Séance en hémicycle du 15 octobre 2009 à 15h15

La séance est reprise.

M. le président du Sénat m’a demandé de vous informer qu’il se trouve dans l’impossibilité de prononcer l’éloge funèbre d’André Lejeune, prévu le mardi 20 octobre prochain.

Une nouvelle date sera fixée par la conférence des présidents qui se réunira le mercredi 21 octobre.

La séance de mardi prochain sera donc consacrée exclusivement au débat sur la situation dans les départements d’outre-mer, à partir de 14 heures 30.

Nous reprenons la discussion du projet de loi organique relatif à l’application de l’article 65 de la Constitution.

Je rappelle que la discussion générale a été close.

La parole est à Mme le ministre d’État.

Monsieur le président, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, le débat de ce matin était moins une discussion que l’exposé de diverses positions, toutes fort intéressantes : je tiens donc à remercier chacun des orateurs pour ses propos. Je ne répondrai pas dans le détail à chaque intervention, car beaucoup d’entre elles recoupent des problématiques que nous évoquerons lors de la discussion des articles et des amendements. Ma réponse sera brève, pour ne pas retarder l’examen du fond des problèmes.

À mes yeux, trois positions se dégagent des interventions de ce matin.

Un premier groupe de sénateurs rejette catégoriquement la révision constitutionnelle de 2008. Ils en tirent la conséquence logique en annonçant leur volonté de voter contre ce projet de loi organique. Ils ont justifié ce rejet, chacun avec leur tempérament, certains avec talent, d’autres en faisant plus preuve d’a priori, mais en établissant tous le même constat : ce projet de loi applique une révision constitutionnelle que nous avons rejetée, nous le rejetons donc également.

Un autre groupe de sénateurs avait émis des doutes lors de la révision constitutionnelle, voire avait voté contre. Mais ils estiment que, cette révision ayant été adoptée, il convient d’examiner le projet de loi organique pour lui-même et de l’évaluer en fonction de leur propre conception de la justice. Ce point de vue est éminemment respectable : nous allons d’ailleurs procéder ensemble à l’examen des dispositions de ce texte.

Enfin, certains d’entre vous estiment que la révision constitutionnelle de 2008 représente une avancée importante pour notre démocratie, qu’elle renforce effectivement l’indépendance de la magistrature et permet à la justice d’évoluer vers plus de transparence, d’être mieux comprise et mieux reconnue par les Français. Ainsi, la possibilité ouverte à tout justiciable de saisir le Conseil supérieur de la magistrature lorsqu’il estime le comportement d’un magistrat répréhensible est bien un élément de la démocratie au quotidien.

Par conséquent, le texte du projet de loi organique, déjà amélioré par l’intervention de la commission des lois et de son rapporteur, devrait, au terme de nos débats, se trouver le plus conforme possible à la volonté, que nous partageons tous malgré nos divergences, de voir notre justice contribuer à la cohésion nationale. J’ai dit ce matin que cette cohésion était aujourd’hui menacée et qu’elle supposait une justice reconnue par tous comme indépendante, à l’abri de toutes les pressions – je dis bien « de toutes les pressions » –, qui n’émanent pas seulement des politiques, comme l’a rappelé avec beaucoup de talent le sénateur Haenel.

Je répondrai très rapidement aux différentes interventions.

Le rapporteur, M. Jean-René Lecerf, a rappelé son apport personnel et celui de la commission des lois, puisque nous travaillons sur le texte issu des travaux de la commission. Il a insisté tout particulièrement sur les problèmes posés par la parité et par la situation de l’avocat devant siéger au sein du Conseil supérieur de la magistrature en vertu de la révision constitutionnelle. Nous aurons l’occasion d’aborder ces questions lors de l’examen des articles.

Madame Borvo Cohen-Seat, votre intervention manifestait une telle outrance pour tenter de justifier un veto négatif a priori qu’il m’est difficile de répondre avec des arguments pertinents, tant vos propos étaient empreints de présupposés idéologiques. Chaque fois que nous critiquons notre système judiciaire ou nos magistrats, en faisant peser des suspicions sur eux – car c’est ce que vous avez fait ce matin –, c’est l’ensemble de la justice que l’on attaque, M. Badinter l’a bien souligné, même s’il ne s’adressait pas à vous.

Nous devons nous-mêmes être très prudents quant aux jugements que nous portons, en sachant que nous pouvons porter atteinte à la dignité et à l’honneur des magistrats, dont je sais – je le constate tous les jours – combien ils sont convaincus de leur rôle et combien ils sont soucieux de leur liberté et de leur indépendance dans les décisions qu’ils sont amenés à rendre.

Vous mettez en doute l’indépendance de la commission des requêtes, en arguant du fait que le ministre peut saisir le Conseil supérieur de la magistrature lorsque la commission rejette la plainte du justiciable – comme si chacun dans la vie n’avait pas le droit de former un recours ! Le ministre ne prendra pas la décision, c’est la formation compétente du Conseil qui tranchera. Pourquoi voulez-vous donc empêcher toute saisine par le ministre ? Vous faites preuve d’une curieuse conception de la démocratie !

Vous êtes également revenue sur un certain nombre de questions que nous aborderons tout à l’heure, puisque votre groupe a déposé un amendement sur les sanctions, prévoyant que la révocation ne puisse pas s’accompagner d’une suspension du droit à la retraite. Nous allons discuter de ce point précis, mais la présentation générale de votre argumentation me paraît trop excessive pour qu’il convienne d’y répondre en détail.

M. Zocchetto a effectivement reconnu, et je l’en remercie, les avancées contenues dans les deux parties de ce projet de loi organique relatives à la composition et à l’organisation du Conseil supérieur de la magistrature, d’une part, et à la possibilité pour le justiciable de saisir ledit conseil, d’autre part. Il a également présenté un certain nombre de suggestions, portant notamment sur la nécessité que la saisine soit dirigée contre un magistrat qui n’est plus saisi de la procédure et sur les problèmes liés à la parité au sein des formations du Conseil. Nous examinerons aussi ces sujets lors de l’examen des articles.

M. Michel a eu l’honnêteté d’annoncer – je sais qu’il est un homme éminemment honnête !

Vous avez évoqué les problèmes posés par la future réforme de la procédure pénale. Vous avez, en particulier, fait état de débats sur les comportements de juges. Je peux vous dire que cette réforme, telle que nous sommes en train de l’élaborer, en concertation avec un certain nombre de personnalités et avec les syndicats de magistrats, a bien pour but de permettre un contrôle des actes des magistrats, qui ne serait pas assuré par le procureur. La future réforme offrira davantage de garanties, conformément à votre attente. J’espère donc que, le moment venu, vous aurez toujours la même position, ce qui vous permettra de voter le texte que je vous soumettrai.

M. Mézard a reconnu que le projet de loi organique apportait une amélioration et s’est demandé s’il suffirait à rétablir la confiance. Il n’y suffira sans doute pas à lui seul, parce que tout un ensemble d’améliorations sont nécessaires pour rendre confiance aux magistrats, mais également pour rendre confiance aux Français dans leur justice. Je tiens d’ailleurs à nuancer l’affirmation selon laquelle les Français n’auraient pas confiance en leur justice. Un sondage a été évoqué, mais il me semble plutôt refléter la situation de 2005 que la situation actuelle : les sondages les plus récents montrent, heureusement, que les Français ont confiance dans la justice, même si l’institution judiciaire elle-même présente un certain nombre d’insuffisances, que je reconnais très volontiers. Mon rôle consiste justement à contribuer à les réduire dans les mois qui viennent.

Bien que cela ne concerne pas directement le projet de loi en discussion, vous avez évoqué, monsieur le sénateur, l’inquiétude qu’aurait exprimée le Conseil de l’Europe quant à la suppression du juge d’instruction. M. Haenel vous a répondu à ma place, en expliquant très brillamment comment fonctionnait le Conseil de l’Europe.

Je rappellerai simplement que la position du Conseil de l’Europe, lorsqu’il s’inquiète de la suppression du juge d’instruction, pose un double problème.

Premièrement, pour se faire une opinion, il n’a écouté qu’une partie des acteurs, ceux qui sont opposés à cette suppression. Nous n’avons été interrogés à aucun moment. Si j’avais pu m’exprimer, j’aurais d’ailleurs précisé que notre volonté est non pas de supprimer le juge d’instruction, mais de le remplacer par un juge de l’enquête et des libertés aux pouvoirs beaucoup plus étendus.

Ainsi, le juge d’instruction actuel ne s’intéresse qu’à moins de 5 % des dossiers, tandis que le juge de l’enquête et des libertés pourra exercer un contrôle, notamment un contrôle sur les actes d’instruction, pour la totalité des enquêtes, ce juge de l’enquête et des libertés étant un juge du siège. Voilà ce que nous aurions pu dire si nous en avions eu l’occasion !

Deuxièmement, il est parfois curieux de constater que certains s’expriment contre cette disparition du juge d’instruction alors que leur propre pays a déjà supprimé la fonction.

M. Mézard a également évoqué le problème lié à la présence d’un avocat au sein du Conseil supérieur de la magistrature – il n’est d’ailleurs pas le seul à le faire. Là, je ne comprends plus ! Comme M. le rapporteur me le rappelait, ce sont les syndicats de magistrats qui ont demandé qu’un avocat puisse siéger au Conseil. Peut-être cette information n’est-elle pas parvenue à tout le monde… Il me semble néanmoins qu’il conviendrait de se renseigner avant de formuler, au nom des magistrats, des critiques contre une mesure qui correspond à leur demande.

Sur la question des budgets, que M. Mézard a aussi soulevée, il a effectivement été prévu de renforcer les moyens accordés au Conseil supérieur de la magistrature, à la fois sur un plan financier et en termes d’emplois.

Quant à la possibilité pour un particulier qui saisirait le Conseil supérieur de la magistrature de se faire assister par un avocat, je rappelle que cette démarche n’engendre aucun débat contradictoire. Elle consiste simplement à faire part au Conseil, par simple lettre, d’un sentiment de mauvais comportement. La présence d’un avocat n’apparaît donc pas indispensable.

M. Gélard a bien dégagé le sens profond de la révision constitutionnelle et le lien entre celle-ci et le projet de loi organique. Toujours avec beaucoup de talent, il nous a exposé son point de vue sur le texte que nous avons à examiner. Il a regretté notamment qu’aucun professeur de droit ne figure parmi les personnes appelées à siéger au Conseil supérieur de la magistrature. Sur le principe, ce n’est pas moi qui dirait pas le contraire… Mais nous savons aussi parfaitement que, au travers des personnalités extérieures, l’Université retrouvera toute sa place.

M. Gélard m’a ensuite interrogée sur l’augmentation des moyens financiers correspondant aux nouvelles activités qui seront confiées au Conseil supérieur de la magistrature. Je viens d’apporter des éléments de réponse sur ce sujet. Il m’a également interrogé sur les risques d’engorgement des commissions des requêtes et du Conseil supérieur de la magistrature lui-même en ce qui concerne notamment des sujets très sensibles, tels que les affaires familiales, les affaires touchant les mineurs, l’application des peines, voire même les procureurs.

Certes, il existe toujours un risque en la matière et il faut y être très attentif. Mais il me semble que les filtres mis en place permettront d’éviter ces engorgements et que la jurisprudence qui se dégagera permettra assez vite de réduire ces types d’interventions.

Mme Klès, pour sa part, a procédé à une critique générale du texte, en liaison avec un certain nombre de positions qu’elle a précédemment prises sur la réforme constitutionnelle.

J’ai déjà apporté une réponse au sujet de la nomination des personnalités extérieures. Sur la question de l’absence de parité dans certains domaines, plusieurs amendements ayant été présentés, je vous répondrai, madame Klès, à l’occasion de leur examen.

Toutefois, je veux d’ores et déjà signaler que le constituant a souhaité une parité de l’institution, ce qui ne signifie pas une parité chaque fois qu’une décision doit être prise. De plus, se posent un certain nombre de difficultés techniques, puisqu’il y a, dans un cas, élection et, dans l’autre, nomination. Même si la parité pouvait être assurée d’un côté, le risque est fort qu’elle ne puisse pas exister systématiquement.

Quoi qu’il en soit, Mme Klès défend une position politique, que je respecte : elle s’oppose à la réforme constitutionnelle et par voie de conséquence – c’est elle-même qui le dit – à ce projet de loi organique.

Pour revenir à l’intervention de M. Haenel, celui-ci a posé des questions tout à fait fondamentales, notamment lorsqu’il a évoqué l’indépendance pour la justice. Quelle indépendance pour la justice ? Que signifie cette notion d’indépendance pour la justice ? Le véritable problème, c’est effectivement de savoir quel contenu nous donnons aux mots que nous utilisons et, dans le même temps, comment ces mots s’inscrivent dans un cadre plus large.

La réforme du Conseil supérieur de la magistrature, qui répond à des demandes formulées, pour certaines, depuis des décennies et qui va au-delà de ce que certains auraient pu envisager, apporte très largement des réponses. Vous avez raison, monsieur Haenel, c’est une réforme très importante, parce qu’elle conforte l’indépendance et l’image de la justice et parce que, dans le même temps, elle marque un rapprochement entre les citoyens et la justice.

Vous avez aussi éminemment raison de le rappeler, le juge tire sa légitimité du peuple français au nom duquel il rend la justice et de la loi que vous, législateurs, votez également au nom du peuple français. Il me semble qu’on l’oublie un peu trop souvent.

Certes, les travaux sur la déontologie sont essentiels. Mais, je tiens à le dire, ces préoccupations sont partagées par tous les magistrats. Depuis mon arrivée au ministère de la justice, je les rencontre fréquemment et je peux vous assurer qu’ils portent tous une vision, une attente, un espoir de voir reconnues leur éthique et leur déontologie.

Monsieur Haenel, vous souhaitez un débat annuel sur la politique générale pénale. Pourquoi pas ? Pour ma part, je n’y verrais que des avantages. Je ne sais pas quelle forme pourrait prendre ce débat, mais il me semble qu’il ne nécessite pas forcément un vote. En tout cas, il s’agit d’une excellente suggestion.

Enfin vous avez exprimé, monsieur Haenel, votre souhait d’un développement de la coopération européenne ; nous connaissons tous votre engagement dans ce domaine. J’estime que beaucoup a été fait au cours des dernières années. Nous continuons bien entendu à travailler à la construction d’un véritable espace judiciaire européen dans lequel les justiciables se repéreraient davantage et verraient mieux reconnus l’ensemble de leurs droits.

Mme Boumediene-Thiery fait partie de ceux qui se sont déclarés opposés à la réforme constitutionnelle et elle décline sa position en étant contre tout et, finalement, sans prendre en compte un certain nombre de réalités.

Je me suis déjà exprimée sur la résolution du Conseil de l’Europe, thème qu’elle a également abordé. J’ai indiqué voilà quelques instants qu’il était assez curieux d’adopter des résolutions sans avoir consulté tous les acteurs ayant une connaissance approfondie du dossier et une position à défendre.

Mme Boumediene-Thiery a également évoqué l’affaire Medvedev, en oubliant que la Cour n’a pas encore rendu sa décision. Elle anticipe donc une situation qui ne se présentera peut-être pas.

Enfin, j’ai été très gênée de l’entendre exprimer une forme de mépris personnel à l’égard des juges, en laissant entendre qu’ils se laisseraient influencés et n’oseraient pas assurer leur position ou garantir l’application du droit. Cela est tout à fait inadmissible, même si, il est vrai, à force d’excès, le propos perd totalement de sa pertinence !

M. Badinter – j’allais presque dire maître Badinter… – a exprimé, avec le talent oratoire que chacun lui connaît, son opposition à la réforme constitutionnelle. Outre cette opposition, dont nous avions déjà connaissance, et les conséquences qu’il en tire, il a évoqué un certain nombre de véritables problématiques.

Je pense notamment au mal-être des magistrats. Effectivement, à mon arrivée au ministère, j’ai rencontré des hommes et des femmes profondément investis dans leur mission, fiers d’être magistrats, cultivant une vraie foi dans les valeurs et les principes qui sont les leurs et partageant le sentiment d’agir au nom du peuple français.

Parallèlement, j’ai eu le sentiment que le fonctionnement de l’institution judiciaire, et non de la justice – je pense qu’il faudrait davantage différencier les deux mots –, ne leur offrait ni les locaux ni le système informatique ni les règles qui leur permettraient de travailler au mieux et d’exprimer totalement leur envie d’une justice respectée, admirée, reconnue par les Français.

Il est effectivement important de rappeler la qualité de notre justice, qui est reconnue dans le monde entier, qui est un des éléments du rayonnement de la France, que je veux développer. Bien sûr, il faut être conscient des difficultés qui existent, car il ne servirait à rien de vouloir les occulter.

Ma volonté, c’est justement de mettre toute mon énergie, dans le cadre des attributions qui m’ont été confiées et de la mission que j’ai l’honneur d’exercer, au service de ce renouveau pour créer une justice du XXIe siècle, ancrée et fière de ses valeurs et de ses principes, mais également totalement en phase avec la société.

C’est pourquoi, je l’ai dit et j’aurai l’occasion de le redire au moment du débat budgétaire, je souhaite que la justice bénéficie des meilleures avancées possibles en termes d’organisation, de gestion, d’utilisation des technologies qui sont à notre disposition. Je veux une justice qui soit une référence parmi nos administrations nationales et une référence internationale.

