Mes chers collègues, nous nous réunissons aujourd'hui pour examiner le rapport de Jean-Baptiste Blanc sur la proposition de loi visant à faciliter la mise en oeuvre des objectifs de « zéro artificialisation nette » (« ZAN ») au coeur des territoires. Issue des travaux de la mission conjointe de contrôle entre octobre et décembre dernier, elle a suscité des réactions à la hauteur des enjeux qu'elle soulève - à la fois de la part du Gouvernement, qui admet désormais que des évolutions sont nécessaires, et des personnes que nous avons entendues. De beaux débats sont encore devant nous en séance publique et dans le cadre de la navette !

À ce sujet, je suis heureuse de vous informer que le Gouvernement a consenti hier à déclencher la procédure accélérée sur l'examen de notre proposition de loi sénatoriale. Nous pourrons procéder dès la fin de l'examen du texte à l'Assemblée nationale à une commission mixte paritaire (CMP), plutôt que de procéder à une seconde lecture dans les deux chambres qui aurait pu prendre de longs mois. Dans le calendrier serré qui est celui du « ZAN », c'est une bonne nouvelle. Nous nous félicitons que le Sénat ait été entendu sur ce point.

Je voudrais tout d'abord vous remercier pour le travail effectué tous ensemble sur cette proposition de loi. En quelques semaines à peine, nous avons procédé à treize auditions, des auditions plénières et des auditions « rapporteur », auxquelles vous avez largement participé.

Ce fort engagement est nécessaire tant nous sommes sollicités, chacun dans nos territoires, par les acteurs locaux sur la question de la mise en oeuvre concrète de l'objectif « ZAN ». Bien qu'imposée et pilotée au niveau national et régional, cette politique a des implications profondes au niveau local. Nous le savons tous, les élus locaux sont en première ligne et ils n'ont pas bénéficié d'un soutien suffisant des services de l'administration centrale ou déconcentrée - nous l'avons souvent constaté sur le terrain -, malgré la nouveauté et la complexité des enjeux. C'est à nous de leur donner les moyens et les outils nécessaires pour mettre en oeuvre cette politique.

Nous avons souhaité, avec la présidente Valérie Létard, ouvrir le plus largement possible les auditions de la commission, afin de rester dans l'esprit transpartisan qui est la marque de fabrique du Sénat. C'est également cet esprit qui a animé ceux d'entre nous qui ont participé, l'automne dernier, à la mission conjointe de contrôle transpartisane. Cela nous a permis d'aboutir à la rédaction de cette proposition de loi cosignée par la majorité des membres de la mission.

Pouvons-nous avoir une précision sur la notion de temps d'examen limité ?

Mme la présidente a évoqué la décision d'examiner ce texte en procédure accélérée. Le ministre a confirmé le fait de donner la priorité à cette proposition de loi plutôt qu'à celle de l'Assemblée nationale.

Nous avons pris la précaution de commencer l'examen de ce texte mardi après-midi, mais nous pourrons débattre sereinement dans la mesure où la séance du soir est ouverte, si, toutefois, pléthore d'amendements ne sont pas déposés. Il importe que nous adoptions ce texte à l'issue de nos travaux. La procédure accélérée était un élément indispensable, ce qui ne permettait pas une contribution à la mise en oeuvre du « ZAN », vu les délais contraints que nous connaissons.

Dans ce cadre, nous pourrions imaginer que le texte revienne devant le Sénat fin juin ou début juillet.

Je souligne l'importance de la procédure d'urgence, qui donne sens à nos travaux. L'idée d'un travail transpartisan doit primer pour arriver en force devant l'Assemblée nationale. Je pense qu'il n'y aura ni obstruction avec un nombre important d'amendements, ni obstruction silencieuse, ni recours à quelque outil du règlement que ce soit. Pour notre part, nous souhaitons travailler en bonne intelligence.

En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, il nous revient de définir le périmètre indicatif de la proposition de loi.

Je vous propose de considérer que sont susceptibles de présenter un lien, même indirect, avec le texte déposé, les dispositions relatives d'abord aux objectifs et au calendrier de la mise en oeuvre de la politique de réduction de l'artificialisation nette introduite par les articles 191, 192 et 194 de la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets ; à la manière dont ces objectifs sont fixés et déclinés au sein des documents de planification et d'urbanisme relevant des collectivités territoriales et de leurs groupements et à la nature juridique de ces objectifs, ainsi qu'aux différents critères et spécificités devant être pris en compte dans cette déclinaison ; à la gouvernance et aux procédures de décision liées à l'application de la politique de réduction de l'artificialisation nette précitée ; à la mise à disponibilité et à la provenance des données permettant d'établir un suivi et une comptabilité de l'artificialisation des sols dans le cadre de la mise en oeuvre de la politique de réduction de l'artificialisation précitée ; à la manière dont est comptabilisée l'artificialisation nette des sols en vue de l'application des objectifs de réduction prévus par la loi, notamment en ce qui concerne le traitement des projets d'intérêt général, les communes frappées par le recul du trait de côte ainsi que les surfaces végétalisées ; et aux outils d'urbanisme réglementaires permettant aux collectivités territoriales de mettre en oeuvre la politique de réduction de l'artificialisation nette, en vue de l'atteinte des objectifs précités.

Je vous propose de considérer que ne sont pas susceptibles de présenter un lien, même indirect, avec le texte déposé, les dispositions relatives aux dispositions de nature financière ou fiscale, y compris le traitement fiscal des dépenses d'aménagement foncier et d'acquisitions de terrains ; aux dispositions d'ordre général relatives aux sols, lorsqu'elles sont dépourvues de lien avec la traduction, dans le droit de l'urbanisme, des objectifs de réduction de l'artificialisation nette introduite par les articles 191, 192 et 194 de la loi du 22 août 2021.

Il en est ainsi décidé.

Les quatre amendements COM-56 rectifié, COM-11, COM-59 et COM-60 visent à modifier les délais et les modalités de modification des SRADDET et des documents d'urbanisme.

Concernant les délais et modalités d'évolution des documents régionaux de planification, l'amendement COM-56 rectifié vise à réduire d'un an à six mois le délai supplémentaire laissé aux régions pour les modifier. Dans le même temps, il exclut l'autorité environnementale de la simultanéité de la consultation des personnes publiques associées (PPA) et du public, prévue par la proposition de loi.

L'amendement COM-11 supprime la possibilité d'une consultation simultanée des PPA et du public lors de la modification du SRADDET, au même motif de l'importance de la mise à disposition du public de l'avis de l'autorité environnementale pour éclairer la consultation de ce dernier.

Réduire le délai supplémentaire d'évolution des documents régionaux à six mois ne semble pas réaliste, compte tenu notamment des incertitudes juridiques auxquelles les régions continuent de faire face, pour faire évoluer leurs documents de planification sur des bases fiables.

Quant à l'exclusion de l'autorité environnementale, qui dispose actuellement d'un délai maximum de trois mois pour rendre son avis, de la consultation simultanée, elle risquerait d'annuler l'ensemble du bénéfice de la mesure de simplification de la procédure.

En revanche, la rédaction actuelle de l'article « écrase » le délai minimal de deux mois applicable à la mise à disposition du public du projet de modification du SRADDET. Je vous propose de le rétablir par l'amendement COM-59, afin d'assurer le temps nécessaire à la consultation du public et d'assurer l'acceptabilité des documents de planification.

Concernant les délais et modalités d'évolution des SCoT et des plans locaux d'urbanisme (PLUi), l'amendement COM-56 rectifié réduit le délai supplémentaire d'un an à quatre mois. En revanche, il cherche à accélérer leur procédure de modification, en réduisant leur délai d'approbation par le préfet à un mois.

Je rejoins bien entendu nos collègues sur l'opportunité de permettre aux collectivités de bénéficier des simplifications procédurales prévues par la proposition de loi. C'est pourquoi mon amendement COM-60 prévoit la possibilité, pour l'évolution des SCoT et des plans locaux d'urbanisme (PLUi) en application du « ZAN », de mener simultanément la consultation des PPA et du public.

Quant à la réduction du délai d'approbation par le préfet, je l'aurais, par cohérence, proposée si elle était nécessaire, mais dans ce cas, ces documents sont déjà exécutoires dès transmission à l'autorité compétente de l'État, sans délai d'approbation.

Aussi, je demande le retrait des amendements COM-56 rectifié et COM-11 et, à défaut, j'y serai défavorable.

Les collectivités locales et les fédérations d'urbanisme s'inquiètent du fait que les régions auraient un délai supplémentaire d'un an pour modifier les PLU. Il importe de ne pas perdre un an.

C'est effectivement un vrai sujet.

La problématique réelle est celle de savoir comment seront produits ces documents et comment les élus locaux en auront connaissance. Avant d'accepter un texte, il convient de l'amender. Or il s'agit pour l'instant plus de réunions d'information que de concertation. Certes, ces documents seront au final rédigés, mais de là à ce qu'ils soient opérationnels dans les territoires d'une manière qui permette l'acceptation du « ZAN » dans les territoires... Il ne faut pas que les régions se transforment en mini-États.

