à une commission, il a indiqué que la commission des lois de l'Assemblée nationale avait souhaité supprimer cette possibilité pour les motifs suivants :

- l'article 43 de la Constitution dispose que les projets et propositions de loi sont envoyés à des commissions spéciales à la demande du Gouvernement ou de l'assemblée intéressée. Dès lors, en prévoyant que le président de l'assemblée intéressée serait seul compétent pour renvoyer une proposition de résolution à une commission, le projet de loi organique serait entré en contradiction avec l'article 43. M. Pierre-Yves Gahdoun a jugé cet argument discutable, car l'article 43 de la Constitution vise seulement les projets et propositions de loi mais n'interdit pas d'autres modalités de renvoi en commission pour des textes d'une nature différente, comme les propositions de résolution. Il a estimé que la loi organique ne porterait donc pas atteinte à l'article 43 de la Constitution en prévoyant que seul le président de l'assemblée intéressée puisse renvoyer à une commission une proposition de résolution ;

- le projet de loi organique n'organisant pas la possibilité d'amender une proposition de résolution, mais seulement un droit, pour son auteur, de la rectifier, la commission des lois de l'Assemblée nationale a jugé que l'application du droit d'amendement pouvait faire craindre une dénaturation de la proposition initiale, une perte de temps ou encore pouvait amoindrir la spécificité des résolutions par rapport aux lois. Elle a alors confirmé l'irrecevabilité des amendements sur les propositions de résolution et conclu à l'inutilité d'un examen en commission de ces propositions. M. Pierre-Yves Gahdoun, considérant que le rôle des commissions ne se limitait pas à proposer des amendements, mais comportait également une magistrature d'influence, a précisé que si la commission ne pouvait amender la proposition de résolution, elle pourrait utilement discuter le texte, trouver des terrains d'entente ou suggérer à l'auteur des modifications rédactionnelles. L'expertise ainsi développée et le rapport publié apporteraient en outre une information précieuse aux membres de l'assemblée. Il a souligné que l'impossibilité pour la commission d'amender le texte n'enlevait pas tout intérêt à l'examen qu'elle pouvait en faire;

- le rapport de la commission serait lui-même susceptible de comporter des injonctions que ne contenait pas la proposition de résolution au moment de son examen par le Gouvernement, ce qui pourrait ensuite conduire à d'importantes difficultés. M. Pierre-Yves Gahdoun a estimé qu'un tel écueil pouvait être évité en prévoyant que la proposition de résolution ne peut être inscrite à l'ordre du jour si le Gouvernement juge qu'elle met en cause sa responsabilité ou qu'elle constitue une injonction à son égard. Le contrôle du Gouvernement se ferait donc entre l'intervention de la commission et l'éventuelle inscription à l'ordre du jour.

a considéré que l'examen des propositions de résolution par les commissions ne se heurtait à aucun obstacle juridique et paraissait même souhaitable, le renforcement du rôle des commissions constituant l'un des traits essentiels de la révision de juillet 2008. Il a souligné que comme les lois, les résolutions devaient être claires et bien rédigées, et que le travail des commissions pouvait certainement contribuer à cet objectif.

S'interrogeant ensuite sur la possibilité d'amender les propositions de résolution en séance publique, il a jugé douteuse l'idée selon laquelle il valait mieux supprimer cette possibilité au motif que la proposition amendée risquerait de ne plus refléter la volonté de son auteur. Il a jugé regrettable que l'absence de droit d'amendement puisse conduire l'assemblée à rejeter des propositions de résolution en raison de quelques points de désaccord, alors qu'amender permettrait aux parlementaires de trouver un terrain d'entente et d'adopter le texte. Jugeant que le risque de dénaturation semblait préférable, pour l'auteur de la résolution, à un rejet pur et simple de sa proposition, il a observé que la résolution adoptée ne serait pas celle de son auteur, mais celle de l'assemblée dans son ensemble.

a fait valoir que dans certains cas l'auteur pouvait préférer un vote sur sa proposition d'origine, dans d'autres sur une résolution amendée.