La réforme de la Constitution, monsieur Badinter, n’est pas une marque de défiance à l’égard de la magistrature. Nous n’allons pas refaire le débat constitutionnel, même si vous y avez consacré de longs développements. Le retrait du Président de la République, et du garde des sceaux – mais c’est accessoire –, du Conseil supérieur de la magistrature démontre au contraire, d’une façon à la fois très symbolique et très évidente, que l’on fait confiance à l’institution pour fonctionner.

Le fait que cette institution s’ouvre vers l’extérieur montre qu’elle n’a pas la tentation de se replier sur elle-même, qu’elle ne cède pas au corporatisme et qu’elle est prête à intégrer l’ensemble de la société. Au XXI siècle, aucune institution ne peut effectivement jouer son rôle et se développer si elle est renfermée sur elle-même et si elle ne prend pas en compte tous ceux avec lesquels elle travaille.

Je ne reviens sur les problèmes de parité, dont nous débattrons au cours de l’examen des articles.

Je ne reviens pas non plus sur le statut des magistrats du parquet, que j’ai évoqué tout à l’heure. Nous aurons bien d’autres occasions d’évoquer cette réforme, puisque, comme je l’ai dit, l’avant-projet de texte sera prêt vers la fin du mois de janvier pour, je le souhaite, être discuté, avant l’été 2010. Il nous reste donc pratiquement cinq mois de discussion avant que le projet prenne une forme quasi définitive. Cela donnera l’occasion à chacun de s’exprimer.

Pour notre part, nous pourrons, je l’espère, apporter des assurances par rapport à certains des présupposés qui existent aujourd’hui et démontrer, à travers ce texte, que ce que nous voulons, c’est la justice qu’attendent les Français, c’est-à-dire une justice efficace, transparente et rapide.

Nous passons à la discussion des articles.

Chapitre Ier

Dispositions modifiant la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature

Je mets aux voix l'article 1er.

Je suis saisi de trois amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 2, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Alinéa 2

Rédiger ainsi cet alinéa :

« Art. 5 -1. - L'avocat qui siège dans les trois formations du Conseil supérieur de la magistrature est élu par l'assemblée générale du Conseil national des barreaux.

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.

Madame le garde des sceaux, permettez-moi de vous dire que l’interprétation que vous avez faite de mes propos dénote un a priori idéologique. Nous n’éprouvons aucune défiance à l’égard des magistrats. La défiance que vous avez relevée dans mes propos visait le pouvoir politique qui lui-même manifeste souvent une certaine défiance envers la magistrature.

L’amendement n° 2 vise à renforcer la légitimité de l’avocat qui siège dans les formations du Conseil supérieur de la magistrature.

Même si la commission des lois a amélioré le texte en précisant que cet avocat serait désigné par le président du Conseil national des barreaux après « avis conforme » de l’assemblée générale de ce conseil, il nous paraît plus cohérent qu’il soit élu par ladite assemblée.

C’est déjà ce qui se fait pour le membre du Conseil d’État et il me semble que, pour l’avocat comme pour d’autres membres, il est plus légitime d’être élu par ses pairs.

L'amendement n° 9, présenté par M. Michel, Mme Klès, MM. Collombat, Frimat et Sueur, Mme Boumediene-Thiery et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Alinéa 2

Après le mot :

est

rédiger ainsi la fin de cet alinéa :

élu par le Conseil national des barreaux.

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat.

Je vais abonder dans le sens de Mme Borvo Cohen-Seat.

Alors que le représentant des avocats est désigné, les représentants des magistrats et le représentant du Conseil d’État sont élus. Même si un progrès a été réalisé puisque notre commission a prévu que la désignation de l’avocat interviendrait après avis conforme de l’assemblée générale du Conseil national des barreaux, et non plus après avis simple, cela nous semble insuffisant. Par conséquent, nous demandons que l’avocat, lui aussi, soit élu.

Nous rejoignons ainsi les avis exprimés par M. Vincent Lamanda, Premier président de la Cour de cassation et par M. Jean-Louis Nadal, procureur général près la Cour de cassation, lors de leur audition devant la commission. Nous nous trouvons donc en excellente compagnie et je ne doute pas que, mes chers collègues, que vous aurez plaisir à nous rejoindre.

L'amendement n° 11, présenté par M. Michel, Mme Klès, MM. Collombat, Frimat et Sueur, Mme Boumediene-Thiery et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Alinéa 2

Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :

L'avocat qui siège au sein du Conseil supérieur de la magistrature est nommé dans la magistrature, à titre temporaire, dans les conditions prévues à l'article 41-10 et suivants de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.

La parole est à M. Jean-Pierre Michel.

Je ne sais pas si les organisations syndicales de magistrats ont réclamé la présence d’un avocat au CSM ; en tout cas, elles ne s’y sont pas opposées mais elles ont posé deux conditions.

La première tient au mode de désignation de l’avocat, dont M. Collombat vient de parler.

La seconde a trait au choix même de cet avocat. Celui-ci ne peut pas exercer sa profession pendant la durée de son mandat, ni être membre d’un cabinet associé qui plaiderait également.

C’est la raison pour laquelle nous avons déposé cet amendement qui est en lien avec l'amendement n° 10 présenté à l’article 4 et dans lequel il est spécifié que l’avocat ne peut pas exercer. Comme il n’exerce pas, il doit percevoir une indemnité substantielle. Aussi, nous proposons, par l’amendement n° 11, que, conformément au statut de la magistrature, cet avocat, qui est désigné en tant que tel, soit, après sa désignation, détaché pour un temps au sein de la magistrature afin de recevoir une rémunération.

Quel est l’avis de la commission ?

Sur l’amendement n° 2, qui tend à organiser la désignation de l’avocat membre du Conseil supérieur de la magistrature par élection en lieu et place de sa désignation après avis conforme de l’assemblée générale du Conseil national des barreaux sur proposition de son président, la commission estime que l’élection n’apporte pas davantage de garanties que la procédure d’avis conforme.

Cette procédure s’apparente à une ratification par l’assemblée générale du choix du président. Cela signifie que le président, s’il n’avait pas l’avis conforme, serait obligé de formuler une nouvelle proposition.

Je signale que, comme nous l’ont fait observer très largement les avocats, la procédure d’élection présenterait quand même des inconvénients sérieux. Elle imposerait l’organisation d’une campagne électorale lourde et elle présenterait également un risque de déstabilisation du président du Conseil national des barreaux.

C’est pourquoi il semble préférable de conserver la procédure proposée par la commission. L’avis est donc défavorable.

Concernant l’amendement n° 9, l’avis est encore plus défavorable, parce que, cette fois-ci, l’avocat serait élu non par l’assemblée générale du Conseil national des barreaux, mais par le Conseil national des barreaux lui-même. Autrement dit, l’ensemble des avocats en activité et des avocats honoraires seraient amenés à prendre part à cette élection, qui serait donc une opération extrêmement lourde.

Quant à l’amendement n° 11, qui consiste à faire nommer de droit l’avocat membre du Conseil supérieur de la magistrature comme magistrat exerçant à titre temporaire, la commission considère que cette proposition est inconstitutionnelle puisqu’elle aurait pour conséquence immédiate de rompre l’égalité entre magistrats et non-magistrats imposée par le constituant.

Par ailleurs, cet amendement n’a effectivement de cohérence que si on le met en relation avec un autre amendement de nos collègues socialistes qui vise à interdire à l’avocat d’exercer sa profession. Or, sur ce point, nous pensons que la commission a trouvé une solution plus nuancée.

Enfin, d’après mes renseignements, l’avocat siégeant au CSM percevra une indemnité de 4 300 euros par mois. Ce n’est peut-être pas extraordinaire mais cela ne justifie pas qu’en outre il soit fait magistrat à titre temporaire !

La commission émet donc un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement émet un avis défavorable sur les trois amendements.

Concernant les amendements n° 2 et 9, je ne reprendrai pas les arguments de M. le rapporteur. J’ajouterai simplement qu’il existe quand même une garantie importante puisque l’avocat sera désigné par le président du Conseil national des barreaux qui lui-même est élu par l’ensemble des avocats et que désormais un avis conforme de l’assemblée générale dudit conseil est requis. Toutes les garanties en la matière sont donc apportées et le retrait de ces amendements n’y changerait rien.

Quant à l’amendement n° 11, il présente un risque important d’inconstitutionnalité. Nous voyons bien, en la matière, que le constituant n’a nullement voulu restreindre l’exercice de la profession, sinon il l’aurait précisé puisque, dans d’autres cas, cette incompatibilité existe.

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, pour explication de vote sur l'amendement n° 2.

D’habitude, je suis plutôt sensible aux arguments de M. Jean-René Lecerf mais, en l’occurrence, je suis un peu étonné qu’il confonde une élection, où l’on est libre de se présenter, et une désignation, fut-elle entourée de toutes les garanties ; ce n’est quand même pas la même chose.

Je sais bien que nous sommes en régime consulaire

Donc, très franchement, les arguments de fait et de droit ne nous paraissent pas convaincants.

La parole est à M. Jacques Mézard, pour explication de vote.

Nous soutenons l’amendement n° 2 présenté par Mme Borvo Cohen-Seat.

En effet, je ne suis pas convaincu par les arguments de M. le rapporteur, c’est rare mais cela arrive. Il nous est proposé de prévoir que l’avocat sera désigné par le président du Conseil national des barreaux après avis conforme de l’assemblée générale dudit conseil et l’on nous explique que cela permettra de faire l’économie d’une lourde campagne électorale. Je connais la composition du Conseil national des barreaux, qui regroupe quelques dizaines de confrères avocats. Mieux vaut une campagne forte menée auprès de quelques dizaines de personnes qu’une campagne officieuse, qui, de toute façon, aura lieu.

On nous explique également que la désignation par le président après avis conforme équivaut à un vote du Conseil national. Pourquoi, alors, ne pas en revenir à la formule démocratique la plus simple : candidature puis élection par le Conseil national des barreaux ? Pourquoi manifester une défiance par rapport à un choix qui est important puisque l’on veut absolument un avocat dans le Conseil supérieur de la magistrature ?

Nous considérons que la motivation de cette disposition n’est pas transparente, ce que nous regrettons.

Absolument !

Je mets aux voix l'amendement n° 2.

Je mets aux voix l'amendement n° 9.

Je mets aux voix l'amendement n° 11.

L'amendement n° 24, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéa 3, première et seconde phrases

Supprimer les mots :

concourent à une représentation équilibrée des hommes et des femmes. Elles

La parole est à Mme le ministre d'État.

Je propose, par cet amendement, de supprimer le rappel de la représentation équilibrée des hommes et des femmes, parce que cet objectif est déjà prévu dans notre Constitution. C’est donc une redondance par rapport à ce qu’impose la Constitution.

Par ailleurs, cela risquerait de souligner la disparité entre hommes et femmes puisque la commission des lois a fait le choix de ne prévoir la parité que pour les six personnalités qualifiées et non pour les autres membres. De toute façon, il y a un moment où l’on est en porte-à-faux.

C’est la raison pour laquelle il me paraît inutile de rappeler l’objectif de parité, qui figure déjà dans la Constitution. Nous savons bien que, de toute façon, sur les nominations, le souci de parité est très souvent exprimé.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission diverge du Gouvernement sur ce point.

D’abord, si l’on s’interroge sur le nombre de femmes ayant été désignées depuis la réforme de 1994 parmi les personnalités extérieures, le compte est vite fait : …

Zéro !

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. C’est exact. Or, le moins que l’on puisse dire est que ce corps de magistrats se féminise de manière importante, comme peuvent s’en rendre compte tous ceux qui ont parfois le plaisir d’aller enseigner à l’École nationale de la magistrature.

Par ailleurs, la commission ne fait pas exactement la même lecture que le Gouvernement de l’article 1er de la Constitution. Cet article prévoit que « la loi favorise l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives ainsi qu’aux responsabilités professionnelles et sociales » ; il est bien écrit que c’est la loi qui favorise cet égal accès. Lorsque, dans le préambule de la Constitution, par exemple, il est inscrit que « le droit de grève s’exerce dans le cadre des lois qui le réglementent », c’est un appel de la Constitution au législateur pour réglementer le droit de grève. Nous prenons donc l’article 1er de la Constitution comme un appel au législateur pour tenter de favoriser l’égal accès des femmes et des hommes à ces responsabilités professionnelles.

Aussi, la commission émet un avis défavorable sur cet amendement.

Je mets aux voix l'amendement n° 24.

Je mets aux voix l'article 3.

Je suis saisi de trois amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 3, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Alinéa 2, première phrase

Supprimer les mots :

, à l'exception du membre désigné en cette qualité en application du deuxième alinéa de l'article 65 de la Constitution,

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.

Nous avons déjà débattu de cette question à l’article précédent. Nous considérons en effet qu’il n’est pas possible que l’avocat continue à exercer sa profession, car cela risque d’entraîner un conflit d’intérêts préjudiciable à l’impartialité des décisions du CSM.

La solution proposée par la commission des lois atténue certes ce risque. Pour ma part, je ne propose pas que l’avocat soit rémunéré davantage, je considère que, pendant la durée de son mandat, il ne doit pas exercer sa profession.

L'amendement n° 10, présenté par M. Michel, Mme Klès, MM. Collombat, Frimat et Sueur, Mme Boumediene-Thiery et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

I. - Alinéa 2, première phrase

Supprimer les mots :

, à l'exception du membre désigné en cette qualité en application du deuxième alinéa de l'article 65 de la Constitution,

II. - Alinéa 2, seconde phrase

Supprimer cette phrase.

La parole est à M. Jean-Pierre Michel.

Mon amendement a le même objet que celui de Mme Borvo Cohen-Seat. Je l’ai déjà défendu précédemment.

L'amendement n° 25, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéa 2, seconde phrase

Supprimer cette phrase.

La parole est à Mme le ministre d'État.

Cet amendement tend à supprimer les restrictions professionnelles imposées à l’avocat membre du CSM, car une telle disposition risque d’être inconstitutionnelle.

Je ne reviendrai pas sur l’avis donné par M. le rapporteur sur les précédents amendements, mais il me semble que la règle qui peut être imposée à l’avocat c’est essentiellement le respect de la déontologie, règle qui s’applique d’ailleurs à l’ensemble des membres du CSM. Cela doit conduire l’avocat à se déporter lorsqu’il estime être intéressé à l’affaire ou que sa présence fait peser un risque de partialité sur la décision.

Nous voulons unanimement, me semble-t-il, éviter tout risque de suspicion s’agissant des décisions du CSM. Pour autant, il n’est pas nécessaire d’interdire l’exercice de la profession d’avocat.

Quel est l’avis de la commission ?

Les amendements n° 3 et 10 sont diamétralement opposés à l’amendement n° 25. Je serais tenté de citer le proverbe In medio stat virtus pour justifier la position de la commission des lois.

Les amendements n° 3 et 10 tendent à interdire à l’avocat qui est nommé membre du CSM d’exercer sa profession durant son mandat. Une telle disposition nous semble contraire à la volonté du constituant : si ce dernier avait voulu qu’il s’agisse d’un avocat honoraire, il aurait clairement exprimé cette volonté. En l’espèce, il nous est difficile d’exiger cette condition. Cela étant, si le Conseil national des barreaux souhaitait, dans sa grande sagesse, désigner un avocat honoraire ou un avocat près de le devenir, nous ne nous en plaindrions pas nécessairement.

De plus, les garanties ajoutées par la commission des lois au texte initial paraissent suffisantes pour éviter, autant que faire se peut, que l’avocat ne soit placé, du fait de sa pratique, dans une situation de conflit d’intérêts. En effet, il lui est fait interdiction, pendant toute la durée de son mandat, de plaider devant les tribunaux ou d’agir en conseil juridique d’une partie engagée dans une procédure.

Rappelons également que, pour tous les autres cas litigieux, les règles exigeantes de déport maintenant définies à l’article 10-1 de la loi organique par un amendement de la commission auront vocation à jouer.

C’est la raison pour laquelle la commission a émis un avis défavorable sur les amendements n° 3 et 10.

L’amendement du Gouvernement tend à supprimer l’impossibilité pour l’avocat d’exercer intégralement ses fonctions d’avocat et de plaider. Cet amendement ne recueille pas non plus l’avis favorable de la commission, et ce pour deux raisons.

Premièrement, la commission n’est pas convaincue que cette disposition encoure le grief d’inconstitutionnalité. Elle n’empêche pas l’avocat de continuer à exercer sa profession, elle fixe simplement des limites : nous ne souhaitons pas que l’avocat soit amené à plaider ou à exercer un rôle de conseil juridique dans une procédure en cours. En revanche, l’avocat d’affaires aura toute possibilité de continuer à travailler sur les dossiers qu’il suit, s’il ne plaide pas lui-même. Il n’a pas à se faire omettre du barreau : il peut parfaitement demeurer avocat.

Deuxièmement, tous les magistrats que la commission des lois a auditionnés ou avec lesquels je me suis entretenu, qu’il s’agisse des plus hauts d’entre eux ou des représentants des organisations syndicales – l’Union syndicale des magistrats, le Syndicat de la magistrature ou Force ouvrière magistrats –, ont unanimement attiré notre attention sur une situation qui pourrait poser problème : un plaideur constate que le conseil de son adversaire est membre du CSM et que la solution du litige qui l’oppose audit adversaire passera par un juge dont la carrière est susceptible d’être influencée de façon décisive par l’avocat de son adversaire.

