Séance en hémicycle du 4 février 2016 à 14h30

La séance est reprise.

La parole est à M. André Gattolin.

Monsieur le président, je souhaite faire une mise au point au sujet d’un vote.

Hier soir, lors du scrutin public n° 142, qui portait sur l’ensemble de la proposition de loi organique visant à supprimer les missions temporaires confiées par le Gouvernement aux parlementaires, j’ai été comptabilisé comme ayant voté contre. Or j’aurais souhaité voter en faveur de ce texte.

Très bien !

Acte est donné de votre mise au point, mon cher collègue. Elle sera publiée au Journal officiel et figurera dans l’analyse politique du scrutin.

L’ordre du jour appelle la discussion, à la demande du groupe CRC, de la proposition de loi favorisant l’accès au logement social pour le plus grand nombre, présentée par M. Michel Le Scouarnec et plusieurs de ses collègues (proposition n° 256, résultat des travaux de la commission n° 327, rapport n° 326, avis n° 328).

Dans la discussion générale, la parole est à M. Michel Le Scouarnec, auteur de la proposition de loi.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, alors que les chiffres du mal-logement viennent d’être rendus publics par la Fondation Abbé Pierre, nous sommes confortés dans notre conviction qu’il y a urgence à agir pour garantir à tous le droit au logement.

À l’heure actuelle, 141 000 personnes dorment dans la rue. Ce chiffre a doublé en dix ans. En outre, près de 900 000 personnes ne disposent pas de logement personnel. Ce sont des familles, des femmes et des enfants qui se trouvent parfois obligés de dormir dans la rue ou dans une voiture, alors que les parents travaillent ! Pour ceux qui subissent de plein fouet les conséquences de la grave crise économique et du chômage, l’accès au logement peut sembler impossible.

Ainsi, 5, 7 millions de personnes produisent un effort financier que la Fondation Abbé Pierre qualifie d’« excessif », car il laisse un reste à vivre en deçà du seuil de pauvreté.

Une telle situation conduit à la multiplication des impayés. Aujourd’hui, 1, 2 million de personnes sont sous la menace d’une expulsion, alors qu’elles sont parfois reconnues prioritaires au titre du droit au logement opposable, le DALO.

Ces situations font le lit de traumatismes immenses. De surcroît, le mal-logement a des conséquences multiples, notamment sur la santé, la scolarité des enfants… Cette situation heurte profondément notre morale politique et humaniste, ainsi que notre conscience !

Oui, il y a urgence à agir ! C’est pourquoi le groupe CRC prend toutes ses responsabilités en vous soumettant cette proposition de loi.

Depuis maintenant plusieurs décennies, le logement est considéré non plus comme un droit, mais comme un bien faisant l’objet d’un marché spéculatif. Cela a permis de créer des rentes spectaculaires pour certains, au prix de grandes difficultés pour le plus grand nombre.

Nous identifions comme cause principale d’une telle crise l’absence d’une construction à la hauteur des besoins. En effet, nous sommes bien loin des 500 000 logements par an, dont 150 000 logements sociaux, promis par le Président de la République en 2012. Pour l’année 2015, seulement 109 000 logements sociaux ont été financés. Cumulée aux difficultés du secteur privé, cette situation est inquiétante non seulement, bien entendu, pour le droit au logement, mais également pour l’emploi. Le secteur du bâtiment et des travaux publics a perdu plus de 12 000 emplois en 2014 !

Cette absence de production est liée à plusieurs phénomènes.

Tout d’abord, les coûts de construction sont plus élevés ; je pense notamment aux prix du foncier. Je rappelle d’ailleurs que nous proposons la création d’une agence foncière nationale pour le logement.

Ensuite, parmi les freins figure – c’est le débat qui nous occupe aujourd’hui – la baisse drastique des aides à la pierre, qui se conjugue malheureusement avec la forte diminution des dotations aux collectivités territoriales. D’un côté, les aides à la pierre reculent. De l’autre, les collectivités perdent 3, 7 milliards d’euros par an de dotations, soit 11 milliards d’euros à l’horizon 2017.

Dans ces conditions, les prix de sortie augmenteront de plus en plus, faute d’un soutien de la part de l’État.

Or l’absence de construction publique suffisante est l’une des causes du logement cher dans le parc privé. En effet, le déficit de l’offre aboutit à une demande très forte, conduisant à la montée des prix. Il y a donc bien une problématique commune et des interactions fortes entre le secteur privé et le secteur dit « social ». À nos yeux, un parc public répondant aux besoins est le plus sûr instrument de régulation des loyers dans le secteur privé. Loin de s’opposer, ces deux secteurs se complètent.

La loi de finances pour 2016 nous inquiète particulièrement.

Le désengagement de l’État se poursuit depuis de nombreuses années et s’accentue désormais. Les subventions de l’État sont en voie de disparition, contrairement à l’engagement de François Hollande, qui avait promis de doubler les aides à la pierre. La création du Fonds national des aides à la pierre, ou FNAP, abondé par les offices HLM et les locataires, acte clairement le fait que les crédits de l’État ne constituent plus l’essentiel du financement des bailleurs sociaux.

Le calcul est simple : avec moins d’argent, on construira moins, ce qui aggravera la crise actuelle du logement. Il est donc urgent de réorienter la masse financière affectée aux politiques du logement, qui pèsent aujourd’hui 40 milliards d’euros ; nous avons donc des marges de manœuvre.

Trop d’argent public continue d’alimenter les niches fiscales, comme les dispositifs Scellier, Robien ou encore Pinel. Cette dernière niche a pour objet de soutenir le développement du logement dit « intermédiaire », ce qui revient à reconnaître un nouveau segment de marché, à la fois plus cher que le logement social et moins coûteux que le logement dit « libre ». Mais jamais le logement cher n’a été mis en cause par les politiques successives ! Pire : ces dernières soutiennent les investisseurs privés les plus fortunés, à hauteur de 1, 8 milliard d’euros au total. Cette somme serait bien plus utile pour les acteurs du logement social.

On utilise l’argent public pour permettre aux plus aisés de se constituer un capital, ce qui n’est conforme ni à notre morale ni à notre sens de la justice sociale.

En effet, l’efficacité des niches fiscales n’a jamais été prouvée : il n’y a aucun chiffre en ce sens. Il faudrait sans doute charger un observatoire national de mener des évaluations. Mais ces niches créent à l’évidence un effet d’aubaine pour réduire les impôts des intéressés. Soyons clairs : c’est leur motivation principale pour investir.

Certes !

Notre collègue Sophie Primas le rappelle dans son rapport pour avis.

Au fond, soutenir l’investissement locatif privé, c’est nourrir un tel système spéculatif. Les pouvoirs publics doivent cesser de favoriser la rente privée.

Oui, il faut encadrer les loyers dans le secteur privé ! Mais il faut surtout réserver l’argent public, denrée d’autant plus précieuse qu’elle est devenue rare, à la construction publique. C’est notre priorité.

L’article 1er de cette proposition de loi permet d’abroger le dispositif Pinel, afin de permettre de réaffecter les crédits. Certes, cela ne représente actuellement que 240 millions d’euros, contre 85 millions d’euros l’année précédente. Mais ce dispositif a vocation à monter en puissance, à l’image du Scellier, qui coûte 800 millions d’euros par an. Il s’agit donc non pas d’une mesure disproportionnée, mais d’un choix d’efficacité.

Nous considérons que ces 240 millions d’euros, issus des impôts payés par l’ensemble des contribuables, doivent aider le secteur HLM à mettre sur le marché des logements accessibles, afin de répondre à la demande sociale.

Selon nous, limiter l’intervention publique à l’assistanat en matière de logement est le plus sûr moyen d’organiser la ghettoïsation de certains quartiers de nos villes, créant ainsi des problèmes multiples ; vous le savez. Aujourd’hui, les parcs de logements sociaux se dégradent. Les occupants qui en sortent sont malheureusement souvent remplacés par des populations encore plus pauvres.

Nous estimons que le brassage et la mixité sont des réponses au défi qui est aujourd’hui lancé au modèle républicain !

C’est vrai !

Les politiques publiques du logement constituent une partie de la solution ; nous en sommes intimement convaincus.

Pour atteindre cet objectif, nous proposons de relever les plafonds d’accès au logement social. Cette démarche doit se conjuguer avec une baisse des plafonds de loyers.

Il s’agit non pas, comme j’ai pu l’entendre, d’allonger inutilement la liste des demandeurs de logement, qui est déjà bien trop longue, ni d’en exclure les plus pauvres – les commissions d’attribution jouent leur rôle –, mais d’œuvrer pour l’universalité du droit au logement.

L’Union sociale pour l’habitat répète souvent que le logement social est le patrimoine de ceux qui n’en ont pas. C’est même le patrimoine commun de tous. Tous doivent donc pouvoir y prétendre.

Ce relèvement du plafond aurait trois conséquences positives.

Premièrement, et c’est l’élément fondamental, des personnes aux ressources trop faibles pour se loger dans le parc privé pourraient accéder au parc public dans des conditions économiquement acceptables.

Deuxièmement, les maires bâtisseurs pourraient répondre à un panel plus large de demandeurs, ce qui faciliterait les opérations de construction. Il arrive actuellement que des logements neufs restent malheureusement vides, faute de locataires aux ressources suffisantes pour assumer un loyer relevant, certes, du logement social, mais déjà largement inaccessible pour le plus grand nombre.

Troisièmement, le relèvement du plafond répond à notre vision généraliste du droit au logement, ainsi qu’à notre volonté de renforcer la mixité sociale et urbaine. Le renouvellement urbain, à l’œuvre dans les zones les plus denses, doit être une chance d’accroître la mixité, source de réussite et d’apaisement !

La parole est à M. le rapporteur.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, nous examinons aujourd’hui la proposition de loi « favorisant l’accès au logement social pour le plus grand nombre », déposée par nos collègues du groupe CRC.

Les auteurs de ce texte dressent un constat assez sombre ; M. Le Scouarnec vient d’y faire référence. Nous ne pouvons malheureusement qu’y souscrire, au moins en partie, au regard des chiffres de production de logements de ces dernières années.

Aux yeux de nos collègues, les 500 000 logements par an, dont 150 000 logements sociaux, objectif qui avait été fixé par le candidat François Hollande en 2012, ne pourront à l’évidence pas être atteints d’ici à 2017.

Les membres du groupe CRC entendent donc « redéfinir les priorités » de la politique du logement et proposer « des outils permettant une baisse effective des loyers et la construction de logements adaptés pour tous ».

Ils considèrent que la crise du logement découle principalement de la réduction des aides publiques consacrées au logement social, les aides à la pierre, et d’une régulation insuffisante du parc privé, source de renchérissement des prix du foncier et des loyers.

Toutefois, au-delà du nombre de logements construits et du prix des loyers, nos collègues ont souhaité poser le problème de la mixité sociale dans le parc HLM et y apporter une réponse.

Voilà pour l’ambition affichée à travers ce texte. Vous constatez qu’elle n’est pas mince !

Avant d’en venir au détail des propositions contenues dans le présent texte, il n’est pas inutile de rappeler que, dans notre pays, la politique en faveur du logement mobilise 40 milliards d’euros par an, soit 1, 9 % du PIB. Toutes aides agrégées, 40 % de ces 40 milliards d’euros sont destinés au logement social.

En outre, le pilotage de cette politique apparaît assez défaillant, en raison d’outils statistiques jusqu’à présent peu fiables.

Ça, c’est vrai !

C’est le constat qui figure dans le rapport, remis au mois de septembre dernier, du groupe de travail formé par la commission des finances.

De même, le chiffre de 500 000 logements – c’est l’objectif qui est généralement avancé – pour faire face à la crise est contesté par beaucoup. Ainsi, selon les évaluations du Conseil général de l’environnement et du développement durable, le CGEDD, les besoins se situeraient plutôt entre 330 000 et 370 000 logements par an.

Rappelons également que la crise du logement est très fortement territorialisée.

D’un côté, il y a ce que nous appelons des zones tendues : les régions d’Île-de-France et Provence-Alpes-Côte d’Azur, quelques grandes métropoles régionales et la zone frontalière avec la Suisse. De l’autre, certains territoires ne connaissent pas de problème de production de logements neufs, l’offre étant largement supérieure à la demande. Il existe même des villes où des logements sociaux restent vides, faute de trouver preneur !

Certes !

C’est vrai !

Dans les zones tendues, c’est bien souvent le manque de foncier disponible et le coût de celui-ci qui posent problème. Mais ces critères ne sont pas les seuls.

Nos collectivités territoriales, au premier rang desquelles les communes et les établissements publics de coopération intercommunale, les EPCI, sont des acteurs majeurs de la politique du logement. Encore faudrait-il qu’elles disposent des moyens nécessaires pour participer à l’effort de logement qui leur est demandé. Constituer des réserves foncières et en assurer le portage, financer la construction de logements et les équipements publics nécessaires à l’accueil de nouveaux habitants, cela demande de mobiliser des ressources budgétaires importantes. Or la rigueur budgétaire imposée par le Gouvernement aux collectivités ne les y aide pas ; c’est le moins que l’on puisse dire.

Rappelons enfin que les problèmes de la qualité des logements et de la rénovation énergétique du parc vieillissant sont des enjeux majeurs ; nous ne les avons encore que très peu traités.

Mais revenons au texte qui nous est soumis.

La politique du logement que les membres du groupe CRC appellent de leurs vœux repose avant tout sur une augmentation des crédits consacrés aux aides à la pierre et sur une mobilisation des fonds d’épargne gérés par la Caisse des dépôts et consignations, en l’occurrence le livret A et le livret de développement durable, en vue de financer davantage la construction de nouveaux logements sociaux et la réhabilitation des logements dégradés du parc existant.

Afin de dégager des fonds supplémentaires pour le financement du logement social, les auteurs de la proposition de loi suggèrent de mettre fin aux dispositifs fiscaux de soutien à l’investissement locatif des particuliers dans le parc privé, dont « l’efficacité sociale » serait, selon eux, « plus que limitée », ces dispositifs alimentant « une rente » tout en créant « des effets d’aubaine ».

Dans cette perspective, l’article 1er de la proposition de loi prévoit purement et simplement la suppression du dispositif Pinel de soutien à l’investissement locatif dans le logement intermédiaire.

Dans le même temps, pour favoriser la mixité sociale au sein du parc HLM, l’article 2 de la proposition de loi prévoit d’augmenter de 10, 3 % les plafonds de ressources des différentes catégories de logements sociaux – il s’agit des prêts locatifs aidés d’intégration, ou PLA-I, des prêts locatifs à usage social, ou PLUS, des prêts locatifs sociaux, ou PLS, et même du prêt locatif intermédiaire, ou PLI –, revenant ainsi sur la baisse votée en 2009 lors de l’examen de la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion, dite « loi MOLLE ».

Cette mesure d`élargissement du nombre de bénéficiaires potentiels, qui rendrait indispensable la construction de logements sociaux supplémentaires, serait financée par les ressources dégagées par la suppression du dispositif Pinel, qui a succédé le 1er septembre 2014 au dispositif Duflot, ce dernier étant entré en vigueur le 1er janvier 2013.

L’article 3 est un gage financier. Il s’agit non pas du gage traditionnel consistant à relever les droits sur les tabacs et alcools, mais d’un gage beaucoup plus politique, puisqu’il est proposé de baisser le taux du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi, le CICE.

Si je considère, à l’instar des auteurs de la proposition de loi, que les résultats de la politique du logement menée actuellement sont insuffisants, notamment au regard du montant des dépenses publiques qui y sont consacrées, j’estime néanmoins qu’il convient de ne pas adopter ces différents articles et, par conséquent, cette proposition de loi.

Relever les seuils de ressources de 10, 3 % pour l’accès aux logements locatifs sociaux, comme le prévoit l’article 2, reviendrait probablement à rendre un trop grand nombre de personnes éligibles aux PLA-I et aux PLUS, mesures pourtant destinées aux catégories modestes, tandis que la quasi-intégralité des ménages français pourrait désormais prétendre aux PLS et aux PLI.

En effet, 30, 2 % des ménages sont déjà éligibles aux PLA-I, soit les logements sociaux dont les loyers sont les plus bas, et 65, 5 % des ménages peuvent demander à se loger dans un logement financé grâce à un PLUS. Et les PLS et PLI sont déjà respectivement accessibles à 81, 4 % et à 86, 9 % des ménages.

Selon une simulation que nous avons demandée à la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages du ministère du logement, la DHUP, relever les différents seuils de ressources de 10, 3 %, comme le prévoit l’article 2 de la proposition de loi, reviendrait à rendre 35 % des ménages éligibles aux PLA-I et 72, 1 % aux PLUS, qui sont pourtant destinés aux catégories modestes, tandis que 86, 1 % des ménages pourraient désormais prétendre aux PLS !

En outre, toujours selon la DHUP, 49 % des ménages qui sont actuellement locataires du parc privé deviendraient éligibles aux PLA-I, 82, 4 % d’entre eux pourraient demander à bénéficier d’un PLUS et 92, 4 % seraient concernés par le PLS !

De fait, toute volonté de cibler le logement social sur ceux qui en ont le plus besoin deviendrait caduque. Une telle mesure risquerait donc de pénaliser les ménages les plus fragiles, puisque ceux-ci devraient faire face à la concurrence de ménages disposant de revenus plus élevés et présentant de ce fait de meilleures garanties pour les bailleurs sociaux contre les impayés de loyers.

En outre, en plus de ces possibles effets d’éviction, un allongement de la file d’attente serait probablement à craindre, sachant que le délai d’obtention d’un logement social en région parisienne est d’ores et déjà de trois ans en moyenne.

Je considère donc que, à une bonne question – comment accroître la mixité sociale au sein du parc social, y compris, comme j’aime à le répéter, au niveau de la cage d’escalier ? -, l’article 2 de la proposition de loi apporte une réponse peu opérante et potentiellement contre-productive.

Selon moi, créer les conditions d’une véritable mixité sociale passe avant tout, dans la construction neuve, par la mixité des modes de financement, PLA-I, PLUS, PLS, au sein d’une même opération et par la présence systématique de PLA-I destinés aux publics ayant les plus faibles ressources dans l’ensemble des opérations réalisées. C’est d’autant plus nécessaire qu’un nombre important de ménages susceptibles de bénéficier d’un logement en PLA-I occupent en réalité un logement financé en PLUS.

Dans le parc ancien et très ancien, le problème de la mixité est plus compliqué à résoudre, puisque, assez naturellement, les attributaires de logements ont tendance à sélectionner les dossiers des familles les plus modestes, eu égard au niveau des loyers, qui sont plus faibles qu’ailleurs.

Cependant, le Gouvernement semble décidé à proposer des solutions dans un texte qui nous sera prochainement soumis, afin de permettre aux bailleurs de moduler le prix des loyers. Si la remise en ordre des loyers était déjà possible, elle était peu utilisée. La modulation envisagée pourrait effectivement permettre d’améliorer la mixité sociale au sein de ces opérations.

Venons-en maintenant à la disposition prévue à l’article 1er : la suppression du dispositif Pinel.

Alors que les résultats du dispositif Duflot étaient en deçà de ceux qui avaient été escomptés par le Gouvernement, le Pinel a trouvé son public. Son maintien suscite un large consensus chez les professionnels du secteur de l’immobilier et du bâtiment que nous avons entendus au cours de nos auditions.

Ce relatif succès semble se traduire dans les premiers chiffres communiqués par les promoteurs immobiliers – un peu plus de 47 000 logements ont été acquis en 2015 en utilisant ce dispositif – et pourrait contribuer à soutenir le marché de la construction de logements neufs, riche en emplois peu qualifiés et non délocalisables, qui connaît depuis maintenant plusieurs années une crise difficile.

Du reste, nous ne disposons pas encore du recul nécessaire pour mesurer l’efficacité du dispositif.

En tout état de cause, les acteurs sont unanimes pour réclamer aux pouvoirs publics de la stabilité fiscale, ce qui est indispensable au bon fonctionnement du marché immobilier. Les dispositifs doivent permettre aux investisseurs de bénéficier d’une visibilité maximale, afin de pouvoir valablement estimer leurs revenus futurs.

Toutefois, nous ne manquerons pas de demander une évaluation de l’efficacité du dispositif Pinel. Cela étant, le supprimer aujourd’hui nous semblerait une erreur. Voilà pourquoi je ne peux que vous inviter à ne pas adopter les trois articles de cette proposition de loi, mes chers collègues.

La parole est à Mme la rapporteur pour avis.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, nous le savons tous, le logement constitue le premier poste de dépenses des ménages, devant l’alimentation et les transports. En 2010, un ménage sur deux consacrait presque un cinquième de ses revenus au seul logement.

Parallèlement, le nombre de mal-logés est considérable, puisqu’il se situe entre 2, 7 millions et 3, 5 millions. Il convient d’ailleurs de souligner que tous ces mal-logés ne demandent pas tous un logement social : au mois de juillet 2015, on enregistrait « seulement », si j’ose dire, 1, 8 million de demandes de logement social !

Alors que les objectifs de construction sont de 500 000 logements par an, dont 150 000 logements sociaux, pour répondre aux besoins, force est de constater que nous sommes bien loin du compte. À la fin du mois de décembre 2015, il y avait seulement 351 800 logements commencés.

De même, les objectifs de construction de logements sociaux ne sont pas remplis depuis plusieurs années. En 2015, 120 000 logements sociaux auront été construits. C’est un des maux majeurs dont souffre notre pays, alors même que, sur le plan financier, l’effort de la Nation en faveur du logement est estimé à environ 40 milliards d’euros d’aides.

En 2016, outre 12 milliards d’euros de dépenses fiscales, l’État consacrera au logement 18 milliards d’euros de crédits budgétaires, en grande partie destinés au financement des aides personnalisées au logement, les APL, l’État se désengageant depuis plusieurs années du financement des aides à la pierre. Notons d’ailleurs que les bailleurs sociaux contribuent de manière plus importante au financement des aides à la pierre et qu’ils doivent de plus en plus souvent faire appel à leurs fonds propres pour financer la construction de logements sociaux, la part des aides de l’État dans leur financement étant passée de 7 % à 1 %, ce qui est inquiétant pour la solidité des bailleurs sociaux.

Nous avons eu un débat très riche et intéressant en commission des affaires économiques sur les moyens de répondre à cette crise du logement. Nous avons même pu constater avec étonnement que des experts aussi éloignés politiquement que Mme Estrosi Sassone et Mme Lienemann faisaient le même constat non seulement sur l’état des lieux, mais également sur une partie des solutions. Alors, même si la solution proposée ici par notre collègue Michel Le Scouarnec n’a pas été retenue par notre commission, elle a au moins permis le débat, l’échange et la réflexion.

Nous divergeons sur la solution qui nous est proposée ici, et ce pour plusieurs raisons.

L’article 1er prévoit l’abrogation du dispositif Pinel. À cet égard, il convient de rappeler que les dispositifs d’investissement locatif ont vocation à encourager la construction et à développer l’offre de logements locatifs, leur objectif étant différent de celui des aides destinées au logement social, qui ont pour objet de développer des logements à loyer faible à destination de ménages à revenus modestes, voire très modestes.

Il est vrai qu’on a pu s’interroger sur le coût de ces dispositifs d’investissement locatif et sur leur adéquation au regard des besoins. Cependant, un rapport du Gouvernement annexé à la loi de finances indique qu’ils ont permis d’augmenter l’offre de logements locatifs et qu’ils ont indirectement favorisé la détente du marché locatif. En outre, les conditions posées pour le dispositif Pinel, notamment en matière de loyer, doivent permettre de contribuer à la production de logements à loyer modéré. Ce dispositif permet également de favoriser le développement de logements intermédiaires, c’est-à-dire de logements dont le niveau des loyers se situe entre les plafonds des loyers des logements sociaux et ceux du marché libre.

Le coût d’une génération du dispositif Duflot/Pinel est estimé à 1, 75 milliard d’euros, dont 240 millions d’euros pour l’année 2016. Il doit cependant être mis en regard du nombre de constructions attendues : 50 000 logements en 2015 et 50 000 en 2016.

Abroger le dispositif Pinel aurait donc des conséquences négatives sur le secteur de la construction, alors même que ce dispositif représente une part non négligeable des ventes réalisées par les promoteurs immobiliers, que ces derniers constatent une nette amélioration de la situation depuis sa mise en place et que la conjoncture demeure encore fragile dans ce secteur d’activité.

En outre, nous n’avons nullement la certitude que l’État récupérerait effectivement 1, 75 milliard d’euros en cas d’abrogation du dispositif Pinel. Il est plus probable que les bénéficiaires de cet avantage fiscal se tourneraient vers d’autres niches fiscales. Je le rappelle, les investisseurs dans le locatif privé sont dans leur grande majorité de petits propriétaires ne possédant qu’un ou deux logements.

Cependant, au regard des sommes importantes qui sont consacrées à ce dispositif, il nous faut être attentifs au respect des conditions de ressources et de loyer exercés par les contribuables dans ces logements, afin de limiter les effets d’aubaine. Ainsi, sans aller jusqu’à mettre en place un plan national de contrôle sur pièces, comme l’envisageait la mission d’évaluation de la politique du logement pour le dispositif d’investissement Scellier intermédiaire dans un rapport non publié à ce jour par le Gouvernement, il pourrait être envisagé de mettre en place des contrôles fiscaux ciblés permettant de vérifier le respect dans le temps du contrat des conditions du dispositif Pinel.