évoquant l'argument selon lequel le droit d'amendement n'aurait pas lieu d'être pour les résolutions parce que celles-ci seraient dépourvues d'effet juridique, a estimé que l'absence d'effet normatif ne devait pas conduire à adopter ces textes dans la hâte et sans s'assurer de leur qualité.

Il a jugé que le droit d'amendement, participant de l'amélioration de la qualité des textes, devait également s'appliquer aux résolutions, le législateur organique pouvant cependant considérer que leur examen en commission suffit à créer un espace de discussion permettant de dégager un compromis. Il en a conclu que l'examen des propositions de résolution devait au moins prévoir leur discussion en commission ou la possibilité de les amender en séance publique.

et rapporteur, a observé que la logique retenue par l'Assemblée nationale, considérant que les propositions de résolution ne devaient pas être examinées en commission parce qu'elles ne peuvent être amendées, conduirait, si elle était appliquée aux traités et accords internationaux, à ne pas examiner en commission les projets de loi tendant à autoriser leur ratification ou leur approbation.

Rappelant que les études d'impact devaient jouer un rôle éminent dans l'amélioration du processus de fabrication des lois, M. Pierre-Yves Gahdoun a expliqué qu'elles devraient aussi permettre, à terme, de réduire le nombre de lois votées. Relevant que l'article 39 de la Constitution ne mentionnait pas les études d'impact, il a souligné que le projet de loi organique initial ne retenait pas davantage ce terme, préférant la notion de « documents qui rendent compte des travaux d'évaluation préalable réalisés ».

Observant que les députés avaient cependant décidé de remplacer les termes « d'évaluation préalable » par ceux « d'étude d'impact », il a approuvé cette initiative, le droit français contenant trop de notions relevant du jargon juridique. Considérant que la référence aux études d'impact était porteuse d'une plus grande clarté, il a précisé que cette notion intégrait également une appréciation de la valeur ajoutée du projet de loi, c'est-à-dire de son utilité par rapport au droit existant et de son impact sur l'ordonnancement juridique. Relevant qu'il appartenait au législateur de définir le contenu des études d'impact, il a souligné que l'intérêt majeur du dispositif consistait à évaluer la nécessité d'adopter une nouvelle loi. Il a estimé que si le texte adopté par l'Assemblée nationale prévoyait que l'étude d'impact présente les « options possibles en dehors de l'intervention de règles de droit nouvelles », la référence à la valeur ajoutée du projet de loi pouvait encore préciser cette idée.

rappelant que, en cas de désaccord entre la Conférence des présidents de la première assemblée saisie et le Gouvernement sur l'existence d'une étude d'impact répondant aux prescriptions organiques, le Conseil constitutionnel pourrait éventuellement être saisi, a expliqué que le rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale considérait que cette nouvelle procédure ne créait pas de nouveau motif d'inconstitutionnalité. Le défaut d'étude d'impact ne pourrait donc être invoqué lors d'une saisine du Conseil constitutionnel sur le fondement de l'article 61 de la Constitution, par exemple à l'initiative de soixante sénateurs.

Expliquant que le rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale appuyait son argumentation sur la décision du Conseil constitutionnel dite « blocage des prix et des revenus » de 1982, il a précisé qu'à l'époque le Conseil avait estimé que l'empiètement d'une disposition législative sur le domaine réglementaire ne constituait pas en soi un motif d'inconstitutionnalité car des procédures spécifiques permettaient de sanctionner de tels débordements du législateur : la procédure « préventive » de l'article 41 de la Constitution et la procédure « curative » de l'article 37. Il a relevé que si le rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale établissait une analogie entre cette jurisprudence et la nouvelle procédure de l'article 39 de la Constitution visant les études d'impact, le juge constitutionnel avait souligné en 1982 que les procédures des articles 41 et 37 relatives aux domaines de la loi et du règlement avaient un caractère facultatif, le Parlement pouvant ainsi toujours adopter des dispositions de nature réglementaire. Observant que les dispositions de l'article 39 relatives aux études d'impact avaient en revanche un caractère obligatoire, il a indiqué que le Conseil constitutionnel pourrait :

