Séance en hémicycle du 24 juin 2010 à 9h00

Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

L’ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi visant à réformer le champ des poursuites de la prise illégale d’intérêts des élus locaux, présentée par M. Bernard Saugey (proposition n° 268, texte de la commission n° 520, rapport n° 519).

Dans la discussion générale, la parole est à M. Bernard Saugey, auteur de la proposition de loi.

Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, je serai bref, laissant le soin à mes collègues Anne-Marie Escoffier et Pierre-Yves Collombat de compléter mes propos. Je me contenterai donc d’évoquer quelques idées-force.

Tout d’abord, ce qui nous pose problème dans la définition actuelle du délit de prise illégale d’intérêt, c’est la notion d’« intérêt quelconque », qui nous semble trop générale. Contrairement à ce que d’aucuns peuvent penser, cette proposition de loi est destinée non à protéger les élus, mais à faire en sorte que les élus honnêtes ne soient pas importunés, et que les élus voyous – ils ne sont pas nombreux, mais ils peuvent toujours exister – puissent être condamnés. Notre objectif est donc d’améliorer la loi afin de mieux réprimer la recherche d’un intérêt personnel.

Je tiens ensuite à rappeler que cette proposition de loi a deux pères spirituels. Si je l’ai présentée en mon nom propre, afin qu’elle puisse être examinée dans le cadre de l’ordre du jour réservé au groupe de l’UMP, je veux y associer mon collègue et ami Pierre-Yves Collombat. En effet, c’est ensemble, lors de la discussion de la loi du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d’allégement des procédures, que nous avons eu l’idée de ce texte ; mais il nous a paru préférable de déposer une proposition de loi indépendante, afin d’éviter l’écueil du cavalier législatif.

J’insiste également sur le fait que nous sommes très attachés au maintien de la répression du délit de prise illégale d’intérêt, contrairement à ce que d’aucuns peuvent penser.

Je voudrais aussi reprendre un exemple désormais fameux, déjà maintes fois évoqué, que j’ai d’ailleurs rappelé devant la commission des lois : c’est l’histoire d’un maire qui, comme à l’accoutumée, fait adopter par son conseil municipal une subvention pour le club de sports de sa commune. Sauf que son petit-fils joue au football dans ce club… Eh bien, mes chers collègues, un magistrat qui prendrait la loi au pied de la lettre – ils sont rares, mais ils existent ! – pourrait condamner ce maire pour prise illégale d’intérêt, alors même que ce dernier n’a pas touché un centime d’euro !

À en croire certains, le sujet ne serait pas essentiel, en raison du faible nombre de cas. Je ne partage pas ce point de vue. Je rappellerai en effet que, sur les trois dernières années, quarante-quatre cas ont été recensés en 2005, cinquante et un en 2006, et quarante-neuf en 2007, et qu’ils se sont soldés par treize peines d’emprisonnement avec sursis, vingt et une peines d’amende et seulement cinq dispenses de peine.

Je m’inscris également en faux contre l’idée répandue selon laquelle il suffirait, pour protéger un élu, de ne pas le faire participer aux votes relatifs à l’organisme ou à l’association dont il est par ailleurs membre. En effet, cette pratique ne permet pas d’écarter toute menace.

Je souligne d’ailleurs que ce sont les poursuites, et les harcèlements moraux qui s’ensuivent, qui posent problème, plus que les condamnations.

À présent, nous devons faire preuve d’un véritable courage politique.

J’ai cru savoir que la Chancellerie avait eu quelques réticences à l’égard de ce texte.

Elle en a toujours !

Et, de la façon dont elle a été utilisée, elle n’a donné lieu à aucun débordement.

Pour l’ensemble de ces raisons, nous devrions tous accepter de voter cette proposition de loi.

Cerise sur le gâteau, je note que la chambre criminelle de la Cour de cassation a, par une interprétation stricte de la loi pénale, récemment confirmé la condamnation d’un maire, d’un maire-adjoint et d’un conseiller municipal pour avoir participé à la décision d’attribution de subventions à des associations municipales qu’ils présidaient ès qualités, bien qu’ils n’en aient tiré aucun profit personnel et qu’il n’en soit résulté aucun préjudice pour la collectivité. Je vous renvoie, mes chers collègues, à la lecture de l’arrêt de la chambre criminelle de la Cour de cassation du 22 octobre 2008.

C’est donc bien la généralité des termes du texte d’incrimination, qui repose sur la notion d’ « intérêt quelconque », qui conduit à placer sous le coup de la loi pénale des comportements pourtant strictement conformes à l’intérêt général.

Nous proposons par conséquent de substituer aux mots « un intérêt quelconque » l’expression « un intérêt personnel distinct de l’intérêt général ». Ainsi, les honnêtes élus, qui sont légions, ne seront pas importunés, mais ceux qui voudront tricher seront embêtés.

J’ajoute enfin que, lorsque j’ai contacté Mme le garde des sceaux pour obtenir des précisions sur les réticences qui pouvaient exister à la Chancellerie, elle m’a tout d’abord dit qu’elle n’était pas au courant, avant de me rappeler pour me préciser qu’elle soutiendrait cette proposition de loi.

La parole est à Mme le rapporteur.

Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, la proposition de loi que j’ai l’honneur de rapporter devant vous ce matin s’inscrit dans une actualité brûlante qui nous fait toucher du doigt l’impérieuse nécessité de mesurer les conséquences de la jurisprudence la plus récente sur le délit de prise illégale d’intérêt. Une actualité qui donne raison à l’initiative prise par notre collègue Bernard Saugey de vouloir mieux définir le délit de prise illégale d’intérêt, prévu par l’article 432-12 du code pénal.

Nombreux sont les élus, les fonctionnaires, toutes les personnes exerçant une fonction publique, à s’émouvoir des conséquences que pourrait emporter la jurisprudence de la Cour de cassation, dans son arrêt du 22 octobre 2008 Ville de Bagneux, si elle devait être appliquée brutalement et sans discernement à des comportements qui n’auraient jamais eu l’intention de violer la loi.

Cette proposition de loi, loin de vouloir affaiblir le droit et protéger les élus et agents publics, vise donc tout au contraire à « sanctuariser » le devoir de probité, valeur fondamentale de notre République, à laquelle chacun de nous, citoyen comme élu, est viscéralement attaché. Elle veut concilier deux impératifs garants de notre vie démocratique : la neutralité qui s’impose à tout agent public et la sécurité juridique qui lui est due en contrepartie.

Tel était d’ailleurs l’objectif du délit de prise illégale d’intérêt, un délit qui s’inscrit dans un vieux principe déjà connu du droit romain, repris dans deux ordonnances de Saint-Louis et de Charles VI, puis dans le code pénal de 1810. Seul son nom en a été modifié, puisqu’au délit d’ « ingérence » s’est substitué celui de « prise illégale d’intérêt ». Quel que soit ce nom, il a toujours tendu à conforter la neutralité des personnes exerçant une fonction publique, qui se voient interdire la prise d’intérêts dans les affaires placées sous leur surveillance.

Aux termes de l’article 432-12 du code pénal, le délit n’est constitué qu’autant que les justiciables, en raison de leurs fonctions, ont pris, reçu ou conservé, « directement ou indirectement, un intérêt quelconque dans une entreprise ou une opération dont [ils ont], au moment de l’acte, en tout ou partie, la charge d’assurer la surveillance, l’administration, la liquidation ou le paiement ».

Les mots utilisés pour caractériser le délit portent en eux toute l’ambiguïté que dénonce la proposition de loi.

La surveillance peut aller jusqu’à être interprétée comme une simple association au processus de décision et se réduire à de simples pouvoirs de préparation ou de proposition de décisions prises par d’autres, comme l’a jugé la chambre criminelle de la Cour de cassation par un arrêt du 14 juin 2000.

Quant à l’« intérêt quelconque », il peut être de nature matérielle ou morale, direct ou indirect, indépendant même de la recherche d’un gain ou de tout autre avantage personnel, et sans contradiction nécessaire avec l’intérêt communal.

Il faut bien admettre que, en élargissant ainsi la notion d’intérêt quelconque, le juge considère que « l’infraction est constituée, même s’il n’en résulte ni profit pour les auteurs ni préjudice pour la collectivité », l’élément moral du délit résultant de ce que l’acte a été accompli sciemment, sans qu’il y ait forcément intention frauduleuse.

On mesure dès lors l’épée de Damoclès au-dessus de la tête de ces agents publics soumis au quotidien à des processus de décision entrant pleinement dans le champ de cet article 432-12 du code pénal, d’autant que les sanctions ont été aggravées dans le nouveau code pénal qui, au-delà des cinq ans d’emprisonnement et des 75 000 euros d’amende, prévoit des peines complémentaires dès lors qu’il y a manquement au devoir de probité.

S’ajoutent ainsi une interdiction des droits civiques, civils et de famille pour une durée maximale de cinq ans, une interdiction d’exercer une fonction publique ou une activité professionnelle ou sociale dans le même cadre que celui qui a donné lieu à infraction, et ce à titre définitif ou pour cinq ans, la confiscation des sommes ou objets irrégulièrement reçus ou détenus, une incapacité électorale de cinq ans telle qu’introduite par la loi du 19 janvier 1995 dans l’article L. 7 du code électoral.

Certes, il faut bien admettre que, statistiquement parlant – Bernard Saugey l’a rappelé tout à l’heure –, le nombre des condamnations n’est pas excessif, puisqu’il s’établit à environ cinquante condamnations par an sur les trois dernières années de référence : quarante-quatre en 2005, dont quatorze à l’encontre d’élus ; cinquante et un en 2006, dont dix-neuf à l’encontre d’élus ; quarante-neuf en 2007, dont dix à l’encontre d’élus.

Il faut ajouter que, avec pragmatisme, le législateur a prévu des atténuations, mais pour les seules communes de 3 500 habitants ou moins, sous réserve que, dans tous les cas, l’ensemble des décisions soient prises en toute transparence.

Il n’en reste pas moins que, en dépit de cet assouplissement, la rigueur des sanctions même atténuées a des conséquences lourdes sur les agents publics, marqués par un soupçon indélébile aux conséquences très importantes, y compris sur le plan psychologique.

Enfin, il n’aura échappé à personne que le Conseil constitutionnel, dans sa toute récente décision du 11 juin 2010, a déclaré contraire à la Constitution l’article L. 7 du code électoral relatif à l’interdiction d’inscription sur la liste électorale, décision qui vient conforter la position de l’auteur de la proposition de loi et celle de votre rapporteur.

Le contenu de cette proposition de loi avait été présenté dans un amendement par notre collègue Pierre-Yves Collombat lors de l’examen de la loi de simplification et de clarification du droit et d’allégement des procédures du 12 mai 2009 ; mais, cette disposition, considérée comme inopportune dans ce texte, n’avait pas été retenue. Bernard Saugey l’a expliqué et a rappelé que la présente proposition de loi, même si elle émane de lui, a été élaborée en parfait accord avec Pierre-Yves Collombat.

Cette double démarche, tant de M. Collombat que de M. Saugey, montre à l’évidence l’intérêt du texte qui nous est soumis.

Derrière cette proposition de loi, il y a le devoir exigeant, impératif de concilier en pratique deux points de vue : celui de la loi et celui du juge avec l’interprétation extensive qu’il fait de ladite loi. C’est un devoir exigeant, impératif, si l’on veut éviter un blocage inévitable de toute action administrative.

Monsieur le secrétaire d’État, les élus que nous sommes tous ici savent ce que veut dire « prendre ses responsabilités ».

Je suis conseiller général, membre de la commission d’appel d’offres relative aux transports scolaires. Je délibère donc pour choisir les transporteurs qui assurent le transport des élèves. Heureusement que mes petits-enfants ne bénéficient pas de ce transport, sinon…

Je demande et j’obtiens, toujours en qualité de conseiller général, des subventions pour les associations et les clubs sportifs de mon canton. Heureusement, encore une fois, que mes petits-enfants ne jouent ni au football ni au basket dans les clubs de mon canton ; sinon, je serais prise en défaut et coupable de prise illégale d’intérêt.

N’y a-t-il pas aussi quelque hypocrisie à croire que, parce que l’on ne prendra pas part aux délibérations de l’exécutif ou que l’on quittera momentanément la salle des délibérations pour ne participer ni aux débats ni au vote, on sera à l’abri d’une potentielle prise illégale d’intérêt ?

Chacun, à la commission des lois, s’est accordé à reconnaître, d’abord l’absolue nécessité de maintenir la répression du délit de prise illégale d’intérêt – nous y insistons – mais aussi, en contrepartie, la tout aussi nécessaire obligation de clarifier la notion d’ « intérêt quelconque ». Chacune et chacun a pu illustrer d’exemples vécus sur son territoire les excès auxquels pourrait conduire une application immodeste de la loi.

C’est pourquoi la commission, à l’unanimité, a voulu concentrer la répression sur les comportements relevant des manquements à la probité. Le texte retenu, intransigeant sur le respect du critère incontournable et essentiel de probité, se veut doublement protecteur de la neutralité de l’agent public en réprimant les actes qui s’en écarteraient et en stigmatisant le risque délictuel.

Monsieur le secrétaire d’État, les élus, dépositaires de l’autorité publique, les personnes chargées d’une mission de service public ou encore les personnes investies d’un mandat électif public se veulent, et sont dans leur grande majorité – il suffit de revenir au nombre de condamnations évoqué tout à l’heure –, exemplaires. Apportons-leur la preuve de la confiance que nous leur faisons. Disons-leur à toutes et à tous notre volonté de les aider à faire fonctionner harmonieusement nos institutions, notre volonté de ne pas paralyser l’action administrative, surtout à un moment où se multiplient les structures locales, où se développe l’intercommunalité et où les associations sont plus que jamais nécessaires.

La proposition de loi de Bernard Saugey a été considérée par l’ensemble des membres de la commission comme un texte d’équilibre et de bon sens, un texte raisonnable. Seul son intitulé a été modifié pour mieux identifier les bénéficiaires de ces dispositions. Sous réserve de cette modification, le texte a été adopté à l’unanimité par la commission : mes chers collègues, je vous propose de suivre son avis.

La parole est à M. le secrétaire d’État.

M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'État à la justice. Madame la présidente, mesdames, messieurs les sénateurs, permettez-moi tout d’abord d’avoir une attention particulière pour Mme Escoffier qui inaugure aujourd’hui la fonction de rapporteur, et qui le fait si bien d’ailleurs qu’elle rend ma tâche ardue.

Avant d’exprimer la position du Gouvernement sur ce texte, je me dois de vous expliquer les raisons pour lesquelles il y a matière à débat et pourquoi j’étais porteur, devant la commission des lois le 2 juin dernier, d’un certain nombre de questions et de rappels utiles.

L’échange que nous avons eu il y a trois semaines en commission des lois a été, pour moi, particulièrement éclairant et fructueux, y compris d’ailleurs sur des points controversés. On peut avoir une analyse différente, mais il était important que j’entende votre point de vue, étayé notamment par la jurisprudence. Nous avons aujourd'hui la démonstration que ces auditions de membres du Gouvernement devant la commission des lois et le dialogue qui s’y instaure – même si, je le sais, la commission des lois a une grande capacité à se suffire à elle-même tant les talents y sont nombreux et riches – ont leur utilité, et, pour ma part, je ne regrette pas d’y être venu le 2 juin dernier.

Cet échange en commission vaut, me semble-t-il, tous les coups de téléphone ou les échanges de couloir, si intéressants soient-ils par ailleurs, car on peut toujours interpréter ou contester ces derniers.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. À condition que les ministres écoutent ce que dit la commission : cela arrive quelquefois !

C’est ce que je voulais dire : je n’ai pas été si longtemps parlementaire, y compris sénateur, pour rien ! Cela crée une culture, un état d’esprit, un respect.

Nous savons que c’est ce que vous faites !

Notre discussion en commission, disais-je, a été d’un grand intérêt. Il en est d’ailleurs résulté des échanges au niveau des services de la Chancellerie et du Premier ministre, la prise en compte d’un certain nombre d’arguments et, enfin, la position que j’exprimerai tout à l’heure.

Ces remarques importantes étant faites, je me permettrai de reprendre un certain nombre de réserves que j’ai exprimées en commission parce qu’elles font partie du débat. Ce débat n’est pas aussi tranché qu’il y paraît, j’en conviens volontiers, mais admettez-le également.

Tout d’abord, la modification proposée consistant à remplacer « un intérêt quelconque » par « un intérêt personnel distinct de l’intérêt général » nous semblait juridiquement inutile.

Ce n’est d’ailleurs pas une position nouvelle de la Chancellerie, laquelle avait déjà émis des réserves identiques concernant la proposition similaire de M. Pierre-Yves Collombat. Comme vous l’avez indiqué, monsieur Saugey, nous avions déjà eu ce débat.

L’article 432-12 du code pénal a repris la rédaction de l’article 175 de l’ancien code pénal relatif au délit d’ingérence, devenu en 1994 le délit de prise illégale d’intérêts. Les termes inchangés « quelque intérêt que ce soit » sont devenus une notion clairement connue de tous les professionnels, et la loi pénale, il est vrai, gagne aussi à être stabilisée au moment où l’on critique ses incessants changements. Il y va d’une sécurité juridique que tous les praticiens appellent de leurs vœux.

Vous répondez à cela que, compte tenu d’un certain nombre de décisions faisant aussi partie de la jurisprudence que vous avez d’ailleurs rappelée, madame le rapporteur, cette sécurité n’est peut-être pas suffisamment importante, notamment du point de vue des élus : je peux l’entendre.

Je vous suggère de vous référer à la jurisprudence de la Cour de cassation, qui n’est tout de même pas rien : la prise illégale d’intérêt ne sanctionne qu’un comportement d’ingérence et en aucun cas l’objectif poursuivi ou le résultat escompté par l’auteur des faits ; en conséquence, la modification sur ce point précis n’apporte pas de valeur ajoutée. Mais j’ai compris que là n’était pas votre souci principal.

Je ne développerai pas longuement l’argument de la paralysie de l’action publique en raison d’une mise en cause systématique des élus puisque vous avez repris l’un et l’autre le même argument que moi sur le faible nombre de condamnations, …

Oui !

… même si nous arrivons à une conclusion opposée – mais nous finirons par nous rejoindre… –, vous pour dire que le phénomène peut finalement être traité sereinement, nous pour dire que l’on ne doit pas tant craindre l’état actuel de la jurisprudence.

Elle a évolué !

M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'État. Mais ces arguments peuvent être interprétés dans les deux sens.

S’agissant du risque de voir les élus locaux déserter les instances décisionnelles des associations parapubliques subventionnées – le risque existe en effet –, je rappelle que l’article L. 1524-5 du code général des collectivités territoriales instaure une présomption de désintéressement au profit de l’élu. Les élus locaux représentant une collectivité territoriale au conseil d’administration ou de surveillance d’une société d’économie mixte locale – c’est mon cas, et depuis longtemps – peuvent ainsi prendre part au vote de l’assemblée délibérante sans pour autant être considérés comme intéressés à l’affaire. C’est tout de même une sécurité importante pour éviter le danger mis en avant.

Cependant, je reconnais en vous écoutant – car j’écoute aussi ! – qu’il existe, malgré ce que je viens de dire, une réelle insécurité juridique liée à certaines décisions parfois difficiles à comprendre, décisions qui, à l’évidence, affaiblissent l’argument réel que je viens de développer.

Au fond, nous sommes dans une situation plus complexe que nous ne pouvions le penser au départ. Vous devez être à l’écoute des éléments que je peux vous apporter afin que votre démarche soit solide et puisse s’inscrire dans la durée ; pour ma part, au nom du Gouvernement, je dois savoir entendre les inquiétudes réelles que vous mettez en avant et qui justifient le dépôt de cette proposition de loi.

En commission, j’avais également évoqué un autre aspect qui vous avait fait « bondir » ; aussi, je formulerai différemment mon propos, car j’ai su d’autant mieux vous écouter que je comprends parfaitement votre sensibilité sur ces questions : la modification qui tend à définir un champ plus restreint que l’« intérêt quelconque » visé par la rédaction actuelle de l’article 432-12 du code pénal doit être comprise – et je ne dis pas : pourrait ne pas être comprise – par nos concitoyens. Nous avons donc, ensemble, dans ce contexte qui n’est pas des plus simples, un devoir d’explication, de pédagogie à l’égard de nos concitoyens et des médias, qui, évidemment, commenteront nos décisions.

Il suffira de prendre des exemples !

Il suffira peut-être de prendre des exemples, comme cela a été fait. Je connais les situations évoquées par Mme le rapporteur, et j’en tiens compte ; mais convenons que nous avons besoin de bien nous faire comprendre. Vous êtes des parlementaires suffisamment chevronnés et expérimentés pour savoir que ce n’est pas toujours facile, surtout dans le contexte actuel.

On va s’en occuper !

Cette nouvelle définition d’un intérêt personnel et nécessairement distinct de l’intérêt général, en effet, risque d’être perçue comme floue.

Je veux également rappeler que l’infraction de prise illégale d’intérêt vise à garantir l’impartialité et la neutralité de l’élu. Elle n’est pas érigée aux seules fins de prévenir la vénalité des élus, elle a aussi pour objet d’assurer le devoir de probité de ces derniers – mais nous sommes là-dessus d’accord, puisque vous l’avez vous-mêmes rappelé tout à l’heure.

En outre, afin de faire échec à toute suspicion de partialité, la rédaction actuelle de l’article 432-12 du code pénal astreint les élus à un désintéressement absolu ; c’est également le point de vue que vous développez.

Je veux le répéter encore une fois, lorsque je suis arrivé devant votre commission, je n’avais encore jamais rencontré ni de près ni de loin les problèmes que vous évoquez. J’ai donc exposé le point de vue qui était alors le mien : pour échapper à la sanction, les élus doivent s’abstenir de toute présence directe ou indirecte à une réunion de l’assemblée locale au cours de laquelle est adoptée une délibération attribuant des subventions à des associations qu’ils peuvent présider. Néanmoins, j’ai compris en vous écoutant, en entendant les exemples que vous avez cités, que ce n’était pas là une sécurité absolue.

Effectivement !

C’est ce qui m’a amené, dans le débat qui a eu lieu tant au sein de la Chancellerie qu’à l’échelon interministériel, à prendre en compte cette réalité.

En tous les cas, il est essentiel que la probité apparaisse clairement : c’est l’objectif auquel nous voulons évidemment tous parvenir à travers ce texte. Faisons donc, ensemble, un bon travail, un travail qui soit compris par nos concitoyens. Si je le dis, c’est non par crainte – je suis au-delà de cela ! –, mais parce que nous avons tous en mémoire le débat récent autour de la présomption en matière d’abus de biens sociaux : il arrive que nos discussions ne soient pas aussi bien comprises que nous l’aurions souhaité !

Si nous parvenons à un bon texte – et tous les éléments sont réunis pour qu’il en soit ainsi –, nous serons également confortés dans notre démarche européenne et internationale. En effet, il est bien évident que, sur ces objectifs de probité, de transparence, de clarté, etc., nous sommes aussi engagés dans un dialogue avec nos partenaires. Et il y va aussi de l’image de la France ; pour siéger souvent dans des instances européennes ou internationales, pour porter également notre modèle de droit – je l’ai fait encore voilà quelques jours –, je peux témoigner ici que c’est pour nous-mêmes un enjeu important.

Mesdames, messieurs les sénateurs, mes préoccupations, qui sont aussi celles du Gouvernement, expliquent la position que j’ai initialement présentée devant la commission. Ce n’était pas une position aberrante, ou irrespectueuse de votre travail, ni même déconnectée de la réalité : c’était une approche de la réalité. J’ai écouté votre propre approche de la réalité, et le dialogue s’est engagé.

Au vu de tous ces éléments, et alors que s’engage le débat sur cette proposition de loi, je veux vous indiquer que le Gouvernement s’en remettra à la sagesse du Sénat.

La parole est à M. Yves Détraigne.

Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, on ne peut pas, d’un côté, dénoncer la désaffection du politique et, de l’autre, rendre l’exercice des mandats parfois impossible ; de même, il est évidemment intolérable que des élus profitent de leurs fonctions pour s’octroyer des avantages personnels.

C’est tout l’enjeu du présent débat, un enjeu qui soulève la question de la nature même de la démocratie, en particulier locale, de sa déontologie et des conditions de sa concrétisation.

Le débat n’est pas nouveau, puisque c’était déjà exactement la problématique de la loi du 10 juillet 2000 tendant à préciser la définition des délits non intentionnels, dite « loi Fauchon », du nom de notre collègue de l’Union centriste.

Bernard Saugey l’a indiqué tout à l’heure, et j’ai écouté attentivement M. le secrétaire d’État à l’instant : que n’a-t-on pas dit à l’époque de la discussion de cette loi Fauchon !

C’est sûr !

Il s’agissait d’une autoamnistie des élus qui voulaient se protéger, etc. Il est vrai que, voilà une dizaine ou une douzaine d’années, avant que la proposition de loi Fauchon ne soit examinée, nous en étions arrivés à des excès absolument insupportables ! Mais tout le monde, ou presque, convient aujourd’hui que nous sommes parvenus à un certain équilibre. Je ne doute pas que la proposition de loi que nous examinons aujourd’hui, dont j’attribuerai la paternité non seulement à Bernard Saugey, mais également, si j’ai été bien attentif, à Pierre-Yves Collombat, ne remettra pas en cause cet équilibre.

En dix ans, la loi Fauchon est devenue un stabilisateur de la vie démocratique locale parce qu’elle a su établir un équilibre satisfaisant entre responsabilité politique et responsabilité pénale des élus.

C’est donc la même question qui nous est posée aujourd’hui : une question d’équilibre.

La proposition de loi dont nous abordons la discussion, en recadrant la prise illégale d’intérêt, rétablit un équilibre qui a été rompu entre nécessaire sanction de la prise illégale d’intérêt et exercice normal des mandats. Je crois que cela s’imposait !

Le premier alinéa de l’article 432-12 du code pénal, je le rappelle, définit ce délit – c’est une définition un peu longue et rébarbative, je le reconnais – comme « le fait, par une personne dépositaire de l'autorité publique ou chargée d'une mission de service public ou par une personne investie d'un mandat électif public, de prendre, recevoir ou conserver, directement ou indirectement, un intérêt quelconque dans une entreprise ou dans une opération dont elle a, au moment de l'acte, en tout ou partie, la charge d'assurer la surveillance, l'administration, la liquidation ou le paiement ». En clair, on cherche la marge de manœuvre de l’élu : quand peut-il intervenir sans prendre de risque ?

Or, l’interprétation faite de ce texte par le juge est devenue parfois très problématique. Parce qu’ils présidaient des associations ayant bénéficié de subventions communales, des élus municipaux ont été condamnés pour prise illégale d’intérêt, alors qu’ils n’en avaient pas retiré le moindre profit à titre individuel. Anne-Marie Escoffier l’a d’ailleurs parfaitement illustré par les exemples qu’elle a cités.

Cette jurisprudence ne tombe pas du ciel. Elle tient, je crois, au caractère particulièrement flou de l’un des termes clefs du texte de la loi, celui d’ « intérêt quelconque ».

Il faut avoir un « intérêt quelconque » dans une entreprise ou une opération pour que le délit soit constitué. Dans ces conditions, il n’y a rien d’étonnant, en réalité, à ce que le juge ait pu interpréter l’intérêt sanctionné comme, d’une part, indépendant de la recherche d’un gain ou de tout autre avantage personnel et, d’autre part, comme non nécessairement en contradiction avec l’intérêt communal !

Seulement, voilà : cette interprétation place les élus locaux dans une situation particulièrement délicate dans la mesure où il leur incombe souvent de représenter ès qualités leur collectivité dans des organismes extérieurs qui concourent à l’action publique locale. On en arrive à une situation de blocage, une logique de l’absurde qui, poussée à l’extrême, conduit les élus à encourir une sanction pénale par la seule nature des fonctions dont ils sont investis.

Il y a donc bien incompatibilité entre l’exercice normal du mandat et la « répression » organisée par l’article 432-12, rupture de l’équilibre entre administration territoriale et sanction pénale.

Force est de constater que l’adoption de la présente proposition de loi rétablira l’équilibre rompu. En redéfinissant plus précisément la prise illégale d’intérêt comme relevant d’« un intérêt personnel distinct de l’intérêt général », elle exclut du champ de la répression les élus siégeant ès qualités comme représentants de leur collectivité au sein d’instances extérieures dans la mesure où ils n’y prennent pas d’intérêt personnel distinct de l’intérêt général.

C’est donc un texte court, certes – il est rare que nous examinions des textes aussi brefs ! –, mais que je crois efficace et qui répondra parfaitement à un problème concret.

Le groupe de l’Union centriste le votera sans hésiter.

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat.

Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, Bernard Saugey et notre rapporteur, que je remercie, ont parfaitement exposé l’objet de cette proposition de loi : clarifier en la précisant la notion d’intérêt délictueux afin de sécuriser l’action de ceux auxquels a été confiée la gestion des affaires publiques, sans baisser la garde s’agissant de leurs éventuels manquements au devoir de probité.

Je me bornerai donc à revenir sur quelques points qui me semblent essentiels et qui expliquent l’adhésion totale de mon groupe au texte qui nous est soumis.

Premier point, le délit de « prise illégale d’intérêt » concerne une catégorie bien particulière de personnes, les « dépositaire[s] de l’autorité publique ou chargée[s] d’une mission de service public » ou « investie[s] d’un mandat électif public ». Peu de nos concitoyens, donc, y sont exposés, ce qui invalide a priori toutes les objections à la proposition de loi au nom de « l’égalité des citoyens devant la loi », l’un des tantras habituellement récités dès lors qu’il est question de la responsabilité des élus. En l’espèce, la question est d’assurer non pas un traitement égal à des égaux, mais des traitements inégaux à des personnes que leur position place dans des situations inégales.

D’où mon deuxième point : inséparable de la fonction, le délit de prise illégale d’intérêt, en bonne logique, ne devrait pas pouvoir être apprécié in abstracto, sans tenir compte des conditions d’exercice réelles de ladite fonction.

Or, qu’impose la fonction des élus ? Assurer la surveillance toujours, le fonctionnement parfois, d’organismes directement liés à la collectivité qu’ils gèrent et qu’ils représentent ès qualités dans ces organismes : établissements publics, associations, sociétés d’économie mixte, offices d’HLM… Les élus n’ont donc le choix qu’entre deux chefs d’accusation potentiels alternatifs : le défaut de surveillance, en cas de dérive des organismes dont ils sont censés assurer la surveillance, ou la prise illégale d’intérêt.

Tout cela pouvait passer pour simple jeu de l’esprit, sans conséquence pratique, jusqu’à l’arrêt Ville de Bagneux, déjà évoqué. Comme cela a été rappelé, dans cette affaire, quatre élus municipaux de la commune de Bagneux – le maire, deux adjoints et un conseiller municipal, ce qui montre que la question concerne tous les élus et ne peut être réglé par le simple biais d’une démultiplication des délégations –, quatre élus, donc, ont été condamnés pour prise illégale d’intérêt pour leur participation aux délibérations et aux votes attributifs de subventions à diverses associations. Parmi celles-ci, les associations municipales et intercommunales qu’ils présidaient ès qualités, sans indemnité particulière et en vertu des statuts mêmes des organismes.

Je conseille donc aux élus d’apprendre par cœur et de se réciter tous les matins le dernier attendu de l’arrêt : « [...] l’intérêt matériel ou moral, direct ou indirect, pris par des élus municipaux en participant au vote des subventions bénéficiant aux associations qu’ils président entre dans les prévisions de l’article 432-12 du code pénal ; qu’il n’importe que ces élus n’en aient retiré un quelconque profit et que l’intérêt pris ou conservé ne soit pas en contradiction avec l’intérêt communal » !

Si cela ne s’appelle pas marcher sur la tête, je voudrais bien que l’on m’explique ce dont il s’agit ! L’arrêt Ville de Bagneux concerne seulement les associations, mais il pourrait s’appliquer, à la virgule près, à tout organisme extérieur d’une collectivité, voire aux EPCI dont elle est membre.

Ainsi, lors du vote de la dotation de compensation de l’impôt économique transféré ou de la dotation de solidarité communautaire, tous les membres du conseil communautaire, par définition intéressés en tant que délégués communaux, pourraient être inculpés pour prise illégale d’intérêt ! Cet arrêt pourrait également s’appliquer aux conseillers généraux votant une subvention relative à leur commune, voire, si l’on pousse le raisonnement jusqu’au bout, le budget du département, condition de l’octroi de subventions communales.

Le fait que des élus, siégeant ès qualités au conseil d’administration de la régie départementale des transports, sans rémunération, poursuivis pour leur participation à la commission d’appel d’offres où ladite régie soumissionnait, puissent se voir demander par un juge d’instruction si leurs enfants bénéficiaient du transport scolaire départemental montre qu’aucun délire n’est exclu.

La manière la plus simple de s’en prémunir, celle choisie par cette proposition de loi, est de préciser ce qu’il faut entendre par « prise illégale d’intérêt » : non pas la satisfaction d’un « intérêt quelconque », mais celle d’un « intérêt personnel distinct de l’intérêt général ».

Troisième point, cette modification, qui concerne exclusivement l’article 432-12 du code pénal, laisse inchangée toute la section 3, chapitre II, titre III, livre IV, relative au « manquement aux devoirs de probité » du code pénal. Sont également inchangés les articles 432-10, 432-11, 432-13 et 432-15, qui portent respectivement sur la concussion, le trafic d’influence, le pantouflage, la soustraction et le détournement de biens.

Au sein de l’article 432-12, cette modification ne concerne pas les cas où existe un intérêt personnel propre, même légitime, de l’élu, question abordée par les alinéas 2 à 5. Ces alinéas ne s’appliquent d’ailleurs qu’aux élus municipaux des communes de moins de 3 500 habitants. Il y aurait pourtant beaucoup à dire. Mais nous n’en dirons rien !

J’en ai moi-même fait l’expérience en tant que maire d’une commune de moins de 3 500 habitants. Devenu sénateur, j’avais l’intention de louer des locaux municipaux pour faire un bureau. J’ai alors sollicité l’avis du service central de prévention de la corruption sur ce point. Il m’a été déconseillé de réaliser ce projet, et j’ai évidemment suivi l’avis de ce service dont le rôle est essentiel. Malgré la présence d’un intérêt légitime, si l’on s’en réfère à la procédure, cela était impossible.

Quatrièmement, il serait assez étrange de refuser cette modification de bon sens proposée ici, alors que des pratiques autrement plus attentatoires à la moralité publique prospèrent sans susciter d’émoi particulier : si l’ancien employé d’une entreprise spécialisée dans la gestion des services d’eau, d’assainissement ou d’ordures ménagères, devenu maire, ne peut pas participer à l’instruction des affaires relatives à l’association qu’il préside ès qualités, il peut parfaitement, en toute légalité, concéder ces services municipaux, en respectant le formalisme de l’appel à concurrence, à son ancien employeur. On pourrait appeler cela du « pantouflage à l’envers », le pantouflage proprement dit étant réprimé, ou plutôt limité, par l’article 432-13 du code pénal.

Je rappelle ce paradoxe déjà souligné en 2000 par le rapport du service central de prévention de la corruption : « Comment, malgré un cadre juridique si rigoureux, un sentiment de suspicion peut-il se faire jour ? Comment le “pantouflage” en vient-il à être stigmatisé même lorsqu’il ne constitue pas une infraction ? ». « Même lorsqu’il ne constitue pas une infraction » : l’expression parle d’elle-même ! Je conseille donc la lecture de ce rapport aux âmes particulièrement chatouilleuses sur le chapitre de la moralité publique, ou plus exactement des « émotions médiatiques ».

Cinquièmement, pour apprécier l’effet pratique et humain de la législation, on ne peut se contenter de dire que la répression du délit de prise illégale d’intérêt est « mesurée ». C’est le seul point sur lequel je ne suis pas entièrement d’accord avec notre rapporteur.

D’abord, les statistiques fournies par la Chancellerie sont pour l’essentiel antérieures à l’arrêt Ville de Bagneux, qui change entièrement la donne.

C’est vrai !

Ensuite, plus que la lourdeur des peines principales et complémentaires dont on peut raisonnablement penser qu’elles ne concerneront que des prévenus ayant manqué à leur devoir de probité, c’est paradoxalement la légèreté de bon nombre des peines prononcées qui interrogent.

Que penser des dispenses de peines, sinon qu’elles sanctionnent quelqu’un d’honnête ? C’est évidemment de ces élus dont nous parlons, les autres personnes poursuivies n’ayant que ce qu’elles méritent. Vous nous avez dit en commission des lois, monsieur le secrétaire d’État, que les condamnations étaient peu fréquentes : elles sont légères et parfois justifiées, avez-vous déclaré. Quel aveu ! Si ces condamnations sont « parfois » justifiées, c’est que souvent elles ne le sont pas !

J’ai dit cela, moi ?

Cela figure dans le rapport. Je ne me permettrais pas d’inventer !

M. Jean-Marie Bockel, secrétaire d'État. On est toujours trahi par les écrits !

M. Pierre-Yves Collombat. Mme le rapporteur a replacé notre réflexion dans une continuité historique remontant à Saint-Louis et à Charles VI, l’inoubliable auteur d’une ordonnance sur le blasphème dont je vous recommande la lecture. Charles VI fut d’abord « le bien aimé » avant de sombrer dans une folie meurtrière et de devenir « Charles le fol ».

J’y vois comme un signe, s’agissant de la sous-section relative à la prise illégale d’intérêt de notre code pénal !

La parole est à M. Jean-Pierre Vial.

Madame le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, toute personne doit répondre de ses actes et de leurs conséquences, autant sur le plan civil que sur le plan pénal.

Non seulement cette règle de droit commun n’échappe pas à la personne investie de l’autorité publique, qu’elle soit fonctionnaire, élue ou officier ministériel, mais son application en est fréquemment élargie, voire durcie, en vertu d’un principe très simple selon lequel le porteur de cette autorité publique doit être un garant de l’autorité qu’il représente ou de la fonction qu’il assume.

Le droit administratif a construit dans le temps, sur la base d’une jurisprudence et d’une doctrine solides, la notion de la faute détachable ou non du service et de ses conséquences. Sur le plan pénal, le simple fait de commettre une infraction en étant investi de l’autorité publique entraîne le durcissement de la sanction, voire de la qualification pénale, allant jusqu’à criminaliser des faits qui n’auraient reçu qu’une qualification délictuelle au regard du droit commun.

Les domaines d’activité de plus en plus variés et complexes relevant du champ public et du champ privé, notamment dans le domaine économique, ont conduit l’autorité publique et le législateur à mettre en place des contrôles de déontologie de plus en plus rigoureux.

Ces principes et cette rigueur doivent être une règle et une exigence. Mais cette exigence de droit ne peut aller sans la précision de la règle et de son caractère normatif, et cela d’autant plus qu’en matière pénale on s’éloigne du caractère intentionnel des faits pour n’en retenir que le seul caractère matériel.

Il y a quelques années déjà, Mme Chandernagor, en sa qualité non pas de romancière, mais de rapporteur du Conseil d’État sur l’activité législative, soulignait les risques du nombre croissant de textes législatifs et de l’insécurité juridique qui en résultait.

Combien de fois des magistrats n’ont-ils pas soulevé les difficultés qui en résultaient pour eux, allant même jusqu’à considérer que, dans bien des cas, la difficulté ne résidait pas tant dans l’appréciation des faits qui leur étaient soumis que dans la bonne application des textes, compte tenu de leur nombre, de leur diversité, voire de leur complexité ?

Les élus locaux qui, ne l’oublions pas, sont la plupart du temps des élus de petites communes disposant de services administratifs très réduits, voire inexistants, sont amenés à représenter ès qualités la collectivité et l’assemblée dont ils émanent, au sein de ce que l’on appelle communément « les organismes extérieurs », qu’ils soient de droit public ou de droit privé. Ces établissements publics ou associations parapubliques concourent à l’action publique locale en remplissant des missions d’intérêt public ou d’intérêt général irremplaçables.

Dans notre droit positif, la prise illégale d’intérêt se définit comme un manquement au devoir de probité de la part de toute personne exerçant des fonctions publiques. Or, l’absence de qualification précise de la notion d’intérêt a conduit la jurisprudence la plus récente – elle résulte d’un arrêt de la Cour de cassation de 2008 – à s’éloigner de cette définition.

Ainsi, dans un des considérants de l’arrêt précédemment évoqué, la chambre criminelle indique que l’infraction est constituée même s’il n’en résulte ni profit pour les auteurs ni préjudice pour la collectivité, comme cela a été longuement développé. Dès lors, la Cour considère que « la prise illégale d’intérêt se consomme par le seul abus de sa fonction, indépendamment de la recherche d’un gain ou d’un avantage personnel ».

Non seulement les effets de cette jurisprudence n’auraient plus aucun lien avec la notion de probité à préserver mais entraîneraient de lourdes conséquences à l’égard d’élus qui refuseraient à l’avenir d’assumer des décisions, des responsabilités ou des représentations dans des structures extérieures qu’ils considéreraient comme susceptibles de les exposer à ce risque.

Mes chers collègues, nous faisons tous partie d’assemblées délibérantes. Nous siégeons pour beaucoup dans des commissions permanentes. Qui, dans cet hémicycle, n’a pas été témoin – je vais peser mes mots – d’échanges au cours desquels l’un lève la main en demandant au président de ne pas figurer au procès-verbal, et ou l’autre, inattentif, parlant à son collègue, se voit rappeler son statut de président de l’OPAC et la nécessité de se faire porter hors procès-verbal ? Combien de fois n’a-t-on pas entendu : « tu es président du CAL-PACT ou de l’ADIL, et peut-être faudrait-il que cette décision ne te concerne pas » ?

C’est très juste !

Certaines fois, nous devons nous demander si, après l’exclusion de tous ceux qui pourraient être concernés par le procès-verbal, le quorum est encore assuré…Est-ce là une application rigoureuse du droit ? Aujourd’hui, par l’exemple du droit, de sa rigueur et des exemples tirés de la vie quotidienne, nous sommes amenés, en qualité de législateur, à prendre notre responsabilité.

Je suis très sensible, monsieur le secrétaire d’État, à l’évolution qui a eu lieu, entre l’état d’esprit dans lequel vous sembliez être le 2 juin dernier en commission et la conclusion à laquelle vous êtes parvenu à l’instant, en vous en remettant à la sagesse du Sénat. C’est que nous attendions, sans en être parfaitement assurés avant que vous n’en prononciez la formule.

Afin d’encadrer au mieux l’action publique locale et d’empêcher des dysfonctionnements voire une paralysie, la présente proposition de loi vise à définir plus précisément la notion de prise illégale d’intérêt.

À travers cette proposition de loi, notre collègue Bernard Saugey, dont je tiens à saluer l’initiative, a su concilier deux impératifs, qui l’un et l’autre garantissent la force et la vitalité de notre vie démocratique : la neutralité à laquelle doit se soumettre tout agent public et la sécurité juridique qui lui est due en contrepartie.

Avec la nouvelle rédaction proposée, la poursuite d’un intérêt moral sera toujours sanctionnée au même titre que la recherche de profits matériels ou financiers. En effet, ce texte qui est soumis à notre examen vise non à amoindrir la responsabilité des élus et fonctionnaires ou à assouplir les sanctions, mais à protéger l’action des élus en préservant leur neutralité dans l’exercice de leurs fonctions publiques et en réprimant la recherche de l’intérêt particulier.

Par ailleurs, la commission, mesurant les difficultés d’application des dispositions du code pénal, a souhaité lui donner un éclairage plus juste en concentrant la répression sur les comportements relevant de manquements à la probité.

En adoptant ce texte, notre commission s’est voulue intransigeante sur le respect du critère de probité. Ainsi, afin de protéger doublement la neutralité de l’agent public, il est prévu, d’une part, de réprimer les actes qui s’en écartent et, d’autre part, d’indiquer à l’intéressé la mesure du risque délictuel.

Je tiens à souligner l’excellent travail et l’extrême qualité de l’approche de notre rapporteur, Anne-Marie Escoffier, sur l’initiative de laquelle notre commission a souhaité modifier l’intitulé de la proposition de loi. Comme vous l’avez indiqué, ma chère collègue, « cette proposition vise à clarifier la notion d’intérêt et à lever les incertitudes pesant, pour les agents publics, sur la compatibilité avec la loi pénale des actes qu’ils sont appelés à commettre ès qualités ».

De plus, en ne restreignant pas les destinataires de ce texte aux seuls élus locaux, le titre de la présente proposition de loi est désormais en conformité avec l’objet du dispositif que les membres du groupe UMP et moi-même souhaitons adopter.

En effet, l’article 432-12 du code pénal concerne non seulement les élus, mais également les fonctionnaires et, plus largement, les dépositaires de l’autorité publique ou chargés d’une mission de service public, qui peuvent être des agents de droit privé comme les officiers ministériels.

Nous nous réjouissons que ce texte ait fait l’objet d’une approche juridique rigoureuse ayant été adoptée à l’unanimité par la commission des lois.

Monsieur le secrétaire d'État, si un dernier doute subsistait dans votre esprit, il concernait, ai-je cru comprendre, non pas la rigueur morale et juridique, pas plus que le bien-fondé du texte qui nous est soumis, mais la pesanteur qui pourrait en résulter, disons le clairement, dans les médias. Pourtant, Dieu sait si des événements récents, que je ne citerai pas, ont montré à quel point notre société, y compris notre jeunesse, a besoin de normes, de valeurs, de clarté ! En la matière, notre société ne doit-elle pas, elle aussi, progresser en comptant sur les médias ? En effet, ce n’est pas en restant dans le flou juridique que l’on se fait respecter de ces derniers ! Au contraire, nous devons montrer aux médias que la règle est aussi respectueuse de vertu et qu’ils doivent non pas toujours dénigrer ce que fait la chose publique, mais en être le porte-parole.

Pour ma part, je suis fier d’être un élu de la République et des valeurs qu’elle représente.

La parole est à Mme Éliane Assassi.

Madame la présidente, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, il me semble utile de dire d’emblée que la proposition de loi sur laquelle nous sommes invités à nous prononcer n’a pas pour objet de revenir sur l’incrimination, qui est nécessaire.

Les élus qui manquent à leur devoir de probité doivent être sanctionnés, et la loi pénale doit garantir aux citoyens le respect de ce devoir. Toute confusion entre l’intérêt propre d’un élu et l’intérêt public doit donc être lourdement sanctionnée.

Toutefois, pour que la loi pénale joue pleinement son rôle de garde-fou, elle doit être parfaitement intelligible. Or force est de constater que, avec l’interprétation que lui donne actuellement la chambre criminelle de la Cour de cassation, cet objectif est loin d’être atteint.

L’article 432-12 du code pénal sanctionne « le fait, par une personne dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public ou par une personne investie d’un mandat électif public, de prendre, recevoir ou conserver, directement ou indirectement, un intérêt quelconque dans une entreprise ou dans une opération dont elle a, au moment de l’acte, en tout ou partie, la charge d’assurer la surveillance, l’administration, la liquidation ou le paiement ».

Pour préciser le champ d’application de cet article, la chambre criminelle a, au fil de sa jurisprudence, donné une interprétation toujours plus extensive de la notion d’« intérêt quelconque ».

Sanctionnant d’abord la prise d’un intérêt personnel, l’article 432-12 du code pénal sanctionne actuellement les élus « agissant dans l’intérêt communal en dehors de tout intérêt personnel apparent ».

Au mépris du principe d’interprétation stricte de la loi pénale, la Cour de cassation a donc choisi de donner une interprétation de plus en plus extensive à la notion d’ « intérêt quelconque ».