Cela remet en cause ma conception de la justice ! J’ai déjà eu l’occasion de le dire en commission, la justice ne doit pas seulement être juste - sur ce point, je fais totalement confiance à la déontologie de l’avocat – ; elle doit également donner toutes les apparences de la justice. Ici, tel n’est pas le cas. La solution proposée par la commission n’est peut-être pas extraordinaire, mais elle est, me semble-t-il, la plus respectueuse des parties en présence et de l’idée que l’on se fait de la justice et de la volonté du constituant. Cher Patrice Gélard, si le constituant avait prévu la désignation d’un professeur de droit, cela aurait effectivement évité quelques problèmes…

À condition qu’il ne soit pas avocat !

Effectivement !

La commission émet donc un avis défavorable sur les trois amendements.

La parole est à M. Jean-Pierre Michel, pour explication de vote sur l'amendement n° 25.

Nous partageons l’avis de M. le rapporteur en ce qui concerne l’amendement du Gouvernement. Pour ma part, je ne crois pas que le renvoi à des règles déontologiques soit suffisant.

Le CSM est saisi, chaque année, d’environ 8 000 dossiers relatifs à l’avancement ou à la mutation de magistrats. N’évoquons que l’avancement : l’avocat membre du CSM devra peut-être se déporter très souvent. En effet, supposons qu’il ait à plaider devant un magistrat ayant fait l’objet d’un avancement l’année précédente : il pourra se présenter avant l’audience au cabinet du juge pour lui faire remarquer que son avancement a été rendu possible grâce à son vote.

J’estime donc que les règles déontologiques sont totalement insuffisantes. C'est la raison pour laquelle nous nous opposerons à l’amendement du Gouvernement.

La parole est à M. Jacques Mézard, pour explication de vote.

Nous sommes favorables à l'amendement de notre collègue Jean-Pierre Michel.

Quelques dizaines d’années passées dans les salles d’audience m’ont permis d’acquérir une certaine expérience. Mettons-nous à la place du justiciable : manifestement, il lui est difficile de considérer qu’un avocat membre d’un cabinet ou d’une SCPet appartenant au CSM puisse être neutre.

On parle de transparence et d’indépendance. Loin de moi l’idée de faire un procès d’intention au futur avocat qui siégera au CSM. Je ne doute pas que le président du CNB, après avoir recueilli l’avis conforme de l’assemblée générale, fera un bon choix.

Il n’en reste pas moins qu’autoriser l’avocat à exercer une activité professionnelle posera assurément un problème. Il aura à donner des avis sur la carrière des magistrats, à prendre des positions très importantes. Je le répète, je ne doute pas de la déontologie de l’avocat, de son sens de l’État et de la justice, mais l’apparence est fondamentale en la matière.

Même s’il est vrai que la Constitution évoque l’avocat, cela revient à mettre le doigt dans un engrenage tout à fait néfaste à l’image que l’on veut donner d’une justice parfaitement transparente et indépendante. C’est la raison pour laquelle ce point est beaucoup plus important qu’il n’y paraît.

La parole est à M. François Zocchetto, pour explication de vote.

Si l’on veut que l’avocat occupe toute sa place au sein du CSM, il ne faut pas qu’il puisse être soupçonné, à tort, je l’espère, de conflit d’intérêts.

Je me suis rallié à la rédaction proposée par la commission, parce que j’estimais qu’il fallait fixer des limites, mais je crains que nous n’ayons pas épuisé le débat.

Toutes les incompatibilités avec l’exercice de la profession d’avocat s’appliquent « directement » ou « indirectement ». Pour prendre un exemple, les associés des cabinets d’avocats sont soumis à ces règles d’incompatibilités ; c’est le cas pour les parlementaires, entre autres.

Interdire à l’avocat de plaider ou d’être le conseil juridique d’une partie engagée dans une procédure est une bonne idée, mais, je le répète, je crains que nous ne soyons pas au bout de l’exercice.

La parole est à Mme le ministre d’État.

Ces amendements outrepassent la volonté du constituant. Comme je l’ai indiqué tout à l’heure, si celui-ci avait voulu interdire aux membres du CSM d’être avocats, il l’aurait mentionné explicitement, comme il l’a fait dans d’autres cas. Il est de mon devoir de signaler que les dispositions figurant dans ces amendements risquent d’être considérés comme inconstitutionnelles.

Je comprends tout à fait la préoccupation de M. le rapporteur qui est d’éviter qu’un justiciable ne puisse soupçonner un juge dont la promotion, ou éventuellement la sanction, aurait dépendu du CSM.

Toutefois, la demi-mesure proposée par la commission ne règle pas totalement le problème. D’abord, cela a été souligné, si l’avocat est membre d’un cabinet, comme c’est le cas aujourd'hui, la suspicion pourrait peser sur l’ensemble du cabinet. Or il n’est pas possible de bloquer tout le cabinet.

C'est la raison pour laquelle il vaudrait mieux s’en tenir à la solution que j’ai suggérée, c'est-à-dire des règles connues de tous, notamment des justiciables : l’avocat ne peut pas siéger lorsqu’il y a un risque de conflit d’intérêts. Mais, pour le reste, les choses doivent être claires : le constituant n’a pas voulu que l’avocat ne puisse pas continuer à exercer sa profession. Dont acte ! Si des problèmes déontologiques se posent, ils doivent être réglés par le rappel des règles de déontologie.

Monsieur le rapporteur, telle est ma proposition pour que la loi soit la plus compréhensible possible ; je le répète, elle répond parfaitement, me semble-t-il, aux préoccupations que vous avez exprimées.

La parole est à M. le président de la commission.

Je fus rapporteur du projet de révision constitutionnelle. La désignation d’un avocat comme membre du CSM ne recueillait pas l’adhésion de tous, et nous savions que cette mesure poserait plus de problèmes qu’elle n’en résoudrait.

Pour ma part, je serais tout à fait favorable à ce qu’un magistrat siège au conseil de discipline des avocats, comme c’est le cas pour tous les ordres professionnels.

Excellente idée !

La présence d’un avocat au CSM a été prévue en raison non pas de son activité, mais de sa qualité : en tant que principal partenaire de la justice, monde qu’il connaît bien, il a été considéré que son avis pouvait être extrêmement intéressant.

Madame le ministre d’État, permettez-moi de vous faire remarquer que la Constitution ne prévoit des incompatibilités que très rarement ; je pense aux fonctions de ministre et de parlementaire. Dans la très grande majorité des cas, il revient donc à la loi de les fixer.

On invoque un risque de conflit d’intérêts. M. Zocchetto a raison : nous ne sommes pas au bout de l’exercice ! Peut-être devrions-nous d’ailleurs fixer des règles plus rigoureuses…

Il demeure un risque évident : l’avocat peut exciper de sa fonction pour s’en servir contre les autres parties à un procès. Nous devons veiller à ce que cela ne se produise pas.

Le Conseil national des barreaux désignera vraisemblablement un avocat de grande expérience, dont la valeur ne sera plus à prouver. Si les choses se déroulent ainsi, comme je le pense, la question ne se posera pas. Mais nous devons être attentifs à ce que sa nomination ne soit pas entachée de suspicion. Personnellement, je ne vois pas où se trouve le risque d’inconstitutionnalité.

Je mets aux voix l'amendement n° 3.

Je mets aux voix l'amendement n° 10.

Je mets aux voix l'amendement n° 25.

La parole est à M. Jean-Pierre Michel, pour explication de vote sur l'article.

Je me félicite que le Sénat ait suivi l’avis de la commission des lois.

J’ajoute qu’il faudrait que les autorités compétentes du barreau, peut-être les conseils de l’ordre, indiquent à l’avocat qui sera désigné qu’il est interdit de faire figurer sa qualité de membre du CSM sur son papier à en-tête.

Cela va de soi !

Nous avons en effet déjà vu par le passé, avant 1968, certains avocats en faire état. On imagine l’effet produit !

Je mets aux voix l'article 4.

Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 26, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéa 2, première phrase

Supprimer les mots :

, après avis du Conseil supérieur de la magistrature,

La parole est à Mme le ministre d'État.

Là encore, mon souci est d’éviter une éventuelle inconstitutionnalité.

L’article 65 de la Constitution n’attribue en effet à aucune des trois formations du Conseil supérieur de la magistrature une compétence pour émettre un avis sur le choix du secrétaire général.

Il serait donc préférable de supprimer cette disposition.

L'amendement n° 4 rectifié, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Alinéa 2, première phrase

Après les mots :

après avis

insérer les mots :

conforme de la formation plénière

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.

Cet amendement est diamétralement opposé à celui qui a été présenté par le Gouvernement : la loi organique doit préciser dans quelle condition le secrétaire général est désigné.

Si l’on veut que le Conseil supérieur de la magistrature soit indépendant, il faut lui permettre de donner un avis conforme sur la nomination de son secrétaire général, même si ce n’est pas inscrit dans la Constitution. D’abord, cela renforcera son autorité. Ensuite, une loi organique sert justement à préciser les conditions de mise en œuvre des articles de la Constitution.

Je ne vois donc pas en quoi une telle mesure serait inconstitutionnelle.

Quel est l’avis de la commission ?

S’agissant de l’amendement n° 26, une fois de plus, la commission n’arrive pas à être convaincue par le risque d’inconstitutionnalité soulevé par le Gouvernement.

Il est vrai, madame le garde des sceaux, que l’article 65 de la Constitution n’attribue à aucune des trois formations du Conseil supérieur de la magistrature une compétence pour émettre un avis sur le choix du secrétaire général. Et pour cause : cet article ne fait jamais la moindre mention au secrétaire général. C’est en effet à la loi organique de déterminer les conditions d’application de cet article.

Autant certaines mesures peuvent effectivement présenter un risque d’inconstitutionnalité, que le Parlement peut d’ailleurs parfois assumer, autant je ne vois pas ici l’esquisse d’un risque. Dans le silence total du texte constitutionnel, il est donc de la compétence du législateur organique, et de lui seul, de fixer les modalités de désignation du secrétaire général.

La commission a donc émis un avis défavorable sur cet amendement.

Elle a également émis un avis défavorable sur l’amendement n° 4 rectifié, qui vise à proposer un avis conforme.

Je rappelle que le texte établi par la commission des lois prévoit que le secrétaire général du CSM est désigné sur proposition conjointe du premier président et du procureur général près la Cour de cassation, après avis simple du CSM.

Le présent amendement tend à remplacer cet avis simple par un avis conforme de la formation plénière du CSM. Or pourquoi la formation plénière, puisque, en dépit de son nom, elle ne réunit pas l’ensemble des membres du Conseil supérieur de la magistrature ? Pourquoi, surtout, exiger un avis conforme, sachant qu’il faudra d’abord que le premier président de la Cour de cassation et le procureur général près de ladite Cour se mettent d’accord ? Il va de soi que leur proposition devra ensuite être agréée par la majorité des membres du Conseil supérieur de la magistrature.

Le secrétaire général doit être celui de l’ensemble du CSM et non pas simplement le secrétaire général du premier président de la Cour de cassation et du procureur général près ladite Cour. Le dispositif présenté par la commission apparaît donc à la fois plus large et suffisamment satisfaisant.

Quel est l’avis du Gouvernement sur l’amendement n° 4 rectifié ?

Je rejoins totalement l’argumentation très claire de la commission.

Cela étant, je note que M. le rapporteur indique que le Parlement est prêt à assumer le risque d’inconstitutionnalité. Je rappelle simplement que mon devoir est de le mettre en garde.

La parole est à M. Jean-Pierre Michel, pour explication de vote sur l'amendement n° 26.

Mon groupe suivra l’avis de la commission et votera contre l’amendement du Gouvernement.

M. le rapporteur a très bien expliqué que l’article 65 ne fait pas mention du secrétaire général du CSM et que celui-ci n’est pas le secrétaire général du premier président de la Cour de cassation et du procureur général près ladite Cour. Je pense que la proposition qui doit être faite au Président de la République doit non seulement émaner des deux chefs de la Cour de cassation, mais également être suivie d’un avis du Conseil supérieur de la magistrature.

Après le vote de cette loi organique, il serait souhaitable que la Chancellerie demande au Conseil supérieur de la magistrature de préciser les conditions de procédure de ses délibérations. Lors d’une affaire récente, l’opacité a à tel point prévalu que les décisions du CSM, notamment en matière de nomination, ont ensuite été contestées, y compris par les plus hautes autorités.

Il faut donc définir le rôle réel du secrétaire général. Il serait notamment utile que, à l’instar d’un greffier, par exemple, il signe les procès-verbaux de séance, afin de leur donner la valeur d’actes authentiques. Plus aucune contestation ne serait alors possible, ce qui nous éviterait de revivre l’épisode regrettable auquel nous avons assisté il y a quelques mois.

Je mets aux voix l'amendement n° 26.

La parole est à M. Pierre Fauchon, pour explication de vote sur l'amendement n° 4 rectifié.

Je préfère la rédaction de la commission.

En exigeant un avis conforme plutôt qu’un avis simple, on met en route toute une mécanique contentieuse, laquelle est moins favorable à la sérénité souhaitable pour désigner un secrétaire général.

Je mets aux voix l'amendement n° 4 rectifié.

L'amendement n° 36, présenté par M. Lecerf, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéa 2, dernière phrase

Après le mot :

Conseil

insérer le mot :

supérieur

La parole est à M. le rapporteur.

Il s’agit d’un amendement purement rédactionnel.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Favorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 36.

Je mets aux voix l'article 7, modifié.

Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 37, présenté par M. Lecerf, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Après l'article 7, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L'article 12 de la même loi est ainsi rédigé :

« Art. 12. - L'autonomie budgétaire du Conseil supérieur est assurée dans les conditions déterminées par une loi de finances. »

La parole est à M. le rapporteur.

Cet amendement vise à mettre en place les conditions de l’autonomie budgétaire du Conseil supérieur de la magistrature.

L’article 12 de la loi organique du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature dispose : « Les crédits nécessaires au fonctionnement du Conseil supérieur sont individualisés au sein du budget du ministère de la justice. »

Cette mesure n'est pas conforme aux nouvelles règles budgétaires issues de la loi organique relative aux lois de finances. De plus, elle pourrait entrer en conflit avec le transfert, qui a été prôné à plusieurs reprises par la commission des lois, et notamment par notre collègue Yves Détraigne, des crédits alloués au CSM du programme « Justice judiciaire » de la mission « Justice » à la mission « Pouvoirs publics », qui intègre d'ores et déjà les crédits alloués au Conseil constitutionnel et à la Cour de justice de la République.

Le présent amendement tend donc à adopter une rédaction, qui, tout en posant le principe de l'autonomie budgétaire du Conseil supérieur de la magistrature, invite le Gouvernement à prendre, dans la loi de finances, les mesures nécessaires pour garantir celle-ci.

Permettez-moi d’établir un parallèle. Il s’avère que je représente le Sénat au conseil d’administration de l’OFPRA, l’Office français de protection des réfugiés et apatrides. Or le Conseil supérieur de la magistrature me donne l’impression d’être aujourd’hui dans la position qu’occupait hier la Commission des recours des réfugiés, devenue depuis Cour nationale du droit d’asile, lorsqu’elle dépendait pour son autonomie financière de l’établissement public qu’elle avait pourtant à contrôler. C’est pourquoi je pense que, sur ce point, une évolution est nécessaire.

L'amendement n° 23 rectifié, présenté par M. Michel, Mme Klès, MM. Collombat, Frimat et Sueur, Mme Boumediene-Thiery et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Après l'article 7, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le président du Conseil supérieur de la magistrature est ordonnateur des dépenses et des recettes du Conseil supérieur de la magistrature.

Le contrôle financier des opérations du Conseil supérieur de la magistrature s'exerce dans les conditions définies par le premier alinéa de l'article 1er et les articles 2 à 9 inclus du décret n° 70-1049 du 13 novembre 1970 relatif à la déconcentration du contrôle financier sur les dépenses de l'État effectuées au plan local.

La parole est à M. Jean-Pierre Michel.

Cet amendement va dans le même sens que celui de la commission des lois. Il vise en effet à accorder une autonomie financière au Conseil supérieur de la magistrature, organisme constitutionnel, à l’instar de la Cour de justice de la République ou du Conseil constitutionnel.

Si l’amendement de la commission était adopté, le mien deviendrait sans objet. Je me rallie donc au sien.

Quel est l’avis de la commission sur l’amendement n° 23 rectifié ?

Défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Malheureusement, monsieur le rapporteur, je ne peux émettre qu’un avis défavorable sur votre amendement.

En effet, le présent projet de loi organique ne change pas la nature du CSM. Les modifications apportées par l’article 65 de la Constitution, tel qu’il résulte de la révision constitutionnelle, n’ont ni pour objet ni pour effet de transformer le Conseil supérieur de la magistrature en un pouvoir constitutionnel, au même titre que le Conseil constitutionnel.

La préservation du budget du Conseil supérieur de la magistrature est prévue, puisque celui-ci apparaît de façon séparée dans le projet de loi de finances que le Parlement vote. Donc, tous les contrôles nécessaires existent. Que l’on veuille préserver ce budget – je vous annonce d’ores et déjà qu’il sera en augmentation –, j’en conviens ! Mais, par une mesure qui apparaît technique et de bon sens, vous transformez la nature juridique de cette institution. Or telle n’est pas la volonté du constituant.

Je suis prête à examiner avec la commission la façon d’apporter des garanties supplémentaires, mais le faire sous cette forme me pose problème.

La parole est à M. le rapporteur.