- soit estimer que cette nouvelle obligation lui donne une compétence pour se prononcer sur les études d'impact, y compris lorsqu'il est saisi sur le fondement de l'article 61 de la Constitution ;

- soit considérer que l'existence d'une procédure spécifique de contrôle préventif l'empêche de statuer en la matière, lorsqu'il est saisi dans le cadre de l'article 61 de la Constitution, cette hypothèse étant celle retenue par M. Jean-Luc Warsmann, président et rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale.

Il a jugé que la position du Conseil constitutionnel demeurait beaucoup plus incertaine que ne le laissait entendre le rapport de la commission des lois de l'Assemblée nationale.

a rappelé que lors de la discussion de la révision constitutionnelle, les membres du groupe socialiste s'étaient prononcés contre les études d'impact, considérant qu'il était impossible de réaliser une étude objective sur un projet de loi avant sa transmission au Parlement. Expliquant qu'une étude d'impact relative à un projet de loi traitant des organismes génétiquement modifiés ou du temps de travail entrerait nécessairement dans le débat politique et s'adapterait aux objectifs du Gouvernement, il a jugé préférable de développer les travaux d'évaluation du Parlement.

a déclaré que l'étude d'impact n'avait pas pour finalité d'être objective ou d'établir la vérité, mais qu'elle pouvait aider les parlementaires à accomplir leur travail législatif en complétant leur information.

et rapporteur, a souligné que l'article 7 du projet de loi organique, relatif aux études d'impact, adopté par l'Assemblée nationale, apparaissait particulièrement développé et complexe et prévoyait notamment une analyse des coûts et bénéfices du projet de loi sur les petites et moyennes entreprises. Indiquant que les députés avaient souhaité prévoir que les documents rendant compte de l'étude d'impact présentent les consultations menées avant la saisine du Conseil d'État, il a jugé que cette précision était contraire au principe de séparation des pouvoirs.

rappelant que le pouvoir législatif des parlementaires s'exerçait au moyen d'un droit d'initiative et d'un droit d'amendement, a souligné la place essentielle de ce dernier, la part des initiatives parlementaires dans les textes adoptés étant réduite en raison de plusieurs facteurs, tels que la maîtrise de l'ordre du jour et des structures administratives par le Gouvernement.

Relevant que le droit d'amendement était souvent évoqué comme un facteur de détérioration de la qualité des lois et d'allongement de la durée des débats en séance, il a jugé que si une telle analyse se vérifiait partiellement lorsque des milliers d'amendements étaient déposés sur le même article, elle devait être rejetée après une analyse concrète de la qualité des lois. Il a souligné que la qualité des normes ne souffrait pas de l'excès de temps que leur auraient consacré les parlementaires, mais d'un empressement retirant au débat sa sérénité et favorisant les malfaçons. Rappelant que les lois votées dans le cadre des procédures d'urgence étaient davantage confrontées à un défaut de mesures d'application, il a jugé paradoxal que les lois soient d'autant moins rapidement appliquées que le Parlement avait dû les examiner dans l'urgence.

Considérant que la qualité des lois supposait une meilleure préparation et donc un rôle plus important des commissions, il a constaté que la révision constitutionnelle prévoyait l'encadrement du droit d'amendement par une loi organique. Evoquant la procédure d'examen simplifié définie par l'article 12 du projet de loi organique, il a relevé que son objectif était d'interdire le droit d'amendement en séance publique, afin de gagner du temps, le projet renvoyant au règlement des assemblées le soin de déterminer les textes qui seraient concernés par ce dispositif. Rappelant qu'au début des années 1990 le Conseil constitutionnel avait censuré une procédure similaire au motif qu'elle portait atteinte au droit d'amendement, il a estimé que le Conseil pourrait à nouveau juger que la procédure d'examen simplifié envisagée dénature le droit d'amendement.

