La proposition de loi visant à instituer un médiateur territorial dans certaines collectivités territoriales a été déposée en juillet 2018 par notre collègue Nathalie Delattre. Observant que plusieurs dizaines de médiateurs avaient déjà été institués dans tous les niveaux de collectivités territoriales, et constatant une attente renouvelée de plus de proximité de la part de nos concitoyens, Mme Delattre a voulu par ce texte encourager le développement de ce mode alternatif de règlement des litiges.

L'objectif est double. D'une part, il s'agit d'imposer l'institution d'un médiateur territorial dans certaines collectivités territoriales et établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. D'autre part, ce texte crée un cadre juridique propre à cette catégorie de médiation.

La médiation a pour objet principal de prévenir la judiciarisation des litiges. Elle fait intervenir un tiers, le médiateur, qui s'efforce de proposer aux deux parties une solution de leur différend, qu'elles sont ensuite libres d'accepter ou non. Le médiateur n'est pas investi du pouvoir d'imposer sa décision comme l'est le juge.

Les collectivités territoriales sont libres de mettre en place des médiateurs institutionnels pour résoudre à l'amiable les différends avec leurs administrés. L'association des médiateurs des collectivités territoriales estime à soixante le nombre de médiateurs existant aujourd'hui, et leur action est ressentie plutôt positivement.

Pour autant, dans le silence des textes, leurs modalités de nomination diffèrent : ils peuvent être nommés pour une durée qui coïncide avec la durée du mandat électoral, certains élus ou fonctionnaires sont médiateurs de leur propre collectivité... La plupart des médiateurs subordonnent en outre leur saisine à l'exercice préalable d'un recours gracieux ou hiérarchique auprès de l'administration.

Le droit en vigueur offre aussi plusieurs autres formes de médiation pour prévenir la judiciarisation des litiges entre les collectivités territoriales et leurs administrés. Le Défenseur des droits, autorité constitutionnelle indépendante, peut être saisi pour tout litige résultant du fonctionnement des collectivités territoriales portant atteinte aux droits et libertés d'une personne. La médiation administrative, rénovée en 2016, offre aussi aux collectivités territoriales un moyen alternatif de règlement de leurs litiges. Enfin, le régime de la médiation de la consommation, issu du droit de l'Union européenne, est également applicable aux collectivités territoriales pour la mise en oeuvre d'un service public industriel et commercial considéré comme un service marchand.

Considérant l'attente de proximité de la part de nos concitoyens, mais aussi compte tenu du droit en vigueur, j'ai cherché, avec Nathalie Delattre, à trouver un consensus sur ce texte. Nous sommes convaincus que les collectivités territoriales ont tout intérêt, lorsqu'elles en ont la possibilité, à instituer un médiateur territorial. Nous voyons ce dernier comme le régulateur bienveillant, et parfaitement adapté au niveau local, des aléas de la vie administrative.

Dès lors, en accord avec Nathalie Delattre, nous souhaitons encourager le recours aux médiateurs territoriaux sans l'imposer, tout en clarifiant le cadre juridique dans lequel ils opèrent. Je vous propose neuf amendements à cet effet, dont sept à l'article 1er, qui est le coeur de la proposition de loi.

Je ne souhaite pas accroître inutilement les charges des collectivités territoriales, et préfère leur laisser la liberté de choisir ou non d'instituer un médiateur territorial. Je vous propose donc de supprimer l'obligation prévue dans le texte initial.

Je vous propose ensuite de saisir l'opportunité de créer un socle de règles communes facilitant l'action du médiateur territorial, tout en l'articulant mieux avec le droit en vigueur. La proposition de loi donne compétence au médiateur territorial pour les litiges relevant des domaines de compétence de la collectivité territoriale ou du groupement qui l'a institué, ce qui est logique. Je vous propose toutefois d'exclure de son champ de compétences les litiges avec une autre personne publique, les litiges de nature contractuelle et les litiges internes relevant de la gestion des ressources humaines. Le texte initial n'excluait que cette dernière catégorie de litiges. L'exception contractuelle permet d'exclure formellement les litiges relevant des dispositions du code de la commande publique et ceux relevant de la médiation de la consommation, ce qui est plus avisé et plus clair. Le texte inclurait bien les litiges entre un usager et une personne chargée d'une mission de service public par la collectivité territoriale ou le groupement, lorsqu'ils ne relèveraient d'aucune des catégories précédemment exclues. Enfin, je vous propose de faire du médiateur territorial le correspondant du Défenseur des droits, pour assurer la complémentarité de leur action sur le terrain.

Je vous propose ensuite de compléter les garanties entourant la nomination et l'exercice des fonctions du médiateur territorial. La proposition de loi rend incompatibles les fonctions de médiateur territorial avec celles d'élu ou d'agent de la même collectivité territoriale, ou du même groupement. Un de mes amendements complète ce régime en prévoyant une incompatibilité identique pour les élus ou agents des groupements dont serait membre une collectivité territoriale qui nommerait un médiateur.

Je vous propose aussi de compléter le principe d'indépendance du médiateur territorial fixé par le texte initial en soumettant l'exercice de ses fonctions aux conditions prévues à l'article L. 213-2 du code de justice administrative : impartialité, compétence, diligence - et confidentialité de la médiation, tant pour lui que pour les parties.

Je vous propose également de clarifier le régime procédural de la médiation territoriale, en donnant notamment à la saisine du médiateur territorial les mêmes effets juridiques que ceux prévus à l'article L. 213-6 du code de justice administrative : interruption des délais de recours contentieux et suspension des prescriptions.

Dans le même esprit, seraient rendus applicables à l'accord résultant de la médiation territoriale d'autres principes prévus dans le code de justice administrative, notamment celui selon lequel le juge peut toujours homologuer un tel accord et lui donner force exécutoire. Serait toutefois supprimée la faculté d'auto-saisine du médiateur territorial. J'estime en effet inopportun que ce dernier se prononce sur des litiges individuels sans même avoir l'accord de l'administré ou de l'administration en cause.

Je vous propose aussi de supprimer le renvoi au pouvoir réglementaire, considérant que, le législateur définissant les principes de l'action du médiateur territorial dans la loi, il est souhaitable de laisser aux collectivités la liberté de prendre ensuite les mesures qu'elles jugeront utiles pour la mettre en oeuvre.

Enfin, faisons preuve de souplesse dans l'application de la loi dans le temps en adoptant des dispositions transitoires pour les médiateurs déjà en place : je vous propose qu'ils disposent de quatre années pour se conformer à la loi.

- Présidence de M. Philippe Bas, président - 

Ce texte a fait un long chemin depuis son dépôt, aux côtés de M. Pillet, qui n'est plus avec nous dans cette commission. Notre intention était d'interpeller sur le rôle de la médiation territoriale pour rapprocher l'administration de ses administrés, en nous fondant sur les exemples existants. Cette proposition de loi a trouvé un écho avec le mouvement des gilets jaunes et le Grand débat national, pendant lequel le sujet de la médiation a été beaucoup évoqué. Les quelque 700 facilitateurs de parole du Grand débat ont, en quelque sorte, joué le rôle de médiateurs sur le terrain. J'avais d'ailleurs invité le Gouvernement à poursuivre dans cette voie en soutenant le développement de la médiation dans les collectivités territoriales, où elle peut aider au règlement des litiges.

Les ministères de la Justice et des collectivités territoriales ont manifesté leur intérêt, car les médiateurs territoriaux peuvent être le maillon manquant entre les administrations locales et les citoyens, dont l'institution permettrait de prévenir les actions contentieuses et de rétablir le dialogue. Cela pourrait aussi compenser la déception parfois ressentie par nos concitoyens du fait de certaines décisions défavorables de l'administration.

Nous avons aussi été destinataires de nombreuses contributions des médiateurs actuels pour l'amélioration de ce texte. Le caractère obligatoire avait pour objectif d'aider les collectivités territoriales à s'emparer de ce dispositif. Mais, à la réflexion, nous ne souhaitons pas leur imposer une charge supplémentaire, et le respect de leur libre administration nous a conduits à privilégier un caractère optionnel.

Il était important de définir un socle commun à la lumière de l'expérience des médiateurs territoriaux existants. Il existe déjà des textes régissant d'autres catégories de médiation, épars, avec lesquels cette proposition de loi s'articule. Aujourd'hui, le médiateur territorial peut être un élu de la majorité. Nous avons tranché et introduit une incompatibilité, pour éviter qu'on puisse être juge et partie. Nous avons aussi résolu un dysfonctionnement en découplant le mandat du médiateur du mandat électif, et en le fixant à cinq ans. Nous spécifions aussi son indépendance et sa neutralité.

Comme le médiateur de Paris passe beaucoup de temps à régler des problèmes de ressources humaines à l'Opéra de Paris, nous avons clarifié le champ de compétences. Nous avons aussi introduit le caractère interruptif du délai de recours de la saisine du médiateur territorial. Les deux parties doivent accepter la médiation. C'est l'un de ses principes fondamentaux. Et nous avons ajouté la diligence parmi les exigences requises pour le médiateur. Si les collectivités territoriales estiment que la médiation est abusive, elles pourront toujours refuser cette médiation. Dès lors, le délai de recours contentieux recommencera à courir.