Nous n’en sommes qu’au début de la procédure législative et des adaptations pourront, bien sûr, être apportées.

Aujourd’hui, l’autonomie budgétaire du CSM dépend de la direction des services judiciaires. Une telle situation paraît curieuse pour un organisme qui mériterait d’être traité de la même manière que le Conseil constitutionnel ou la Cour de justice de la République.

Par ailleurs, nous n’imposons rien, avec cet amendement : nous nous contentons d’ouvrir une possibilité, plus pour le Gouvernement que pour le seul ministre de la justice, laquelle est aujourd'hui entravée par les dispositions devenues obsolètes de la loi organique du 5 février 1994. Loin de nous l’idée d’une quelconque injonction à l’égard du Gouvernement, bien évidemment. Mais si nous votons cet amendement et si vous souhaitez, demain, rejoindre les préconisations très anciennes du Sénat sur ce point, vous aurez la possibilité de le faire.

Je mets aux voix l'amendement n° 37.

En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l'article 7.

L’amendement n° 23 rectifié n’a plus d’objet.

L'amendement n° 12, présenté par M. Michel, Mme Klès, MM. Collombat, Frimat et Sueur, Mme Boumediene-Thiery et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Alinéas 2 et 3

Supprimer ces alinéas.

La parole est à M. Jean-Pierre Michel.

Il s’agit de supprimer la possibilité pour le premier président de la Cour de cassation et le procureur général près ladite Cour de se faire suppléer en cas d’absence.

En effet, cette disposition n’apparaît aucunement légitime au regard du fonctionnement actuel du Conseil supérieur de la magistrature, qui prévoit une élection au sein de chaque formation du président de cette formation.

Par ailleurs, s’agissant de la formation dite « plénière », les magistrats du siège et du parquet de la Cour de cassation n’y siègent pas ; seuls y siègent le premier président et le procureur général. Il paraît donc surprenant de pouvoir désigner des magistrats qui ne siègent pas dans cette formation comme suppléant au cas où le premier président ou le procureur général ne pourrait être présent.

Pour ce qui est des nominations, la mise en minorité des magistrats au sein des formations, déjà contraire aux standards internationaux, serait en réalité accentuée, puisque l’effectif théorique serait de six magistrats et de huit membres extérieurs.

Enfin, concernant les audiences disciplinaires, la parité entre membres magistrats et membres non-magistrats imposée par le constituant serait rompue, l’effectif théorique étant de sept magistrats et de huit membres extérieurs. Cette rupture de parité à la seule discrétion des chefs de la Cour de cassation, qui seront à l’évidence appelés fréquemment à se faire remplacer compte tenu de l’ampleur de leurs attributions, est contraire à l’esprit de la loi constitutionnelle.

En définitive, le premier président et le procureur général se sont déclarés très satisfaits, lorsque la commission les a auditionnés, de pouvoir enfin présider le Conseil supérieur de la magistrature et de ne plus y voir le Président de la République et le garde des sceaux. Eh bien ! ils doivent être en mesure d’assumer la totalité de leurs fonctions, ainsi que la présence requise !

Quel est l’avis de la commission ?

Nous souhaitons tous que le premier président et le procureur général assument effectivement leurs responsabilités. C’est ce qu’ils feront, vraisemblablement, dans 99 % des cas, mais nous ne pouvons tout de même pas leur interdire d’être malades, d’avoir un empêchement ou de représenter la France dans un congrès international. Le fait de prévoir un mécanisme de suppléance me paraît donc indispensable. Très honnêtement, il n’apparaît pas illégitime à la commission que les suppléants désignés soient alors les magistrats hors hiérarchie de la Cour de cassation.

C’est pourquoi la commission a émis un avis défavorable sur cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement est également défavorable à cet amendement.

Je mets aux voix l'amendement n° 12.

Je mets aux voix l'article 9.

L'amendement n° 13 rectifié, présenté par M. Michel, Mme Klès, MM. Collombat, Frimat et Sueur, Mme Boumediene-Thiery et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

... - L'article 16 est complété une phrase ainsi rédigée :

« Cet avis est rendu public. »

La parole est à M. Jean-Pierre Michel.

Cet amendement concerne la nomination des magistrats du parquet. Nous sommes plusieurs à déplorer que celle-ci ne soit pas sur le même plan que celle des magistrats du siège.

Il s’agit d’éviter les contestations. Celles-ci sont nombreuses, car les avis rendus par la formation compétente du CSM sont plus ou moins connus, comme le sont ceux du Conseil d’État, même s’ils ne devraient pas l’être : des articles relatant qu’untel a été nommé à tel endroit par le pouvoir politique malgré l’avis défavorable du CSM sont publiés dans la presse. C’est très mauvais pour la confiance que les magistrats peuvent avoir en leur justice, dans le pouvoir de nomination.

On ne connaît d’ailleurs pas la teneur de cet avis : tient-il à l’expérience des magistrats, à leur carrière passée ? Tous ces éléments sont inconnus.

C'est la raison pour laquelle je propose que l’avis soit rendu public. Ainsi, tout le monde connaîtra l’avis du CSM et ses motivations. Si le pouvoir de nomination veut passer outre, il pourra s’en expliquer.

Cette suggestion avait été formulée par le procureur général près la Cour de cassation au cours d’une audition devant la commission des lois.

Quel est l’avis de la commission ?

Il est difficile au rapporteur de donner un avis, car l’amendement rectifié n’a pas été soumis dans cette forme à la commission.

Avant d’être rectifié, cet amendement visait à créer une obligation de motivation et de publicité pour les avis rendus par la formation compétente du CSM sur les propositions de nomination des magistrats du parquet.

La commission des lois avait alors rendu un avis défavorable, car elle avait estimé que la conjugaison de la publicité et de la motivation pourrait entraîner des situations dans lesquelles des justiciables contesteraient l’autorité de magistrats ayant fait l’objet d’un avis défavorable en prenant appui sur des éléments fournis dans la motivation de l’avis.

L’amendement a fait l’objet d’une rectification et seule l’obligation de publicité a été maintenue.

C’est la raison pour laquelle la commission s’en remettra à l’avis du Gouvernement.

Quel est donc l’avis du Gouvernement ?

Le fait de rendre public l’avis va dans le sens des risques que soulignait le rapporteur et peut jeter une suspicion sur les personnes.

C'est la raison pour laquelle le Gouvernement ne peut émettre qu’un avis défavorable sur cet amendement.

La parole est à M. le président de la commission.

Nous étions défavorables à la motivation, qui pouvait mettre en cause le magistrat et sa qualité.

Quand, très exceptionnellement, le garde des sceaux ou le Président de la République passe outre un avis défavorable du CSM, tout le monde le sait : il se dit qu’untel a été nommé procureur malgré l’avis négatif du CSM.

Madame le garde des sceaux, nous vous suivrons sur ce sujet Il me semble néanmoins que nous avons intérêt à réfléchir à cette question : ne serait-il pas préférable de rendre public un avis négatif ?

D’autres organismes émettent des avis qui sont rendus publics. Par exemple, la Constitution prévoit expressément la publicité des avis pour les propositions de nominations par le Président de la République.

La parole est à M. Christian Cointat, pour explication de vote sur l'amendement n° 13 rectifié.

Qu’on le veuille ou non, l’avis du CSM est connu et cela crée un climat de suspicion. Il est donc de l’intérêt de tous, et au premier chef du Gouvernement, que les choses soient claires.

Je rejoins les propos du président Jean-Jacques Hyest.

Je n’ai pas tranché : je me pose la question !

La clarté est un signe de force, non de faiblesse ; elle permet à chacun de prendre ses responsabilités. Si l’on veut en finir avec le climat quelque peu délétère qui entoure ces questions concernant le parquet, le meilleur moyen est d’adopter une symbolique forte : la publicité de l’avis, étant entendu que le Gouvernement est libre de le suivre ou de ne pas le suivre.

C’est la raison pour laquelle, à titre personnel, sans engager mon groupe, je voterai cet amendement.

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, pour explication de vote.

Si le Gouvernement souhaite la transparence, la moindre des choses est de rendre les avis publics. On évitera ainsi bien des polémiques.

Je mets aux voix l'amendement n° 13 rectifié.

Je mets aux voix l'article 10.

L'amendement n° 27 rectifié bis, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéas 2 à 9

Remplacer ces alinéas par cinq alinéas ainsi rédigés :

« Art. 18. - L'examen des plaintes dont les justiciables saisissent le Conseil supérieur de la magistrature est confié à une ou plusieurs commissions d'admission des requêtes. Chaque commission d'admission des requêtes est composée, pour chaque formation, de quatre de ses membres, deux magistrats et deux personnalités extérieures au corps judiciaire, désignés chaque année par le président de la formation.

« Le président de la commission d'admission des requêtes est désigné par le président de la formation.

« Ses membres ne peuvent siéger dans la formation disciplinaire lorsque celle-ci est saisie d'une affaire qui lui a été renvoyée par la commission d'admission des requêtes à laquelle ils appartiennent, ou lorsque le Conseil supérieur de la magistrature est saisi par les autorités mentionnées aux articles 50-1, 50-2 et aux deux premiers alinéas de l'article 63 de la loi organique relative au statut de la magistrature de faits identiques à ceux dénoncés par un justiciable dont la commission d'admission des requêtes a rejeté la plainte.

« La commission d'admission des requêtes examine les plaintes présentées par les justiciables, dans les conditions prévues aux articles 50-3 et 63 de la loi organique relative au statut de la magistrature.

« La commission d'admission des requêtes délibère valablement si trois de ses membres sont présents.

La parole est à Mme le ministre d’État.

Cet amendement vise à revenir au texte du Gouvernement en retenant un dispositif de filtrage opéré par une ou plusieurs commissions d'admission.

La terminologie de ces commissions est elle-même importante. Ces commissions sont constituées au sein de chaque formation et composées de quatre membres de celle-ci, de deux magistrats et de deux personnalités extérieures au corps judiciaire.

Les commissions d'admission constituées dans la formation compétente à l'égard des magistrats du siège ne seront compétentes que pour examiner les plaintes visant des magistrats du siège, ce qui me paraît normal compte tenu de leur spécificité. De la même manière, celles qui sont constituées dans la formation compétente à l'égard des magistrats du parquet ne pourront examiner que des plaintes visant des magistrats du parquet. En effet, les types de plaintes sont assez différents et doivent être étudiés en fonction de la responsabilité et de la place de chacun.

Ainsi, on garantit la constitutionnalité du dispositif. Je rappelle en effet que les compétences des deux formations – siège et parquet – du Conseil supérieur de la magistrature sont fixées par l'article 65 de la Constitution. En matière disciplinaire, les membres de chaque formation ont donc une compétence limitée à la discipline des magistrats du siège ou à celle des magistrats du parquet. L'action disciplinaire est personnelle et la faute s'apprécie différemment pour un magistrat du siège et pour un magistrat du parquet.

Le dispositif que nous proposons correspond à la fois très clairement à la volonté du constituant et à la différence des deux fonctions, ainsi qu’à la façon dont celle-ci s’exprime.

C’est une mesure de bon sens et de cohérence constitutionnelle.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement n’est pas conforme à la position adoptée par la commission.

En effet, la commission a fait le choix de commissions des requêtes communes pour le siège et pour le parquet. L’article 65 de la Constitution crée bien pour le justiciable une possibilité de saisir le CSM et non l’une de ses formations spécialisées, siège ou parquet. Dès lors, la commission a considéré qu’il était conforme à la Constitution de prévoir que le filtrage des plaintes des justiciables serait assuré par un organe commun.

De plus, le filtrage des plaintes des justiciables intervient en amont de la procédure disciplinaire : il est une étape administrative dans le cheminement des plaintes. Certaines saisines peuvent également concerner simultanément des magistrats du siège et des magistrats du parquet, comme ce fut le cas, par exemple, dans l’affaire d’Outreau.

Par ailleurs, la création d’un filtre commun permettrait d’éviter des divergences de traitement entre les plaintes qui visent le siège et celles qui concernent le parquet et de renforcer l’unité de la jurisprudence, comme l’a fait observer le doyen Patrice Gélard ce matin, dans son intervention.

Enfin, la commission a souhaité, par ce dispositif, réaffirmer l’unité du corps judiciaire et renforcer le socle commun des règles déontologiques pour les magistrats du siège et du parquet.

J’ajouterai deux choses.

Tout d’abord, je suis satisfait que l’expression « commission d’admission des requêtes » ait été préférée au mot « section », car, à tort ou à raison, le mot « section » heurtait cruellement les magistrats de l’ordre judiciaire, même s’il existe des sections et des sous-sections au Conseil d’État. Les magistrats judiciaires étaient totalement réfractaires à ce terme, qui leur évoquait des souvenirs historiques fort pénibles.

Je ne vous cacherai pas que, pour le rapporteur, l’unité de la commission de filtrage n’a pas la même importance que, par exemple, le problème de la parité entre magistrats et non-magistrats dans le cadre des formations disciplinaires.

Cela étant, en qualité de rapporteur de la commission des lois, je ne peux émettre qu’un avis défavorable sur cet amendement.

La parole est à M. Jacques Mézard, pour explication de vote.

Une phrase de l’objet de l’amendement nous pose problème : « L’action disciplinaire est personnelle et la faute s’apprécie différemment pour un magistrat du siège et pour un magistrat du parquet ».

Après le débat très intéressant que nous avons eu, au cours de la discussion générale, sur le parquet et sur le siège, une appréciation différenciée de la faute en matière d’action disciplinaire pour un magistrat du siège et pour un magistrat du parquet me paraît aujourd'hui – dans l’attente des dispositions législatives à venir – anormale.

Nous ne sommes donc pas favorables à cet amendement.

La parole est à M. Christian Cointat, pour explication de vote.

C’est au nom du groupe UMP, dont j’ai l’honneur d’être le porte-parole dans le débat de cet après-midi, que je m’exprimerai.

Nous avons parfaitement compris l’approche de la commission des lois, qui est particulièrement structurée et cohérente avec le fil conducteur qui a été le nôtre tout au long de l’examen de ce projet de loi organique. Toutefois, les arguments d’inconstitutionnalité du Gouvernement sont également très pertinents. Il faut reconnaître que, dans la Constitution, la structure du CSM repose sur deux bases clairement définies.

Après mûre réflexion, et sans toutefois se désolidariser de l’excellent travail effectué par la commission des lois, le groupe UMP a finalement décidé de voter l’amendement du Gouvernement.

Je mets aux voix l'amendement n° 27 rectifié bis.

La parole est à M. le président de la commission.

Monsieur le président, par coordination et pour prendre en compte la nouvelle dénomination de la commission d'admission des requêtes, les amendements du Gouvernement n° 31 rectifié, 32 rectifié et 35 rectifié devront également être modifiés.

Je vous donne acte de votre observation, monsieur le président.

L'amendement n° 5, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Alinéa 10, seconde phrase

Remplacer cette phrase par deux phrases ainsi rédigées :

En cas de partage égal des voix, la commission des requêtes décide qu'il n'y a lieu à saisir la formation compétente. La décision est notifiée au magistrat visé par la plainte et au justiciable auteur de la plainte.

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.

Cet amendement a été rédigé à partir du texte de la commission, bien entendu, mais la modification apportée par le Gouvernement ne change rien au problème.

Madame le garde des sceaux, tout à l’heure, vous avez dit que je ne faisais pas confiance aux magistrats : c’était un contresens !

Comme je l’ai indiqué dans la discussion générale, il nous semble étrange que le partage égal des voix au sein de la commission des requêtes – dénommée maintenant commission d’admission des requêtes – n’ait pas pour conséquence de mettre fin aux poursuites. En général – c’est le cas pour la formation disciplinaire –, le doute doit profiter à la personne mise en cause.

Dès lors que ladite commission a un véritable droit de filtrage sur le fond, pourquoi poursuivre la procédure s’il y a partage égal des voix ?

Quel est l’avis de la commission ?

La commission comprend parfaitement la préoccupation de Mme Borvo Cohen-Seat. J’avoue m’être interrogé de la même manière sur cette question.

Finalement, la commission a retenu la disposition du projet de loi organique qui prévoit que, en cas de partage égal des voix, la plainte est transmise à la formation disciplinaire, et ce pour deux raisons.

La première tient à l’efficacité du dispositif. À l’étape du filtrage, il importe de donner au justiciable la garantie que sa plainte sera examinée de façon sincère et approfondie. Il paraît donc préférable qu’à ce stade le doute profite au justiciable.

En outre, il convient de prendre en compte la composition paritaire de la commission des requêtes. Il est souhaitable, afin d’écarter tout soupçon de corporatisme, que deux magistrats ou deux non-magistrats ne puissent à eux seuls rejeter une plainte.

La seconde raison tient à l’équilibre du dispositif. Si nous n’avons pas été choqués par l’entorse faite aux règles habituelles au profit du justiciable, c’est parce que, au moment de la décision disciplinaire, tout rentre dans l’ordre, si je puis dire. En cas de partage des voix, les poursuites s’arrêtent et il n’y a pas de sanction.

Dès lors, le dispositif nous a paru équilibré : assurance pour le justiciable à l’étape du filtrage ; respect des droits du magistrat mis en cause au moment de la procédure disciplinaire.

Telles sont les raisons pour lesquelles, tout en comprenant parfaitement les intentions de notre collègue, la commission a émis un avis défavorable sur son amendement.

L’amendement est-il maintenu, madame Borvo Cohen-Seat ?

Oui, je le maintiens, monsieur le président.