Très bien !

L’article 2 de la proposition de loi prévoit une majoration des plafonds de ressources. Cela conduirait à augmenter le nombre de Français éligibles à un logement social alors même que l’on ne pourrait pas satisfaire cette demande nouvelle dans l’immédiat. On ne ferait donc qu’allonger la file d’attente des demandeurs, dont le nombre s’élève aujourd'hui à 1, 8 million.

Cette majoration des plafonds des ressources, outre qu’elle pourrait se révéler source de difficultés au regard de la législation européenne, aurait également des conséquences sur le supplément de loyer de solidarité, perçu lorsque les ressources du ménage dépassent de 20 % les plafonds.

Une majoration des plafonds aurait en effet pour conséquence immédiate et automatique de diminuer les cas de suppléments de loyer de solidarité, donc de maintenir dans les lieux un plus grand nombre de personnes ayant des ressources un peu plus importantes, au détriment de l’entrée dans le parc de personnes moins fortunées, qui seraient obligées de se loger dans le parc privé à des niveaux de loyers plus élevés.

Si je peux comprendre l’objectif de mixité sociale de nos collègues, il me paraît nécessaire de favoriser une certaine fluidité dans le parc HLM et d’être particulièrement attentif au rôle, notamment, des commissions d’attribution des logements. Nous aurons un débat plus large sur la question de la mixité sociale lors de l’examen du projet de loi relatif à l’égalité et à la citoyenneté.

Pour répondre à la demande de logements, nous devons encourager la construction de logements dans le parc privé comme dans le parc social et produire des logements abordables. Pour cela, il faut agir dans plusieurs directions.

Premièrement, la production de logements doit être accélérée, par la facilitation de la libération du foncier et l’action sur les règles en matière de contentieux.

Deuxièmement, il faut agir sur les coûts de construction, qu’ils résultent du coût du foncier, de l’incidence de la fiscalité ou des normes de construction.

Notre commission a considéré qu’il serait nécessaire et fort utile à cet égard de mettre en place un observatoire des prix de la construction. Grâce à une telle instance, les pouvoirs publics disposeraient de données précieuses, nationalement et localement, et pourraient ainsi mieux adapter les outils à la réalité du terrain. Cet observatoire permettrait par exemple d’évaluer l’impact du foncier ou des dispositifs fiscaux sur l’évolution des prix de la construction.

Il nous faut également réfléchir aux causes du départ des investisseurs institutionnels du parc locatif privé, dont le nombre a été divisé par quatre en trente ans, pour atteindre aujourd'hui 2 %.

Troisièmement, nous devons examiner les moyens de mobiliser le parc vacant, qui est encore trop important.

Pour l’ensemble de ces raisons, la commission des affaires économiques a considéré que les propositions de nos collègues présentaient plus d’inconvénients que d’avantages. Elle a donc émis un avis défavorable quant à l’adoption de cette proposition de loi, même si je souligne une nouvelle fois l’intérêt du débat que ce texte a suscité, monsieur Le Scouarnec.

La parole est à Mme la secrétaire d'État.

Monsieur le président, madame la présidente de la commission des finances, monsieur le rapporteur, madame la rapporteur pour avis, mesdames, messieurs les sénateurs, la présente proposition de loi, déposée par les membres du groupe CRC et débattue dans le cadre de leur ordre du jour réservé, prévoit, pour la résumer, de supprimer le dispositif d’investissement locatif Pinel et d’en réaffecter les crédits au financement du logement social, dont le texte relève également les plafonds d’accès. Il est aussi proposé de réduire le taux du CICE pour gager les deux premiers articles

L’examen des articles me donnera l’occasion de détailler les raisons pour lesquelles le Gouvernement estime que cette proposition de loi est inopportune, et même porteuse d’effets néfastes, tant pour le secteur de la construction que pour l’accès au logement. Vous me permettrez, en guise de propos liminaire, de les évoquer.

Il est d’abord proposé d’abroger le dispositif Pinel, alors même que le secteur du bâtiment connaît enfin une légère reprise en 2015, après huit années de difficultés.

En effet, en 2015, le nombre de permis de construire accordés, ainsi que les mises en chantier ont connu une légère hausse, de respectivement 1, 8 % et 0, 3 %.

Ces chiffres sont encourageants et doivent nous inciter à poursuivre les efforts engagés. Sur les trois premiers trimestres, les ventes dans le neuf ont également progressé, de 19 %. Cette hausse a été principalement soutenue par le dispositif d’investissement locatif intermédiaire entré en vigueur le 1er janvier 2015.

À lui seul, il enregistre une augmentation de 63 %, correspondant à une trajectoire de 15 000 logements supplémentaires construits par an, soit environ 50 000 au total. Sa simplicité et sa lisibilité sont les conditions de son succès. En outre, la possibilité de louer à un ascendant ou à un descendant a permis de le rendre plus attractif et de débloquer de nombreuses opérations. Pour toutes ces raisons, il a été reconduit à l’identique dans la loi de finances pour 2016.

Nous devons surtout souligner son rôle essentiel dans la production de logements intermédiaires, c’est-à-dire destinés à celles et ceux qui ne sont pas éligibles au logement social, mais qui peinent à se loger dans le parc privé.

Il est enfin mieux calibré, car ciblé sur les secteurs géographiques connaissant un déficit important et une forte demande de logements.

À ce titre, les dispositifs Duflot et Pinel, qui ont succédé au Scellier, ont permis, par l’ajustement des plafonds de loyers, d’accroître une offre intermédiaire abordable sur les secteurs connaissant une tension locative importante.

La réforme du zonage « ABC » visant à mieux adapter ces dispositifs logement, notamment celui de l’investissement locatif, aux réalités du marché a sans conteste renforcé l’attractivité du Pinel.

Par ailleurs, il convient également de noter que ces investissements locatifs permettent des recettes fiscales supplémentaires, en termes notamment de TVA et d’imposition des revenus locatifs.

D’une manière plus globale, le secteur de la construction a pu limiter les destructions d’emplois, grâce au logement social, mais aussi largement grâce à l’investissement locatif, même si ses effets sont nécessairement progressifs dans le temps, en raison du délai incompressible entre la vente, la mise en chantier et la livraison.

Son abrogation mettrait donc en péril plusieurs milliers de projets de construction, ainsi que les emplois qui y sont liés, alors que la dynamique de la relance est désormais engagée et que le Pinel y contribue.

Une telle suppression n’est donc ni envisageable ni souhaitable.

Le Gouvernement estime que le secteur a besoin de stabilité, notamment fiscale, comme cela est souligné dans le rapport de la commission des finances.

Mais, je veux aussi le dire, encourager l’investissement locatif intermédiaire n’est ni contradictoire ni inconciliable avec la production de logement social. Au contraire : pour favoriser l’accès au logement de chacun de nos concitoyens, nous devons diversifier les offres et les moyens.

Le Gouvernement n’a d’ailleurs jamais opposé logement intermédiaire et logement social. Il s’est engagé à dynamiser conjointement la production de l’un et de l’autre.

Les aides financières à la construction de logement social sont essentielles pour maintenir un niveau élevé de production qui réponde aux besoins des territoires et de nos concitoyens. Elles assurent la modération des loyers.

En termes de subventions directes, la capacité d’engagement des aides à la pierre est portée à 500 millions d'euros en 2016, au travers du nouveau fonds national dédié. Sa gouvernance sera partagée entre l'État, les bailleurs sociaux, les collectivités locales et les parlementaires, ce qui constitue une avancée indéniable.

L’État y participera à hauteur de 250 millions d’euros en 2016, malgré un contexte budgétaire contraint. Les bailleurs sociaux contribueront à la même hauteur au Fonds national des aides à la pierre, le FNAP, apportant de meilleures garanties de sécurité, de pérennité et de visibilité au financement du parc social.

Ces subventions sont complétées par d’autres aides de nature fiscale. Je pense notamment au taux réduit de TVA pour les opérations d’acquisition de terrains et de logements et la construction de logements sociaux, ou à l’exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties, la TFPB, ou l’exonération d’impôt sur les sociétés.

Ces aides représentent dans leur ensemble 4 milliards d’euros, qui s’ajoutent aux aides à la pierre. Elles permettent d’atteindre un taux moyen de subvention de 40 % d’un logement social. De surcroît, elles peuvent s’ajouter à certaines aides des collectivités locales et d’Action logement.

En outre, compte tenu du faible taux du livret A, que l'on a abaissé à 0, 75 % au mois d’août 2015, les conditions de crédit favorables représentent un autre levier important pour la production de logements sociaux.

Selon les chiffres publiés le 19 janvier dernier, nous avons enregistré en 2015 une augmentation du nombre de logements sociaux de 2, 3 % par rapport à 2014. Ainsi, 109 000 logements sociaux ont été agréés en métropole, auxquels il convient d’ajouter plus de 11 000 logements construits dans le cadre des opérations de rénovation urbaine de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine, l’ANRU.

Mais, au-delà de ce nombre, je souligne qu’un quart de ces logements ont été financés en prêts locatifs aidés d’intégration et sont ainsi destinés aux ménages les plus modestes. De plus, deux sur cinq sont situés en zone A, là où la demande est particulièrement forte. Car, s’il convient de construire plus de logements, notamment sociaux, il est essentiel de les construire là où sont les besoins.

Au-delà de la seule construction de logements sociaux, le Gouvernement a également souhaité renforcer leur rénovation. C’est une des grandes orientations, de l’« Agenda 2015-2018 », signé avec l’Union sociale pour l’habitat.

Ces résultats sont le fruit de l’action du Gouvernement, dans le cadre de la relance de la construction en faveur de l’accès au logement des ménages les plus modestes.

Ces efforts nécessitent cependant d’être poursuivis et pérennisés. Les mesures que j’évoquais y participeront incontestablement.

Je voudrais ensuite m’attarder sur la proposition, inscrite à l’article 2, de relever les plafonds d’accès au logement social. Elle nous paraît inadaptée à la réalité et à la mission du parc social.

En effet, nous devons promouvoir des parcours résidentiels ascendants et inciter ainsi les familles qui le peuvent à se tourner vers le parc locatif intermédiaire, privé dans certains cas, ou vers l’accession sociale à la propriété.

En 2009, la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion avait diminué de 10, 3 % les plafonds de ressources pour l’attribution de logements sociaux. L’objectif était notamment d’accroître la mobilité dans le parc social et de le recentrer sur sa mission première, mais aussi de contrebalancer la hausse mécanique des plafonds de ressources indexés sur le SMIC horaire, qui avait augmenté lors du passage aux 35 heures.

Aujourd’hui, 66 % des ménages se situent sous les plafonds de ressources PLUS et 81 % sous les plafonds PLS. Ainsi, une très large majorité de nos concitoyens a déjà accès à la demande de logement social.

On relève pour autant que le fichier national ne comptabilise que très peu de demandeurs PLS. Ainsi, notre travail est avant tout de sensibiliser ces ménages et de faire évoluer l’image du parc social.

En outre, il me paraît antinomique de vouloir augmenter le plafond de ressources ouvrant théoriquement droit au parc de logements, alors même que l’on souhaite en prioriser l’attribution aux ménages les plus modestes. Je rappelle que les demandes demeurent supérieures à l’offre disponible, et ce malgré l’effort important de l’État pour soutenir la production de logements sociaux depuis plusieurs années.

Les ménages dont les ressources sont supérieures aux plafonds du logement social ont vocation à s’orienter notamment vers le logement intermédiaire.

J’évoquais le Pinel. Je pourrais également mentionner la constitution de deux fonds créés avec le concours de la Caisse des dépôts et consignations. Ils permettront de construire 35 000 logements intermédiaires d’ici à 2019, principalement en zones tendues.

Je serais incomplète si je n’évoquais pas le prêt à taux zéro, qui a été significativement renforcé, dans le neuf et l’ancien, en loi de finances pour 2016. Il permettra ainsi à des ménages aux ressources modestes ou moyennes, et surtout aux jeunes, d’accéder plus facilement à la propriété et de sortir ainsi du secteur locatif.

Nous savons en effet que l’achat est une aspiration partagée par nombre de nos compatriotes. Par le prêt à taux zéro, l’État les accompagne dans leur réalisation.

À « l’accès au logement social du plus grand nombre », que vous prônez, y compris dans l’intitulé de la proposition de loi, nous préférons « l’accès au logement pour tous ».

Le modèle français du logement social constitue un pilier central de cette politique. Par son rôle redistributeur et régulateur, il est l’instrument qui permet à près de 4, 7 millions de ménages de bénéficier d’un logement abordable.

Mais, pour être réellement efficaces dans la lutte contre le mal-logement, nous devons mobiliser tous les leviers qui sont à notre disposition et intervenir sur l’ensemble des formes de logement, du très social à l’investissement locatif.

La thématique de l’accès au logement est indissociable de celle sur la mixité, notamment sociale. Dans l’exposé des motifs de la proposition de loi, elle est présentée comme un « ciment du pacte républicain ». Nous nous retrouvons sur ce point.

C’est pourquoi, quinze ans après l’adoption de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dite SRU, il est apparu nécessaire de réformer certains des outils. Le projet de loi relatif à l’égalité et la citoyenneté, qui passera en conseil des ministres au mois de mars, y contribuera. Son volet « logement » prévoit en effet de rénover la politique d’attribution des logements sociaux, la fixation des loyers, et de favoriser une meilleure répartition du parc social dans les territoires.

Vous le voyez, au travers de la politique qu’il met en œuvre, le Gouvernement ambitionne d’accompagner les parcours résidentiels et les projets de vie de nos concitoyens, en agissant de manière globale et cohérente sur l’ensemble des segments du marché du logement, sans les opposer, que ce soit sur l’accession à la propriété, le logement intermédiaire, la rénovation et, bien entendu, le logement social.

Le Gouvernement entend enfin adapter l’ensemble de ses outils aux problématiques qui se posent de manière différenciée selon les territoires, et donner les moyens d’œuvrer pour un aménagement harmonieux de nos villes et de nos quartiers.

La parole est à M. Vincent Delahaye.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, notre pays connaît depuis de nombreuses années une grave crise du logement. Nous le savons tous dans cet hémicycle. Nous savons tous également que l’engagement de campagne du Président de la République de faire construire 500 000 logements par an d’ici à 2017, dont 150 000 logements sociaux, ne sera pas respecté. C’est bien regrettable ; c’est le moins que l’on puisse dire.

D’après le dernier rapport de la Fondation Abbé Pierre, plus de 3 800 000 personnes sont mal logées en 2016. Environ 900 000 personnes sont privées de domicile personnel, dont 140 000 sont sans domicile fixe.

Au-delà des 4 300 000 personnes qui occupent des logements surpeuplés, la situation de nos concitoyens au regard de leur logement est de plus en plus contrainte. Le logement est le premier poste de dépenses des ménages, et les prix de l’immobilier ont parfois tellement augmenté ces vingt dernières années qu’ils ont tout simplement conduit à l’exclusion de nombreuses personnes de certaines zones urbaines.

Cette situation d’exclusion de nos concitoyens par les prix est d’autant plus paradoxale que l’une des spécificités économiques de la France est que l’épargne de nos ménages, historiquement abondante, a majoritairement été orientée vers la pierre. Le livret A en est l’un des exemples les plus significatifs, puisque l’une des missions historiques de la Caisse des dépôts était justement de financer la construction du logement social grâce à l’épargne des Français.

En 2014, la Caisse a ainsi consenti plus de 16 milliards d’euros de prêts en vue de la construction ou de la réhabilitation de logements sociaux. Toutefois, le logement social ne représente pas l’horizon indépassable de toute politique du logement en France. À cet égard, la Caisse des dépôts a su diversifier ses activités en développant des filiales dédiées au logement intermédiaire.

Je crois que nous pouvons ainsi dessiner les grandes lignes de la question du logement en France. Tout le monde a besoin d’un logement, mais tout le monde ne souhaite pas nécessairement demeurer toute sa vie dans un logement social. En outre, au-delà de cet arbitrage, se pose la question du financement, aussi bien du logement social que du logement intermédiaire.

Aussi, le principal mérite de la proposition de loi de nos collègues communistes est de poser clairement la question. Faut-il sacrifier les efforts budgétaires et fiscaux de la Nation en faveur du logement intermédiaire pour stimuler le développement de l’offre de logements sociaux auprès de nos concitoyens les plus modestes et des classes moyennes ?

Cela revient à dire qu’il faudrait par nature favoriser le logement social sur les autres formes de logement en raison des modalités publiques de son financement.

Nos collègues du groupe communiste nous donnent une vision très nette du modèle qu’ils proposent en matière de politique du logement. Cela se résume en trois points : suppression des avantages fiscaux liés au logement intermédiaire ; extension du périmètre du logement social ; saupoudrage de dépenses publiques pour combler les manques ici et là.

C’est, peu ou prou, la dynamique qui apparaît à la lecture des trois articles de la présente proposition de loi. Vous en conviendrez, mes chers collègues, au regard de l’enjeu pour nos concitoyens, c’est très insuffisant.

Pour ma part, je ne suis pas favorable à ce que l’on favorise principalement le logement social comme forme du logement en France. Nous avons des besoins très clairs en la matière. Mais je ne comprends pas que, lorsque l’on observe la nature du mal-logement ou les difficultés d’accès au logement pour les plus démunis de nos concitoyens, on s’attache prioritairement à augmenter de 10 % les conditions de ressources permettant d’accéder au logement social.

Cela est d’autant plus regrettable que ce type d’initiative cristallise les oppositions sur un sujet devenu hautement symbolique depuis l’entrée en vigueur de la loi SRU. À cet égard, la position des élus locaux et des maires est très claire : le logement social n’est pas la solution unique à la crise du logement en France. Cette offre sociale n’est pas de nature à satisfaire la totalité de la demande ; vous le savez très bien.

Dès lors, il n’est pas légitime de sacrifier sur l’autel du financement du logement social le logement intermédiaire, qui devrait être naturellement destiné aux classes moyennes.

Certes, je peux comprendre qu’il soit tentant de supprimer ces dispositifs d’incitation fiscale, et je vois bien l’avantage budgétaire que nous pourrions tirer de la suppression du Pinel.

Pourtant, cela ne serait pas opportun : ces dispositifs fiscaux d’incitation à la construction semblent fonctionner. D’après les services de la commission des finances, plus de 750 000 logements auraient été construits ces trente dernières années au moyen des dispositifs Robien, Scellier ou autre Pinel.

Le véritable problème vient de la difficulté de dynamiser le fonctionnement du marché de la construction. Le prix du foncier, principalement en zone tendue, est un frein financier considérable. Les coûts de construction ne cessent de croître. Il y a, certes, le coût du travail, mais on ne mesure pas suffisamment le coût des normes de construction et leurs conséquences sur les chantiers.

Nous devrions, me semble-t-il, développer l’aide aux maires constructeurs, ce que l’on a commencé à faire. Si l’on veut obtenir une vraie mixité sociale, si l’on veut permettre un parcours résidentiel, ce que tous les élus semblent appeler de leurs vœux, il faut faire plus confiance aux maires et accroître leurs droits d’attribution dans les logements sociaux. Aujourd’hui, le taux de 20 % est très insuffisant ; c’est un frein à la construction de logements dans beaucoup de communes.

Absolument !

Quand un maire veut construire dans sa commune, les habitants lui répondent : « pas à côté de chez moi » ou « de préférence dans la commune voisine » !

Il me semble que nous devons être beaucoup plus ambitieux sur le soutien envers les maires et tous les élus qui souhaitent construire et le font de manière équilibrée.

Nous sommes d’accord avec cela !

M. Vincent Delahaye. Il faut du logement social, du logement intermédiaire et de l’accession à la propriété. Les politiques publiques doivent favoriser cette diversité.

Je ne comprends pas la volonté d’augmenter le nombre de personnes pouvant avoir accès au logement social, alors que nous avons déjà des difficultés dans toutes les zones tendues pour répondre aux besoins des candidats qui se manifestent en nombre.

Voilà les questions que nous devrions traiter en priorité si nous souhaitons dynamiser le secteur du logement en France. Et encore, ce ne serait qu’une première étape. La congestion initiale du marché du logement conduit mécaniquement à freiner la circulation des logements déjà construits. Notre système fiscal alimente cette rétention. Sur ma proposition, le Sénat avait ainsi adopté au mois de décembre dernier une réforme de notre régime des plus-values immobilières, dont la finalité est justement de fluidifier le marché, donc l’accès au logement.

Vous l’aurez compris, mes chers collègues, les membres du groupe UDI-UC ne soutiendront pas cette proposition de loi, conformément à la position adoptée par la commission des finances. Ce texte a le mérite de poser une bonne question, pas celui d’y apporter une vraie réponse.

Nous devrons poursuivre la réflexion à l’horizon de la prochaine loi de finances. Toutefois, il est bien évident que ce n'est pas en sacrifiant le soutien au logement intermédiaire au profit du logement social que l'on résoudra la crise du logement en France. Les réponses sont donc encore à définir.

La parole est à Mme Marie-France Beaufils.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, je le constate, nous partageons assez largement, semble-t-il, l’idée que la quasi-suppression des aides à la pierre est un mauvais choix pour garantir le droit au logement.

Nos propositions permettraient d’augmenter significativement ces dernières, sans passer par une pression financière accrue sur les bailleurs, contrairement au choix effectué par le Gouvernement, qui, en créant un nouveau fonds national des aides à la pierre, confirme que les bailleurs sociaux sont les principaux financeurs des aides à la pierre. Un tel mécanisme revient à faire financer la construction nouvelle par les locataires eux-mêmes, indépendamment de toute idée de solidarité nationale.

Notre proposition de loi est claire. Nous souhaitons réorienter l’argent public, denrée rare et précieuse, vers la construction publique relevant de l’intérêt général. La suppression du dispositif Pinel est un pas en ce sens. Nous vous proposons de le compléter par une baisse du taux du CICE.

M. le rapporteur indique ne pas être favorable à cette suppression, parce que le dispositif serait trop jeune, fiscalement parlant. Il plaide ainsi pour la stabilité fiscale. Je dois le dire, en matière d’exonération fiscale, les gouvernements successifs ont le mérite de la stabilité ! §Ce qu’on appelle aujourd’hui le Pinel s’est appelé avant le Scellier, le Robien, le Besson ou le Borloo, même si un encadrement différent a essayé d’en limiter les effets négatifs. Chaque ministre du logement a eu sa niche fiscale. On est donc plus dans la continuité d’une politique d’exonération fiscale, sur laquelle nous devons avoir des données fines permettant une analyse, pour une prise de décision.

Au regard des éléments dont nous disposons, nous considérons que tous ces dispositifs n’ont pas fait la démonstration de leur pertinence en la matière. La construction immobilière qui en est issue n’est pas celle qui répond aux besoins et à la demande ; vous n’avez pas abordé ce sujet, madame la secrétaire d’État.

En termes de surface, notamment, le Pinel conduit, comme précédemment, à construire des logements de quarante et un mètres carrés en moyenne, alors que la surface moyenne nationale des appartements est de soixante-trois mètres carrés. Les débats en commission ont par ailleurs soulevé les problèmes en matière de qualité du bâti et d’absence de lien entre le territoire et le bailleur.

Autre critique, et non des moindres, nous avons besoin de logements aux loyers accessibles. Les prix de location de ces logements avec cette aide fiscale sont environ 20 % moins hauts que les prix du marché, ce qui est encore beaucoup trop élevé pour la grande majorité des demandeurs.

Nous devons donc être pragmatiques, a fortiori alors que le périmètre d’éligibilité du dispositif a été élargi aux descendants et aux ascendants des propriétaires.

Qui peut contester qu’il s’agit clairement d’une niche fiscale permettant aux ménages les plus aisés de payer moins d’impôt ? Pour notre part, nous considérons que l’argent public doit être mieux utilisé.

Vous nous accusez également de ne vouloir que du logement public au détriment du logement privé. Cet argument n’est pas recevable. Nous ne contestons pas l’intérêt du logement privé. Nous souhaitons même qu’un effort particulier soit effectué en faveur de la réhabilitation de l’habitat dégradé privé. Nous intervenons régulièrement, et depuis fort longtemps, pour l’augmentation des crédits de l’Agence nationale de l’habitat, l’ANAH. Nous disons simplement que le logement public doit faire l’objet d’une attention et d’un financement prioritaires par les pouvoirs publics. Nous déplorons d’ailleurs le désengagement de l’État sur tous les fronts, y compris sur le financement de l’ANRU ou de l’ANAH.

En revanche, vous ne pouvez pas soutenir l’idée d’un marché totalement libre et dérégulé tout en exigeant que ce marché soit soutenu très fortement par l’État via des dispositifs fiscaux financés par les impôts de tous. Cet assistanat à la promotion privée est un luxe dont l’État n’a aujourd’hui plus les moyens.

