Mesdames et Messieurs, j'ai beaucoup de plaisir à vous accueillir dans la nouvelle salle de la commission des Lois. La semaine dernière nous nous réunissions au Sénat sur un autre texte, aujourd'hui c'est à l'Assemblée nationale ; nous ne sommes pas placés comme vous sous les auspices de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 mais vous observerez que la République est bien présente ici aussi, représentée par le buste de Marianne, derrière nous, et par la reproduction d'une image célèbre, « Liberté, Égalité, Fraternité », oeuvre d'un street artiste américain de renommée mondiale, Shepard Fairey, alias Obey.

Le projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique a été déposé sur le bureau du Sénat le 17 juillet 2019. L'Assemblée nationale l'a adopté le 26 novembre.

C'est un texte sur lequel l'initiative parlementaire s'est exercée de façon « dynamique », en particulier au Sénat. Il comptait initialement 28 articles. Il en comptait 120 à l'issue de son examen par le Sénat. L'Assemblée nationale a été plus sobre : elle a ajouté quelques articles mais en a supprimé d'autres ; au final son texte compte 121 articles.

L'Assemblée nationale a conservé de très nombreuses dispositions issues des travaux du Sénat, garantissant ainsi les grands équilibres adoptés, notamment en ce qui concerne certains pouvoirs de police du maire, les souplesses à apporter au sein des intercommunalités, etc. Une trentaine d'articles a été adoptée sans modification et de très nombreux points d'accord se sont dégagés.

Par contre, l'Assemblée nationale était soucieuse de ne pas rentrer dans les discussions à venir du projet de loi dit « 3 D » - Décentralisation, Déconcentration, Différenciation - que la ministre Jacqueline Gourault présentera prochainement et de s'en tenir aux objectifs portés par le texte, à savoir répondre aux « irritants » de la loi NOTRe et mieux reconnaître l'engagement des élus.

Je vous rappelle que la commission mixte paritaire est chargée de « proposer un texte sur les dispositions restant en discussion ». Que ce texte doit pouvoir être adopté non seulement par ses membres mais aussi, ensuite, par l'Assemblée nationale et le Sénat. Enfin, qu'il n'y a d'accord sur rien s'il n'y a pas d'accord sur tout.

Avant d'entamer l'examen des dispositions restant en discussion du projet de loi, je vais donner la parole aux trois rapporteurs, en commençant par ceux du Sénat.

Nous arrivons ce soir, je l'espère, au terme de l'examen de ce projet de loi dit « Engagement et proximité ».

Ce texte doit en effet répondre, comme le soulignait à l'instant Mme la présidente Braun-Pivet, aux exaspérations locales et faciliter l'action publique quotidienne de nos élus locaux au sein d'intercommunalités parfois vécues de manière douloureuse. Le Sénat a défendu l'idée d'une intercommunalité heureuse et positive, vécue comme un atout pour les territoires.

Je tiens à remercier nos deux présidents pour la confiance qu'ils nous ont accordée. Nous avons par ailleurs eu des échanges nourris avec notre homologue Bruno Questel, qui nous permettent de vous proposer une rédaction commune sur l'ensemble des dispositions restant en discussion. Notre objectif, que nous n'avons jamais perdu de vue, était bien de simplifier l'action de nos élus locaux. Nous avons fait oeuvre très constructive.

Le texte initial comportait des mesures utiles, largement inspirées de travaux parlementaires antérieurs. Toutefois, il nous a paru trop « frugal », et c'est pourquoi nous avons voulu lui donner plus de chair, en nous fondant sur des travaux du Sénat sur ces sujets. Le ministre nous y avait d'ailleurs engagés en appelant à développer des dispositions « sur mesure » pour prendre en compte la diversité des territoires. Sur la coopération intercommunale, nous avons certes été plus loin qu'il ne l'avait souhaité initialement. C'est un appel à la réflexion dans l'optique de l'examen du projet de loi « 3 D ».

En ce qui concerne la coopération intercommunale, l'Assemblée nationale a repris des mesures auxquelles nous tenions, comme la généralisation des conférences des maires, le droit à l'information des conseillers municipaux sur les affaires communautaires, ou encore l'inscription dans la loi de la procédure de restitution de compétences par un établissement de coopération intercommunale (EPCI) à ses communes membres. Car nous saluons la valeur ajoutée de l'intercommunalité dès lors qu'elle est conçue comme une coopération de communes. Il restait toutefois plusieurs points d'achoppement entre nos deux assemblées, tels la suppression de la catégorie des compétences optionnelles et le transfert obligatoire des compétences « eau et assainissement ».

Toujours animés par la volonté de travailler pour l'intérêt général, nous sommes parvenus, au terme de longs échanges, à un compromis avec le rapporteur de l'Assemblée qui me semble satisfaisant.

En tant que femme, je voudrais dire quelques mots du renforcement de la parité dans les assemblées et les exécutifs locaux, objectif auquel nous sommes tous très attachés. Le Sénat avait adopté une disposition très affirmée, visant à assurer que la proportion de femmes et d'hommes au sein du bureau des EPCI à fiscalité propre soit égale à celle constatée au sein de l'organe délibérant. Les EPCI constituent en effet un champ où la présence des femmes est encore difficile. Selon le ministre, cette position était de nature à défavoriser les communes rurales car elle imposait de procéder à l'élection des bureaux au scrutin de liste, avec des listes « bloquées ».

L'Assemblée nationale a adopté une proposition alternative, que nous évoquerons tout à l'heure, mais qui pourrait être utilement complétée par la parité dans les syndicats de communes.

Il me reste, en conclusion de ce propos liminaire, à remercier chacun pour la qualité des débats.

Je souhaiterais, à la suite de ma collègue Françoise Gatel, évoquer les aspects du texte qui concernent les pouvoirs de police du maire et les conditions d'exercice des mandats locaux.