On parle ici d'aménagement du territoire à l'horizon de plusieurs décennies, avec des incidences fortes. Certes, ces documents sont déjà prêts dans certains territoires. Mais, dans le cas contraire, je pense que le délai d'un an n'est pas de trop.

J'attire votre attention sur le fait que des élections municipales auront lieu en mars 2026. Sans modification du calendrier, nous ne laissons que quatre mois aux nouveaux élus pour participer à la modification du SCoT et moins d'un an pour modifier les PLUi après les élections. C'est intenable. Sur le plan démocratique, nous devons laisser les équipes s'approprier les documents. Ce seul argument plaide pour la solution de reporter le délai.

Il s'agit d'une période d'un an maximum : dès que le document du SRADDET sera disponible, le travail pourra commencer. Mais, certains territoires n'ont pas du tout commencé à revoir le PLUi. Il faut laisser le temps de la concertation.

Ce temps d'échange et de discussion permet aux élus locaux de préparer la réflexion. À mon sens, ce n'est pas du temps perdu.

L'amendement COM-56 rectifié n'est pas adopté. L'amendement COM-11 est retiré. L'amendement COM-59 est adopté, de même que l'amendement COM-60.

L'amendement rédactionnel COM-57 est adopté.

Mon amendement COM-58, identique à l'amendement COM-18 rectifié, vise à permettre aux régions d'utiliser les procédures dérogatoires d'évolution des SRADDET prévues par la proposition de loi, également pour les autres modifications des SRADDET prévues par la loi Climat-résilience et la loi relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale (3DS) : je pense notamment aux volets sur les énergies renouvelables, la logistique, les déchets et les infrastructures aéroportuaires.

Ces modifications devant intervenir dans des délais contraints, les régions vont, la plupart du temps, conduire une modification unique de leur SRADDET, intégrant l'ensemble de ces volets, en plus du volet lutte contre l'artificialisation. Il est tout à fait pertinent de permettre aux régions d'appliquer à l'ensemble de ces volets la procédure de modification accélérée prévue pour ce qui concerne l'artificialisation.

Dans le cas contraire, soit le bénéfice de la procédure dérogatoire serait annulé, puisqu'en cas de modification portant sur plusieurs volets, ce seraient les délais de modification les plus longs qui s'appliqueraient de facto, soit les régions seraient contraintes de faire évoluer leurs SRADDET successivement, en employant des procédures différentes, sur les différents volets. Cela n'est souhaitable ni du point de vue de la lisibilité de l'action des régions, ni au regard des coûts engendrés.

Les amendements identiques COM-58 et COM-18 rectifié sont adoptés.

Mon amendement COM-61 tend à ouvrir la possibilité aux élus locaux de saisir la commission départementale de conciliation en matière d'urbanisme, en cas de difficultés autour de la modification de leurs documents d'urbanisme pour y intégrer le « ZAN ». Nous savons que ces procédures vont donner lieu à des divergences d'interprétation, des négociations, entre préfets et élus, voire à des censures de documents d'urbanisme dans les cas les plus tendus. Certains préfets estimeront que les documents sont assez ambitieux, d'autres que non. La commission départementale de conciliation peut jouer un rôle très utile d'apaisement dans cette phase de modification générale, qui touchera la quasi-totalité des communes de France. Elle peut représenter un espace de dialogue un peu moins inégal, où les élus sont bien représentés et compris. Notre assemblée a souvent défendu cette commission, encore trop peu connue et trop peu mobilisée : les complexités du « ZAN » démontrent une nouvelle fois à quel point son existence peut être pertinente.

L'amendement COM-61 est adopté.

L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission spéciale.

L'amendement COM-40 tend à exonérer les communes de montagne de l'obligation d'atteindre les objectifs de réduction de moitié de l'artificialisation des sols sur la période 2021-2031, sans compensation au niveau régional ou national. Les inquiétudes des communes de montagne concernant l'application du « ZAN » sont légitimes, compte tenu de leurs sujétions particulières, mais ce report, même limité à cette première période, n'apparaît pas souhaitable pour deux raisons.

D'une part, il s'agit de ne pas compromettre l'atteinte des objectifs de réduction de l'artificialisation qui ont été fixés dans la loi au niveau national, et qu'il ne s'agit pas de détricoter. C'est pourquoi le Sénat a, depuis le début de l'examen du projet de loi Climat-résilience, tenu la ligne consistant à ne pas introduire de dérogation générale au bénéfice de telle ou telle catégorie de collectivités, mais à élaborer des modalités d'application souples, au plus près des territoires et en tenant compte de leurs contraintes propres, tout en maintenant l'objectif. Je note d'ailleurs que lors de l'élaboration des SRADDET, les régions doivent déjà prendre en considération les spécificités des territoires de montagne.

Plusieurs dispositions de la proposition de loi visent déjà en outre à renforcer cette attention aux spécificités des territoires, notamment celles qui sont relatives au caractère non prescriptif du SRADDET et aux modalités de territorialisation des objectifs régionaux des articles 2 et 3, qui bénéficieront de fait aux territoires de montagne. L'article 10 inscrit en outre explicitement que la déclinaison territoriale des objectifs régionaux de lutte contre l'artificialisation doit tenir compte des spécificités des territoires de montagne, tandis que l'article 3 prévoit une représentation équilibrée des territoires urbains, ruraux, de montagne et du littoral, au sein de la « conférence régionale du ZAN » qui devra se prononcer sur cette déclinaison territoriale. Il s'agit d'organiser au mieux les conditions du dialogue au niveau local, tout en rappelant chacun à ses responsabilités.

D'autre part, la dérogation serait source de complexité dans l'élaboration des SCoT et PLUi couvrant à la fois des communes de montagne et d'autres communes. En conséquence, demande de retrait, sinon avis défavorable.

L'amendement COM-40 n'est pas adopté.

L'amendement COM-48 vise à supprimer l'article 2, ce qui permettrait la pleine application du décret du 29 avril 2022 qui prévoit l'inscription dans le fascicule du SRADDET des règles relatives à la sobriété foncière, et donc leur application aux documents d'urbanisme dans un rapport de compatibilité, et non de prise en compte.

Avec ce décret, le Gouvernement est allé à l'encontre de l'esprit de la loi Climat-résilience, telle qu'elle a été votée par le Parlement, après l'accord trouvé en commission mixte paritaire. Il s'agit d'une question de respect des compétences des collectivités territoriales, car je rappelle que les régions n'ont pas de compétence en matière d'urbanisme.

Sur le plan opérationnel, seul un rapport de prise en compte par les documents d'urbanisme des dispositions du SRADDET en matière de lutte contre l'artificialisation permet de laisser aux collectivités la latitude nécessaire pour adapter finement aux territoires les objectifs et trajectoires inscrits dans le SRADDET.

Par ailleurs, la suppression de l'article 2 supprimerait également l'obligation faite aux régions de justifier la manière dont il a été tenu compte des propositions de territorialisation des objectifs ZAN par la conférence des SCoT, ce qui n'est pas souhaitable. Avis défavorable.

C'est un point dur de la discussion. J'entends les remarques selon lesquelles il faut donner du temps pour la concertation et créer une culture collective, mais si on ne prévoit qu'un rapport de « prise en compte », si on multiplie les contraintes ou les possibilités de revenir en arrière, cela ne marchera pas ! Si on allonge les délais, si on renforce la concertation grâce à une « conférence ZAN » - ou une conférence SCoT renforcée, comme je le propose -, il faut alors que, si un accord est trouvé en amont, on ne puisse plus le modifier en aval ; sinon, in fine, c'est le préfet qui décidera et les contentieux se multiplieront. Pour une fois, je soutiens la position du Gouvernement.

Si l'on accepte le fascicule réglementaire du SRADDET, cela signifie que le celui-ci sera en fait un SCoT régional, étendant de fait les compétences de la région à l'urbanisme. Il faut mesurer les conséquences de cette planification régionale.

C'est un débat politique.

Deux visions politiques s'opposent. Notre rapporteur souhaite tenir compte de l'équilibre trouvé lors de la CMP sur la loi Climat-résilience. Or c'est le décret qui a créé une forme de SCoT régional. Nous préférons laisser une souplesse aux collectivités pour agir en fonction de leurs spécificités, dans le respect du SRADDET.

J'ai proposé au Gouvernement un plan B consistant à conserver les dispositions concernant la lutte contre l'artificialisation dans un fascicule réglementaire...

C'est le sens de l'histoire !

tout en inscrivant dans la loi une relation de « prise en compte » et non de « compatibilité » entre le SRADDET et les documents locaux d'urbanisme sur ce point. Je n'ai jamais eu de réponse. En l'état, je préfère que nous conservions un SRADDET souple, qui comporte des orientations.

On peut concevoir la politique d'aménagement du territoire comme une planification rigoureuse tournée vers l'avenir, sans pour autant considérer que la planification doit émaner des régions et s'imposer aux territoires. Le débat n'est pas binaire. Je ne connais pas le sens de l'histoire ; les planifications peuvent être construites par le bas ou imposées par le haut, c'est un choix.

L'amendement COM-48 n'est pas adopté.

L'amendement rédactionnel COM-62 est adopté.

L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission spéciale.