Il a précisé que la nouvelle rédaction de l'article 44 de la Constitution mentionnait l'encadrement par la loi organique de l'exercice du droit d'amendement ; cette loi peut donc organiser la mise en oeuvre du droit d'amendement, mais pas sa mise en cause. Il a observé que si le texte adopté par l'Assemblée nationale prévoyait la possibilité pour le Gouvernement, le président de l'assemblée intéressée ou un président de groupe de s'opposer à l'engagement de la procédure d'examen simplifié, le fait majoritaire rendait peu probable la mise en oeuvre de ce droit d'opposition par les deux premières autorités.

jugeant que le Conseil constitutionnel pourrait estimer insuffisante la garantie apportée par le droit d'opposition des présidents de groupe, a considéré que d'autres garde-fous pourraient être prévus afin d'éviter une censure du dispositif, par exemple en donnant à un nombre défini de parlementaires le même droit.

S'interrogeant sur la place de l'article 13, relatif au « crédit-temps », dans ce projet de loi organique, au sein d'un chapitre visant à encadrer le droit d'amendement, il a relevé que ce dispositif ne visait pas directement l'exercice du droit d'amendement, mais avait pour conséquence de limiter ce droit dans certains cas. Il a observé que la commission des lois pourrait juger préférable de renvoyer cette disposition aux règlements des assemblées.

Relevant que l'article 11 du projet de loi organique prévoyait la possibilité pour le Gouvernement d'être présent, à sa demande ou en réponse à l'invitation d'une commission, lorsque celle-ci examine et vote des amendements, il a jugé que cette disposition ne semblait pas porter atteinte à la séparation des pouvoirs. Rappelant que la jurisprudence du Conseil constitutionnel à cet égard s'attachait à vérifier si un pouvoir empiétait trop largement sur un autre, il a expliqué que le Gouvernement pourrait assister à la réunion de la commission, mais que rien n'indiquait qu'il prendrait part aux délibérations ou au vote des amendements. Considérant que cette présence gouvernementale serait donc juridiquement neutre, il a observé qu'elle pourrait influencer le cours des débats, mais que l'appréciation du Conseil constitutionnel sur cette influence de fait et non de droit demeurait incertaine. Il a précisé que le texte adopté par l'Assemblée nationale rendrait indispensable une modification de l'article 18 du Règlement du Sénat, aux termes duquel le Gouvernement doit se retirer de la commission au moment du vote.

s'interrogeant sur les conséquences de la présence du Gouvernement sur le travail des commissions, a indiqué que la révision constitutionnelle, en prévoyant la discussion en séance publique du texte adopté par la commission, entraînait un déplacement du lieu de la production normative de l'hémicycle vers les commissions. Il a estimé que la présence du Gouvernement constituait une contrepartie de ce déplacement et permettrait au pouvoir exécutif de défendre son texte. Si cette présence ne semblait pas utile auparavant puisque les amendements de la commission étaient débattus en séance publique, il a jugé que dans le nouveau cadre constitutionnel elle permettrait d'assurer l'égalité des armes entre le Gouvernement et la commission.

rappelant que la révision constitutionnelle de juillet 2008 visait à étendre les pouvoirs du Parlement, s'est étonné que le texte adopté par l'Assemblée nationale cherche plutôt à les réduire au maximum. Considérant que l'examen en séance publique du texte issu de la commission devrait contribuer à améliorer le texte, il a souligné que la Constitution prévoyait désormais que le droit d'amendement s'exerce en séance publique ou en commission, afin de permettre aux assemblées d'instituer une procédure de législation déléguée en commission. Il a expliqué que ce type de procédure, d'usage exceptionnel, paraissait particulièrement indiqué pour l'examen des projets de loi de ratification d'ordonnances ou pour les projets de loi de codification, dont la nature technique rend inutile un débat en séance publique. Rappelant qu'une procédure d'examen simplifiée s'appliquait déjà au Sénat pour les projets de loi tendant à autoriser la ratification ou l'approbation de traités et d'accords internationaux, il a déclaré que l'intention du pouvoir constituant au sein de la révision de juillet 2008 était bien de permettre le vote en commission de certains types de textes.