Plusieurs dispositions issues du plan d'action pour la sécurité des maires, adopté par la commission des Lois du Sénat au début du mois d'octobre ont pu être intégrées dans le présent projet de loi, ce dont nous nous félicitons. Elles trouveront ainsi une traduction législative rapide. Je pense notamment au renforcement de l'information du maire sur les suites judiciaires données aux infractions constatées sur le territoire de sa commune, à l'assouplissement des conditions de mutualisation des polices municipales et des gardes champêtres, ou encore au perfectionnement du régime des conventions de coordination entre les polices municipales et les forces de sécurité de l'État.

L'ensemble de ces dispositions apporteront, j'en suis convaincu, des réponses concrètes et opérationnelles aux difficultés que nos maires rencontrent quotidiennement sur le terrain.

Nous avons beaucoup travaillé sur le statut de l'élu, à la suite du rapport de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation. Les élus doivent être mieux reconnus et leur travail mieux valorisé, en particulier dans les petites communes, si nous voulons susciter de nouvelles vocations.

Le texte de compromis que nous vous proposons préserve plusieurs apports du Sénat, notamment la réforme du régime indemnitaire des maires et des adjoints aux maires. Nous avons prévu une revalorisation à la fois raisonnée et raisonnable, qui semble faire consensus dans nos territoires.

En parallèle, nous sommes également heureux qu'ait pu être conservée la modulation des indemnités dans les communes de plus de 50 000 habitants, ce qui permettra de valoriser l'implication des élus.

Dans la même logique, nous avons pérennisé les indemnités des présidents et vice-présidents des syndicats de communes et des syndicats mixtes, ce qui répond à une demande importante dans les territoires.

Nous aurions souhaité aller plus loin sur l'accompagnement des élus en situation de handicap et nous resterons attentifs aux décrets qui vont être publiés par le Gouvernement. Nous sommes toutefois heureux que le texte traite de cette question qui, dans un premier temps, avait été oubliée.

Nous attendons beaucoup de la réforme de la formation des élus et serons également attentifs à l'ordonnance à venir. Nous avons pu préserver une disposition du Sénat qui permettra de renforcer la formation des élus locaux dans les petites communes dès le prochain renouvellement, en mars 2020.

Enfin, l'augmentation des crédits d'heures pour les élus communaux est une victoire importante pour le Sénat, mais surtout une facilité pour les élus locaux qui ont souvent du mal à concilier leur mandat et leur activité professionnelle.

Nous aurions aimé que certains sujets, je pense en particulier aux métropoles, soient traités dans ce texte. Nous serons attentifs à ce qu'ils le soient prochainement dans le projet de loi « 3 D ».

Au regard de ces éléments, nous souhaitons que cette CMP soit une réussite.

Je souhaite également remercier les rapporteurs du long travail commun. L'Assemblée nationale s'est saisie d'un texte fortement enrichi par le Sénat, puisque, grâce à vous, le nombre de dispositions du texte initial a été multiplié par 4 !

Si nous saluons le travail qui a été fait par le Sénat et dont nous avons conservé de nombreux acquis - par exemple en matière de pouvoirs de police du maire ou sur les conditions d'exercice des mandats - nous avons dû restaurer un certain équilibre afin de conserver l'esprit initial du projet de loi. Une autre priorité du Gouvernement et de la majorité était, comme pour le Sénat, d'apporter des solutions concrètes pour faciliter l'exercice de leur mandat par les élus - les maires en premier lieu - et d'encourager l'engagement dans la vie politique locale. Au total, l'Assemblée a conservé la très grande majorité des dispositions adoptées au Sénat. En témoignent :

- les 28 articles adoptés conformes ;

- la soixantaine d'articles adoptés à la suite de modifications mineures.

Nous avons par contre supprimé les dispositions qui n'avaient pas leur place dans ce texte, notamment celles touchant aux compétences entre échelons de collectivités locales ou qui remettaient en question les grands équilibres de notre organisation territoriale.

Restent donc une quinzaine de sujets sur lesquels nous avons trouvé avec les rapporteurs du Sénat, Mme Gatel et M. Darnaud, des points d'accord que nous vous soumettrons tout à l'heure. Je souhaiterais toutefois évoquer trois sujets importants qui ont conditionné la réussite de cette CMP.

En premier lieu, nous avons compris l'attente très forte du Sénat de mettre en oeuvre de nouveaux outils de différenciation territoriale, notamment au sein des EPCI avec l'adoption de l'article 5 A. Toutefois, ce texte ne permet pas de le faire dans de bonnes conditions. Si nous sommes d'accord sur l'objectif que vous poursuivez, nous ne vous suivrons pas sur la méthode. Nous devons nous concerter avec les principales associations d'élus et réfléchir à un dispositif d'ensemble qui apporte les souplesses attendues sur nos territoires. Par conséquent, nous ne souhaitons pas adopter une seule disposition, déconnectée d'une logique d'ensemble et qui n'aurait pas été assez concertée.

En deuxième lieu, sur la parité, nous avons entendu les craintes de certains élus sur les difficultés de constituer des listes complètes dans les communes les plus petites. Cela ne doit pas nous conduire à l'inaction, mais à une plus grande concertation, qui réponde véritablement au double objectif de parité et de pluralisme politique que nous poursuivons dans la perspective des élections municipales de 2026. C'est pourquoi nous vous proposons une rédaction de compromis visant à aboutir avant 2022 à une évolution législative en ce sens.

En troisième lieu, nous devons donner les moyens aux communes de revaloriser les indemnités des maires. Par conséquent, comme l'avait fait la commission des Lois de l'Assemblée nationale, nous vous proposons de reprendre la rédaction adoptée par le Sénat.

En conclusion, je considère que nous avons mené un travail de qualité qui répond aux attentes légitimes des élus locaux et, en premier lieu, des maires.