Comme l’a relevé un analyste, « où s’arrête le soupçon lorsqu’il n’est nul besoin d’établir l’intention ni le profit ? »

En glissant de l’intérêt personnel à l’intérêt moral, la chambre criminelle empêche toute délimitation précise du délit dont peuvent se rendre coupables les élus.

Les premières victimes de cette dérive jurisprudentielle ont été des élus municipaux de la ville de Bagneux, condamnés pour avoir participé au vote de subventions à des associations qu’ils présidaient.

Ainsi, aux termes de l’arrêt de la Cour de cassation d’octobre 2008, qui confirme l’arrêt de la cour d’appel de Versailles condamnant ces élus, « l’intérêt, matériel ou moral, direct ou indirect, pris par des élus municipaux en participant au vote des subventions bénéficiant aux associations qu’ils président entre dans les prévisions de l’article 432-12 du code pénal ; qu’il n’importe que ces élus n’en aient retiré un quelconque profit et que l’intérêt pris ou conservé ne soit pas en contradiction avec l’intérêt communal ».

Les élus ont pourtant fait valoir qu’ils n’avaient pris aucun intérêt distinct de l’intérêt général dans la mesure où les associations servaient des objectifs d’intérêt communal et qu’ils n’avaient perçu aucune rémunération. Toutefois, cet argumentaire n’a pas convaincu la chambre criminelle. Il est donc pour le moins choquant que, en l’absence de tout profit personnel, les élus soient quand même condamnés.

La jurisprudence actuelle représente une épée de Damoclès au-dessus de la tête de chaque élu. Il est donc temps de rendre à l’article 432-12 du code pénal son véritable sens. C’est la raison pour laquelle nous voterons cette proposition de loi. §

Merci, madame !

La parole est à M. Daniel Marsin.

Madame la présidente, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, il appartient au législateur d’apprécier la cohérence de la loi au regard de l’interprétation faite des principes qu’il a posés et de la corriger s’il l’estime nécessaire.

Avec cette proposition de loi de notre collègue Bernard Saugey, visant à réformer le champ des poursuites de la prise illégale d’intérêts des élus locaux, nous sommes, me semble-t-il, typiquement dans ce rôle.

Chacun ici en convient, les élus locaux et les fonctionnaires se doivent de respecter une intégrité à toute épreuve sous peine non seulement de se discréditer, mais également de saper les fondements mêmes de l’État de droit et de la démocratie en général.

Cette conviction a d’ailleurs motivé l’adoption de plusieurs lois importantes, destinées à éviter le soupçon du « tous pourris » ressenti parfois par nos concitoyens ; je pense en particulier aux lois de 1992 et de 1993.

Comme l’a rappelé notre rapporteur, Anne-Marie Escoffier, le délit de prise illégale d’intérêts comme celui de favoritisme sont précisément classés dans le nouveau code pénal parmi les atteintes aux manquements au devoir de probité. Ils sont aussi intégrés dans un livre du code précité consacré aux « crimes et délits contre la nation, l’État et la paix publique » où l’on trouve pêle-mêle la trahison, l’espionnage, la violation d’un secret de défense nationale, l’attentat, le complot, le terrorisme et les groupes de combat notamment. C’est dire l’importance que le législateur a voulu accorder à ces chefs d’infraction.

Mais, dans sa volonté légitime de lutter contre des pratiques peu recommandables, le législateur a peut-être ratissé un peu large, au risque de ne pas faire de distinction entre des agents malhonnêtes, qui doivent être sanctionnés, et des élus et fonctionnaires agissant en toute bonne foi !

Comment est-ce possible ?

Pour s’en tenir ici au délit de prise illégale d’intérêts, l’article 432-12 du code pénal, loin de définir explicitement ce qui est permis et ce qui ne l’est pas, ne fixe aucun contour à la frontière infranchissable qu’il instaure, à juste titre, entre la sphère publique et la sphère privée.

Dans la mesure où le texte d’incrimination mentionne la prise d’un intérêt quelconque et n’opère aucune distinction quant à la nature de cet intérêt, l’interprétation par les juges s’est imposée.

De fait, cela a été rappelé, la Cour de cassation considère qu’un intérêt moral ou un intérêt indirect, par interposition de personne, suffit à caractériser le délit. Par ailleurs, peu importe que l’élu ou le fonctionnaire ait retiré ou non un avantage personnel, et il n’importe pas davantage que la collectivité ait été effectivement ou non lésée.

Cette interprétation est sans doute conforme à la finalité du texte d’incrimination, qui vise à éviter qu’une personne chargée d’une fonction publique ne se serve de cette dernière dans un intérêt personnel ou puisse seulement être soupçonnée de ne pas en user conformément à l’intérêt général.

Comme l’indiquait le 6 février 1810 le conseiller d’État rapportant devant le corps législatif les dispositions relatives au délit d’ingérence, « la considération qui environne les fonctionnaires naît principalement de la confiance qu’ils inspirent et tout ce qui peut altérer cette confiance ou dégrader leur caractère doit leur être interdit ».

Mais, en condamnant des élus pour avoir participé au vote de subventions destinées à des associations dont ils assuraient la présidence, la jurisprudence récente fait peser une épée de Damoclès au-dessus de la tête de tout élu ou fonctionnaire. Nul, si honnête et si intègre soit-il, ne peut se prétendre à l’abri de poursuites, sauf à vivre en ermite dans sa mairie !

Comme cela a été souligné, il résulte de cette pesante incertitude juridique un risque de paralysie de l’action publique locale et, surtout, un profond sentiment de malaise, dont témoignent les exemples concrets présentés par nos collègues de la commission des lois.

En réalité, la situation délictueuse s’arrête là où le soupçon n’a plus cours, et il appartient aux juges du fond de faire le partage entre les cas où la décision publique ne peut être soupçonnée de partialité et ceux où elle peut l’être.

Certes, fort heureusement, les magistrats savent faire la part des choses et prononcent des peines symboliques lorsque la probité de l’élu ou du fonctionnaire n’est pas en cause. Il n’en reste pas moins qu’une condamnation, fût-elle de principe, n’est jamais neutre.

Face à de telles approximations et incohérences, que faire ?

La marge de manœuvre est étroite tant il est vrai que, dans une matière aussi sensible, une réforme peut alimenter le soupçon d’autoamnistie et être mal accueillie par l’opinion publique. Il nous appartient donc de réagir sans la moindre ambiguïté et avec la plus grande fermeté : oui, la lutte contre toutes les formes de corruption est un préalable indispensable à l’autorité de l’État. Raison de plus pour refuser les amalgames les plus douteux ! Ne rien faire, c’est accepter que des élus ou des fonctionnaires soient injustement livrés à la vindicte publique et contribuer à alimenter le sentiment du « tous pourris ».

Sans doute faut-il d’abord, et avant tout, renforcer la prévention, c’est-à-dire l’information. La bonne connaissance du risque par les élus, quelle qu’en soit la nature, est en effet une condition sine qua non à la maîtrise de ce risque. Mais convenez, monsieur le secrétaire d'État, que les arguments juridiques ne manquent pas en faveur d’une révision de l’article 432-12 du code pénal ; cela a été suffisamment démontré. La rédaction de cet article n’est pas satisfaisante et entraîne des situations kafkaïennes, comme vous l’avez souligné vous-même !

La proposition de loi qui nous est aujourd’hui présentée vise donc à remplacer les termes « un intérêt quelconque », notion très aléatoire, par les termes « un intérêt personnel distinct de l’intérêt général », qui visent l’intérêt particulier ; je ne vois pas quel mauvais signal nous enverrions à l’opinion publique, ni même aux instances internationales.

Loin de diminuer la responsabilité des élus, le texte apporte plus de sérénité dans la gestion publique locale. On ne peut accepter que les élus désertent les associations où ils devraient siéger ès qualités comme représentants de leur collectivité par peur d’être poursuivis. Cela pose un vrai problème en termes de contrôle par la collectivité du bon usage des fonds par les associations qu’elle subventionne.

C’est pourquoi le groupe du RDSE votera à l’unanimité – ce n’est pas souvent le cas ! – ce texte, même s’il aurait peut-être souhaité une réflexion plus large sur les zones de fragilité des élus locaux. Gestion de fait, favoritisme, accident au cours d’une manifestation, marchés publics et délégations de service public, liquidation et reprise du passif d’une association subventionnée, reprise d’une activité en régie : la jurisprudence témoigne de la complexité de tous ces sujets.

C’est donc sans hésitation aucune que nous voterons ce texte.

La parole est à M. le secrétaire d'État.

Je tiens à dire à M. Saugey, à Mme le rapporteur ainsi qu’à tous les orateurs qui se sont exprimés – MM. Yves Détraigne, Pierre-Yves Collombat, Jean-Pierre Vial, Mme Éliane Assassi et M. Daniel Marsin – que j’ai bien entendu leurs remarques, qui sont le fruit de leurs expériences de terrain sur ce sujet et ont contribué, aujourd'hui encore, à enrichir le débat engagé en commission.

Le Gouvernement a compris la démarche de la commission des lois, à savoir le souci de concilier deux impératifs qui garantissent notre vie démocratique : la neutralité à laquelle doit se soumettre strictement tout agent public, élu ou fonctionnaire, et la sécurité juridique qui lui est due en contrepartie.

Il a bien conscience du fait que cette proposition de loi vise non pas à réduire le champ d’application du délit de prise illégale d’intérêts des élus locaux, mais tout simplement à le préciser au vu des arguments que vous avez développés.

Au demeurant, les observations que j’ai formulées au nom du Gouvernement ne sont pas incompatibles avec la nécessaire réflexion que le Sénat a engagée, ni avec la clarification recherchée. À cet égard, je partage d’ailleurs vos préoccupations d’élus locaux, parfois confrontés, comme vous l’avez fort bien dit, aux difficultés d’application de la loi pénale.

Sous les réserves que j’ai émises tout à l'heure, je vous confirme, mesdames, messieurs les sénateurs, que le Gouvernement s’en remet à la sagesse du Sénat.

Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion de l’article unique.

Je ne suis saisie d’aucun amendement.

Avant de mettre aux voix l’article unique constituant l’ensemble de la proposition de loi, je donne la parole à M. Alain Fouché, pour explication de vote.

Je tiens tout d’abord à féliciter M. Bernard Saugey, auteur de la proposition de loi, et Mme Anne-Marie Escoffier, qui a travaillé sur ce texte d’une manière très plurielle, avec d’autres parlementaires.

En tant qu’élu de terrain et avocat, comme un certain nombre de mes collègues, je considère qu’il s’agit d’un texte essentiel.

Voilà quelques années, les élus étaient complètement traumatisés. Je me souviens notamment d’un accident intervenu sur un stade à La Rochelle, la chute d’une « cage de football » ayant entraîné la mort d’un enfant. L’adoption de la loi Fauchon a permis d’apaiser les angoisses.

Il est vrai que la notion d’« intérêt quelconque » présente certains risques. Les orateurs qui se sont succédé à la tribune ont tous illustré leur propos, évoquant notamment le cas où le petit-fils du maire joue dans un club ayant bénéficié de subventions.

Siégeant au conseil général de la Vienne, je constate que nombre d’élus, quelle que soit d’ailleurs leur appartenance politique, souhaitent que soit mentionné au procès-verbal le fait qu’il ne prenne pas part au vote. En effet, le risque de dérives jurisprudentielles existe bel et bien, même si, aujourd’hui, les condamnations sont assez rares. Je rappelle à cet égard que les peines prévues sont sévères, puisqu’elles peuvent notamment entraîner l’incapacité élective ou la perte des droits civiques.

Comme le disait tout à l’heure Bernard Saugey, ce texte vise à protéger les élus honnêtes. La notion d’« intérêt personnel distinct de l’intérêt général » me paraît préférable à celle d’« intérêt quelconque ». Son inscription dans la loi correspond au souhait des élus et permettra un meilleur fonctionnement des collectivités locales.

Naturellement, je voterai ce texte.

Personne ne demande plus la parole ?...

Je mets aux voix l’article unique constituant l’ensemble de la proposition de loi.

Je constate que la proposition de loi a été adoptée à l’unanimité des présents.

La parole est à M. Bernard Saugey.

Madame la présidente, je souhaite remercier l’ensemble des personnes ayant participé à ce débat, aussi bien en commission qu’en séance publique.

Je pense notamment à M. le président de la commission des lois, Jean-Jacques Hyest, et à Mme le rapporteur, Anne-Marie Escoffier, laquelle a réalisé un travail extrêmement important, respectueux de l’esprit de la proposition de loi.

Je tiens à associer à nouveau mon collègue et ami Pierre-Yves Collombat. En réalité, nous sommes les deux pères spirituels de ce texte. En tant que premier vice-président délégué de l’Association des maires ruraux de France, il a mené une réflexion importante sur ce sujet.

Je tiens à remercier tous nos collègues qui sont intervenus au nom de leur groupe politique : Yves Détraigne, qui, en tant qu’ancien magistrat à la chambre régionale des comptes, connaît bien le problème ; Pierre-Yves Collombat, bien sûr ; Jean-Pierre Vial, ancien président de conseil général et brillant avocat ; Alain Fouché, également avocat ; Éliane Assassi, qui représente aujourd’hui le groupe CRC-SPG, lequel s’associe également à cette proposition de loi, ce dont je me réjouis ; Daniel Marsin, qui s’est exprimé au nom du RDSE tout entier.

Ainsi, sur toutes les travées de notre assemblée, nos collègues ont été unanimes pour voter cette proposition de loi, laquelle, selon moi, tombe sous le sens.

Monsieur le secrétaire d’État, je tiens également à vous remercier d’avoir su faire évoluer la position du Gouvernement sur cette question. En effet, lors de votre venue en commission des lois, voilà trois semaines, vous étiez quasiment néophyte en la matière, ignorant le contexte général dans lequel le texte s’inscrivait. Je vous remercie d’avoir consacré du temps à cette question, ce qui vous a permis de faire évoluer la position du Gouvernement.

Ainsi, monsieur le secrétaire d’État, le fait que vous vous en remettiez finalement à la sagesse du Sénat sur cette question nous convient tout à fait. Je suis d’ailleurs fier de la Haute Assemblée, qui vient d’adopter à l’unanimité ce texte. Nous savons avoir les pieds sur terre et tenir compte de l’intérêt général !

J’espère simplement que nos amis députés auront à cœur de faire inscrire rapidement cette proposition de loi à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale. J’en ai déjà contacté quelques-uns. En tant qu’élus, qu’ils soient maires, présidents de conseil général ou régional, ils sont également directement concernés par ce texte.

L’ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi tendant à améliorer le fonctionnement des maisons départementales des personnes handicapées et portant diverses dispositions relatives à la politique du handicap (proposition n° 191, texte de la commission n° 531, rapport n° 530).

Dans la discussion générale, la parole est à M. Paul Blanc, auteur de la proposition de loi et rapporteur de la commission des affaires sociales.

Madame la présidente, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, cette proposition de loi est l’aboutissement d’une réflexion engagée voilà plus d’un an, avec notre collègue Annie Jarraud-Vergnolle, sur les dysfonctionnements des maisons départementales des personnes handicapées, les MDPH, et, plus largement, sur les améliorations à apporter à la loi Handicap du 11 février 2005.

Elle retranscrit les propositions adoptées alors par notre commission, ce qui a conduit plusieurs de nos collègues à la cosigner, ce dont je tiens à les remercier chaleureusement.

Le texte comporte deux parties : la première est consacrée au fonctionnement et au financement des MDPH ; la seconde traite plus généralement de la politique du handicap, et notamment de la prise en charge des frais de compensation, de l’emploi des personnes handicapées et de l’accessibilité.

Je traiterai donc tout d’abord du fonctionnement et du financement des MDPH.

Vous le savez, les MDPH sont confrontées à trois types de difficultés : tout d’abord, l’instabilité de leurs personnels et la diversité de leurs statuts ; par ailleurs, l’insuffisance de garanties à court terme sur leurs ressources ; enfin, certaines lourdeurs administratives concernant l’instruction des demandes.

En ce qui concerne le traitement des demandes, le texte prévoit plusieurs dispositions.

La première vise à fixer à tente-cinq heures hebdomadaires la durée minimale d’ouverture des MDPH et de leur permanence téléphonique, afin d’assurer une qualité d’accueil équivalente sur l’ensemble du territoire.

La deuxième clarifie les compétences territoriales des MDPH, en retenant la notion de domicile de secours et de continuité des droits ouverts, même en cas de déménagement.

La troisième tend à autoriser les commissions des droits et de l’autonomie des personnes handicapées, les CDAPH, à statuer lorsqu’elles sont réunies en sections locales ou spécialisées.

Enfin, le texte entend favoriser une meilleure prise en compte du caractère pluridisciplinaire des décisions prises par le tribunal du contentieux de l’incapacité, le TCI, et de la Cour nationale de l’incapacité et de la tarification de l’assurance des accidents du travail.

J’en viens à la question sensible des financements. Chacun le sait, les MDPH rencontrent des problèmes financiers importants du fait de la compensation partielle des postes mis à disposition par l’État lorsque ceux-ci ne sont pas pourvus, mais aussi faute de trésorerie et de plan pluriannuel de financement.

Plusieurs dispositions du texte permettent de remédier à une telle situation et d’offrir aux MDPH une meilleure visibilité financière.

D’abord, le statut des MDPH est stabilisé, le choix du groupement d’intérêt public, ou GIP, ayant finalement été acté par les conseils généraux. Les maisons y voient l’avantage d’une certaine souplesse de fonctionnement et un signal positif quant au maintien de la participation financière de l’État. En outre, cette solution permet de préserver la participation des associations, qui contribuent bénévolement au fonctionnement des MDPH.

Ensuite, l’exonération des MDPH du paiement de la taxe sur les salaires, qui représente environ 1, 2 million d’euros d’économies, permettra aux GIP qui l’acquittent à l’heure actuelle de dégager des moyens supplémentaires pour employer de nouveaux personnels.

Enfin, la mise en place d’une convention triennale d’objectifs et de moyens entre chaque MDPH, l’État et le conseil général permettra de préciser les modalités de compensation des postes que l’État s’est engagé à transférer au GIP, ainsi que les moyens supplémentaires qu’il apporte en cas d’augmentation des missions assignées aux maisons. La signature de cette convention, dans chaque département, contribuera ainsi à clarifier les engagements de l’État et à donner aux maisons départementales de meilleures garanties financières.

S’agissant des personnels, le texte qui résulte des travaux de la commission comporte trois mesures visant à les stabiliser, à mieux les former et à enrichir leurs perspectives de carrière.

La première autorise le GIP à recruter des agents en contrat de droit public à durée indéterminée, afin d’offrir à ces derniers de meilleures perspectives de carrière au sein des MDPH.

La deuxième permet au Centre national de la fonction publique territoriale d’ouvrir les formations qu’il dispense généralement aux seuls fonctionnaires territoriaux à tous les personnels, quels que soient leurs statuts, et de prélever les cotisations correspondantes.

La troisième mesure adoptée par notre commission prévoit d’aménager le régime de la mise à disposition des personnels de l’État, en en portant la durée de trois à cinq ans, avec un préavis plus long de six mois, et en instaurant un système de mise à disposition contre remboursement.

Dans ce schéma, l’État demeure employeur et la MDPH lui rembourse les rémunérations des personnels effectivement mis à disposition. Parallèlement, l’État s’engage, par la convention triennale, à verser à la maison départementale une subvention de fonctionnement, qui doit couvrir au minimum les montants remboursés par les MDPH au titre des rémunérations des personnels mis à disposition et intégrer une contribution aux frais généraux. En cas de vacance de poste, la MDPH disposera alors des moyens financiers pour embaucher des personnels.

Dans ce cadre, il faudra annexer à la convention un avenant financier annuel, afin de préciser le montant de la participation des membres du groupement, ainsi que celui du concours versé par la CNSA, la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, au conseil général pour contribuer au fonctionnement de la maison départementale.

Vous le voyez, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, la solution retenue permet de concilier tous les objectifs que nous nous étions fixés, à savoir la stabilisation des personnels et l’amélioration de leurs perspectives de carrière, des garanties financières et une plus grande souplesse de fonctionnement pour les MDPH et, enfin, la préservation du rôle de l’État dans les politiques relatives au handicap.

J’en viens aux politiques en faveur de l’emploi des personnes handicapées.

Plusieurs éléments ont modifié l’organisation et la gouvernance des politiques en faveur de l’emploi des personnes handicapées au cours des dernières années : la création du Fonds pour l’insertion des personnes handicapées dans la fonction publique, le FIPHFP, en 2005, et de Pôle emploi en 2008, mais aussi la réforme de l’AAH, l’Allocation aux adultes handicapés, selon laquelle toute demande ou renouvellement de la prestation est désormais systématiquement assortie d’une évaluation par la MDPH des capacités professionnelle de la personne concernée et d’une orientation.

Il convenait de tenir compte de ces évolutions et de redéfinir et clarifier, dans ce nouveau cadre, le rôle des différents acteurs. À cet égard, le texte adopté par la commission prévoit différentes mesures.

Il s’agit, premièrement, de la signature d’une convention entre l’État et les acteurs concernés – AGEFIPH, l’Association de gestion du fonds pour l’insertion des personnes handicapées, FIPHFP, Pôle emploi et CNSA –, assortie de déclinaisons régionales et locales associant les MDPH et les Cap Emploi et s’appuyant sur les plans régionaux d’insertion professionnelle des travailleurs handicapés.

Deuxièmement, la place du service public de l’emploi et de l’État est réaffirmée dans le pilotage de ces politiques.

Troisièmement, sont définies légalement les missions assignées aux organismes de placement spécialisés, tels que les Cap Emploi, qui ont démontré leur compétence spécifique en termes d’orientation, de placement et de suivi professionnel des personnes handicapées.

Quatrièmement, les modalités du partenariat des MDPH avec les autres acteurs sont définies.

Par ailleurs, la commission a adopté deux mesures nouvelles. La première autorise le fonds pour l’insertion des personnes handicapées dans la fonction publique, le FIPHFP, à financer des actions menées sur son initiative dans les trois fonctions publiques et à subventionner des organismes ou associations avec lesquels il a conclu une convention. La seconde mesure modifie les critères d’attribution des aides au poste aux entreprises adaptées.

Avant de conclure, je présenterai trois dispositions ayant pour objet d’améliorer la compensation des conséquences du handicap.

Tout d’abord, il s’agit de renforcer la prise en charge des aides humaines par la prestation de compensation du handicap, la PCH.

La couverture des frais correspondants se limite actuellement au seul cas où l’état de la personne handicapée justifie l’aide d’une tierce personne pour les actes essentiels de l’existence ou requiert une surveillance particulière. Or cette notion d’« actes essentiels de l’existence » fait l’objet d’une interprétation très restrictive qui, dans la pratique, conduit à dissocier la prise en charge de certaines aides domestiques qui leur sont liées. À titre d’exemple, alors que l’aide à la prise des repas est incluse dans le périmètre de la PCH, leur préparation et les tâches ménagères qui s’ensuivent ne le sont pas.

Cette situation explique en grande partie les hésitations des bénéficiaires de l’allocation compensatrice pour tierce personne, l’ACTP, à opter pour la PCH. Alors qu’environ 80 000 personnes perçoivent la nouvelle prestation, 110 000 ont choisi de conserver l’ancienne allocation.

Afin de rendre la PCH plus attractive, le texte prévoit d’élargir le périmètre de prise en charge des aides humaines lorsque celles-ci conditionnent le maintien à domicile.

Je connais la réticence des conseils généraux à l’égard de cette mesure qui pourrait se révéler coûteuse pour les finances départementales, encore que son coût net n’ait pas été chiffré. J’ai néanmoins souhaité ouvrir le débat sur ce sujet.

Ensuite, un mécanisme de péréquation des concours versés par la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, la CNSA, aux conseils généraux au titre de la PCH sera mis en place à la fin de cette année, afin que ces concours soient mieux ajustés aux dépenses qu’ont réellement engagées les collectivités.