J’ai bien entendu ce qu’a dit M. le rapporteur, pour qui j’ai le plus grand respect. Certes, tout rentre dans l’ordre au moment de la décision disciplinaire. Mais, pour le magistrat, il y a eu doute – je ne m’appesantirai pas sur le fait de savoir si le doute était sérieux ou non – et la commission des requêtes n’a pas pu se mettre d’accord. Passer devant une commission disciplinaire n’est pas neutre pour un magistrat, quelle que soit l’issue de la procédure !

Dans ce domaine comme en d’autres matières, le doute doit profiter à l’accusé.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement émet un avis défavorable pour les deux raisons que vient d’invoquer M. le rapporteur.

Si l’on veut rapprocher les justiciables de la justice tout en maintenant le filtre, qui est indispensable, il ne faut pas leur donner le sentiment qu’il y a une sorte d’autoprotection et que le problème ne sera pas examiné au fond.

Par ailleurs, la commission des requêtes ne représente qu’une partie du Conseil supérieur de la magistrature. En cas de doute, l’ensemble du CSM doit pouvoir se prononcer.

Je mets aux voix l'amendement n° 5.

Je mets aux voix l'article 11, modifié.

L'amendement n° 28, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme le ministre d'État.

Je comprends le souci de la commission des lois de faire en sorte que le Conseil supérieur de la magistrature soit toujours composé d’un nombre égal de magistrats et de non-magistrats en matière disciplinaire. Cela étant, un tel dispositif encourt un risque sérieux de censure par le Conseil constitutionnel, et ce pour plusieurs raisons.

Tout d’abord, le constituant n’a pas imposé un fonctionnement paritaire du CSM : il a simplement prévu une composition paritaire, ce qui est différent. Du reste, un fonctionnement paritaire risquerait de conduire à des blocages dans un grand nombre de cas.

Ensuite, tous les membres du Conseil supérieur de la magistrature ont un droit égal à siéger en matière disciplinaire. Exclure certaines personnes, alors qu’elles ont un droit à siéger, pour parvenir à la parité, est en totale contradiction avec ce qu’a voulu le constituant.

Enfin, dans son amendement de suppression n° 38, la commission des lois ne précise pas le dispositif qui permettra de rétablir la parité. Nous nous trouvons donc dans le flou s’agissant de l’application d’une mesure constitutionnelle.

Je pense que tous essaieront, dans la mesure du possible, d’être présents et que le problème ne se posera pas, mais, je le répète, le risque de censure de ce dispositif par le Conseil constitutionnel est sérieux.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission ne partage pas l’avis du Gouvernement.

Comme vient de l’expliquer Mme le ministre d’État, l’amendement vise à supprimer la règle de parité entre les magistrats et les non-magistrats lorsque les formations siègent en matière disciplinaire et que l’un des magistrats a un empêchement.

Cet empêchement peut d’ailleurs être relativement fréquent. Nous l’avons vu, les présidents des formations disciplinaires sont le premier président de la Cour de cassation pour les magistrats du siège et le procureur général près la Cour de cassation pour les magistrats du parquet. Ce sont des personnalités exerçant d’éminentes responsabilités et à qui il arrivera parfois, à leur corps défendant, bien évidemment, de ne pas pouvoir être présents.

La règle de la parité dans les formations disciplinaires nous paraît un élément essentiel de l’indépendance de la justice. Comme l’a rappelé au cours des travaux parlementaires sur la révision constitutionnelle notre collègue Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois et rapporteur de ce texte, « la présence – j’y insiste – paritaire des magistrats et des non-magistrats au sein des formations du CSM exerçant une compétence disciplinaire constitue une condition de l’indépendance de la justice ».

Ce faisant, il résulte clairement des travaux préparatoires que l’intention du constituant – en tout cas telle que l’interprète la commission des lois – a été d’imposer le respect de la parité en matière disciplinaire. Il importe donc de remédier aux éventuelles ruptures d’équilibre qui pourraient être provoquées par l’empêchement légitime de l’un des membres de la formation ou par son déport.

Les arguments avancés pour contester la constitutionnalité de cette disposition ne nous ont pas convaincus, qu’il s’agisse de la comparaison avec le fonctionnement des formations siégeant en matière de nomination – ce point n’a pas fait l’objet des mêmes prises de position que pour les formations siégeant en matière disciplinaire : la Constitution prévoit donc des mesures différentes dans un cas et dans l’autre –, ou du fait que des membres seraient ainsi interdits de siéger. Je signale que la règle de déport, dont la constitutionnalité n’est pas contestée, permet d’interdire à un membre de siéger.

Il revient au législateur organique d’opérer la conciliation nécessaire entre les différentes exigences constitutionnelles, notamment la garantie de l’indépendance de la justice.

Je ne m’attarderai pas sur les normes européennes, dont il a été longuement question ce matin. Je rappellerai simplement que l’exigence de parité est de plus en plus générale au sein des États de l’Union européenne – je ne parle pas des membres du Conseil de l’Europe –, où les formations disciplinaires – exception faite de la République slovaque et de la Belgique, où la parité est stricte – sont systématiquement composées d’une majorité de magistrats.

Pour toutes ces raisons, l’avis de la commission est résolument défavorable.

La parole est à Mme le ministre d'État.

J’interviens de manière un peu inattendue, parce que j’estime que nous sommes ici pour essayer de trouver le meilleur texte possible.

Aujourd'hui, on constate effectivement un déséquilibre : le nombre de magistrats est parfois inférieur au nombre de non-magistrats. Tel n’est pas notre objectif, qui est précisément d’améliorer la situation.

Je me demande si nous ne pourrions pas contourner la difficulté constitutionnelle à laquelle nous risquons de nous heurter – c’est du moins mon sentiment – en fixant la règle non pas de la parité, mais d’un nombre minimal de magistrats devant siéger.

Nous répondrions peut-être ainsi au souhait, que je peux partager, de M. le rapporteur, sans prendre le risque de nous heurter à un problème constitutionnel.

La parole est à M. Nicolas About, pour explication de vote.

À mon sens, la proposition qui vient d’être formulée par Mme le ministre d'État correspond à la voie que nous devrions emprunter.

Tout à l’heure, M. le rapporteur indiquait que la présence des uns comme des autres était essentielle. Or ceux qui sont présents ne doivent pas se trouver pénalisés en raison de l’absence des autres. Tous les membres du Conseil supérieur de la magistrature ont un droit égal à siéger en matière disciplinaire.

C'est la raison pour laquelle le groupe de l'Union centriste votera à l'unanimité l'amendement du Gouvernement.

La parole est à M. Jean-Pierre Michel, pour explication de vote.

Pour notre part, nous soutiendrons évidemment la position de la commission, et nous sommes résolument hostiles à l'amendement du Gouvernement.

En effet, madame la ministre d'État, votre argument est spécieux : la Constitution a prévu les règles relatives à la formation, mais pas celles qui concernent le fonctionnement. De qui se moque-t-on ? Si la Constitution a prévu une formation paritaire, c’est bien pour que le principe du paritarisme s’applique lorsque la formation siège en matière disciplinaire. Sinon, elle ne l’aurait pas prévu. Cela me paraît évident !

Par ailleurs, je pense que l’amendement du Gouvernement encourt un risque important d'inconstitutionnalité, pour toutes les raisons qu’a indiquées M. le rapporteur.

Par conséquent, nous devons, me semble-t-il, nous en tenir à la position de la commission et refuser cet amendement, qui, s'il était adopté, nous placerait, je le crois, dans une situation très grave.

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, pour explication de vote.

Je partage l'argumentation de M. le rapporteur et je souscris également aux propos de notre collègue Jean-Pierre Michel.

Pourquoi le Constituant aurait-il imposé un principe de parité pour la composition de la formation compétente s’il ne souhaitait pas qu’elle fonctionne de manière paritaire ? Certains font une interprétation de la Constitution pour le moins curieuse…

Au demeurant, lorsque le texte constitutionnel n’est pas suffisamment clair, il appartient à la loi organique d’en préciser le sens.

En fixant un quorum et en imposant la présence d’un nombre minimal de magistrats et de non-magistrats, nous pénaliserions avant tout les présents, qui ne pourraient pas siéger lorsqu’une telle exigence ne serait pas remplie.

C'est la raison pour laquelle il me paraît plus sage de nous en tenir à la position de la commission.

La parole est à M. Patrice Gélard, pour explication de vote.

J’irai dans le même sens que M. le rapporteur, en ajoutant quelques arguments.

Je ne pense pas du tout que le texte de la commission encourt un risque d’inconstitutionnalité, et ce pour plusieurs raisons.

D'abord, il existe un organe constitutionnel où la règle de la parité doit être respectée : la commission mixte paritaire.

Eh oui !

En cas de déséquilibre, il y a déport, c'est-à-dire que l’un des parlementaires ne prend pas part au vote. Et cette pratique est conforme à la Constitution, puisque le Conseil constitutionnel ne l’a jamais contestée.

Dès lors, on peut estimer que le texte constitutionnel instaure bien une parité. C’est à la loi organique, et non à la Constitution, qu’il appartient d’entrer dans le détail du fonctionnement. À mon sens, le système dit du « pairing », qui est déjà en vigueur dans nombre d’autres pays, s'applique parfaitement en l’espèce.

Par conséquent, nous devons, me semble-t-il, nous rallier à l'interprétation de M. le rapporteur.

La parole est à M. le président de la commission.

Je suis sincèrement convaincu que le Constituant – d’ailleurs, c’était la volonté du Sénat – souhaitait la parité, au moins en matière disciplinaire.

Ne donnons donc pas le sentiment que le principe de la parité n’est pas important lorsque la formation compétente statue en matière disciplinaire. Nous devons exiger la parité !

Par ailleurs, monsieur About, sachez qu’au CSM les membres siègent véritablement. Nous nous posons des questions qui n’ont pas lieu d’être et nous semblons laisser penser que le principe de parité en matière disciplinaire pourrait, en fait, être remis en cause par le jeu des règles de déport ou en cas d’empêchement d’un membre. Pour ma part, une telle attitude me gêne énormément.

Madame le ministre d’État, nous avons déjà eu beaucoup de difficultés à imposer que le principe de parité s’applique au moins en matière disciplinaire, comme c’est le cas dans les pays européens. Ne donnons pas le sentiment de vouloir le remettre en cause !

Ce n’est pas nous qui l’avons remis en cause !

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Ne paraissons pas le remettre en cause en disant que, le principe, c’est la parité, mais, après tout, si ce principe n’est pas respecté lors de l’exécution, ce n’est pas important ! Pour nous, le principe de parité doit être respecté y compris lors de l’exécution. Nous pourrions fixer le quorum à seize ! Ainsi, tous les membres seraient obligés de siéger.

Je fais confiance aux membres des formations disciplinaires. D'ailleurs, l'expérience prouve que les magistrats et les non-magistrats sont présents, car ils sont appelés à se prononcer sur des affaires assez graves. La présence des personnes requises est donc assurée.

Madame le ministre d’État, je suggère de ne plus faire référence à un tirage au sort pour rétablir la parité, car celui-ci nous ramène effectivement au niveau de l’exécution. Mais respectons le principe de parité, qui a une valeur constitutionnelle.

À cet égard, l’argumentation selon laquelle le principe d’une parité effective lors des réunions des formations disciplinaires ne peut pas figurer dans la loi organique puisqu’il n’est pas mentionné dans la Constitution est parfaitement réversible : il faut préciser les conditions de mise en œuvre de la parité dans la loi organique puisqu’elles ne figurent pas dans la Constitution !

Pour ma part, je crois préférable de faire en sorte que le principe de parité en matière disciplinaire soit respecté en toute hypothèse.

Je mets aux voix l'amendement n° 28.

L'amendement n° 38, présenté par M. Lecerf, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéa 2, seconde phrase

Supprimer cette phrase.

La parole est à M. le rapporteur.

Dans un premier temps, non seulement la commission des lois avait fixé le principe de la parité, en prévoyant que la formation compétente comprend un nombre égal de membres appartenant à l’ordre judiciaire et de membres n’y appartenant pas lorsqu'elle siège en matière disciplinaire, mais elle avait également prévu la technique permettant d’y parvenir en indiquant que, à défaut d’égalité, il est procédé par tirage au sort pour la rétablir.

D'ailleurs, avec un tel système, l’égalité fonctionne dans les deux sens. Si ce sont les magistrats qui sont majoritaires, il est également procédé au tirage au sort pour rétablir la parité.

Mais, dans une deuxième réunion, la commission des lois préféra supprimer la dernière phrase du texte proposé : « À défaut d’égalité, il est procédé par tirage au sort pour la rétablir. ». Elle souhaite en effet laisser la question du mécanisme permettant de rétablir la parité à l’appréciation du Conseil supérieur de la magistrature.

L’essentiel, c’est le respect, dans la loi organique, de ce que nous estimons être la volonté du Constituant. Il faut donc prévoir que magistrats et non-magistrats seront toujours présents en nombre égal au sein des formations du CSM siégeant en matière disciplinaire.

Les modalités du rétablissement de la parité pourront être définies dans le respect des exigences constitutionnelles par le Conseil supérieur de la magistrature, par exemple dans son règlement intérieur.

Cela étant, l’imagination a des limites, et il sera peut-être bien difficile au CSM d’envisager un dispositif autre que le tirage au sort pour rétablir la parité. Mais faisons-lui confiance !

Quel est l’avis du Gouvernement ?

La phrase que cet amendement vise à supprimer est précisément celle qui est à l’origine de l’amendement du Gouvernement. Avec une telle disposition, nous nous serions retrouvés dans une situation impossible.

Dès lors que la commission propose la suppression de cette phrase, j’émets un avis de sagesse sur cet amendement.

Je mets aux voix l'amendement n° 38.

Je mets aux voix l'article 11 bis, modifié.

L'amendement n° 1, présenté par MM. Collin, Charasse, Mézard et Plancade, est ainsi libellé :

Après l'article 11 bis, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après l'article 18 de la même loi, il est inséré un article 18-2 ainsi rédigé :

« Art. 18-2 - Chaque membre du Conseil supérieur de la magistrature comporte un suppléant désigné dans les mêmes conditions que lui. Le premier président de la Cour de cassation et le procureur général près ladite Cour désignent respectivement parmi les magistrats du siège et du parquet de la Cour de cassation la personne appelée à les suppléer. Les suppléants siègent à la place de leur titulaire dans la formation compétente siégeant en matière disciplinaire du Conseil supérieur de la magistrature en cas de nouvel examen de la situation d'un magistrat lorsque la première décision a fait l'objet d'une annulation contentieuse par le Conseil d'État. »

Cet amendement n’est pas soutenu.

Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 29, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéa 2, première phrase :

Supprimer les mots :

, et pour se prononcer sur les questions relatives à la déontologie des magistrats

La parole est à Mme le ministre d'État.

Les attributions de la formation plénière sur les questions relatives à la déontologie des magistrats sont déjà prévues, d’une part, par la Constitution et, d’autre part, par les dispositions de l’article 12.

Dès lors, il n’apparaît pas nécessaire d’apporter davantage de précisions dans le texte proposé par cet article pour l’article 20-2 de la loi organique du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature.

L'amendement n° 39, présenté par M. Lecerf, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéa 2, première phrase

Remplacer le mot :

et

par les mots :

ainsi que

La parole est à M. le rapporteur, pour présenter cet amendement et pour donner l’avis de la commission sur l’amendement n° 29.

Les problèmes dont nous débattons actuellement ne sont pas d’ordre purement rédactionnel. En fait, il s’agit, pour une très large part, d’une question d’interprétation du texte constitutionnel : peut-être n’avons-nous pas été suffisamment vigilants, lors de son élaboration – mais il est trop tard pour le regretter –, sur la signification de telle ou telle phrase.

Le huitième alinéa de l’article 65 de la Constitution, qui concerne la formation plénière du Conseil supérieur de la magistrature, est ainsi rédigé : « Le Conseil supérieur de la magistrature se réunit en formation plénière pour répondre aux demandes d’avis formulées par le Président de la République au titre de l’article 64. Il se prononce, dans la même formation, sur les questions relatives à la déontologie des magistrats ainsi que sur toute question relative au fonctionnement de la justice dont le saisit le ministre de la justice. […] »

Se pose donc un problème d’interprétation : soit le Conseil supérieur de la magistrature dispose d’une possibilité d’initiative pour se prononcer sur les questions relatives à la déontologie des magistrats, soit, à l’instar des règles applicables aux questions concernant le fonctionnement de la justice, c’est uniquement sur la saisine du ministre qu’il peut se prononcer.

Selon la commission, le CSM, qui réagit à la demande du ministre sur toute question relative au fonctionnement de la justice, peut en revanche se prononcer spontanément sur les questions relatives à la déontologie des magistrats. C'est la raison pour laquelle la précision souhaitée par la commission est utile.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Je me suis déjà exprimée et je crois que mon analyse converge avec celle de M. le rapporteur. Je suis favorable à la possibilité qui vient d’être évoquée. Toutefois, il me semble que les rédactions combinées répondent tout à fait à la préoccupation de la commission.

Cet amendement me paraît donc redondant.

La parole est à M. le rapporteur.

L’essentiel est effectivement que nous soyons d'accord sur le fond.

Néanmoins, ce qui va sans dire va encore mieux en le disant. Nous préférons donc que cette précision figure dans le projet de loi organique.

La parole est à M. Jean-Pierre Michel, pour explication de vote sur l'amendement n° 29.