Nous parlons en effet de sommes importantes, en l’occurrence 1, 8 milliard d’euros pour le logement. Ces sommes seraient mieux employées sous forme d’aides à la pierre pour construire du logement accessible et répondre à la demande, qui est immense. Je le rappelle, 1, 8 million de nos concitoyens attendent un logement social, et ils sont plus de 5 millions à souffrir de loyers excessifs dans le privé. Les pouvoirs publics doivent répondre à cette urgence. À travers l’article 2 de cette proposition de loi, et par cohérence avec l’article précédent, nous souhaitons accroître la mixité sociale, ciment de la République, en rehaussant les plafonds d’accès au logement social.

En effet, en 2009, lors l’examen du projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion, ou MOLLE, présenté par Mme Boutin, les plafonds d’accès au logement social ont été abaissés de 10 %. Je rappelle d’ailleurs que le Sénat avait à l’époque voté contre cette mesure.

Nous proposons simplement de revenir sur cette erreur. Elle a conduit à sortir du parc social nombre de nos concitoyens pour y faire rentrer des personnes toujours plus fragilisées, entraînant, avec le dispositif de la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable, ou DALO, une paupérisation globale du parc HLM, au sein duquel les locataires sont 70 % à être en situation de très grande pauvreté.

Aujourd’hui, les personnes les plus fragiles sont bloquées dans un parc ancien, le plus dégradé et le moins cher, créant des poches d’exclusion et de mal-vivre cumulant tous les handicaps. Parallèlement, le parc neuf peine à trouver des locataires, puisque, faute de subventions publiques à la hauteur, les prix de sorties sont trop élevés pour les capacités contributives réelles des personnes éligibles aujourd’hui au parc social. C’est une double impasse.

Nous défendons une vision généraliste du logement social. Nous croyons que la politique publique du logement est le meilleur des leviers pour garantir le brassage des populations, dont nous avons plus besoin que jamais ; c’est l’une des conditions de la reconstruction de la République.

Il faut d’ailleurs le rappeler, le logement public a été le lieu de l’innovation, de la modernité architecturale. Non, le logement social n’est pas forcément laid et gris ! Inversement, le logement privé n’est pas forcément beau et coloré. Pour nous, le logement social, c’est un bâti de qualité qui répond à des normes environnementales de grande exigence. Nous devons retrouver cette ambition !

Il faut également cesser de penser qu’on traitera de l’accueil de la diversité des populations par la politique spécifique de la ville, qui souffre, comme toutes les politiques publiques, de l’austérité.

Permettre la mixité réelle et le vivre-ensemble, ce n’est pas seulement lié à l’intelligence des commissions d’attribution ou à la création de programmes « mixtes ». C’est aussi permettre de loger, au sein du parc social, des populations encore plus diverses. En tant que maire, je suis régulièrement confrontée à ces enjeux.

À nos yeux, les dispositions de cette proposition de loi font avancer le droit au logement, en réaffectant des crédits à la construction publique, faisant en sorte que la société multiple et plurielle qui fait la richesse et la force de notre culture commune puisse s’épanouir pleinement.

La parole est à M. Daniel Raoul.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, je voudrais d’abord souligner que je suis toujours très étonné de l’attribution des textes entre les commissions, qu’il s’agisse, ce matin, de la proposition de résolution européenne sur les conséquences du traité transatlantique ou, à présent, de cette proposition de loi, qui a été renvoyée à la commission des finances. Il me paraît logique que la commission de l’économie soit saisie pour avis sur ce texte. En revanche, je comprends moins le choix qui a été retenu pour le débat de ce matin…

Mais j’en viens à la présente proposition de loi.

Ce texte a au moins le mérite de nous permettre un débat sur le logement ou, plutôt sur le mal-logement. Je ne reviendrai pas sur les observations du vingt et unième rapport de la Fondation Abbé Pierre ; il analyse le mal-logement comme un facteur qui amplifie les inégalités et entraîne des dégâts collatéraux, en particulier sur la santé et le décrochage scolaire ou social.

Le mal-logement s’est aggravé depuis l’adoption de la loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, défendue alors par Mme Boutin. Je me souviens d’ailleurs des débats que nous avions eus à l’époque. Cette loi est souvent appelée par son acronyme, MOLLE. Et, en effet, elle l’a été, « molle » !

Il faut en priorité construire ou réhabiliter des logements dignes à loyer abordable, en particulier dans les villes qui en manquent et qui ne respectent pas la loi SRU. En outre, comme vous l’avez évoqué, madame la secrétaire d’État, il faut sans doute territorialiser son application, en fonction des besoins et des demandes des territoires.

En effet, il est anormal d’avoir autant de logements vacants, environ 2, 6 millions, autant de personnes sans domicile fixe, autant de mal-logés ; certains parlent de 3, 8 millions, comme cela figure dans le rapport que j’évoquais à l’instant.

Environ 3, 1 % des logements sociaux sont vacants, avec des pointes à 5 % en Bourgogne. Je ne vais pas évoquer tous les départements du centre de la France, qui se situent globalement au double du pourcentage national.

C’est donc qu’il y a une anomalie dans l’attribution et la construction par rapport aux besoins. Je prendrai simplement comme exemple les 2 000 logements vacants dans mon département. Je pourrais également faire référence au reportage que vous avez pu voir à la télévision sur un maire qui avait réhabilité des logements sociaux et qui ne trouvait pas de locataires, même en offrant trois mois de loyer gratuit !

Certes, lorsqu’on réhabilite des opérations, par exemple dans le cadre de l’ANRU, le loyer augmente nécessairement, ce qui crée des difficultés pour certains locataires potentiels.

Je voudrais à présent évoquer la vacance des logements. Je pense également que notre système de dégrèvement progressif sur la plus-value a un effet de frein pour la mise sur le marché et favorise la détention, sinon la spéculation. Or cela devrait être l’inverse ! Le dégrèvement devrait être pratiquement instantané, en fonction inverse de la durée.

C’est d’ailleurs la position de certains pays nordiques, qui, s'agissant en particulier du foncier, affectent ou taxent la plus-value instantanément et la redonnent à la collectivité qui a placé le foncier en zone constructible. Sinon, il s’agit d’un enrichissement sans cause : ce sont bien les collectivités qui créent la plus-value, et non le propriétaire.

Face à ce constat partagé sur le mal-logement, nous devons nous poser un certain nombre de questions.

L’effort public atteint presque 40 milliards d’euros ; cela a déjà été dit. En loi de finances pour 2016, l’État prévoit ainsi d’y consacrer 18 milliards d’euros, certes en grande partie affectés à l’aide personnalisée au logement, l’APL, dont l’enveloppe approche les 8 milliards d'euros.

Cela m’interpelle ! On transfère des crédits d’aide à la pierre vers l’aide à la personne, comme dans la convention avec Action logement, alors que cela favorise – notre collègue Philippe Dallier peut en témoigner – un effet inflationniste sur le montant des loyers. Certains bailleurs en profitent !

C’est une vraie question !

Ne serait-il pas nécessaire, au contraire, de plafonner l’APL en fonction de la surface ? Je ne parle pas ici de l’APL pour les étudiants, autre débat qui mérite d’être soulevé. Les sommes ainsi économisées pourraient être affectées à l’aide à la pierre.

On constate en effet des résultats insuffisants et un manque d’efficacité : les efforts s’élèvent à 40 milliards d’euros, pour un résultat que nous connaissons.

Vous êtes donc d’accord pour augmenter les aides à la pierre !

Afin de gagner en efficacité, le Gouvernement a mis en place un fonds national des aides à la pierre, qui mobilisera 500 millions d’euros pour, nous l’espérons, 50 000 logements sociaux supplémentaires attendus.

Ce dispositif permettra aussi, au-delà de l’aide financière elle-même, de mettre en place une instance de codécision pour la programmation des logements sociaux et leur affectation sur le territoire en fonction des besoins.

Les premiers résultats pour 2015 semblent être au rendez-vous. Ainsi, 125 000 logements ont été agréés, en comptant l’outre-mer et les opérations de l’ANRU, soit une progression de 2, 3 % par rapport à 2014.

Lors des auditions que nous avons menées dans le cadre du groupe de travail de la commission des finances sur le financement et la fiscalité du logement, un consensus s’est établi, parmi nos interlocuteurs, sur la nécessité de construire 350 000 logements par an.

Pour lutter contre le mal-logement, il faut actionner tous les moyens et investir dans tous les types de logements, du très social à l’investissement locatif et à l’accession sociale à la propriété. Cela permet de mettre en place un parcours résidentiel, invoqué par tous, qui libère des logements pour les plus modestes.

Or, l’article 1er vise à supprimer purement et simplement le dispositif d’investissement locatif Pinel, alors qu’il a permis, depuis le 1er janvier 2015, de débloquer des programmes en panne sur le territoire et d’augmenter de 23 % les ventes de logements neufs au second trimestre 2015 et de 66 % sur l’ensemble du premier semestre.

Il faut donc conforter cette tendance positive et donner de la stabilité à ce dispositif, mis en place voilà seulement un an. Pour autant, j’adhère à la nécessité d’en contrôler l’application sur le terrain. Je suis sûr que des économies sont possibles.

Il est proposé à l’article 2 de relever le plafond. Je n’y reviens pas de manière détaillée ; cela a été évoqué par plusieurs orateurs. Le premier effet de cette mesure serait d’augmenter l’éligibilité des demandeurs, donc, du fait de la sélection dans les comités d’attribution, de léser les plus modestes. Un effet secondaire serait évidemment de diminuer les recettes des surloyers de solidarité.

La baisse de la TVA à 5, 5 % et les exonérations de taxe foncière nous paraissent nettement plus efficaces. On pourrait évoquer aussi le dispositif du prêt à taux zéro. Tout cela me paraît aller dans le bon sens. Comme vous l’avez confirmé, madame la secrétaire d’État, nous attendons le texte sur l’égalité et la citoyenneté, qui permettra sans doute de gagner en efficacité dans l’effort national.

Enfin, j’aimerais faire un petit sur l’article 3 de la proposition de loi. On nous présente cette disposition comme un gage financier. Or il n’y en a pas besoin ; l'adoption de l’article 1er aurait déjà pour effet d'augmenter les recettes publiques ! Par conséquent, ce gage n’a aucun sens, sinon celui d’offrir une tribune politique au groupe CRC pour manifester la cohérence de sa position sur le CICE !

La parole est à M. Joël Labbé.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, je me réjouis de cette deuxième initiative de la journée de nos collègues du groupe CRC, après le débat, nécessaire, que nous avons eu ce matin sur les conséquences du traité transatlantique.

Je voudrais en particulier saluer mon collègue morbihannais Michel Le Scouarnec, à qui j’exprime publiquement mon profond respect pour ses engagements sans faille dans la défense des valeurs humanistes.

C’est un bon début !

Attendez la suite !

Nous examinons cet après-midi une proposition de loi dont le titre, « favoriser l’accès au logement social pour le plus grand nombre », ne peut que nous réjouir.

Le constat est sévère. Plus de 3, 5 millions de nos concitoyens sont mal-logés ; 140 000 dorment encore dans la rue, dont 30 % d’enfants, et plus de 1, 8 million sont en attente d’un logement social.

L’objectif du Gouvernement, que nous partageons tous, était de construire 500 000 logements, dont 150 000 à caractère social. Malheureusement, nous en sommes très loin. Certes, la conjoncture n’est pas favorable. En 2014, moins de 300 000 logements sont sortis de terre.

Une fois encore, je voudrais citer l’abbé Pierre, qu’il est bon de réinviter dans notre Haute Assemblée : « Sur ma tombe, à la place des fleurs et des couronnes, apportez-moi la liste de milliers de familles, de milliers de petits enfants auxquels vous aurez pu donner les clés d’un vrai logement. »

Cette proposition de loi contient trois articles. Nous devons les examiner attentivement.

L’article 1er tend à mettre fin au dispositif Pinel, qui permet une défiscalisation pour l’achat d’un bien immobilier neuf pouvant atteindre 60 000 euros sur douze ans, à condition évidemment de louer le bien immobilier pendant cette durée.

Cette mesure, censée provoquer un effet de levier dans la construction, ne semble pas atteindre totalement les objectifs souhaités. Par ailleurs, elle coûte extrêmement cher.

Le fait de subventionner, à travers un crédit d’impôt, l’acquisition d’un bien immobilier privé, même assorti d’une obligation de location, peut déjà faire débat. Mais, lorsqu’il s’agit aussi – il faut le dire – de le louer à ses descendants ou ascendants, on peut vraiment douter de l’efficacité du dispositif et penser sérieusement que l’on facilite ainsi l’augmentation du capital privé à des fins individuelles par l’utilisation de l’argent public !

Absolument !

En outre, madame la secrétaire d’État, ce dispositif crée une iniquité entre les territoires qui sont éligibles et ceux qui ne le sont pas.

On ne peut pas l’appliquer partout ! Il faut aussi tenir compte de la demande !

J’ai moi-même constaté, dans une période pas si lointaine, que les investisseurs choisissent de financer des projets se situant sur les communes qui bénéficient du dispositif, et pas sur les autres.

Le milliard et demi d’euros économisés pourrait servir utilement à alimenter les budgets consacrés directement à la construction de logements sociaux.

Je vous rappelle également les dérives d’un autre crédit d’impôt, qui est autant sujet à débats : le Censi-Bouvard, dont nous n’avons pas parlé depuis un moment. Son volet dédié aux résidences secondaires de vacances était tout bonnement intolérable ; cela constituait un cadeau aux centres de vacances privés, comme Center Parcs, qui sont des consommateurs d’espaces naturels considérables à des fins d’occupation saisonnière à titre privé. Madame la secrétaire d’État, le rapport sur ce dispositif, que nous avions demandé au mois d’octobre 2013, n’a toujours pas été remis par le Gouvernement, malgré des relances régulières auprès du cabinet de Mme la ministre du logement.

L’article 2 nous a laissés perplexes, mes collègues écologistes et moi.

Vous n’êtes pas les seuls !

On peut comprendre qu’il faille relever les seuils permettant d’introduire une demande de logement social. Cela va dans le sens de plus d’égalité et répond à une partie du mécontentement des classes moyennes ayant les revenus les plus faibles, qui estiment souvent n’avoir droit à aucune aide.

Toutefois, dans un contexte de pénurie chronique de logements en général, et de logements sociaux en particulier, on comprend mal comment ce relèvement des seuils pourrait améliorer la situation.

On aurait pu imaginer, à la place, une augmentation des surloyers demandés aux locataires, dont les revenus ont évolué au-delà des plafonds de ressources. Nous aurions alors peut-être mieux perçu l’équité de la mesure.

Nous ne pouvons que souscrire à l’article 3, visant à gager la proposition de loi sur la modulation du CICE, tant nous avons rappelé par le passé nos réserves sur ce dispositif, qui, lui non plus, n’a vraisemblablement pas atteint ses objectifs en termes d’emplois et de résorption du chômage.

Nous continuons de subventionner plus fortement les très grosses entreprises, sans véritable contrepartie, alors qu’elles pratiquent l’optimisation fiscale et embauchent très peu.

Et même licencient !

Cela s’effectue au détriment des très petites et moyennes entreprises, qui représentent un gisement potentiel d’emplois très important, ne pratiquent pas l’évasion fiscale et créent de la richesse sur l’ensemble de nos territoires.

Chers collègues du groupe CRC, je comprends le sens de votre proposition de loi. J’y souscris pour les deux tiers. Toutefois, je serai contraint de m’abstenir, au nom du groupe écologiste, sur l’article 2, à cause des doutes, que vous n’avez pu lever, sur la pertinence du relèvement du plafond de ressources. Pour le reste, comme deux tiers, c’est mieux que la moitié, je me prononcerai en faveur du texte lors du vote sur l’ensemble !

La parole est à M. Jean-Claude Requier.

Monsieur le président, madame la secrétaire d'État, mes chers collègues, les chiffres du mal-logement évoluent sur fond de crise économique et financière, comme l’illustre le vingt et unième rapport annuel de la Fondation Abbé Pierre, publié voilà quelques jours. Il y a 3, 8 millions de personnes qui sont concernées à divers titres : sans domicile fixe, habitations surpeuplées, logements privés de chauffage ou insalubres. C’est beaucoup trop !

Au sein de cet hémicycle, nous avons maintes fois évoqué la défaillance de la politique d’aménagement du territoire, qui entretient depuis trois décennies les difficultés économiques et sociales sur de mêmes lieux, au détriment de l'équité spatiale, qui est totalement absente de notre pays. En effet, il est illusoire de croire que la politique du logement peut être élaborée sans l’accompagnement d’une politique de l’emploi, de développement économique, de transports ou encore d’éducation.

Certes, les propositions de loi ne peuvent pas embrasser à elles seules une telle ambition. Toutefois, mes chers collègues, je m’exprimerai sans ambages : les mesures envisagées par la présente proposition de loi auraient pour conséquence d’entraver l’exercice du droit de toute personne à un logement décent, objectif à valeur constitutionnelle consacré en 1995 par le Conseil constitutionnel !

Tout d’abord, l’article 1er tire un trait sur le très jeune dispositif d’investissement locatif privé dit dispositif Pinel, à peine mis en place lors de la loi de finances pour 2015, alors qu’il produit des effets très positifs, avec la construction de plus de 47 000 logements supplémentaires à haute performance énergétique en 2015.

Cela constituerait une erreur regrettable. Ce serait mauvais signal envoyé à un marché de la construction qui connaît actuellement une timide reprise. Par ailleurs, vous le savez, au groupe du RDSE, nous avons beaucoup d’affection et de bienveillance pour Sylvia Pinel.

Ce n’est pas une raison en soi !

Il s’agit du dispositif ; pas d’elle !

M. Jean-Claude Requier. Nous souhaitons que son dispositif soit conservé, même après son départ annoncé du ministère !

Nous avons là un instrument plus attractif que le dispositif Duflot et, surtout, un outil territorialisé réservé aux biens immobiliers situés dans les zones tendues, répondant ainsi à des critiques récurrentes sur la dispersion de la politique du logement.

Ce dispositif, qui favorise le logement intermédiaire avec des loyers inférieurs de 20 % au prix du marché, atteint l’objectif visé à l’article 2, qui prévoit le relèvement des plafonds de ressources permettant de bénéficier d’un logement social.

Nous saisissons difficilement cette logique, qui aboutirait à augmenter le nombre de demandeurs de logements sociaux, alors que nous ne parvenons pas à satisfaire les 1, 7 million de demandes en attente. L’adoption de cet article supposerait de reconnaître ce droit à la quasi-totalité des ménages, ce qui n’est pas souhaitable, les seuils de revenus en vigueur étant très généreux. Et ce n’est certainement pas la suppression du dispositif Pinel qui pourrait répondre à cette situation de carence de l’offre, puisqu’elle ne pourrait pas créer de logements disponibles immédiatement !

Le logement social doit être réservé à ceux qui en ont le plus besoin, faute de quoi il manquerait sa cible. Je pense en particulier à ceux qui sont reconnus prioritaires dans le cadre du droit au logement opposable. Nombreuses sont encore les familles qui sont logées dans le privé dans des conditions inacceptables et indignes !

La vocation du logement social n’est-elle pas de « satisfaire les besoins des personnes de ressources modestes et des personnes défavorisées », conformément à l’article L. 441 du code de la construction et de l’habitation ?

En outre, le logement social a été conçu pour être une étape transitoire dans le parcours résidentiel des familles modestes.

Absolument !

Or nous constatons que cela est de moins en moins le cas dans les faits.

Ainsi, nous aurions davantage compris une proposition de loi visant à favoriser l’accès au logement, social ou non, pour le plus grand nombre en location ou en accession à la propriété. En effet, si la location reste pertinente pour des raisons de mobilité et de dynamisme démographique, la proportion de propriétaires dans notre pays reste faible.

Ainsi rédigée, la proposition de loi ne propose qu’une vision très réductrice des instruments très divers de la politique du logement. En outre, la proportion de ménages modestes dans le parc social est sensiblement la même que dans le parc privé, comme le rappelle à juste titre le rapport de notre collègue Philippe Dallier. Il ne serait ni aisé ni pertinent d’opposer logement public et logement privé.

Si l’intention des auteurs de la proposition de loi est hautement respectable, puisqu’il est évident qu’il convient de poursuivre les efforts en matière non seulement de construction, mais également de réhabilitation des logements, les réponses apportées ne sont pas toujours les plus appropriées ou pertinentes dans le contexte que nous connaissons.

Surtout, la proposition de loi irait à l’encontre de son objectif premier, favoriser l’accès au logement social pour le plus grand nombre, car elle desservirait les ménages les plus défavorisés.

Le projet de loi relatif à l’égalité et citoyenneté qui nous est annoncé permettra d’aborder la politique du logement sous plusieurs angles et d’examiner avec attention la question de l’attribution des logements sociaux ou la détermination des loyers qui méritent d’être réformées.

Au regard de ces considérations – nous ne chercherons pas à calculer s’il y a les deux tiers, les trois tiers, voire les « quatre tiers », comme dirait Marcel Pagnol !

–, et bien que nous partagions une grande partie du constat dressé par les auteurs de cette proposition de loi, nous ne pourrons pas y apporter notre soutien.

La parole est à M. Francis Delattre.

Monsieur le président, madame la secrétaire d'État, mes chers collègues, nous partageons tous plus ou moins le constat : des moyens importants sont attribués à la politique du logement, mais les résultats tardent objectivement à se produire. Il en était ainsi depuis longtemps déjà !

Cela fait vingt ans que nous essayons de déterminer une politique de logement qui, tout simplement, réponde aux besoins des administrés dans nos communes. Mais c’est un débat à gros enjeux.

Pourquoi réformer la politique du logement ? Parce que le logement est au cœur de beaucoup de nos faiblesses : l’emploi, le pouvoir d’achat, la compétitivité… Le secteur est affaibli par un coût du logement qui est reconnu, en tout cas dans les instances extérieures à notre pays, comme prohibitif.

Le logement est le premier poste de dépenses des Français. Cela représente, en moyenne, de 22 % du total des dépenses à 45 % pour 20 % de la population.

Les prix de l’immobilier ont fortement augmenté. Seulement 383 100 permis de construire ont été délivrés en 2015. Nous sommes loin des 500 000 logements sociaux plus ou moins attendus par le Gouvernement.

De surcroît, le taux de rotation est faible dans les logements sociaux, 10 %, contre 22 % dans le privé.

La remise aux normes énergétiques du parc social vieillissant exigera des milliards d’euros. Au demeurant, nous avons tous subi les inconvénients de la loi du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, ou loi ALUR, dont, fort heureusement, tous les décrets d’application n’ont pas été publiés.

Tant mieux !

La politique du logement est perçue par beaucoup de nos concitoyens comme un échec.

L’offre foncière est insuffisante, notamment dans les zones tendues. Toutes les mises à disposition de terrains appartenant à sphère publique, certes au nom de bonnes intentions, demeurent, pour l’essentiel, des fictions.

Les produits développés sont inadaptés sur bien des territoires. Il faut cesser de prôner une politique d’égalité entre eux alors qu’ils font face à des réalités objectivement différentes.

En région Île-de-France, la déconnexion d’un compte spécial du Trésor préfinançant toutes les réserves foncières qui ont permis la réalisation des villes nouvelles, donc la maîtrise foncière de milliers d’hectares, a été une erreur stratégique.

Aujourd'hui, les logements sociaux construits sont, de manière presque obsessionnelle, affectés de manière prioritaire aux bénéficiaires du DALO. Même si c’est louable, cela ne traite que l’urgence. Il n’y a pas de réflexion sur une politique urbaine de logement à long terme permettant de définir un équilibre des quartiers.

C’est pour cela que cette proposition de loi est nécessaire !

Une telle politique permettrait aussi d’éviter une ghettoïsation propice au développement du communautarisme…

C’est caricatural !

… et de nature à allonger la liste des quartiers risquant d’être relégués et stigmatisés.

L’échec est aussi économique. Cela vient de notre incapacité chronique à répondre correctement à la demande. Ce n’est pas que l’on ne construit pas de logements sociaux dans notre pays ; mais on ne les construit pas là où ce serait nécessaire !

Dans les villes qui dépassent les quotas édictés par la loi SRU, les logements sociaux ont été construits selon une rationalité urbanistique guère humaniste, à l’écart des quartiers anciens, mieux équipés. Dès lors, de nouveaux quartiers qui n’ont ni âme ni identité apparaissent, rendant la vie de la population difficile et, surtout, lui faisant ressentir socialement sa mise à l’écart. L’accès à l’emploi est particulièrement compliqué, par des trajets longs et stressants. Le trajet est même devenu un critère d’embauche pénalisant.

Par ailleurs, la durée d’occupation s’est singulièrement allongée. Elle est de douze ans, alors qu’en principe le logement social devrait seulement être une étape vers l’accession à la propriété ou la location d’un logement de type intermédiaire.

Enfin, la mixité sociale a disparu, dans la mesure où des politiques d’urbanisation ont conduit à une segmentation sociodémographique. Souvent, la recherche de la bonne école par les jeunes ménages altère la mixité sociale, mais aussi intergénérationnelle.

La mixité sociale s’est détériorée aussi parce que l’État n’assure pas toujours ses fonctions régaliennes essentielles : la sécurité sur l’ensemble du territoire français. Ainsi, dans les quartiers où l’insécurité est élevée, la mixité sociale se trouve affaiblie par le départ de certains commerçants, comme par celui des populations qui ont la possibilité de les quitter.