Je voudrais dire que les rapporteurs ont effectué un travail admirable sur un texte difficile. Les mécanismes juridiques qui régissent les collectivités territoriales sont complexes, et ce sujet n'est pas si consensuel qu'on veut bien le dire parfois. Si nous aboutissons aujourd'hui, ce sera le fruit d'un vrai travail de nos rapporteurs.

Monsieur le rapporteur Bruno Questel, je voudrais prendre date sur un sujet dont vous savez qu'il me tient à coeur. Il faut donner de la souplesse aux élus. Il est difficile de se séparer dans une intercommunalité, c'est douloureux et il serait préférable de rendre les choses plus souples plutôt que d'en arriver au divorce. Compte tenu du fait que vous pensez que le sujet n'est pas mûr, je consens à renoncer à la demande d'expérimentation dont je vous avais fait part, mais uniquement dans la mesure où nous attendons un texte qui nous permettra de remettre l'ouvrage sur le métier. Je ne mettrai donc pas en distribution la proposition de rédaction que j'avais élaborée, dès lors qu'elle n'est pas consensuelle.

Sur cet article 1er, nous avons une proposition de rédaction, n° 1, de nos rapporteurs. Qui souhaite la présenter ?

La proposition de rédaction n° 1 reprend les principaux acquis des versions adoptées par le Sénat et l'Assemblée nationale, à savoir une délibération obligatoire sur les conseils de développement, l'avis des communes sur le pacte de gouvernance, l'enrichissement du contenu facultatif du pacte de gouvernance et l'obligation de créer des conférences des maires.

Cette proposition est effectivement le fruit d'un travail de co-rédaction. Je tiens à souligner l'importance de la disposition associant les conseils municipaux à l'élaboration des pactes de gouvernance.

Lors du débat au Sénat nous avions été plusieurs, dont le groupe RDSE, à porter des amendements pour que le pacte de gouvernance puisse traiter - c'est la raison même des intercommunalités - des moyens de renforcer les solidarités financières et inscrire le principe de la réalisation d'un pacte financier et fiscal dans le pacte de gouvernance. Bien que n'en faisant pas un point dur, je regrette que ces propositions ne soient pas reprises.

Nous nous félicitons qu'il ait finalement été fait le choix de rendre obligatoire la conférence des maires et de maintenir les conseils de développement. Nos amendements sur ce dernier point avaient été repoussés au Sénat.

La proposition de rédaction n° 1, mise aux voix, est adoptée. La proposition de rédaction n° 6 tombe.

L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

La proposition de rédaction n° 7 propose d'introduire un article additionnel après l'article 1er ter B. M. Kerrouche, pouvez-vous nous présenter votre proposition ?

Comme le texte comportait, dans sa version initiale, peu de dispositions relatives à la parité, nous avions introduit au Sénat cet amendement prévoyant l'élection des vice-présidents des EPCI au scrutin de liste et le renforcement de la parité au sein des exécutifs, où les femmes sont actuellement très peu représentées, avec comme objectif que la proportion de femmes au sein des exécutifs soit équivalente à leur proportion au sein de l'organe délibérant.

Sachant qu'on ne pouvait pas aller d'emblée vers une parité parfaite, cela nous apparaissait comme une première avancée. Les femmes sont en effet trop peu représentées au sein des structures intercommunales, non seulement aux postes de président mais également à ceux de vice-président, sachant que, par ailleurs, elles sont souvent rétrogradées dans l'ordre des vice-présidences.

La question de la parité a suscité beaucoup de débats entre nous, entre les rapporteurs et entre le Président Bas et moi-même. Comme vous le savez, l'Assemblée nationale a adopté une disposition abaissant le seuil des listes paritaires aux communes de 500 habitants. Nous allons sans doute aboutir à un accord sur ce point qui nous engage à travailler pour l'avenir. Nous traiterons donc de la question de la parité dans sa globalité, qu'il s'agisse du niveau communal - quel que soit le nombre d'habitants dans la commune - ou du niveau intercommunal. Une proposition de rédaction dans ce sens vous sera présentée à l'article 11 bis AA.

Je l'entends, madame la Présidente, mais je regrette qu'on ne retienne pas ma proposition de rédaction car c'était un premier pas.

Je l'ai bien compris.

Les dispositions que nous avions adoptées au Sénat étaient un premier pas dans un univers qui reste encore aujourd'hui très masculin. Compte tenu du fait que les dispositions envisagées n'entreraient en vigueur qu'en 2026, il nous a semblé possible de réfléchir de manière plus complète en intégrant des structures comme les syndicats dont personne n'a parlé jusqu'ici et qui ne sont pas assez paritaires. Nous allons nous engager, madame la Présidente l'a rappelé, à adopter des dispositions sur la parité de manière plus pertinente et plus efficiente puisque nous pourrons tirer un bilan des résultats des prochaines élections municipales.

Je suis un réformateur gradualiste qui pense qu'il faut aller pas à pas, et je ne comprends pas pourquoi on ne peut pas, aujourd'hui, voter cet article. C'est du bon sens. Personne n'a dit qu'il était contre. On ne propose pas la parité absolue, mais qu'il y ait autant de femmes dans le bureau, en proportion, qu'il y en a à l'assemblée. Je ne vois pas qui pourrait être contre. On pourrait faire un pas tout de suite.

Sur le fond, votre proposition revient, peu ou prou, à la mesure adoptée au Sénat. Or ce sont les maires des petites communes qui siègent au sein de l'EPCI et la parité n'est pas assurée entre eux. En renforçant la place des femmes au sein des bureaux communautaires, vous renforcez ainsi nécessairement la place qu'y occupent les communes les plus peuplées. Nous avons, par ailleurs, cet engagement fort que j'ai porté au nom du groupe majoritaire en faveur de la parité et qui devrait se traduire par une nouvelle rédaction à l'article 11 bis AA. Malheureusement, sur votre proposition, il ne peut y avoir d'accord pour les raisons de fond que je viens de vous décrire.