Cette question n’est pas anodine ; elle est même lourde, comme dirait M. le rapporteur !

Aujourd'hui, le Conseil supérieur de la magistrature peut s’autosaisir – il n’a pas manqué de le faire en diverses occasions – pour rendre un avis sur des points de déontologie des magistrats, sur des questions diverses, sur des projets de réforme…

Si la rédaction proposée par le Gouvernement était adoptée, cela ne serait plus possible et le Conseil supérieur de la magistrature perdrait toute autonomie : il ne se prononcerait plus qu’à la demande de l’exécutif.

Il s’agirait vraiment d’une régression par rapport à la situation actuelle. Une telle évolution ne serait pas de nature à renforcer l’indépendance de la magistrature et celle du CSM, ni à améliorer l’image de l’institution judiciaire. Nous sommes loin des envolées de Mme le garde des sceaux sur la justice du xxie siècle !

C’est la raison pour laquelle nous soutenons résolument la position de la commission.

La parole est à Mme le ministre d'État.

L’interprétation de M. Michel est totalement erronée, mais ce n’est pas la première fois !

Je mets aux voix l'amendement n° 29.

Je mets aux voix l'amendement n° 39.

Je mets aux voix l'article 12, modifié.

Chapitre II

Dispositions modifiant l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature

L'amendement n° 14, présenté par M. Michel, Mme Klès, MM. Collombat, Frimat et Sueur, Mme Boumediene-Thiery et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Alinéa 5

Supprimer cet alinéa.

La parole est à M. Jean-Pierre Michel.

L’article 14 du projet de loi organique vise à modifier l’article 38-1 de l’ordonnance portant loi organique relative au statut de la magistrature afin d’instaurer, pour les procureurs généraux près les cours d’appel, des garanties d’affectation au terme des sept années d’exercice de leurs fonctions identiques à celles qui sont prévues pour les premiers présidents de cour d’appel.

Le Conseil supérieur de la magistrature a, en effet, compétence pour émettre un avis sur les nominations à tous les emplois hors hiérarchie du parquet, de sorte qu’une nomination concomitante des procureurs généraux à un emploi hors hiérarchie de la Cour de cassation est désormais possible.

S’il paraît justifié qu’un magistrat, à l’expiration d’un délai de sept ans et dans l’hypothèse où il n’aurait bénéficié d’aucune affectation, soit nommé, même en surnombre, au parquet général de la Cour de cassation, rien ne justifie, en revanche, une nomination automatique en qualité d’inspecteur général adjoint des services judiciaires.

Cette disposition – souvenons-nous des affaires récentes d’Agen ou de Riom – n’a en fait qu’un seul objet, madame le garde des sceaux : permettre au Gouvernement de mettre fin aux fonctions des procureurs généraux qui résistent à leur nomination à la Cour de cassation en les nommant directement inspecteurs généraux adjoints des services judiciaires, ce qui autorise de plus une certaine discrétion, l’audience solennelle d’installation à la Cour de cassation pouvant donner lieu à la tenue de certains propos…

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement vise à supprimer la faculté offerte aux procureurs généraux d’être nommés automatiquement inspecteurs généraux adjoints des services judiciaires au bout de sept années d’exercice effectif de leurs fonctions.

L’article 14 du projet de loi organique tend pourtant à aligner les garanties offertes aux procureurs généraux dans le cadre de leurs obligations de mobilité sur celles dont bénéficient d’ores et déjà les premiers présidents de cour d’appel. Nous n’allons pas nous en plaindre, nous qui souhaitons l’unité du corps !

Au nombre de ces garanties figure notamment la nomination automatique, sur demande de l’intéressé, en qualité d’inspecteur général adjoint des services judiciaires. Rien ne justifie d’exclure les procureurs généraux du bénéfice de cette garantie.

De plus, il est tout à fait pertinent que l’inspection des services judiciaires puisse bénéficier, par ce biais, de l’expérience d’un ancien procureur général.

La commission est donc défavorable à cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement est également défavorable à cet amendement.

Il n’y a en effet aucune raison de ne pas instaurer pour les procureurs généraux près les cours d’appel des garanties d’affectation identiques à celles qui sont déjà prévues pour les premiers présidents de cour d’appel.

Certains parlent beaucoup des garanties de statut et d’indépendance ; nous, nous agissons !

La parole est à M. Jean-Pierre Michel, pour explication de vote.

M. Lecerf ne dit pas toute la vérité.

La nomination en qualité d’inspecteur général adjoint des services judiciaires des premiers présidents de cour d’appel intervient sur leur demande, puisqu’ils sont inamovibles et ne peuvent recevoir une autre affectation, même s’il s’agit d’un avancement, contre leur volonté.

En revanche, pour les procureurs généraux, il s’agira d’une nomination d’office ! Si un procureur général ne veut pas quitter sa cour d’appel au bout de sept ans d’exercice de ses fonctions, il sera possible de le nommer d’autorité inspecteur général adjoint des services judiciaires, ce qui est plus discret qu’une nomination en tant qu’avocat général en surnombre à la Cour de cassation.

La parole est à Mme le ministre d'État.

Monsieur Michel, l'amendement n° 14 est-il maintenu ?

Ce que vous affirmez n’est écrit nulle part, madame le garde des sceaux. Cela étant, je retire mon amendement, au bénéfice des assurances que vous venez de donner, qui figureront au Journal officiel et dont tous les parquets de France pourront prendre connaissance !

L'amendement n° 14 est retiré.

Je mets aux voix l'article 14.

Je suis saisi de deux amendements identiques.

L'amendement n° 6 rectifié est présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche.

L'amendement n° 15 rectifié est présenté par M. Michel, Mme Klès, MM. Collombat, Frimat et Sueur, Mme Boumediene-Thiery et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Alinéa 3

Rédiger ainsi cet alinéa :

2° Au 7°, les mots : « avec ou sans suspension des droits à pension » sont supprimés.

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, pour présenter l'amendement n° 6 rectifié.

Cet article, qui vise des sanctions pouvant frapper un magistrat auteur d’une faute disciplinaire, pourrait à notre sens être amélioré.

À l’évidence, assortir la révocation d’une suspension, totale ou partielle, des droits à pension est une sanction disproportionnée. Même si cette sanction n’a quasiment jamais été prononcée, ce qui témoigne du peu d’empressement du Conseil supérieur de la magistrature à la mettre en œuvre, elle ne doit pas figurer dans la loi.

Le magistrat a cotisé pour sa retraite pendant toute la durée de son activité professionnelle. Il ne nous semble pas possible de le priver de sa pension, quelle que soit la faute commise. Je crois d’ailleurs que la suppression des droits à pension n’est prévue dans aucun autre corps de la fonction publique.

Si, pour les militaires révoqués !

Quoi qu’il en soit, une telle sanction est trop forte. Je propose donc de la supprimer.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour présenter l'amendement n° 15 rectifié.

Cet amendement vise lui aussi à supprimer la possibilité d’assortir la révocation d’un magistrat d’une suspension totale ou partielle de ses droits à pension.

Certes, le 7° de l’article 45 de l’ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature prévoit, parmi les sanctions disciplinaires applicables aux magistrats, la révocation avec ou sans suspension des droits à pension.

Nous pensons qu’il ne faut pas maintenir une telle disposition. Je rappelle qu’elle a été supprimée du code de la fonction publique en 2003, dans le cadre de la réforme des retraites. Quel que soit le comportement d’un magistrat, rien ne justifie qu’on lui retire le bénéfice des cotisations qu’il a effectivement versées au long de sa carrière. Supprime-t-on les droits à pension aux salariés licenciés pour faute lourde ? Non, fort heureusement ! Chacun comprend que les droits à pension sont des droits acquis par le versement de cotisations.

Par ailleurs, il ne vous aura pas échappé, madame le garde des sceaux, que le Conseil d’État, dans l’arrêt Colombani du 7 janvier 2004, a jugé que les dispositions permettant de priver totalement un fonctionnaire de sa pension de retraite étaient contraires au droit au respect des biens protégés par l’article 1er du protocole additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

Quel est l’avis de la commission ?

Ce sujet est tout à fait consensuel : nous sommes tous d’accord avec la proposition formulée par Mme Borvo Cohen-Seat et M. Sueur.

Je précise que la suspension des droits à pension n’a été prononcée qu’à trois reprises par le Conseil supérieur de la magistrature depuis 1959, à chaque fois pour sanctionner des magistrats qui avaient commis des fautes très lourdes, dont la dimension matérielle était évidente, tel le détournement de fonds publics ou l’enrichissement frauduleux.

Certes, prévoir dans le projet de loi organique que la suspension des droits à pension puisse n’être que partielle pouvait déjà apparaître comme un progrès, mais est-ce vraiment le cas ? En effet, le Conseil supérieur de la magistrature prononcerait peut-être plus facilement une telle sanction, moins radicale que la suspension totale des droits à pension.

En tout état de cause, nous assistons à une évolution du droit. M. Sueur a cité à juste titre l’arrêt Colombani. Il convient également de souligner que la suspension des droits à pension ne figure plus dans le statut de la fonction publique et a été supprimée, par coordination, du code des pensions civiles et militaires de retraite, dans le cadre de la réforme des retraites de 2003. Il n’y a aucun intérêt à ce qu’un fonctionnaire, eût-il commis de très graves fautes, se trouve placé dans l’obligation soit de poursuivre ses activités répréhensibles, soit de dormir sous les ponts !

La commission est donc favorable à ces deux amendements identiques.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Lors de son examen du présent projet de loi organique, le Conseil d’État, dont je connais la jurisprudence, monsieur Sueur, n’a cependant formulé aucune observation sur ce point.

Cela tient sans doute d’abord au fait que les magistrats, vous le reconnaîtrez, ne sont pas tout à fait des fonctionnaires comme les autres : ils bénéficient, certes, de davantage de garanties, mais ils disposent également d’un certain nombre de pouvoirs exorbitants du droit commun. C'est la raison pour laquelle il est prévu que la gamme des sanctions pouvant les frapper soit extrêmement large.

Bien entendu, la révocation avec suspension des droits à pension n’est prononcée, comme l’a rappelé M. le rapporteur, que dans des cas tout à fait exceptionnels, où la faute est à la mesure des pouvoirs exorbitants que j’évoquais, notamment lorsqu’il y a eu malversations financières. De tels comportements, au-delà de l’opprobre qu’ils jettent sur leur auteur, peuvent nuire à la réputation et à l’image du corps tout entier. C’est pourquoi la sanction doit pouvoir être absolument dissuasive.

Les droits à pension constituant un droit patrimonial, toute atteinte à ces droits doit être proportionnée à la gravité des faits, afin que la sanction ne soit pas excessive. Dans cette optique, il conviendrait de prendre en compte d’éventuels revenus extérieurs de l’intéressé, tirés par exemple d’un patrimoine.

Bien entendu, seules des circonstances extraordinaires et d’une exceptionnelle gravité pourront justifier que la suspension des droits à pension soit prononcée. Pour autant, notre volonté de garantir, aux yeux de tous les Français, l’absolue intégrité et l’honneur des magistrats nous amène à souhaiter le maintien de cette sanction extrême.

Le Gouvernement est donc défavorable aux deux amendements identiques.

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, pour explication de vote.

Madame la garde des sceaux, je veux bien que les magistrats ne soient pas des fonctionnaires comme les autres et qu’il faille prévoir une palette très large de mesures pour sanctionner d’éventuels manquements, mais d’autres hauts fonctionnaires peuvent aussi commettre des actes très graves dans l’exercice de leurs responsabilités, sans pour autant être exposés à la suspension de leurs droits à pension, sanction qui ne figure plus dans le code de la fonction publique. Dans ces conditions, il ne me paraît nullement légitime que la suspension des droits à pension puisse continuer à être applicable aux seuls magistrats.

Je mets aux voix les amendements identiques n° 6 rectifié et 15 rectifié.

Je mets aux voix l'article 15, modifié.

L'amendement n° 16, présenté par M. Michel, Mme Klès, MM. Collombat, Frimat et Sueur, Mme Boumediene-Thiery et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Jean-Pierre Michel.

L’article 17, pour les magistrats du siège, et l’article 24, pour les magistrats du parquet, instaurent une procédure d’urgence d’interdiction temporaire d’exercice.

Ainsi, sur demande du garde des sceaux ou du chef de cour, et en cas d’impossibilité pour le Conseil supérieur de la magistrature de se réunir dans un délai de huit jours, le président de chaque formation du Conseil supérieur de la magistrature pourra prononcer, à titre conservatoire, une mesure d’interdiction temporaire « dans l’intérêt du service ». Cette interdiction devra ensuite être confirmée par la formation disciplinaire compétente dans un délai de quinze jours.

L’instauration d’une telle procédure d’urgence est extrêmement grave et ne paraît pas justifiée. En effet, la formation compétente du Conseil supérieur de la magistrature a toujours statué dans des délais compatibles avec l’urgence de la situation.

Si l’on peut, dans l’attente de la décision au fond, envisager d’imposer un délai butoir à la formation disciplinaire pour prononcer une interdiction provisoire, confier au seul président de cette formation une telle prérogative apparaît tout à fait exorbitant du droit commun et dénué de tout fondement.

Par ailleurs, à ce stade de la procédure – que l’on pourrait qualifier d’infraprocédural –, le texte ne prévoit aucune garantie pour le magistrat concerné, qui n’a pas encore accès à son dossier disciplinaire et ne peut donc se défendre valablement ni présenter ses observations.

Enfin, une fois cette décision prise, il sera difficile pour la formation disciplinaire concernée de désavouer son président en ne maintenant pas l’interdiction provisoire. C’est donc une espèce de « prédécision définitive » qui est prononcée par ce dernier.

Pour ces raisons, nous proposons la suppression de cet article.

Quel est l’avis de la commission ?

L’argumentation de M. Michel me semble porter plutôt sur la rédaction initiale des articles 17 et 24, qui a été largement modifiée par la commission.

En effet, la commission a supprimé cette sorte de procédure de référé qui attribuait un pouvoir exorbitant au Premier président de la Cour de cassation, pour les magistrats du siège, et au procureur général près la Cour de cassation, pour les magistrats du parquet, avec le risque de mettre ces personnalités en situation difficile si elles devaient être désavouées ultérieurement par le Conseil supérieur de la magistrature.

La commission a donc supprimé cette procédure et simplifié quelque peu le dispositif du projet de loi organique. Il n’en demeure pas moins qu’il existe bien des situations d’urgence, où il faut agir dans les meilleurs délais. Certes, les chefs de cour disposent sans doute de moyens leur permettant d’écarter rapidement de ses fonctions juridictionnelles un magistrat soupçonné d’agissements particulièrement graves, mais il ne peut s’agir que d’une mesure de courte durée.

Le maintien de la procédure d’interdiction temporaire d’exercice est donc nécessaire. Le Conseil supérieur de la magistrature doit pouvoir se réunir dans des délais très brefs et être en mesure de s’organiser pour intervenir rapidement, y compris en plein mois d’août, par exemple dans les dix jours ouvrables.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Je suis défavorable à cet amendement.

Des mesures similaires existent dans l’ensemble des corps de l’État et elles répondent à une nécessité, comme l’a rappelé M. le rapporteur.

En outre, la commission a modifié la rédaction initiale de l’article 17 dans un sens qui me semble de nature à apaiser les craintes exprimées par M. Michel, que j’invite donc à retirer son amendement.

Monsieur Michel, l’amendement n° 16 est-il maintenu ?

Dans la mesure où Mme le garde des sceaux se rallie à la position de la commission, je le retire.

L’amendement n° 16 est retiré.

L'amendement n° 30 rectifié, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéa 4, seconde phrase

Remplacer les mots :

quinze jours

par les mots :

dix jours ouvrables

La parole est à Mme le ministre d'État.

Cet amendement est le fruit d’un travail commun avec la commission.

Aujourd’hui, les délais de prononcé de l’interdiction temporaire d’exercice sont le plus souvent supérieurs à quarante-cinq jours, ce qui n’a pas de sens.

Le Gouvernement a pris acte du souhait de la commission de ne pas retenir le dispositif permettant au Premier président de la Cour de cassation de prendre seul une décision d’interdiction temporaire d’exercice. Il faut laisser au Conseil supérieur de la magistrature un délai suffisant pour se réunir et examiner le dossier qui lui est soumis. Le fixer à dix jours ouvrables, quelle que soit la période de l’année, paraît raisonnable. Cela devrait permettre de donner au CSM le temps d’organiser l’audience tout en assurant la célérité indispensable compte tenu de la situation.

Quel est l’avis de la commission ?

Nous sommes parvenus à un bon accord, et la commission est donc favorable à cet amendement.

Je mets aux voix l'amendement n° 30 rectifié.

Je mets aux voix l'article 17, modifié.

L'amendement n° 17, présenté par M. Michel, Mme Klès, MM. Collombat, Frimat et Sueur, Mme Boumediene-Thiery et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Alinéa 2, première phrase

Après le mot :

judiciaire

insérer les mots :

devenue définitive

La parole est à M. Jean-Pierre Michel.

Je ne suis pas certain de la qualité de cet amendement, dont l’objet est plutôt d’ouvrir un débat.

Dans mon intervention liminaire, j’ai souligné les difficultés inhérentes à la saisine du Conseil supérieur de la magistrature par le justiciable. L’une d’elles tient à la définition du moment auquel le CSM pourra être saisi sans déstabiliser le magistrat ni l’institution judiciaire.