Mais l’échec le plus flagrant est le type d’occupation des logements sociaux. Près du tiers des ménages occupant des logements sociaux ont des revenus supérieurs au plafond de ressources ouvrant droit à l’attribution d’un logement social. Comprendre les difficultés du logement social suppose aussi de s’intéresser aux modalités de gestion des opérateurs et de l’application des critères de ressources.

En aucun cas, la crise du logement ne vient de la raréfaction des aides, souvent invoquée. En effet, 40 milliards d’euros, cela représente tout de même 1, 9 % du produit intérieur brut, ce qui fait de la France la championne d’Europe des dépenses dans ce secteur.

Mais les résultats appellent pour le moins de grandes réformes. Aussi, comme il ne s’agit point seulement de critiquer, je vais essayer de formuler quelques propositions de réforme. C’est audacieux. Beaucoup sont d’ailleurs déjà connues, mais il faut les remettre au centre du débat.

D’abord, il faut diminuer le coût de la construction. Il est 50 % plus élevé, à villes et territoires équivalents, qu’en Allemagne. Autant d’argent que les ménages ne pourront pas consacrer à la consommation ou à l’épargne, avec des conséquences directes sur la croissance économique !

Les aides directes tant aux locataires qu’aux primoaccédants peuvent être facilement captées par les propriétaires ou les professionnels de l’immobilier, et avoir ainsi un pur effet inflationniste dès lors qu’il existe une pénurie d’offres de logements. En fait, nous avons besoin d’un pilotage très fin.

De même, les dispositifs protégeant de manière excessive le locataire ont des effets pervers ; tout le monde les connaît.

L’écart en France entre les prix de la construction et ceux de la consommation a augmenté depuis 2005 de 14 %, contre 5 % en Allemagne. Nous ne prenons pas le même chemin que nos voisins, et nous allons dans la mauvaise direction…

Pour inverser cette tendance, il est nécessaire de rationaliser les normes et les obligations réglementaires actuelles en matière de construction : accessibilité pour les handicapés, places de stationnement, obligations et normes techniques rigides, normes environnementales…

Par exemple, il suffirait que 20 % des logements construits respectent les normes, souhaitables, pour les handicapés pour satisfaire les besoins et réaliser des économies considérables.

En revanche, les normes basse consommation d’énergie doivent encore être améliorées. Les résultats sur les charges sont probants ; eux sont lisibles sur les factures !

Ensuite, concernant le foncier, il faut oser la densification en zone urbaine et à proximité des transports.

Certains terrains ayant abrité des locaux d’activité – de petites industries ou des stations-service – sont devenus inoccupés. Il se peut que ces terrains soient pollués, et donc inutilisables, mais l’État et les collectivités territoriales devraient s’associer pour prendre en charge tout ou partie des frais de dépollution et de démolition. Cela permettrait la réalisation de programmes immobiliers à vocation sociale ou intermédiaire dans des quartiers centraux, tout en évitant un renchérissement du foncier dans des secteurs souvent situés à proximité des transports en commun.

Il faudrait également favoriser les politiques de réserves foncières par l’intermédiaire d’établissements publics, tels que l’AFTRP, l’Agence foncière et technique de la région parisienne – à ceci près qu’on lui a supprimé ses moyens d’intervention… –, pour faire du moyen et du long terme. Cette politique avait permis de construire des villes nouvelles importantes, avec un prix du foncier tout à fait raisonnable. En procédant ainsi, nous mettrions aussi fin à des effets de mitage sur des secteurs sensibles ou agricoles.

Il faut en outre favoriser l’émergence de logements sociaux dans des zones très tendues, via la formule de mise à disposition de terrains sous forme de baux emphytéotiques ou via le paiement différé du prix des terrains. Certains montages émergent aujourd’hui, notamment le prêt foncier sur vingt ans, que je vous encourage à pérenniser, madame le secrétaire d’État.

Nous devons repenser les quartiers construits dans les années soixante et soixante-dix en termes de densification et de mixité sociale. Il s’agit d’un travail de longue haleine et de réflexion, incluant le logement intermédiaire, l’accession sociale, les commerces et les services.

En tout état de cause, les dispositifs mis en place doivent servir au développement de l’offre foncière et ne pas représenter des vecteurs de surenchère foncière. En entendant cela, la gauche devrait m’applaudir…

J’en viens aux réformes concernant l’offre.

Au titre du logement social locatif des jeunes, il faut proposer une offre unique aux jeunes, sans distinction entre étudiants et jeunes actifs. Dans le logement social ou intermédiaire, nous devons favoriser l’émergence des baux de location à durée limitée de deux ou trois ans pour favoriser la rotation, donc l’offre, dans ces logements « dédiés », ce qui permettrait à ces jeunes d’avoir du temps pour la mise en place de leur parcours résidentiel. Ces logements pourraient se développer soit au sein de résidences spécifiques, telles que les résidences sociales, soit au sein de résidences de logements familiaux classiques.

Cependant, je regrette que, depuis quelques mois, l’État souhaite agréer non plus des résidences sociales pour jeunes actifs mais des résidences « tous publics », auxquelles pourront accéder, notamment, les jeunes non étudiants. C’est une erreur !

Eh oui !

Certes, l’État pourra y loger un public fragilisé, mais cela condamne, à plus ou moins court terme, tous ces projets intéressants de résidences sociales.

S’agissant du logement social des seniors, la récente loi relative à l’adaptation de la société au vieillissement a enfin reconnu les seniors comme une population spécifique : les commissions d’attribution peuvent désormais attribuer un logement adapté au handicap à un senior. Cependant, cette nouvelle possibilité n’est pas inscrite dans les conventions de conventionnement. Elle s’effectue donc à chaque rotation. Il faudrait remédier à ce dysfonctionnement.

Enfin, il convient de donner plus de responsabilités dans la gestion de la politique du logement aux maires et aux élus locaux.

Très bien !

Ils connaissent leur territoire, leur population ; ils connaissent chaque quartier, chaque immeuble, chaque copropriété, les points forts, les faiblesses. Aujourd’hui, les maires gèrent entre 10 % et 20 % de leur parc locatif social. À mon sens, il est nécessaire, pour relancer la construction de ces logements, de leur confier l’attribution de 50 % des logements sociaux construits sur leur territoire.

Et des moyens !

Une réflexion sans préjugés est indispensable afin de trouver un consensus entre la population qui reçoit et celle qui arrive, car il n’est pas toujours aisé politiquement de faire admettre un programme de logements sociaux.

Très juste !

Il importe également de réformer les financements. Avec les sommes considérables qu’il consacre au logement, l’État est un partenaire naturellement obligé des collectivités territoriales, mais une responsabilité mieux partagée, notamment avec les agglomérations, permettrait de lever bien des obstacles et de mettre fin à bien des défiances qui paralysent la décision de construire, laquelle demeure, mes chers collègues, un acte politique fort.

Aujourd’hui, il faut complètement refonder la politique du logement dans notre pays si nous voulons créer une offre plus importante, notamment pour favoriser l’accession sociale à la propriété à des mensualités modérées. Nous devons également changer notre vision du logement social, qui doit englober aussi bien l’accession sociale à la propriété que le logement locatif géré par les offices d’HLM.

Une relance forte de l’accession sociale à la propriété est nécessaire pour contribuer à débloquer des parcours résidentiels. Il importe également de décloisonner le fonctionnement des bailleurs sociaux, qui ne demandent qu’à se diversifier pour eux-mêmes y participer.

Bien sûr !

M. Francis Delattre. Mes chers collègues du groupe CRC, vous l’aurez compris, nous sommes assez éloignés des objectifs que vous souhaitez nous assigner.

Néanmoins, permettez-nous de vous remercier d’avoir permis ce débat intéressant pour notre pays.

La parole est à Mme Annie Guillemot.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, cette proposition de loi, qui a pour objet de favoriser l’accès au logement social pour le plus grand nombre, soulève la question essentielle de la situation du logement dans notre pays. Ses auteurs soulignent tout particulièrement la nécessité de construire des logements accessibles pour tous, équitablement répartis, comme l’a dit Daniel Raoul, et questionnent finalement notre « vivre ensemble ».

Si nous ne pouvons adhérer aux solutions préconisées, telles que la suppression du dispositif d’investissement locatif et la majoration des plafonds de ressources, la proposition de loi a le mérite de revenir sur la question du marché du logement, qui est n’est pas une marchandise comme les autres et qui nécessite un effort de solidarité nationale.

Au dernier congrès du mouvement HLM, le Président de la République a réaffirmé son objectif de construire plus et la volonté de l’État de se donner les moyens de l’atteindre. La ministre du logement, Sylvia Pinel, l’a rappelé à cette occasion : le logement social « est un pilier de notre socle républicain, qui démontre chaque jour son indispensable utilité pour nos concitoyens. […] Il permet à plus de 4 millions de ménages de bénéficier d’un logement abordable, et de préserver un pouvoir d’achat menacé par la crise économique ».

La fondation Abbé-Pierre vient de démontrer de nouveau, si besoin en était encore, l’urgence de la situation. Dans son dernier rapport de décembre 2015, elle indique que la crise du logement s’aggrave, non seulement à cause d’une offre insuffisante, mais aussi du fait de l’appauvrissement de certains ménages. En effet, pour ceux qui ont un logement ou qui veulent en acquérir un, le coût est devenu insupportable.

En France 3, 8 millions de personnes sont touchées par le mal-logement, dont 900 000 sont sans logement – et le nombre de personnes sans abri augmentent ! –, 64 000 en situation d’hébergement et 934 000 en surpeuplement. Par ailleurs, 5, 3 millions de ménages consacrent plus de 35 % de leurs revenus aux dépenses de logement, soit une augmentation de 42 % depuis 2006. Il s’agit d’une conséquence du doublement de la hausse des loyers et de la stagnation des revenus.

Enfin, la Fondation Abbé Pierre pointe le fait que l’offre de logements sociaux n’augmente pas suffisamment pour faire face à cette demande consécutive à l’appauvrissement de la population. Elle évoque ainsi le nombre de demandeurs en attente de plus d’un an, qui a augmenté de 24 %, alors que le nombre de locataires ayant accédé à la propriété a, lui, baissé de 27 %.

Pourtant, le plan de relance de la construction commence à produire ses effets et la reprise se confirme.

C’est une vision optimiste !

Le marché des logements neufs est ainsi en hausse de plus de 20 % par rapport à 2014. Avec le projet de loi de finances pour 2016 – à cet égard, permettez-moi de regretter de nouveau que le Sénat ait rejeté les crédits de la mission « Logement » –, le Gouvernement a encore intensifié ses efforts pour la construction et la rénovation, et donc pour l’emploi et l’accès au logement. En effet, pour que tous les Français disposent d’un logement digne et abordable, tous les leviers doivent être actionnés dans le but de construire des logements sociaux et intermédiaires ainsi que pour soutenir les opérateurs tant publics que privés.

Le soutien au logement intermédiaire ne s’est pas fait au détriment du logement social, et nous ne devons pas opposer construction de logements sociaux et encouragement à l’investissement locatif. D’ailleurs, dès 2012, le Gouvernement a recadré le dispositif d’investissement locatif pour éviter les effets d’aubaine et réduire sensiblement son impact sur les finances de l’État.

C’est pour ça que nous avons dû faire ensuite le « Pinel » !

Dans le contexte que nous connaissons, envisager la suppression d’un dispositif qui soutient depuis des années le BTP n’est pas possible.

Le dispositif Duflot-Pinel, réajusté par rapport au dispositif Scellier, notamment, a largement contribué à l’augmentation de 23 % des ventes de logements neufs en 2015.

De plus, la mobilisation du Gouvernement pour le logement social commence aussi à porter ses fruits, puisque l’année 2015 a été marquée par l’augmentation de 2, 3 % par rapport à 2014 du nombre de logements sociaux financés.

Enfin, comme vient de l’annoncer le Président de la République lors du bicentenaire de la Caisse de dépôts et consignations, 3 milliards d’euros vont être mobilisés pour accroître la capacité d’investissement de la CDC d’ici à 2017, avec deux priorités : le logement et la croissance verte. Ces fonds contribueront à financer 50 000 logements sociaux de plus.

Pour revenir au « vivre ensemble », que j’ai évoqué au début de mon intervention, il est à noter que cette proposition de loi revient sur un sujet essentiel, à savoir la mixité sociale dans l’habitat. Comme l’a rappelé Mme la secrétaire d’État, ce thème est au cœur du projet de loi « Égalité et citoyenneté », qui va venir prochainement en discussion et qui tend à répondre à l’urgence de renforcer la mixité sociale pour lutter contre la fragmentation de notre société et les coupures territoriales. Or la mixité est d’abord indispensable dans le secteur du logement. Il ne peut plus y avoir des villes avec des logements sociaux et des villes sans logements sociaux.

Absolument !

Il ne peut être toléré qu’une partie de la population, au seul motif de son niveau de revenu, soit exclue de communes entières. L’État est le garant du respect par toutes les communes de leurs obligations légales, comme l’a indiqué le Premier ministre Manuel Valls.

La loi SRU a fixé l’exigence minimale de mixité sociale dans l’habitat à 20 % de logements sociaux et des obligations de rattrapage sur vingt ans pour les communes en retard. La loi de 2013, complétée par la loi ALUR de 2014, va plus loin, avec une cible de 25 % en 2025 dans les zones tendues. Pour autant, selon le dernier bilan, la réalité des chiffres est insatisfaisante : si 1 022 communes soumises à « obligation SRU » se sont en majorité engagées dans des actions utiles pour combler leur retard, la minorité de celles qui résistent à la loi reste considérable ; ainsi, plus de 220 communes ont été déclarées en carence au titre de ce bilan.

Le 14 janvier, nous étions nombreux autour de Louis Besson et Jean-Claude Gayssot, qui, en tant que ministres, ont porté la loi SRU, promulguée le 13 décembre 2000, pour fêter les quinze ans de ce texte. Rappelons-nous combien il est indispensable de lutter sans relâche contre les effets de la ségrégation sociale comme territoriale ! Il faut renforcer l’attractivité des quartiers les plus défavorisés et donner l’opportunité à des ménages aux revenus modestes de se loger dans les secteurs les plus favorisés. Des engagements seront prévus dans le texte « Égalité et citoyenneté » pour mieux répartir les logements sociaux dans nos territoires, réformer l’attribution de logements sociaux avec des critères de priorité, ajuster encore le dispositif SRU pour une meilleure répartition territoriale du logement social et mieux répondre à la demande.

Mes chers collègues, savez-vous que près de la moitié des logements sociaux construits entre 2000 et 2008 sont dus à la loi SRU dans les communes où elle s’applique. Elle a ainsi déjà permis la construction de 450 000 logements sociaux dans des communes qui n’en avaient pas et qui n’en auraient jamais eus si cette loi n’avait pas été votée.

Caricature !

Mme Annie Guillemot. J’espère que nous serons nombreux dans cette assemblée pour soutenir le projet de loi « Égalité et citoyenneté », dont l’objectif principal est de casser les logiques de ségrégation, d’éviter d’ajouter de la pauvreté à la pauvreté et de favoriser ainsi la mixité sociale, tout en conciliant celle-ci avec le droit au logement. Il faut le marteler : le logement est un des premiers vecteurs de la mixité sociale et territoriale. Favoriser le « vivre ensemble » dans notre République revient aussi à réaffirmer les valeurs républicaines !

La discussion générale est close.

La commission n’ayant pas élaboré de texte, nous passons à la discussion des articles de la proposition de loi initiale.

La parole est à M. Jean-Pierre Bosino, sur l'article.

Cet article a pour objet d’abroger le dispositif Pinel. Cette exonération fiscale coûtera 240 millions d’euros à l’État en 2016 – un coût qui va exploser au fil des années. Entre 2015 et 2016, il a déjà été multiplié par trois.

Je rappelle que, sur les 40 milliards d’euros dépensés en faveur du logement, 12 milliards d’euros sont consacrés à des niches fiscales. Il s’agit bien là d’argent public profitant directement à des personnes privées, qui ainsi payent moins d’impôts, mais les logements financés de la sorte ne procurent aucune des garanties qu’apporte le logement social.

Comme le soulignaient certains de nos collègues en commission des finances, le dispositif Pinel crée peut-être du logement mais du logement qui n’est pas forcément toujours de bonne facture. Ainsi, Mme Fabienne Keller se disait frappée par la faible qualité des logements réalisés et craignait que le « Pinel » ne prépare les propriétés dégradées de demain.

D’après une étude du Crédit foncier, reprise par la CNL, le revenu moyen des bénéficiaires du dispositif Pinel est de 67 000 euros par an. Dans le même temps, les aides à la pierre que le Président Hollande avait promis de doubler ont été amputées. Quant au fonds national des aides à la pierre, qui sera effectif au 1er juillet, il sera alimenté principalement par les bailleurs et, donc, par les locataires.

À travers cet article, nous posons une question de justice fiscale et de justice sociale. Rappelons que c’est l’offre de logements publics qui peut empêcher la hausse des loyers, y compris dans le privé. Actuellement, la précarité progresse et les aides personnalisées au logement, qui suivent la courbe ascendante des loyers, atteignent 18 milliards d'euros. Or le glissement des aides à la pierre vers les aides personnalisées au logement est une erreur que nous subissons depuis 1977, depuis les politiques de Raymond Barre.

Le poste de dépenses consacrées au loyer dans le budget des ménages n’a eu de cesse d’augmenter pour être proche de 30 %. C’est l’un des niveaux les plus élevés en Europe.

Nous devons prendre de nouvelles orientations en matière de politique en faveur du logement. Pour nous, cela passera par la suppression du dispositif Pinel, des autres dispositifs fiscaux de même nature et le redéploiement des crédits sur les aides à la pierre. Le logement privé doit être financé par le privé !

M. le président. La parole est à Mme Marie-France Beaufils, pour explication de vote sur l’article.

Lors de la discussion générale, le temps de parole accordé à nos collègues membres du groupe Les Républicains a été de trente-cinq minutes, contre quelques minutes seulement pour le groupe CRC. Je vais donc expliquer mon vote, ne serait-ce que pour rétablir l’équilibre !

Aucun des arguments que j’ai entendus ne vient étayer l’utilité du dispositif Pinel. Le ministère a même été incapable jusqu’à maintenant de nous donner des chiffres concrets sur les constructions réalisées. Ces données sont toutefois fournies par la Fédération des promoteurs immobiliers. Le seul élément mis à notre disposition, c’est le nombre de foyers fiscaux qui ont bénéficié de ce dispositif en 2014 : 4 727 foyers, pour 16 millions d'euros.

Selon le rapport annexé au projet de loi de finances pour 2016, dont la rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques faisait état précédemment, ces dispositifs ont permis d’augmenter l’offre de logements locatifs, mais ils n’ont pas contribué directement à la production de logements à loyer modéré, même s’ils ont favorisé indirectement la détente du marché locatif. Le seul effet de cette dépense fiscale est donc bien de favoriser une rente au bénéfice des plus fortunés.

Mes chers collègues, je vous invite à prendre connaissance de la période durant laquelle l’allégement fiscal est autorisé. Vous constaterez que le nombre d’années en question permet de couvrir en totalité – ou à peu de choses près – le coût de l’investissement. Cela devrait quand même nous faire réfléchir !

Il me semble que l’impôt payé par les contribuables finance plus la construction d’un logement relevant du dispositif Pinel que celle d’un logement de type PLAI. Et c’est sur ce point que nous voulons véritablement interpeller tout le monde ! Je crois que ceux qui préparent le projet de loi, dont je ne connais pas encore le contenu, seraient bien avisés de tenir compte de la discussion que nous avons aujourd'hui s’ils veulent vraiment améliorer la situation.

En tout état de cause, le choix du dispositif Pinel ne nous semble pas de nature à faire évoluer les choses dans le bon sens. Puisqu’on nous exhorte à la plus grande rigueur et à la bonne utilisation de l’argent public, nous suggérons de réorienter ces sommes vers les aides à la pierre.

À ceux qui prétendent que la suppression du dispositif ferait perdre des capacités au secteur du bâtiment et des travaux publics, je rétorque que la construction de nouveaux logements locatifs sociaux peut permettre de compenser ladite perte. Les arguments qui nous ont été apportés pour le moment ne me paraissent pas confirmer que nous avons tort dans notre choix !

Je mets aux voix l'article 1er.

La parole est à M. Jean-Pierre Bosino, sur l'article.

Considéré il y a encore quelques années comme une promotion sociale et l’élément de base d’un parcours de résident, le logement social était aussi un outil d’aménagement du territoire et un vecteur de progrès en matière d’urbanisme – on a beaucoup parlé des maires bâtisseurs tout à l’heure.

Je vous rappelle qu’il y a cinquante ans, pour bien des familles françaises, habiter dans des logements sociaux comportant plusieurs pièces et équipés en eau courante et électricité était un signe de réussite. N’oublions pas que de très grandes et grands architectes ont conçu des logements sociaux. Je pense à Le Corbusier, à Renée Gailhoustet ou à Jean Renaudie.

Comment sommes-nous passés de cette conception du logement social à la vision que nous en avons aujourd’hui, à savoir un logement réservé uniquement aux plus pauvres ? Nous défendons, pour notre part, non une vision restrictive du logement, mais une vision universelle. Tel est l’objet de l’article 2.

Oui, nous souhaitons rehausser de 10, 3 % les plafonds de ressources pour l’accès au logement social afin d’élargir l’accès au logement social et d’y favoriser la mixité ! Cette mesure constituerait un bref retour en arrière, nous ramenant seulement avant la loi Boutin, et n’aurait rien d’extraordinaire dans un pays où les salaires sont bas ; je rappelle que 80 % des salariés gagnent moins de 2 000 euros par mois !

Nous avons chacun en tête, dans nos mairies ou dans notre entourage, des exemples de personnes qui, parce qu’elles dépassent légèrement le plafond, ne peuvent pas accéder au logement social. Tel est le cas, par exemple, d’un professeur des écoles qui débute aujourd’hui sa carrière.

M. Raoul a indiqué en commission des finances qu’il craignait que le relèvement des plafonds de ressources et l’ouverture corrélative de la possibilité pour d’autres personnes d’accéder au logement social ne privent les bailleurs sociaux des surloyers. Nous pensons nous – nous sommes cohérents ! – que les bailleurs peuvent avoir d’autres ressources que les locataires, notamment les aides à la pierre. Tel était l’objet de l’article 1er. Par ailleurs, il serait intéressant d’arrêter de ponctionner les fonds propres des bailleurs sociaux.

Nous avons entendu l’argument selon lequel le relèvement des plafonds élargirait le nombre de personnes éligibles au logement social. Bien sûr ! Mais ce n’est pas en cassant le thermomètre que la fièvre disparaîtra ! Il y a une demande, et il faut y répondre !

La parole est à Mme Brigitte Gonthier-Maurin, sur l'article.

L’article 2 relève les plafonds d’accès au logement social afin de répondre à notre volonté de renforcer la mixité sociale et urbaine, préalable indispensable à la construction d’un vivre ensemble harmonieux. C’est une urgence !

Ainsi, dans les Hauts-de-Seine, territoire de richesses mais aussi de très fortes inégalités, le logement social est en très grande souffrance. Onze des trente-six communes du département sont toujours hors la loi, restant en deçà des 20 % de logements sociaux. Ce chiffre atteint même vingt-deux communes si l’on prend comme référence la barre des 25 % de logements sociaux.

Encore faut-il y regarder de plus près ! Lors du dernier bilan publié en 2015, une certaine commune – Neuilly, pour ne pas la citer – comptait seulement 4, 71 % de logements sociaux. Elle comptabilise dans son quota de logements sociaux des places d’hébergement d’urgence, qui consistent en quarante cabines – d’une superficie de neuf mètres carrés ! – sur une péniche gérée par l’Armée du salut et financée par l’État.

Je voudrais également citer la façon assez édifiante dont a été traité le dossier de la résidence universitaire d’Antony, qui comptait initialement plus de 2 000 logements, soit 14 % du parc étudiant d’Ile-de-France. Cet espace de onze hectares a en effet avivé les appétits fonciers spéculatifs puisque, en lieu et place, émergera du logement de haut standing, ne laissant la place qu’à 1 000 logements étudiants de superficie inférieure à l’existant et pour des loyers supérieurs.

Voilà quelques exemples qui me font dire que la proposition de loi de notre groupe a décidément toute sa pertinence !

La parole est à M. le rapporteur.

Je voudrais apporter une précision à nos collègues. En effet, j’ai entendu dire par deux fois quelque chose d’inexact.

Si, en 2009, dans la loi MOLLE, Mme Boutin avait proposé de diminuer les plafonds, c’était pour une raison bien simple : au cours des années précédentes, ces plafonds de ressources étaient remontés mécaniquement puisqu’ils étaient indexés sur le taux horaire du SMIC. Or, après le vote de la loi sur les 35 heures, les gouvernements de notre majorité ont relevé chaque année, sur quatre ou cinq ans, de 5 % le taux horaire du SMIC, ce qui a provoqué une augmentation mécanique des plafonds de ressources – je n’irai pas jusqu’à dire sans en prendre conscience, mais, en tout cas, l’effet a été là. Quoi qu’il en soit, en 2009, nous sommes revenus à la situation antérieure, qui avait toujours été le niveau moyen des plafonds de ressources.