La rédaction de l'article 11 bis AA que nous allons vous proposer tout à l'heure va nous permettre d'aborder la question de la parité dans sa globalité au niveau du bloc communal. Nous pourrons traiter cette question en partant de zéro, sans seuil de quelque nature que ce soit. Sans tabou.

La proposition de rédaction n° 7, mise aux voix, n'est pas adoptée.

Les rapporteurs proposent d'adopter cet article, pour le I, dans la rédaction issue de l'Assemblée nationale, et pour le II, dans la rédaction issue du Sénat avec quelques modifications.

L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Je souhaite m'exprimer sur l'article 2 bis A, introduit par le Sénat et supprimé par l'Assemblée nationale. Il permettrait d'ouvrir la possibilité d'élire un nouveau suppléant pour les communes qui ne disposent que d'un siège. Le cas ne se présente certes pas fréquemment mais cela met en difficulté certaines communes. Je ne comprends pas la suppression proposée par les rapporteurs car cet outil pourrait faciliter la vie de quelques communes qui, quand elles sont confrontées à cette situation, ont du mal à régler ce problème.

Cette disposition est supprimée car elle est déjà satisfaite.

L'article 2 bis A est supprimé.

M. Kerrouche présente une proposition de rédaction n° 8 portant article additionnel après l'article 3 bis.

Il s'agit de reprendre une proposition de loi votée au Sénat qui a pour objet de permettre une meilleure représentation des communes moyennes au sein des EPCI à fiscalité propre et de répondre à la difficulté posée par la jurisprudence Commune de Salbris, qui a évolué depuis la jurisprudence Aix-Marseille-Provence.

Avis défavorable. Le ministre Sébastien Lecornu a eu à plusieurs reprises l'occasion d'évoquer le problème de conformité à la Constitution de la mesure envisagée.

M. Lecornu est certes connu comme constitutionnaliste, mais il n'a pas le monopole dans ce domaine. L'amendement de nos collègues socialistes du Sénat a au moins le mérite de souligner qu'on est allé beaucoup trop loin dans la rigidité, par l'application d'une jurisprudence du Conseil d'État puis d'une jurisprudence constitutionnelle, et qu'il y a heureusement grâce à une décision du Conseil constitutionnel qui concerne la métropole d'Aix-Marseille-Provence un espace à explorer.

Moi, je ne garantis pas la constitutionnalité de cette disposition mais je n'affirme pas non plus son inconstitutionnalité. Aller chercher la limite, pour faire prendre conscience du fait qu'une partie de nos communes s'estiment mal représentées dans les intercommunalités - et c'est un poison pour le bon fonctionnement de nos intercommunalités -, cela pourrait être utile pour faire avancer les choses. Si on ne s'entend pas sur cet amendement, c'est malheureux. Mais c'est bien d'avoir essayé. Si l'on devait passer au vote, je voterais cet amendement.

Sans que nous souhaitions forcément passer au vote sur cette question, il est exact qu'il n'a pas été possible d'avoir un débat très éclairant à ce propos. Vaut-il mieux faire une plus grande place aux très petites communes, comme cela nous est demandé par certains, ou aux communes intermédiaires, dont la représentation n'est pas non plus pleinement satisfaisante ? Parvenir à aménager ce dispositif sans s'écarter du « tunnel » de 20 % semble délicat alors même que les chambres ne se seraient pas prononcées sur ce point. Cela me pose une difficulté.

Il y a un vrai sujet lié à la représentation des communes. Le Sénat avait certes adopté une proposition de loi à ce propos. Dans le cadre des discussions avec le rapporteur de l'Assemblée nationale, nous avons accepté la suppression de cet article dans le texte que nous examinons aujourd'hui. Mais la question devra être abordée et réglée.

D'abord, il y a eu l'affaire « Salbris », très compliquée, dans laquelle un accord local faisait la part belle aux communes périphériques par rapport à la commune centrale. Une question prioritaire de constitutionnalité a été posée, le Conseil constitutionnel a considéré qu'il y avait quelque chose d'inéquitable dans l'article de loi qui permettait l'accord local entre les communes et l'a censuré. Tout le monde est venu nous voir en nous demandant de préparer tout de suite une proposition de loi. Jacqueline Gourault et moi-même avons élaboré un texte qui a été adopté par le Sénat. Aujourd'hui, Mme Gourault n'y est plus aussi favorable. Quoi qu'il en soit, la décision du Conseil constitutionnel relative à Aix-Marseille nous met sur le chemin.

Ce sont les communes intermédiaires qui sont les plus lésées par la jurisprudence, qui a conduit à la modification de la règle en cours de mandat et obligé à délibérer de nouveau sur la composition des conseils communautaires. Cela a été un traumatisme dans beaucoup d'EPCI. Tout en sachant que la question demeure posée, nous pensons préférable de nous en tenir à l'accord trouvé.

Nous entendons la position développée par les représentants de l'Assemblée nationale. Il y a un doute sur la constitutionalité de l'amendement que nous avons présenté, mais nous pensions qu'il était opportun de laisser le juge constitutionnel trancher, considérant l'importance de la question de la répartition des sièges entre les communes, en particulier de la place des communes intermédiaires qui se trouvent souvent lésées. Nous regrettons que cela ne soit pas pris en considération.

La proposition de rédaction n° 8, mise aux voix, n'est pas adoptée.

Je propose la suppression de l'article 5 A.

Chaque assemblée a beaucoup discuté, de manière constructive, de ce sujet. Il est vrai que nous avons des intercommunalités qui ont été créées à partir de mariages un peu forcés, qui sont parfois très grandes et qui intègrent des territoires à la fois urbains, périurbains et ruraux. Il est donc nécessaire de réfléchir d'une manière novatrice. Nous avons pris acte que chacun constatait le bien-fondé de notre préoccupation mais qu'il semblait difficile de la traiter dans ce texte. Nous avons bien noté que cette question aurait toute sa place, au titre de la différenciation, dans le projet de loi « 3 D » à venir. Nous sommes sûrs que notre proposition sera retravaillée dans ce cadre-là.