Il faut, nous dit-on, attendre que le magistrat ne soit plus chargé de l’affaire. Cela peut aisément se concevoir pour un juge d’instruction ou pour un magistrat d’un tribunal correctionnel, mais plus difficilement pour un juge des enfants, qui suit le jeune faisant l’objet de mesures d’assistance éducative jusqu’à son vingt-et-unième anniversaire, ou pour un juge des tutelles, qui est chargé d’un dossier pendant toute la durée de la tutelle. Et je ne parle pas des magistrats du parquet !

La situation ne me semble donc pas très satisfaisante. De surcroît, l’autorité de nomination peut avoir la tentation d’affecter à une autre juridiction, contre son gré, un magistrat du parquet contre lequel une saisine est en cours, afin que celle-ci puisse s’exercer.

Pour remédier à ces difficultés, nous proposons que la saisine du Conseil supérieur de la magistrature par le justiciable ne puisse intervenir qu’après que la décision est devenue définitive. Je n’ignore pas que l’attente peut être très longue, mais il s’agit d’une échéance juridique bien définie. J’ajoute que, si la situation l’exige, un magistrat peut aussi être sanctionné par le biais de la procédure disciplinaire normale, par le garde des sceaux ou par les chefs de cour. Certes, ces derniers ne s’engagent pas volontiers dans cette voie, parce qu’ils risquent de se trouver placés en position d’être juges et parties et qu’ils ont intérêt à ce que leur cour fonctionne le plus harmonieusement possible. Il est donc en fait très rare que des procédures disciplinaires soient mises en œuvre directement par des chefs de cour.

Enfin, lorsque le cas le justifie, il est aussi possible de recourir à la procédure pénale.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement se rapproche du texte initial du projet de loi organique. Fort curieusement – et je tiens à leur rendre hommage –, ce sont les organisations représentatives des magistrats qui ont attiré mon attention sur le caractère inégalitaire du dispositif.

En effet, alors que la plupart des magistrats cessent d’être saisis d’une affaire au terme d’un délai convenable, d’autres, en particulier les juges des tutelles ou les juges des enfants, qui assurent le suivi de mesures éducatives, traitent des dossiers au très long cours.

La commission a donc souhaité rétablir l’égalité entre tous les magistrats. À cette fin, elle a élaboré un texte prévoyant que le Conseil supérieur de la magistrature ne pourra être saisi par un justiciable si le magistrat en cause demeure chargé de la procédure, sauf si les manquements évoqués et la nature de la procédure le justifient. J’ajoute que la commission a adopté hier un amendement visant à préciser davantage encore ce dispositif, pour assurer la sérénité de la justice.

La commission souhaite maintenir une marge d’action utile pour le justiciable. Ce sera vraisemblablement une source de plaintes assez importante, en particulier en matière de tutelles, mais je considère qu’il ne serait pas satisfaisant de priver le justiciable de toute possibilité de saisine et de l’inviter à s’adresser au garde des sceaux ou au chef de cour, comme si la réforme n’existait pas.

Pour toutes ces raisons, la commission a émis un avis défavorable sur cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Je suis également défavorable à cet amendement, pour les mêmes raisons que M. le rapporteur.

Lorsqu’une décision devient définitive dans des temps raisonnables, le dispositif s’applique normalement, mais nous devons tenir compte de l’existence de procédures très longues. De ce point de vue, l’amendement est trop restrictif. Mais peut-être ses auteurs n’ont-ils pas perçu les difficultés qui pourraient résulter de son adoption. Dans un souci de pragmatisme, j’invite M. Michel à bien vouloir le retirer.

Monsieur Michel, l’amendement est-il maintenu ?

Oui, monsieur le président.

Je mets aux voix l'amendement n° 17.

L'amendement n° 18, présenté par M. Michel, Mme Klès, MM. Collombat, Frimat et Sueur, Mme Boumediene-Thiery et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Alinéa 2, première phrase

Après le mot :

siège

insérer les mots :

, à l'exclusion des actes juridictionnels,

La parole est à M. Jean-Pierre Michel.

Cet amendement, comme le précédent, vise à mettre en exergue une difficulté.

La saisine du CSM par le justiciable doit concerner uniquement le comportement du magistrat. Cela étant, entraînés par une certaine presse, nos concitoyens risquent de penser qu’ils pourront saisir le Conseil supérieur de la magistrature dès que la décision d’un magistrat leur déplaira.

Or, comme je l’ai indiqué tout à l’heure, les décisions des magistrats ne sont pas faites pour plaire. En matière civile, il y a toujours une des deux parties qui est déçue ; en matière pénale, à moins que le magistrat ne prononce la relaxe ou l’acquittement, le prévenu est forcément plus ou moins déçu de la décision qui est rendue.

C’est bien le « comportement » du magistrat qui est visé. Il peut s’agir d’une attitude injurieuse ou déplacée, bien entendu, mais le fait qu’un magistrat s’abstienne d’accomplir tel ou tel acte peut-il être considéré comme un comportement susceptible de recevoir une qualification disciplinaire ? Nous pensons que non. C’est la raison pour laquelle nous proposons d’exclure les actes juridictionnels.

J’ajoute que cette disposition relative au comportement des magistrats devrait avoir une portée éducative, car certains d’entre eux – j’en ai connu –, notamment des présidents de tribunal correctionnel, croyant faire de l’humour, tiennent des propos totalement déplacés à l’audience. J’ai également entendu des juges des enfants se livrer à des écarts de langage à l’égard de parents d’enfants délinquants ou faisant l’objet d’une mesure d’assistance éducative. De tels comportements n’honorent pas l’institution judiciaire, et j’estime qu’il convient de faire comprendre aux magistrats qu’ils doivent s’en abstenir.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission des lois a précisé, à l’article 14 bis, la définition de la faute disciplinaire, en reprenant une jurisprudence bien établie du Conseil supérieur de la magistrature et du Conseil d’État, confirmée en outre par le Conseil constitutionnel.

Ainsi, le Conseil supérieur de la magistrature ne pourra être saisi par un justiciable que si le comportement du magistrat mis en cause est susceptible de constituer une faute disciplinaire.

Les actes juridictionnels sont donc exclus de ce champ, monsieur Michel. Le Conseil supérieur de la magistrature ne pourra en connaître, sauf si le magistrat a violé de façon grave et délibérée des règles de procédure, de sorte qu’il a outrepassé ses fonctions et n’a plus que l’apparence d’un magistrat.

Dans ce cas, conformément à la jurisprudence précitée, le Conseil supérieur de la magistrature ne pourra être saisi que si une décision de justice devenue définitive a constaté la violation commise par le magistrat.

L’amendement paraît donc largement satisfait par l’article 14 bis. D’ailleurs, lors d’une récente émission de télévision, le président de l’Union syndicale des magistrats et la présidente du Syndicat de la magistrature ont déclaré qu’ils étaient totalement d’accord avec la rédaction de la commission des lois sur ce point.

En conséquence, la commission sollicite le retrait de cet amendement. À défaut, elle émettra un avis défavorable.

Je retire mon amendement, monsieur le président !

L’amendement n° 18 est retiré.

L'amendement n° 31 rectifié bis, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

I. - Alinéa 3

Remplacer les mots :

commission des requêtes composée

par les mots :

commission d'admission des requêtes composée de membres de la formation compétente à l'égard des magistrats du siège,

II. - Alinéa 6, alinéa 7, première et dernière phrases, alinéas 8 et 9

Remplacer les mots :

commission des requêtes

par les mots :

commission d'admission des requêtes

La parole est à Mme le ministre d'État.

Il s’agit d’un amendement de coordination rédactionnelle.

Quel est l’avis de la commission ?

Favorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 31 rectifié bis.

L'amendement n° 40 rectifié, présenté par M. Lecerf, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéa 4, première phrase

À la fin de cette phrase, remplacer les mots :

sauf si les manquements évoqués et la nature de la procédure considérée le justifient

par les mots :

sauf si, compte tenu de la nature de la procédure et de la gravité des manquements évoqués, la commission d’admission des requêtes estime qu'elle doit faire l'objet d'un examen au fond

La parole est à M. le rapporteur.

Cet amendement vise à préciser les conditions dans lesquelles la plainte d'un justiciable pourra viser un magistrat qui demeure saisi de la procédure.

Il ne s'agit en aucun cas de permettre à un justiciable de déstabiliser le magistrat ; il s’agit seulement d'assurer l'égalité des justiciables dans l’exercice de leur droit de saisir le Conseil supérieur de la magistrature.

Par exemple, un juge des tutelles ou un juge des enfants restent saisis des mêmes procédures pendant des années. Il ne serait pas acceptable, dans de telles situations, de contraindre le justiciable à attendre la fin de la procédure pour dénoncer auprès du CSM le comportement d'un magistrat qui constituerait une faute. Dans de tels cas, parce que la procédure est d'une durée indéfinie et lorsque les faits sont suffisamment graves, il faut que le justiciable ait le moyen de faire cesser le comportement fautif.

Afin de préciser le dispositif retenu par la commission, le présent amendement tend à prévoir que si le magistrat demeure saisi de la procédure, la commission d’admission des requêtes ne pourra engager un examen au fond de la plainte, c’est-à-dire vérifier l'éventuelle qualification disciplinaire des faits, que si la nature de la procédure – il doit s'agir, par exemple, d'une procédure de tutelle ou de mesures éducatives, dont le magistrat reste saisi pendant de longues années – et la gravité des manquements évoqués le justifient. Si ces conditions sont remplies, la commission d’admission des requêtes pourra, par exception, admettre la recevabilité de la plainte et déterminer si les faits dénoncés sont susceptibles de recevoir une qualification disciplinaire.

L'appréciation de la commission d’admission des requêtes devra se fonder d'abord sur la nature de la procédure, puis sur les manquements évoqués. Il s'agit seulement de permettre que la plainte puisse passer la première étape de la recevabilité, pour que la commission d’admission des requêtes examine ensuite si les faits dénoncés sont susceptibles de recevoir une qualification disciplinaire, ce qui ouvrirait sur la troisième étape, à savoir la saisine de la formation disciplinaire.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement partage totalement l’avis de la commission : il convient de prévenir les risques de déstabilisation des magistrats, tout en rendant effectif ce nouveau droit des citoyens, dans des conditions qui soient le plus égalitaires possible.

Le Gouvernement émet donc un avis favorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 40 rectifié.

L'amendement n° 7, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Alinéa 10

Supprimer cet alinéa.

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.

Notre proposition déplaît fortement à Mme la garde des sceaux, je ne l’ignore pas. Je persiste néanmoins à penser qu’accorder la possibilité au garde des sceaux et aux chefs de cour de saisir le Conseil supérieur de la magistrature des faits dénoncés après que la commission d’admission des requêtes aura rejeté la plainte pose problème.

On nous a expliqué tout à l’heure que lorsque la commission d’admission des requêtes aura un doute, la plainte sera tout de même transmise. Mais, en l’espèce, nous nous trouvons dans le cas où ladite commission aura jugé la plainte irrecevable : l’exécutif aura alors la faculté de saisir néanmoins le Conseil supérieur de la magistrature. Cela signifie donc que le pouvoir politique pourra décider de continuer la procédure, en fonction des circonstances et sans doute sous la pression de l’opinion publique…

Cela témoigne d’un manque de respect à l’égard des magistrats et de la procédure que le constituant a voulu instituer en faveur des justiciables. S’agit-il en fait de prévoir une voie de recours pour ces derniers ? Si tel est le cas, il faut le dire clairement, mais en tout état de cause cette immixtion de l’exécutif me paraît peu opportune.

Quel est l’avis de la commission ?

Ouvrir au justiciable la possibilité de saisir le Conseil supérieur de la magistrature ne signifie pas que l’on doive la retirer au garde des sceaux ou aux chefs de cour !

En outre, la possibilité, pour le garde des sceaux ou les chefs de cour, de saisir le Conseil supérieur de la magistrature alors que la commission d’admission des requêtes aurait rejeté la plainte d’un justiciable peut constituer une forme de droit d’appel. Au fil du temps et, le cas échéant, après une enquête administrative de l’Inspection générale des services judiciaires, des informations complémentaires peuvent apparaître, justifiant une nouvelle saisine du Conseil supérieur de la magistrature.

Aussi semble-t-il préférable de maintenir cette possibilité de saisine par le garde des sceaux ou les chefs de cour. C’est pourquoi la commission émet un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Même avis.

Je mets aux voix l'amendement n° 7.

Je mets aux voix l'article 18, modifié.

L'amendement n° 32 rectifié bis, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéa 3

Remplacer les mots :

commission des requêtes

par les mots :

commission d’admission des requêtes

La parole est à Mme le ministre d'État.

Il s’agit d’un amendement de coordination.

Quel est l’avis de la commission ?

Favorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 32 rectifié bis.

Je mets aux voix l'article 19, modifié.

L'amendement n° 33, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéa 2

Rédiger ainsi cet alinéa :

« Au cours de l'enquête, le rapporteur entend ou fait entendre l'intéressé par un magistrat d'un rang au moins égal à celui de ce dernier et, s'il y a lieu, le plaignant et les témoins. Il accomplit tous actes d'investigations utiles et peut procéder à la désignation d'un expert. »

La parole est à Mme le ministre d'État.

Cet amendement vise à prévoir qu’il ne sera pas possible, pour le Conseil supérieur de la magistrature, de déléguer ses missions à des membres extérieurs au-delà de ce qui est d’ores et déjà prévu par l’ordonnance.

Certes, il peut y avoir un surcroît de travail, mais nous ne saurions accepter, pour autant, que des pouvoirs d’investigation, en matière disciplinaire, soient confiés à des non-magistrats, fussent-ils d’anciens membres du Conseil. C’est une question de statut, et cela serait contraire à l’intention du constituant.

C’est la raison pour laquelle nous souhaitons supprimer la possibilité de désigner un ancien membre du Conseil supérieur de la magistrature pour mener les investigations en matière disciplinaire.

Le sous-amendement n° 42, présenté par M. Michel, Mme Klès, MM. Collombat, Frimat et Sueur, Mme Boumediene-Thiery et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Dernier alinéa de l'amendement n° 33

Compléter cet alinéa par deux phrases ainsi rédigées :

Il peut également faire appel à l'inspection générale des services judiciaires qui désigne un de ses membres. Ce dernier est placé sous l'autorité du Conseil supérieur de la magistrature pour l'accomplissement de sa mission.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

Je comprends bien les arguments de Mme le garde des sceaux, mais, dès lors que l’on entend confier au Conseil supérieur de la magistrature la mission de procéder à des investigations, il convient de lui en donner les moyens.

Par ailleurs, les personnes qui conduiront ces investigations devront disposer de l’indépendance, des compétences et du temps nécessaires pour assumer leur mission.

De plus, la procédure d’investigation en matière disciplinaire doit être irréprochable et toutes les conditions doivent être réunies pour qu’elle se déroule dans le respect des droits des parties, notamment ceux de la personne mise en cause, ainsi que de l’intérêt général.

En conséquence, notre proposition, qui, je l’espère, retiendra votre attention, madame le garde des sceaux, consiste à permettre au Conseil supérieur de la magistrature de faire appel à l’Inspection générale des services judiciaires, afin qu’elle mette à sa disposition un ou plusieurs de ses membres, dont on connaît la compétence, pour mener ces investigations. Bien entendu, le temps de cette mission, ces membres de l’inspection générale seraient placés sous l’autorité du Conseil supérieur de la magistrature. Je ne vois pas en quoi le ministère de la justice pourrait y voir un inconvénient.

En tout état de cause, on ne peut confier au Conseil supérieur de la magistrature la mission de procéder à des investigations sans le doter de réels moyens pour ce faire.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission des lois souhaitait permettre qu’il soit recouru à l’expérience des anciens membres du Conseil supérieur de la magistrature, qu’il s’agisse de magistrats admis à faire valoir leurs droits à la retraite ou de non-magistrats, pensant renforcer, par ce biais, les moyens d’investigation du CSM.

Elle se range néanmoins à la position exprimée par le Gouvernement, qui ne peut accepter que des pouvoirs d’investigation en matière disciplinaire soient confiés à des non-magistrats, fussent-ils d’anciens membres du Conseil supérieur de la magistrature. Il restera toujours la possibilité de faire appel à des magistrats en exercice anciens membres du CSM.

Bien sûr !

La commission a donc émis un avis favorable sur l’amendement du Gouvernement.

Cela étant, le problème du renforcement des moyens d’investigation du CSM se pose toujours. Afin de contribuer à le résoudre, le sous-amendement tend à permettre au CSM de faire appel à des membres de l’Inspection générale des services judiciaires. Néanmoins, comme toute inspection générale, celle-ci est bien évidemment placée sous l’autorité du ministre.

Quoi qu’il en soit, les membres du CSM devront faire face à une charge de travail accrue : ils doivent siéger au sein des formations du Conseil en matière de nominations, en matière disciplinaire, certains seront membres de la commission d’admission des requêtes, d’autres encore sont rapporteurs des affaires disciplinaires. Le recours à l’inspection générale pour appuyer le CSM dans ses investigations créerait une deuxième « clef de tirage », si je puis m’exprimer ainsi, sur cette inspection. Je sais que ce ne serait pas simple ; c’est la raison pour laquelle la commission a souhaité s’en remettre, sur ce sous-amendement, à l’avis du Gouvernement.

Quel est donc l’avis du Gouvernement ?

Bien sûr, il faut que le CSM ait les moyens de remplir les missions qui lui sont confiées, y compris les missions nouvelles, c’est-à-dire, en l’occurrence, mener des investigations.