Quand vous nous proposez de corriger ce qui avait été fait dans la loi MOLLE, vous oubliez la raison pour laquelle précisément cela avait été fait...

La commission des finances ne peut donc que maintenir son avis défavorable sur cet article. Nous restons en effet persuadés que 82 % des ménages éligibles au PLS, car c’est aussi une catégorie de logement social, c’est bien suffisant.

La parole est à Mme Marie-France Beaufils, pour explication de vote sur l’article.

Je ferai quelques remarques sur les raisons qui nous conduisent à élargir les plafonds d’accès au logement social dans notre proposition de loi.

Il ne s’agit pas, comme je l’ai entendu, de chasser du parc les plus fragiles. Je veux le rappeler, les plus fragiles sont de toute façon prioritaires au sein des commissions d’attribution. Cela a d’ailleurs été souligné devant la commission des affaires économiques. Et c’est une réalité que nous connaissons tous ! Il s’agit simplement de permettre à une nouvelle catégorie de population d’accéder au parc public actuel, ce qui favoriserait une véritable « mixité sociale ».

Je rappelle quand même à nos collègues qui semblent l’avoir oubliée une réalité, que j’ai vécue pendant presque une vingtaine d’années d’habitat dans un parc de logement social : la diversité des populations y était présente. À ce moment-là, nous n’avions pas les formes de ghettoïsation que nous connaissons aujourd'hui, qui conduisent à regrouper des populations vivant dans des situations très dégradées et bien souvent catastrophiques, ce qui ne permet pas de donner une qualité de vie à l’ensemble des habitants.

Comme le rapporteur le disait, nous voulons aller jusqu’à la cage d’escalier. Encore faut-il que des candidats illustrant cette diversité puissent arriver jusqu’à la cage d’escalier ! Aujourd'hui, nous ne pouvons guère bouger, parce que les plafonds de ressources bloquent les conditions de cette évolution.

Instituer des îlots de pauvreté dans un parc ancien et dégradé ne peut mener qu’à une société plus violente, parce que la situation est vécue comme plus injuste et inégalitaire par les personnes qui ne peuvent monter dans un ascenseur social particulièrement bloqué. C'est la raison pour laquelle nous pensons que notre proposition tendant à faire évoluer les plafonds de ressources permettrait de progresser. Peut-être faut-il changer le mot « social », qui est accolé au terme de logement, et le remplacer, à l’instar de ce qui se faisait à une époque, par « logement pour tous ». Nous ouvririons ainsi un panel plus large de logements accessibles à beaucoup plus de monde.

Si nous persistons à faire du logement intermédiaire à côté de l’accession à la propriété et à côté du logement social, nous continuerons à avoir des gens qui n’arrivent pas à vivre ensemble.

Je mets aux voix l'article 2.

Mes chers collègues, j’appelle votre attention sur le fait que, si l’article 3, par cohérence avec la suppression des deux premiers articles, n’est pas adopté, ce qui est vraisemblable dans la mesure où il prévoit un gage, il n’y aura plus lieu de voter sur l’ensemble de la proposition de loi. J’invite donc ceux qui souhaiteraient expliquer leur vote sur l’ensemble du texte à le faire dès maintenant.

La parole est à M. Michel Le Scouarnec, pour explication de vote.

Nous sommes satisfaits du débat qui vient d’avoir lieu. Notre groupe a posé une bonne question, qui obtiendra peut-être une réponse prochainement – en tout cas, nous l’espérons.

Mes chers collègues, il y a parmi nous des maires bâtisseurs qui comprennent bien la problématique du logement social et qui ont beaucoup fait dans ce domaine.

Certains continuent à beaucoup agir !

M. Michel Le Scouarnec. Oui, certains continuent à le faire. Pour d’autres, parmi lesquels je me compte, cela remonte à un récent passé : je ne suis plus maire !

Nous sommes par ailleurs d’accord avec bien des propos qui ont été tenus pendant ce débat : la diversité dans le logement est nécessaire. Peut-être même faudrait-il inventer une nouvelle gamme de logement, en particulier pour notre jeunesse. En effet, les logements en foyer qui existent aujourd’hui sont souvent trop identiques les uns aux autres et ne répondent peut-être pas aux besoins de tous les âges. Une réflexion doit être menée sur ce point.

Notre priorité reste tout de même l’offre de base : un logement de qualité à un loyer abordable. Nous connaissons trop de gens – nous intervenons en leur faveur – qui peinent, mois après mois, à payer leur loyer. Certains arrivent à conserver de justesse leur logement ; d’autres sont expulsés. N’oublions pas non plus les logements insalubres : un énorme travail doit être accompli avec l’ANAH et les bailleurs sociaux pour que les logements offerts soient de qualité et moins énergivores.

Ceux d’entre nous qui ont l’expérience du renouvellement urbain ont été confrontés à des situations douloureuses : il fallait parfois déraciner des familles installées dans un logement depuis vingt ou trente ans, parce que l’offre ne correspondait plus à leurs moyens.

Le logement social représente donc un grand chantier pour notre pays. C’est une grande affaire pour l’emploi : une famille mal logée ne dispose pas de tous les atouts nécessaires pour trouver un emploi ou faire réussir ses enfants à l’école, alors qu’une famille vivant dans le confort a des conditions de réussite tout à fait différentes. Si nous sommes d’accord là-dessus, mes chers collègues, peut-être pouvons-nous faire un bout de chemin ensemble !

Je mets aux voix l’article 3.

Les trois articles de la proposition de loi ayant été successivement rejetés par le Sénat, je constate qu’un vote sur l’ensemble n’est pas nécessaire puisqu’il n’y a plus de texte.

En conséquence, la proposition de loi favorisant l’accès au logement social pour le plus grand nombre n’est pas adoptée.

Mes chers collègues, avant d’aborder le point suivant de l’ordre du jour, nous allons interrompre nos travaux quelques instants.

La séance est suspendue.

La séance est reprise.

M. le président du Sénat a reçu de M. le Premier ministre le rapport sur la mise en application de la loi n° 2015-912 du 24 juillet 2015 relative au renseignement.

Acte est donné du dépôt de ce rapport.

Il a été transmis à la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées et à celle des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale.

L’ordre du jour appelle la discussion, à la demande du groupe Les Républicains, de la proposition de loi portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes (proposition n° 225, texte de la commission n° 333, rapport n° 332, avis n° 313) et de la proposition de loi organique relative aux autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes (proposition n° 226, texte de la commission n° 334, rapport n° 332, avis n° 313), présentées par Mme Marie-Hélène Des Esgaulx et MM. Jean-Léonce Dupont et Jacques Mézard.

Il a été décidé que ces deux textes feraient l’objet d’une discussion générale commune.

Dans la discussion générale commune, la parole est à Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, auteur de la proposition de loi et de la proposition de loi organique.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État chargé des relations avec le Parlement, mes chers collègues, permettez-moi d’exprimer ma profonde satisfaction de vous présenter aujourd’hui la proposition de loi organique et la proposition de loi relatives aux autorités administratives indépendantes ainsi qu’aux autorités publiques indépendantes, textes que j’ai cosignés avec MM. Jean-Léonce Dupont et Jacques Mézard. En effet, leur inscription à l’ordre du jour du Sénat en cette semaine d’initiative parlementaire illustre la trajectoire quasi parfaite d’un travail de contrôle.

Cette proposition de loi et cette proposition de loi organique traduisent sur le plan législatif les propositions formulées dans le rapport de la commission d’enquête sur les autorités administratives indépendantes, qui a été créée en mai 2015 sur l’initiative du groupe du RDSE et que j’ai eu l’honneur de présider. Je veux rendre ici hommage à la qualité du travail accompli par son rapporteur, Jacques Mézard. Nous avons conduit les investigations de la commission en partageant les mêmes convictions quant à la manière de procéder : pas de chasse aux sorcières mais une revue de détail. Ainsi, à travers plus de quarante-deux auditions et l’élaboration d’un questionnaire approfondi sur les modalités de création, de fonctionnement et de contrôle des autorités administratives indépendantes, ainsi que sur les règles de leur composition, nous sommes parvenus à formuler des conclusions et à des préconisations qui ont été adoptées à l’unanimité des membres de la commission d’enquête.

L’adoption de ces deux propositions de loi, aujourd’hui au Sénat et – pourquoi pas ? – demain à l’Assemblée nationale, donnerait tout son sens à la fonction de contrôle du Parlement.

Comme je l’ai dit il y a un instant, nous entendions non pas mener une chasse aux sorcières, mais bien plutôt nous inscrire dans le droit fil des travaux du doyen Patrice Gélard, notre ancien collègue ; celui-ci, à travers deux rapports remis respectivement en 2006 et en 2014, s’inquiétait de la prolifération de ces autorités dépourvues de véritable définition juridique.

Le constat est en effet peu satisfaisant. Depuis la création, en 1978, de la Commission nationale de l’informatique et des libertés, plus de quarante autorités ont vu le jour sans corpus juridique et déontologique commun, alors même que certaines d’entre elles exercent des prérogatives considérables dans des secteurs clés. Les raisons d’être de ces organes sont variées et loin d’être toutes justifiées. Parfois, il s’agissait de garantir l’exercice de libertés publiques : tel est l’objet de la CNIL, du Défenseur des droits ou encore du Contrôleur général des lieux de privation de liberté. Dans d’autres cas, il convenait de réguler des secteurs économiques s’ouvrant à la concurrence et dans lesquels l’État constituait un acteur historique de poids. On peut citer l’Autorité de la concurrence, le Conseil supérieur de l’audiovisuel ou encore l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes. Dans ces deux derniers cas, l’État « contrôleur » veille à travers l’autorité administrative indépendante au respect des règles définies par l’État « acteur » au titre de ses compétences régaliennes ou en tant qu’acteur économique. La création d’une autorité administrative indépendante répondait aussi parfois à des obligations internationales ou européennes.

Force a été de constater que toutes ces autorités ne répondent pas à des critères juridiques bien identifiés. Le Conseil d’État lui-même, dans son rapport public de 2001, invoquait autant la nécessité que le hasard pour justifier la création d’un certain nombre d’entre elles. Depuis lors, ce glissement n’a fait que s’accélérer : certaines autorités indépendantes ont été créées pour permettre à l’État, en quelque sorte, de se défausser. Il s’agissait de répondre à un scandale politique, avec la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, ou encore de ne pas assumer des décisions impopulaires, avec la HADOPI ou le Comité d’indemnisation des victimes des essais nucléaires.

Ça, c’est vrai !

Bien plus, le mode de création de ces autorités ne respecte aucune règle juridique précise : une autorité administrative indépendante peut certes être créée par la loi, qui la qualifie comme telle d’emblée, mais le législateur peut aussi accorder cette qualification a posteriori. Le juge administratif ou constitutionnel peut également reconnaître cette qualification à travers un faisceau d’indices. Enfin, de façon plus surprenante, cette qualification peut résulter de la doctrine, au motif de la volonté supposée du législateur. Celui-ci, tel M. Jourdain, aurait créé des autorités administratives indépendantes sans le savoir…

Pour mettre fin à cette situation peu satisfaisante, l’article 1er de la proposition de loi organique reprend la proposition n° 1 de la commission d’enquête et dispose, en application de l’article 34 de la Constitution, que toute autorité administrative indépendante ou autorité publique indépendante est instituée par la loi. Celle-ci fixe également les règles relatives à leur composition, leurs attributions, ainsi que les principes fondamentaux relatifs à leur organisation et à leur fonctionnement.

La proposition de loi établit donc un statut général pour ces autorités.

Sans entrer dans le détail, j’insisterai ici sur trois points qui m’apparaissent particulièrement importants.

Les règles applicables au mandat des membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes sont harmonisées : la durée du mandat est fixée à six ans ; il est non révocable et non renouvelable.

Les règles déontologiques sont renforcées – s’agissant notamment des incompatibilités ou des déclarations d’intérêts et de situation patrimoniale – et harmonisées, tant pour les membres que pour les personnels de ces autorités.

Les modalités de leur contrôle sont précisées, afin que le Parlement puisse effectivement l’exercer. Le texte prévoit notamment la remise au Gouvernement et au Parlement d’un rapport annuel, qui constituerait le support d’un débat en séance publique. Il est également demandé au Gouvernement de présenter, en annexe générale au projet de loi de finances pour l’année, un rapport sur la gestion de ces autorités, construit sur des critères détaillés permettant d’établir des comparaisons et un suivi. Il s’agit là d’un élargissement bienvenu tant du périmètre que du contenu du « jaune budgétaire » actuel.

Je souligne en outre que le contrôle du Parlement pourra s’exercer également à travers la procédure de nomination du président de ces autorités administratives indépendantes. La proposition de loi organique complète le tableau annexé à la loi organique du 23 juillet 2010, afin que l’ensemble des présidents de ces autorités soient soumis à la procédure de nomination prévue par le cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution.

En conclusion, je souhaite insister sur un point – nous y reviendrons dans le débat. Il s’agit, évidemment, de la liste des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes figurant en annexe de la proposition de loi.

Cette liste comprend vingt autorités et a été élaborée après un examen attentif par la commission d’enquête. Il s’agit bien ici de simplifier le paysage administratif afin de rendre plus lisible l’action de l’État et plus opérant le contrôle du Parlement. La liste retient des autorités réellement indépendantes, dotées d’un pouvoir normatif effectif de régulation ou de sanction. Celles qui ne sont pas retenues ne sont pas supprimées pour autant, tant s’en faut. Elles doivent pouvoir être requalifiées. Le titre importe peu : agence, observatoire, voire commission…

Il est évident que les avis sur les instances qui méritent l’appellation d’autorité administrative indépendante seront nuancés selon que l’on s’intéresse plus spécifiquement à tel ou tel secteur. Mais n’oublions pas, mes chers collègues, l’objectif général : la simplification. Celui-ci doit constituer, pour nous, une ardente obligation. Le débat est ouvert – et sera animé par la discussion de plusieurs amendements – ; mais, avec cette liste de vingt autorités, nous ne sommes pas loin de la vérité !

La parole est à M. le rapporteur.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, je voudrais moi aussi dire ma satisfaction qu’au terme des travaux de la commission d’enquête sur les autorités administratives indépendantes, menés dans les derniers mois de l’année 2015, nous puissions dès aujourd’hui donner une traduction législative aux propositions qu’elle a formulées. C’est la démonstration que le Sénat peut travailler vite et bien, et pas simplement après engagement de la procédure accélérée…

Nous vous présentons aujourd’hui, Marie-Hélène Des Esgaulx – qui a présidé avec talent la commission d’enquête et vient de parfaitement résumer l’essentiel de nos objectifs –, Jean-Léonce Dupont et moi-même, deux textes qui, s’ils sont, comme je le souhaite, adoptés par le Sénat, devraient avoir ensuite une vie législative à l’Assemblée nationale. Il y va en effet de l’intérêt général, lequel exige plus de simplification et plus de transparence. Ces deux objectifs devraient être partagés par tous, y compris par les membres du Gouvernement…

Je ne reviendrai pas sur le constat que la commission d’enquête a mis en lumière : la prolifération, depuis trente ans, des autorités administratives indépendantes, sous des formulations diverses, place le Parlement face à une mosaïque d’organismes aux budgets, aux compétences et aux pouvoirs d’une variété sans commune mesure. Si les juristes avaient le même goût que les botanistes pour les herbiers, ils collectionneraient, avec les AAI, une flore insoupçonnée, que nous avons eue, quant à nous, l’occasion de découvrir.

Face à cette situation, notre ancien collègue, le doyen Gélard, avait frayé dès 2006 un chemin, dont il avait rappelé les contours, avant de quitter le Sénat, en 2014. Dresser la liste des AAI et des API par la loi et leur conférer un statut général qui, sans nier leur spécificité, forme un corpuscommun de règles : telles sont les préconisations que la commission d’enquête a faites siennes et que la commission des lois a unanimement approuvées. Je tiens d’ailleurs à remercier mes collègues de tous les groupes, qui ont participé à cette commission d’enquête avec un esprit constructif jamais démenti.

L’attribution au législateur de la compétence exclusive pour créer une AAI ou une API relève d’une évidence qui s’est d’ailleurs imposée progressivement dans la pratique, même si cette règle a connu une exception, avec la création d’une autorité par le pouvoir réglementaire sans fondement législatif. En effet, dès lors que la création d’une autorité indépendante a des implications indéniables en matière d’organisation administrative et – n’ayons pas peur de le dire – en matière de séparation des pouvoirs, il est normal que le consentement du Parlement soit requis.

On peut difficilement admettre que le Gouvernement décide seul de créer une telle autorité ou de reconnaître a posteriori qu’une autorité échappe à sa tutelle : cela reviendrait à priver le Parlement de la possibilité de demander à un ministre de rendre compte d’une mission qui désormais lui échappe. Si une autorité indépendante se « détache », en quelque sorte, du Gouvernement, tout en demeurant au sein du pouvoir exécutif, elle ne peut en revanche être exonérée d’un contrôle parlementaire. C’est, dans notre République, la condition de toute légitimité démocratique : si un organe ne procède pas du suffrage universel, il doit à tout le moins être responsable devant la représentation nationale.

La responsabilité n’emprunte certes pas, s’agissant de ces autorités, les mêmes voies que celles qui président au contrôle du Gouvernement par le Parlement. Pour autant, on ne peut, à l’inverse, en conclure qu’elles doivent en être exonérées – bien que certaines le revendiquent expressément. Ce contrôle doit s’exercer de manière d’autant plus complète qu’il incombe à certaines de ces autorités la responsabilité de conduire un pan entier des politiques publiques. Qui nierait aujourd’hui que le CSA est devenu le véritable « ministère de la communication » ou que la politique en matière de concurrence relève pleinement de l’Autorité de la concurrence ?

Au vu des conséquences de la décision qui consiste à reconnaître la qualité d’AAI ou d’API à un organisme, cette prérogative doit être réservée au législateur. Ce principe est posé à l’article 1er de la proposition de loi organique ; l’article 1er de la proposition de loi en prévoit la mise en œuvre : ses auteurs y dressent une liste que le débat en séance publique permettra d’examiner avec attention.

La commission des lois s’est accordée sur la nécessité de rendre une homogénéité à la catégorie de ces autorités indépendantes, en y incluant les autorités dont les caractéristiques, sans être identiques, sont suffisamment proches.

Votre commission a considéré que recevoir la qualité d’AAI supposait, comme l’expression le commande, d’une part, d’être une autorité administrative et, d’autre part, de disposer d’une indépendance à l’égard du Gouvernement. Les auteurs de la liste retenue par la commission d’enquête et figurant en annexe de la présente proposition de loi ont ainsi pris soin d’écarter les organes qui ne disposaient pas de pouvoirs de décision ou de contrainte à l’égard de tiers. La simple fonction consultative ou de médiation ne justifie pas la qualité d’autorité administrative indépendante. Loin de constituer une remise en cause du bien-fondé de la mission confiée aux autorités auxquelles n’est pas reconnue cette qualité, ce principe se borne au constat selon lequel le pouvoir de recommander, de proposer ou d’interpeller publiquement ne s’analyse pas en un pouvoir contraignant.

Lorsqu’une autorité satisfait à ce critère, il appartient au législateur de décider s’il souhaite lui conférer la qualité d’autorité administrative indépendante ou d’autorité publique indépendante. Le Parlement possède une compétence discrétionnaire, sans être arbitraire, pour juger quel organisme doit – ou ne doit pas – figurer sur cette liste. Dès lors, cette liste est toujours susceptible d’évolution, dans un sens ou dans un autre. Il n’existe aucun droit acquis à être une AAI.

Je voudrais, à cet égard, dissiper un malentendu sur la liste : celui qui consiste à penser que la qualification d’AAI résulte de manière automatique d’obligations européennes ou internationales contractées par la France. Le rapport de la commission d’enquête prouve incontestablement que face à une même exigence européenne ou internationale, les États concernés ont traduit l’impératif d’indépendance par des formules juridiques tout à fait variées. Là encore, être indépendant ne signifie pas forcément être une AAI, au contraire de ce qu’un raccourci facile peut suggérer.

Je voudrais également lever certaines craintes relatives aux effets de cette liste. Les membres de plusieurs autorités qui n’y figurent pas – pour certaines, parce que la loi ne les a jamais expressément qualifiées d’AAI – ont ressenti cette absence comme un « désaveu », voire comme une « déchéance » ou une éviction. Gardons-nous d’adopter une approche si peu rationnelle et observons la situation avec la distance nécessaire.

Je voudrais rappeler que, contrairement à ce qui a pu être avancé, l’exclusion de la catégorie des AAI ne signifie pas la disparition de l’organisme, ni même la fin de son indépendance. D’une part, les textes adoptés par la commission ne remettent en cause l’existence d’aucune autorité. Mieux, ils ne modifient les attributions et les prérogatives d’aucune d’entre elles – tel n’était d’ailleurs pas l’objectif de la commission d’enquête. D’autre part, l’indépendance n’est pas la prérogative exclusive des organismes possédant le statut d’AAI. Dans le cas contraire, il faudrait admettre que la Banque de France, la Caisse des dépôts et consignations ou encore le Haut Conseil des finances publiques ne sont pas indépendants, au seul motif qu’ils ne sont pas des AAI. Nous savons qu’il n’en est rien.

À côté des AAI et des API, dont le statut répond à des critères particuliers, peuvent exister des organismes qui, sans appartenir à ces catégories, présentent des gages d’indépendance, par leur antériorité, par leur composition, par l’absence de directives gouvernementales dans la conduite de leurs travaux.

Bref, que certains organismes ne figurent pas au sein de cette liste ne signifie nullement leur anéantissement. Formes abouties de l’indépendance, les AAI et les API n’en ont pas le monopole. Toutes doivent, quoi qu’il en soit, respecter une limite intangible : l’indépendance ne peut se concevoir à l’égard du Parlement. Représentants du peuple, les parlementaires doivent pouvoir demander à tout organe non juridictionnel de rendre compte de son administration devant eux.

J’en viens à la deuxième mission à laquelle s’est attachée la commission des lois lors de l’établissement du texte : fixer pour ces autorités un statut général, suffisamment ambitieux pour être utile, mais suffisamment général pour ne pas entraver le fonctionnement habituel de ces autorités dans le carcan de règles trop précises. La création d’un statut général est, au fond, l’aboutissement logique d’une convergence progressive que le législateur a engagée lorsqu’il s’est agi de fixer, par rapprochement, les règles applicables à plusieurs nouvelles autorités.

Peut-on pour autant se satisfaire de cette situation, où les règles, éclatées au sein de différents codes et lois, se trouveraient harmonisées de manière contingente ? Le secrétaire général du Gouvernement le croit, comme il me l’a confirmé lors de son audition, et ne manquera pas, j’en suis sûr, de renouveler sa position par votre voix, monsieur le secrétaire d’État. Telle n’est pas notre position, et le débat que nous aurons, à travers la discussion des articles, aura le mérite de « remettre à plat » des règles décidées au regard des particularités d’une seule autorité, sans réflexion d’ensemble. Ces règles sont aujourd’hui considérées comme normales ; mais lorsqu’elles sont inscrites dans un statut général, elles suscitent la discussion – preuve que le débat parlementaire n’est pas inutile.

La création d’un statut général est également le moyen de comparer les règles qui garantissent l’indépendance de ces autorités, pour constater que si certains statuts répondent aux « canons » de l’indépendance – je pense au CSA ou à la HATVP –, d’autres sont pour le moins lacunaires, pour ne pas dire surprenants. Peut-on, par exemple, se satisfaire que la durée du mandat du Haut Conseil de l’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur et les règles déontologiques qui lui sont applicables relèvent d’un simple décret ? Peut-on admettre que le secrétaire général de l’Autorité des marchés financiers soit agréé par le ministre avant sa nomination ? Ces exemples, pris isolément, peuvent susciter une compréhension passagère, mais ils constituent des curiosités juridiques que l’élaboration d’un statut général met particulièrement en lumière.

Une précision s’impose pour clarifier l’articulation de ce statut général avec les statuts particuliers de chaque autorité : le statut général, comme le précise l’article 3 de la proposition de loi, a vocation à s’appliquer « sauf disposition contraire ». Il s’agit là de la garantie la plus forte contre toute visée d’uniformisation.

Avec ce statut général, la commission s’est accordée sur quelques règles essentielles.

Un membre d’une AAI ou d’une API doit disposer d’un mandat non révocable et non renouvelable. Ce mandat doit lui assurer un droit à rémunération et à indemnité dès lors que des fonctions importantes lui sont confiées.

Un même membre ne peut exercer, par opposition à certaines situations révélées par la commission d’enquête, plusieurs fonctions au sein de plusieurs autorités. Pour répondre aux observations formulées par plusieurs AAI, je souhaite souligner qu’une telle incompatibilité ne fait pas obstacle à la présence de membres d’une autorité dans le collège d’une autre lorsque la loi le prévoit expressément, comme entre la CNIL et la CADA. Ce n’est ici que l’application de la règle selon laquelle les lois spéciales dérogent aux lois générales.