Si, dans un premier temps, l’ensemble des dépenses relatives au versement de la PCH ont été très largement couvertes par ces concours du fait de la montée en charge progressive de cette allocation, depuis 2009, on observe une dégradation du taux de couverture pour l’ensemble des départements. Cela étant, les situations sont très diverses d’un département à l’autre.

L’objectif du texte est de réduire ces écarts, selon des modalités définies par décret pris après avis du conseil de la CNSA, instance au sein de laquelle sont représentés les conseils généraux. Il s’agit d’une question sensible, qui mérite toute notre attention. Un groupe de travail étudie actuellement la pertinence des critères de répartition des concours versés aux départements, qui ne semblent plus très adaptés. Dans la mesure où l’on observe une dégradation inquiétante du taux moyen annuel de couverture des dépenses de la PCH, qui devrait avoisiner 40 % d’ici à la fin de 2010, je reconnais que la question de la péréquation peut paraître secondaire par rapport à celle de la compensation réelle des dépenses.

Dans ce contexte, madame la secrétaire d'État, pouvez-vous préciser les solutions qu’envisage le Gouvernement afin de trouver de nouvelles sources de financement pour les départements qui ne parviendront plus à faire face à ces dépenses croissantes ?

Enfin, la commission a adopté deux mesures nouvelles relatives à l’accessibilité. Il s’agit, d’une part, de favoriser la mise en accessibilité des constructions neuves en prévoyant des mesures de substitution en cas d’impossibilité avérée de remplir les exigences réglementaires et légales. Il s’agit, d’autre part, d’étendre l’obligation faite aux distributeurs de services – ADSL, câble, satellite – d’offrir gratuitement les prestations nécessaires à la diffusion des programmes audiovisuels audio-décrits destinés aux personnes aveugles ou malvoyantes.

Mes chers collègues, vous le voyez, cette proposition de loi nous a permis de balayer tout le champ des politiques en faveur du handicap et de procéder, en quelque sorte, à un audit de la loi du 11 février 2005. Nous n’avons pas à rougir des avancées que cette loi a permises grâce à notre majorité, bien au contraire !

Les améliorations que je vous propose au nom de la commission sont le fruit d’un travail approfondi d’écoute, de concertation et d’analyse. Elles permettront de résoudre les difficultés que rencontrent les MDPH, d’offrir des garanties supplémentaires aux conseils généraux, mais aussi de faire progresser la cause des personnes handicapées et d’améliorer leur quotidien. C’est ce que je souhaite de tout cœur.

La parole est à Mme la secrétaire d'État.

Madame la présidente, madame la présidente de la commission, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, les maisons départementales des personnes handicapées constituent l’un des apports majeurs de l’importante loi du 11 février 2005. Avec elles, nous avons créé un lieu de proximité permettant d’éviter ce fameux parcours du combattant auquel sont confrontés celui ou celle qui rencontre le handicap comme les familles dont l’un des enfants est handicapé.

Si les MDPH se sont progressivement mises en place sous l’égide des conseils généraux, il est vrai que leur situation varie selon les départements et que certains traits communs de fonctionnement ou de dysfonctionnement se sont rapidement fait jour.

Fort de ce constat, le Président de la République, à l’occasion de la Conférence nationale du handicap, a affirmé qu’il fallait « améliorer le fonctionnement des maisons départementales des personnes handicapées pour que toutes soient enfin à la hauteur des attentes des familles ».

C’est d’ailleurs dans cette optique, monsieur le rapporteur, que, le 24 juin 2009, Annie Jarraud-Vergnolle et vous-même avez remis un rapport d’information sur le bilan des maisons départementales des personnes handicapées, dont cette proposition de loi est le prolongement. Dans ce document, plusieurs solutions sont envisagées pour résoudre les difficultés constatées et, plus largement, certaines dispositions sont proposées pour améliorer la loi du 11 février 2005.

Avant de détailler les différents aspects de cette proposition de loi, monsieur le rapporteur, je souhaite vous remercier du remarquable travail que vous avez accompli.

Je rappelle que l’État a largement contribué au fonctionnement des MDPH en pourvoyant ces établissements en personnels ou en compensant les postes devenus vacants à la suite du départ, pour une raison ou pour une autre, de tel ou tel salarié.

Ainsi, en 2009, 15, 8 millions d’euros ont été versés pour compenser les postes vacants et 25, 4 millions d’euros de subventions de fonctionnement dues aux MDPH ont été délégués. La loi de finances pour 2010 a prévu la compensation de ces postes pour cette année.

Un bilan précis des postes occupés et vacants au 1er janvier dans les MDPH est en train d’être dressé, qui servira de base à un dialogue de gestion à l’échelon local. C’est l’objet de la circulaire du 14 avril 2010.

Ce n’est pas tout : le Gouvernement a veillé à ce que la CNSA pérennise son concours financier aux MDPH à hauteur de 60 millions d’euros.

Vous l’avez souligné, monsieur le rapporteur, les MDPH rencontrent des difficultés de fonctionnement, notamment parce que les équipes manquent de stabilité. En effet, les membres du personnel relèvent actuellement d’une multitude de statuts – fonctionnaires mis à disposition par l’État ou le conseil général, personnels de droit public ou de droit privé, agents détachés –, de sorte qu’il est difficile de mettre en place une gestion des ressources humaines digne de ce nom. En particulier, les personnels de l’État mis à la disposition des MDPH ont la possibilité de réintégrer leur administration d’origine après un simple préavis de trois mois. Aujourd’hui, près de 600 postes d’agents de l’État sur 1 600 sont vacants.

C’est pourquoi, monsieur le rapporteur, le Gouvernement partage pleinement votre objectif et entend, lui aussi, garantir une plus grande stabilité des personnels au sein de ces établissements. Il se réjouit que soit maintenu le mécanisme de la mise à disposition, dont la durée et le délai de préavis seront allongés.

Surtout, cette mise à disposition sera remboursée via un mécanisme de double financement de l’État. Ainsi, la MDPH touchera en début d’année une subvention annuelle lui permettant soit de procéder à un recrutement sans délai si l’agent est parti en laissant son poste vacant, soit de rembourser l’État en fin d’année pour l’agent que celui-ci aura mis à sa disposition. Ce mécanisme garantira aux MDPH la visibilité financière dont elles ont tant besoin pour assumer les missions qui leur sont confiées.

J’en viens maintenant au fonctionnement des MDPH.

Monsieur le rapporteur, le Gouvernement salue votre proposition de consolider le statut des MDPH en faisant du groupement d’intérêt public une structure à durée indéterminée.

Nous accueillons aussi très favorablement la participation du directeur général de l’agence régionale de santé aux commissions exécutives. Sa présence au sein de l’organe de décision et d’organisation des MDPH permettra à celles-ci d’avoir une approche plus transversale et d’améliorer l’articulation avec les établissements hospitaliers.

Les mesures de simplification prévues par ce texte constituent d’autres avancées substantielles.

Je pense à la clarification des compétences territoriales, qui supprimera toute guerre de frontières, comme à l’harmonisation du contentieux.

Je pense également à la possibilité pour les commissions des droits et de l’autonomie des personnes handicapées, les CDAPH, de statuer en formation restreinte au sein de commissions spécialisées ou locales, proposition que la CNSA avait formulée au mois de juillet 2007. Cette simplification permettra qu’un plus grand nombre de dossiers soient étudiés par les commissions. J’ajoute que la commission plénière pourra ainsi, le cas échéant, devenir l’instance de régulation entre ces « sous-commissions ».

Cette proposition de loi opère plusieurs clarifications utiles sur les dispositifs d’insertion professionnelle. J’en retiendrai trois.

Premièrement, ce texte réaffirme le rôle de l’État dans le pilotage de la politique de l’emploi des personnes handicapées, qui fait intervenir une pluralité d’acteurs, et renforce la gouvernance de cette politique. Une convention-cadre pluriannuelle d’objectifs et de moyens sera conclue entre l’État, Pôle emploi, le FIPHFP, l’Association pour la gestion du fonds pour l’insertion professionnelle des handicapés, l’AGEFIPH, et la CNSA ; elle sera déclinée en conventions régionales.

Deuxièmement, cette proposition de loi élargit le champ des bénéficiaires potentiels des aides financières du FIPHFP et donne à ce dernier la capacité d’initiative qui lui faisait défaut. Désormais, celui-ci pourra subventionner les organismes et les associations qui contribuent à l’insertion professionnelle des personnes handicapées dans la fonction publique, avec lesquels il aura passé une convention, même si ces derniers n’ont pas la qualité d’employeur public. Cet assouplissement du cadre juridique était unanimement souhaité par l’ensemble des acteurs : il permettra au FIPHFP de développer plus largement ses actions en faveur de l’insertion des personnes handicapées dans la fonction publique.

Troisièmement, ce texte clarifie les critères pris en compte pour le versement aux entreprises adaptées et aux centres de distribution de travail à domicile des aides financières qui leur sont destinées. Ces entreprises jouent un rôle essentiel dans l’insertion des personnes handicapées puisque 80 % de leurs salariés sont des travailleurs handicapés. Là aussi, il s’agit d’une simplification qui était très attendue par les professionnels du secteur.

J’aborderai maintenant la question de la compensation des conséquences du handicap.

La PCH a considérablement amélioré la couverture des besoins de compensation des personnes handicapées. Son extension aux aides ménagères est une revendication récurrente des personnes handicapées. Pour cela, c’est l’ensemble de la prestation qui doit être examiné, et non seulement une partie, et ce en tenant compte des contraintes des finances publiques, plus particulièrement celles des départements.

Je rappelle que le coût pour les conseils généraux pourrait dépasser plusieurs centaines de millions d’euros. Or la fiscalité locale a d’ores et déjà augmenté de 8, 1 % en 2009, voire de 11 % dans certains départements.

Monsieur Paul Blanc, vous proposez d’introduire un dispositif de péréquation des concours départementaux de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, afin de « ramener » à un taux moyen les taux de couverture de la dépendance, qui sont aujourd’hui très disparates. Cette disposition relève, à mon sens, de la fausse bonne idée ; j’y reviendrai lors de l’examen de l’article 14.

D’abord, cette mesure présente un risque majeur. La mise en place d’un mécanisme automatique de péréquation pourrait se révéler brutale et être mal interprétée par certains départements qui comptent encore de nombreux bénéficiaires de l’allocation compensatrice pour tierce personne. Je rappelle que ceux qui percevaient cette allocation avant qu’elle ne soit remplacée par la PCH en 2005 ont eu la possibilité de choisir entre l’une et l’autre.

En outre, il est indispensable d’attendre les conclusions du groupe de travail mis en place par le président du conseil de la CNSA, Francis Idrac, qui se penche actuellement sur les critères de péréquation entre les départements. Il faut rechercher une réponse globale à cette question qui concerne les concours à la PCH et à l’allocation personnalisée d’autonomie, l’APA.

En d’autres termes, pour le Gouvernement, un sujet d’une telle ampleur sur le plan tant politique que financier ne saurait être abordé au détour de la présente proposition de loi.

Je terminerai cette intervention en évoquant la politique d’accessibilité.

Sur la question d’une meilleure participation de nos concitoyens handicapés à la vie de la cité, le Gouvernement a pris ses responsabilités. Il faut prévoir des aménagements dans les transports, dans les lieux publics, dans les magasins... Le temps presse, nous le savons. Dans moins de cinq ans, au 1er janvier 2015, toutes les villes devront être accessibles aux personnes handicapées : le chantier est titanesque. Afin d’être en mesure de le conduire, nous avons créé l’Observatoire interministériel de l’accessibilité et de la conception universelle, présidé par votre collègue Sylvie Desmarescaux. L’accessibilité ne concerne pas seulement les personnes handicapées motrices et ne vise pas uniquement le « cadre bâti » !

En matière d’accessibilité des logements neufs, la loi de 2005 a posé des exigences très claires. Dès 2006, tous les partenaires, y compris les associations de personnes handicapées, avaient acté le fait que des « dérogations » seraient possibles. Ce terme étant difficilement acceptable, nous parlerons désormais de « mesures de substitution ». Il ne s’agit pas de ne pas rendre les logements accessibles, il s’agit de les rendre accessibles autrement. Sur ce sujet, je serai intransigeante.

Monsieur le rapporteur, je sais combien cette question vous tient à cœur et je vous soutiendrai dans vos démarches afin de rendre la cité entièrement accessible à nos concitoyens handicapés. Toutefois, j’attire votre attention sur un point : à trop vouloir imposer des règles strictes, on risque de paralyser le système tout entier. Notre pays a aussi besoin de résidences de tourisme. Il a plus besoin encore de logements sociaux. Nous devons répondre aux besoins des Français, de tous les Français. À cet égard, je le répète, ces aménagements sont indispensables à une approche pragmatique de l’accessibilité.

En conclusion, l’examen de cette proposition de loi montre, si besoin est, combien la représentation nationale adhère à la volonté du Président de la République et donne la priorité à la pleine intégration des personnes handicapées dans notre société.

Je vous remercie une fois encore de l’ensemble du travail que vous avez accompli. L’examen de ce texte donne aux personnes handicapées une occasion supplémentaire d’être sur le devant de la scène, de faire entendre leur voix, de faire valoir leurs intérêts.

Les maisons départementales des personnes handicapées sont une réponse symbolique forte qui témoigne de notre volonté de proposer un lieu où les personnes handicapées et leur famille ne se sentiront plus jamais oubliées ou prisonnières de fonctionnements administratifs.

Avec ce texte, vous nous signifiez certes que du chemin reste à parcourir pour parvenir à ce résultat, mais également qu’une véritable intégration des personnes handicapées dans la société est possible, qu’il suffit de la vouloir et de la rendre effective !

La parole est à Mme Annie Jarraud-Vergnolle.

Madame la présidente, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, créées par la loi du 11 février 2005, les maisons départementales des personnes handicapées ont juridiquement vu le jour à partir de 2006 et sont devenues opérationnelles dans tous les départements en 2007. Il s’agit de lieux uniques destinés à faciliter les démarches des personnes handicapées, quels que soient leur âge, leur situation personnelle et professionnelle, et à leur offrir un accès unifié aux droits et prestations auxquels elles peuvent prétendre.

Constitués en groupement d’intérêt public et placés sous la tutelle administrative et financière des conseils généraux, ces établissements regroupent les associations d’usagers, les partenaires du handicap ainsi que l’État, dont la présence doit garantir une certaine équité territoriale entre les départements.

Amenées à se substituer aux commissions départementales de l’éducation spéciale, les CDES, et aux commissions techniques d’orientation et de reclassement professionnel, les COTOREP, les MDPH ont dû récupérer les personnels d’État qui était affectés à ces organismes.

Alertés dès le début de l’année 2009 par les associations d’usagers sur les dysfonctionnements de certaines MDPH, Paul Blanc et moi-même avons décidé d’étudier cette question dans le cadre d’une mission d’information sur le bilan des maisons départementales des personnes handicapées, dont nous avons rendu publiques les conclusions à la fin du mois de juin 2009.

Ce rapport mettait en exergue un certain nombre d’éléments déstabilisateurs qui n’avaient pas été prévus lors de la création de ces établissements.

Tout d’abord, la majorité des dirigeants essayaient tant bien que mal, mais avec dynamisme, de structurer leur MDPH, malgré un lourd héritage de dossiers. Ensuite, l’instabilité des personnels d’État et la diversité des statuts entraînaient des difficultés de gestion des ressources humaines, d’établissement de rythme de travail, de mise en place des formations. Enfin, l’insuffisance de garanties de financement, du fait tant de la non-compensation des postes d’État devenus vacants – surtout en 2008 et en 2009 – que du manque de trésorerie, rendait la situation des MDPH de plus en plus précaire.

Globalement, ce rapport d’information rappelait à l’État ses obligations en soulignant que l’apurement de ses dettes et le respect de ses engagements étaient une condition indispensable au bon fonctionnement des maisons départementales des personnes handicapées.

La présente proposition de loi reprend en partie les conclusions et les préconisations formulées dans ce document. Le Gouvernement va-il s’en saisir ? J’en doute !

Madame la secrétaire d’État, permettez-moi de vous citer : « En matière de handicap, il y a ceux qui parlent et ceux qui agissent ! »

Exactement !

Or voilà un an que le rapport d’information, dont vous avez d’ailleurs relevé la pertinence, est publié, mais, concrètement, rien n’a évolué ! Nous en avons aujourd’hui encore la démonstration.

Tout à fait !

Les difficultés des MDPH vont crescendo, au point que certaines d’entre elles sont au bord du dépôt de bilan.

Il y a plus d’un an déjà, l’Assemblée des départements de France lançait un cri d’alarme à destination de l’opinion, indiquant que les maisons départementales des personnes handicapées étaient en danger et que certaines d’entre elles allaient devoir fermer !

À la fin de l’année 2009, l’Association des directeurs des maisons départementales des personnes handicapées rendait publique une nouvelle enquête, très explicite. L’affectation des crédits annoncés, à savoir 10 millions d’euros, avait fait l’objet d’une double annonce : au second semestre de 2008, Valérie Létard avait déclaré que cette somme serait destinée à financer des charges non compensées de cette même année ; vous avez décidé d’utiliser la même enveloppe, madame la secrétaire d’État, mais pour l’exercice de 2009 et sans prendre en compte l’antériorité des dettes cumulées. Tout cela montre bien le désengagement de l’État à l’égard de sa dette, car, en fait, seuls 3, 7 millions d’euros, sur les 10 millions prévus, ont réellement servi à financer la compensation en 2009 !

Cette enquête, qui a été réalisée entre le 1er septembre et le 13 octobre 2009 et à laquelle ont répondu les deux tiers des maisons départementales des personnes handicapées, permettait de mesurer le montant total de crédits nécessaires au ministère du travail, des relations sociales, de la famille, de la solidarité et de la ville pour apurer l’intégralité de la dette de l’État à la fin de 2009.

La dette de l’État sur les postes vacants depuis la création des MDPH a été évaluée à 19, 3 millions d’euros. Or il faut ajouter à cette somme la dette cumulée résiduelle au titre de la fongibilité asymétrique, de l’ordre de 15 millions d’euros. Ainsi, c’est un budget de 34, 3 millions d’euros que l’État se doit d’affecter le plus tôt possible aux MDPH.

Cette somme paraît colossale. Pourtant, à titre d’exemple, le désengagement de l’État envers les MDPH ne représente que 5, 1 % des exonérations sociales et fiscales accordées au titre des heures supplémentaires pour le seul premier trimestre de 2010 !

Jusqu’à présent, les collectivités locales ont accepté de se substituer à l’État pour financer ces postes afin de garantir la continuité du service public. Mais le resserrement brutal des budgets des conseils généraux risque de mettre à mal la capacité de ces derniers à maintenir les avances budgétaires et, plus encore, à les augmenter en raison de l’accroissement du phénomène.

Il devient donc urgent de trouver une solution de compensation pour les exercices passés, pour l’année en cours, et, surtout, pour l’avenir. Car il n’est pas envisageable que la résolution durable du problème soit renvoyée au projet de loi sur le cinquième risque de protection sociale et à l’évolution des missions des MDPH. Aujourd’hui, c’est sur le fonctionnement même de ces établissements que le risque pèse !

Plusieurs contentieux sont actuellement en cours : les maisons départementales des personnes handicapées des Ardennes, du Finistère, de la Seine-et-Marne, de Paris ont déposé plainte contre l’État devant le tribunal administratif et bien d’autres pourraient leur emboîter le pas.

C’est pourquoi, en présupposant que l’État ait la volonté de mobiliser les moyens adaptés, la mise en place d’une démarche méthodologique s’impose. Le montage actuel du financement des postes d’État ne peut perdurer et la situation s’aggrave d’année en année.

Vous l’avez rappelé, madame la secrétaire d’État, on compte aujourd’hui plus de 600 postes vacants. La circulaire n° 2010-109 du 14 avril 2010 relative à la compensation des postes devenus vacants dans les MDPH à la suite de retours dans les services de l’État est parue la semaine dernière dans le Bulletin officiel Santé-Protection sociale-Solidarités, soit quelques jours avant la discussion de ce texte. Elle propose aux ministères concernés d’établir un diagnostic partagé sur la situation des personnels de l’État dans les MDPH, afin de compenser financièrement, en 2010, l’ensemble des postes vacants. En revanche, il n’est nullement fait référence aux non-compensations des années antérieures, notamment à celles de l’année 2008. Que comptez-vous faire pour remédier à cette situation ?

Rien !

Les directeurs des MDPH et les responsables d’associations de personnes handicapées attendent que le Gouvernement remplisse enfin ses engagements !

Au moins, et c’est heureux, fidèle au rapport d’information que nous avons remis l’an dernier, cette présente proposition de loi a-t-elle le mérite de prévoir, pour l’avenir, des solutions visant à stabiliser les salariés des MDPH, à les former et à enrichir leur perspective de carrière, au travers de conventions triennales par lesquelles l’État s’engage à transférer les moyens nécessaires au remplacement de toute défection de fonctionnaires de l’État. Le titre Ier est donc conforme aux propositions que nous avions émises.

En revanche, nous sommes beaucoup plus réservés à l’égard du titre II, relatif à la politique du handicap.

L’organisation et la gouvernance des politiques d’insertion professionnelle des personnes handicapées ont évolué ces dernières années avec la création du fonds pour l’insertion des personnes handicapées dans la fonction publique, la mise en place de Pôle emploi et la réforme de l’allocation aux adultes handicapés, l’AAH, dont l’attribution est dorénavant conditionnée à une évaluation des capacités professionnelles du demandeur réalisée par les MDPH.

Au-delà de ces bouleversements substantiels, qui nécessitent une adaptation permanente des acteurs et un surcroît de travail, nous avions, en 2008, alerté Mme Valérie Létard sur la notion d’« impossibilité de se procurer un emploi », notion pénalisante pour les personnes dont le taux de handicap était compris entre 50 % et 79 % et qui souhaitaient solliciter le bénéficie de l’AAH. L’article L. 821-2 du code de la sécurité sociale prévoit maintenant que le handicap subi doit entraîner « une restriction substantielle et durable pour l’accès à l’emploi » et n’exige plus que la personne handicapée n’ait pas exercé d’activité pendant un an avant la demande. Cependant, ces modifications votées dans la loi de finances pour 2009 ne peuvent être appliquées, car le décret définissant cette nouvelle notion prévu par la loi n’est toujours pas publié !

En revanche, nous sommes tout à fait favorables aux dispositions contenues dans cette proposition de loi sur le rapprochement et la mutualisation de l’ensemble des acteurs de l’emploi : Pôle emploi, le réseau national des Cap Emploi, les programmes régionaux d’insertion des travailleurs handicapés, les PRITH – même si nous regrettons la disparition des programmes départementaux d’insertion, qui étaient des outils de proximité –, mais aussi l’État, l’AGEFIPH, le FIPHFP, les services de placement spécialisés dans l’insertion professionnelle des personnes handicapées, comme le préconise le rapport Busnel.

Cependant, le point faible demeure toujours la formation. En effet, 83 % des personnes handicapées ont un niveau scolaire inférieur au baccalauréat. Par ailleurs, les établissements et services d’aide par le travail, les ESAT, et les entreprises adaptées sont en nombre insuffisant, avec des listes d’attente de plusieurs années, et sont confrontés à des problèmes de pérennité de financement.

Un autre problème criant se pose, celui des décisions d’orientation scolaire, qui représentent près de 40 % des demandes concernant des enfants à la Commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées ; je rappelle que chaque enfant bénéficie d’un projet personnalisé de scolarisation qui doit être réévalué chaque année. Or l’application de ces décisions est souvent rendue impossible en raison du nombre insuffisant de places disponibles dans les établissements spécialisés, mais aussi de la difficulté à trouver des auxiliaires de vie scolaire, les AVS, et, depuis peu, des contentieux apparaissent.

Le 4 juin 2010, le tribunal administratif de Pau a tranché en faveur de sept familles d’enfants handicapés et a condamné le ministère de l’éducation nationale à revoir « son refus implicite » d’attribuer des AVS à ces enfants et à payer 300 euros à chaque famille pour les frais de procédure engagés.