J’ai indiqué dans mon intervention liminaire, monsieur Sueur, que nous avons prévu de donner au CSM les moyens nécessaires, et en termes financiers, et, le cas échéant, en termes de personnel. Pour l’heure, il semble qu’il dispose de ressources suffisantes, mais il est évident que nous devrons les adapter une fois que le système aura atteint son rythme de croisière. On peut supposer qu’une brutale poussée des requêtes interviendra d’abord, après l’entrée en vigueur de la loi, mais qu’ensuite les choses se calmeront très vite, lorsque les justiciables auront pu constater qu’il ne suffira pas de se montrer agressif pour qu’il soit donné suite à une plainte. Ainsi, ceux qui n’auront pas de raisons vraiment sérieuses de saisir le Conseil supérieur de la magistrature seront découragés, et une régulation s’instaurera assez rapidement.

Quoi qu’il en soit, monsieur Sueur, M. le rapporteur a très bien exposé quelles difficultés poserait un recours à l’Inspection générale des services judiciaires, dans la mesure où cette dernière est placée sous la seule autorité du garde des sceaux : ou bien le CSM dépendrait de la bonne volonté du garde des sceaux, ou bien il faudrait changer le système d’autorité et faire passer l’inspection générale, fût-ce provisoirement et partiellement, sous l’autorité du CSM, ce qui ne correspond nullement, m’a-t-il semblé, au souhait de la commission des lois.

L’avis du Gouvernement sur le sous-amendement n° 42 ne peut donc qu’être défavorable. Pour autant, mesdames, messieurs les sénateurs, je vous donne, en quelque sorte, rendez-vous. La commission des lois va, très normalement, suivre la mise en œuvre de cette nouvelle disposition constitutionnelle : si nous constatons que, malgré les moyens que je mettrai à la disposition du CSM, des difficultés persistent, nous pourrons alors envisager de renforcer le système, dans le respect de l’institution. Comme vous l’avez fort justement dit, monsieur le rapporteur, recourir à des magistrats en exercice anciens membres du CSM pourrait être une bonne façon de régler le problème en apportant toutes les garanties nécessaires.

La parole est à M. Jean-Pierre Michel, pour explication de vote sur le sous-amendement n° 42.

Nous maintenons le sous-amendement.

Mme le garde des sceaux s’est montrée sensible à la difficulté que nous soulevons. Elle promet des moyens financiers et humains pour le CSM. Cependant, en ce qui concerne les moyens humains, il s’agira d’administrateurs, de fonctionnaires : leur mission ne sera pas de mener des enquêtes en matière disciplinaire !

Bien sûr que non !

Dès lors, que fera le CSM ? Il renverra l’affaire au chef de cour ! Celui-ci, bien embarrassé, convoquera le magistrat concerné, ainsi, je suppose, que la partie plaignante, puis il adressera un petit rapport au CSM… C’est ainsi que cela se passera !

Je rappelle au passage que tous les membres du parquet sont placés sous l’autorité hiérarchique du garde des sceaux : leur situation est identique, de ce point de vue, à celle des membres de l’inspection générale !

Notre sous-amendement prend bien en compte le fait que l’Inspection générale des services judiciaires demeurera sous l’autorité du garde des sceaux. Nous souhaitons simplement que, dans les cas où il l’estime nécessaire, le CSM puisse demander à l’inspection générale de désigner un de ses membres pour mener l’enquête disciplinaire, ce dernier étant placé, le temps de cette mission, sous l’autorité du Conseil supérieur de la magistrature.

Il sera détaché, alors !

Je mets aux voix le sous-amendement n° 42.

Je mets aux voix l’amendement n° 33.

Je mets aux voix l’article 20, modifié.

L’amendement n° 19, présenté par M. Michel, Mme Klès, MM. Collombat, Frimat et Sueur, Mme Boumediene-Thiery et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Alinéa 2

Rédiger ainsi cet alinéa :

« Lorsqu’elle se prononce sur l’existence d’une faute disciplinaire, la formation compétente du Conseil supérieur de la magistrature, en cas de partage des voix, relaxe l’intéressé. »

La parole est à M. Jean-Pierre Michel.

L’article 22 du projet de loi prévoit que, « lorsqu’elle se prononce sur l’existence d’une faute disciplinaire, la formation compétente du Conseil supérieur renvoie, en cas de partage égal des voix, le magistrat concerné des fins de la poursuite ».

Cette disposition est en contradiction totale avec le principe selon lequel le doute doit profiter à l’accusé. Notre amendement vise à rétablir cette règle dans le domaine qui nous occupe.

Quel est l’avis de la commission ?

Je m’étais moi aussi interrogé à la lecture de cette disposition de l’article 22, dont la rédaction me semblait recourir à une terminologie juridique relativement complexe.

Cela étant, je ne suis pas magistrat ! Lorsque je me suis ouvert de mes doutes à des magistrats, ils m’ont assuré que la formulation de la disposition était d’usage courant dans les juridictions et qu’elle leur était parfaitement intelligible…

Voilà pourquoi les justiciables ne comprennent rien aux jugements !

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. Je reconnais qu’il faudra peut-être un jour se décider à adopter, en matière juridique, un vocabulaire qui soit plus proche du vocabulaire courant. Dans l’immédiat, il n’y a pas l’ombre d’un problème !

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Même avis.

Monsieur Michel, l’amendement n° 19 est-il maintenu ?

Compte tenu des éclaircissements que vient d’apporter M. le rapporteur, je le retire, monsieur le président.

L’amendement n° 19 est retiré.

Je mets aux voix l’article 22.

L’amendement n° 20, présenté par M. Michel, Mme Klès, MM. Collombat, Frimat et Sueur, Mme Boumediene-Thiery et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

Je constate que cet amendement est devenu sans objet.

L’amendement n° 34 rectifié, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéa 4, seconde phrase

Remplacer les mots :

quinze jours

par les mots :

dix jours ouvrables

La parole est à Mme le ministre d’État.

C’est un amendement de coordination.

Quel est l’avis de la commission ?

Avis favorable.

Je mets aux voix l’amendement n° 34 rectifié.

Je mets aux voix l’article 24, modifié.

L’amendement n° 21, présenté par M. Michel, Mme Klès, MM. Collombat, Frimat et Sueur, Mme Boumediene-Thiery et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Alinéa 6

Après le mot :

judiciaire

insérer les mots :

devenue définitive

Cet amendement est devenu sans objet.

L’amendement n° 22, présenté par M. Michel, Mme Klès, MM. Collombat, Frimat et Sueur, Mme Boumediene-Thiery et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Alinéa 6

Après le mot :

parquet

insérer les mots :

, à l’exclusion des actes juridictionnels,

Cet amendement est devenu sans objet.

L’amendement n° 35 rectifié bis, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

I. - Alinéa 7

Remplacer les mots :

commission des requêtes composée

par les mots :

commission d’admission des requêtes composée de membres de la formation compétente à l’égard des magistrats du parquet,

II. - Alinéa 9, alinéa 10, première et dernière phrases, alinéas 11, 12 et 17

Remplacer les mots :

commission des requêtes

par les mots :

commission d’admission des requêtes

La parole est à Mme le ministre d’État.

Il s’agit là encore d’un amendement de coordination.

Quel est l’avis de la commission ?

Avis favorable

Je mets aux voix l’amendement n° 35 rectifié bis.

L’amendement n° 41 rectifié, présenté par M. Lecerf, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéa 8, première phrase

À la fin de cette phrase, remplacer les mots :

sauf si les manquements évoqués et la nature de la procédure considérée le justifient

par les mots :

sauf si, compte tenu de la nature de la procédure et de la gravité des manquements évoqués, la commission d’admission des requêtes estime qu’elle doit faire l’objet d’un examen au fond

La parole est à M. le rapporteur.

Il s’agit également d’un amendement de coordination.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Avis favorable.

Je mets aux voix l’amendement n° 41 rectifié.

L’amendement n° 8, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Alinéa 13

Supprimer cet alinéa.

Cet amendement est devenu sans objet.

Je mets aux voix l’article 25, modifié.

Avant de mettre aux voix l’ensemble du projet de loi organique, je donne la parole à M. Christian Cointat, pour explication de vote.

Monsieur le président, madame la ministre d’État, mes chers collègues, ce projet de loi organique revêt une importance toute particulière, car il met en œuvre une réforme profonde d’un organe essentiel au fonctionnement de la justice de notre pays.

La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a, en effet, modernisé les attributions et le fonctionnement du Conseil supérieur de la magistrature, qui joue un rôle crucial dans la nomination et la discipline des magistrats. N’oublions pas que la justice est rendue au nom du peuple français, qui a donc également son mot à dire.

Ainsi, ce projet de loi organique vise à appliquer les trois principes d’indépendance, d’ouverture et de transparence du Conseil supérieur de la magistrature posés par l’article 65 de la Constitution. Il constitue une véritable avancée démocratique, car il permet la mise en œuvre d’un nouveau droit pour les justiciables.

Ces derniers pourront désormais saisir directement le Conseil supérieur de la magistrature s’ils estiment que le comportement d’un magistrat dans l’exercice de ses fonctions peut justifier des poursuites disciplinaires. Il s’agit d’une avancée majeure, dont le groupe UMP se félicite, car elle permettra d’éviter certaines situations que nous avons connues dans le passé, où la sanction de certains magistrats dont le comportement n’était pas satisfaisant intervenait difficilement.

Je tiens à saluer, au nom de l’ensemble de mes collègues du groupe UMP, le travail de très grande qualité effectué par le rapporteur du texte, M. Jean-René Lecerf. Sur son initiative, la commission des lois, sous l’autorité ferme mais ouverte de son président, M. Jean-Jacques Hyest

Autorité bienveillante !

… a, dans l’esprit de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, utilement complété la réforme du Conseil supérieur de la magistrature en donnant à cet organe des garanties d’indépendance et d’efficacité renforcées.

Mes chers collègues, la justice est l’un des piliers de l’unité de notre pays, et la confiance des Français dans l’autorité judiciaire est essentielle. Depuis mardi, un grand souffle vivifiant de démocratie traverse cet hémicycle. Nous avons déjà voté la saisine directe du Conseil constitutionnel, aujourd’hui nous votons celle du Conseil supérieur de la magistrature : c’est véritablement un grand pas en avant pour les droits de nos concitoyens.

Le groupe UMP adoptera donc sans réserve ce projet de loi, dont l’objet est bien de renforcer la confiance du citoyen dans sa justice et d’adapter celle-ci aux exigences d’une démocratie moderne.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote.

Monsieur le président, madame le ministre d’État, mes chers collègues, notre vote sera cohérent avec celui qui fut le nôtre lors de la révision de l’article 65 de la Constitution. Nous ne pouvons pas donner notre assentiment à un projet de loi organique qui, en dépit de certains aspects positifs, vise à appliquer une disposition constitutionnelle avec laquelle nous sommes en profond désaccord.

Des avancées incontestables ont pu être obtenues grâce, une fois encore, au Sénat et au travail de la commission. En outre, mon collègue et ami Jean-Pierre Michel a relevé avec beaucoup d’intérêt et d’attention que Mme le garde des sceaux avait levé quelques ambiguïtés, permettant ainsi une meilleure compréhension de certains aspects du texte. Par ailleurs, monsieur Cointat, nous estimons nous aussi qu’ouvrir aux justiciables la possibilité de saisir directement le Conseil supérieur de la magistrature constitue une avancée.

En revanche, nous restons totalement opposés à la manière dont sont nommés les membres du CSM…

Ce n’est pas du domaine de la loi organique !

Je n’en disconviens pas, monsieur Gélard !

L’essentiel, c’est qu’il le dise !

La loi organique a pour objet d’appliquer la Constitution et je vous ai dit au début de mon propos que notre vote était en cohérence avec celui que nous avions émis lors de la révision de l’article 65 de la Constitution.

C’est logique !

Par conséquent, si vous voulez me faire dire que le texte est en parfaite cohérence avec l’article 65 de la Constitution, je vous en donne volontiers acte.

Très bien !

Cela étant, nous ne sommes pas d’accord avec les modalités de désignation des membres du CSM. Nous considérons que celles-ci ne garantissent pas l’indépendance nécessaire et, une fois encore, nous appelons l’attention sur le fait que la nomination par le pouvoir exécutif des membres du parquet, quel que soit l’avis du Conseil supérieur de la magistrature, pose un grave problème.

D’ailleurs, vous savez très bien, madame le ministre d’État, que les instances européennes ont fait valoir avec force que les conditions de nomination des membres du parquet et le statut du parquet dans notre pays étaient en contradiction avec les exigences d’un procès équitable. Nous pensons qu’il faut couper ce cordon ombilical et mettre fin à cette étroite dépendance de fait, confortée évidemment par la procédure de nomination des membres du parquet, qui, en l’espèce, est loin d’être neutre.

Ce point de vue a été longuement exposé, notamment par mes collègues Jean-Pierre Michel et Robert Badinter, lors de la révision constitutionnelle. Si nous votons contre ce projet de loi organique, c’est, encore une fois, par cohérence avec le vote que nous avions alors émis.

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, pour explication de vote.

Effectivement, monsieur Gélard, la loi organique ne pouvait contrevenir à la réforme constitutionnelle.

Bien entendu, nous émettrons nous aussi un vote de cohérence sur ce texte, puisque, contrairement aux objectifs affichés, la réforme ne consacrera pas l’indépendance et la transparence de la justice ni ne renforcera la confiance de nos concitoyens en celle-ci. Au contraire, elle confirme la mainmise de l’exécutif sur le pouvoir judiciaire, qui certes ne date pas d’aujourd’hui mais qui perdure avec la révision de la Constitution.

M. le rapporteur a adopté une conception ouverte de l’article 65 de la Constitution et il a apporté quelques améliorations à la façon d’en concevoir l’application. En revanche, madame la garde des sceaux, le Gouvernement a montré, par sa détermination à revenir à son texte initial en s’opposant à la commission, qu’il ne partageait nullement cette vision et qu’il entendait maintenir sa conception très restrictive de l’indépendance de la justice. Il est regrettable que la réforme du Conseil supérieur de la magistrature aboutisse en définitive à un statu quo.

Nous voterons donc contre ce projet de loi organique.

La parole est à M. Jacques Mézard, pour explication de vote.

Monsieur le président, madame la ministre d’État, mes chers collègues, je vais m’efforcer d’avoir moi aussi une position cohérente par rapport à celle que les membres du groupe du RDSE avait adoptée lors de la révision de l’article 65 de la Constitution, ce qui ne sera pas aisé dans la mesure où leurs votes avaient été alors partagés…

Équilibre difficile !

Aujourd’hui, la majorité du groupe s’abstiendra, tandis que trois d’entre nous voteront le texte.

Notre débat a manifestement donné lieu à la cristallisation de conceptions différentes de la justice, conceptions qui s’étaient exprimées lors de la discussion générale.

Ce texte comporte, nous semble-t-il, des avancées, notamment la possibilité de saisine par le justiciable du Conseil supérieur de la magistrature. Je vois mal comment on pourrait considérer qu’il ne s’agit pas là d’une avancée démocratique. L’expérience ne manquera sans doute pas de mettre au jour certaines difficultés, mais c’est incontestablement un point positif.

En revanche, nous regrettons pour notre part qu’il n’ait pas été possible d’aller plus loin dans la transparence et dans l’indépendance de la justice, et nous demeurons dubitatifs sur la désignation des membres du Conseil supérieur de la magistrature et sur le statut du parquet. Mais nous aurons certainement l’occasion d’y revenir dans les prochains mois.

C’est sûr !

Par ailleurs, nous nous satisfaisons de la sagesse manifestée par le Sénat sur la question de la parité en matière disciplinaire. Enfin, le travail réalisé par le rapporteur et par la commission nous a paru aller globalement dans le bon sens, une fois de plus.

Comme je l’ai déjà annoncé, la majorité du groupe du RDSE s’abstiendra.

Personne ne demande plus la parole ?...

Je mets aux voix l'ensemble du projet de loi organique.

En application de l'article 59 du règlement, le scrutin public ordinaire est de droit.

Il va y être procédé dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

Voici le résultat du dépouillement du scrutin n° 7 :

Nombre de votants340Nombre de suffrages exprimés321Majorité absolue des suffrages exprimés161Pour l’adoption182Contre 139Le Sénat a adopté.

La parole est à Mme le ministre d'État.

Je tiens à remercier tous ceux qui ont participé à cette discussion, en particulier M. le rapporteur et M. le président de la commission des lois. Ces remerciements s’adressent tant aux membres de la Haute Assemblée qui ont voté ce texte qu’à ceux qui s’y sont opposés, en exprimant des points de vue toujours enrichissants.

Avec ce texte qui s’inscrit dans la logique de la réforme constitutionnelle, nous franchissons une étape décisive, à la fois pour l’inscription de la démocratie dans le quotidien et pour le renforcement de la confiance des Français dans la justice.

Ce texte conforte une nouvelle avancée de nos droits et de nos libertés et justifie le nouvel intitulé du ministère que j’ai l’honneur de diriger : ministère de la justice et des libertés.

Voici quel sera l’ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée au mardi 20 octobre 2009, à quatorze heures trente :

- Débat sur la situation des départements d’outre-mer.

Rapport d’information de M. Éric Doligé, fait au nom de la mission commune d’information (n° 519, 2008-2009).

Personne ne demande la parole ?…

La séance est levée.