Mes chers collègues, les dispositions que nous avons prévues permettront, de manière démocratique, d’aboutir à une harmonisation souhaitable, voire indispensable. Ainsi, l’incompatibilité générale entre le mandat au sein d’une AAI et la détention d’intérêts au sein du secteur régulé, laquelle a suscité des réactions, présente certes des risques. Il est cependant nécessaire, pour des raisons de principe, d’aller dans ce sens. Reste que les soupçons ne sont pas infondés quand on connaît les difficultés rencontrées par la HATVP pour contrôler le respect des obligations déontologiques en matière d’instruments financiers ou quand l’on songe que, à la date du 8 octobre 2015, 20 % des membres de l’Autorité de la concurrence n’étaient pas en règle au regard de leurs obligations déclaratives à l’égard de la HATVP !

Ah bon ?

C’est un exemple parmi d’autres…

La proposition de loi et la proposition de loi organique que nous soumettons à votre examen vont dans un sens de simplification et de transparence et sont nécessaires au bon fonctionnement de nos institutions.

La parole est à M. le rapporteur pour avis.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, la proposition de loi organique relative aux autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes et la proposition de loi portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes représentent la traduction législative des conclusions d’une récente commission d’enquête sénatoriale, dont nous venons d’entendre deux des prestigieux animateurs.

Ces conclusions ont livré une analyse sévère de ces structures, jugées trop nombreuses, insuffisamment contrôlées et propices à un recrutement endogamique, à une sorte d’« entre soi », pour reprendre les termes employés dans le rapport. Ces éléments ont été excellemment développés par les deux précédents orateurs.

Les textes que nous examinons aujourd’hui encadrent et clarifient, à juste titre, les autorités administratives indépendantes. Ils identifient celles pour lesquelles ce statut apparaît légitime, supprimant en conséquence cette qualité aux autres.

Plusieurs de ces autorités interviennent dans les secteurs de compétence de notre commission de la culture, de l’éducation et de la communication, qui s’est en conséquence saisie pour avis, dans le respect des prérogatives de la commission des lois, de plusieurs articles traitant respectivement de l’Autorité de régulation de la distribution de la presse, l’ARDP, de la Commission nationale d’aménagement cinématographique, la CNAC, de la Haute Autorité pour la diffusion des œuvres et la protection des droits sur internet, la HADOPI, de l’Agence française de lutte contre le dopage, l’AFLD, du Conseil supérieur de l’audiovisuel, le CSA, et du Haut Conseil d’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur, le HCERES.

La commission de la culture a suivi les coauteurs des deux textes que nous examinons, en admettant la pertinence du retrait de la liste annexée à l’article 1er de quatre des institutions concernées.

Nos propositions ayant été retenues ou satisfaites par la commission des lois, lors de sa réunion du 27 janvier dernier, pour ce qui concerne le CSA, le HCERES et les conditions de l’indépendance des médiateurs du cinéma, du livre – en attendant celui de la musique, dont nous parlerons la semaine prochaine à l’occasion de l’examen du projet de loi relatif à la liberté de la création, à l’architecture et au patrimoine –, je limiterai mon intervention aux difficultés que pose le présent texte s’agissant de l’ARDP et de la HADOPI. Je précise que la commission des lois a souhaité que les amendements déposés sur ces deux questions soient examinés en séance.

La commission de la culture a jugé qu’il était essentiel que l’ARDP, autorité de régulation de la presse écrite, demeure libre à l’égard des éditeurs de presse et qu’elle continue à être une AAI, statut qui lui a été conféré récemment, et à l’unanimité, par la loi du 17 avril 2015.

Son coût est limité pour le budget de l’État et sa nouvelle mission, fort délicate, d’homologation des barèmes des messageries de presse et de régulation des conventions régissant les réseaux et différents niveaux de distribution de la presse écrite, nécessite une indépendance accrue vis-à-vis des acteurs de la distribution. Le renforcement de son rôle a d’ailleurs été accepté par tous les acteurs concernés. Vous pouvez lire le rapport de 2015 qui a été publié à cet égard.

La Cour d’appel de Paris en 2013, puis en 2015, et surtout le Conseil constitutionnel dans une décision du 7 janvier 2016 se sont d’ailleurs fait l’écho de cette indispensable indépendance. Le Conseil constitutionnel a, par ailleurs, retenu la qualification d’AAI.

J’ajoute, pour gagner du temps sur le débat d’amendements, qu’en arrière-plan de l’ARDP il y a la loi Bichet du 2 avril 1947, qui a organisé la solidarité entre les différents formats de presse écrite et qui garantit la pérennité de la presse d’information politique et générale, dite IPG. Nous touchons donc là à des sujets d’importance en termes d’exercice des libertés publiques.

Quant à la HADOPI, notre commission estime que son indépendance constitue la condition indispensable à l’établissement d’un équilibre entre les intérêts antagonistes des ayants droit et des consommateurs d’œuvres culturelles sur internet et à la garantie de la sécurité juridique nécessaire à la mise en œuvre de la réponse graduée, notamment pour ce qui concerne la protection des données personnelles des internautes et la régulation des mesures techniques de protection, les MTP. Sur ce point, la HADOPI dispose de pouvoirs précontentieux, ce qui nécessite de recourir au statut d’AAI, y compris dans le cadre fixé par la proposition de loi et par la proposition de loi organique.

Au travers de trois amendements, la commission de la culture souhaite donc rétablir ces deux autorités, l’ARDP et la HADOPI, dans leur statut existant, en les intégrant à la liste annexée à l’article 1er et en modifiant en conséquence l’article 25 de la proposition de loi.

La parole est à M. le secrétaire d'État.

Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, nous examinons la proposition de loi et la proposition de loi organique déposées par Marie-Hélène Des Esgaulx, Jean-Léonce Dupont et Jacques Mézard, qui visent à instaurer un statut unique pour les AAI et les API.

La notion d’API est claire : les autorités publiques indépendantes sont des autorités administratives indépendantes dotées de la personnalité juridique. Cette catégorie est précisément définie et l’on en décompte sept, qui ont toutes été créées par la loi.

La catégorie des AAI a été créée par le Parlement pour la première fois en 1978 à propos de la Commission nationale de l’informatique et des libertés. Elle est moins précisément définie puisque, si la qualification d’AAI résulte le plus souvent de la loi, elle peut aussi provenir d’un acte réglementaire, de la jurisprudence, d’un avis des formations consultatives du Conseil d’État ou d’une analyse de caractère doctrinal.

À cette diversité d’origine s’ajoute une diversité de finalités, si bien que c’est en vain que l’on tente de les classifier.

Ce constat et cette analyse sont partagés par le Gouvernement. Or, face à cet éventail très large de possibilités, il est tout à fait légitime de s’interroger sur les garanties communes offertes en matière de déontologie, d’indépendance ou de rationalisation des modes de fonctionnement de ces autorités. Le Gouvernement souscrit totalement à ces objectifs, mais, pour les atteindre, il ne préconise pas le même chemin.

Je tiens aussi à dire que, en dépit des améliorations nécessaires sur lesquelles nous travaillons déjà, je n’approuve pas la lecture très à charge que vous proposez des AAI. Ces dernières effectuent souvent un travail remarquable, que je tiens à saluer. Je ne crois pas que l’absence de statut unique suffise à justifier un tel climat de suspicion.

Face à la disparité des situations, vous proposez de voter une loi et une loi organique qui portent statut commun des AAI et des API. C’est une idée ancienne, maintes fois débattue au sein de chaque assemblée.

Sur la durée, ce sujet a conservé tout son intérêt, mais il a évolué, et la réponse apportée sous la forme d’un statut commun a perdu de sa pertinence.

D’abord, la situation a beaucoup changé ces dernières années, et les lois qui s’appliquent déjà aux AAI et aux API constituent un cadre qui, s’il n’est pas uniforme, traduit des principes et des règles communes d’organisation et de fonctionnement. Il existe en la matière des législations diverses, et je vous renvoie à cet égard au rapport du sénateur Gélard de 2014.

Concernant le pouvoir de nomination du Président de la République, l’article 13 de la Constitution impose, depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, que ce pouvoir s’exerce après avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée. Le Parlement est ainsi associé à la nomination du président des principales AAI. La loi organique du 23 juillet 2010 retient seize AAI dans son champ.

En matière de transparence, l’article 11 de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique prévoit que « les membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes » adressent une déclaration de situation patrimoniale et une déclaration d’intérêts.

En matière de parité, il y a l’ordonnance du 31 juillet 2015 relative à l’égal accès des femmes et des hommes au sein des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes.

En matière budgétaire, l’article 75 du décret du 7 novembre 2012, dit « GBCP » – gestion budgétaire et comptable publique –, donne au président d’une AAI la qualité d’ordonnateur secondaire, sauf disposition législative contraire.

Les jurisprudences administrative et constitutionnelle fixent également des principes communs à l’ensemble des autorités. Le statut personnel des membres du collège doit ainsi assurer l’indépendance de l’autorité. Celle-ci repose notamment sur l’irrévocabilité du mandat.

D’autres règles, liées à la notion d’indépendance, sont le plus souvent retenues : durée fixe et assez longue du mandat et caractère non renouvelable de ce mandat, un régime particulier d’incompatibilités.

Ensuite, la plupart des dispositions contenues dans la proposition de loi et la proposition de loi organique reprennent des principes et des règles qui s’appliquent déjà aux AAI et aux API. Il en est ainsi de l’article 1er de la proposition de loi organique relatif à l’institution des AAI et des API par la loi. Il existe désormais un consensus pour que seule la loi institue une telle autorité.

L’article 2 prévoit qu’une API dispose de la personnalité morale. La proposition de loi ne fait sur ce point que transcrire la définition de l’API, qui est précisément une AAI dotée de la personnalité morale.

Aux termes de l’article 16, il faut un règlement intérieur pour chaque AAI et API. La plupart des AAI disposent déjà d’un règlement intérieur. Le fait de subordonner l’intervention du règlement intérieur à un décret en Conseil d’État constituerait un alourdissement important de la procédure.

Selon l’article 19, le président de l’autorité est ordonnateur des recettes et des dépenses. Cette disposition s’applique déjà pour la plupart des autorités. À titre d’exemple, l’Autorité de la concurrence, la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, le CSA, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté ou encore l’Autorité des marchés financiers l’appliquent déjà.

L’article 22 prévoit un rapport au Gouvernement et au Parlement. Toutes les autorités recensées par la proposition de loi sont soumises à cette obligation par les dispositions législatives qui leur sont propres, comme le constatait déjà le sénateur Gélard en 2014.

Je veux maintenant revenir sur un certain nombre de difficultés que posent vos propositions et qui justifient la position du Gouvernement.

Si plusieurs règles relatives à la déontologie, à l’impartialité et à l’indépendance sont désormais communes à toutes les AAI, il est en revanche très difficile d’imaginer bâtir un cadre commun. Celui-ci ne pourrait pas tenir compte de la variété des missions et des champs d’action des autorités. Par conséquent, les bonnes mesures pour les unes sont parfois injustifiées, voire inappropriées pour les autres. Prévoir un cadre législatif commun présenterait de nombreux inconvénients : un statut unique pourrait difficilement permettre de répondre à la diversité de fait des autorités.

Quant à l’article 8 relatif au non-renouvellement des mandats des membres des AAI, cette règle peut s’avérer indispensable dans certains cas, mais contre-productive dans d’autres, par exemple quand la technicité de la matière peut rendre utile un renouvellement.

L’article 11 porte sur l’incompatibilité de la présidence d’une autorité avec tout autre emploi public. Cette règle est utile quand la présidence est un emploi à plein temps, mais très inadéquate dans le cas contraire.

Sur l’article 9, portant sur l’incompatibilité entre les fonctions de membre du collège et de la commission des sanctions, une fois encore, ces règles ne prennent pas en compte la diversité d’organisation des autorités.

Le Conseil constitutionnel s’assure que les fonctions de poursuite et d’instruction sont effectivement séparées du pouvoir de sanction au sein d’une AAI, conformément au principe d’impartialité. Cela n’impose pas que le législateur soit tenu d’organiser une séparation organique de ces différentes fonctions. Une séparation fonctionnelle peut satisfaire aux exigences constitutionnelles, comme l’a jugé le Conseil constitutionnel dans sa décision relative à l’Autorité de la concurrence.

Certaines dispositions des deux propositions de loi vont également à l’encontre de la volonté du législateur ou du Gouvernement. Elles reviennent à remettre en cause des décisions récentes. Je pense au retrait de la qualité d’AAI à l’Autorité de régulation de la distribution de la presse ; à la suppression de la qualité d’API à la HADOPI, qui est transformée en établissement public administratif placé sous la tutelle du ministre de la culture, alors qu’elle poursuit des missions correspondant à celle d’une autorité indépendante.

D’autres propositions paraissent soulever de réelles difficultés constitutionnelles : la suppression de la qualité d’autorité à la Commission consultative du secret de la défense nationale, alors que la décision du Conseil constitutionnel sur la QPC du 10 novembre 2011 se fonde notamment sur cette qualité pour reconnaître la constitutionnalité de la procédure de déclassification dont elle a la responsabilité.

L’article 11 de la proposition de loi et l’article 2 de la proposition de loi organique prévoient une incompatibilité avec tout mandat électif. Une telle mesure peut être justifiée dans certains cas si l’autorité prend des décisions ayant un impact local, sur les questions de réseaux par exemple. Certaines dispositions législatives le prévoient déjà. Mais cette règle posée de manière générale serait-elle pertinente et constitutionnelle, notamment au regard de la décision du Conseil constitutionnel sur la QPC du 28 novembre 2014 ?

En conclusion, il n’apparaît pas nécessaire de bâtir au forceps un cadre juridique commun à toutes les autorités, qui ne tiendrait pas compte de leur diversité et appliquerait des règles parfois inadaptées.

À la marge, la très grande diversité des domaines d’intervention et des modalités d’action des autorités peut nécessiter des différences d’organisation et de fonctionnement, qui ne sont pas nécessairement des marques de dysfonctionnement. C’est pourquoi l’orientation que le Gouvernement retient depuis quelques années est certainement la plus pragmatique et la plus opérationnelle : continuer à identifier les thèmes communs pour les traiter un à un, sans pour autant imaginer une grande loi-cadre qui ne pourrait être adaptée à chacune d’entre elles.

Il ne s’agit pas, tant s’en faut, de renoncer aux objectifs vertueux poursuivis au travers de votre initiative. Nous proposons seulement d’être plus pragmatiques et plus agiles en choisissant l’harmonisation, la rationalisation, la mutualisation. Autant de sujets concrets auxquels le statut commun ne répond que très partiellement.

Je peux citer des projets très intéressants qui sont, par exemple, développés pour mutualiser les fonctions support.

Sous l’impulsion de la DSAF, la Direction des services administratifs et financiers, un processus de mise en commun de certaines fonctions support des services du Premier ministre et des AAI a été engagé. Les objectifs sont d’adopter une réponse collective à la contrainte de réduction des effectifs et de développer un mode de fonctionnement plus collaboratif entre les services.

Toutes les fonctions support sont étudiées : logistique-immobilier, informatique-téléphonie, ressources humaines, finances-achats. Encore une fois, ces projets très concrets viennent illustrer l’approche opérationnelle retenue par le Gouvernement, au service, je le crois, des mêmes objectifs.

Mesdames, messieurs les sénateurs, vous l’aurez compris, pour l’ensemble de ces raisons le Gouvernement donne un avis négatif sur ces deux textes.

La parole est à M. Vincent Delahaye.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État chargé des affaires européennes, mes chers collègues, les deux propositions de loi que nous examinons aujourd’hui sont le produit d’un remarquable travail de contrôle parlementaire mené par la commission d’enquête sur le fonctionnement des autorités administratives indépendantes. Il faut le souligner, notre débat d’aujourd'hui démontre une nouvelle fois le dynamisme du contrôle parlementaire au Sénat.

Concernant le fond de notre débat, je crois que le constat est clair. Nous assistons depuis quelque temps à une multiplication notable des autorités administratives indépendantes. Lorsque la notion fut développée par la doctrine et le législateur à la fin des années soixante-dix, il n’existait alors que la CNIL et la CADA. Les autorités administratives indépendantes avaient ainsi vocation soit à faciliter les relations entre le citoyen et l’administration, soit à saisir par le droit des phénomènes nouveaux, à l’image du numérique.

Aujourd’hui, nous comptons plus d’une quarantaine de structures qui peuvent se prévaloir de la qualité d’AAI. Certaines ont la personnalité juridique, d’autres non. Certaines sont de « hautes autorités », alors que d’autres ne sont qualifiées que de « conseils » ou de « commissions ».

Au-delà de la diversité des textes instituant ces structures, de la disparité des régimes et des dénominations, nous avons parfois devant nous des structures disposant à la fois d’un important pouvoir normatif en tant que régulateur sectoriel, d’un important pouvoir parajuridictionnel, au moyen de la possibilité d’adresser des sanctions, et d’un pouvoir administratif de fait.

Nous avons beau nous étonner d’une pareille confusion des pouvoirs, on nous répond que cela n’est pas grave puisque ces administrations sont « indépendantes ». Certaines de ces autorités disposent de pouvoirs exorbitants en matière d’enquête ou d’investigation : peu importe, elles sont « indépendantes ».

Pourtant, la commission d’enquête a bien démontré que derrière ce label de l’indépendance pouvait se cacher une forme d’entre soi des grands corps de l’État, d’esprit de club au moyen duquel on passe de cabinet ministériel en juridiction administrative, puis en autorité administrative indépendante. Cette situation est problématique, car la multiplication des AAI, dans des secteurs aussi divers que les marchés financiers, le numérique, les données personnelles, la bioéthique, et avec de tels pouvoirs tend progressivement à déposséder le Gouvernement comme le Parlement de leur propre pouvoir d’appréciation dans des domaines qui sont par nature législatifs.

En tant que parlementaires, nous ne pouvons pas abandonner une partie de notre compétence quotidienne à des structures dont le personnel n’est pas élu sans cautionner de facto un véritable déni technocratique de démocratie. Il était donc nécessaire de bâtir un statut général des autorités administratives indépendantes et donc d’en donner une définition, un cadre et surtout une liste.

À ce titre, les deux textes que nous allons examiner proposent une solution globalement équilibrée pour harmoniser le cadre légal dans lequel existent les AAI. Je me félicite surtout que nous puissions enfin disposer d’une liste de rang législatif. L’indépendance qui sert de fondement à l’autorité des AAI trouve enfin un contenu réel et concret, différent du corps administratif d’origine des membres de ces organismes.

Le titre Ier de la proposition de loi ordinaire explicite ainsi clairement que le mandat global de six ans est non révocable mais non renouvelable, sur un modèle comparable à celui des membres du Conseil constitutionnel, dont nous connaissons le traditionnel « devoir d’ingratitude » à l’endroit de l’autorité qui les a nommés.

En matière de déontologie, ces textes fixent un niveau exigeant mais nécessaire. Les auteurs proposent un régime d’incompatibilités comparable à celui des parlementaires, ce qui me semble être un gage de saine administration. La commission des lois a accepté que les membres de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique soient soumis à l’exercice de la déclaration de patrimoine, ce qui est une exigence d’exemplarité de bon sens. Il est peut-être regrettable que cette exigence n’ait pas été élargie à d’autres autorités.

Enfin, en matière de contrôle parlementaire, ces textes affirment clairement les moyens grâce auxquels le Parlement peut contrôler ces autorités réglementaires. Les AAI devront ainsi rendre compte de leur activité devant la représentation nationale, au moins par la présentation d’un rapport. Elles devront également se soumettre aux convocations des commissions permanentes, qui pourront, par ce biais, bénéficier plus aisément du produit de leurs travaux. Enfin et surtout, la proposition de loi organique permet d’étendre la liste des personnalités dont la nomination par le Président de la République est soumise à l’autorisation du Parlement selon la procédure prévue à l’article 13 de la Constitution.

Ces deux propositions de loi n’enlèvent rien aux spécificités des AAI, qui peuvent avoir besoin de disposer de compétences particulières pour l’exercice de missions déterminées. Ainsi, le travail du Sénat apportera davantage de clarté et de démocratie à cette nébuleuse d’électrons administratifs libres de toute attache gouvernementale. Ce travail a été conforté par l’analyse de la commission de la culture et de son rapporteur pour avis, Philippe Bonnecarrère, sans oublier les observations formulées au nom de la commission des lois par son rapporteur Jacques Mézard.

Quelques points restent encore à traiter, notamment sur la liste des AAI annexée à la proposition de loi ordinaire. Bien que la présence sur cette liste ne fasse qu’attester d’un label sans remettre en cause l’existence des organismes qui ne seraient pas mentionnés, nous ne pouvons traiter cette question à la légère. Nous n’imaginons pas l’impact sectoriel de la dégradation d’un régulateur du rang d’AAI au rang de simple autorité administrative. Nous n’imaginons pas l’impact d’une telle décision sur l’exercice de ses compétences ni sur son fonctionnement interne. J’espère que nous parviendrons, au cours de l’examen en séance publique, à trouver un consensus sur la liste des AAI et que le Sénat parviendra ainsi à envoyer à l’Assemblée nationale des propositions solides.

Aussi, comme vous l’aurez compris, mes chers collègues, les sénateurs du groupe UDI-UC soutiendront l’adoption de ces deux propositions de loi.

La parole est à M. Alain Richard.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, il est sans doute judicieux et heureux que nous ayons ce débat puisque la tonalité de certaines interventions que nous avons entendues exprime clairement une méfiance, voire une hostilité de principe à l’encontre des autorités administratives indépendantes.

La proposition de loi de nos collègues, telle qu’elle ressort de la réflexion des uns et des autres et des débats de la commission, tranche l’affaire : les autorités administratives indépendantes sont légitimes ; elles ont été, pour l’essentiel, créées par le législateur. Il s’agit, à travers ce texte, de donner aux autorités et surtout aux membres de leurs collèges un statut plus homogène, ce qui en confirme la complète légitimité. De ce point de vue, si, comme je l’espère, cette proposition de loi est adoptée, il me semble que nous franchirons un moment significatif dans l’histoire de nos institutions administratives.

Quand on considère les compétences des autorités indépendantes, on voit que leur mission relève du champ de l’exécutif ; il s’agit de pouvoirs administratifs. Il y a par conséquent quelque paradoxe à considérer que ces autorités retireraient quoi que ce soit au législateur – j’y reviendrai – ; c’est au contraire au pouvoir hiérarchique du Gouvernement qu’elles retirent quelque chose : elles soustraient à ce pouvoir hiérarchique des matières relevant de sa compétence.

Permettez-moi d’évoquer un très lointain souvenir personnel : j’ai fait partie, voilà plus de quarante ans, de la petite équipe du Conseil d’État mandatée, je crois, par le ministre de la justice du premier gouvernement du septennat de M. Giscard d’Estaing. Celui-ci, dans une démarche de modernisation et d’ouverture de la société, souvenons-nous-en, s’était saisi de cette grande peur circulant dans la société des années soixante-dix à propos des fichiers et des traitements informatiques. L’idée d’un croisement des fichiers de personnes et d’un système de dispersion généralisée de leurs données prévalant à l’époque avait conduit le Gouvernement à chercher une solution nouvelle pour réguler les flux d’informations informatiques.

Le souvenir assez souriant que j’en conserve est celui de la recherche d’une nouvelle autorité qui serait assez légitime, socialement et culturellement, pour contrôler de façon assez intrusive le développement de ces traitements d’information. Dans le cadre d’une méthode typique du travail du Conseil d’État, nous avions procédé par tâtonnement et nous avions abouti à l’idée d’une institution mixte, comportant des représentations de divers institutions ou secteurs de la société et qui jouirait d’une indépendance vis-à-vis de l’exécutif.

Ainsi en sommes-nous arrivés, sous l’autorité du président Bernard Tricot, à définir ce modèle administratif, que nous appelions, entre nous, avant d’avoir construit le modèle complet, « l’instance », puisqu’il s’agissait d’une forme institutionnelle nouvelle. Cela me faisait penser à certaines formules que l’on trouve dans les romans de Julien Gracq pour désigner des institutions qui flottent dans l’espace et dont on a du mal à comprendre le rattachement.

Ce mécanisme s’est reproduit à plusieurs reprises – Mme Des Esgaulx en a bien décrit le cheminement –, tout d’abord en raison de contradictions au sein de la société entre des écoles de pensée, des groupements sociaux et des intérêts entre lesquels il fallait arbitrer, dans une situation où l’État était, selon l’expression consacrée, juge et partie. On a ainsi considéré que l’octroi à un collège, non à une autorité hiérarchique unique, de pouvoirs relevant indiscutablement de l’État constituait une bonne réponse à ces problèmes de société.

Ont ensuite émergé – j’en dirai un mot lors de la discussion des articles – des enjeux économiques, relatifs notamment à l’ouverture à la concurrence ou à la pluralité de domaines traditionnellement régulés par l’État, selon des schémas hérités principalement du Front populaire et de la Libération, et dans lesquels figuraient des entreprises nationales dominantes.

Le cadre un peu spécifique qui s’est établi au sein de l’Union européenne depuis tout juste soixante ans, auquel il faut tout de même que l’on s’accoutume, a naturellement conduit à la nécessité de garanties d’indépendance des régulateurs de marchés. D’où l’Autorité des marchés financiers ou l’Autorité de la concurrence, laquelle, il y a trente ans, était encore une simple commission ministérielle. Je pourrais d’ailleurs poursuivre cette liste avec, par exemple, l’autorité relative aux communications électroniques ou encore celle de l’énergie.