En tous cas, le ministère de la Justice nous a encouragés à faire de ce médiateur un outil de déjudiciarisation.

Quand j'ai lu ce texte, je n'étais pas sûre de la ligne de partage entre les compétences du médiateur territorial et celles du délégué du Défenseur des droits. Comment se répartissent-elles ?

Ce texte arrive après d'autres sur le même sujet déposés depuis 2014, mais le contexte actuel met en lumière la nécessité de la médiation. Il existe déjà des médiateurs, et on observe une pratique volontaire des collectivités territoriales. En Europe, la Suisse dispose déjà de cet outil. Mais, s'il doit être facultatif, pourquoi l'inscrire dans la loi ? Nous comprenons qu'il s'agit d'un texte d'appel, et il est vrai qu'il n'est pas inutile de l'aborder. Il est vrai aussi que le principe de libre administration des collectivités territoriales doit être respecté, ce qui plaide pour un caractère facultatif. Pour autant, il est important de poser un cadre juridique commun aux pratiques volontaires qui émergent ici et là. Nous avons donc déposé des amendements constructifs.

Nous sommes d'accord avec la formulation des compétences, mais il nous semble qu'il faut rendre officielle la communication du rapport devant la collectivité. Il faut aussi préciser qui peut être médiateur. Les contractuels, dont le nombre va augmenter, doivent être mentionnés, et nous irions plus loin sur l'incompatibilité avec un mandat électif, en l'étendant à toute collectivité. Nous précisons les garanties minimales relatives aux qualités attendues. Sur les règles de déontologie, nous proposons de soumettre les médiateurs à l'obligation de déclaration d'intérêt et de situation patrimoniale auprès de la Haute autorité. Dans les grandes collectivités territoriales, la médiation peut aussi toucher des domaines sensibles... Sur l'indépendance, il est bon de découpler le mandat du médiateur du mandat électoral, mais le fixer à cinq ans est une solution imparfaite, car après l'élection il faut toujours un peu de temps pour que la collectivité s'installe. La procédure de sélection, enfin, doit être parfaitement transparente.

Ce texte, à l'origine, ne me faisait pas bondir de joie ! Merci au rapporteur de l'avoir amélioré, notamment en rendant la chose facultative. Et il faut entourer l'intervention du médiateur territorial de garanties pour les parties. Quelles seront les règles déontologiques ?

Le caractère obligatoire nous paraissait également excessif : il faut laisser la collectivité apprécier. Comme il a disparu, nos réticences sont levées. Un de mes collègues du Conseil d'État m'avait alerté sur le fait que chacun peut se dire médiateur. Il faut donc fixer des conditions précises, sans aller jusqu'à créer un statut - même si c'est difficile en France ! C'est une fonction d'intermédiaire amiable, à laquelle il faut laisser des marges de manoeuvre, et qu'il faut laisser préciser par la pratique. Comment le médiateur peut-il ne pas être agent de la collectivité, s'il est rémunéré par celle-ci ? Il faut introduire sur ce point une réserve : vu la charge de travail que ces fonctions représentent, elles ne sauraient être bénévoles, et il faudra articuler l'indépendance et la rémunération.

Mme Harribey a parlé de la Suisse, mais nous avons des exemples au sein de notre République avec les Cadis à Mayotte. Ce sont des notables qui, avant la départementalisation, étaient chargés d'une triple compétence d'officier d'état civil, de notaire et de juge de paix. La départementalisation leur a retiré ces compétences, mais ils sont restés sur place comme agents du département. On s'aperçoit depuis que leur rôle essentiel était la médiation : ils recevaient les citoyens et participaient à la cohésion sociale. Le fait qu'ils n'exercent plus ce rôle est l'une des causes des difficultés actuelles de Mayotte, où l'on réfléchit à la manière de les faire revenir sur le devant de la scène, notamment en leur confiant des fonctions de médiateurs - et ce texte pourra y aider.

En lisant cette proposition de loi, je me suis gratté la tête, sans doute parce que mon expérience provient surtout de petites collectivités territoriales, où ce texte ne semble pas nécessaire, car ce sont souvent les élus qui jouent le rôle de médiateur. Il est vrai que dans les collectivités territoriales plus grandes il en va autrement - et notamment dans les intercommunalités, où il n'est pas toujours simple de comprendre qui fait quoi. Je comprends qu'une fois l'accord conclu avec le médiateur, il devient opposable : dans ce cas, c'est un office de juge ! La mise en place des médiateurs est facultative, mais ceux qui existent déjà devront obligatoirement se mettre en conformité. N'est-ce pas contradictoire ?

Le caractère obligatoire m'a rebutée. Mais cette proposition de loi reconnaît des fonctions existantes et très utiles, dans la mesure où les rapports entre nos concitoyens et l'administration sont parfois frontaux et teintés d'incompréhension. Gardons-nous toutefois, comme nous le faisons trop souvent, de statufier les choses. Le caractère facultatif s'appuiera sur l'esprit de liberté et de responsabilité des élus. Un cadre général suffit : les collectivités territoriales sauront construire le modèle qui leur convient.

La médiation n'est pas obligatoire. La décision du médiateur peut-elle avoir force obligatoire ? C'est l'accord trouvé qui doit devenir obligatoire, pas le jugement du médiateur. Celui-ci ne peut que rapprocher les parties, il ne saurait trancher.

Il y a des recoupements avec le Défenseur des droits, en effet. Le médiateur territorial, dont ce texte encourage le développement, favorise un lien de proximité. S'il y a doublon, nous prévoyons que le médiateur territorial se fait correspondant du Défenseur des droits, qu'il informe.

Je partage globalement la position de Mme Harribey sur les incompatibilités électives, bien que je préfère à ce stade les circonscrire au niveau local ; mais imposer aux médiateurs territoriaux une déclaration d'intérêt et de patrimoine auprès de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique serait sans doute excessif, puisque nous avons exclu du champ de compétences les litiges susceptibles de créer des conflits d'intérêt.

La proposition de loi ne crée pas de statut. En vertu du principe de libre administration, nous laissons à la collectivité territoriale le soin de s'assurer de l'intérêt, ou non, de créer un médiateur territorial. Les élus locaux connaissent tous l'importance de la médiation !

Le médiateur territorial pourra être recruté sous forme contractuelle, mais il peut aussi bénéficier d'un simple remboursement de frais selon des modalités auxquelles nous pouvons réfléchir. Il ne faut pas figer les choses sur ce point. L'accord résultant de la médiation sera-t-il opposable ? S'il est trouvé entre les parties, il les oblige l'une envers l'autre. Mais le médiateur n'est pas un juge, et il ne peut imposer un accord. De plus, celui-ci ne saurait avoir force exécutoire, sauf homologation par le juge.

Les amendements COM-8 et COM-7 suppriment l'obligation d'instituer un médiateur territorial. L'amendement COM-7 est satisfait par l'amendement COM-8.

L'amendement COM-8 est adopté. L'amendement COM-7 est retiré.

L'amendement COM-9 exclut du champ de compétences les litiges avec une autre personne publique, les litiges de nature contractuelle et les litiges internes relevant de la gestion des ressources humaines.

Je comprends qu'on exclue la relation contractuelle au titre de la commande publique, mais beaucoup de situations relevant typiquement de la médiation sont contractuelles...

Les autorisations d'occupation temporaire du domaine public ne sont pas des situations contractuelles. Il n'est pas certain non plus qu'un litige en matière de cantines scolaires serait écarté de la médiation parce qu'il serait de nature contractuelle.

Je rappelle aussi qu'il existe déjà un médiateur de l'eau et que de nombreux litiges relatifs à l'exécution d'un contrat de prestation de services entrent dans le champ de la médiation de la consommation. Quant à l'occupation du domaine public, le caractère contractuel reste à préciser...

Les autorisations d'occupation temporaire du domaine public ont un caractère contractuel si elles sont assorties de conditions.

La ligne de partage entre le contractuel et le non-contractuel est complexe. Il faut aussi savoir si certains litiges indiscutablement de nature contractuelle ne gagneraient pas à être réglés par une procédure de médiation.

Il faut exclure les litiges avec des prestataires ou des fournisseurs.

Il s'agit justement de litiges qui relèvent du code de la commande publique.

Dès lors que nous avons adopté l'amendement précisant que l'instauration du médiateur est une faculté pour les collectivités, pourquoi ne pas les laisser décider des missions qu'elles entendent confier au médiateur ? Laissons de la souplesse aux collectivités. Par exemple, si la compétence de l'eau est exercée en régie, la collectivité pourra préférer recourir à un médiateur territorial plutôt qu'au médiateur de l'eau.

Au lieu des litiges liés à une « relation contractuelle », nous pourrions exclure les litiges relevant de la commande publique.

Il faut y réfléchir ; je vous propose de le faire d'ici la séance publique.

Qu'en pense l'auteure de la proposition de loi ?