L'amendement COM-49 tend à supprimer cet article qui transforme la conférence des schémas de cohérence territoriale (SCoT) en conférence régionale de gouvernance de la politique de réduction de l'artificialisation des sols, dite conférence « ZAN ». La conférence des SCoT serait un espace de dialogue privilégié pour la formulation de propositions de territorialisation des objectifs de sobriété foncière.

Nos travaux ont montré la nécessité d'élargir aussi bien le cadre de concertation de la conférence des SCoT que le périmètre de ses missions. La mise en oeuvre de l'objectif « ZAN » se fait dans les SCoT, mais aussi dans les PLU et les PLUi. Il est donc nécessaire que les collectivités qui élaborent ces documents puissent faire entendre leur voix. Il en est de même des territoires non couverts par un SCoT, voire dépourvus de documents d'urbanisme. Enfin, je rappelle que l'article prévoit une représentation équilibrée des territoires urbains, ruraux, de montagne et du littoral. Avis défavorable.

L'amendement COM-49 n'est pas adopté.

L'amendement COM-50 tend à maintenir la conférence des schémas de cohérence territoriale, tout en associant à ses travaux des représentants des autres collectivités et en étendant ses compétences.

Cet amendement est intéressant, mais je comprends mal concrètement ce qu'apporte cette « association » des représentants des autres niveaux de collectivité, dont la portée n'est pas précisée. Soit ces membres associés participent réellement aux avis donnés par la conférence, et il s'agit de la conférence de gouvernance proposée par cet article, soit ils n'y participent pas et ils percevront mal ce qu'apporte leur association aux travaux. Il est vrai que deux représentants des territoires non couverts par des SCoT sont déjà associés aux travaux des conférences des SCoT, mais cet amendement conduirait à une véritable dilution de cette instance dans un ensemble insuffisamment défini. Demande de retrait, sinon avis défavorable.

Il s'agit en fait d'un amendement de simplification, qui vise à éviter la coexistence entre des conférences des SCoT et des conférences « ZAN ». Je m'inspire en grande partie de vos propositions.

L'amendement COM-50 n'est pas adopté.

L'amendement COM-8 tend à inclure, dans la composition de la conférence « ZAN », quatre représentants d'organismes compétents en gestion des espaces naturels et de trois représentants d'associations de protection de l'environnement agréées.

La conférence de gouvernance, comme son nom l'indique, n'est pas un espace de discussion générale, mais une instance dans lequel les collectivités territoriales débattent de la mise en oeuvre et de la territorialisation des objectifs de sobriété foncière, comme la loi Climat-résilience leur en a donné mission. Il ne me paraît pas souhaitable d'ajouter des intervenants, dont les enjeux sont différents et qui peuvent être consultés par ailleurs. Les discussions changeraient de nature et risqueraient d'être moins opérationnelles. Demande de retrait, sinon avis défavorable.

L'amendement COM-8 n'est pas adopté.

L'amendement COM-63 tend à préciser que la conférence « ZAN » est présidée par le président de l'organe exécutif de la région, afin de faciliter la mise en place et le fonctionnement de cette instance.

L'amendement COM-63 est adopté.

Les amendements rédactionnels COM-64, COM-65, et COM-66 sont adoptés.

L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission spéciale.

En application de la loi Climat-résilience, une installation de production d'énergie photovoltaïque sera considérée comme non artificialisante au cours de la première période 2021-2031. L'amendement COM-26 rectifié ter prolonge cette disposition au-delà de 2031, et prévoit son application directe aux installations agrivoltaïques. Demande de retrait, sinon défavorable.

D'une part, l'exception prévue par la loi Climat-résilience était une exception, pour une période de transition, et il est un peu risqué de multiplier les exceptions, ou de les pérenniser, avant une quelconque évaluation de cette dérogation.

D'autre part, est-il nécessaire de préciser que les installations agrivoltaïques ne sont pas artificialisantes, alors que, par définition, elles permettent le maintien de l'activité agricole ? Puisque l'espace reste agricole, elles ne devraient pas être comptées comme artificialisantes.

L'amendement COM-26 rectifié ter n'est pas adopté.

L'amendement COM-51 vise à confier au seul État la désignation des projets qui seront soustraits des enveloppes régionales d'artificialisation et prévoit une mutualisation entre les régions : une région ne bénéficiant pas de l'impact des grands projets subirait les conséquences de ceux qui sont mis en oeuvre dans d'autres régions. Tout cela n'est pas satisfaisant et ne correspond pas à l'esprit de coopération entre les acteurs qui a dirigé nos travaux. Demande de retrait, sinon avis défavorable.

L'amendement COM-34 rectifié ter traduit une préoccupation exprimée par M. Vial au cours des auditions, à savoir qu'un grand projet n'artificialise pas seulement le site même où il est réalisé, mais aussi au-delà, à travers les infrastructures nécessaires pour desservir le site, ou la construction de logements. Il est vrai qu'un grand projet a des conséquences qui ne se limitent pas au site même sur lequel le projet est réalisé. Pour autant, cette artificialisation induite est particulièrement difficile à calculer précisément. Demande de retrait, sinon défavorable.

L'amendement COM-20 rectifié vise à inclure dans la définition des grands projets ceux qui représentent un intérêt pour la souveraineté économique nationale ou européenne. Il me semble que certains de ces projets sont déjà inclus dans le critère relatif aux « projets relevant de l'indépendance nationale ». Demande de retrait, sinon avis défavorable.

Afin d'éviter tout délai ou blocage dans la procédure de modification des SRADDET, mon amendement COM-68 prévoit un délai limite de deux mois pour que la conférence « ZAN » et les parties prenantes locales rendent leurs avis sur la qualification des grands projets.

L'amendement COM-69 prévoit une information sur l'artificialisation résultant des projets d'ampleur nationale ou européenne et d'intérêt général majeur, réalisés non seulement au cours de la décennie 2021-2031, mais aussi au cours de la décennie passée 2011-2021. En effet, il manque un suivi de ces projets, souvent réalisés par l'État. C'est une carence préjudiciable à la bonne appréhension du phénomène d'artificialisation, et un préalable nécessaire à tout effort de sobriété foncière portant sur ces grands projets. Il faut donc avoir l'information sur ce qui a été artificialisé par les grands projets réalisés entre 2011 et 2021. Nous pourrons ainsi constater si les grands projets participent à l'effort de réduction de l'artificialisation, au même titre que les projets de moindre ampleur qui relèvent des enveloppes d'artificialisation des régions.

L'amendement COM-12 va dans le même sens que mon amendement COM-69. Les grands projets ne doivent pas être exonérés de toute contrainte, mais l'État doit faire, de son côté, les efforts nécessaires pour aboutir à l'objectif de réduction de l'artificialisation. Cet amendement prévoit donc que l'État doit non seulement donner des informations sur l'artificialisation induite par ces grands projets, mais aussi définir une trajectoire de réduction. Avis favorable.

Les amendements COM-51 et COM-20 rectifié ne sont pas adoptés. L'amendement COM-34 rectifié ter est retiré. Les amendements COM-68, COM-69 et COM-12 sont adoptés.

L'amendement de précision COM-67 est adopté.

L'amendement COM-28 tend à inclure dans la liste des projets d'ampleur nationale ou européenne et d'intérêt général majeur des projets relevant d'une concession de service public de l'État. Il convient de ne pas étendre excessivement la liste des projets ; toutefois, en l'occurrence, cette proposition paraît raisonnable. Cela ne signifie pas que tout projet de concession de service public sera automatiquement éligible, car il faut aussi qu'il soit d'intérêt général majeur. Avis favorable.

L'amendement COM-28 est adopté.

L'amendement de coordination juridique COM-70 est adopté.

L'article 4 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission spéciale.

L'amendement COM-52 vise à supprimer la mention des projets d'envergure intercommunale à l'alinéa 7. Il me semble qu'il y a un malentendu : comme je le clarifie avec mon amendement rédactionnel COM-75, il s'agit en fait des projets d'intérêt intercommunal déjà identifiés dans le SCoT en application de l'article L. 141-8 du code de l'urbanisme. Ici, il s'agit seulement de prévoir leur identification au sein des PLU.

Par ailleurs, cet amendement étend la notion de projets d'ampleur régionale aux régions non couvertes par un SRADDET, c'est-à-dire les régions d'outre-mer, l'Île-de-France et la Corse. Cette proposition est intéressante, mais la rédaction pourrait être améliorée avant la séance. D'une part, il n'est pas nécessaire de préciser que l'artificialisation des projets d'ampleur régionale est prise en compte dans ces schémas, puisque c'est déjà indiqué à l'alinéa 5. D'autre part, cet amendement est incompatible avec d'autres amendements que nous allons examiner. Je vous demande donc le retrait de l'amendement, afin de le retravailler d'ici à la séance publique.

L'amendement COM-13 rectifié prévoit que les projets d'ampleur régionale sont comptabilisés de manière séparée. Il s'agit d'une précision bienvenue : les projets n'étant pas suivis dans le cadre des enveloppes d'artificialisation des SCoT ou des communes, il est nécessaire qu'ils le soient au niveau de la région. Avis favorable.

L'amendement COM-52 est retiré. Les amendements COM-13 rectifié et COM-75 sont adoptés.