Il était donc cohérent d’en arriver là. Je veux saluer l’évolution de pensée ayant conduit certains de nos collègues de la demande d’une commission d’enquête avec des motivations parfois voisines du soupçon – certains des titres et intertitres du rapport d’enquête rappellent ainsi cette époque maintenant éloignée – à la reconnaissance de la nécessité de confier la régulation ou l’équilibrage de secteurs à des collèges. Après avoir salué de façon conviviale le cheminement de pensée des auteurs de la proposition de loi, je veux maintenant appeler mes amis du Gouvernement à parcourir encore un peu de chemin.

Oui !

Ce sera plus difficile !

M. Alain Richard. Certes, mais il n’est pas nécessaire d’espérer pour entreprendre, monsieur le rapporteur !

En effet, honnêtement, compte tenu du parcours législatif de ce gouvernement et de cette majorité depuis quatre ans, la démarche consistant à affirmer que des textes existant aux quatre coins de la législation règlent à peu près le problème, rendant ainsi inutile un texte d’unification me semble plutôt digne de la chambre des Lords

Sans doute aurons-nous quelques différences d’appréciation avec le rapporteur et la majorité de la commission sur l’étendue de ces règles. Toutefois, je salue le pragmatisme de M. Mézard qui, dans l’un des premiers articles de la proposition de loi, précise bien, de manière parfaitement cohérente du point de vue du droit, que ce statut est commun à l’ensemble des autorités sauf dispositions législatives contraires pouvant figurer dans les statuts propres de telle ou telle AAI. Il peut en effet exister des nécessités particulières ; j’ai notamment en tête le cas, tiré de discussions avec des membres de collèges, d’autorités indépendantes très spécialisées et dont le champ de recrutement possible est assez étroit. Dans cette hypothèse, l’idée d’un renouvellement de mandat pourrait ne pas être écartée.

Avant de conclure cette brève réflexion, je veux revenir sur un sujet abordé par mon prédécesseur à la tribune : la relation entre une autorité administrative indépendante et le législateur. Il existe entre eux, me semble-t-il, une proximité de destination beaucoup plus grande qu’on ne le croit. Que ce soit dans le domaine de l’audiovisuel, de l’énergie ou encore de l’informatique et des libertés, quand on confie un domaine de régulation à une autorité indépendante, on est obligé de lui affecter un cadre normatif. On ne lui demande pas de réguler dans le vide ni de créer le droit de son secteur par pure jurisprudence !

Ainsi, selon moi, l’instauration d’une autorité administrative indépendante impose au contraire au législateur de définir ce qu’il veut confier à cette autorité et les lignes directrices de la régulation qu’il lui demande de mettre en œuvre. On peut même observer un processus d’allers et retours, d’itérations, parce qu’on s’aperçoit à l’expérience que le champ de régulation, notamment en matière de concurrence, demande à être précisé, clarifié, par la loi.

Il n’existe donc pas d’antagonisme institutionnel entre le législateur et les autorités indépendantes, à tel point que je rejoindrai entièrement l’incertitude conclusive de notre rapporteur portant sur la participation des parlementaires aux autorités administratives indépendantes. Au fond, nous ne sommes pas arrivés à trouver une bonne réponse de principe à ce problème. Dans plusieurs cas, le Parlement a décidé, après réflexion, de prévoir la présence de parlementaires au sein de collèges d’AAI, et cela pouvait sembler judicieux. Néanmoins, si le Parlement fixe le cadre des autorités administratives indépendantes à travers la législation puis contrôle leur activité à travers leurs rapports, il n’est pas forcément heureux que des parlementaires appartiennent à leur collège.

Nous avons ainsi, les uns et les autres, accepté, souvent avec plaisir, de siéger dans plus de 150 commissions consultatives, à ma connaissance ; nous en avions parlé lors de la réforme des méthodes de travail du Sénat. Nous y jouons alors le rôle de conseillers de l’exécutif – ce qui n’est pas forcément la vocation du Parlement – et, même si cela n’est pas idéal du point de vue des principes, ceux qui y participent retirent de l’intérêt de l’échange institutionnel, qui peut aussi être utile, et ils peuvent exercer une influence modératrice ou créative auprès de l’exécutif.

J’en termine en insistant, monsieur le rapporteur, car je crains de devoir quitter la séance avant la fin du débat d’articles, sur un sujet d’hésitation pour moi : la Commission des participations et des transferts. Cette commission n’a pas été conçue comme une autorité indépendante de plein exercice. Sa création remonte aux lois de privatisation de 1986 et repose sur une idée du ministre d’État Édouard Balladur. L’histoire à laquelle nous avons pu participer de plus ou moins près a montré que, à travers les majorités successives – elles n’étaient certes pas en accord sur les principes des nationalisations et des privatisations –, cette commission a toujours été maintenue.

Pourquoi ? Parce que, dans une économie très internationalisée, on s’est aperçu que la garantie que constituait, pour tous les partenaires, l’intervention d’un organisme suffisamment détaché de l’exécutif et estimant la valeur, par exemple, du capital de Renault ou d’Areva quand on en cède 5 % ou 10 % répondait à une nécessité. Les aléas de l’histoire économique montrent effectivement que les doutes sur la valeur d’une société sont permis ; je vous rappelle à cet égard, mes chers collègues, la formule malheureuse d’Alain Juppé, qu’il a lui-même souvent regrettée depuis avec le sourire, à propos de je ne sais quelle composante du groupe Thomson…

Aussi, peut-être n’en est-il pas encore temps, mais il me semble que cet organisme, qui a maintenant prouvé sa légitimité et sa crédibilité et qui a pour fonction d’indiquer au Gouvernement la valeur de telle ou telle société dont une fraction du capital va être cédée, devrait acquérir le statut d’autorité administrative indépendante. Les dernières nouvelles dont je dispose montrent que cette idée ne recueille évidemment pas l’assentiment de la maison de Bercy – grande surprise !

–, mais il peut arriver que, faisant preuve d’un peu d’anticipation, nous dépassions ses habitudes de pensée…

La parole est à Mme Corinne Bouchoux.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, la proposition de loi et la proposition de loi organique dont il est question aujourd’hui visent à toiletter en profondeur les autorités administratives indépendantes et à poser les bases d’un statut juridique commun. Après plusieurs rapports parlementaires sur le sujet, notamment celui de la commission d’enquête présidée par Marie-Hélène Des Esgaulx avec pour rapporteur Jacques Mézard, ces textes sont légitimes et posent de bonnes questions.

Le rapport de la commission d’enquête pointait les dérives du dispositif : le nombre des structures, leur mode de mise en place, le coût total pour les caisses de l’État – environ 600 millions d’euros par an –, les problèmes de déontologie, voire les risques de conflit d’intérêts. Nous confirmons ce constat. Les autorités administratives sont effectivement trop nombreuses. Elles peuvent aussi parfois contribuer à l’affaiblissement du Parlement, accentuer un certain entre soi sociologique qui freine tout changement – mêmes élus, mêmes grands corps, mêmes grandes écoles – en comptant in fine trop peu de citoyennes et de citoyens venant d’horizon divers ou de personnes issues d’entreprises en région.

Les présents textes se veulent donc radicalement emblématiques. Mais le choix de ses auteurs ne doit pas nous faire oublier que c’est à nous que certaines autorités administratives indépendantes doivent leur existence. Parfois, en effet, quand les politiques ne peuvent ou ne veulent résoudre un problème, quoi de plus confortable que de créer une autorité administrative indépendante ? Cela a été souligné, à l’origine, en 1978, des autorités comme la CADA ou la CNIL furent créées – sous la houlette, si j’ai bien compris, d’un certain Alain Richard, député – pour fluidifier la vie publique et administrative et améliorer les droits. Néanmoins, au fil du temps, on a créé des autorités administratives indépendantes censées résoudre des problèmes parfois insolubles.

Dans les textes examinés ce jour, le souci d’apporter une stabilité juridique, de renforcer la transparence, la déontologie et la lutte contre les conflits d’intérêts va dans le bon sens.

Si le diagnostic est bon, selon nous, écologistes, le remède pèche peut-être par sa radicalité – ce qui n’est pas si surprenant de la part d’un radical… §À nos yeux, la liste des autorités administratives indépendantes retenues mériterait d’être davantage discutée.

Nous approuvons que la création d’une autorité administrative indépendante soit réservée au législateur, sur l’exemple du Comité d’indemnisation des victimes des essais nucléaires, le CIVEN, créé par la loi de programmation militaire de 2013. Cependant, il nous semble problématique d’envisager de supprimer la qualité d’AAI à certaines instances. Cette possibilité peut être mal perçue, comme nous le remarquons déjà. Je rappelle, par exemple, à propos de la structure que je viens d’évoquer, que c’est pour sortir d’une impasse, sur laquelle tout le monde s’accordait, à savoir le faible nombre de dossiers d’indemnisation des victimes des essais nucléaires traités, que l’on avait transformé un comité qui ne fonctionnait pas en une autorité, laquelle recueillait au moins l’assentiment des victimes et avait été totalement approuvée par le ministère de la défense et la Haute Assemblée. À cet égard, nous pensons que le rapport peut inutilement inquiéter certaines personnes.

Nous regrettons également que le médiateur national de l’énergie ne fasse pas partie de la liste qui fait débat. L’application de cette réforme pourrait, par sa brutalité, mettre en danger l’indépendance et, surtout, la liberté de parole du médiateur, qui œuvre pourtant efficacement à la protection des consommateurs d’énergie, et ce alors même que nous venons d’étendre ses compétences dans la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte. La proposition de loi n’est donc pas totalement « raccord » avec ce que nous venons de voter.

Exact !

Cette liste nous semble une première étape avant d’envisager des fusions, dont certaines sont déjà évoquées dans le débat public. Je fais ici référence au probable rapprochement du médiateur national de l’énergie avec la Commission de régulation de l’énergie, la CRE, fusion qui, à notre avis, serait elle aussi dommageable en termes de lutte contre les conflits d’intérêts.

On pourrait aussi évoquer quelques instants le rapprochement entre la CNIL et la CADA. Les périmètres de ces autorités sont distincts et elles n’ont ni la même échelle ni la même vocation. Nous voyons bien pourtant l’enjeu, réel, de leur rapprochement, qui permettra l’accompagnement des administrations et des entreprises vers l’ouverture des données publiques, laquelle devrait se développer avec la mise en œuvre du projet de loi pour une République numérique, en faveur de l’open data.

Chers collègues, les choix que vous avez opérés entre les autorités qui devraient subsister et celles qui devraient disparaître nous inspirent un certain nombre de réserves. En outre, si vous me permettez cette critique, nous constatons un certain nombre d’angles morts dans la proposition de loi, compte tenu notamment de l’absence de réflexion sur la très faible féminisation de la direction de toutes ces autorités administratives, aux trois quarts masculine. Comment se fait-il que votre excellent texte ne prévoie rien contre cet entre soi masculin ?

Eh oui !

Absolument !

Réformons aussi cet aspect !

Enfin, nous devons peut-être nous interroger sur la cohérence de notre analyse de l’administration avec le regard que nous portons sur la vie publique. Nous voulons limiter la durée des mandats exercés dans les autorités administratives et nous proposons que ces dernières connaissent un certain nombre d’évolutions. C’est bien ! Mais à quand l’application à la vie publique et politique de ce que nous préconisons pour l’administration ? À quand la limitation à deux du nombre de mandats successifs dans le temps, que nous avons d’ores et déjà adoptée pour le Président de la République ? Il nous semble qu’il y a là une distorsion.

Au final, si l’intention des auteurs de ce texte nous semble très louable, vous l’avez compris, nous émettons des réserves importantes sur les groupes et sur les institutions qui seront concernés par les évolutions proposées. Par exemple, nous sommes très attachés à la Commission nationale du débat public, quand les auteurs le sont beaucoup moins !

À ce stade, nous reconnaissons l’avancée que permettront les textes dont nous débattons. Nous saluons les questions légitimes qui sont soulevées, mais nous ne partageons pas pleinement les réponses qui y sont apportées, raison pour laquelle nous nous abstiendrons.

Au reste, nous nous étonnons de la position extrêmement rigide du Gouvernement, qui, par ailleurs, veut simplifier le millefeuille des collectivités territoriales, supprimer des régions, réformer… Nous aimerions que ce zèle réformiste s’appliquât également aux autorités indépendantes !

Très bien !

Bravo !

Mme Bouchoux est toujours aussi vive !

La parole est à Mme Éliane Assassi.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, les autorités administratives indépendantes et la régulation se sont développées, en France, sous l’influence du droit communautaire, dont la légitimité démocratique est elle-même sujette à caution. Elles ont souvent été créées sous impulsion européenne, pour assurer l’effectivité du droit de l’Union, du droit de la concurrence en particulier, au détriment, trop souvent, de la sauvegarde de l’intérêt général, dont l’État est le dépositaire. Les AAI ont ainsi « dépecé » l’État de son pouvoir politique sur les secteurs clés de l’économie.

Toutefois, et cela est symptomatique d’un recul du politique, dans d’autres cas, l’exécutif a fait le choix du « jeu de la défausse », pour reprendre les termes d’une éminente juriste, en créant une autorité administrative indépendante, qui lui permet de s’éloigner des tensions économiques, sociales et de se déresponsabiliser d’arbitrages qu’il ne veut pas assumer.

Ainsi, comme nous l’affirmons maintenant depuis de nombreuses années, la multiplication des autorités administratives indépendantes conduit à un démembrement et à un délitement de l’État. Les AAI remettent en cause le principe de l’unité consubstantielle à l’État, piétinant, de ce fait, l’intérêt général, car elles ne sont plus insérées dans la hiérarchie du pouvoir exécutif et du contrôle législatif, bien qu’elles soient dotées de pouvoirs régaliens, comme le pouvoir de sanction. D’ailleurs, le Conseil d’État lui-même, dans son rapport de 2001, n’était pas favorable à l’évolution, pléthorique, qui consiste à transformer progressivement un service de l’État en établissement public ou commission consultative, puis en autorité administrative indépendante et parfois même en autorité publique indépendante.

En outre, poussée à l’excès, comme c’est le cas aujourd’hui, cette formule nous apparaît comme une entorse au principe démocratique qui postule la soumission de l’administration au politique. Ce mouvement entraîne un affaiblissement excessif de la responsabilité incombant au pouvoir politique procédant de l’élection, qu’il s’agisse du Parlement ou, indirectement, de l’exécutif.

Pour toutes ces raisons, je tiens à saluer l’initiative qu’ont prise la présidente et le rapporteur de la commission d’enquête en déposant cette proposition de loi et cette proposition de loi organique.

Aujourd’hui, on constate une insuffisance du dispositif de contrôle des AAI : celles qui sont financièrement autonomes, lesquelles bénéficient de ressources propres, ne voient pas leur budget annuel discuté au Parlement et parfois même ne présentent pas de rapport annuel public, car leurs textes statutaires ne le prévoient pas.

En effet !

Certes, la Cour des comptes contrôle la gestion des AAI, mais a posteriori, sur des périodes couvrant plusieurs années et sans exhaustivité. En ce sens, nous soutenons pleinement les dispositions tendant à un meilleur contrôle du Parlement, car la prolifération de ces autorités constitue une véritable gabegie.

À cet égard, le rapporteur souligne un manque de transparence dans les recrutements et salaires de nombreuses AAI et indique que plus de 15 % des membres de collèges ont refusé de se plier aux exigences de transparence, sans que cela emporte de conséquences particulières.

Ces administrations ont vu, depuis 2010, leur budget augmenter de 11 %, leurs effectifs croître de 5, 3 % et certains de leurs dirigeants bénéficier de rémunérations pouvant aller jusqu’à 300 000 euros par an, sans compter la possibilité de cumul. Dès lors, nous soutenons la disposition prévoyant une échelle des rémunérations et des indemnités des membres des autorités administratives et publiques indépendantes et, bien évidemment, un contrôle accru de la Cour des comptes.

Enfin, si les premières agences, l’équivalent de nos AAI, sont nées aux États-Unis pour juguler les abus les plus flagrants du développement économique, éviter les dérèglements des institutions capitalistes en corrigeant les imperfections du marché, en Europe, au contraire, elles ont accompagné le démantèlement de services publics nationaux en réseaux. Ainsi, la « réforme de l’État et des services publics », thème mis en avant pour justifier la multiplication d’autorités de régulation, devait être porteuse d’une démocratisation forte du secteur public en général et des services publics en particulier. Cette démocratisation devait se traduire par une prise en compte plus nette du rôle et de l’intérêt des usagers, devenus, à beaucoup d’égards, consommateurs ou clients.

Or la multiplication des AAI a totalement fait l’impasse, en France et en Europe, sur la place des usagers au sein des organes de régulation des marchés libéralisés que constituent ces autorités. De ce point de vue, il faut bien admettre que la France ignore totalement le modèle participatif, dans lequel les usagers d’un secteur peuvent et même doivent participer activement aux décisions prises.

Eh oui !

La composition des AAI de régulation reflète parfaitement les frontières dans lesquelles les pouvoirs publics ont entendu confiner le service public, à savoir les questions techniques. Ainsi, les régulateurs indépendants des services publics de réseaux sont d’abord, en France, des organes de techniciens, où l’entre soi domine – le rapport le souligne très justement –, alors qu’ils pourraient utilement se muer en vecteur de participation des usagers au fonctionnement et à l’évolution des services publics.

Enfin, et ce sera mon dernier point, comment, du point de vue de la séparation des pouvoirs, concevoir qu’un même organe, indépendant du pouvoir politique, dont il tire sa légitimité, puisse à la fois édicter des règles générales, les faire respecter, sanctionner et arbitrer des litiges liés à leur application ?

Nous n’avons pas de position de principe contre les autorités administratives indépendantes et nous pouvons reconnaître l’utilité de certaines d’entre elles, qui jouent un rôle de vigilance, de conseil, d’alerte et de protection des plus faibles. Toutefois, l’anarchie actuelle, source de complexification de l’organisation administrative, de perte de repères et de compétences des administrations centrales, de dilution du pouvoir de décision et donc de la responsabilité, nous amène à voter pour ces deux textes. Ils marquent pour nous un premier pas vers la reconnaissance d’un constat que nous dressons depuis plusieurs années : celui d’une distorsion de l’État, d’une perte de son pouvoir politique sur les marchés, d’une confiscation de la définition de l’intérêt général par une élite déconnectée des réalités et dépourvue de la moindre légitimité démocratique.

La parole est à M. Jacques Mézard.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, je reprends la parole, cette fois au nom de mon groupe, mon collègue Pierre-Yves Collombat n’ayant pu être présent parmi nous cet après-midi.

Je veux d’abord remercier les différents orateurs de la qualité de leur intervention. Je veux aussi faire part de ma grande satisfaction d’avoir pu convaincre notre excellent collègue Alain Richard que le but de la commission d’enquête, dont la création avait été demandée par le groupe du RDSE, était non pas de supprimer les autorités administratives indépendantes, mais d’attirer l’attention de la Haute Assemblée sur un certain nombre de difficultés et d’essayer d’aller vers plus de simplification et de transparence.

Je suis heureux que notre réflexion ait abouti, de manière constructive et assez consensuelle, à des textes, qui, manifestement, monsieur le secrétaire d’État, reçoivent l’assentiment d’une très grande majorité des sénateurs de tous les groupes politiques – je n’ai noté jusqu’à présent qu’un vote d’abstention du groupe écologiste.

Une abstention bienveillante !

M. Roger Karoutchi. Avec le talent de conviction de M. Mézard, les choses peuvent encore s’améliorer…

Allez savoir…

M. Jacques Mézard. Espérons-le !

Monsieur le secrétaire d’État, notre but n’est pas de mener une chasse aux sorcières ni de faire le procès d’un système. Notre objectif est de constater un certain nombre de dérives, comme en témoigne le titre du rapport fait au nom de notre commission d’enquête, titre voulu par la présidente et par moi-même et accepté par nos collègues : Un État dans l’État : canaliser la prolifération des autorités administratives indépendantes pour mieux les contrôler.

Nous avons entendu les présidents de quarante-deux autorités administratives indépendantes ou se définissant comme telles. Nous avons toujours eu affaire à des hommes et des femmes compétents, intelligents. Nous avons tout de même relevé une certaine endogamie, puisque pratiquement 60 % à 65 % de ces présidents sont issus du Conseil d’État ou de la Cour des comptes, …

M. Roger Karoutchi. Les réseaux de M. Richard !

… ce qui n’est pas du tout une tare, bien au contraire, mais peut poser un certain nombre de problèmes.

Ainsi, il nous est apparu, au cours de nos travaux – nous n’avions pas d’a priori sur ce point – qu’il était nécessaire que le Parlement rappelle que l’indépendance ne veut pas dire irresponsabilité, mais signifie, au contraire, davantage de responsabilités. Nous avons également observé que la moindre des choses était de considérer que l’on ne pouvait pas créer une nouvelle autorité administrative indépendante chaque année, parce que ce serait le délitement de l’État. Que l’exécutif, dans certains cas, préfère renvoyer à d’autres la responsabilité de telle ou telle décision ne nous semble pas un bon moyen de gouverner !

Dès lors, et malgré ce qu’a pu nous dire le secrétaire général du Gouvernement, que nous avons auditionné, j’ai été étonné, monsieur le secrétaire d’État, d’entendre votre collègue, M. Le Guen, nous expliquer, tout à l'heure, que tout allait bien et que rien ou presque ne devait bouger… Ce n’est pas raisonnable !

La semaine dernière, l’hebdomadaire Le Point soulignait le poids de la haute fonction publique, de grande qualité, mais dont la capacité à fabriquer des textes est inégalée dans nombre de pays et qui, petit à petit – disons-le – capte, si ce n’est le pouvoir, du moins une partie du pouvoir.

Vouloir limiter le nombre d’autorités administratives indépendantes, vouloir faire en sorte que le législateur décide de leur création, voire de leur disparition, nous a semblé aller dans le bon sens de la démocratie.

Vouloir que ces autorités soient soumises à des statuts, avec des possibilités de dérogation prévues par la loi dans certains cas particuliers, nous paraît être la moindre des choses.

Vouloir, monsieur le secrétaire d’État, que les membres des collèges des autorités administratives indépendantes respectent les lois relatives à la déontologie et à la transparence de la vie publique, notamment au regard des obligations de déclaration de patrimoine, ne nous semble pas anormal.

Très simplement, je crois qu’il serait bon d’arriver à convaincre les gouvernements successifs que le moyen de diriger le pays n’est pas de créer constamment un certain nombre d’organismes. Je ne songe pas qu’aux autorités administratives indépendantes.

Toutefois, Marie-Hélène des Esgaulx et moi-même n’avions pas eu, au cours des six mois de la commission d’enquête, le temps de nous attaquer à bien d’autres organismes – et encore, « attaquer » est un euphémisme. Pour s’en convaincre, il suffit de rappeler que des centaines d’organismes dépendent directement du Premier ministre dont certains font ce qu’ils veulent, voire même rien du tout, ce qui n’est pas la meilleure des choses.

Nous connaissons, monsieur le secrétaire d’État, la propension du Gouvernement à créer constamment des hauts conseils et des agences. Si cela permet de faire plaisir à beaucoup de personnes et d’anticiper des pertes d’emploi, voire de siège, est-ce bien raisonnable pour autant ? Tout comme les autres membres de mon groupe, je ne le crois pas.

Il est temps de remettre de l’ordre en la matière. Il s’agit de l’un des objectifs que nous nous étions fixés en demandant la constitution de cette commission d’enquête et que nous poursuivons en présentant aujourd’hui ces deux propositions de loi.

La discussion générale commune est close.

Nous passons à l’examen de la proposition de loi, dans le texte de la commission.

L'amendement n° 12, présenté par M. Richard et les membres du groupe socialiste et républicain, est ainsi libellé :

I. - Après l'alinéa 2

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

Autorité de contrôle prudentiel et de résolution

II. - Après l'alinéa 9

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

Commission consultative du secret de la défense nationale

III. - Après l'alinéa 12

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

Commission nationale du débat public

IV. - Après l'alinéa 13

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

… Commission des participations et des transferts

V. - Après l'alinéa 14

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

Commission des sondages

La parole est à M. Alain Richard.

Nous le reconnaissons, il fallait encadrer la liste des autorités classifiées comme autorités administratives indépendantes. Pour autant, nous souhaitons élargir quelque peu cette liste en faisant une contre-proposition.

Nous nous sommes déjà mis d’accord avec le rapporteur sur la Commission consultative du secret de la défense nationale. J’ai évoqué, voilà quelques instants, la Commission des participations et des transferts, mais je conviens que le débat est sans doute anticipé.

Pour ce qui concerne la Commission nationale du débat public, ou CNDP, que Corinne Bouchoux a évoquée, si elle s’est vu confier par le législateur – lors de la discussion de la loi Grenelle me semble-t-il – la mission qu’elle accomplit actuellement, c’est parce qu’elle est l’autorité qui décide, s’agissant des grands projets et aussi de ce que l’on appelle les « plans-programmes », c’est-à-dire tous les schémas nationaux et régionaux, ceux qui doivent faire l’objet d’un débat organisé et pluraliste. Il s’agit d’une condition de légalité.