L'article 5 A est supprimé.

Nous avons deux propositions de rédaction de l'article 5 D, l'une de nos rapporteurs porte le numéro 2 et l'autre de M. Éric Kerrouche le numéro 9.

Notre rédaction a simplement pour objet de supprimer la catégorie des compétences optionnelles puisqu'il n'en restait plus qu'une à l'issue des travaux de l'Assemblée nationale en raison des décisions prises sur l'eau et l'assainissement. Cela s'inscrit dans une logique, bienvenue, de lisibilité, de fluidité et de facilité.

Notre proposition alternative était de ne pas supprimer les compétences optionnelles mais de donner plus de flexibilité au dispositif, ainsi que le proposait l'Assemblée des communautés de France. La nouvelle rédaction proposée permettrait à une intercommunalité qui compte, parmi ses compétences optionnelles, l'eau et l'assainissement, de reprendre une, deux ou aucune compétence. On laisserait ainsi aux élus la liberté de faire ce que bon leur semble et cela éviterait de supprimer la catégorie des compétences optionnelles.

À côté des quatre compétences qui posaient des difficultés et qui figuraient dans le texte initial - à savoir l'eau et l'assainissement, le tourisme et l'urbanisme - le Sénat avait ajouté un mécanisme s'articulant autour des articles 5 A, 5 B et 5 D visant à restituer et aménager les compétences des EPCI, notamment en supprimant les compétences optionnelles.

Nous voulons régler définitivement le débat qui nous a beaucoup animés sur le transfert obligatoire des compétences « eau » et « assainissement ». Cette suppression avait une incidence sur la part des compétences optionnelles devant obligatoirement être choisies pour un transfert vers l'EPCI. En effet, dès lors que le code prévoyait une obligation de choisir trois compétences sur neuf, si on en ôtait deux parmi les neuf, l'EPCI se trouvait en situation de devoir en choisir trois sur sept.

Afin de neutraliser cet effet, le texte adopté par l'Assemblée nationale visait à réduire cette obligation de choix à une compétence sur sept. Puis nous nous sommes interrogés sur le devenir de la catégorie des compétences optionnelles... En définitive, nous avons convenu qu'il était préférable que la définition des compétences jusqu'ici optionnelles demeure dans le code.

Pour résumer la situation, la proposition des rapporteurs consiste à supprimer les compétences optionnelles et la proposition alternative est de transformer les compétences optionnelles en compétences facultatives.

Ainsi que chacun l'a rappelé, ce sujet a fait l'objet d'un vrai débat. Nous sommes partis du souci d'efficience de l'action publique. Le vocabulaire français est riche puisque nous avons des compétences « optionnelles », « obligatoires » et « facultatives »... Les compétences optionnelles ont ceci de particulier qu'il est obligatoire d'en choisir certaines parmi une liste. Le territoire français étant couvert d'intercommunalités et le coefficient d'intégration fiscale étant plafonné, il nous semble que les compétences optionnelles n'ont plus la pertinence qu'elles avaient au moment de leur création. Les normes doivent évoluer avec les organisations. Nos élus sont friands d'efficacité et de simplicité. Nous avons également raisonné dans cette perspective : les compétences doivent être obligatoires ou facultatives. Certaines intercommunalités ont des compétences optionnelles, elles les gardent mais on range ce mot au grenier des bienfaits qui, à un moment, ont été utiles.

Je regrette cette évolution et je trouve dommage de ne pas faire un toilettage complet des dispositions qui font référence aux compétences optionnelles dans le code. Cela manque de clarté.

La proposition de rédaction n° 2, mise aux voix, est adoptée. La proposition de rédaction n° 9 tombe.

L'article 5 D est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Nous examinons la proposition de rédaction n° 10 de M. Éric Kerrouche.

Je suis farouchement opposé au dispositif qui ouvre la possibilité aux communes touristiques de reprendre la compétence de promotion du tourisme car cela ne correspond pas à la réalité du terrain.

Le transfert de cette compétence aux intercommunalités s'est en effet traduit par des mouvements de personnels et des flux financiers que nous risquons de remettre en cause. Il nous semble que la restitution aux communes touristiques, adoptée par l'Assemblée nationale, et non plus simplement aux communes classées stations de tourisme, pourrait avoir pour conséquence de détricoter les structures (sociétés publiques locales, régies, délégations de service public...) qui se sont mises en place au niveau intercommunal. Étendre la restitution de cette compétence à l'ensemble des communes touristiques me semble donc une hérésie et traduit une méconnaissance assez forte de ce qui se passe sur le territoire.

Il y a eu un gros travail des parlementaires, de toutes tendances confondues, dans les départements et les circonscriptions desquels existent des communes touristiques. La rédaction choisie découle de ce travail en commun et a reçu l'assentiment de l'ensemble de ces parlementaires.

La proposition de rédaction n° 10, mise aux voix, n'est pas adoptée.

L'article 6 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Nous proposons de poser le principe d'un travail à réaliser avant le 31 décembre 2021 pour que les dispositions du code électoral relatives à l'élection des conseillers municipaux et communautaires soient modifiées de manière à renforcer l'égal accès des femmes et des hommes aux fonctions électives dans les communes et leurs groupements. Ces dispositions s'appliqueraient à compter du deuxième renouvellement des conseillers municipaux, soit en 2026. Une évaluation sera préalablement conduite pour déterminer les modes de scrutin permettant de garantir cet égal accès. Il s'agit d'un amendement de compromis.

Le mot « favoriser » serait préférable au mot « renforcer » qui sous-entend que l'égal accès est déjà atteint.

La Constitution demande à ce que la loi favorise l'égal accès qui, à ce jour, n'est pas assuré dans les faits. L'idée est donc de renforcer la parité.