Les collectivités attendent de nous que nous les aidions à définir le champ de compétences des médiateurs. La grande majorité ne veut pas confier au médiateur les litiges internes relevant de la gestion des ressources humaines. À l'inverse, les litiges de cantines doivent faire partie du champ de la médiation territoriale. Beaucoup de collectivités territoriales ont un règlement relatif à la facturation de la cantine. Les médiateurs ont d'ailleurs constaté qu'ils étaient souvent saisis des mêmes questions à ce sujet et ils ont pu proposer aux maires une évolution de leurs règlements.

N'est-il pas quelque peu contradictoire de créer un médiateur puis de limiter aussitôt ses compétences ? Son avis ne sera que consultatif et la collectivité sera toujours libre de le suivre ou non.

France Stratégie est en train de recenser les formes de médiation. La proposition de loi n'a pas vocation à embrasser tout son champ, qui est vaste, mais vise les collectivités territoriales. Elle est volontairement restrictive afin de définir des procédures encadrées et simples. Les litiges internes relèvent d'une autre logique et n'ont pas vocation à être traités par le médiateur territorial. Les collectivités ont toujours la possibilité de créer un médiateur interne si elles le souhaitent. Essayons de cadrer les tâches du médiateur territorial, cela répond aux demandes des médiateurs comme des collectivités territoriales.

La ville de Paris comme la région Île-de-France ont institué des médiateurs et j'ai été médiatrice. S'il est utile d'exclure les litiges avec d'autres personnes publiques, je ne vois pas l'intérêt d'exclure les litiges de nature contractuelle et les litiges internes. La médiation relève de l'informel et reste facultative. Si les collectivités veulent un médiateur social, elles pourront le créer. Exclure a priori des compétences me parait sans grand intérêt.

Il existe déjà des médiateurs spécialisés dans les domaines exclus par l'amendement. Le médiateur territorial est un généraliste. Je propose de voter cet amendement et de réfléchir, avant l'examen en séance, à propos de la commande publique et de la consommation pour éviter que les médiateurs territoriaux ne soient absorbés par des dossiers très techniques.

L'amendement COM-9 est adopté.

La proposition de loi vise à fixer un régime d'incompatibilités des fonctions de médiateur territorial. On ne pourrait pas cumuler les fonctions de médiateur territorial avec celles d'élu ou d'agent de la collectivité territoriale, ou du groupement instituant ledit médiateur. Mon amendement COM-10 complète ce régime en prévoyant une incompatibilité identique pour les élus ou agents des groupements dont serait membre une collectivité territoriale qui nommerait un médiateur. L'amendement COM-2 de Mme Harribey va plus loin et rend incompatibles les fonctions de médiateur territorial avec tout mandat électif. C'est trop contraignant et l'on risque d'assécher le vivier des médiateurs. Avis défavorable, ainsi qu'à l'amendement COM-1 sur l'exclusion des agents contractuels qui serait satisfait par la rédaction de mon amendement COM-10.

Le médiateur ne doit pas être un agent de la collectivité mais il doit percevoir une indemnité.

Absolument. Pour éviter tout lien de subordination le médiateur, qui est indépendant, devrait à mon sens percevoir une indemnité. Mais il faut y réfléchir.

L'amendement COM-10 est adopté et l'amendement COM-1 devient sans objet.

L'amendement COM-2 n'est pas adopté.

L'amendement COM-4 précise que le médiateur territorial est nommé à l'issue d'une procédure de sélection garantissant les principes d'égal accès et de publicité. Avis défavorable : cela me paraît trop contraignant pour les collectivités et ne semble pas adapté à l'objet des fonctions de médiateur. Attention là encore à ne pas réduire le vivier potentiel.

L'amendement COM-4 n'est pas adopté.

L'amendement COM-3 inscrit dans la loi les qualités attendues du médiateur territorial, défini comme une « personnalité qualifiée dont les compétences en matière de défense des droits et libertés et l'expérience de l'administration territoriale sont reconnues ». Je trouve là encore que c'est trop contraignant, on ne recrute ni un juge ni le Défenseur des droits qui a des pouvoirs quasi-juridictionnels. Les collectivités auraient du mal à trouver un médiateur répondant à de tels critères... Faisons confiance aux élus.

Le Défenseur des droits est une autorité administrative indépendante qui cherche à étendre ses ramifications territoriales. Je ne suis pas sûr qu'il voie d'un bon oeil la nomination de correspondants locaux territoriaux qu'il n'aurait pas choisis, comme nous l'avons adopté tout à l'heure...

L'amendement COM-3 n'est pas adopté.

L'amendement COM-11 vise à clarifier le régime procédural de la médiation territoriale. Il donne notamment à la saisine du médiateur territorial les mêmes effets juridiques que ceux prévus à l'article L. 213 6 du code de justice administrative : interruption des délais de recours contentieux et suspension des prescriptions.

Le juge peut surseoir à statuer en attendant le résultat de la médiation. Comme la collectivité peut arrêter la médiation lorsqu'elle le souhaite, alors il ne faut pas craindre des manoeuvres dilatoires abusives.

L'amendement COM-11 est adopté, ainsi que l'amendement rédactionnel COM-12.

L'amendement COM-6 impose la présentation du rapport du médiateur territorial devant l'assemblée délibérante. Nous avons réfléchi avec Nathalie Delattre et avons préféré laisser la collectivité libre de le prévoir ou non. De toutes les façons, dans la mesure où il s'agirait d'un document administratif, le rapport du médiateur serait potentiellement consultable par le public. Certains élus craignent aussi une instrumentalisation de l'action du médiateur territorial par leurs adversaires via les informations qu'ils pourraient trouver dans son rapport à l'approche des élections. Sagesse.

Ce sujet constitue un frein à la création du médiateur. La crainte d'une instrumentalisation est forte. Pour que le médiateur territorial puisse prospérer, ne rendons pas cette communication obligatoire.

Notre amendement s'inscrivait dans une logique constructive. Il s'agit de porter à la connaissance de l'assemblée délibérante les conclusions du rapport. La communication figurera dans le compte rendu et contribuera à la transparence et à la confiance entre les élus et les citoyens.

Il ne faudrait pas que la loi, par l'implicite de sa rédaction, puisse être interprétée comme faisant obligation au médiateur de présenter une communication. Il faut permettre à la collectivité, lorsqu'elle crée un médiateur, de choisir si elle opte ou non pour un rapport annuel.

L'intérêt de la médiation est aussi de faciliter les retours d'expérience ; la proposition de loi prévoit bien un rapport. Mais si l'on formalise cette obligation avec un cadre trop contraignant, on risque d'aboutir au résultat inverse de celui qui est escompté. Il faut y réfléchir.

Au moins, si le médiateur est tenu de faire un rapport annuel, celui-ci doit être communiqué à l'assemblée délibérante.

Il faut aussi prendre en compte la question de la protection des données personnelles. Quoi qu'il en soit, l'usage veut que l'on n'amende pas une proposition de loi sans l'accord de ses auteurs, ce qui n'est pas le cas ici.

L'amendement COM-6 n'est pas adopté.

L'amendement COM-13 supprime un renvoi au pouvoir réglementaire. Les éventuelles mesures nécessaires à l'application de la loi pourront être prises au niveau local, ce qui parait plus adapté.

L'amendement COM-13 est adopté.

Une précision, le texte prévoit simplement que « le médiateur territorial est désigné par la collectivité ». Mais comment sera-t-il nommé concrètement : est-ce un pouvoir du maire ? L'assemblée délibérante devra-t-elle voter ? La rédaction actuelle sous-entend les deux. Le plus simple serait une nomination par le président de l'exécutif.

On a voulu laisser le choix aux collectivités.

Nous voulons en effet que les collectivités soient libres. Il faudra vérifier si la rédaction actuelle n'implique pas une délibération automatique du conseil municipal.

Il serait pertinent que le médiateur soit nommé par le maire ou le président de l'exécutif. Une assemblée délibérante n'est pas un jury de concours. Imaginez la nature du débat en séance publique si elle a à examiner plusieurs candidatures... Il serait bon de clarifier la rédaction.

Nous allons réfléchir à ce point. L'essentiel est de garantir la confiance entre l'organe exécutif et le médiateur.

Lorsque le conseil municipal choisit un avocat pour le représenter à l'occasion d'un litige, cela ne pose pas de problème...

Il ne s'agit dans ce cas que d'une simple communication au conseil, non d'une délibération !

Le conseil municipal peut toujours donner une délégation de pouvoir au maire s'il le souhaite.

Je vous propose de maintenir la rédaction actuelle pour le moment, et d'y réfléchir en vue de la séance publique.

L'amendement COM-5 impose aux médiateurs territoriaux de remettre à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) une déclaration de situation patrimoniale et une déclaration d'intérêts. Cette obligation me semble très lourde et peu adaptée pour les médiateurs territoriaux, d'autant plus que, par l'adoption de l'amendement COM-9, nous avons exclu de leur champ de compétences les litiges contractuels, qui comprennent tous ceux relevant de la commande publique. Les risques de conflit d'intérêts sont donc limités. Avis défavorable.

L'amendement COM-5 n'est pas adopté.

L'amendement COM-14 comporte des dispositions transitoires nécessaires.

L'amendement COM-14 est adopté.

L'amendement COM-15 prévoit l'application outre-mer de la proposition de loi.

L'amendement COM-15est adopté.

L'amendement COM-16 met en cohérence l'intitulé de la proposition de loi avec son objet.