L'amendement rédactionnel COM-71 est adopté.

Mon amendement COM-72 tend à instaurer un délai limite de deux mois pour que la conférence de gouvernance régionale et les parties prenantes locales rendent leurs avis sur la qualification des projets d'ampleur régionale susceptibles de faire l'objet d'une mutualisation régionale.

L'amendement COM-72 est adopté.

Les amendements rédactionnels COM-73 et COM-74 sont adoptés.

L'article 5 précise les règles de définition des projets d'ampleur régionale. Ces projets sont inscrits au SRADDET et les autres collectivités peuvent soumettre à la région des propositions de projets auxquels cette qualification pourrait être apportée.

L'amendement COM-16 vise à supprimer la nécessité, pour la région, de répondre à chacune de ces demandes par une délibération motivée.

Lorsque la région accepte ou, surtout, refuse des projets, il paraît normal qu'une explication soit apportée aux demandeurs. Cette procédure n'empêche pas l'adoption du SRADDET. En fait, la délibération motivée pourrait même intervenir après l'adoption du SRADDET, en une seule fois, pour l'ensemble des demandes. Je suis sûr que nous pouvons trouver un accord sur cette base avec les auteurs de l'amendement. Je vous propose que nous travaillions ensemble, d'ici à la séance publique, sur une rédaction qui préservera l'information des communes sur la suite donnée à leur proposition, tout en rassurant la région sur le fait que cela ne représentera pas une charge insurmontable. Demande de retrait, sinon défavorable.

Les régions craignent d'être submergées par le nombre de demandes. Le délai de réponse risque d'augmenter.

L'amendement COM-16 est retiré.

L'article 5 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission spéciale.

L'amendement COM-91 prévoit que l'artificialisation induite par les projets de construction de logements sociaux soit prise en compte avec un coefficient de pondération dans l'atteinte des objectifs de réduction de la consommation d'espace. Je crois qu'il est préférable de ne pas aller dans cette direction. Un mètre carré de construction sur un espace naturel, c'est un mètre carré d'artificialisation, quelle que soit la destination de la construction. Si cette construction répond à un objectif d'intérêt général et nécessite un soutien public, le projet peut être soutenu par bien d'autres outils de politique publique : subventions, fiscalité avantageuse, aides diverses. Il ne serait pas de bonne politique d'utiliser les objectifs « ZAN » comme un outil parmi d'autres mis à la disposition des autorités publiques afin de favoriser tel ou tel type de projets. Si une exception est prévue pour les projets photovoltaïques, par exemple, c'est parce que ces projets ne remettent pas en cause les fonctions écologiques du sol. Demande de retrait, sinon avis défavorable.

C'est un amendement d'appel ; il ne faudrait pas que le « ZAN » accroisse encore les difficultés que nous rencontrons déjà pour construire des logements sociaux. On manque de terrains. Il serait pertinent de créer une exception pour les logements sociaux.

L'Assemblée nationale a perçu cette disposition comme une dérogation supplémentaire. Il existe l'enveloppe d'artificialisation de 120 000 hectares au niveau national. Nous plaidons déjà pour des exceptions en faveur des projets d'intérêt national, ce qui représente environ 20 000 hectares, et pour le droit à l'hectare ; si on multiplie les exceptions, nous nous verrons accusés de détricoter le texte. Mais il est évident qu'il s'agit d'un vrai problème.

Je rejoins les propos du rapporteur : un mètre carré construit reste un mètre carré construit, quelle que soit la nature du logement. Certaines communes soumises à la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) n'ont pas encore atteint leurs objectifs. Cependant, celles qui l'ont fait et répondent à des obligations légales en la matière doivent être libres de poursuivre leur développement communal comme elles l'entendent. Et qu'on soit en faveur d'un type de logement ou d'un autre, je ne crois pas qu'une exonération du « ZAN » permettra de répondre à cette question.

Enfin, dans un certain nombre de communes rurales - en tout cas dans mon département -, on a plutôt tendance à développer le logement social au moyen de requalifications de centre-bourg, de reprises de tènements et d'accompagnements de reprises par un bailleur social. Ainsi, dire qu'on artificialise pour développer le logement social dans les centres-bourgs ne correspond pas forcément à la réalité.

Vos propos me font réfléchir. Néanmoins, je propose de ne pas retenir ces éléments pour l'instant, compte tenu de l'enveloppe qui est à notre disposition et des objectifs que nous devons tenir.

Nonobstant ce qu'a dit Cécile Cukierman, la création de logements sociaux entraîne aussi des constructions dans certains territoires et les arbitrages ne doivent pas se faire à leur détriment.

Le fait de ne pas perdre les arbitrages pourrait constituer une étape intermédiaire.

Il s'agit d'une question de priorisation des politiques publiques.

Nous avons interrogé le ministre sur ce sujet, qui touche surtout les communes nouvelles rurales. Celles-ci regroupent au moins une dizaine de communes sans continuité urbaine et se retrouvent sous le coup de la loi SRU ; dents creuses et terrains vierges sont les seules options qui s'offrent à elles pour construire. En effet, il n'est pas simple de requalifier dans des bourgs déjà petits.

Le contrat de mixité sociale prévu par la loi « 3DS » me semble pouvoir constituer un bon outil pour parvenir à concilier les objectifs des SRU et du « ZAN ».

Je voudrais ajouter que certains pays ont recours à des pondérations pour régler cette question. À titre d'exemple, 1 hectare consommé pour du logement social peut correspondre à 0,5 hectare artificialisé.

Ne rentrons pas dans le sujet des pondérations ; nous risquerions de devoir tout remettre en question.

Il faudra bien qu'à un moment nous tranchions pour définir quelles politiques publiques sont prioritaires.

Aux difficultés déjà évoquées, je voudrais ajouter celle des communes littorales qui doivent construire des logements sociaux et qui, malgré leur bonne volonté, ne peuvent faire autrement et vont continuer de payer l'amende à laquelle elles sont soumises alors même que la loi ne leur laisse pas le choix.

Je partage certains des propos tenus sur les logements sociaux, mais je ne suis pas sûre que ce sujet puisse être traité au niveau de la loi. En revanche, dans la loi « 3DS », nous avons veillé à faire dans la dentelle pour traiter de cette question. Il faut faire preuve d'intelligence et mutualiser. À ce titre, ne pourrait-on pas, dans le cadre du contrat de mixité sociale, permettre aux préfets de considérer le logement social de façon particulière quand les élus souhaitent répondre aux exigences, mais qu'ils sont confrontés à des difficultés ? Traiter ce problème dans ce cadre me semblerait plus adapté que d'essayer de définir une norme qui ne conviendra à personne.

L'amendement COM-91 n'est pas adopté.

L'amendement COM-41 vise à ajouter le critère de prise en compte de la topographie des territoires à la liste des critères de territorialisation applicables aux SCoT. Cette prise en compte semble déjà satisfaite par les critères inscrits au code de l'urbanisme. Demande de retrait ou avis défavorable.

L'amendement COM-45 ajoute deux nouveaux critères de territorialisation applicables aux SCoT : la prise en compte de la topographie et celle des dynamiques démographiques des territoires. La prise en compte de la topographie et des dynamiques démographiques est en effet essentielle pour une bonne adaptation des objectifs du « ZAN » et ces critères sont déjà partiellement pris en compte par le code de l'urbanisme. Cependant, il faut considérer leur définition avec précaution. La prise en compte de la démographie d'un territoire ne peut se faire au détriment des communes connaissant une déprise démographique.

Pour ajouter de nouveaux critères de territorialisation, il nous faut mener une réflexion fine avec les instances locales, notamment avec la Fédération nationale des SCoT, afin de ne pas entraver les territoires par des contraintes qu'ils ne pourraient respecter ou qui leur seraient fortement défavorables. Ne rajoutons pas des critères impossibles à une équation déjà complexe pour les élus locaux. Demande de retrait ou avis défavorable.

Les amendements COM-41 et COM-45 ne sont pas adoptés.

L'amendement COM-93 transforme l'objectif actuel de réduction de 50 % en un objectif de préservation de 90 % des espaces naturels, agricoles et forestiers (Enaf) pendant la première période.

La transformation d'un objectif central de la lutte contre l'artificialisation n'est pas souhaitable ni envisageable, et ce à plusieurs titres.

D'une part, cet objectif ne prend pas en compte les différentes formes d'artificialisation, mais seulement l'étalement urbain. Il est donc moins ambitieux en matière de protection de l'environnement que l'objectif inscrit dans la loi.

D'autre part, modifier un tel objectif directeur fragiliserait la sécurité juridique du dispositif, alors que les SRADDET sont en cours de modification. Changer l'objectif nécessiterait de recommencer à zéro le processus de modification.

Nous ne pouvons ainsi bouleverser l'esprit et l'application de la loi Climat-résilience. Demande de retrait ou avis défavorable.

Nous déposerons cet amendement en séance, car nous souhaitons que le débat ait lieu, y compris avec le ministre. Une telle rédaction est bien en deçà des objectifs prévus par la loi. Cependant, il faut se poser la question et y réfléchir : s'agit-il d'aménager en préservant l'environnement ou de subir la préservation de l'environnement ? Il nous semblait intéressant d'encourager cette réflexion collective plutôt que d'être systématiquement dans une logique d'interdiction et de contraintes.