Le terme qui répond le mieux à ce que vous venez de décrire est « étendre ».

Étendons !

Nous sommes donc d'accord pour « étendre » la parité.

Il s'agit là de dispositions minimalistes qui repoussent la perspective de l'égalité. Or la proposition que nous avons faite précédemment pouvait s'appliquer aux structures intercommunales dès le prochain renouvellement.

Nous sommes tous d'accord pour que la parité entre les femmes et les hommes à toutes les fonctions électives soit renforcée, étendue, favorisée, en un mot qu'elle soit effective !

La proposition de rédaction n° 4, mise aux voix, est adoptée.

L'article 11 bis AA est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Nous examinons la proposition de rédaction n° 11 de M. Éric Kerrouche.

Ma proposition de rédaction vise à faciliter la vie de nos collectivités et de permettre l'élection du maire en cas d'incomplétude du conseil municipal. Nous reprenons un article d'une proposition de loi adoptée par le Sénat en juin 2018 et qui permet, dans les communes de moins de 1 000 habitants, de procéder à l'élection du maire même en l'absence de 10 % des membres du conseil municipal. L'élection du maire est parfois bloquée en raison de l'absence d'un ou deux conseillers municipaux ce qui peut entraîner de graves difficultés.

Nous avons estimé acceptable le compromis trouvé avec l'Assemblée nationale. Le conseil municipal pourra être incomplet lors de l'élection du maire de manière exceptionnelle, en début et en fin de mandat. Par contre, la règle de complétude du conseil municipal pour l'élection du maire serait conservée en cours de mandat.

La proposition de rédaction n° 11, mise aux voix, n'est pas adoptée.

Cet article est issu d'une proposition de loi que j'avais présentée et qui a été intégrée au projet de loi. Il se trouve que le Sénat a ajouté une disposition qui prévoit qu'en plus de l'astreinte, l'autorité municipale peut imposer au contrevenant la consignation d'une somme égale au montant des travaux. Or, si la consignation dont il est question n'est pas plafonnée, nous pouvons atteindre des sommes très disproportionnées par rapport à l'amende pénale. Au vu de l'avis rendu par le Conseil d'État, j'appelle à une certaine prudence sur ces dispositions dont la constitutionnalité est douteuse.

L'article 14 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Je voudrais évoquer les raisons de l'amendement que j'avais déposé en séance publique sur cet article et obtenir les motifs de la suppression d'une partie de ses dispositions proposées par les rapporteurs.

Il s'agit de répondre à une urgence liée aux incendies survenant en Corse. Ce sujet est donc très suivi par les maires. 49 % de la surface de la Corse est constituée de propriétés de personnes décédées depuis plus de trente ans ou de biens non délimités. Ils entrent dans la définition de l'article L. 1123-1 du code général de la propriété des personnes publiques : ce sont des biens sans maître.

Cet article ne soulève aucun problème de constitutionnalité, eu égard aux dispositions que prévoient déjà l'article L. 1123-1 du code général de la propriété des personnes publiques et l'article 713 du code civil également relatif aux biens sans maître. Il est très attendu dans le cadre du lancement des plans de prévention contre les incendies. Il avait été prévu une période d'information d'un an. Je suis prêt à l'élargir à 2, 3 ou 4 ans, car la durée envisagée n'est pas un enjeu. Mais il est nécessaire de préserver cette disposition qui permettrait d'agir rapidement contre les défis auxquels la Corse est confrontée, dès l'adoption de la présente loi.

Je comprends la nature du sujet, mais cet article me paraît présenter des fragilités au regard notamment du droit de propriété et de la prescription trentenaire. En outre, les dispositions législatives du code civil et du code général de la propriété des personnes publiques que vous citez permettent d'ores et déjà de répondre à votre préoccupation. Peut-être faudra-t-il trouver une nouvelle rédaction ou un autre véhicule législatif qui permette de traiter de ce sujet.

Nous sommes dans le véhicule législatif idoine. La Cour de cassation s'est prononcée sur l'article 713 du code civil relatif au transfert des biens sans maître à l'intercommunalité ou à l'État. Selon la Cour, ces dispositions « ne portent pas une atteinte disproportionnée au regard de l'utilité publique que peut représenter l'appropriation par une commune d'un terrain délaissé pendant une telle durée ». Nous proposons que l'article lie ce sujet à l'action entreprise en matière de prévention des incendies. C'est une question d'autant plus importante qu'il y a urgence.

C'est effectivement un sujet fondamental. C'est pourquoi j'avais adhéré aux arguments de notre collègue lors de la première lecture. Je mesurais bien les risques encourus au regard de l'article 17 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen portant sur le droit de propriété. Je souhaite que l'on puisse aboutir à court ou moyen terme sur cette question qui est essentielle pour la Corse, dans le sens attendu par les parlementaires, les maires et l'ensemble des acteurs concernés.

L'article 14 sexies est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Je regrette que la faculté de réduire, dans un intervalle compris entre soixante et cent vingt jours, la durée annuelle au cours de laquelle une résidence principale peut être louée en tant que meublé de tourisme n'ait pas été retenue par les rapporteurs. Cette option n'empêchait pas de maintenir le plafond à cent vingt jours !

L'article 15 bis B est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Les modifications proposées au V bis de cet article sont compatibles avec les intentions qui ont présidé à l'ajout de cet alinéa par l'Assemblée nationale. Je veux simplement préciser que l'organisation des gardes champêtres, dans le département du Haut-Rhin notamment, est le fait d'un syndicat mixte. Cette spécificité doit pouvoir perdurer.

L'article 15 septies est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Il faut saluer l'introduction de la possibilité de mutualiser les conseils de développement au sein des pôles d'équilibre territoriaux ruraux (PETR). C'était un engagement du Gouvernement devant le Sénat, qui s'est concrétisé par un amendement adopté par l'Assemblée nationale. Le fonctionnement de ces instances dans les territoires en sera facilité.