L'amendement COM-16 est adopté.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

- Présidence de M. François-Noël Buffet, vice-président -

Nous examinons la proposition de résolution visant à clarifier et actualiser le règlement du Sénat. Conformément aux articles 47 ter à 47 quinquies de notre Règlement, nous examinerons ce texte selon la procédure de législation partielle en commission, qui concerne 20 des 26 articles - tous sauf les articles 1er, 8, 13, 14, 15 et 17 que nous examinerons dans un second temps selon la procédure normale. Dans ce cadre, le droit d'amendement s'exerce uniquement en commission, la séance plénière étant centrée sur les explications de vote et le vote sur l'ensemble du texte adopté par la commission. Les articles que nous allons aborder maintenant ne feront donc l'objet que d'un seul vote en séance publique, prévue le 13 juin prochain. Ils ne pourront pas faire l'objet d'amendements en séance, sauf retour à la procédure normale.

Je vous rappelle que cette partie de notre réunion est ouverte à tous les sénateurs et au public, et qu'elle est retransmise en direct.

Après avoir consulté tous les groupes politiques, le Président du Sénat a déposé, le 12 avril dernier, une proposition de résolution visant à clarifier notre Règlement. Il s'agit d'une démarche essentiellement technique et à droit quasi-constant.

Signe de son succès, la procédure de législation en commission est mise en oeuvre pour une réforme du Règlement - c'est une première. À la demande du groupe Communiste, républicain, citoyen et écologiste (CRCE), six articles seront néanmoins examinés selon la procédure normale. Nous les examinerons dans un second temps.

Cette réforme a peu à voir avec celle en cours à l'Assemblée nationale - nous sommes beaucoup plus en avance dans la modernisation de nos procédures. Je me réfère notamment à la législation en commission, au contrôle du domaine de la loi et du règlement, et au « droit de réplique » pendant les questions d'actualité au Gouvernement... C'est bien la « réforme Larcher » de 2015, inspirée des conclusions du groupe de travail dont les rapporteurs étaient MM. Karoutchi et Richard, qui constitue une source d'inspiration pour nos collègues députés ! Le Sénat peut être fier de ses initiatives, qui ont amélioré nos procédures tout en respectant les droits des groupes minoritaires et d'opposition. Si la révision constitutionnelle devait aboutir, nous devrions certainement modifier à nouveau notre Règlement.

Cette proposition de résolution peut sembler, au premier abord, considérable par son ampleur : elle modifie presque les deux tiers des articles de notre Règlement et crée une vingtaine de nouveaux articles. Mais malgré son volume, ce texte poursuit un objectif volontairement limité : clarifier, simplifier et codifier, bref réécrire à droit quasi-constant notre droit parlementaire pour le rendre enfin plus lisible. Par cohérence, je ne pourrai donc qu'être défavorable aux amendements qui modifieraient substantiellement nos procédures - quels que soient leurs mérites. Lorsque le temps sera venu, nous modifierons, si nécessaire, notre Règlement de manière consensuelle, comme c'est notre habitude, selon un usage dont d'autres chambres pourraient gagner à s'inspirer...

La proposition de résolution vise la clarté et l'intelligibilité : le règlement du Sénat, qui constitue notre bien commun, mérite de gagner en lisibilité et en cohérence. La sédimentation des dispositions au fil des années - voire des Républiques - le rend difficile d'accès. Bien des règles sont éclatées dans plusieurs chapitres, ce qui ne facilite pas leur compréhension. Notre Règlement comprend d'ailleurs plusieurs dispositions totalement obsolètes. En cas d'urgence, il prévoit par exemple que les délégations de vote sont faites « par télégramme », avec l'obligation de transmettre une lettre de confirmation dans les cinq jours ! Il dispose également que les pétitions sont réunies au sein d'un « feuilleton », que je n'ai plus vu publié depuis de nombreuses années. Il mentionne encore les questions orales avec débat, qui n'ont plus d'utilité depuis la création des débats d'initiative sénatoriale en 2009. Pour les scrutins publics, le Règlement prévoit que les secrétaires doivent se tenir dans le couloir droit de l'hémicycle pour les votes « pour » et dans le couloir gauche pour les votes « contre »... ce qui n'est plus le cas depuis longtemps !

Dans un souci d'efficacité, la proposition de résolution simplifie également certaines procédures. Il s'agit ainsi d'actualiser les règles du jeu du droit parlementaire. À titre d'exemple, elle allège la séance publique en supprimant les mécanismes de double annonce pour les procédures de nomination. Elle rend certaines procédures pluriannuelles, comme la nomination de la commission spéciale chargée du contrôle des comptes et de l'évaluation interne, présidée par notre collègue François-Noël Buffet. Enfin, elle facilite la planification des travaux par la Conférence des présidents en précisant certains délais applicables au Gouvernement.

Je remercie le Président Larcher pour cet effort salutaire de clarification de nos règles communes. Il ne s'agit vraisemblablement, en réalité, que d'une première étape avant d'envisager, dans un second temps, des modifications de fond. Les réformes institutionnelles nous donneront l'occasion d'évoquer ces questions : je ne doute pas que chaque assemblée aura à coeur de poursuivre les efforts entrepris pour rendre le travail parlementaire encore plus efficace. Nous aurons, nous, naturellement des propositions à faire pour renforcer les outils de contrôle de l'action du Gouvernement.

Pendant mes travaux, j'ai tenu à rencontrer l'ensemble des présidents de groupe et de commission, qui m'ont indiqué leur intérêt pour la réforme proposée. J'ai aussi rencontré le président David Assouline, chargé de mettre en oeuvre le dispositif de vote électronique dans l'hémicycle.

La commission des affaires européennes que j'ai l'honneur de présider souhaiterait voir consacré par notre Règlement son rôle d'alerte visant à éviter les surtranspositions de directives européennes. C'est le sens de notre amendement COM-79 rectifié. Il s'agit d'une modification à droit constant, conforme à la déclaration de la Conférence des présidents de janvier 2018, qui a été confirmée en janvier 2019.

Le groupe socialiste et républicain a déposé une trentaine d'amendements, essentiellement rédactionnels. Nous avons ainsi respecté la feuille de route du Président du Sénat et de notre rapporteur, visant à ne pas modifier la substance de notre Règlement tout en révisant certaines rédactions. Toutefois si le projet de révision constitutionnelle devait être adopté, même si certaines dispositions relatives au fonctionnement du Parlement ont disparu, nous devrions sans doute alors modifier à nouveau notre Règlement. Mais cela reste encore hypothétique...

Je ne suis pas certain que tous les amendements que nous avons déposés soient à droit constant... Que veut dire du reste « légiférer à droit constant » ? S'agit-il de jargonner administrativement comme il convient ? Mais si cela permet de corriger certains détails... J'espère en tout cas que nos amendements seront examinés sinon avec faveur, du moins avec intérêt.

Je serai favorable à l'amendement de la commission des affaires européennes qui pérennise son droit d'alerte pour éviter les surtranspositions. Celles-ci sont souvent dommageables à l'image que se font nos concitoyens de l'Union européenne.

Je remercie le président Sueur et le groupe socialiste et républicain qui ont accepté de suivre la feuille de route fixée par le président du Sénat. Monsieur Collombat, je ne pourrai donner un avis favorable à tous vos amendements, mais je tiens à dire que, sur le fond, certains ont toute ma sympathie et qu'ils seraient utilement rediscutés à l'occasion d'une éventuelle révision constitutionnelle modifiant les pouvoirs et les procédures du Parlement.

Nous allons d'abord examiner les articles relevant de la procédure de législation en commission, ensuite ceux qui en ont été écartés.

La proposition de résolution consacre le moment de référence auquel s'apprécie la situation des groupes minoritaires ou d'opposition pour déclencher le bénéfice des droits de tirage reconnus lors de la session à venir. Comme aujourd'hui, en pratique, le point serait fait chaque année après la constitution du Bureau définitif, puis au début de chaque session ordinaire. Mon amendement COM-84 vise à permettre à la Conférence des présidents d'examiner la situation des groupes en cours d'année parlementaire, notamment en cas de modifications importantes.

L'amendement COM-84 est adopté.

L'amendement COM-57 n'est pas adopté.

L'amendement de coordination COM-85 est adopté.

L'amendement COM-53 n'est pas adopté.

Avis défavorable à l'amendement COM-44 car la reformulation proposée n'apporte pas d'amélioration par rapport à la rédaction actuelle.

C'est vous qui le dites !

L'amendement COM-44 n'est pas adopté.

Avis défavorable à l'amendement COM-45 qui vise à autoriser, de droit, la publication de l'avis personnel du rapporteur d'une commission d'enquête ou d'une mission d'information si le rapport n'est pas adopté. Cela constituerait une inflexion importante de nos méthodes de travail.

L'amendement COM-45 n'est pas adopté.

L'amendement rédactionnel COM-86 est adopté. L'amendement COM-10 est rejeté.

L'amendement rédactionnel COM-9 est adopté.

L'amendement COM-78 de M. Richard entend fixer plus précisément dans notre Règlement les modalités d'adoption des rapports des commissions d'enquête. Mais les règles proposées sont déjà celles qui sont naturellement suivies en pratique par les commissions d'enquête. Avis défavorable.