L'amendement COM-93 n'est pas adopté.

L'amendement COM-76 apporte des améliorations au dispositif de territorialisation des objectifs de réduction de l'artificialisation.

Il prévoit de mieux prendre en compte, et de manière équivalente, les efforts de réduction de la consommation d'Enaf avant 2031 et les efforts de réduction de l'artificialisation fournis à compter de 2031, dans la déclinaison des objectifs par les SCoT et les SRADDET. Ainsi, les communes et les EPCI les plus vertueux ne seront pas pénalisés. Il s'agit là d'une demande formulée de façon unanime par les associations d'élus, dont nous partageons tous la position.

En outre, l'amendement vise à supprimer l'application aux SRADDET des critères de territorialisation auxquels sont soumis les SCoT. De l'avis des associations d'élus, ces critères sont trop fins et précis pour être appliqués à l'échelon plus large de la région. Je tiens à rappeler que les SRADDET demeurent contraints par des critères législatifs et réglementaires de territorialisation définis par la loi Climat-résilience et ses décrets d'application. Nous les complétons avec la prise en compte des efforts passés.

Mon amendement est incompatible avec les amendements COM-42 et COM-46, qui maintiennent l'alignement des critères applicables aux SRADDET sur ceux des SCoT. Avis défavorable.

Comment prend-on en compte l'historique ?

L'amendement prévoit qu'« il est tenu compte des efforts de réduction de la consommation d'Enaf déjà réalisés par les collectivités compétentes en matière d'urbanisme au cours des vingt dernières années et traduits au sein de leurs documents d'urbanisme ».

L'amendement COM-76 est adopté.

Les amendements COM-42 et COM-46 ne sont pas adoptés.

L'article 6 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission spéciale.

Les amendements COM-77, COM-21 rectifié, COM-53, COM-1 et COM-35 rectifié bis modifient significativement le dispositif de « surface minimale » de 1 hectare, prévu par l'article 7.

L'amendement COM-21 supprime entièrement le dispositif proposé par le texte et le remplace par une « enveloppe de solidarité » qui s'appliquerait au niveau intercommunal, qui ne serait pas obligatoire et dont il serait décidé en bout de chaîne de la territorialisation, uniquement pour les territoires couverts par un PLUi.

D'une part, ce dispositif est très similaire à la « part réservée » prévue à l'article 8 et serait donc redondant.

D'autre part, je suis défavorable à la suppression de notre dispositif de garantie rurale, qui concerne toutes les communes, y compris celles qui ne sont pas couvertes par un PLUi ni même par un PLU. Ce qui est proposé ne vise que 6 000 communes couvertes par un PLUi, qui sont majoritairement urbaines et recevront déjà des enveloppes généreuses.

De plus, notre dispositif prévoit que ce garde-fou intervienne dès le niveau de la territorialisation régionale et pas en bout de chaîne, lorsque les communes subiront les pourcentages de « ZAN » déjà décidés par la région et les SCoT.

Enfin, la gouvernance intercommunale n'étant pas la même selon les territoires, cette enveloppe de solidarité offre une garantie toute relative. Avis défavorable.

Quant à l'amendement COM-53, il remplace la « surface minimale » de 1 hectare par un quota minimal de 1 %. Cette garantie ne vaudrait que pour les communes couvertes par un PLUi d'ici 2026.

Comme nous l'avons signalé au ministre, le quota de 1 % de la surface urbanisée favorise ceux qui se sont étendus par le passé ; c'est la double peine pour les petites communes qui ont été plus sobres.

Surtout, je suis défavorable à ce critère intercommunal. Je rappelle que le transfert de la compétence urbanisme à l'EPCI est aujourd'hui facultatif, comme nous en avons décidé dans la loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (Alur). Pourquoi punir les communes n'ayant pas transféré la compétence d'urbanisme ou les communes rurales ? Passer en force pour imposer le PLUi ne semble pas être la bonne méthode. Avis défavorable.

Je ne suis pas certaine que les PLUi permettront de tout régler et je rappelle que nous cultivons ici la liberté locale ainsi que la libre administration. Récompenser ceux qui ont choisi un PLUi revient à porter un jugement moral. Je voudrais prendre le cas précis de territoires comptant des SCoT qui ne sont ni plus ni moins que des super PLUi. S'ils doivent en plus faire un PLUi, il ne leur restera plus qu'à définir la couleur des volets !

Il y a une coquille dans notre amendement COM-53. L'idée qui ressort n'était pas la nôtre. En revanche, monsieur le rapporteur, sommes-nous bien d'accord sur le fait que les surfaces minimales seront bien comptabilisées dans le « ZAN » ?

Bien sûr.

L'amendement COM-1 substitue à la règle d'une surface minimale de 1 hectare, une surface minimale de 1 % des surfaces déjà urbanisées, mais uniquement pour les communes de montagne. Après avoir analysé les données d'artificialisation, il apparaît que cette règle de 1 % des surfaces déjà urbanisées est, dans 73 % des cas, plus restrictive que la règle de 1 hectare, ce pourcentage s'élevant à 83 % pour les communes peu denses et très peu denses. Je ne souhaite pas priver les communes rurales de montagne de cette garantie de 1 hectare, qui évitera qu'elles ne soient asphyxiées. Si telle n'était pas l'intention de l'auteur, la rédaction pourrait être revue. En l'état, demande de retrait ou avis défavorable.

L'amendement COM-35 soulève un point légitime : le traitement des communes nouvelles serait quelque peu inégal selon la rédaction actuelle de l'article. Pour autant, octroyer 0,5 hectare supplémentaire par commune ancienne me semble très généreux, certaines communes nouvelles ayant rassemblé une dizaine ou une quinzaine d'anciennes communes, il y a plus de dix ans dans certains cas. Je demande donc le retrait de cet amendement, afin que nous puissions en discuter avec nos collègues en séance publique. À défaut, avis défavorable.

Enfin, l'amendement COM-77 améliore le dispositif de surface minimale de 1 hectare, en le simplifiant et le précisant.

La surface ne serait plus modulée par les SRADDET et les SCoT, ce qui représente une source de complexité et de mélange des compétences, mais directement garantie par la loi. De plus, elle s'appliquerait à toutes les étapes de la territorialisation.

Je précise que cette surface minimale sera couverte par les enveloppes « ZAN » régionales et aux échelons inférieurs. Il ne s'agit donc pas d'une dérogation au « ZAN ».

Surtout, je prévois que le chiffre de 1 hectare ne soit valable que pour la première décennie, jusqu'à 2031, pour être ensuite réduit d'une façon qui soit cohérente avec l'atteinte du « ZAN » en 2050. Un bilan doit être tiré en 2031, afin d'examiner la consommation ou non de la surface, pour définir une trajectoire.

S'agissant de l'amendement COM-1, je rappelle que certains PLUi rassemblent des communes de montagne et d'autres qui ne sont pas des communes de montagne. J'imagine le casse-tête que représenterait un tel calcul pour les élus.

Nous devons nous montrer vigilants sur un point : ces dispositions doivent concerner toutes les communes. Or certaines propositions n'évoquent une application que pour les communes dotées d'un document d'urbanisme. Le problème semble surtout concerner celles pour lesquelles le règlement national d'urbanisme (RNU) s'applique.

Je remercie le rapporteur pour l'intérêt porté à mon amendement COM-35 rectifié bis, même s'il a décidé de ne pas le retenir en l'état. Je prends note de l'encouragement à retravailler afin de présenter un amendement en séance qui pourra, je l'espère, être retenu.

Il serait bon, dans l'esprit de la loi Climat-résilience et de la commission spéciale, que l'on puisse avoir une idée de l'impact de votre proposition, au regard de l'enveloppe de 120 000 hectares.

Par ailleurs, le ministre a évoqué le nombre de tonnes de CO2 émises par chaque hectare quand on s'étale, mais il semble impossible d'obtenir les chiffres. Nous pourrions comparer ce nombre avec celui des tonnes émises par la ville qui se densifie.

Nous pouvons trouver les chiffres avant la séance.

Je rappelle que notre commission spéciale a été créée pour traiter un certain nombre de questions, liées au dispositif rural ainsi qu'aux zones de montagne et aux zones littorales exposées au recul du trait de côte. Si nous parlons différemment des zones de montagne, c'est parce que le sujet a été traité, comme l'a expliqué le rapporteur. Il est d'ailleurs apparu que les zones de montagne étaient plutôt vertueuses en matière de développement de l'urbanisme. Nous devons trouver des solutions acceptables pour les territoires et pas seulement écouter ce que dit le ministre sur ces sujets.

L'amendement COM-53 est retiré.

L'amendement COM-77 est adopté. En conséquence, les amendements COM-21 rectifié, COM-1 et COM-35 rectifié bis deviennent sans objet.

L'article 7 est ainsi rédigé.

L'amendement COM-22 rectifié propose la suppression de l'article, à laquelle je suis défavorable.