La précarité, l’absence de formation et le turn over fréquent des auxiliaires de vie scolaire ne sont pas propices à une bonne intégration scolaire des enfants handicapés. Certes, dans sa déclaration du 15 septembre 2009, Luc Chatel a promis de reconduire les 5 000 postes d’AVS arrivés en fin de contrat, au travers d’une convention-cadre, mais la réalité est tout autre : la reconduction des contrats a permis seulement de pérenniser 130 postes d’AVS ! Il s’agit, une fois de plus, de paroles non suivies de faits !

Le ministère de l’éducation nationale vient de signer deux nouvelles conventions-cadres, la première avec les quatre associations représentatives des personnes handicapées, la seconde avec les services d’aide et d’accompagnement à domicile. Quel est leur contenu ? Prévoient-elles une professionnalisation des métiers de l’accompagnement ? Envisagent-elles de conforter les emplois d’AVS ?

J’en viens aux mesures de substitution aux règles de mise en accessibilité du bâti neuf. Je regrette sincèrement que M. le rapporteur s’engage sur une voie contraire à l’esprit de la loi du 11 février 2005. Il est vrai que, à plusieurs reprises, le Gouvernement a tenté d’étendre les possibilités de dérogation pour les constructions de bâtiments neufs. Heureusement, le Conseil constitutionnel a censuré l’article en cause dans la loi de finances rectificative de 2009.

Nous traiterons des autres points contenus dans le texte, notamment la prestation de compensation du handicap, qui sera évoquée par notre collègue Yves Daudigny, lors de la discussion des amendements.

Cependant, compte tenu des enjeux et de l’importance de cette proposition de loi, nous regrettons que son examen ait été retardé à plusieurs reprises et qu’elle soit discutée dans un laps de temps qui ne favorise pas les échanges. Décidément, le moins que l’on puisse dire, c’est que l’initiative parlementaire est encore une fois vilipendée !

La parole est à Mme Anne-Marie Escoffier.

Madame la présidente, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, s’il est une loi qui a recueilli quasiment l’unanimité de la Haute Assemblée, du moins dans ses principes, c’est bien la loi du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées. Ce texte a en particulier institué la création des maisons départementales des personnes handicapées, forme de guichet unique ayant pour objectif premier de faciliter les démarches de ces personnes et d’éviter de fragiliser encore davantage celles qui ont besoin d’une aide privilégiée dans leur vie quotidienne.

La proposition de loi dresse opportunément le bilan du fonctionnement de ces établissements et, à la lumière de ce constat, tend à apporter quelques aménagements.

Je relève des points forts dans ce dispositif.

L’articulation entre les différents partenaires dont l’action se rejoint et qui tous concourent au bon fonctionnement des maisons départementales des personnes handicapées – l’État, les collectivités locales, en particulier le conseil général, l’éducation nationale, mais aussi tous les autres services de l’État – me paraît cohérente.

La MDPH est clairement identifiée par les personnes handicapées. Sur ce point, il me semble essentiel que l’on sache, dans un département, dans une ville, où se situe cet espace commun dans lequel on peut trouver une aide.

La forme juridique – le groupement d’intérêt public – est également un atout. Elle a d’ailleurs été adoptée par la quasi-totalité de ces établissements. C’est d’autant plus intéressant que cette structure est désormais constituée pour une durée indéterminée. L’ensemble des intervenants pourront donc se réunir dans ce lieu, chacun apportant sa quote-part.

Il est un autre point fort auquel j’attache une grande importance : l’enrichissement des métiers.

Dans la mesure où les maisons départementales des personnes handicapées sont des lieux où se réunissent l’ensemble des individus qui, à un titre ou à un autre, ont à connaître de la situation des personnels handicapés, il est clair que leurs expériences et leur richesse sont utiles pour faciliter l’examen de la situation des personnes les plus fragiles. Il s’agit d’une culture partagée et d’une capacité d’expertise qui, je tiens à le souligner, n’ont pas d’équivalent.

Enfin, la création des MDPH a permis la réduction du délai de traitement des dossiers. Ceux d’entre nous qui ont travaillé avec les COTOREP et les CDES savent ce que cela signifie ! C’est un objectif essentiel qu’il fallait atteindre.

En résumé, les maisons départementales des personnes handicapées ont concouru à cette efficience comptable, mais, plus encore, à une véritable humanisation du dispositif et à une véritable proximité avec la personne handicapée.

Néanmoins, madame la secrétaire d’État, je ne saurais passer sous silence les points faibles de ce dispositif.

J’évoquerai tout d’abord la situation des personnels, qui sont soumis à des statuts, des rythmes de congé et des horaires très variables. En outre, les départs spontanés ou imprévus ne donnent lieu à aucun remplacement ou compensation financière. Sur ce point, tous les départements sont intervenus. Je rappelle aussi qu’un certain nombre de postes n’ont pas été pourvus. Tous ces paramètres ont entraîné inexorablement un retard dans l’examen des dossiers et l’objectif visé s’est retrouvé, tout à coup, complètement anéanti.

Les financements sont très en deçà des engagements pris par l’État, chacun d’entre nous l’a souligné. Pour ne prendre que cet exemple, dans mon département de l’Aveyron, nous attendons actuellement 300 000 euros et nous ne savons ni comment ni quand nous allons les obtenir. Madame la secrétaire d’État, les dettes sont cumulées depuis plusieurs années et les chiffres que vous avez donnés, s’ils sont exacts, ne tiennent pas compte de ce cumul.

J’en viens à la prestation de compensation du handicap, dont le montant ne recouvre pas entièrement celui de l’allocation compensatrice pour tierce personne. Comment les départements parviendront-ils à trouver un équilibre ? Quelles seront les sources de financement ?

(M. le rapporteur acquiesce.) Monsieur le rapporteur, je vous remercie d’opiner du bonnet !

Devant ces points forts mais aussi ces points faibles, des mesures ont été proposées, dont je voudrais saluer la qualité. Elles vont dans le bon sens, permettant en particulier la stabilisation de la situation des personnels. Pourtant, en favorisant une unification et une homogénéisation des personnels, ne prenons-nous pas le risque d’une perte de la mémoire collective et d’un appauvrissement du métier ? Dans ce domaine, même si des améliorations sont apportées, notamment en matière de formation, perdre l’apport des diverses expériences, en termes de qualité, serait dommageable. §

Une convention-cadre pluriannuelle d’objectifs et de moyens sera conclue, qui tient compte de la problématique de la loi organique relative aux lois de finances, la LOLF. Certes, il est utile de prévoir des objectifs et des moyens. Encore faut-il pouvoir les évaluer et s’assurer très régulièrement de leur mise en œuvre.

Or, madame la secrétaire d’État, permettez-moi de le dire : la défaillance de l’État – je ne parlerai pas de désengagement ; c’est un mot qui ne fait pas partie de mon vocabulaire –…

Et pour cause !

… a été constatée à plusieurs reprises. Comment l’État sera-t-il sanctionné demain ? Le texte ne prévoit pas, me semble-t-il, de mesures l’obligeant à payer ses dettes.

Eh oui !

Je conclurai en évoquant brièvement la question de la gouvernance des personnes handicapées.

Il faut trouver un système de proximité qui préserve l’individu. Vous avez souligné cette difficulté, madame la secrétaire d’État. Du fait de la réorganisation de l’État, cette proximité est aujourd’hui déplacée à l’échelon régional. Assurément, l’État continuera donc le pilotage, mais de façon plus lointaine.

Il nous faut par conséquent veiller à rester très proches des personnes handicapées, à qui nous devons tout notre intérêt.

Mme la présidente. La parole est à Mme Isabelle Pasquet.

Madame la présidente, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, voilà plus de cinq ans, notre pays se dotait d’une loi dont l’ambition, selon les propres termes du Président de la République d’alors, Jacques Chirac, était de réunir « les conditions pour que les personnes handicapées puissent vivre leur vie et la réussir ».

Aujourd’hui, si la situation a quelque peu évolué, notamment grâce à l’implication régulière et continue des associations de personnes handicapées et de leurs familles, ainsi que de l’immense majorité des départements, le chantier est loin d’être achevé.

Alors que, tous, nous placions nos espoirs dans la loi du 11 février 2005, notre société n’a pas changé de regard sur le handicap et sur les personnes qui le vivent. Un important travail d’information, de formation professionnelle et citoyenne, de sensibilisation reste à faire. Cela exige la mobilisation de tous les acteurs publics pour que l’action menée par le secteur associatif soit valorisé, qu’enfin les personnes handicapées soient reconnues dans l’intégralité de leurs droits, que nous fassions en sorte qu’elles trouvent leur place dans la société.

Nous aurions d’ailleurs tous à y gagner. Pour reprendre les propos du président de la Fédération des associations pour adultes et jeunes handicapés que j’ai déjà cités lors du débat sur l’application de la loi de 2005 sur le handicap, « chaque fois que l’on améliore les choses pour les personnes en situation de handicap, cela sert à toute la société ». Chaque fois que l’on intègre une rampe d’accès dans un bâtiment, on facilite non seulement la vie des personnes handicapées, mais aussi celle de la mère ou du père de famille qui sort ses enfants en poussette, ou celle de la personne âgée qui peine à monter les marches.

En pensant dès la phase de construction à l’accessibilité pour tous, on prépare notre pays aux mutations sociologiques qui se profilent.

À cet égard, monsieur le rapporteur, nous ne pouvons qu’être opposés à l’article 14 bis qui a été inséré, sur votre initiative, dans le texte de la commission par voie d’amendement. Il s’agit ni plus ni moins, pour reprendre la formule utilisée par la Fédération nationale des accidentés du travail et handicapés, la FNATH, et l’Association des paralysés de France, l’APF, d’« un chèque en blanc pour les promoteurs et les lobbies ».

Pour vous dire franchement mon sentiment, j’ai l’impression que cette disposition est le fruit d’un compromis entre les obligations imposées par la loi et l’action des différents groupes de pression. Pour autant, ce n’est guère acceptable, car les personnes handicapées qui ne parviennent pas à se loger ou à gravir les marches d’un escalier ne font pas de compromis avec leur handicap. Cela l’est même d’autant moins que cela ajoute des situations de surhandicap que nous pouvons limiter par nos décisions.

Monsieur le rapporteur, le groupe CRC-SPG a déposé un amendement de suppression de cette disposition, qui, je l’espère, trouvera votre assentiment et recueillera la majorité des voix. À défaut, si cet article était maintenu en l’état, nous n’aurions pas d’autre choix que de voter contre l’ensemble de cette proposition de loi. Je le regretterais d’autant plus que nous étions prêts à soutenir certaines dispositions de ce texte. Je pense en particulier à celles qui concernent les maisons départementales des personnes handicapées.

Nous partageons votre souci de pérenniser, au titre Ier, le statut des MDPH. Le choix que vous avez retenu nous semble le meilleur. La structure actuelle permet l’association de la pluralité des acteurs, ce qui est incontestablement un gage de qualité. Par ailleurs, elle permet, du moins en théorie, de garantir la dimension nationale de la politique du handicap.

À ce titre, je tiens à exprimer notre opposition à la tentation que certains pourraient avoir d’intégrer les MDPH dans les services des conseils généraux. Le fait que les départements suppléent trop souvent l’État, particulièrement sur le plan financier, ne doit pas servir d’argument en ce sens.

Nous ne devons pas partir du constat d’une anomalie pour adopter des mesures qui auraient pour effet de décentraliser complètement la politique du handicap et de rompre avec le principe de la solidarité nationale. Toutefois, il faudra bien que les financements des MDPH soient assurés de manière pérenne. Actuellement, c’est loin d’être le cas, car la compensation financière promise par l’État en 2005 au titre des emplois mis à disposition par ses directions départementales n’a pas toujours été assurée.

Selon une enquête réalisée par l’Association des directeurs des maisons départementales des personnes handicapées, la dette cumulée de l’État à l’égard de l’ensemble des MDPH s’élèverait à 34 millions d’euros. Certains établissements ont introduit des recours contre l’État. Cette judiciarisation de notre système de solidarité n’est pas souhaitable et l’État devrait prendre les mesures nécessaires pour s’appliquer à lui-même les lois qu’il décide.

L’État doit éviter que ne se multiplient les contentieux, à l’image de celui qu’a entamé le département de Saône-et-Loire et qu’il a gagné, obligeant l’État à créer et à abonder le Fonds de protection de l’enfance.

Les départements qui connaissent des situations financières intenables ne peuvent supporter seuls l’absence de financements de l’État, et ce d’autant plus que le Gouvernement et la majorité ont décidé de tarir les ressources des conseils généraux et que Nicolas Sarkozy comme François Fillon affirment vouloir appliquer aux collectivités locales la politique de rigueur menée à l’échelon national.

Comment les départements à propos desquels le président du Sénat lui-même déclare qu’ils se trouvent en situation de faillite feront-ils demain pour continuer à payer toutes les prestations sociales individualisées – allocation personnalisée d’autonomie, prestation de compensation du handicap, revenu de solidarité active – qui tendent à s’accroître ?

Je conclurai en évoquant un sujet qui nous préoccupe particulièrement, mais que n’aborde malheureusement pas cette proposition de loi, celui de la scolarisation des enfants handicapés.

Nous avons pris acte de la signature par cinq associations nationales d’un accord relatif à la reprise, par leurs soins, des auxiliaires de vie scolaire. La précédente convention avait été dénoncée par l’ensemble des signataires, face au double constat de l’impossibilité de déboucher sur une définition du métier d’auxiliaire de vie scolaire et d’apporter une réponse satisfaisante à la question du financement, particulièrement pour ce qui relève des temps extrascolaire et périscolaire.

Cette situation ne peut nous satisfaire, car elle est beaucoup trop précaire. Elle repose sur la capacité des associations et sur le respect par l’État des engagements financiers qu’il a pris à leur égard. Cette situation de substitution du secteur associatif à l’État souligne une nouvelle fois la « déresponsabilité » des pouvoirs publics.

Les associations, y compris celles qui en sont les signataires, ont fait savoir qu’elles regrettaient la précipitation dans laquelle la nouvelle convention avait été conclue. Cette situation n’a permis ni de solliciter le Conseil national consultatif des personnes handicapées et le Comité national de l’organisation sanitaire et sociale ni de s’assurer des garanties sur le financement.

Nous estimons qu’une solution nationale, permettant d’associer pleinement le ministère de l’éducation nationale et d’autres, comme le ministère du travail, de la solidarité et de la fonction publique, est possible. Nous avions même cru que le report de l’examen de la proposition de loi avait précisément pour objectif d’intégrer cette question capitale. Hélas ! tel ne fut pas le cas.

Pour toutes ces raisons, malgré le soutien que nous apporterons à certaines mesures, nous serons contraints de voter contre ce texte, en raison des lacunes que je viens de mentionner et, surtout, du renforcement des dérogations relatives à l’accessibilité dans le bâti neuf. §

La parole est à M. Jean-Jacques Pignard.

Madame la présidente, madame la secrétaire d'État, mes chers collègues, le 12 mai dernier, nous étions invités à faire le point sur l’application de la loi du 11 février 2005, cinq ans après sa promulgation. Ce débat a permis de pointer les dysfonctionnements, les attentes non satisfaites et les frustrations latentes.

La proposition de loi, qui s’inscrit dans le prolongement des conclusions du rapport d’information de 2009, répond à certaines des questions que nous avions alors posées. À n’en pas douter, elle constitue une avancée significative, dont le mérite revient au rapporteur, Paul Blanc, ainsi qu’à tous les autres membres de la commission des affaires sociales qui ont travaillé sur ce texte. Le groupe de l’Union centriste en prend acte et participera de façon constructive à cette discussion.

Dans le temps qui m’est imparti, j’aborderai les points qui me paraissent essentiels, quitte à revenir sur les autres lors de l’examen des amendements.

Si l’amélioration du fonctionnement des maisons départementales des personnes handicapées constitue l’objet principal du texte, celui-ci intègre aussi d’autres dispositions que j’évoquerai à la fin de mon propos.

Nous l’avons tous souligné, le fonctionnement des MDPH s’est heurté à trois types de difficultés : lourdeurs administratives, insuffisance de garanties à court terme quant aux moyens financiers dont elles disposent et instabilité des personnels liée à la diversité des statuts.

Ainsi, le constat au terme duquel les délais d’instruction sont en moyenne conformes au délai légal de quatre mois ne doit pas occulter les importantes disparités qui subsistent entre départements. L’allégement, la simplification et la rationalisation des procédures prévus par le texte devraient certainement permettre de réduire ces délais et, surtout, de résorber les stocks accumulés, pour le plus grand profit des usagers.

C’est dans le domaine des garanties financières que la proposition de loi est la plus ambitieuse et, si vous me permettez cette remarque, monsieur le rapporteur, la plus astucieuse ! Jusqu’à ce jour, l’État s’engageait à verser un nombre donné d’ETPT, équivalents temps plein travaillé, aux MDPH. Si – hypothèse d’école !

Les MDPH subissaient donc en quelque sorte une double peine : elles manquaient à la fois de moyens humains et financiers, puisque la compensation se faisait longuement attendre, lorsqu’elle arrivait !

Avec le nouveau mécanisme, l’État s’engage à verser une subvention équivalant aux rémunérations des ETPT qu’il fournit et les MDPH ne rembourseront en fin d’année que l’équivalent des salaires versés effectivement aux personnels présents, le tout étant sanctuarisé dans une convention triennale.

Bref, si l’État ne fournit pas les personnels promis, la MDPH dispose, au moins a priori, de l’argent nécessaire pour embaucher d’autres types de personnels. Voilà qui devrait contribuer à réduire les délais et à éviter les vacances de postes trop souvent constatées.

Si le texte est ambitieux sur le sujet du financement, nous regrettons qu’il le soit moins sur la question, pourtant essentielle, des personnels, dont l’hétérogénéité des statuts constitue un frein à l’efficacité du système.

C’est sûr !

M. Jean-Jacques Pignard. Or la proposition de loi se contente de formules plus ou moins homéopathiques. Elle pérennise le groupement d’intérêt public. Soit, puisque telle est la volonté générale. Toutefois, elle aurait pu prévoir des expérimentations dans tel ou tel département. Vous devinez sans peine à quelle collectivité je pense !

Je déplore également que n’ait pas été conservée la première mouture du texte, qui prévoyait une mise à disposition dans les MDPH des seuls fonctionnaires territoriaux. Ces établissements y auraient certainement gagné en cohérence et en « culture commune », selon l’expression consacrée.

Oui !

Nous devons donc nous satisfaire du compromis trouvé, en reconnaissant objectivement que des progrès ont été accomplis sur deux points : la mise à disposition des personnels de l’État, qui passerait de trois à cinq ans, avec un préavis plus long de six mois ; l’autorisation par le groupement d’intérêt public de recruter des agents en contrat de droit public ou privé à durée indéterminée, cette disposition offrant aux personnels des perspectives de carrière au sein des MDPH.

Nous saluons également les propositions relatives à la formation des personnels.

J’en viens à la gouvernance. Si nous nous félicitons de la représentation des agences régionales de santé, certains de mes collègues se sont demandé si, dans cette hypothèse, il fallait que le préfet ou son représentant conserve sa place au sein de ces maisons. Nous avions même déposé un amendement en ce sens, que nous avons retiré après avoir entendu les arguments développés en commission. Sur ce point comme sur d’autres, la diversité des statuts continuera de faire le charme des MDPH…

Parmi les autres points abordés par ce texte, deux se trouvent au cœur des préoccupations des personnes handicapées : la compensation et l’accessibilité.

D’abord, sur la question de la compensation, nous nous félicitons de la mesure visant à mieux prendre en compte les aides ménagères, sachant que cette lacune expliquait en grande partie la difficile transition de l’ACTP vers la PCH. Nous savons que cette disposition créera des obligations pour les départements, mais il s’agira d’une priorité politique que les uns et les autres définiront.

Nous nous réjouissons aussi de la création d’un budget annexe pour le fonds de compensation, désormais individualisé au sein des MDPH. Il devrait permettre de remédier aux dérives constatées dans la confusion sinon des genres, du moins des caisses.

Ensuite, la question de l’accessibilité suscite l’inquiétude des associations représentatives. Alors que les assouplissements de réglementation existants concernent le bâti ancien, l’article 14 bis s’applique au bâti neuf. Une telle disposition ne saurait contrevenir à la loi qu’à deux conditions : d’une part, qu’il ne s’agisse que de mesures de substitution, et non de dérogations, d’autre part, que l’on n’ouvre pas une brèche dans laquelle tout le monde pourrait s’engouffrer.

Voilà pourquoi nous serons très sensibles à l’encadrement de cette mesure de substitution. Les trois garde-fous proposés – avis du conseil national consultatif des personnes handicapées, avis de la commission consultative départementale de sécurité et d’accessibilité, accord du préfet – nous rassurent. Ils pourraient être davantage renforcés si l’amendement n° 71 de Mme Desmarescaux, que notre groupe votera, est adopté.

Aux associations qui nous ont fait part de leur légitime préoccupation il faut envoyer un message fort. Le Sénat entend non pas remettre en cause un principe emblématique de la loi de 2005, mais prendre en compte, au cas par cas, des situations très particulières, voire exceptionnelles.

Sur ce point comme sur d’autres, il faut faire confiance à la sagesse de la Haute Assemblée, qui lui est en quelque sorte consubstantielle, comme elle l’est aussi au groupe de l’Union centriste, lequel votera cette proposition de loi.

La parole est à Mme Christiane Kammermann.

Madame la présidente, madame la secrétaire d'État, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, l’adoption de la loi du 11 février 2005 a permis une réforme sans précédent de la politique du handicap. Elle a eu le mérite d’intervenir dans tous les aspects de la vie de la personne handicapée, forte d’une ambition : privilégier l’effectivité des dispositions.

Au titre de la solidarité nationale, la loi a institué le droit à la compensation des conséquences du handicap ainsi que le droit pour les personnes handicapées d’accéder, comme toutes les autres, à l’école, à l’université, aux transports, au logement et à l’emploi et a procédé à une simplification des démarches.

Cette réforme a été demandée par les citoyens concernés et leurs organisations et voulue par l’État. Elle a été menée en concertation avec les intéressés et l’ensemble de la société civile, comme rarement cela a été fait.

Il faut également souligner la grande qualité des travaux menés de longue date par le Sénat dans le domaine du handicap, notamment par la commission des affaires sociales. Je tiens plus particulièrement à saluer la détermination et l’engagement constants de notre collègue Paul Blanc, rapporteur de la loi de 2005 sur le handicap et auteur de la présente proposition de loi.

C’est vrai !

Comme pour toute réforme, il faut du temps pour concrétiser les mesures adoptées et prévoir des aménagements afin de faire face aux difficultés qui se font jour.

Il y a un mois, ici même, à l’occasion d’un débat sur l’application de la loi de 2005 sur le handicap, nous avons dressé un bilan et évoqué des pistes de réflexion. Paul Blanc a alors présenté les principaux points de la proposition de loi qui a été rédigée à partir des conclusions de la mission d’information conduite par Mme Annie Jarraud-Vergnolle et lui-même l’an dernier.

Je ne reviendrai pas sur l’ensemble des dispositions qui viennent d’être décrites, mais je tiens à souligner l’importance de certains points.

Quand une personne handicapée se retrouve au chômage, elle sait où et à qui s’adresser. Quand une personne devient handicapée, situation qui est souvent aussi brutale que le fait de se retrouver chômage, il ne faut pas, comme nous l’avons souvent vu, qu’elle-même et sa famille mettent plusieurs années avant de frapper à la bonne porte et de trouver le bon interlocuteur. Ces complexités sont particulièrement insupportables pour des personnes en situation difficile.

Avant la loi de 2005, la compréhension du diagnostic et la connaissance des droits, des procédures à suivre, des services à contacter, des démarches à effectuer constituaient un véritable parcours du combattant.