Il m'a toujours paru étonnant que les membres des commissions d'enquête ne se prononcent que sur la décision de publier, ou non, le rapport de la commission. Il serait logique que les membres s'approprient auparavant le rapport et votent sur son contenu et sur ses propositions.

Depuis la révision constitutionnelle de juillet 2008, c'est la loi qui doit déterminer les règles d'organisation et de fonctionnement des commissions d'enquête, conformément à l'article 51-2 de la Constitution. Les mesures proposées échappent donc au champ des règlements des assemblées.

L'amendement COM-78 n'est pas adopté.

L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Avis défavorable à l'amendement COM-11 de M. Sueur car la rédaction actuelle me semble meilleure.

Selon la rédaction actuelle, le Président du Sénat fait savoir en séance qu'il a été procédé à l'affichage de la liste. Il serait plus logique de prévoir qu' « il est procédé à l'affichage de cette liste, dont le Président informe la séance. » L'affiche doit précéder son annonce.

Ce débat est digne de la scène « Belle marquise, vos beaux yeux... » du Bourgeois gentilhomme de Molière. Toutes les formules sont correctes, dans un sens ou dans un autre, pourvu que le sens soit le même. Tout est affaire d'esthétique. À cet égard, il me semble simplement que la rédaction actuelle est meilleure.

Je me demande ce que nous faisons-là ! Est-ce un débat législatif souverain ou un arrangement dans le bureau du président ? Si le rapporteur a le pouvoir de tout décider, pourquoi perdre notre temps à discuter ? Est-ce cela la nouvelle règle de fonctionnement du Sénat ?

Monsieur Collombat, je n'ai pas l'impression de participer à la session d'une chambre d'enregistrement ! Le rapporteur nous soumet son avis. Il nous appartient d'en débattre et de tenter convaincre les collègues, le cas échéant, qu'une autre position serait préférable. Le rapporteur ne décide pas de tout, nous avons le pouvoir de décider en votant !

L'amendement COM-11 n'est pas adopté.

L'amendement rédactionnel COM-87 est adopté, ainsi que l'amendement COM-88.

L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Avis défavorable à l'amendement COM-12.

Le règlement actuel prévoit que les sénateurs membres des organismes extérieurs au Parlement rédigent un rapport de leur activité. Pourquoi supprimer cette disposition utile ?

En effet, le règlement du Sénat prévoit que les sénateurs membres des organismes extérieurs au Parlement rédigent un rapport de leur activité. Mais il ne prévoit pas les modalités de ce rapport. Il peut s'agir d'une communication. Dans tous les cas, cette communication a vocation à figurer au compte rendu des commissions, ce qui me semble suffisant. En pratique, aucun rapport n'est publié. Pour plus de souplesse, la proposition de résolution privilégie donc le terme de «communication». Nous n'avons donc pas un désaccord de fond avec M. Sueur.

Absolument. Mais j'en profite pour émettre le voeu pour que cette disposition, qu'il s'agisse d'une communication ou d'un rapport, soit appliquée. Il est rare que les collègues siégeant dans des organismes extra-parlementaires rendent compte de leur activité. Il ne serait pas inutile que nous sachions mieux ce qui se passe à la CNIL ou à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides, par exemple.

L'amendement COM-12 n'est pas adopté.

L'amendement COM-13 est adopté.

L'article 4 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Avis défavorable aux amendements COM-34 et COM-35, les sénateurs non-inscrits sont déjà intégrés de droit dans les calculs à la proportionnelle pour la composition des commissions.

Les amendements COM-34 et COM-35 ne sont pas adoptés.

Les amendements rédactionnels COM-90 et COM-14 sont adoptés.

Avis défavorable à l'amendement COM-15 : je n'ai pas voulu me prononcer sur le fond puisque l'amendement enrichit le Règlement, ce qui est contraire à notre ligne de conduite.

L'amendement COM-15 n'est pas adopté, non plus que les COM-36 et COM-37.

L'amendement COM-46 modifie profondément nos règles : défavorable.

L'amendement COM-46 n'est pas adopté.

L'amendement COM-16 exprime une idée intéressante, mais c'est aussi une innovation règlementaire : avis défavorable.

Un membre de commission d'enquête ne respectant pas la confidentialité peut être exclu, mais c'est le Sénat qui se prononce. Or imagine-t-on un débat public sur pareil sujet ?

L'exclusion est une procédure grave, et heureusement sans précédent. Vous modifiez seulement la saisine. Je préfère que la commission délibère, comme c'est la règle actuellement. En outre, je le dis à nouveau, nous n'avons pas voulu changer les règles sur le fond.

L'amendement COM-16 n'est pas adopté.

L'amendement rédactionnel COM-17 n'est pas adopté.

Dans son amendement COM-19, M. Sueur modifie les règles de suppléance dans les CMP. Sur le fond, notre collègue a raison, car la composition et le recours aux suppléants doivent viser le respect de la parité numérique entre les représentants des deux assemblées, mais aussi l'équilibre politique de chacune. Les dispositions actuelles sont incomplètes, voire obsolètes, et ne rendent pas compte des usages. Mais la tradition de courtoisie entre nos assemblées interdit de donner un avis favorable sans consultation préalable des députés.

Retrait, peut-être ?

On veille, dans les CMP, à respecter l'équilibre politique. Notez que je plaide ici en faveur de la majorité sénatoriale - qui peut certes changer... Concrètement, dans les réunions, il arrive que certains membres ne prennent pas part au vote pour préserver l'équilibre politique : l'amendement correspond bien à la pratique constante, donc il ne change rien au droit actuel.

Notre Parlement pourrait parfois prendre modèle sur celui de Westminster, et ne pas tout écrire... Les CMP sont une avancée immense dans notre système bicaméral. Si une composante politique s'avisait de fausser l'équilibre politique, le texte issu de la CMP serait rejeté ensuite au stade de la séance publique, le travail de celle-ci ne serait qu'une perte de temps. Chacun le sait, il en résulte un bon usage...

Retrait ou, à défaut, rejet.

Je souhaite que nous nous prononcions sur cet amendement important.

L'amendement COM-19 n'est pas adopté.

L'article 5 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'amendement COM-97 précise l'articulation entre les travaux de la commission des finances et les travaux des autres commissions permanentes.

L'amendement COM-97 est adopté.

L'article 9 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'amendement COM-58 permet au rapporteur d'une proposition de loi d'être choisi parmi les auteurs. Mais la récente proposition de loi présentée par Mme Delattre, par exemple, était cosignée par des sénateurs de trois groupes différents ! Nous sommes en outre attachés aux conditions démocratiques qui garantissent le bon aboutissement de l'examen d'un texte. Or il n'est pas possible d'éluder l'exigence majoritaire. La disposition proposée ne rend pas service aux signataires d'une proposition de loi, qui a plus de chances de prospérer si plus d'un groupe la soutient formellement... Défavorable.

Je ne partage pas cette opinion. L'amendement énonce simplement que si un groupe auteur du texte sollicite le rapport, la commission en délibère. Il n'introduit pas un droit.

Certes, mais il induit la reconnaissance, implicite, d'un droit de priorité. Votre lecture littérale et ma lecture politique de l'amendement ne coïncident pas...

L'amendement COM-58 n'est pas adopté.

Avis favorable à l'amendement COM-33. Il vise à réintroduire le dispositif de suivi de l'application des lois que nous avons adopté début mai à l'initiative du groupe socialiste et républicain.

Je vous en remercie. Le Conseil constitutionnel ne s'est toujours pas prononcé...

L'amendement COM-33 est adopté, ainsi que les amendements de précision COM-98 et de clarification COM-99.

Avis défavorable à la création de droit d'une mission d'information commune demandée par deux groupes : il faut laisser une marge d'appréciation à la Conférence des présidents, qui examine de telles requêtes avec bienveillance.

L'amendement COM-48 n'est pas adopté.

L'article 10 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'amendement COM-32 aligne le régime des absences justifiées applicable aux sénateurs représentant les Français de l'étranger sur celui des sénateurs élus outre-mer - une question importante, déjà débattue il y a quelques années. Je ne me sens pas autorisé à y être favorable, puisque nous sommes résolus à ne pas modifier les règles sur le fond.

Le changement n'est pas radical... Et les conditions d'exercice du mandat étant similaires, elles mériteraient une règle identique.

L'amendement COM-32 n'est pas adopté.

Défavorable à l'amendement rédactionnel COM-24.

Je ne comprends pas !

Il faudrait faire l'inventaire complet des occurrences de la formule « par décision » avant de lui substituer « sur décision ». Je vous laisse juge de l'intérêt d'une telle recherche.

L'amendement COM-24 n'est pas adopté.

L'article 11 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Avis défavorable aux amendements COM-25 et COM-61.

Pourquoi ? Aujourd'hui, si l'auteur d'une proposition de loi ou d'une proposition de résolution la retire, tout sénateur peut la reprendre. Si vous supprimez cette possibilité, vous quittez le droit constant, vous cessez d'être fidèle à votre ligne...