L'amendement COM-47 rectifié bis vise à supprimer la part réservée au niveau intercommunal. Le texte prévoit cette part réservée, aux côtés de celle du SCoT, pour deux raisons. D'abord, il s'agit de permettre à des EPCI de mettre plus ou moins en réserve que ce que prévoit le SCoT, dans un esprit de différenciation locale. Ensuite, les intercommunalités peuvent ainsi conserver la main sur les projets relevant de leur niveau de compétences, sans en référer aux SCoT.

Toutefois, j'entends les arguments de notre collègue quant à la complexité du dispositif et à la nécessité de ne pas miter le périmètre du SCoT. Les EPCI auront toujours la possibilité d'élaborer leur PLUi de telle manière que les projets à venir soient pris en compte. Avis de sagesse.

Il s'agit d'un amendement un peu technique, mais conserver la rédaction actuelle revient à tuer les SCoT. En effet, le texte stipule que les projets d'intérêt à l'échelle d'un territoire, définis par les SCoT, font partie d'une enveloppe appréciée par les PLUi quand ils existent et par les SCoT pour les communes qui ne sont pas couvertes par un PLUi. Les projets ne sont donc plus mis en oeuvre à l'échelle du SCoT. À titre d'exemple, si l'on décide de créer une piscine intercommunale à l'échelle d'un SCoT rural de 70 communes, l'enveloppe fera partie de la réserve. Si le SCoT porte le projet, le coût sera imputé aux seules communes n'ayant pas de PLUi. Les communes qui sont dans un PLUi au sein du SCoT ne participeront pas à l'effort. Si les projets ne sont pas gérés à l'échelle du SCoT, il faut les supprimer.

Notre amendement fait une dichotomie : les SCoT sont au-dessus des PLU et des PLUi, qui sont au même niveau. En maintenant la rédaction, nous plaçons les PLUi au niveau des SCoT. Les communes en PLU seront les parents pauvres de ce fonctionnement.

Il faut trouver une solution pour les territoires qui ne sont pas couverts par des SCoT.

L'article prévoit bien que le SRADDET peut instaurer la part réservée pour les territoires dépourvus de SCoT.

L'article ne fait référence qu'aux SCoT ; les communes sans SCoT ne sont pas régies par cet article.

Compte tenu de la façon dont est placé l'alinéa 5 dans l'article 8, seules les communes couvertes par un SCoT sont concernées. En revanche, en relisant cet alinéa, il semble qu'il y ait un « privilège » des communes couvertes par un PLUi. Supprimer cet alinéa redonnerait leur force aux SCoT - même si je demeure dubitative, car il y a de grands et de petits SCoT, ce qui rend la situation complexe. Nous voterons cet amendement.

L'amendement COM-22 rectifié n'est pas adopté.

L'amendement COM-47 rectifié bis est adopté.

L'amendement COM-78 vise à clarifier que la part réservée ne crée pas une dérogation au « ZAN » et qu'elle sera bien incluse dans l'enveloppe de la région, du SCoT ou de l'intercommunalité, selon les cas.

L'amendement COM-78 est adopté.

L'amendement COM-79 vise à renforcer la manière dont les projets devront être justifiés pour bénéficier de la part réservée au développement territorial.

En plus des conditions déjà fixées par le texte, l'amendement prévoit que la commune justifie que le projet ne pourrait pas être réalisé dans les parties urbanisées de la commune, ce qui est cohérent avec la logique de sobriété foncière.

L'amendement COM-79 est adopté.

L'article 8 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission spéciale.

L'amendement COM-10 vise à modifier les règles d'urbanisme applicables à certains projets, ainsi que le contenu des PLU, pour renforcer la prise en compte de la biodiversité.

Le lien entre cet amendement et les mesures portées par le texte est assez distant.

L'objet du texte n'est pas de créer de nouvelles obligations ou de nouveaux objectifs en matière de biodiversité, mais de faciliter l'atteinte du « ZAN », qui constitue un objectif spécifique en lui-même. Avis défavorable.

On traite un sujet en silo alors que des liens sont présents.

Il s'agit là des règles d'urbanisme en général et non de celles du « ZAN ».

Nous proposons de rester dans le cadre de notre commission.

L'amendement COM-10 n'est pas adopté.

Avis défavorable à l'amendement COM-54, qui vise à supprimer une disposition consensuelle issue des travaux transpartisans de la mission conjointe de contrôle : la qualification des surfaces couvertes par une végétation herbacée comme non artificialisée.

Le décret d'avril 2022 relatif à la nomenclature des sols artificialisés a contrevenu à l'intention du législateur en considérant les pelouses et jardins comme artificialisés, alors que l'article 192 de la loi Climat-résilience précisait qu'une surface végétalisée devait être considérée comme non artificialisée.

La proposition de loi ne fait en l'espèce que réaffirmer ce qui a été adopté en août 2021 et répondre à l'inquiétude des élus locaux et notamment de l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF), qui a déposé un recours devant le Conseil d'État.

Ce dispositif constitue un axe et un marqueur fort de la proposition de loi sénatoriale, qui permet de garantir le développement de la nature en ville et le maintien des espaces verts.

Par ailleurs, je signale qu'un nouveau projet de décret portant sur la nomenclature des sols est en cours d'élaboration par le Gouvernement.

L'amendement COM-44 vise à considérer comme non artificialisées les surfaces réservées à la pratique du ski alpin et aux activités de glisse autorisées.

Cette disposition, très sectorielle, n'a pas sa place dans l'article du code de l'urbanisme qui définit de façon générique les caractéristiques que doivent revêtir les surfaces pour être considérées comme artificialisées ou non.

En outre, les aménagements et terrassements réalisés pour permettre une meilleure conservation du manteau neigeux dans un contexte de changement climatique peuvent altérer les fonctions écologiques des sols.

Pour ces raisons, il est préférable de ne pas opérer cette qualification par la voie législative. Demande de retrait ou avis défavorable.

L'amendement COM-5 vise à conditionner le caractère non artificialisé des pelouses à l'absence de traitement à base de produits phytosanitaires.

Si l'intention de cet amendement est louable, il présente plusieurs difficultés pratiques qui compliqueraient encore la mise en oeuvre de la stratégie du « ZAN ». Avis défavorable.

Je propose d'adopter mon amendement COM-80, qui vise à exclure les pelouses situées sur les parcelles affectées à une activité secondaire ou tertiaire des surfaces considérées comme non artificialisées et à inclure les surfaces herbacées affectées à des infrastructures de transport. Il permet ainsi de favoriser la densification industrielle et économique à l'échelle de la parcelle en ne pénalisant pas les projets d'extension, mais aussi de réduire l'emprise des infrastructures de transport.

Les amendements COM-3 rectifié, COM-4 rectifié, COM-27 rectifié quater, COM-38 et COM-39, qui font l'objet d'une discussion commune, visent à exclure des surfaces artificialisées les bâtiments agricoles, leurs abords ainsi que les surfaces nécessaires à l'exploitation agricole - espaces de transformation, de conditionnement, de commercialisation, de stockage et d'entretien du matériel. L'amendement COM-92 vise à ne pas compter le changement de destination des bâtiments agricoles comme une nouvelle artificialisation.

Je vous propose de réserver la discussion de ces amendements au stade de la séance publique, afin de pouvoir s'accorder d'ici là sur une rédaction plus aboutie, qui convienne aux auteurs des différents amendements déposés sur cette question d'importance, notamment pour les territoires ruraux. Il m'apparaît nécessaire de sécuriser juridiquement le dispositif qui pourrait être adopté par le Sénat, afin de garantir sa pérennité au cours de la navette parlementaire. En l'état, demande de retrait ou avis défavorable.

Mon amendement COM-81 vise à considérer les parcelles polluées comme artificialisées, afin de créer une incitation à y conduire des opérations de dépollution permettant de les réutiliser pour des projets nouveaux de construction ou d'aménagement ou à les renaturer, permettant ainsi d'améliorer le solde net d'artificialisation de la collectivité.

Il s'agit d'une disposition vertueuse, qui constitue également une contrepartie aux coûts et délais, souvent importants, qui sont nécessaires à la dépollution des sols.

Le sujet des bâtiments agricoles se trouve au coeur de l'enjeu relatif à la conciliation entre la sobriété foncière et le développement des territoires ruraux agricoles. Ces bâtiments concernent essentiellement l'élevage, mais aussi parfois le maraîchage.

Aujourd'hui, ils ne sont pas comptabilisés dans les consommations d'espaces naturels, agricoles et forestiers et le droit de construire dépend du zonage. Si nous commençons à comptabiliser l'artificialisation de ces bâtiments liés à l'élevage, qui sont souvent construits en lien avec la réglementation sur le bien-être animal, une concurrence se développera dans nos communes rurales à partir de 2031, et les élus devront choisir entre la construction d'étables ou de bergeries et celle de maisons.

Par ailleurs, quand ces bâtiments sont transformés, deviennent-ils des surfaces à comptabiliser comme artificialisées ? C'est la question à laquelle répond notre collègue Angèle Préville dans l'amendement COM-92.

Ces amendements touchent à la question majeure posée par ce texte : s'agit-il de préserver le vivant ou de s'inscrire dans une logique de contraintes ? À mon sens, l'enjeu du « ZAN » n'est pas d'interdire les activités humaines sur notre territoire.