C'est effectivement une évolution positive.

L'article 23 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Cet article est issu d'une proposition de loi adoptée à l'unanimité par le Sénat. Toutefois, sa rédaction s'en trouve très allégée. On aurait utilement pu approfondir les compétences du médiateur territorial ainsi que les moyens dont il dispose et la durée de son mandat. Les pratiques actuelles devraient être unifiées. Par ailleurs, s'il est bien fait mention de la gratuité du recours au médiateur, son indépendance n'est pas assurée par la rédaction proposée. Cette dernière aurait pourtant gagné à figurer parmi les règles d'éthique à respecter. Quant à l'opportunité d'un rapport annuel à l'organe délibérant, elle avait fait consensus au Sénat ; je trouve dommage qu'elle soit écartée.

Je ne fais pas obstacle à la proposition qui nous est faite, dont j'estime qu'elle constitue une première pierre. Ses lacunes pourront être comblées par de futures initiatives législatives.

L'essentiel de vos suggestions figure bien dans la rédaction qui vous est soumise, notamment le rapport annuel qui est prévu au dernier alinéa du I.

L'article 23 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

La commission mixte paritaire est saisie d'une proposition de rédaction n° 12 de M. Éric Kerrouche.

Cette proposition consiste à élargir la portée de l'article 26, qui concerne les autorisations d'absence, afin qu'en bénéficient également les conseillers communautaires. Je ne comprends pas ce qui pourrait déranger dans cette mesure, étant entendu que les conseils communautaires prennent beaucoup de temps et qu'il serait bon que les élus en leur sein disposent de plus de droits pour exercer leur mandat.

La proposition de rédaction n° 12, mise aux voix, n'est pas adoptée.

L'article 26 est adopté dans la rédaction de l'Assemblée nationale.

Les rapporteurs proposent de retenir la rédaction de l'Assemblée nationale.

Pour ma part, à travers la proposition de rédaction n° 13, je propose à la commission mixte paritaire de conserver les dispositions du code général des collectivités territoriales relatives au statut de salarié protégé reconnu aux élus, que l'Assemblée nationale souhaite supprimer. Nous pourrions également retenir le mécanisme introduit au Sénat sur la proposition de M. Jean-Marie Bockel au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, qui maintient le statut de salarié protégé dont bénéficient le maire et les adjoints des communes de plus de dix mille habitants sur une période de douze mois à l'issue de l'expiration de leur mandat.

Le statut de salarié protégé n'est pas adapté à la condition des élus locaux.

C'est une simple opinion et non un fait.

Le sujet a été longuement débattu par la commission des Lois de l'Assemblée nationale. Fallait-il étendre le statut de salarié protégé ou édicter un principe plus large de non-discrimination ? Sur la base de la Charte d'Amiens du 13 octobre 1906, qui établit une distinction stricte entre le syndicalisme et l'engagement politique, et au regard du doublement du nombre de salariés protégés qu'impliquerait l'entrée des élus locaux dans ce statut, nous avons privilégié la seconde option.

La proposition de rédaction n° 13, mise aux voix, n'est pas adoptée.

L'article 26 bis est adopté dans la rédaction de l'Assemblée nationale.

Concernant les remboursements de frais de garde, il était prévu à l'origine que les élus en bénéficient selon deux dispositifs - soit directement, soit à travers le chèque emploi service universel (CESU). Or, il semblerait que l'Assemblée nationale ait prévu la suppression de cette seconde option dans le projet de loi de finances pour 2020 actuellement en discussion. J'ai interrogé au Sénat Mme la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, qui a affirmé au contraire le maintien du droit en vigueur. Les rapporteurs peuvent-ils nous éclairer ?

La faculté d'octroyer une aide financière aux élus est bien maintenue, mais pas sa compensation par l'Etat pour les plus petites communes. Nous avons en effet préféré majorer la compensation au titre du second dispositif de remboursement des frais effectivement engagés par les élus.

C'est un des dispositifs qui s'adressent à l'ensemble des élus locaux, y compris ceux qui ne reçoivent aucune indemnisation. Cette mesure est donc bienvenue.

L'article 27 est adopté dans la rédaction de l'Assemblée nationale.

La proposition de rédaction n° 14 vise à favoriser l'engagement des élus. Comme certains d'entre eux renoncent à leur activité principale pour l'exercice de leur mandat, il nous semble important que cet effort soit reconnu. Nous proposons une majoration des indemnités de fonction de l'ordre de 40 % en cas de cessation totale d'activité et de 20 % en cas de cessation partielle. De tels dispositifs existent dans d'autres pays européens.

La rédaction proposée par les rapporteurs fait disparaître la possibilité adoptée par le Sénat d'indemniser, sur délibération en ce sens du conseil municipal, les fonctions de membre de la commission d'appel d'offres (CAO) et de la commission de délégation de service public (CDSP). Cette charge peut représenter une à deux réunions hebdomadaires pour des élus qui ne perçoivent parfois aucune indemnité alors qu'ils consacrent beaucoup de temps à ces activités techniques, indispensables et non dénuées de conséquences juridictionnelles en cas de manquement. Il serait particulièrement judicieux de conserver cette possibilité - non cette obligation - de les indemniser.

C'est un point qui a suscité un long débat à l'Assemblée nationale. Nous sommes conscients du risque que représente le fait d'aborder le sujet des indemnités des élus alors même que, dans le pays, il engendre des réactions parfois démagogiques. Le projet de loi initial était fondé sur la liberté et la responsabilité ; le texte élaboré par le Sénat privilégiait une automaticité fondée sur un mécanisme de seuil. Les députés ont admis, me semble-t-il, une grande partie des conclusions qui avaient été les vôtres.

Quant aux majorations d'indemnités, nous nous heurtons au caractère subjectif de la décision de cesser totalement ou en partie une activité professionnelle pour se consacrer à son mandat. C'est bien le maire qui prend la décision. Nous préférons donc nous en tenir au dispositif fondé sur la population municipale, qui nous apparaît plus objectif.