Je ne partage pas cette analyse du droit constant. Des « espaces réservés » ont été sanctuarisés en 2008 au profit des groupes, non des sénateurs individuellement. En reprenant une proposition de loi présentée dans un espace réservé, un sénateur pourrait imposer de poursuivre la discussion du texte dans ce créneau horaire, ce qui n'est pas dans l'esprit de nos textes. Il existait un vide juridique, il a été comblé, mieux vaut nous en tenir là.

L'argument est pertinent, mais nous devrons réfléchir à la manière de concilier créneaux réservés et droits des parlementaires. Rien n'interdit une motion de procédure. Et je peux présenter cinquante amendements sur une proposition discutée dans l'espace réservé, cela bloquera aussi efficacement le vote de tout autre texte. J'ai encore en mémoire le goût amer de la Clairette de Die, et des nombreux amendements qui ont obéré la discussion d'une de mes trois propositions de loi ! Néanmoins j'entends les arguments du rapporteur.

L'amendement COM-25 est retiré. Les amendements COM-61 et COM-62 ne sont pas adoptés.

L'article 12 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le règlement du Sénat confie au Bureau le soin de vérifier le quorum. En pratique, ce dernier est constaté par le président de séance assisté de deux secrétaires. Restons-en là. Défavorable à l'amendement COM-51.

Alors expliquez-moi ce qu'est le droit constant : ce qui est inscrit dans le Règlement ou la façon dont on applique les règles écrites ? Cette position n'est pas logique !

Le droit constant ne se limite pas au texte, il englobe les usages et les pratiques qui se développent dans les interstices et les silences du texte. Une composante du droit positif peut être incorporée au règlement du Sénat.

Si elle doit y être incorporée, c'est qu'elle n'y figurait pas.

Nous ne créons pas une règle nouvelle, nous la consacrons dans le texte du Règlement.

Lequel dit le contraire. Finalement, le droit constant, c'est surtout... ce qui vous plaît !

L'amendement COM-51 n'est pas adopté.

L'amendement COM-118 est adopté.

L'article 19 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'amendement COM-79 rectifié du président Bizet vise à pérenniser la mission de veille contre les surtranspositions, aujourd'hui confiée à titre expérimental à la commission des affaires européennes. Avis favorable.

L'amendement COM-79 rectifié est adopté.

L'article 22 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Les amendements COM-74 et COM-75 innovent, certes de façon intéressante... Défavorable.

Les amendements COM-74 et COM-75 ne sont pas adoptés.

L'amendement COM-47 n'est pas adopté.

L'article 23 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'amendement COM-56 rectifié bis vise à mettre le règlement du Sénat en conformité avec une initiative déjà mise en oeuvre par le bureau du Sénat, dans le cadre du plan de prévention et de lutte contre le harcèlement au travail adopté en juin 2018. Merci à ses auteures d'y avoir pensé.

L'amendement COM-56 rectifié bis est adopté.

L'amendement rédactionnel COM-122 est adopté.

L'amendement COM-41 n'est pas adopté, non plus que le COM-42.

L'amendement rédactionnel COM-30 est adopté.

L'article 26 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Les amendements COM-31 et COM-77 concernent les collaborateurs des sénateurs. Ces propositions sont intéressantes mais les élections professionnelles vont avoir lieu prochainement et pour la bonne expression démocratique, il est préférable de laisser le dialogue social se dérouler pour trouver un accord. Je ne suis pas opposé sur le fond aux deux amendements mais le présent texte n'est pas le cadre approprié pour en débattre. Défavorable.

Je vous le dis amicalement : cette explication me semble un peu tirée par les cheveux... Ma rédaction n'a rencontré l'opposition d'aucun collaborateur de sénateur. J'ai travaillé à droit plus que constant, me bornant à préciser que les collaborateurs assistent les sénateurs exclusivement dans l'exercice de leurs fonctions. Souvenons-nous des événements d'il y a quelques mois. Écrire cela noir sur blanc protège les sénateurs et leurs collaborateurs.

Je suis d'accord avec Jean-Pierre Sueur. Et cela correspond à la pratique.

Plus qu'à la pratique : à la règle ! J'ose penser qu'elle va de soi. Ce n'est pas parce qu'elle a parfois été vidée de son sens qu'elle n'existe pas. Au contraire !

On ne saurait traiter pareillement les deux amendements. Les observations du rapporteur ne s'appliquent pas au COM-31 qui vise à actualiser ce qui existe. Le COM-77 en revanche s'immisce dans la gestion de l'association pour la gestion des assistants de sénateurs, et nous sommes là hors du champ de la proposition de résolution.

Les amendements COM-31 et COM-77 ne sont pas adoptés.

L'amendement COM-52 porte sur la reconstitution des groupes interparlementaires d'amitié et l'attribution des présidences. Il prévoit une répartition plus favorable aux groupes minoritaires. La présente révision se fait à droit constant : ce sujet doit donc être renvoyé à plus tard.

Quel est le droit actuel concernant les groupes d'amitié ?

Depuis 2011, les présidences de groupes d'amitié sont réparties à la proportionnelle des groupes politiques, au plus fort reste, précisément afin de mieux respecter l'équilibre politique. L'amendement remet en cause le principe actuel qui consiste à reconduire de droit les présidents sortants, sauf en cas de modification de la composition du Sénat, et ce afin de maintenir une certaine permanence de notre diplomatie parlementaire.

La propriété de la présidence d'un groupe est donc éternelle ? Je ne remets pas en cause les attributions à la proportionnelle. En revanche la manière dont sont attribuées les présidences vaut son pesant de saccharine ! Les uns se servent, les autres récupèrent les miettes. C'est inacceptable.

Tous les groupes sont servis.

Non ! Certains reçoivent ce que les présidents désignés à la proportionnelle à vie veulent bien leur laisser.

L'amendement COM-52 n'est pas adopté.

Les articles de la proposition de résolution examinés selon la procédure de législation en commission sont adoptés dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Mmes et MM. les sénateurs non membres de la commission des lois sont invités à quitter la salle de réunion.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion, suspendue à 11 h 35, est reprise à 11 h 40

Nous examinons à présent selon la procédure normale les articles 1er, 8, 13, 14, 15 et 17 de la proposition de résolution, sur lesquels le droit d'amendement s'exercera également en séance.

Je retirerais le COM-80 et serais favorable au COM-4 s'il était rectifié pour intégrer le contenu de mon amendement.

Très bien, je rectifie en ce sens.

L'amendement COM-80 est retiré.

L'amendement COM-4 rectifié est adopté.

Les amendements rédactionnels COM-5 et COM-6 ne sont pas adoptés.

L'amendement rédactionnel COM-7 est adopté.

Mon amendement COM-81 vise à desserrer le délai d'opposition au remplacement d'un membre du Bureau.

L'amendement COM-81 est adopté.

L'amendement COM-50 n'est pas adopté.

L'amendement de coordination COM-82 est adopté.

L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Je demande le retrait du COM-22 qui prévoit un compte rendu analytique des réunions de commission. Il est satisfait, puisque l'article 15 du Règlement dispose qu'un « compte rendu écrit détaillé des réunions des commissions est publié chaque semaine ».

Je suis un défenseur indéfectible du compte rendu analytique, supprimé en séance publique à l'Assemblée nationale, mais heureusement conservé au Sénat. En commission, un compte rendu écrit détaillé ne suffit pas, l'analytique est un atout de notre institution.

Je ne vois guère, pour ma part, la différence entre des deux. Je propose de nous en tenir à la pratique et à la rédaction actuelles, qui satisfont votre préoccupation.

L'amendement COM-22 n'est pas adopté.

Avis défavorable au COM-23.

Nous y tenons beaucoup, car dans la publicité des travaux des commissions d'enquête, des changements ont infléchi la pratique antérieure. Il a été décidé que les auditions seraient publiques, c'est une bonne chose, qui contribue à donner toute sa place au contrôle parlementaire. La commission d'enquête peut décider qu'une audition ne sera pas publique, mais le droit commun, c'est l'audition publique !

Dès lors qu'un compte rendu est établi, les travaux d'une commission sont publics... Votre amendement porte en réalité sur les modalités de la publicité : ouverture à la presse, captation vidéo. Les règles qui régissent les travaux des commissions d'enquête relèvent de la loi, celles visant les travaux des commissions permanentes sont inscrites dans le règlement de chaque assemblée. On peut s'en étonner et souhaiter que toutes figurent dans le Règlement, plutôt que dans la loi organique ; cela nous donnerait plus d'autonomie dans l'organisation de nos travaux. Mais le droit actuel en dispose autrement. Une évolution pourrait être envisagée à la faveur de la réforme institutionnelle.

L'amendement COM-23 n'est pas adopté.

L'amendement COM-94 est adopté, ainsi que le COM-96 rectifié et le COM-95.

L'article 8 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Je suggère à M. Sueur de retirer l'amendement COM-26 : les dispositions qu'il veut rétablir ont été, pour l'essentiel d'entre elles, non pas supprimées, mais transférées à d'autres articles.

Il est très utile qu'à la fin de la séance, on annonce l'ordre du jour de la suivante, ainsi que la date et l'heure de celle-ci ! C'est un cérémonial rassurant auquel je suis attaché.