Les maisons départementales des personnes handicapées ont été créées pour proposer aux personnes handicapées et à leurs familles un lieu unique d’accueil, d’écoute et de conseil, qui soit proche, accessible et de nature à apporter des réponses. C’est également une structure qui réunit l’ensemble des partenaires de proximité, notamment le conseil général, les services déconcentrés de l’État, les associations représentatives et les entreprises.

Les maisons départementales sont chargées de mettre en œuvre une prise en charge sur mesure, en passant d’un traitement administratif de masse à un accompagnement personnalisé.

Pour la première fois, une loi considère les personnes handicapées non plus comme les objets d’une prise en charge, mais comme des personnes dont le projet de vie doit être reconnu et facilité.

Où en est-on aujourd’hui ?

La création des maisons départementales a permis d’engager sur le plan local un véritable travail partenarial sur la politique d’accompagnement des personnes handicapées. Cependant, l’état d’avancement est différent d’un département à l’autre et les résultats obtenus sont inégaux.

D’une manière générale, se pose un problème de diversité des statuts et de stabilisation des personnels mis à disposition, qui risquent de retourner dans leur administration d’origine, ce qui cause des difficultés de constitution et de gestion des équipes. Se pose également un problème de compensation effective des postes non mis à disposition par l’État.

Les départements expriment le besoin, tout à fait compréhensible, d’une stabilité des moyens des MDPH et d’une visibilité à terme quant à leur devenir. Aussi le présent texte adopté par la commission des affaires sociales apporte-t-il des solutions.

La formule « mise à disposition » a été préférée à celle de « détachement » initialement prévue, car elle apporte la garantie d’une stabilisation et d’une professionnalisation des personnels ainsi que d’un meilleur fonctionnement des maisons départementales.

La durée de mise à disposition des fonctionnaires de l’État a été portée de trois à cinq ans, avec un préavis allongé de trois à six mois, de façon à mieux anticiper le retour des agents.

Un système de mise à disposition contre remboursement a été instauré, ce qui conduira l’État à verser une subvention de fonctionnement en début d’année et non a posteriori pour la compensation des postes qui ne seraient pas transférés.

Le recrutement des agents pour une durée indéterminée ouvre des perspectives de carrière.

Enfin, la proposition de loi améliore également la formation des agents.

Sur le plan financier, la signature d’une convention triennale entre chaque maison départementale, l’État, la CNSA et le conseil général clarifiera leurs relations financières et donnera une meilleure visibilité budgétaire aux maisons départementales.

Je pense que ces mesures étaient nécessaires et qu’elles seront de nature à rassurer les associations qui craignaient un désengagement de l’État.

J’ajoute à titre personnel que je me réjouis que nous ayons adopté en commission une mesure concernant les Français de l’étranger. Il leur est donné la possibilité de s’adresser à la maison départementale de leur choix, cela même s’ils n’ont pas de domicile de secours en France. Il était important de prendre en considération les difficultés de familles résidant à l’étranger et de leur permettre d’avoir accès au dispositif dans les meilleures conditions.

Dans une seconde partie de la proposition de loi, M le rapporteur s’est attaché à regrouper plusieurs mesures visant l’emploi des personnes handicapées et la prise en charge des frais de compensation du handicap.

Je voudrais d’ailleurs dire quelques mots à propos de l’emploi.

Le travail est la dignité de tout homme. Nous ne pouvons plus admettre que les chômeurs handicapés soient trois fois plus nombreux – quatre fois plus si ce sont des femmes – que les chômeurs valides. Il est donc impératif de faciliter, sous des formes très diverses, l’activité des personnes handicapées qui veulent et qui peuvent travailler.

Les encouragements donnés aux entreprises qui embauchent des personnes handicapées et les sanctions financières contre celles qui ne font aucun effort ont heureusement permis une prise de conscience collective.

La proposition de loi complète les dispositifs d’insertion existants. Elle vient clarifier le rôle des acteurs concernés par la politique de l’emploi et assurer la bonne destination des fonds collectés. La place de l’État est réaffirmée afin d’assurer une offre de service équivalente sur tout le territoire.

Le texte prévoit également de renforcer le rôle des Cap Emploi, ce qui me semble particulièrement pertinent, car leur savoir-faire en matière d’accompagnement, de placement et surtout de maintien dans l’emploi des personnes handicapées est reconnu.

Je pense en cet instant non seulement aux adultes handicapés, mais aussi à leurs familles. L’un des points les plus dramatiques est pour moi le sentiment d’impuissance que doivent ressentir des parents qui ne savent pas ce que deviendra leur enfant handicapé lorsqu’il sera adulte et qu’ils ne seront plus là pour l’aider.

C’est vrai !

Toutes les mesures favorisant l’insertion, en milieu ordinaire ou dans une entreprise adaptée, doivent donc être privilégiées.

En conclusion, je rappellerai que l’État doit être le garant de l’effectivité de la réforme du 11 février 2005, de l’égalité de traitement sur l’ensemble du territoire et de la réalisation transversale de la politique du handicap. Nous vous faisons toute confiance, madame la secrétaire d’État, pour qu’il en soit ainsi.

Cette proposition de loi était particulièrement attendue. Le groupe UMP, qui lui apporte bien évidemment son soutien, souhaite qu’elle puisse être rapidement soumise à l’examen de l’Assemblée nationale, adoptée et mise en œuvre.

La parole est à M. Yves Daudigny.

Monsieur le rapporteur, ce sont incontestablement votre persévérance et votre volonté d’améliorer les dispositifs d’accompagnement et de prise en charge du handicap mis en place par la loi du 11 février 2005 qui nous réunissent dans cet hémicycle.

Le rapport d’information réalisant un premier bilan des maisons départementales des personnes handicapées, quatre ans après leur création, rapport dont la présente proposition de loi est largement inspirée, était déjà lui-même l’aboutissement du travail commun que vous avez effectué avec notre collègue Annie Jarraud-Vergnolle.

Plusieurs dispositions de votre texte reçoivent notre accord. D’autres pourront utilement être précisées par nos amendements, sur une partie desquels la commission s’est prononcée favorablement ou s’en est remise à la sagesse de nos collègues. Nous espérons qu’elle sera suivie.

Nous proposerons également trois dispositifs supplémentaires. Le premier vise à exclure de la procédure d’appels à projets les lieux de vie et d’accueil ainsi que les structures expérimentales. Le deuxième a trait à la légalisation et au financement des groupes d’entraide mutuelle. Enfin, le troisième porte sur les auxiliaires de vie scolaire, pour lesquels aucune solution pérenne, depuis août 2009, n’a été réellement mise en œuvre, alors qu’ils constituent un vivier de compétences important et tout à fait nécessaire pour l’accès à l’enseignement des enfants handicapés.

Une question, celle du statut juridique des maisons départementales, trouvera vraisemblablement un accord par défaut. La pérennisation du GIP que vous préconisez n’emporte en effet pas l’unanimité. Cette mesure s’inscrit mal, je veux le souligner, dans la perspective de la convergence handicap-grand âge et de la création de maisons de l’autonomie, qui répondent plutôt à une logique d’intégration aux services départementaux.

Toutefois, face à ces incertitudes, un consensus d’opportunité, si je puis dire, s’est dégagé en faveur du statu quo. Un changement institutionnel n’apparaît en effet pas prioritaire au regard des questions budgétaires et de personnels. En outre, il risquerait de fragiliser plus encore qu’elles ne le sont nombre de MDPH.

Il nous faudra également tenir compte de la proposition de loi de simplification et d’amélioration de la qualité du droit, d’ores et déjà adoptée en première lecture à l’Assemblée nationale, en particulier son chapitre II, entièrement consacré au statut des GIP, au sein duquel l’article 59 vise à laisser à la convention constitutive du GIP la liberté de prévoir la durée pour laquelle le groupement est constitué.

La question du statut des personnels et de la compensation des postes non pourvus est plus problématique. Vos propositions successives – celle du texte initial, puis celle adoptée en commission – ont le mérite de nous donner l’occasion de chercher encore avec vous, madame la secrétaire d’État, le meilleur accord possible, évidemment préférable aux procédures contentieuses qui se profilent, vous en conviendrez.

Encore faut-il que toutes les parties « jouent » loyalement le jeu. Or il y a une question préalable : l’État est-il ou non décidé à régler sa dette aux MDPH – 34 millions d’euros, excusez du peu ! – et à respecter ses engagements pour l’avenir ? À défaut, nul n’ignore qu’aucun dispositif, si ingénieux soit-il, ne suppléera cette carence.

Ce désengagement de l’État a un fort relent de RGPP, qui prévoit de supprimer un poste sur deux. Un tel transfert déguisé, puisqu’il obligerait les MDPH à pallier le manque de personnel, serait financièrement insupportable. Les départements, qui exercent la tutelle financière et administrative des MDPH et qui se sont déjà engagés en moyens humains et matériels au-delà de leurs obligations, n’ont plus cette capacité. Il constitue une véritable mise en danger des politiques publiques sociales relevant de la solidarité nationale.

Madame la secrétaire d’État, nous attendons des engagements clairs, d’une part, sur la dette de l’État – une de plus – et, d’autre part, sur la garantie des abondements à venir. Nous écouterons avec attention votre réponse. Le représentant de l’État dans mon département lui-même doute que le ministère règle la totalité de la compensation prévue pour l’année 2010 au titre de la convention constitutive de notre MDPH. Rassurez-le, je vous en prie !

Vos éclaircissements sur la viabilité du dispositif de compensation finalement proposé seront également les bienvenus. Je le rappelle, celui-ci prévoit le versement par l’État, en début d’année, d’une subvention départementale correspondant au montant des rémunérations des personnels mis à disposition. La MDPH reverserait à l’État, au début de l’exercice suivant, les rémunérations des personnels effectivement mis à disposition l’année précédente et conserverait le reliquat de subvention correspondant aux postes non pourvus ou devenus vacants pour recruter directement.

Est-ce bien le schéma proposé, monsieur le rapporteur ? Avons-nous bien compris ? Si oui, celui-ci vous paraît-il réalisable, madame la secrétaire d’État, dans la mesure où le budget opérationnel de programme dont relèvent les frais de personnel du ministère de la santé et du ministère des affaires sociales ne peut être déconcentré dans les départements ? Par ailleurs, comment envisagez-vous la première année de mise en œuvre de ce dispositif, qui supposera de cumuler le versement des subventions de fonctionnement et la rémunération des personnels mis à disposition ?

J’évoquerai en dernier lieu la généreuse proposition d’étendre le champ de la prestation de compensation du handicap aux aides humaines dès lors que celles-ci permettent le maintien à domicile. Cette ouverture de droits nouveaux ne pourrait pas ne pas être compensée.

Au-delà de ce premier point essentiel, cette proposition est prématurée, comme le pense notre commission. Elle ouvre la porte à la question majeure du financement des prestations allouées à la perte d’autonomie, qui déborde largement du cadre de cette proposition de loi et dont elle ne traite d’ailleurs pas.

À cet égard, en l’état actuel des taux de couverture par la CNSA de la PCH et de l’APA, vous les connaissez bien, madame la secrétaire d’État, qui tombent respectivement cette année à 45 % et à moins de 29 %, toute mesure de péréquation n’est que répartition de pénurie.

Je veux le dire une fois de plus à cette tribune : il y a danger de mort financière pour les départements qui sont aujourd’hui les plus fragilisés économiquement et socialement. La forte montée en charge de la PCH constitue l’un des plus grands dangers. Nous avons auditionné Mme la ministre de l’économie hier au Sénat. Elle envisage une amélioration de la situation économique en 2015. Fort bien. Mais les départements ne peuvent pas attendre. Ils seront morts avant !

Sans méconnaître l’ampleur et la qualité de vos travaux, monsieur le rapporteur, je ne crois pas – mais telle n’était sans doute pas votre ambition – que cette proposition de loi soit totalement aboutie. Votre démarche est encore incontestablement prospective, en mouvement, puisque votre réflexion s’est en effet poursuivie – ce n’est pas un reproche – jusqu’en commission la semaine dernière, où vous avez finalement réécrit les principales dispositions de cette proposition de loi. Preuve, si besoin était, de l’ampleur des difficultés auxquelles nous tentons d’apporter la meilleure réponse possible.

Trop d’incertitudes, à la fois financières et institutionnelles, pèsent sur le secteur de la protection et de la cohésion sociales : incertitudes en raison des multiples retraits de l’État ; incertitudes liées à la remise en cause des capacités et des compétences des départements avec le projet de réforme des collectivités territoriales et l’installation d’agences régionales de santé toutes puissantes. Incertitudes, dans ces conditions, quant à la portée d’une réforme globale de la perte d’autonomie, dont le calendrier a pourtant été brusquement accéléré.

Si le regard porté sur le handicap et les personnes handicapées a évolué au fil des ans – et nous en sommes heureux ! –, guidant les changements législatifs en la matière, le chantier ouvert par la loi de 2005 demeure, en l’absence des moyens nécessaires, en friche.

La parole est à Mme la secrétaire d'État.

Madame la présidente, mesdames, messieurs les sénateurs, permettez-moi de répondre en quelques mots aux différents orateurs.

Je remercie naturellement tous ceux qui se sont exprimés. Je crois qu’ils nous ont permis de voir à quel point vous êtes attachés à la cause des personnes handicapées et à l’organisation sur notre territoire des maisons départementales des personnes handicapées.

Je répondrai en premier lieu à Annie Jarraud-Vergnolle. Pardon de vous le dire, madame la sénatrice, mais je ne peux pas vous laisser affirmer que rien n’a été fait depuis un an.

Il faut que cela se traduise en actes !

… parce qu’il est important d’avoir une action ciblée en la matière.

C’est la vérité !

Non, ce n’est pas la vérité !

Pardonnez-moi d’insister, mais nous avons mis en place, par exemple, le plan pour l’autisme, dont j’ai fait passer la dotation de 187 millions à 205 millions d’euros.

Mais ce n’est rien !

Pourquoi l’ai-je fait ? Parce que j’ai souhaité que soient mises en place dans notre pays des structures expérimentales dites « comportementalistes », faisant notamment appel à la méthode ABA, afin d’accéder à une attente très forte des familles.

Nous avons donc lancé ce plan pour l’autisme, mais également le plan pour les déficients auditifs, doté de 52 millions d’euros pour 52 mesures ; le schéma pour le handicap rare, auquel sont affectés 30 millions d’euros ; et le plan pour les déficients visuels.

Ainsi, au cours de cette année, nous avons mis en œuvre des plans spécifiques, qui s’ajoutent au plan extrêmement important de création de places. Je rappelle qu’il s’agit d’un budget de 1, 5 milliard d’euros.

Nous avons par conséquent beaucoup fait cette année, madame Jarraud-Vergnolle, …

Pas pour les MDPH !

… et je tenais à le dire.

S’agissant des MDPH, que vous avez évoquées, et particulièrement de leur financement, l’État s’est mobilisé, notamment pour la compensation des postes vacants.

Je l’ai dit dans mon intervention liminaire, 16 millions d’euros ont été engagés en 2009, et 24 millions d’euros en 2010. Avec la dotation complémentaire « fonctionnement », ce sont près de 47 millions d’euros qui seront dévolus aux MDPH. S’y ajoutent, il faut le préciser, les 60 millions d’euros versés par la CNSA.

Avec la circulaire du 14 avril 2010, l’État prend les moyens d’une amélioration de la gestion des ressources humaines des personnels mis à disposition.

Il est vrai que cela nous a pris plusieurs mois de travail – travail auquel vous avez participé, avec le sénateur Paul Blanc – et qu’il a fallu, une fois la proposition de loi rédigée, trouver un créneau législatif pour l’examiner. Je me réjouis d’ailleurs que, grâce à la révision constitutionnelle, nous ayons désormais un ordre du jour partagé, ce qui nous permet de débattre de cette proposition de loi aujourd’hui.

En ce qui concerne l’AAH, je souhaiterais rappeler que, à la suite de la conférence nationale du handicap, nous avons engagé un travail sur la notion d’employabilité. Un rapport m’a été remis sur le sujet en janvier 2010. Ce travail préalable était indispensable pour rédiger le décret définissant la notion de « restriction substantielle et durable pour l’accès à l’emploi », que vous avez évoqué, madame Jarraud-Vergnolle. Ce décret est désormais écrit. Il va faire l’objet d’une concertation avec le secteur en vue d’une publication rapide.

S’agissant des AVS, et là je réponds à M. Daudigny ainsi qu’aux autres orateurs qui ont évoqué cette question, le Gouvernement a pris ce sujet à bras-le-corps. D’abord, il faut souligner le défi relevé par l’éducation nationale : plus de 10 000 nouveaux enfants handicapés scolarisés en milieu ordinaire chaque année depuis 2005. Nous atteignons près de 190 000 enfants scolarisés en milieu ordinaire !

Mais non, l’éducation nationale traîne les pieds !

Le nombre d’AVS a été multiplié par trois en quelques années.

S’agissant de l’avenir de ce métier, nous avons organisé une grande concertation avec le secteur – pendant plusieurs mois, j’ai réuni l’ensemble des associations –, qui a permis d’aboutir à un référentiel d’activité et de compétence faisant consensus.

Tout ça, c’est de l’affiche !

Avec les conventions signées début juin, nous ouvrons des perspectives de carrière aux AVS. Ils pourront ainsi contribuer à satisfaire une demande forte des familles : garantir la continuité de l’accompagnement des enfants, dans le temps et dans l’espace.

En effet, qu’attendent au juste les familles ? Elles ne veulent pas que l’on crée un nouveau métier au sein de l’éducation nationale ; ce qu’elles veulent, c’est qu’il existe des professionnels qualifiés non seulement pour l’accompagnement du temps scolaire, mais également pour l’accompagnement à la maison et pendant les loisirs…

Tout à fait ! Dans tous les moments de la vie !

… afin qu’il n’y ait pas de rupture dans l’aide apportée par ces personnels qui accompagnent les enfants handicapés.

Pourquoi avoir signé deux conventions, tant avec les associations qu’avec les services d’aide et d’accompagnement à domicile ? Justement parce que ces AVS, qui sortent du dispositif à l’heure actuelle – de mémoire, elles doivent être 600 environ – pourront désormais être recrutées, en vertu de l’expérience qu’elles ont acquise, soit par le biais des associations de personnes handicapées, soit par les services d’aide et d’accompagnement à domicile, dont le financement viendrait, d’une part, pour le temps scolaire, de l’éducation nationale et, d’autre part, pour le temps au domicile, par le financement de la PCH.

En même temps, cela signifie que, grâce à ce dispositif, les AVS peuvent espérer obtenir plus d’emplois à temps plein ; telle est également la volonté du Gouvernement.

Je souhaiterais à présent répondre à Mme Escoffier sur la différence de statut des personnels. En effet, il est vrai que ce qui nous préoccupe, comme beaucoup d’entre vous l’ont rappelé, c’est la stabilisation des personnels des MDPH. Nous mettons donc en place un double dispositif visant à améliorer la situation des personnels et leur stabilité.

Je rappelle que le préavis posait lui aussi un problème, puisque les personnels avaient auparavant un préavis de départ de trois mois afin de pouvoir retourner dans leur administration d’origine. Nous avons porté ce délai à six mois, pour que les MDPH puissent mieux s’organiser avec leurs personnels. Par ailleurs, la durée de mise à disposition passe de trois ans à cinq ans, là aussi en vue d’une meilleure stabilité des personnels.

Le nouveau dispositif de mise à disposition remboursée, que j’ai expliqué tout à l’heure, permet aux MDPH de bénéficier d’une réelle visibilité financière. Concrètement, l’État donne aux MDPH une subvention qui leur permet, d’une part, de rembourser les postes lorsqu’ils sont mis à disposition par l’État et, d’autre part, de recruter, le cas échéant, s’il n’y a pas de personnes mises à disposition.

Parallèlement, il va sans dire que l’État continue à verser la rémunération aux personnes mises à disposition. J’ajoute que ce dispositif garantit une réelle stabilité des personnels mis à disposition par l’État, ce qui est fondamental pour préserver leurs différentes cultures. Qu’il s’agisse des personnels du conseil général ou de ceux de l’État, le maintien de cette pluralité des personnes venant de différents horizons était au fondement de la volonté du législateur lors de l’élaboration de la loi de 2005.

Pour répondre à Mme Escoffier, toujours sur les MDPH et leur financement, je m’attarderai sur un détail. Je voulais en effet rappeler que l’État avait dégagé dès 2005 d’importantes dotations de démarrage, précisément pour permettre la résorption des dossiers hérités des COTOREP et des CDES. Car il faut quand même le dire : il y a le passif et le passé ! Et la présente proposition de loi, à travers les mesures de simplification qu’elle prévoit, va permettre de réduire encore les délais de traitement pour les personnes handicapées.

Madame Pasquet, en matière d’accessibilité, il faut avoir une approche globale et pragmatique. Si rendre un ERP accessible conduit à le fermer, ce n’est pas une solution. L’article 14 bis ne crée pas de dérogation. Il s’agit non pas de dispenser d’accessibilité, mais de rendre accessible autrement, pour tenir compte de certaines contraintes particulières.

Le dispositif apporte de nombreuses garanties. Le décret encadrant ces mesures de substitution sera pris après avis du CNCPH. Les mesures de substitution ne seront prises qu’au cas par cas, après avis des commissions départementales de sécurité et d’accessibilité, où les personnes handicapées sont représentées.

Enfin, je ne reviendrai pas sur les AVS, dont j’ai déjà parlé.

Monsieur Pignard, sur la gouvernance des MDPH, au-delà de leur financement, je voudrais vous dire que ce projet de texte apporte une amélioration, de nouvelles garanties en instaurant un triple mécanisme conventionnel : les conventions constitutives, qui sont les statuts des MDPH et déterminent la nature des concours de chacun ; les conventions triennales d’objectifs et de moyens, signées entre la MDPH et les membres du groupement ; et les avenants financiers annuels.

Désormais, la loi fixe un cadre d’efficience et de performance pour les MDPH, qui pourront ainsi avoir, comme je l’ai déjà dit, une meilleure visibilité financière et stratégique, nécessaire pour mener à bien ces missions.

Toujours au sujet des MDPH, monsieur Pignard, je vous remercie d’avoir salué le caractère innovant de la solution proposée. Nous changeons effectivement de paradigme : l’État va s’engager non plus sur des ETP – solution difficile à tenir, dans la mesure où une mise à disposition ne peut reposer que sur le volontariat des agents –, mais sur une subvention globale de fonctionnement attribuée aux MDPH en fonction des missions et des objectifs.

La culture commune que vous appelez de vos vœux, nous la souhaitons également. Mais ce serait un appauvrissement de restreindre les personnels concernés aux seuls personnels des conseils généraux, comme je l’ai dit. C’est plutôt à travers une gestion des ressources humaines partagée que nous pourrons progresser. C’est toute l’ambition de cette proposition de loi, qui rejoint celle que nous avions affichée par notre circulaire du 14 avril dernier.

Je remercie Mme Kammermann de soutenir cette proposition de loi, et d’avoir souligné les avantages de la mise à disposition remboursée, ainsi que les apports de ce texte en général.

Monsieur Daudigny, je suis heureuse de constater que nous nous rejoignons sur la nécessité de préserver les GIP. Permettez-moi de rappeler ce qu’est un GIP : il s’agit d’une structure juridique permettant d’exercer en commun des compétences qui restent de la responsabilité de chaque membre. Nous ne sommes donc pas dans le cadre d’une décentralisation. Aussi, je ne peux pas vous laisser parler d’une compensation intégrale. Celle-ci n’a jamais été prévue. Comme en matière de décentralisation, la baisse des moyens affectés par l’État ne saurait être considérée comme une dette, mais comme un dispositif décentralisé.

Nous nous donnons les moyens de résoudre les difficultés pour l’avenir. Vous conviendrez que la signature de conventions triennales est un véritable progrès ; et que le versement d’une subvention, a priori, en est un aussi.

Pardonnez-moi de le souligner : heureusement que nous avons mis en place la journée de solidarité pour aider les personnes handicapées et les personnes âgées ! Vous critiquez ce dispositif, mais ce sont ainsi 2, 5 milliards d’euros qui entrent dans les caisses de la CNSA.