L'article 28 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Les rapporteurs proposent d'adopter cet article dans la rédaction issue de l'Assemblée nationale avec quelques modifications. Nous examinons les propositions de rédaction n° 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21 et 23.

En janvier 2019, le Sénat a adopté une proposition de loi de M. Christophe-André Frassa tendant à améliorer le régime électoral des instances représentatives des Français établis hors de France et les conditions d'exercice des mandats électoraux de leurs membres, sur le rapport de M. Jacky Deromedi.

Ce texte prévoyait notamment que les élus des Français de l'étranger président les conseils consulaires en lieu et place des ambassadeurs. Le Gouvernement n'a pas souhaité l'inscrire à l'Assemblée nationale, qui a toutefois repris certaines de ses mesures au présent article 31 quater du projet de loi.

Pour plus de clarté, la proposition de rédaction n° 15 vise à conforter la nouvelle dénomination des élus des Français de l'étranger, qui seraient désormais appelés « conseillers des Français de l'étranger », comme proposé au Sénat.

La proposition de rédaction n° 17 tend à préciser que les conseillers des Français de l'étranger peuvent être consultés sur les conditions d'exercice de leur mandat.

La proposition de rédaction n° 19 vise à consacrer un droit à la formation pour les conseillers des Français de l'étranger.

La proposition de rédaction n° 20 assouplit les modalités de remboursement des frais de mandat des conseillers des Français de l'étranger sans en modifier le montant.

La proposition de rédaction n° 21 vise à renvoyer au décret le soin de définir la place des conseillers des Français de l'étranger dans l'ordre protocolaire. L'Assemblée des Français de l'étranger sollicite la publication d'un tel décret depuis 2016.

Les propositions de rédaction que nous présentons émanent de notre collègue Jean-Yves Leconte. La proposition de loi sur les instances représentatives des Français de l'étranger a été adoptée par le Sénat mais n'a pas été inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale. Dans le cadre de l'examen du présent projet de loi, les amendements sur ce sujet avaient été déclarés irrecevables au Sénat au titre de l'article 45 de la Constitution. Dans la mesure où les dispositions qui ont été introduites à l'Assemblée nationale n'ont pas fait l'objet d'une concertation alors que des mesures existaient dans la proposition de loi adoptée au Sénat, notre collègue Jean-Yves Leconte propose quelques modifications de précision.

La proposition de rédaction n° 16 tire les conséquences de la nouvelle dénomination des « conseillers consulaires » devenue à l'Assemblée nationale « conseillers des Français de l'étranger » afin, selon les députés, d'éviter toute confusion avec le personnel des postes consulaires. Elle opère ainsi une coordination avec les actuels « délégués consulaires » qui devraient, en toute logique, devenir des « délégués électoraux ». Par ailleurs, comme l'avait voté le Sénat dans la proposition de loi précitée, cette proposition de rédaction prévoit que le décret en Conseil d'État mentionné à l'article 5 de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 fixe le mode d'élection, la durée du mandat, les conditions de remplacement et les attributions du président du conseil consulaire.

La proposition de rédaction n° 18 vise à supprimer un renvoi à un décret concernant le fonctionnement du conseil consulaire. Ce renvoi au décret est déjà opéré par l'article 5 de la loi n° 2013-659 précitée. Il convient donc d'éviter toute répétition inutile.

La proposition de rédaction n° 23 intègre à l'article 31 quater une mesure d'application dans le temps, actuellement absente du texte, en prévoyant que l'entrée en vigueur du présent article se fera à compter du prochain renouvellement général des conseils consulaires, c'est-à-dire au mois de mai 2020. Cette précision permettra d'éviter de modifier les règles en vigueur au cours des derniers mois de mandat des élus des Français établis à l'étranger.

J'émets un avis favorable sur la proposition de rédaction n° 15 qui apporte une clarification utile. Mon avis est, par contre, défavorable sur la proposition de rédaction n° 16 car il ne nous semble pas judicieux de modifier la dénomination des délégués consulaires sans consultation préalable. Nous sommes plutôt favorables à la proposition de rédaction n° 17 si l'Assemblée nationale partage la même position. Avis favorable également sur la proposition de rédaction n° 18 ainsi que sur la proposition de rédaction n° 19 qui clarifie utilement le droit à formation des conseillers des Français de l'étranger. Il paraît difficile d'expertiser la proposition de rédaction n° 20 pour laquelle l'avis sera défavorable, tout comme sur la proposition de rédaction n° 21. Nous sommes en revanche favorables à la proposition de rédaction n° 23 qui semble de bon sens pour assurer la sécurité juridique du dispositif proposé.

Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale a permis que nous échangions avec nos collègues sénateurs sur ce sujet. Nous nous inscrivons pleinement dans une démarche de co-construction et j'émets donc les mêmes avis que les rapporteurs du Sénat sur l'ensemble des propositions de rédaction.

Les propositions de rédaction n° 15, 17, 18, 19 et 23, mises aux voix, sont adoptées. Les propositions de rédaction n° 16, 20 et 21, mises aux voix, ne sont pas adoptées. L'article 31 quater est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Il s'agit du dix-neuvième succès que nos commissions connaissent en commission mixte paritaire sous cette législature. J'espère que nous ne nous arrêterons pas en si bon chemin. Je voudrais remercier nos trois rapporteurs qui ont fait un travail extraordinaire pour parvenir à ce résultat très important pour nos collectivités, pour nos maires et pour nos élus. Merci à tous et bien sûr merci à nos administrateurs qui ont travaillé d'arrache-pied et sans qui rien ne serait possible.

La réunion est close à 18 h 50.

- Présidence de M. Éric Woerth, président de la commission des finances de l'Assemblée nationale -

La réunion est ouverte à 17 h 30.