L'amendement COM-26 n'est pas adopté.

L'article 14 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Avis défavorable aux amendements COM-68 et COM-40 mais favorable au COM-69.

L'amendement COM-68 n'est pas adopté, le COM-69 est adopté ; l'amendement COM-40 n'est pas adopté.

L'amendement COM-76 rectifié concerne l'ordre de discussion des motions et son articulation avec l'examen d'une proposition de loi référendaire. C'est une question délicate de droit constitutionnel. Je ne suis pas certain que la présente proposition de résolution soit le véhicule adapté à un sujet aussi important. C'est pourquoi je dois y être défavorable...

Nous estimons que cette mention est de nature à éviter les détournements de procédure. Peut-être serait-il envisageable d'y travailler ensemble avant la séance publique ?

Effectivement.

L'amendement COM-76 rectifié est retiré.

L'amendement COM-112 est adopté.

Les amendements COM-113, COM-114, COM-115 et COM-116 sont adoptés.

L'article 15 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Avis défavorable à l'amendement rédactionnel COM-27.

Le verbe « opérer » n'est vraiment pas élégant. Pourquoi le conserver ?

Je suis très sensible à la motivation de votre amendement. J'inverse mon avis. Avis favorable à l'amendement rédactionnel COM-27.

L'amendement COM-27 est adopté.

L'amendement COM-71 n'est pas adopté.

L'amendement COM-28 est adopté.

L'amendement COM-72 n'est pas adopté.

Avis défavorable aux amendements COM-73 et COM-29.

Pourquoi être défavorable au COM-29 ? La formulation « les explications de vote sont admises » figurant à l'alinéa 22 est blessante, car les explications de vote sont de droit. Le ton est condescendant. Mieux vaudrait écrire que « la durée des explications de vote est de deux minutes et demie ».

Je ne suis pas d'accord. Il s'agit de différencier les cas où les explications de vote sont de droit, et ceux où elles sont admises à la demande de chacun d'entre nous. Aucun de nos collègues n'a jamais considéré jusqu'ici comme vexatoire la formulation du Règlement.

Les amendements COM-73 et COM-29 ne sont pas adoptés.

Avis favorable à l'amendement de coordination COM-117.

L'amendement COM-117 est adopté.

L'article 17 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le texte de la proposition de résolution est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

La réunion, suspendue à 12 h 05, est reprise à 12 h 10.

Nous examinons à présent la proposition de loi de M. François-Noël Buffet selon la procédure de législation en commission, qui figure aux articles 47 ter et suivants de notre règlement.

La loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, dite « loi Maptam », a créé la métropole de Lyon, résultat de la fusion de la communauté urbaine, établissement public de coopération intercommunale (EPCI), et du département du Rhône.

Il s'agit d'une collectivité de plein exercice, conformément à l'article 72 de notre Constitution, qui s'ajoute aux communes, aux départements et aux régions.

Nous avons constaté une lacune, car aucun texte n'a été prévu pour garantir que les conseillers métropolitains seront des grands électeurs pour le Sénat.

Dès lors que la métropole de Lyon est une collectivité territoriale de plein exercice, il convient que ceux qui la composeront, élus à partir du scrutin de 2020 au suffrage universel direct, puissent exprimer leur vote au moment des élections sénatoriales. Tel est l'objet de cette proposition de loi, co-signée par tous mes collègues du Rhône, Mme Di Folco, M. Forissier, Mme Lamure, mais aussi Mme Guillemot, Mme Vullien et M. Devinaz.

- Présidence de M. Philippe Bas, président - 

Depuis le 1er janvier 2015, la métropole de Lyon s'est substituée à la communauté urbaine de Lyon et, dans son périmètre, au département du Rhône. Le département du Nouveau Rhône subsiste néanmoins, en dehors des limites de la métropole. Contrairement aux autres métropoles, celle de Lyon n'est pas un EPCI à fiscalité propre mais une collectivité à statut particulier, régie par l'article 72 de la Constitution. Elle exerce les compétences d'un département et certaines compétences des communes.

À compter de mars 2020, le conseil de la métropole de Lyon sera composé de 150 membres, élus au suffrage universel direct. À la différence des EPCI, la représentation des communes ne sera plus garantie, ce qui soulève de réelles difficultés sur le terrain. Pour y répondre, nous avons renforcé les prérogatives de la conférence métropolitaine des maires, organe consultatif qui réunit les maires et le président de la métropole de Lyon. Les réflexions doivent continuer, notamment dans le cadre d'une éventuelle réforme territoriale.

Le texte que nous examinons aujourd'hui corrige une malfaçon du code électoral pour permettre aux conseillers de la métropole de Lyon de participer aux prochaines élections sénatoriales, prévues en septembre 2020. Cette proposition de loi me semble indispensable pour assurer la sécurité juridique du scrutin.

En 2014, sept sénateurs ont été élus dans le Rhône, comme leurs collègues de la série 2. Le prochain scrutin est prévu en septembre 2020. Le périmètre de la circonscription n'a pas évolué : il comprend la métropole de Lyon et le département du Nouveau Rhône, pour un total de 1,8 million d'habitants. Le corps électoral compte 3 500 grands électeurs, dont 3 410 personnes issues des conseils municipaux.

En l'état du droit, les conseillers de la métropole de Lyon ne figurent pas dans la liste des grands électeurs établie à l'article L. 280 du code électoral. Cette situation résulte d'une erreur de coordination de l'ordonnance du 19 décembre 2014, comme l'ont confirmé les représentants du ministère de l'intérieur au cours de leur audition. Elle soulève un fort risque contentieux, car les exigences constitutionnelles ne sont pas respectées : la métropole de Lyon n'est pas représentée pour l'élection des sénateurs, alors qu'elle constitue une collectivité territoriale à statut particulier et qu'elle compte 1,35 million d'habitants.

Dans ce contexte, la proposition de loi autorise les 150 conseillers de la métropole de Lyon à participer aux élections sénatoriales. Elle entrerait en vigueur dès le prochain scrutin, prévu en septembre 2020. Le nombre de grands électeurs dans le Rhône passerait ainsi de 3 500 à 3 650 personnes, soit une augmentation de 4,29 %.

Ce texte reprend un amendement déclaré irrecevable en avril dernier pour absence de lien, même indirect, avec la proposition de loi visant à clarifier diverses dispositions du droit électoral. Je tiens à saluer la méthode suivie par notre collègue François-Noël Buffet : le dépôt d'une proposition de loi à part entière a permis d'entendre les personnes concernées en audition, de mieux étudier sa proposition et, je l'espère, de la faire aboutir.

Cette proposition de loi répond opportunément à une lacune du code électoral : en tant qu'élus locaux, les conseillers de la métropole de Lyon ont vocation à participer aux élections sénatoriales. Il s'agit de respecter la jurisprudence constitutionnelle, qui impose que toutes les catégories d'élus locaux participent aux élections sénatoriales. Sur le plan politique, il s'agit d'assurer une certaine équité entre les conseillers métropolitains et les autres élus locaux.

Ce texte fait consensus entre les sénateurs du Rhône, dont Michel Forissier, pour qui la proposition de loi est indispensable pour « réparer une inégalité de traitement entre élus ». Nous devons agir rapidement, car sauf modification liée aux réformes institutionnelles, les prochaines élections sénatoriales dans le Rhône auront lieu dans quinze mois.

Sur le plan politique, cette proposition de loi ne modifierait qu'à la marge ces élections, puisque les 150 conseillers de la métropole de Lyon ne représenteraient que 4,11 % du collège électoral.

Je me suis interrogée sur un éventuel déséquilibre démographique entre la métropole de Lyon, d'une part, et le département du Nouveau Rhône, d'autre part : aux élections sénatoriales, un conseiller métropolitain représenterait en effet 9 030 habitants, contre 17 208 habitants pour un conseiller départemental. Cette situation semble néanmoins compatible avec la jurisprudence constitutionnelle, quelle que soit l'interprétation retenue.

Selon une première interprétation, la métropole et le département représenteraient deux strates de collectivités distinctes, la métropole exerçant les compétences d'un département mais également certaines compétences des communes. Dans une telle hypothèse, la jurisprudence constitutionnelle n'impose pas de prendre en compte la population respective de la métropole et du département pour répartir les grands électeurs.

Selon une seconde interprétation, la métropole et le département appartiendraient à la même strate de collectivités territoriales. La jurisprudence constitutionnelle impose de prendre en compte leur population respective, mais pas de prévoir un nombre de grands électeurs proportionnel à leur population. Dans l'exemple de la strate communale, la ville de Lyon est par exemple moins bien représentée que les communes rurales, ce qui permet de représenter plus équitablement les territoires au sein de notre assemblée.

Je vous propose d'adopter sans modification la proposition de loi de notre collègue François-Noël Buffet.

Merci pour ce rapport précis sur une question qui n'est pas sans poser de problèmes juridiques. La solution proposée semble indispensable.

Après avoir abordé avec vous, il y a quelques semaines à peine, la question du mode de scrutin des élections européennes, la proposition de loi qui nous réunit traite du mode de scrutin des élections sénatoriales.