déclarant que la discussion en séance publique du texte de la commission constituait une innovation intéressante, s'est interrogé sur les conséquences d'un encadrement excessif du droit d'amendement sur les droits du Parlement, le Gouvernement conservant par ailleurs les outils du parlementarisme « lyophilisé ». Estimant que la majorité au sein des commissions ne devrait pas chercher à modifier totalement le texte du Gouvernement, il s'est étonné que la discussion en séance publique du texte adopté par la commission puisse conduire à prévoir des garanties nouvelles pour le pouvoir exécutif, qui pourra toujours défendre des amendements en séance. Il a jugé préférable de ne pas permettre au Gouvernement d'être présent lorsque les commissions examinent et votent des amendements.

rappelant que le texte adopté par l'Assemblée nationale permettrait au Gouvernement de participer à l'examen en commission des articles d'un texte, a considéré que les réunions de commission seraient alors une duplication de la séance publique, puisque le Gouvernement serait sans doute consulté sur chaque amendement.

Considérant que le Gouvernement devait pouvoir être entendu par la commission en particulier sur les projets de loi les plus importants, il a souligné que la participation à l'examen et au vote des amendements aurait un caractère très contraignant pour les ministres, qui seraient conduits à passer beaucoup de temps au sein des commissions. Il a souligné que le texte adopté par la commission n'aurait qu'un caractère provisoire et que le Gouvernement pourrait s'y opposer en défendant des amendements en séance publique.

a observé que la loi organique pourrait prévoir, sur le modèle des dispositions actuelles du règlement du Sénat, que le Gouvernement peut être entendu par la commission, mais doit se retirer au moment du vote.

et rapporteur, a considéré que si l'organisation d'un débat général au cours duquel le Gouvernement pouvait présenter son projet de loi, paraissait opportune et constituait déjà une pratique courante au Sénat, le Gouvernement devrait ensuite se retirer pour permettre à la commission d'examiner les propositions du rapporteur, de ses membres et l'ensemble des amendements.

a rappelé que la révision constitutionnelle et le projet de loi organique avaient pour objet d'accroître les pouvoirs du Parlement. Soulignant qu'au cours de la réunion d'élaboration du texte de la commission seraient examinés les propositions du rapporteur et d'autres amendements, il a relevé que si la loi organique permettait au Gouvernement d'assister à cet examen, il serait alors indispensable d'assurer un équilibre, en permettant aux parlementaires n'appartenant pas à la commission de participer à la réunion pour y défendre leurs amendements. Il a relevé l'incohérence que présenterait un tel dispositif, les réunions de la commission devenant alors une répétition de la séance publique. Estimant que le Gouvernement devait pouvoir être entendu à sa demande ou à celle de la commission pour exposer globalement son texte, il a jugé que sa participation à l'examen des amendements serait contraire à l'esprit de la Constitution.

a considéré qu'il convenait de trouver un juste milieu afin de ne pas organiser en commission le débat qui devait avoir lieu en séance publique avec le Gouvernement. Il a jugé que la discussion en séance publique du texte de la commission induisait une présence plus affirmée du Gouvernement au sein des commissions, afin qu'il y explique ses projets de loi.

et rapporteur, a souligné que les délibérations des commissions devaient conserver leur autonomie.

estimant que le texte issu de la commission ne devait pas être le produit d'une sorte de répétition générale de la séance publique, a rappelé que chaque commission devait être en mesure d'organiser ses travaux comme elle le souhaitait.