Faciliter la perméabilisation des sols constitue l'objectif premier du « ZAN ». À ce titre, je rappelle que la présence d'un manteau neigeux entretenu et tassé pour permettre la pratique du ski permet une fonte plus progressive, une meilleure infiltration de l'eau et la pousse d'une herbe plus grasse, mieux à même de nourrir les bêtes et offrant un meilleur taux d'humidité, ce qui constituera un atout pour limiter la vigueur des départs de feux qui ne manqueront pas de sévir dans nos montagnes à l'avenir. J'aimerais donc qu'on m'explique de quelle façon 1 hectare d'un terrain peu terrassé, qui ne compte que deux ou trois constructions, pourrait menacer les infiltrations autant qu'un même terrain comprenant 50 maisons.

J'en viens aux bâtiments agricoles. Dans un certain nombre de territoires, si les activités permises par l'existence de ces bâtiments devaient disparaître, l'impact serait négatif. En effet, ces activités et les aménagements qu'elles impliquent permettent à l'eau de s'infiltrer plutôt que de ruisseler, comme c'est le cas dans les grandes friches naturelles. Les activités humaines représentent des atouts considérables pour lutter contre le réchauffement climatique. Je suis plutôt favorable aux divers amendements portant sur le sujet.

Je voudrais comprendre la logique : le droit minimum à 1 hectare, initialement prévu, était censé intégrer des projets de type agricole. On se rend compte que les élus seront rapidement débordés par les dépôts de dossier. Pourrait-on réfléchir à un principe d'encadrement, qui permettrait d'autoriser ces pratiques sans renoncer à un contrôle ? Il faudrait trouver une demi-mesure.

Je suis d'accord avec Anne-Catherine Loisier, on ne peut pas tout laisser faire. À un moment, il faudra payer l'addition, car tout cela finira par être décompté.

Je voudrais également réagir à l'amendement COM-92 d'Angèle Préville, qui est un bon amendement. Transformer en logement du bâti agricole, c'est du renouvellement rural. Je ne vois pas pourquoi ce renouvellement ne serait pas considéré comme vertueux au même titre que le renouvellement urbain. Il s'agit là d'une véritable opportunité pour les territoires ruraux.

L'imperméabilisation des sols constitue le stade ultime de l'action négative anthropique. Planter quelques arbustes est considéré comme une artificialisation, au même titre que de couler du bitume, alors que l'impact n'est évidemment pas le même.

Enfin, la renaturation constitue un sujet important et compliqué.

La loi est mal écrite et nous entraîne vers des débats qui ne sont pas ceux que nous devrions avoir dans le cadre de cette loi. Celle-ci porte sur la consommation des Enaf et pas sur l'artificialisation. Le décret pour la période d'après 2031 nous conduit à nous tromper de débat.

Des choses intéressantes ont été dites pendant les auditions. À titre d'exemple, l'idée de tache urbaine a retenu mon attention. Avec ce concept, on considère que tout est artificialisé parce que ces espaces ne rendent pas de grand service écosystémique ou agricole. Cependant, la tache ne signifie pas que la zone est totalement urbanisée et cela donne des marges de manoeuvre aux communes.

Tel qu'il est écrit, ce texte va donner lieu à une aberration. Pendant la prochaine décennie, on construira des lotissements extrêmement denses pour ne pas consommer trop d'Enaf. Et puis, pendant la période suivante, comme on ne comptera plus les pelouses, on pourra faire des lotissements plus étendus, consommant plus d'Enaf. Les pelouses artificialisent les terres, même si elles ne les imperméabilisent pas.

J'ai conçu l'amendement COM-92 par rapport à mon territoire rural, dans lequel il y avait beaucoup de polycultures et de petites fermes, qui sont devenues beaucoup plus grosses. De petites communes de 200 ou 300 habitants peuvent ainsi compter 20 petites granges en pierre, qui ne sont plus utilisées. Dans le cadre des PLUi, si on vous donne une grange en changement de destination, on décompte de l'artificialisation, alors qu'on manque de logements.

Je voudrais revenir aux amendements COM-3 rectifié et COM-4 rectifié de M. Anglars. Quand on évoque les agriculteurs, il ne faut pas oublier les agriculteurs de la mer, les mytiliculteurs et ostréiculteurs qui ont aussi besoin de locaux et de bâtiments. Sont-ils inclus ou faut-il ouvrir l'amendement ?

Nous nous sommes basés sur l'article L.111-4 du code de l'urbanisme actuel.

On ne peut pas décréter qu'on ne s'occupe pas des agriculteurs. Je suis d'accord pour réfléchir à une proposition commune.

Aux collègues invités à réécrire leurs amendements après un éventuel retrait, n'oublions pas que, pour la période 2021-2031, la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP) considère que les bâtiments agricoles ne sont pas considérés comme une consommation d'Enaf. Le sujet se posera éventuellement après, mais ce n'est pas garanti. Le ministre pourrait considérer que c'est déjà satisfait.

Ensuite, il faut un cadre sur ce sujet des bâtiments agricoles. De quels bâtiments parle-t-on exactement ?

Il est donc demandé aux auteurs des amendements COM-3 rectifié, COM-4 rectifié, COM-92, COM-27 rectifié quater, COM-38 et COM-39 de retirer leur amendement au bénéfice d'un travail qui sera fourni en lien avec la commission spéciale, pour trouver une rédaction commune sur un sujet qui préoccupe tous les groupes.

Je ne voudrais pas qu'on oppose les usages. L'idée est-elle de travailler à un seul amendement qui intègre tout ce qui vient d'être dit, tant sur les jardins que les stations de ski et les bâtiments agricoles ? Nous trouverons une position commune pour les bâtiments agricoles, mais j'ai plus de doutes quant au reste.

Il ne s'agit là que des bâtiments agricoles.

Des bâtiments agricoles terrestres et maritimes !

Un amendement sera rédigé à ce sujet pour répondre à une demande transpartisane. Cela ne vous empêche pas, madame Cukierman, de déposer des amendements sur les autres sujets.

Les amendements COM-3 rectifié, COM-4 rectifié, COM-92, COM-27 rectifié quater, COM-38 et COM-39 sont retirés. Les amendements COM-54 et COM-44 ne sont pas adoptés. L'amendement COM-80 est adopté. En conséquence, l'amendement COM-5 devient sans objet. L'amendement COM-81 est adopté. L'amendement rédactionnel COM-82 est adopté.

L'article 9 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission spéciale.

Mon amendement COM-83 vise à garantir que les surfaces artificialisées rendues impropres à l'usage en raison du recul du trait de côte devront faire l'objet d'actions ou d'opérations effectives de restauration pour être considérées comme renaturées au sens du « ZAN ».

L'amendement COM-83 est adopté.

Mon amendement COM-84 prévoit que les relocalisations des aménagements et les constructions rendues nécessaires en raison du recul du trait de côte feront l'objet d'une étude préalable de densification, afin de limiter et de rationaliser la consommation de nouveaux espaces qui en résultera.

L'amendement COM-84 est adopté.

Les amendements identiques COM-19 et COM-33 visent à préciser que la trajectoire de réduction de l'artificialisation des sols fixée par les schémas d'aménagement régionaux (SAR) tient compte des contraintes et des efforts déjà réalisés par les communes incluses dans le périmètre d'un schéma de mise en valeur de la mer. Avis favorable.

Les amendements identiques COM-19 et COM-33 sont adoptés.

L'amendement COM-36 rectifié bis prévoit que les SRADDET, les SCoT et les PLU tiennent également compte des spécificités propres aux communes touristiques pour la détermination des trajectoires de réduction du rythme de l'artificialisation.

L'esprit qui a animé les travaux de la commission spéciale est celui de la différenciation au profit des territoires. Les communes touristiques, si elles sont situées en zones de montagne ou littorales, bénéficieront des souplesses apportées par le Sénat, grâce à la concertation territoriale. Celles-ci ne permettront toutefois pas d'opérer la rénovation énergétique que Cédric Vial appelle de ses voeux.

Les outils du « ZAN » ne permettront pas non plus de garantir le maintien de la population locale et de répondre aux besoins de l'adaptation au changement climatique. Les difficultés que rencontrent les communes touristiques ne pourront pas être résolues avec les outils du « ZAN », mais dans le cadre d'une stratégie plus transversale. Demande de retrait ou avis défavorable.

L'amendement COM-36 rectifié bis est retiré.

L'article 10 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission spéciale.

L'amendement COM-2 propose de ne considérer comme effective la renaturation des sols qu'à partir du moment où ceux-ci ont retrouvé leurs fonctions nourricières et épuratives.

Si l'on ne peut qu'être favorable à la qualité de la renaturation et de la désartificialisation des sols afin d'obtenir les gains écologiques et écosystémiques espérés par ces opérations, conditionner la renaturation à la restauration effective des fonctions nourricières et épuratives des sols est source d'une grande complexité.

En effet, cela impose de contrôler la qualité de la restauration, avec des techniques d'exploration scientifique poussées, ce qui pose la question des moyens et du personnel chargé de ces contrôles. Cela pourrait dissuader les opérations de renaturation, dans la mesure où la reconquête des fonctions écologiques des sols peut s'étaler sur plusieurs années. Avis défavorable.