Il y a cinq ans, la « loi Maptam » a créé la métropole de Lyon, qui concentre, sur l'ancien territoire de la communauté urbaine de Lyon, les compétences du conseil départemental et certaines compétences des communes. Cette métropole est dotée d'un conseil, le conseil métropolitain, dont les 150 élus seront désignés au suffrage universel pour la première fois en mars 2020, en même temps que se tiendront les élections municipales.

Si la métropole de Lyon a pris les compétences du département du Rhône sur son territoire, aucune circonscription électorale ad hoc n'a été créée pour les élections sénatoriales. En mars 2020, c'est donc bien pour élire les 7 sénateurs de la circonscription du Rhône que voteront les grands électeurs des communes de la métropole de Lyon, tout comme ceux du reste du département.

Or, l'ordonnance du 19 décembre 2014 prise en application de la « loi Maptam » n'a pas ajouté de mention à l'article L. 280 du code électoral pour faire figurer les élus du conseil métropolitain de Lyon à la liste des « grands électeurs » des élections sénatoriales, de sorte que les conseillers métropolitains n'auront pas le droit de voter pour élire leurs sénateurs.

Cette situation est contraire au code électoral, dont l'article 280 dispose que le collège électoral est « dans chaque département, la représentation des différentes catégories de collectivités territoriales ». Elle est aussi contraire à la Constitution puisque dans sa décision du 6 juillet 2000, le Conseil constitutionnel a rappelé que le Sénat devait être élu par un corps électoral où « toutes les catégories de collectivités territoriales doivent être représentées ». Dès lors, l'état actuel du droit ne permet pas la tenue d'élections conforme à la Constitution.

Ce texte y remédie en ajoutant au collège électoral les futurs 150 élus du conseil métropolitain. Sa rédaction est claire et l'objectif poursuivi est atteint. Aucun amendement n'a été déposé. Je suis donc tout à fait favorable à ce texte en l'état et je remercie François-Noël Buffet de l'avoir déposé. Je remercie également la rapporteure Claudine Thomas. Je sais que cet esprit de construction se poursuivra en séance publique et je peux d'ores et déjà vous assurer que je serai très vigilant à ce que la proposition de loi puisse être examinée en temps et en heure à l'Assemblée nationale puis promulguée avant les prochaines élections sénatoriales.

Cette convergence laisse bien augurer du sort de cette proposition de loi.

Notre rapporteure s'est interrogée à juste titre sur la représentativité démographique des conseillers généraux et des conseillers métropolitains de la circonscription du département du Rhône. Un impératif constitutionnel incontournable l'emporte : le Sénat représente les collectivités territoriales de la République.

Dès lors que la métropole de Lyon en est une, il est difficile de ne pas l'admettre parmi les collectivités territoriales qui participent à l'élection des sénateurs.

Cela ne peut relever que d'un oubli, car s'il s'agissait d'un choix délibéré, il serait constitutionnellement erroné. M. François-Noël Buffet et nos collègues proposent une action réparatrice sans difficultés de principe.

Je voterai ce texte. Je m'interroge cependant, car la « loi Maptam » n'a pas consacré d'égalité entre les métropoles des territoires. Comment se fait-il que la ville de Lyon soit deux fois moins représentée que celle des autres communes aux élections sénatoriales, alors que Marseille représente 44 % des électeurs de la métropole d'Aix-Marseille Provence ?

Il faut distinguer en fonction de chaque territoire. Les comparaisons ne vont pas sans précaution.

Nous saluons l'initiative de M. Buffet.

Le problème qui se pose au sujet de la métropole de Lyon va au-delà des élections sénatoriales. Avec M. Devinaz, nous votions aux élections sénatoriales comme conseillers généraux depuis 16 ans.

Sur le plan institutionnel, et M. Forissier vous en dira autant, l'État refuse notre demande de retraite comme conseillers généraux, en arguant que nous sommes toujours des conseillers départementaux. Et pourtant, nous siégeons à la métropole de Lyon. Le Nouveau Rhône et la métropole de Lyon constituent deux collectivités différentes, et l'État n'en tient pas compte. Comment peut-on nous refuser notre retraite sous prétexte que nous sommes des conseillers départementaux, tout en disant qu'il n'y a plus de département ?

Ma collègue vient de le dire, la métropole de Lyon est un objet inédit en France, de sorte que des questionnements sur son fonctionnement surgissent. M. Forissier précise toujours qu'il est sénateur du Rhône et de la métropole de Lyon. Je fais pareil pour bien distinguer les deux entités. Le même type de questions se reposera au moment des élections municipales et des élections métropolitaines.

Au 1er janvier 2015, de conseillers départementaux, nous sommes devenus des conseillers métropolitains, avec toutes les nouvelles fonctions et obligations qui s'ensuivent. À partir de 2020, on distinguera les élections municipales et les élections métropolitaines, qui seront organisées dans le cadre des nouvelles circonscriptions de la « loi Maptam », selon des découpages effectués par rapport à la démographie.

J'avais préparé une proposition de loi constitutionnelle sur l'organisation de la métropole de Lyon, dans le contexte de la révision constitutionnelle. Les circonstances ont retardé cette réforme et je n'ai pas pu déposer d'amendement, de sorte qu'aux élections de 2020, on aura, d'une part, des conseillers municipaux et, d'autre part, des conseillers métropolitains qui pourront être issus de l'opposition, ce qui ne manquera pas de susciter de l'incompréhension.

Félicitons-nous cependant d'avoir réglé la question des élections sénatoriales.

Merci d'avoir réparé une omission dont je suis un des co-responsables, puisque j'ai participé aux travaux préparatoires sur la métropole de Lyon en tant que premier vice-président du département du Rhône. Sénateurs du Rhône, nous avons tous co-signé ce texte qui rétablit une logique constitutionnelle.

La métropole de Lyon est en construction. Ne l'oublions pas. Le « fléchage » depuis la communauté urbaine avait été accepté par le Conseil constitutionnel sur un seul mandat, ce qui signifie qu'il ne devait être que transitoire. En termes de démocratie, on peut tout à fait travailler avec des représentants de l'opposition élus à la métropole, même si cela bouscule nos habitudes.

D'autres incohérences subsistent, comme celle issue de la loi de 1982 relative à l'organisation administrative de Paris, Marseille, Lyon et des établissements publics de coopération intercommunale, dite loi PLM, qui opère une subdivision supplémentaire dans la ville de Lyon par rapport aux autres communes.

Monsieur le ministre, merci d'avoir compris la situation. Nous réparons une omission. Évitons de distinguer deux départements du Rhône. Il n'y a qu'un seul département, géré par deux collectivités territoriales. J'ai été premier vice-président du département du Rhône lorsque Michel Mercier exerçait les fonctions de garde des sceaux. Les métropoles ne doivent pas avoir de frontières imperméables. Ce sont des limites territoriales vouées à être violées. Elles ne sont pas un retour à l'Ancien régime.

Le problème se posera aussi dans la collectivité européenne d'Alsace, où le périmètre du conseil départemental ne se superposera plus avec l'organisation administrative de l'État au niveau départemental. Le conseil départemental gérera la collectivité européenne d'Alsace et les deux départements, circonscriptions d'État, seront maintenus. Il faudrait améliorer le code général des collectivités territoriales en précisant le sens que l'on donne au mot « département », collectivité européenne ou circonscription administrative d'Etat.

C'est exact. Pour l'Alsace, la désignation des grands électeurs ne soulève pas de difficulté.

Dans le cas du Rhône, il s'agit de réparer une omission qui pose un problème constitutionnel. C'est l'occasion de rappeler que le département n'est pas seulement le siège du conseil départemental, mais aussi la circonscription d'élection des sénateurs et des conseillers régionaux, et la circonscription qui permet à l'État d'agir dans les territoires.

Mme Joissains, on constate une surreprésentation des communes rurales dans le Rhône, qui compte un nombre « fixe » de délégués sénatoriaux.

Combien y a-t-il de conseillers métropolitains ?

Ils sont actuellement 162. En 2020, l'assemblée métropolitaine comprendra 150 élus. C'est le Sénat, à mon initiative, qui a réduit le nombre d'élus au sein du conseil de métropole.

Madame Guillemot, nous avons évoqué le problème des retraites des conseillers généraux lors des auditions. Il faudrait interpeller le Gouvernement pour la période transitoire, qui ira jusqu'aux élections métropolitaines de 2020. Après cette date, le problème devrait être réglé.

Le problème porte moins sur le versement des retraites que sur le fait que l'on nous considère, ou non, comme des conseillers départementaux. En tant que telle, je ne peux que représenter un département.

Le sujet concerne plutôt Mme Gourault. Je lui en parlerai.

J'ai été titulaire de quatre mandats pendant quelques mois, comme premier vice-président du conseil départemental du Rhône, maire, sénateur et conseiller métropolitain. Pour ce qui est de mes droits à la retraite complémentaire de l'EPCI du Grand Lyon, je n'ai pas trouvé anormal que la collectivité qui a absorbé les compétences du département prenne la continuité. Le problème est de justifier la décision prise par l'État.

Ce texte aura eu le mérite de soulever des questions matérielles importantes pour les élus. Je remercie le ministre d'avoir pris l'engagement de saisir Mme Gourault sur ces points.