Si nous ne l’avions pas mis en place, nous serions encore en train de nous interroger sur les marges de financement.

Par conséquent, il est heureux que l’ensemble des Français contribue à aider les personnes handicapées et les personnes âgées !

Bravo !

Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?…

La discussion générale est close.

Je vous signale, mes chers collègues, que, conformément aux décisions qui ont été prises par la conférence des présidents, je serai dans l’obligation d’interrompre la séance à treize heures.

Nous passons à la discussion des articles.

TITRE IER

AMÉLIORATION DU FONCTIONNEMENT DES MAISONS DÉPARTEMENTALES DES PERSONNES HANDICAPÉES

L'amendement n° 6, présenté par Mmes Labarre et Pasquet, MM. Fischer et Autain, Mmes David, Hoarau et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Avant l'article 1er, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Avant l'article L. 114-1 du code de l'action sociale et des familles, il est inséré un article ainsi rédigé :

« Art. L. ... - Constitue une situation de handicap, le fait pour une personne de se trouver, de façon durable, limitée dans ses activités ou restreinte dans sa participation à la vie en société, en raison de l'interaction entre, d'une part un facteur environnemental ou contextuel donné, et d'autre part l'altération d'une ou plusieurs fonctions physiques, sensorielles, mentales ou psychiques subies par la personne. »

La parole est à Mme Marie-Agnès Labarre.

Avec cet amendement n° 6, nous entendons proposer une nouvelle définition du handicap. Vous le savez, les associations de personnes en situation de handicap et leurs familles regrettent la définition du handicap telle qu’elle a été retenue dans la loi du 11 février 2005.

En effet, la loi du 11 février 2005 a repris la définition de la Classification internationale du handicap, qui remonte au début des années quatre-vingt. Elle dispose que « Constitue un handicap, au sens de la présente loi, toute limitation d’activité ou restriction de participation à la vie en société subie dans son environnement par une personne en raison d’une altération substantielle, durable ou définitive d’une ou plusieurs fonctions physiques, sensorielles, mentales, cognitives ou psychiques, d’un polyhandicap ou d’un trouble de santé invalidant » et, ce faisant, affirme que le handicap est prioritairement consubstantiel à la personne et non le produit interactif d’une déficience et d’un environnement.

Or la France, et nous nous en sommes félicités, a adopté au plan international une autre position, en décidant de faire prévaloir la Classification internationale du fonctionnement, du handicap et de la santé, dit CIF, telle que l’a développée l’Organisation mondiale de la santé.

Cela n’est pas sans créer quelques difficultés, puisque nous retenons une définition du handicap qui n’est pas celle que nous valorisons au plan international. Il y aurait donc, d’un côté, le discours que nous tenons devant nos partenaires internationaux et, de l’autre, les actions que nous engageons au plan national.

Aussi proposons-nous, par cet amendement, de recourir aux analyses fondamentales qui découlent des éléments de la définition que l’OMS a donnée du handicap dans ses conclusions en 2001. Cette définition s’inspire des différentes recommandations européennes ou de la Déclaration de Madrid du Forum européen des personnes handicapées, qui insiste sur la nécessité d’abandonner « l’idée préconçue de la déficience comme seule caractéristique de la personne […] pour en venir à la nécessité d’éliminer les barrières, de réviser les normes sociales, politiques et culturelles, ainsi qu’à la promotion d’un environnement accessible et accueillant », mais aussi « l’idée préconçue d’actions économiques et sociales pour le petit nombre […] pour en venir à la conception d’un monde pour tous ».

Ce débat est sans doute théorique, mais la manière dont nous parlons du handicap et des personnes en situation de handicap nous enseigne en réalité beaucoup sur la manière dont nous travaillons – sans doute insuffisamment – à la construction d’une société qui leur fasse toute la place à laquelle elles ont droit.

Quel est l’avis de la commission ?

Ma chère collègue, vous n’étiez pas encore membre de notre assemblée lors du débat sur la loi du 11 février 2005, mais je puis vous assurer que celui-ci a été très instructif. Nous avions alors tranché cette question.

Par votre amendement, vous remettez en cause la définition du handicap retenue par la loi du 11 février 2005. Je ne peux y souscrire. C'est pourquoi j’émets un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Même analyse et même avis que M. le rapporteur, madame la présidente.

Je mets aux voix l'amendement n° 6.

L'amendement n° 5, présenté par Mme Pasquet, MM. Fischer et Autain, Mmes David, Hoarau et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Avant l'article 1er, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L'article L. 114-1 du code de l'action sociale et des familles est ainsi rédigé :

« Art. L. 114 -1. - La lutte contre les situations de handicap est un impératif républicain fondé sur le respect de l'égale dignité de tous les êtres humains et la reconnaissance de la qualité de citoyen à part entière à toute personne, quelles que soient l'origine, la nature et les conséquences de sa déficience, par l'accès aux droits conférés par la Constitution.

« Elle constitue une priorité de l'ensemble des politiques publiques de la nation. Elle implique la mise en œuvre d'une politique de suppression ou de réduction, et de compensation complémentaire chaque fois que de besoin et dans le même temps, des situations de handicap générées par l'inadaptation a priori du cadre ordinaire de travail et de vie aux personnes atteintes de déficiences motrices, sensorielles, psychiques ou mentales.

« Cette politique implique en permanence la mise en œuvre de programmes d'actions prioritaires pluriannuels, pour répondre aux besoins des personnes confrontées à ces situations et pour combler notamment les carences d'équipements en termes de services d'une part et d'établissements d'autre part.

« Cette politique est fondée sur le principe de la “conception universelle”, stratégie visant à concevoir et à composer différents produits et environnements qui soient, autant que faire se peut et de la manière la plus indépendante et naturelle possible, accessibles, compréhensibles et utilisables par tous, sans devoir recourir à des solutions nécessitant une adaptation ou une conception spéciale.

« Cette politique tend à garantir sur l'ensemble du territoire l'accès effectif des personnes en situations de handicap définies à l'article précédent aux droits fondamentaux tels que le droit à la libre circulation via l'accessibilité du cadre bâti et des transports et le droit à un revenu décent pour vivre. »

La parole est à Mme Marie-Agnès Labarre.

Depuis deux ans, les associations qui œuvrent dans le champ du handicap font connaître peu ou prou leur mécontentement quant à la situation actuelle.

Les personnes en situation de handicap ont l’impression d’être progressivement abandonnées par la République. Pour elles, et nous partageons leur analyse, la loi du 11 février 2005 n’a pas tenu tous ses engagements et force est de constater que les personnes en situation de handicap se considèrent comme des citoyens de seconde zone.

Pour l’Association des paralysés de France, l’APF, la mise en application de cette loi est décevante pour les personnes en situation de handicap et leurs familles. Nicolas Sarkozy annonçait pourtant, lors du quarante-septième congrès de l’Union nationale des associations de parents d’enfants inadaptés, l’UNAPEI, en juin 2007 : « La loi du 11 février 2005 sur l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées a été unanimement saluée par tous […]. Il n’y aura pas de moratoire dans l’application de ses dispositions. Il y aura au contraire une accélération ».

Le moins que l’on puisse dire, c’est que cette accélération, promise voilà trois ans, fait toujours cruellement défaut !

Certaines associations, dont l’Association pour adultes et jeunes handicapés, l’APAJH, n’ont pas hésité à interpeller les pouvoirs publics en saisissant la Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité, la HALDE, considérant que les discriminations quotidiennes dont sont victimes les personnes en situation de handicap sont la conséquence de « la violation répétée par l’État d’un des principes fondateurs et essentiels de la République : l’égalité des droits civils et civiques ainsi que le plein exercice de la citoyenneté ».

Pire, elles ont l’impression que les personnes en situation de handicap sont trop souvent considérées, au mépris de leur humanité, comme une charge financière par l’État, les départements et les différents groupes de pression, particulièrement dans le champ de la construction immobilière.

Elles ont le sentiment que l’on détricote chaque jour un peu plus les mesures de solidarités existantes. Il y a tout d’abord la volonté de remplacer définitivement l’allocation compensatrice pour tierce personne, l’ACTP, par la prestation de compensation du handicap, la PCH, même si cela entraîne de fait une augmentation du « reste à charge ». Il y a eu le désengagement de l’État en matière de scolarisation des enfants handicapés, l’immobilisme pour ce qui est de la PCG enfant, les multiples dérogations consenties en matière d’accessibilité ou encore la suppression du caractère obligatoire du plan personnalisé de compensation du handicap, introduite par voie d’amendement à une proposition de loi destinée à simplifier le droit.

Notre amendement vise donc à rappeler de manière solennelle que la lutte contre les situations de handicap est un impératif républicain fondé sur le respect de l’égale dignité de tous les êtres humains et la reconnaissance de la qualité de citoyen à part entière à toute personne, quelles que soient l’origine, la nature et les conséquences de sa déficience, par l’accès aux droits conférés par la Constitution.

Elle fait de la prise en compte des personnes en situation de handicap et de leurs besoins spécifiques une priorité nationale assise sur le fondement même de notre démocratie, la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement rappelle les grands principes déjà fixés par la loi du 11 février 2005 : le handicap relève de la solidarité nationale et suppose que l’État joue son rôle de garant de l’égalité de traitement sur le territoire ; le principe de la compensation intégrale des conséquences du handicap et de l’accès de tous à tout, qu’il s’agisse de la scolarisation, de l’accessibilité – article L. 111-7 et suivants du code de la construction et de l’habitation.

Il est donc redondant par rapport au droit existant. C’est la raison pour laquelle j’émets un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Avis également défavorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 5.

L'amendement n° 8, présenté par Mme Pasquet, MM. Fischer et Autain, Mmes David, Hoarau et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Avant l'article 1er, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Conformément à l'article Ier de la Déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen et à l'article 26 de la charte de l'Union européenne, et afin de permettre la réalisation des objectifs de solidarité résultant de l'adoption de loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la nation garantit les moyens financiers et matériels permettant aux personnes en situation de handicap de bénéficier d'une compensation intégrale ainsi que d'une intégration dans la vie sociale.

La parole est à Mme Marie-Agnès Labarre.

L’ensemble des associations qui interviennent dans le champ du handicap estime que l’application de la loi du 11 février 2005 demeure à ce jour, particulièrement pour ce qui relève de la compensation du handicap, insuffisamment mise en application.

De fait, les personnes en situation de handicap vivent des réalités très différentes selon le département qui verse les prestations liées au handicap. L’exemple le plus frappant étant le reste à charge que ces personnes doivent supporter.

Ainsi, on sait que certains conseils généraux ont décidé de permettre l’accès au fonds départemental de compensation à toutes les personnes handicapées, quelles que soient les prestations qu’elles reçoivent – ACTP ou PCH. Cette situation est génératrice d’inégalités au plan territorial et il nous paraît urgent d’harmoniser les règles d’attribution de ces aides, étant entendu que cette harmonisation doit impérativement être synonyme de renforcement des droits pour tous.

Or, aujourd’hui encore, de nombreux éléments font obstacle à la compensation intégrale du handicap. Je pense à l’instauration de tarifs plafonds sur certaines prestations, ainsi qu’à l’exclusion d’un certain nombre d’activités du périmètre de la compensation, comme nous le verrons au cours de nos débats.

C’est pourquoi nous considérons, afin d’éviter que les personnes en situation de handicap ne subissent de plein fouet les conséquences économiques de leur situation de handicap, qu’il est temps d’instaurer, conformément aux objectifs de la loi de 2005, un dispositif unique et intégral de compensation, quels que soient l’âge du bénéficiaire, l’origine et la nature du handicap et sans que cette compensation soit conditionnée aux ressources des éventuels conjoints, concubins et partenaires liés par un pacte civil de solidarité.

Tel est le sens de cet amendement, dont la concrétisation est très attendue par les personnes en situation de handicap.

Quel est l’avis de la commission ?

Madame Labarre, je vous demande de retirer cet amendement, qui rappelle les principes fixés par la loi du 11 février 2005 mais n’apporte rien de nouveau, me semble-t-il. À défaut, je serais obligé d’émettre un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Même avis, madame la présidente.

Madame Labarre, l’amendement n° 8 est-il maintenu ?

Oui, madame la présidente.

Je mets aux voix l'amendement n° 8.

L'amendement n° 9, présenté par Mme Pasquet, MM. Fischer et Autain, Mmes David, Hoarau et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Alinéas 2 et 3

Rédiger ainsi ces alinéas :

II. - Le neuvième alinéa (a) du même article est ainsi rédigé :

« Des représentants désignés par le directeur de l'agence régionale de santé et par le recteur d'académie compétents. »

La parole est à Mme Marie-Agnès Labarre.

Comme vous le savez, l’article L. 146-4 du code de l’action sociale et des familles précise les modalités de fonctionnement et d’organisation des maisons départementales des personnes handicapées. Il prévoit notamment les règles de direction des MDPH, ainsi que la manière dont sont associés les différents acteurs signataires de la convention constitutive, dont la participation de l’État et de ses représentants.

Avec la loi du 21 juillet 2009 « Hôpital, patients, santé et territoires », le Gouvernement a fait le choix de créer des agences régionales de santé, dont les directeurs, nommés par le pouvoir politique, sont de véritables préfets sanitaires et médicosociaux. Tout ce qui relève du champ de la prise en charge des personnes en situation de handicap relève donc en grande partie de leur domaine de compétence.

Il est donc légitime, pour la majorité qui a voulu une telle construction, de vouloir assurer la représentation des ARS au sein des organes de direction des maisons départementales des personnes handicapées.

Or, le neuvième alinéa de l’article L. 146-4 du code de l’action sociale et des familles prévoit déjà que l’État est représenté « par le représentant de l’État dans le département et par le recteur d’académie compétent ».

Aussi, la rédaction proposée par l’alinéa 3 de l’article 1er revient non pas à substituer le représentant de l’État dans les départements par le représentant de l’agence régionale de santé, qui représente lui-même les intérêts de l’État, mais à prévoir un représentant supplémentaire.

Les membres du groupe CRC-SPG considèrent qu’une telle situation est de nature non seulement à remettre en cause les équilibres existants au sein des MDPH, mais également à générer quelques conflits entre les représentants de l’État. C’est pourquoi nous proposons, au travers de cet amendement, que le représentant de l’agence régionale de santé devienne, en plus du représentant du recteur d’académie, le représentant de l’État au sein des MDPH.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement supprime les représentants de l’État désignés par le préfet et les remplace par des représentants désignés par le directeur de l’ARS.

Actuellement, l’État est représenté à la commission exécutive des MDPH par au moins trois personnes : deux représentants désignés par le préfet, l’un de la direction départementale des affaires sanitaires et sociales, l’autre de l’ancienne direction départementale du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle, et un représentant désigné par le recteur d’académie.

Or, outre le représentant désigné par le directeur de l’ARS, il serait utile que le préfet puisse désigner un représentant de la nouvelle direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi, et de la nouvelle direction départementale de la cohésion sociale pour les questions concernant l’emploi et les diverses allocations qui relèvent de la direction générale de la cohésion sociale.

La loi prévoit que la moitié des membres de la COMEX représente le conseil général et qu’un quart soit réservé pour les associations. L’ajout d’un représentant des ARS ne remet pas en cause cet équilibre.

C’est la raison pour laquelle je vous demande, madame Labarre, de retirer cet amendement ; à défaut, j’émettrais un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Même avis.

Je mets aux voix l'amendement n° 9.

Je mets aux voix l'article 1er.

La parole est à M. Yves Daudigny, sur l'article.

Madame la présidente, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, la dégradation du fonctionnement des MDPH est connue, le diagnostic est posé.

Les MDPH souffrent principalement de deux maux : d’une part, l’instabilité des personnels et la diversité de leurs statuts ; d’autre part, des garanties insuffisantes à court terme sur les moyens financiers.

Le rapport d’information n° 485, relatif aux MDPH, cosigné par nos collègues Annie Jarraud-Vergnolle et Paul Blanc, n’a pu que confirmer ce constat. C’est pourquoi, parmi les vingt-cinq recommandations qui y sont formulées, plusieurs sont en fait des remèdes destinés à stabiliser l’organisation et les moyens des MDPH.

L’article 2 qui nous est soumis est au cœur de ces préoccupations. Conformément à l’analyse faite dans ce rapport, il vise à remédier aux difficultés liées au statut des personnels mis à disposition – ils peuvent actuellement demander à tout moment un retour dans leur administration d’origine – et à la pérennisation des financements de l’État, en particulier la compensation effective des postes non mis à disposition.

Cependant, même si l’objectif de l’article 2 semble être resté le même, le texte de la commission, amendé par M. le rapporteur lui-même, prévoit des solutions quelque peu différentes de celles qui étaient envisagées dans la proposition de loi initiale.

Ainsi, la version initiale de l’article 2 prévoyait que les personnels issus de la fonction publique d’État ou de la fonction publique hospitalière pouvaient être non plus mis à disposition, mais détachés pour une période de cinq ans renouvelable sans limitation de durée.

L’avantage de cette solution, fidèle au rapport précité, outre le fait qu’elle permettait de stabiliser les personnels, est qu’elle garantissait une meilleure gestion des personnels, lesquels auraient ainsi été placés sous l’autorité du directeur de la MDPH dont ils dépendent. En revanche, cette solution ne réglait pas le problème de la compensation financière. En outre, elle risquait d’imposer aux MDPH des frais de personnels plus importants.

En commission des affaires sociales, M. le rapporteur a proposé un nouveau dispositif consistant à revenir à la mise à disposition, à augmenter la durée de celle-ci, ainsi que celle du préavis, et à prévoir une procédure de contre-remboursement des rémunérations par les MDPH. En d’autres termes, on passe d’une logique de subvention de compensation due par l’État à celle de subvention de fonctionnement.

Vous nous avez assuré, monsieur le rapporteur, que cette formule permettrait de concilier tous les objectifs et qu’elle était préférable à la précédente, laquelle risquait d’entraîner, de la part des fonctionnaires, des demandes massives de réintégration dans leur corps d’origine. Or je m’interroge : l’État ne souhaite-t-il pas plutôt, ou aussi, garder la mise à disposition afin de respecter ses engagements dans les conventions constitutives, car s’en priver, c’est être redevable d’une compensation financière intégrale ?

J’évoquerai maintenant les avantages et les inconvénients de la nouvelle version de l’article 2.

Pour stabiliser les personnels, porter de trois ans à cinq ans la durée de la mise à disposition et de trois mois à six mois celle du préavis est certes mieux que l’existant, mais moins bien que la solution du détachement envisagée dans le rapport commun.

En matière de gestion des personnels, en cas de mise à disposition, le pouvoir disciplinaire est laissé à l’administration d’origine, à la différence du détachement qui place le fonctionnaire concerné sous l’autorité du directeur de la structure d’accueil.

Sur les garanties financières et le respect par l’État de ses engagements, si nous avons bien compris la nouvelle procédure mise en place par les articles 2 et 5, le nouveau dispositif de mise à disposition proposé serait le suivant : d’une part, l’État mettrait à disposition les personnels correspondant aux nombres de postes sur lesquels il s’est engagé dans la convention constitutive et verserait une subvention de fonctionnement correspondant au montant des rémunérations de ces personnels ; d’autre part, en ce qui concerne le système de remboursement, la MDPH reverserait à l’État, au début de l’exercice suivant, les rémunérations des personnels effectivement mis à disposition lors de l’année précédente et conserverait la quote-part de la subvention correspondant à des postes non pourvus ou devenus vacants afin de pouvoir elle-même recruter pour remplacer les personnels de l’État.

Un tel système, si c’est celui qui devait être adopté, ne gagne pas en simplicité, mais peu importe après tout, s’il gagne en efficacité. Or gagne-t-il en efficacité ?

Afin d’éviter les compensations partielles des postes non mis à disposition ou devenus vacants, il prévoit que l’État versera en début d’année d’exercice les subventions de fonctionnement tout en continuant à verser les rémunérations des personnels mis à disposition au cours de cette même année...

Cette solution pourrait être idéale. Mais encore faut-il que l’État verse effectivement lesdites subventions, d’autant plus que pour la première année, cela revient à un double financement !

En outre, dans le cadre de la RGPP actuelle, continuer de verser des subventions pour les postes devenus vacants, alors que la perspective est de supprimer un poste sur deux, ne signifie-t-il pas que, pour les MDPH, l’État doit renoncer, pour des raisons financières, à ne pas remplacer un fonctionnaire sur deux ?

Enfin, monsieur le rapporteur, pourriez-vous nous assurer de la faisabilité d’un point de vue juridico-financier de ce nouveau dispositif et nous indiquer s’il recueille l’approbation des ministères concernés, à savoir budget, fonction publique et affaires sociales ?

La parole est à M. le rapporteur.

Monsieur Daudigny, nous nous sommes bien entendu assurés de la faisabilité du dispositif.

Je mets aux voix l'article 2.

L'amendement n° 11, présenté par Mme Pasquet, MM. Fischer et Autain, Mmes David, Hoarau et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Après l'article 2, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le Gouvernement remet au Parlement, au plus tard le 30 novembre 2010, un rapport portant évaluation des dettes qu'il a constituées à l'égard des maisons départementales des personnes handicapées, au titre de la compensation financière des emplois non mis à disposition.

Il associe pour ce faire l'Assemblée des départements de France et l'Association des directeurs de maisons départementales des personnes handicapées.

La parole est à Mme Isabelle Pasquet.

Cet amendement est en quelque sorte un pis-aller. En effet, au-delà de la remise au Parlement d’un rapport, forcément limité, nous aurions préféré débattre de l’apurement réel des dettes que l’État a contractées à l’égard des maisons départementales des personnes handicapées. Or un tel débat est impossible, l’article 40 de la Constitution interdisant aux parlementaires de proposer des dispositions qui aggravent les charges de l’État.

D’ailleurs, nous contestons l’application de l’article 40 à l’amendement que nous avions déposé en ces termes : « Avant le 1er janvier 2011, l’État régularise la situation financière auprès des maisons départementales des personnes handicapées conformément au 1° de l’article L. 146-4-1 du code de l’action sociale et des familles. »

Nous considérons en effet que rappeler à l’État les engagements qu’il a lui-même pris et qu’il a traduits dans un certain nombre de dispositifs législatifs, ce n’est pas aggraver les charges publiques.

Le Gouvernement ne semble pas lié par ces obligations légales, et je le regrette. À l’heure où d’éminents ministres prennent la parole, à l’occasion de la Coupe du monde de football, sur le sens du devoir et des responsabilités, sur l’importance du respect des personnes et des règles, je ne peux que déplorer qu’ils ne se sentent pas eux-mêmes concernés par le discours éthique qu’ils tiennent. Il a fallu qu’un département saisisse la justice administrative et que celle-ci sanctionne l’État pour que, enfin, le ministre en charge de l’enfance prenne le décret instaurant un fonds pourtant prévu dans la loi.

Curieuse image que celle que nous donnons : les plus hauts responsables de la vie politique de notre pays doivent être sanctionnés pour que, enfin, ils agissent conformément aux lois.

Les maisons départementales des personnes handicapées sont elles aussi contraintes d’ester en justice. En effet, après celles des Ardennes, du Finistère et de la Seine-et-Marne, la maison départementale des personnes handicapées de Paris vient de déposer un recours contre l’État devant le tribunal administratif afin d’obtenir le remboursement d’une dette de 600 000 euros.

Selon l’Association des directeurs de MDPH, l’État n’aurait pas respecté l’engagement qu’il aurait pris en 2005 de compenser financièrement les emplois non mis à disposition par ses directions départementales. Il ne l’aurait pas fait non plus en 2008 et ne l’aurait fait que partiellement en 2009. Selon l’étude menée par cette association, « à la fin de l’année, le montant cumulé de [la] dette [de l’État] pourrait s’élever à 34 millions [d’euros] ». Une telle situation, si elle se révélait être exacte, ce qui est le cas selon nous, n’est pas acceptable.