L'amendement COM-2 n'est pas adopté.

L'amendement COM-17 prévoit la remise d'un rapport au Parlement sur les terrains à renaturer à l'échelle du territoire national ainsi que leur localisation, leur qualité et l'estimation du coût des opérations de renaturation.

Si je ne suis traditionnellement pas favorable aux demandes de rapports qui ne sont bien souvent qu'un moyen de « botter en touche », celui-ci permettra d'actionner un levier essentiel à la bonne déclinaison des objectifs du « ZAN » dans les territoires. La base Cartofriches mise en oeuvre par le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema) souffre en effet de nombreuses lacunes. Avis favorable.

L'amendement COM-17 est adopté.

L'amendement COM-37 rectifié bis vise à rendre les données nationales de consommation d'espaces interopérables avec les données locales.

Cette demande est complexe à mettre en oeuvre, puisqu'elle suppose de s'adapter à tous les standards qui ont été développés par les collectivités territoriales et leurs groupements pour observer leur trajectoire foncière. C'est dans la réalité quasiment impossible pour le Cerema ou l'Institut national de l'information géographique et forestière (IGN) de s'adapter à toutes les bases de données locales et à tous les outils d'observation. Par ailleurs, cette demande pourrait être constitutive d'une forme de tutelle technique de l'État sur les collectivités concernant les données foncières.

Il est préférable que l'État mette à disposition, comme le préconise la proposition de loi, les données nationales et locales dans les meilleurs délais, qui permettront aux collectivités de confronter leurs propres données, sans pour autant prévoir leur interopérabilité systématique.

En revanche, votre souhait de pouvoir continuer à utiliser les données locales est satisfait par mon amendement COM-85.

Demande de retrait, sinon avis défavorable.

Je précise que cela représentera un coût pour l'ensemble des collectivités que de collecter les données, les traiter, les entrer dans le logiciel foncier à partir du moment où ces données ne seront pas compatibles avec les logiciels existants. Cette démarche les obligera à avoir recours à un cabinet extérieur. J'aimerais donc maintenir cet amendement.

L'amendement COM-37 rectifié bis n'est pas adopté.

Les amendements identiques COM-14, COM-23 et mon amendement COM-85 précisent que la mise à disposition des données fournies par l'État n'est pas exclusive d'autres données que les régions et les autres collectivités ou groupements pourraient collecter par ailleurs via des observatoires régionaux ou locaux.

Cette disposition de bon sens permet de mettre fin aux dispositifs d'observation foncière établis localement par des collectivités désireuses d'opérer un suivi fin de leur trajectoire d'artificialisation. Il présente l'avantage de pouvoir vérifier certaines données produites par l'État et ses opérateurs et d'améliorer ainsi la qualité des bases de données grâce à cette double observation, qui reste facultative. Avis favorable.

Nous avons déjà subi l'effet de l'arrivée des logiciels dans les services d'urbanisme qui a amené des difficultés en termes d'interopérabilité et de traitement des permis de construire ; c'est la même situation qui se reproduira dans la vie réelle. Il faut néanmoins maintenir absolument une ingénierie locale, afin de pouvoir contrôler la donnée de référence servant au calcul de la consommation.

Il manque dans la proposition l'échelon départemental pour les différents types d'outils. De plus, la précision cartographique n'est pas le seul sujet, l'ancienneté des données pose aussi question.

L'État doit accélérer la sécurisation de ses propres cartographies : il faudrait peut-être ajouter une date butoir dans la loi.

Je vous transmettrai les informations sur le décret dès que je les recevrai. Nous devons examiner ce sujet qui impacte notre proposition de loi quant à la nomenclature.

Par ailleurs, le processus devrait s'accélérer pour l'occupation du sol à grande échelle (OCS GE), l'IGN et le Cerema, puisqu'un test a été effectué pour une mise en oeuvre à la fin de l'année 2024 ou début 2025, outre un projet qui mobiliserait environ 70 millions d'euros par an. La maille d'observation est fixée à 2 500 mètres carrés.

Les amendements identiques COM-14, COM-23 et COM-85 sont adoptés.

L'article 11 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission spéciale.

L'amendement COM-86 concerne une précision juridique.

L'amendement COM-86 est adopté.

L'amendement COM-87 précise que les efforts de renaturation, qui pourront bénéficier du droit de préemption instauré par l'article 12, peuvent inclure des actions liées à la préservation ou la restauration des continuités écologiques.

L'amendement COM-87 est adopté.

Mon amendement COM-88 apporte diverses améliorations au dispositif de sursis à statuer « ZAN ». Il précise la manière dont il s'articule avec le sursis existant, pour éviter de devoir recourir deux fois au sursis à statuer.

En particulier, il prévoit que le sursis à statuer « ZAN » pourra être utilisé jusqu'à la date limite fixée pour la modification des documents d'urbanisme locaux intégrant les objectifs du « ZAN », c'est-à-dire le 22 août 2028 ; et que la durée maximale du sursis à statuer sera étendue à quatre ans, ce qui était une demande des élus locaux pour bien couvrir toute la période de transition.

Surtout, je propose, pour les communes et intercommunalités couvertes par un SCoT, qu'elles puissent recourir au sursis à statuer dès l'adoption du SCoT intégrant les objectifs du « ZAN » : cela permettra d'intervenir plus tôt, et dispensera ces communes de fixer par délibération des objectifs indicatifs avant de surseoir à statuer, ce qui est gage de simplification.

Mon amendement est incompatible avec l'amendement COM-24, qui supprime toute condition pour le sursis à statuer. J'y suis défavorable, car il faut garantir une sécurité juridique pour les porteurs de projets et éviter l'arbitraire.

L'amendement COM-88 est adopté. En conséquence, l'amendement COM-24 devient sans objet.

L'article 12 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission spéciale.

L'amendement COM-32 est irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution.

L'amendement COM-32 est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.

Mon amendement COM-89 vise à sécuriser les projets déjà lancés, qui pourraient être remis en cause en raison des incertitudes liées à la mise en oeuvre du « ZAN ».

Je pense notamment aux collectivités territoriales qui avaient décidé, avant la loi Climat-résilience, de la création d'une zone d'aménagement concertée (ZAC) ou d'une grande opération d'urbanisme (GOU), pour lesquelles elles ont lourdement investi et qui se réaliseront sur plusieurs années. Cela me semble de nature à apaiser la mise en oeuvre du « ZAN ».

L'amendement COM-89 est adopté et devient article additionnel.

Mon amendement COM-90 vise à comptabiliser plus fidèlement l'artificialisation réelle durant les phases de travaux.

Les travaux et aménagements nécessaires à la réalisation de projets peuvent donner lieu à une artificialisation temporaire qui peut être jusqu'à deux fois supérieure à l'emprise finale d'un projet. Comptabiliser comme artificialisées ces surfaces qui seront renaturées à l'issue des travaux ne peut que pénaliser les communes et EPCI qui verront leur solde d'artificialisation ponctionné pendant la durée des travaux : c'est pourquoi je propose de ne pas comptabiliser ces surfaces comme artificialisées.

Mon amendement prévoit cependant une condition de restitution à l'identique des surfaces temporairement artificialisées et renvoie à un décret d'application qui précisera la définition du caractère temporaire des travaux. Cet amendement concerne essentiellement les chantiers.

L'amendement COM-90 est adopté.

L'amendement COM-9 prévoit de conditionner la comptabilisation des opérations de renaturation avant 2031 à l'application de mesures de protection contre l'artificialisation pendant au moins 20 ans. Demande de retrait, sinon avis défavorable.

L'amendement COM-9 n'est pas adopté.

L'article 13 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission spéciale.

L'amendement COM-6 propose d'inscrire les sols comme patrimoine commun de la Nation. Il est irrecevable au titre de l'article 45 de la Constitution.

L'article 1er de la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages a par ailleurs déjà inscrit à l'article L. 110-1 du code de l'environnement que « les processus biologiques, les sols et la géodiversité » concourent à la constitution du patrimoine commun de la Nation.

L'amendement COM-6 est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.

Cet amendement COM-7 introduit une demande de rapport au Gouvernement portant sur l'impact de l'application de l'objectif de zéro artificialisation nette et de la rénovation énergétique sur la biodiversité. Demande de retrait, sinon avis défavorable.

L'amendement COM-7 n'est pas adopté.

L'amendement COM-55 introduit une demande de rapport au gouvernement afin de faire de la fiscalité locale un vecteur d'incitation à l'atteinte des objectifs du « ZAN ».

Par principe, la commission n'est pas favorable aux demandes de rapport. De plus, nous avons décidé de ne pas traiter de la fiscalité du ZAN dans ce texte, qui n'est pas le véhicule adapté. Demande de retrait, sinon avis défavorable.

Les considérations fiscales à l'échelle locale constituent le grand manque de la loi « ZAN », il serait bien de le souligner collectivement via une demande de rapport. Néanmoins, j'accepte de retirer mon amendement.

L'amendement COM-55 est retiré.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission spéciale.

Le sort des amendements examinés par la commission spéciale est retracé dans le tableau suivant :

La réunion est close à 18 h 55.