C’est pourquoi nous proposons que le Gouvernement rédige, avec l’aide des services de l’État, un rapport évaluant le montant des dettes qu’il a accumulées à l’égard des maisons départementales des personnes handicapées afin qu’une négociation sérieuse puisse s’engager sur la question de l’apurement desdites dettes.

Quel est l’avis de la commission ?

Ma chère collègue, je constate que votre amendement est identique à celui que vous aviez présenté en commission. Or nous vous avions demandé de le modifier, ce que vous n’avez pas fait. Dans ces conditions, la commission ne peut qu’émettre un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement est défavorable à cet amendement. Permettez-moi de vous apporter quelques précisions qui, sur ce sujet, me semblent importantes.

Le Gouvernement a lancé un état des lieux contradictoire avec les MDPH sur les postes vacants et a confié à l’Inspection générale des affaires sociales une mission sur ce sujet. Un nouveau rapport sur ce point n’est donc pas utile.

Par ailleurs, même si une place prépondérante est donnée au département au sein des MDPH, notamment au regard de la composition des instances du GIP et par la tutelle administrative et financière qu’il exerce sur le groupement, la loi du 11 février 2005 n’a eu ni pour objet ni pour effet d’organiser un transfert de compétences de l’État vers les conseils généraux.

En effet, monsieur Daudigny, les MDPH ont été créées sous forme de GIP précisément pour permettre à différentes collectivités publiques de s’associer afin d’exercer ensemble une activité d’intérêt général et de réaliser un projet commun. C’est dans le cadre de leurs compétences respectives que les représentants de l’État dans les départements et les conseils généraux, notamment, se sont regroupés pour répondre aux missions fixées par la loi aux MDPH.

Les dispositions relatives à la compensation des charges prévue en matière de décentralisation ne s’appliquent donc pas au cas des MDPH et la circonstance que l’État a choisi de déterminer – la nature et le montant de sa participation au fonctionnement des GIP et des MDPH par référence aux moyens qu’il consacrait jusque-là aux COTOREP et aux CDES – n’implique aucune reconnaissance de sa part d’une quelconque obligation d’y consacrer ces moyens ni de les maintenir à l’identique sur le long terme. En témoignent, d’ailleurs, les termes de la circulaire du 24 juin 2005, qui a précisé dès cette date, et par conséquent avant même l’installation effective des MDPH, que le niveau de ces moyens pourrait évoluer dans le temps, en fonction des charges, des activités des MDPH et des objectifs de performance assignés aux services de l’État.

Il convient donc bien de distinguer l’acte constitutif et les apports effectués lors de la mise en place des MDPH de la vie courante du GIP et de ses aléas, qui peuvent nécessiter, en fonction des circonstances de l’espèce, une révision ponctuelle de la répartition des charges courantes entre membres.

S’agissant d’un acte de coopération et de mise en commun des moyens, une baisse factuelle de ceux-ci ne saurait être systématiquement considérée comme constitutive d’une dette – je réponds là, monsieur Daudigny, aux propos que vous avez tenus sur ce point dans votre intervention – dès lors qu’aucune obligation légale ou réglementaire ne contraint les parties. Elle peut être constitutive d’une révision des termes de la participation conventionnelle et budgétaire en vue non pas de la désavouer mais de la réorienter ou de la réajuster une fois le temps de l’installation passé.

La parole est à Mme Isabelle Pasquet, pour explication de vote.

Monsieur le rapporteur, à la fin de la réunion de la commission hier matin, nous ne savions pas si nous aurions le temps d’examiner les amendements ce matin. C’est la raison pour laquelle nous n’avons pas rectifié notre amendement, même si, certes, nous aurions pu le faire. C’est ainsi !

Cela étant dit, nous acceptons de modifier notre amendement dans le sens que vous avez souhaité en commission. Nous remplaçons donc les mots : « au plus tard le 30 novembre 2010 » par les mots : « dans les six mois qui suivent la promulgation de la présente loi ». En outre, nous supprimons le dernier alinéa.

Enfin, si nous comprenons que les finances des MDPH puissent faire l’objet d’ajustements, le rapport que nous demandons concerne les dettes que l’État a contractées à l’égard des MDPH, qui sont donc réelles.

Je suis donc saisie d’un amendement n° 11 rectifié, présenté par Mme Pasquet, MM. Fischer et Autain, Mmes David, Hoarau et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, et qui est ainsi libellé :

Après l'article 2, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le Gouvernement remet au Parlement, dans les six mois qui suivent la promulgation de la présente loi, un rapport portant évaluation des dettes qu'il a constituées à l'égard des maisons départementales des personnes handicapées, au titre de la compensation financière des emplois non mis à disposition.

Quel est l’avis de la commission sur cet amendement ?

Nous avions suffisamment discuté de cet amendement en commission. Par ailleurs, vous avez disposé d’un délai suffisant pour rédiger un nouvel amendement. Pour ma part, je maintiens ma position, et j’émets donc un avis défavorable.

Très bien !

Il vous sera possible de déposer un amendement lors de la deuxième lecture ou en commission mixte paritaire.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Même avis.

La parole est à M. Yves Daudigny, pour explication de vote.

Madame la secrétaire d’État, on peut discuter à l’envi sur l’utilisation du mot « dette », mais sachez que j’essaie, pour ce qui me concerne, d’être très précis dans le choix du vocabulaire.

Nous ne demandons pas à l’État de compensation de fonctionnement pour les MDPH. Nous réclamons tout simplement que l’État respecte sa signature. Lorsque les conventions signées initialement prévoyaient des mises à disposition de personnels mais que les postes sont vacants, l’État doit procéder à la compensation financière. C’est tout ! On comprendra que, dans un tel cas de figure, recourir à la notion de « dette », qui est bien établie, se justifie totalement.

Certes, et vous avez raison sur ce point, madame la secrétaire d’État, il ne s’agit effectivement pas de décentralisation. Nous ne faisons pas de confusion entre le revenu de solidarité active, le RSA, l’allocation personnalisée d’autonomie, l’APA, la prestation de compensation du handicap, la PCH, et le fonctionnement des MDPH. Ce sont des dispositifs totalement différents.

À cet égard, permettez-moi de formuler une suggestion. Actuellement, nous avons deux sources de financement de l’État pour le fonctionnement des MDPH : certains crédits proviennent directement des ministères, tandis que d’autres sont versés par la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, la CNSA. Ne serait-il pas plus simple d’envisager de nouveaux dispositifs afin que l’ensemble des crédits soient versés par la seule Caisse ?

À mon sens, cela améliorerait la lisibilité du système et nous permettrait d’éviter les multiples palabres où l’on finit par ne plus savoir qui fait quoi !

Très bonne suggestion !

Je mets aux voix l'amendement n° 11 rectifié.

La parole est à Mme Isabelle Pasquet, sur l'article.

Madame la présidente, madame la secrétaire d'État, mes chers collègues, l’article 3 a pour objet d’exonérer les maisons départementales des personnes handicapées de la taxe sur les salaires pour les salariés mis à disposition par l’État.

Je rappelle que cette taxe est due par tous les employeurs qui ne sont pas assujettis à la TVA. Pour être franche, cet article nous laisse perplexes.

Si, en effet, nous sommes opposés par principe à toute exonération de cette taxe, dans le même temps, nous considérons que les maisons départementales des personnes handicapées qui salarient des personnels de droit privé pour compenser les postes non mis à disposition par l’État ne devraient pas être assujetties à une telle taxe pour ces emplois. Sinon, cela constitue une véritable double peine.

D’une part, les MDPH sont contraintes de salarier des personnels pour pallier les manques de l’État. D’autre part, elles doivent s’acquitter précisément sur ces emplois de la taxe sur les salaires, qu’elles n’auraient pas à payer si l’État avait réellement mis les postes à disposition, comme il s’y était engagé.

Pour notre part, nous avions proposé une autre rédaction pour cet article 3, mais – et croyez bien que je le regrette ! – elle a été écartée en raison de l’article 40 de la Constitution.

Nous proposions que l’État intègre dans les subventions versées aux maisons départementales des personnes handicapées la part de taxe professionnelle acquittée par elles en raison des contrats conclus en remplacement des postes que l’État n’aurait pas mis à disposition.

Une telle solution nous paraissait plus juste que le dispositif de l’article 3 dans sa rédaction actuelle, plus juste aussi que le dispositif envisagé par M. Doligé dans son amendement n° 72 rectifié.

Pour toutes ces raisons, le groupe CRC-SPG s’abstiendra tant sur l’article que sur l’amendement de notre collègue.

L'amendement n° 72 rectifié, présenté par MM. Doligé, Huré, Le Grand, du Luart, Pinton, Lambert, de Montgolfier, Adnot, Leroy et Sido, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Roland du Luart.

M. Roland du Luart. Mon collègue Éric Doligé et les autres cosignataires de cet amendement, qui porte d’ailleurs un numéro prédestiné pour un élu du 72

Nous proposons la suppression de l’article 3.

En effet, les maisons départementales des personnes handicapées sont soumises à la taxe sur les salaires pour les rémunérations versées aux personnels qu’elles emploient directement.

En revanche, les rémunérations versées aux personnels mis à disposition par l’État et le conseil général ne sont pas soumises à la taxe sur les salaires, dans la mesure où la simple mise à disposition ne confère pas la qualité d’employeur aux groupements d’intérêt public, les GIP.

Nous souhaitons la même politique pour tous. S’il n’était pas supprimé, l’article 3 aurait pour effet de susciter des demandes reconventionnelles émanant d’autres acteurs, comme les GIP œuvrant dans d’autres domaines ou les autres organismes investis dans l’action sociale.

C'est la raison pour laquelle nous demandons avec fermeté la suppression de l’article 3.

Toutefois, et je souscris à ce que notre collègue Yves Daudigny a précisé tout à l’heure, l’important pour nous est que l’État procède immédiatement à des remplacements en cas de vacances de poste, afin d’éviter les difficultés auxquelles nous sommes actuellement confrontés.

Quel est l’avis de la commission ?

Je tiens à rappeler que les deux tiers des MDPH n’acquittent pas la taxe sur les salaires car, comme vous l’avez souligné, mon cher collègue, elles ont délégué la gestion de leur personnel aux conseils généraux, qui les ont exonérées.

Je pose donc la question : est-il juste que trente-sept MDPH acquittent aujourd’hui cette taxe tandis que les autres ne la paient pas ? Nous devons, me semble-t-il, corriger cette anomalie.

J’avais émis un avis défavorable sur l’amendement n° 72 rectifié. Toutefois, je me rangerai bien évidemment à la sagesse de la Haute Assemblée.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement émet un avis favorable sur l’amendement n° 72 rectifié, c'est-à-dire la suppression de l’article 3, qui prévoit d’exonérer des maisons départementales des personnes handicapées de la taxe sur les salaires.

Les MDPH qui sont constituées sous la forme de GIP sont soumises à la taxe sur les salaires sur les rémunérations versées aux personnels qu’elles emploient, en application du premier alinéa de l’article 231 du code général des impôts, dès lors qu’elles ne sont pas soumises à la TVA ou ne l’ont pas été sur 90 % au moins de leur chiffre d’affaires au titre de l’année précédente.

En revanche, les maisons départementales des personnes handicapées n’y sont pas soumises pour les rémunérations versées aux personnels simplement mis à leur disposition, en l’occurrence par l’État et le conseil général, dans la mesure où la simple mise à disposition ne confère pas aux GIP la qualité d’employeur.

Comme vous l’avez souligné, monsieur le sénateur, le fait d’accorder une telle exonération susciterait assurément des demandes reconventionnelles de la part des autres employeurs qui assurent également des missions d’action sociale et sont financés par des fonds publics. C’est le cas du monde associatif, des établissements publics ou des autres GIP.

Cette exonération représenterait un manque à gagner pour le budget de la sécurité sociale, auquel le produit de la taxe sur les salaires est affecté, ce qui ne serait guère raisonnable dans un contexte de déficits publics importants.

En outre, il vaut mieux réserver les questions fiscales au débat budgétaire de fin d’année, afin de les examiner dans un cadre plus cohérent. Le Gouvernement entend se soumettre à cette discipline, puisque désormais les projets de loi ne comporteront plus de dispositions de nature fiscale.

Par conséquent, le Gouvernement est favorable à la suppression de l’article 3.

La parole est à Mme Annie Jarraud-Vergnolle, pour explication de vote.

À mon sens, il est tout de même dommage que l’État, normalement chargé d’assurer l’équité sur l’ensemble du territoire, en l’occurrence en matière de politique du handicap, puisse ainsi pénaliser trente-sept départements !

Or – chacun le sait – c’est effectivement à cause d’une carence de l’État que les MDPH ont dû se substituer en recrutant, sur des contrats de droit privé, des agents dont les rémunérations sont soumises à la taxe sur les salaires.

Pour ma part, je regrette que nous nous retrouvions dans une difficulté de cette nature.

En outre, je ne suis absolument pas convaincue par l’argument qui consiste à dire que l’on risque d’ouvrir la porte à d’autres demandes d’exonération. Ce n’est pas pour les bénéficiaires du RSA ou les publics en difficulté que l’obligation d’embaucher 6 % de travailleurs handicapés a été instituée ! Je ne vois pas le lien que l’on veut faire ici.

Par conséquent, nous sommes favorables au maintien de l’article 3 et nous voterons contre l’amendement qui tend à le supprimer.

La parole est à M. Yves Daudigny, pour explication de vote.

J’avoue que je ne comprends plus très bien de quoi il retourne. Si l’on commence – et, apparemment, ce n’est pas fini – à supprimer des articles, cette proposition de loi sera largement vidée de son sens à l’issue de son examen.

Or les arguments qui sont opposés ne me semblent pas recevables.

Les dispositions que nous souhaitons adopter auraient, nous dit-on, pour effet de susciter des demandes reconventionnelles de la part d’autres acteurs, comme les GIP œuvrant dans d’autres domaines… Mais, mes chers collègues, la vie n’est faite que d’exceptions ! Puisque nous sommes dans le domaine social, nous pouvons très bien adopter une disposition particulière pour les MDPH.

Quant à l’argument selon lequel il ne faudrait pas diminuer les recettes dans une période où l’argent public est rare, il ne tient pas non plus. En effet, avec le dispositif prévu à l’article 3, il y aura effectivement un peu moins de recettes d’un côté, mais aussi moins de dépenses sociales de l’autre.

Je ne vois donc pas pourquoi vous voulez supprimer cet article, que, pour notre part, nous soutenons.

Je mets aux voix l'amendement n° 72 rectifié, tendant à supprimer l’article 3.

J’ai été saisie d'une demande de scrutin public émanant du Gouvernement.

Je rappelle que la commission s’en est remise à la sagesse du Sénat et que le Gouvernement a émis un avis favorable.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J’invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

Voici le résultat du scrutin n° 235 :

Le Sénat a adopté.

En conséquence, l'article 3 est supprimé.

L'amendement n° 1, présenté par M. P. Blanc, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéa 6

Remplacer la référence :

18 de la loi n° 99-291 du 15 avril 1999 relative aux polices municipales

par la référence :

L. 412-54 du même code

La parole est à M. le rapporteur.

Il s’agit simplement d’actualiser une référence.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Favorable !

Je mets aux voix l'amendement n° 1.

Je mets aux voix l'article 4, modifié.

La parole est à Mme Isabelle Pasquet, sur l'article.

Avec cet article, les signataires de la proposition de loi ont souhaité trouver les moyens de garantir la compensation des postes que l’État s’est engagé à transférer aux maisons départementales des personnes handicapées lors de la signature de la convention constitutive. Il s’agit d’un sujet important, et la carence de l’État grève considérablement les budgets des MDPH, mais je ne reviendrai pas sur ce que nous avons déjà dit.

Il est donc proposé d’instaurer une convention pluriannuelle d’une durée de trois ans conclue entre les MDPH, la CNSA, le conseil général et l’État, fixant les objectifs des MDPH, ainsi que les moyens qui leur sont dédiés pour les atteindre.

Nous saluons cette démarche de clarification, plus particulièrement la disposition qui prévoit que la subvention de fonctionnement attribuée par l’État aux différentes MDPH ne peut être inférieure au montant versé par le groupement au titre du remboursement des personnels mis à disposition.

Toutefois, une telle mesure ne garantit en rien le respect par l’État de ses obligations. J’en veux pour preuve la situation actuelle : à la convention constitutive est annexé un document annuel de nature financière que l’État ne respecte absolument pas !

Nous partageons pleinement l’analyse selon laquelle les contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens doivent naturellement s’accompagner de financements suffisants. Il faut également prévoir que les objectifs fixés aux MDPH tiendront compte de la situation résultant de la signature de la convention annuelle, mais aussi de la réalité de sa réalisation.

C’est pourquoi nous avons déposé trois amendements qui visent à encadrer cette convention.

Par ailleurs, afin d’éviter que ne s’institutionnalise la transformation des conseils généraux en « pompiers » de la politique du handicap, j’indique d’ores et déjà que nous voterons en faveur de l’amendement n° 70, déposé par notre collègue Jean Desessard.

L'amendement n° 14, présenté par Mme Pasquet, MM. Fischer et Autain, Mmes David, Hoarau et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Alinéa 5, première phrase

Remplacer le mot :

trois

par le mot :

cinq

La parole est à Mme Isabelle Pasquet.

Comme je viens de le dire, l’article 5 a pour objet d’instaurer entre l’État, la CNSA, le conseil général et, le cas échéant, les autres membres du groupement une convention destinée à fixer les objectifs assignés à la MDPH concernée, ainsi que les moyens qui lui sont alloués pour les atteindre.

Selon les propres termes de notre collègue Paul Blanc, dont je cite le rapport « elle devrait en outre préciser le montant de la subvention versée annuellement par l’État au titre de la compensation des postes qu’il s’est engagé à mettre à disposition ».

En quelque sorte, l’article 5 est un article de cohérence avec l’article 2, notamment pour ce qui concerne la mise à disposition par l’État de personnels.

Le quatrième alinéa du texte proposé par l’article 2 pour l’article L. 146-4-1 du code de l’action sociale et des familles prévoit que les personnels mis à disposition par l’État le sont pour une période de cinq ans. Or la convention pluriannuelle d’objectifs et de moyens, dont nous avons dit l’importance théorique, est conclue pour une durée de trois ans.

Il nous semble important de faire coïncider la durée de ces conventions avec la durée des contrats de mise à disposition des personnels.

En effet, les dépenses de personnels sont parmi les plus importantes des maisons départementales des personnes handicapées, puisqu’elles correspondent à près de 70 % des dépenses que les MDPH ont à assumer. Il ne s’agit donc pas d’une dépense marginale pour laquelle on pourrait se contenter de la convention annuelle.

C’est pourquoi, considérant qu’il faut offrir aux MDPH un cadre clair quant aux moyens dont elles disposeront, particulièrement en ce qui concerne leur poste de dépense le plus important, nous proposons que la durée de la convention d’objectifs et de moyens soit calquée sur celle de la mise à disposition des personnels.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement prévoit de porter de trois à cinq ans la durée de la convention pluriannuelle d’objectifs et de moyens pour la « caler » sur la durée de mise à disposition des personnels d’État.

Une durée de cinq ans me semble cependant trop longue. J’ai choisi trois ans pour que les moyens alloués correspondent bien aux objectifs fixés. Le risque est qu’en cas d’évolution des missions des MDPH qui pourrait résulter de modifications légales ou réglementaires les moyens ne soient plus adaptés.

De plus, la durée de trois ans correspond au rythme de programmation de la loi de finances.

Je demande donc le retrait de cet amendement. À défaut, j’émettrai un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Défavorable !

Madame Pasquet, l'amendement n° 14 est-il maintenu ?

Tout à fait !

Je mets aux voix l'amendement n° 14.

L'amendement n° 15, présenté par Mme Pasquet, MM. Fischer et Autain, Mmes David, Hoarau et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Alinéa 5, deuxième phrase

Compléter cette phrase par les mots :

ainsi que le nombre de postes devenus vacants ou non pourvus au regard de la convention constitutive du groupement visé à l'article L. 146-4 du même code

La parole est à Mme Isabelle Pasquet.

Le dispositif proposé pourrait, de prime abord, nous satisfaire, puisque, à en croire M. Paul Blanc, les maisons départementales des personnes handicapées ne seraient appelées à contribuer financièrement que pour les seuls postes mis réellement à disposition par l’État, celui-ci étant contraint de financer l’ensemble des postes qu’il s’était engagé à mettre à disposition lors de la signature de la convention triennale.

Il s’agit là, comme toujours, d’une obligation toute relative. Je souhaiterais, à cette occasion, poser clairement une question à Mme la secrétaire d'État : quelles assurances avons-nous que l’État, rompant avec la mauvaise habitude qu’il a prise, respectera bien ses engagements à l’égard des MDPH sur les postes qu’il doit mettre à leur disposition ?

Toutefois, cet amendement ne vise pas à répondre au problème des postes que l’État se serait engagé dans la convention triennale à mettre à la disposition des MDPH sans vraiment le faire, comme on l’a vu. Dans un tel cas, le dispositif proposé par l’article 5 devrait suffire.

Nous entendons viser le cas où la première convention triennale et celles qui suivraient prévoiraient un nombre de postes mis à disposition par l’État inférieur aux engagements pris lors de la convention constitutive.

En effet, dans le cadre de la politique de rigueur imposée par le Gouvernement de non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite, il se pourrait que l’État, au fil des conventions pluriannuelles d’objectifs et de moyens, fasse le choix de réduire le nombre de postes mis à disposition. Sur ce point, force est de constater que l’article 5 demeure silencieux.

C’est pourquoi nous vous proposons d’adopter cet amendement, qui nous semble répondre à une réelle difficulté.

Quel est l’avis de la commission ?

Les auteurs de cet amendement demandent que soit précisé dans la convention triennale d’objectifs et de moyens le nombre de postes devenus vacants ou non pourvus par rapport aux engagements pris par l’État dans la convention constitutive.

Dans la mesure où il paraît difficile de prévoir, au moment de la signature de la convention, le nombre de postes devant être mis à disposition qui ne seront pas pourvus, je demande le retrait de cet amendement. À défaut, j’émettrai un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement partage l’avis de la commission.

Madame Pasquet, l'amendement n° 15 est-il maintenu ?

Oui, madame la présidente !

Je mets aux voix l'amendement n° 15.

Mes chers collègues, en application de la décision de la conférence des présidents, et comme je vous l’ai rappelé au moment du passage à la discussion des articles, nous allons suspendre la séance pour pouvoir examiner cet après-midi, à partir de quinze heures, la proposition de loi sur le recours collectif et poursuivre avec la discussion de la question orale avec débat sur l’égalité des chances dans l’enseignement primaire et secondaire.

La suite de la discussion de cette proposition de loi est donc renvoyée à une prochaine séance.

Je demande la parole.

La parole est à M. le rapporteur.

Il nous restait cinq minutes, madame la présidente. Nous aurions pu au moins examiner les deux derniers amendements et statuer sur l’article 5 !

Non, mon cher collègue, il est bientôt treize heures.

Je regrette également que nous n’ayons pas pu achever aujourd'hui l’examen de cette proposition de loi.

Sachez, mes chers collègues, que, du moins si nous obtenons le créneau que j’ai demandé, nous ne reprendrons l’examen de ce texte que le 26 octobre prochain !

Monsieur le rapporteur, la conférence des présidents s’est prononcée et a tranché.

La proposition de loi dont vous êtes l’auteur et que vous rapportez est, il est vrai, remarquable et mérite que la Haute Assemblée y consacre du temps.

Or ce texte contient presque deux propositions de loi en une, sans compter les articles additionnels. Il aurait fallu une journée, et certainement pas deux heures, pour l’examiner. Penser autrement serait méconnaître l’étendue des obligations qui sont les nôtres s’agissant des personnes handicapées.

Nous aurions pu au moins finir l’examen de l’article 5 !

Cela ne nous aurait guère avancés, monsieur le rapporteur !

Mes chers collègues, je vous remercie de votre compréhension. Nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à quinze heures.

La séance est suspendue.