Pour être souvent en contact avec ses membres, je puis affirmer qu’elle fonctionne vraiment comme une autorité : elle dispose d’un pouvoir administratif et ses décisions sont contestées, le cas échéant, devant les juridictions administratives. Il me semble donc qu’elle a sa place dans cette liste.

Mais tous ces points peuvent encore donner lieu à réflexion ; nous ne sommes qu’au début du processus législatif.

Le sous-amendement n° 27, présenté par M. Mézard, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :

Amendement n° 12, alinéa 6

Supprimer le mot :

consultative

La parole est à M. le rapporteur, pour présenter ce sous-amendement et donner l’avis de la commission sur l’amendement n° 12.

Monsieur le président, je vais en réalité donner l’avis de la commission sur l’ensemble des amendements déposés sur l’article 1er.

Les amendements n° 12, 1, 5 rectifié bis et 2 visent à modifier la liste des autorités administratives et publiques indépendantes proposée par la commission d’enquête. Ces amendements soulèvent deux questions distinctes.

Premièrement, voulons-nous aujourd’hui conférer à certains organismes le statut d’autorité administrative indépendante que le législateur ne leur a pas attribué jusqu’à présent ? Sont visés la Commission des participations et des transferts, mais aussi la Commission des sondages et le médiateur national de l’énergie, dont nous discuterons tout à l'heure.

Deuxièmement, faut-il maintenir ou non le statut d’autorité administrative ou publique indépendante à des entités qualifiées comme telles par le législateur ? Il s’agit de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, de la Commission nationale consultative du secret de la défense nationale, de la Commission nationale du débat public, de la Haute Autorité pour la diffusion des œuvres et la protection des droits sur internet, dite « HADOPI », ainsi que de l’Autorité de régulation de la distribution de la presse, dont nous traiterons lors de l’examen des amendements déposés par la commission de la culture.

La simple application du critère préconisé par notre ancien collègue, le doyen Gélard, à savoir la détention par l’instance en cause de pouvoirs normatifs, de contrainte, de régulation ou de sanction, permet d’y voir plus clair.

L’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, l’ACPR, devrait alors être une autorité administrative indépendante. Toutefois, le président de cet organisme, nommé voilà deux mois, ainsi que son président précédent ont estimé que ce statut n’était pas le plus pertinent dans la mesure où l’ACPR est adossée à la Banque de France, entité sui generis en vertu de la loi. Ils ont préconisé la déqualification. J’ajouterai qu’ils nous ont écrit sur papier à en-tête de la Banque de France ; au moins, les choses sont claires !

La Commission consultative du secret de la défense nationale devrait également être concernée, dans la mesure où la loi de programmation militaire de 2009 lui a confié le pouvoir de se saisir seule des documents classifiés lors d’une perquisition judiciaire après avoir jugé qu’ils étaient en lien avec l’objet de cette dernière.

Après en avoir débattu en commission, et je crois qu’Alain richard en est d’accord, nous proposons, par le biais du sous-amendement n° 27, de changer l’intitulé de cette commission pour supprimer le mot « consultative », ce qui nous permet, aux uns et aux autres, d’être en cohérence : la commission avec sa position et Alain richard avec l’amendement qu’il a défendu.

Le critère susvisé nous conduit en revanche à écarter la Commission nationale du débat public de la liste des AAI, ce qui ne correspond pas aux attentes de notre collègue Corinne Bouchoux…

Quant à la Commission des participations et des transferts et à la Commission des sondages, ces organismes n’ont jamais été qualifiés d’AAI par la loi.

Pour résumer, la commission propose de retenir dans la liste précitée la Commission consultative du secret de la défense nationale en suggérant néanmoins de supprimer le terme « consultative », désormais trompeur au regard de la réalité de ses pouvoirs.

La Commission nationale du débat public n’a pas de pouvoir décisionnel.

S’agissant de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, j’ai déjà expliqué que son adossement à la Banque de France justifiait qu’elle ne soit pas dans cette liste, et ce à sa propre demande. C'est la raison pour laquelle je vous propose de ne pas la retenir.

Enfin, la loi ne qualifie pas d’AAI la Commission des sondages et la Commission des participations et des transferts. Restons-en à cet état du droit.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

L’amendement n° 12 vise à rétablir ou à reconnaître la qualité d’autorité administrative indépendante à cinq entités : l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, la Commission consultative du secret de la défense nationale, la Commission nationale du débat public, la Commission des participations et des transferts et la Commission des sondages. Ces entités ont en effet été reconnues comme telles par le législateur ou par des analyses, notamment celle du Conseil d’État en 2001.

Par ailleurs, leur organisation, leur fonctionnement, leurs pouvoirs, les garanties d’indépendance dont elles doivent bénéficier militent en ce sens, comme cela vient d’être rappelé.

Néanmoins, en raison de la position générale qu’il a exprimée sur cette proposition de loi, le Gouvernement s’en remet à la sagesse du Sénat.

En revanche, il n’est pas favorable au sous-amendement n° 27, qui vise à supprimer le terme « consultative » de l’intitulé de la Commission consultative du secret de la défense nationale.

Cette commission, qui joue un rôle très important dans la mise en œuvre des lois sur le secret-défense, s’est toujours appelée ainsi, depuis sa création en 1998. Elle a également toujours bénéficié de la qualité d’AAI. Il ne semble pas exister de raison de modifier son intitulé.

La parole est à M. François Pillet, vice-président de la commission des lois.

Compte tenu de sa rédaction énumérative, ainsi que des avis et observations du rapporteur, la commission demande un vote par division de l’amendement n° 12, monsieur le président.

Je rappelle que la commission n’a émis un avis favorable que sur le deuxième paragraphe de cet amendement, sous réserve de l’adoption de son sous-amendement.

Je vous en donne acte, monsieur Pillet.

Je mets aux voix le sous-amendement n° 27.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote.

Je voulais intervenir sur l’une des entités citées dans l’amendement présenté par Alain Richard, à savoir la Commission des sondages. Je tiens à remercier M. Richard d’avoir bien voulu la retenir dans la liste des AAI.

Les sondages sont aujourd’hui régis par une loi de 1977 complètement archaïque eu égard aux évolutions de ces dernières décennies. Chacun sait la place qu’ils tiennent dans le débat public. Il y a des sondages tous les jours, parfois même plusieurs fois par jour à l’approche de certaines élections importantes. Bien souvent, le débat public devient un débat sur les sondages.

Or les conditions dans lesquelles sont réalisés ces derniers sont loin d’être toujours satisfaisantes. Et par « conditions », je pourrais entendre leur financement, le rapport entre ceux qui les financent, ceux qui sollicitent leur élaboration et ceux qui les publient. Je pourrais aussi parler des marges d’erreur, des redressements et de beaucoup d’autres sujets qui aboutissent, dans nombre de cas, à l’absence de la transparence et de la fiabilité nécessaires.

C'est la raison pour laquelle le Sénat a adopté, à l’unanimité, voilà cinq ans, une proposition de loi sur les sondages visant à mieux garantir la sincérité du débat politique et électoral, dont Hugues Portelli était l’auteur et dont j’étais le rapporteur, au nom de la commission des lois.

Cette proposition de loi octroie davantage de prérogatives et de pouvoirs à la Commission des sondages et revoit profondément sa composition.

En effet, cette commission est présidée et animée par deux brillants conseillers d’État, que nous avons reçus. Néanmoins, il est sans doute souhaitable que d’autres compétences viennent s’adjoindre aux leurs.

Nous avons fait de nombreuses propositions concernant cette commission, qui prend de lourdes décisions. Elle peut en effet décider la publication d’un certain nombre de rectifications, d’avis, de considérations et de sanctions. Il nous semble donc très important de prendre son rôle en considération. Nous avons par conséquent envisagé qu’elle devienne une autorité administrative indépendante. Même si cela n’est pas le cas, j’aurai au moins eu l’occasion de vous sensibiliser, monsieur le rapporteur, à cette importante question.

La parole est à Mme Corinne Bouchoux, pour explication de vote.

Nous soutenons l’amendement n° 12, qui nous semble équilibré, juste et logique. Je ne reviendrai pas sur ce qui a été dit sur les sondages. Je vous rappelle simplement, mes chers collègues, que, dans un texte relatif au Conseil supérieur de l’audiovisuel que nous examinerons prochainement et qui traite des règles applicables aux élections pour la période transitoire, il est fait allusion aux rôles des sondages, qui sont considérés comme un critère. Il est donc évidemment important d’avancer en la matière.

Je souhaite également signaler tout l’intérêt, dans un pays comme le nôtre, qui a du mal à mener un certain nombre de débats de façon posée, de consolider la Commission nationale du débat public.

Nous soutenons donc les propositions d’inscrire sur la liste des AAI les entités visées, notamment celle qui concerne la Commission nationale du débat public. Le rapport pose de bonnes questions. Pour autant, s’il s’agit de conserver la situation actuelle sans introduire une certaine souplesse, ce qui semble malheureusement être la position du Gouvernement, on n’avancera pas !

Pour notre part, nous sommes prêts à souligner les avancées du texte, dans la mesure où les questions environnementales et écologiques sont prises en considération.

La parole est à M. Richard Yung, pour explication de vote.

Ériger l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, ou ACPR, en AAI ne serait pas une bonne chose. Elle est, en pratique et en théorie, adossée à la Banque de France. Elle exerce les responsabilités de surveillance du système bancaire des établissements de crédit pour la Banque de France et elle est chargée, ce qui est nouveau, de conduire la résolution, c'est-à-dire la faillite éventuelle, d’un établissement de crédit.

Si cette autorité devenait une AAI, on aurait, d’un côté, son président et, de l’autre, le gouverneur de la Banque de France. On peut imaginer le mauvais fonctionnement qu’entraînerait la constitution d’un tel tandem, sans mentionner le fait que l’Autorité serait obligée de se tourner vers la Banque de France chaque fois qu’elle devrait prendre une décision.

Ne pas faire figurer cette instance dans la liste des AAI me semble donc une solution de sagesse. J’ajoute que, dans le cas contraire, il y aurait incompatibilité, singulièrement avec l’AMF, l’Autorité des marchés financiers. Or l’existence de participations croisées est très importante entre les différents collèges, qui traitent de questions très proches, notamment disciplinaires.

La parole est à Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, pour explication de vote.

Je souhaite appuyer la position de M. le rapporteur.

Je viens de relire le compte rendu de l’audition de M. Christian Noyer, président et gouverneur de la Banque de France, qui a été très clair. Il a évoqué la gêne considérable de devoir suivre, d’une part, les règles d’une AAI et, d’autre part, celles d’une institution publique sui generis. Selon lui, la seule justification logique à une telle décision serait le suivi éventuel d’une recette prélevée sur les établissements.

Il a également affirmé que le terme « autorité » crée de la confusion, ajoutant qu’il était étrange de considérer que l’ACPR pouvait constituer une autorité différente de celle de la Banque de France.

Pour toutes ces raisons, je partage l’avis de M. le rapporteur sur le I de l’amendement n° 12.

S’agissant de la CNDP, la seule justification donnée par son président, M. Christian Leyrit, pour convertir cette commission en AAI est la suivante : en cas de demandes d’opposants réclamant une expertise complémentaire, une AAI serait préférable à un service administratif sous autorité ministérielle. Au demeurant, il est très rare que, le cas échéant, les demandeurs n’obtiennent pas satisfaction.

Permettez-moi de me référer également à ce qui se fait dans les autres pays, notamment au Québec, où des structures de cette nature relèvent du ministère du développement durable. Le statut juridique d’une AAI n’est absolument pas nécessaire pour garantir l’indépendance d’esprit dans l’exercice de la mission confiée à la CNDP.

S’agissant de la Commission des participations et des transferts, Bertrand Schneiter – j’ai relu également le compte rendu de son audition – invoque comme seul argument à la reconnaissance de la qualité d’AAI à cette instance la nécessaire rapidité des décisions. Pour ma part, je ne suis pas persuadée que seule une AAI puisse satisfaire une telle exigence.

Quant à la Commission des sondages, sa présidente, Marie-Ève Aubin, ne nous a pas convaincus – excusez-moi de le dire un peu abruptement –, lors de son audition, de l’indépendance de l’instance à l’égard du Conseil d’État. Elle a reconnu que le statut de la Commission, entre 1977 et 2001, « de pur fait », n’avait pas posé de problème, bien qu’il ne fût pas, selon elle, « juridique ».

Je souhaitais éclairer le Sénat sur ces points, en citant des auditions menées par la commission d’enquête. Il est important de le rappeler, car les deux textes que nous examinons ce soir en sont issus.

À la demande de la commission des lois, nous allons procéder au vote par division de l’amendement n° 12.

Je mets aux voix le I de l’amendement n° 12.

Je mets aux voix, modifié, le II de l’amendement n° 12.

Je mets aux voix le III de l’amendement n° 12.

Je mets aux voix le IV de l’amendement n° 12.

Je mets aux voix le V de l’amendement n° 12.

Je mets aux voix l’amendement n° 12, modifié.

L'amendement n° 1, présenté par M. Bonnecarrère, au nom de la commission de la culture, est ainsi libellé :

Annexe, après l'alinéa 4

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

… Autorité de régulation de la distribution de la presse

La parole est à M. le rapporteur pour avis.

J’ai défendu cet amendement lors de mon intervention initiale. J’en rappellerai donc simplement les motivations.

Il s’agit de réintégrer l’Autorité de régulation de la distribution de la presse, l’ARDP, dans la liste des AAI. En effet, ce statut lui a été donné voilà peu de temps par la loi du 17 avril 2015, dont je rappelle qu’elle a été adoptée à l’unanimité par le Sénat.

Je le répète, pour assurer la régulation des conflits en matière de distribution de presse écrite, il faut effectivement une autorité indépendante. Ce disant, je me réfère aux décisions de la cour d’appel de Paris et à l’arrêt du 7 janvier 2016 du Conseil constitutionnel, qui qualifie d’AAI l’ARDP.

J’indique aux groupes CRC, socialiste et républicain, et écologiste que le rôle de l’ARDP a été fixé par la loi Bichet, en 1947, laquelle instaure une solidarité entre les différentes formes de distribution. Je prendrai deux exemples.

Premièrement, aujourd'hui, au sein de la presse écrite, il existe de sérieuses tensions, les enjeux liés à la distribution des magazines, de la presse quotidienne et de la presse professionnelle sur abonnement étant bien différents. C’est l’ARDP qui régule la situation.

Deuxièmement, la presse quotidienne nationale s’est intéressée au portage développé par la presse régionale, laquelle a signé des conventions d’exclusivité avec Presstalis en cette matière. Qui a « cassé » ces conventions ? L’ARDP ! Vous lui en avez en effet donné le pouvoir.

Pour terminer, en m’adressant au groupe Les Républicains, je rappelle que l’évolution du statut de l’ARDP trouve son origine dans le discours de clôture des états généraux de la presse du 23 janvier 2009, au cours duquel Nicolas Sarkozy avait demandé la création d’une instance réellement indépendante, « chargée de concilier une distribution efficace de la presse »…

Veuillez conclure, monsieur le rapporteur pour avis.

Mes collègues du groupe Les Républicains ont compris le sens de mon propos. J’espère donc qu’ils soutiendront cet amendement.

Quel est l’avis de la commission ?

Le dernier argument de notre excellent collègue est absolument terrible ! Je ne m’y attendais pas ! Je constate d’ailleurs que M. le rapporteur pour avis s’est adressé à tous les groupes, sauf un, ce qui est fâcheux…

Cela étant, les conclusions de la commission d’enquête et la position de la commission de la culture reflètent une appréciation différente de la situation.

Au demeurant, nous devons être capables de nous écouter les uns les autres. Le dernier des propos de M. Bonnecarrère était peut-être superfétatoire…

Je le retire !

Je ne vous en demande pas tant, monsieur le rapporteur pour avis ! Toutefois, la commission y est sensible et émet un avis de sagesse positive sur cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Tous les arguments avancés étaient excellents.

Cet amendement, qui concerne l’ARDP, vise à confirmer que cette instance voit maintenue sa qualité d’AAI, laquelle lui a été très récemment reconnue, cela a été rappelé, par la loi du 17 avril 2015 portant diverses dispositions tendant à la modernisation du secteur de la presse, même si cela répondait à un objectif fixé antérieurement.

Un tel statut répond également à des objectifs de développement des compétences de cette autorité. Je pense notamment à l’homologation des barèmes de messagerie.

Sur cet amendement, le Gouvernement souscrit totalement, comme la commission, à la reconnaissance, pour l’ARDP, de la qualité d’AAI et s’en remet donc à la sagesse de la Haute Assemblée.

Je mets aux voix l'amendement n° 1.

L'amendement n° 5 rectifié bis, présenté par MM. Courteau, Vaugrenard et Rome, Mme Lienemann, M. Cabanel et Mmes Espagnac et Bataille, est ainsi libellé :

Annexe, après l'alinéa 14

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

… Médiateur national de l’énergie

La parole est à M. Roland Courteau.

Cet amendement vise à intégrer le médiateur national de l’énergie dans la liste des autorités administratives indépendantes figurant en annexe du présent texte. Cela nous paraît essentiel, compte tenu des missions et du rôle du médiateur dans le secteur spécifique de l’énergie, service de première nécessité dans un marché fortement capitalistique et concurrentiel.

Je rappelle que le législateur a souhaité doter le médiateur d’un statut public et d’un financement dédié via la contribution au service public de l’électricité, la CSPE, lui garantissant ainsi une totale autonomie pour remplir ses missions, à savoir informer les consommateurs sur leurs droits et les aider à résoudre leurs litiges avec les fournisseurs et gestionnaires de réseaux d’électricité et de gaz naturel.

Ce faisant, le législateur a souhaité distinguer le médiateur national de l’énergie de la Commission de régulation de l’énergie, la CRE, dotée de pouvoirs de contrôle, de sanction et d’édiction de décisions applicables aux fournisseurs et aux gestionnaires de réseaux.

Selon nous, cette distinction opérée en 2006 se justifie encore pleinement, à l’heure où les pouvoirs de décision réglementaire et d’approbation du régulateur ont une forte incidence sur le consommateur. Je songe en particulier à la fixation des tarifs réglementés de l’électricité et du gaz naturel, aux tarifs d’acheminement, ou encore aux barèmes de prix des prestations des gestionnaires de réseaux de distribution facturées aux consommateurs.

En effet, le médiateur national de l’énergie peut être appelé à prendre des positions susceptibles de remettre en cause les pratiques d’un opérateur, comme une préconisation ou une décision du régulateur, lorsque l’intérêt des consommateurs le justifie.

Ainsi, à l’instar du Défenseur des droits, ce médiateur exerce un pouvoir d’influence qui constitue son autorité – ce sont les termes de l’avis public rendu en 2001 par le Conseil d’État au sujet des autorités administratives indépendantes. Or, à nos yeux, ce pouvoir d’influence n’est pas compatible avec le devoir de réserve incombant aux membres des collèges de la CRE.

Aussi cet amendement tend-il à garantir le maintien de l’indépendance totale du médiateur national de l’énergie : il faut maintenir son statut d’autorité administrative indépendante pour qu’il puisse conforter son rôle dans le secteur de l’énergie.

Quel est l’avis de la commission ?

Je le dis à titre général, car des cas similaires pourraient se présenter : un pouvoir d’influence ne saurait suffire pour qu’une instance puisse prétendre au statut d’autorité administrative indépendante. Sinon, il faudrait reconnaître une quantité considérable d’institutions de cette nature sur le territoire national !

En l’occurrence, le médiateur national de l’énergie n’a pas de pouvoir normatif ou de sanction. De surcroît, ce n’est pas le seul médiateur qui existe en France. Si nous ouvrons cette brèche, je crains que nous ne puissions la refermer.

Mes chers collègues, vous le savez, en matière d’impôts, on a coutume de dire : il y a beaucoup de niches fiscales, et dans chaque niche, il y a…

Un chien qui aboie !

Tout à fait !

J’ai beaucoup de respect pour le médiateur national de l’énergie, comme pour les présidents d’organismes divers. Toutefois, je signale que, en l’espèce, nous sommes face à un cas de figure parallèle.

Il ne s’agit aucunement de porter atteinte à l’indépendance de ce médiateur, mais, je le répète, il serait tout à fait néfaste d’ouvrir une brèche en le classant au rang des autorités administratives indépendantes.

Aussi l’avis de la commission est-il tout à fait défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Monsieur Courteau, le médiateur national de l’énergie n’est pas qualifié d’autorité administrative indépendante par l’article L. 122-1 du code de l’énergie. Je le rappelle à mon tour : le fait qu’il soit uniquement à même d’émettre des recommandations, dont la portée est difficile à apprécier, ne plaide pas pour qu’il soit retenu au nombre de ces instances.

En conséquence, le Gouvernement émet lui aussi un avis défavorable sur cet amendement.

La parole est à Mme Corinne Bouchoux, pour explication de vote.

Je le répète, pour notre part, nous approuvons l’idée selon laquelle diverses autorités indépendantes méritent d’être supprimées. Mais, parallèlement, nous estimons que de nouvelles instances devraient pouvoir acquérir ce statut, eu égard à leur rôle ou aux fonctions qu’elles assument. Le débat doit être ouvert.

En l’occurrence, compte tenu du vote de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte, le médiateur national de l’énergie, qui joue un rôle positif, va sans doute voir ses missions renforcées. Quoique sans grandes illusions, nous soutiendrons donc cet amendement.

Plus largement, notre position est la suivante : oui à des suppressions d’autorités administratives indépendantes, oui à une déontologie renouvelée et, le cas échéant, oui à des évolutions. Faute de quoi, on se cantonnerait dans un périmètre constant, figé, à rebours du programme réformateur affiché par le rapport de la commission d’enquête.

La parole est à Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, pour explication de vote.

Mes chers collègues, permettez-moi ce simple rappel : Carole Delga, lorsqu’elle était secrétaire d’État, a annoncé la généralisation de la médiation dans tous les secteurs de la consommation. Cette déclaration peut être mise en regard de la mission d’information des consommateurs, dont il est question via cet amendement. Je souscris donc à l’avis de la commission.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote.

Je soutiens les propos de Mme Bouchoux. La commission d’enquête qu’a présidée Mme Des Esgaulx et dont M. Mézard était le rapporteur nous invite à une logique évolutive : à ce titre, la création de nouvelles autorités administratives indépendantes serait cohérente.

Madame Des Esgaulx, j’ai évoqué auparavant la Commission des sondages. Vous avez pleinement raison de souligner que, aujourd’hui, cette instance ne fonctionne pas dans des conditions normales : elle n’a aucune indépendance financière, elle est tout simplement abritée par le Conseil d’État, ce qui n’est pas satisfaisant. J’admets donc tout à fait que, dans sa configuration actuelle, cette commission ne peut être qualifiée d’autorité administrative indépendante au sens strict du terme.

Toutefois, avec la conception que l’on pourrait en avoir, et qui l’emportera peut-être un jour si les dispositions législatives nécessaires sont votées, la situation serait peut-être différente.

Je mets aux voix l'amendement n° 5 rectifié bis.

L'amendement n° 2, présenté par M. Bonnecarrère, au nom de la commission de la culture, est ainsi libellé :

Annexe, après l’alinéa 19

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

… Haute Autorité pour la diffusion des œuvres et la protection des droits sur internet

La parole est à M. le rapporteur pour avis.

Mes chers collègues, le présent amendement tend à rétablir le statut d’autorité administrative indépendante de la Haute Autorité pour la diffusion des œuvres et la protection des droits sur internet, la HADOPI. Je l’ai défendu il y a quelques instants, par anticipation.

Que les choses soient bien claires : le présent texte a pour objet non pas de supprimer telle ou telle institution, mais bien de clarifier et d’encadrer le statut d’autorité administrative indépendante.

En conséquence, la question aujourd’hui n’est pas : pour ou contre la HADOPI ? Je sais que ce débat passionne nombre d’entre vous, mes chers collègues, mais l’interrogation est bien la suivante : telle qu’elle existe, la HADOPI est-elle ou non une autorité administrative indépendante ? Selon la commission de la culture, de l’éducation et de la communication, la réponse est clairement oui.

Je ne me permettrai pas d’instrumentaliser à ce propos les groupes politiques de la Haute Assemblée. J’apporte simplement cette précision : la HADOPI joue un rôle, sinon contentieux, du moins précontentieux. D’une part, elle traite de la protection des données personnelles. De l’autre, par un mécanisme de graduation des sanctions, à savoir les mesures techniques de protection, ou MTP, elle sanctionne, dans le cadre d’une procédure contradictoire, les internautes qui font un usage irrégulier d’une œuvre.

Ces attributions sont donc, a minima, de nature précontentieuse. Elles sont partant du ressort des autorités administratives indépendantes. J’ajoute que les logiques d’impartialité qu’elles impliquent sont caractéristiques de ces instances.

Aussi, quelles que soient vos positions personnelles quant à la HADOPI en tant que telle, nous vous demandons de conserver à cette instance son statut d’autorité administrative indépendante.

Quel est l’avis de la commission ?

M. Bonnecarrère l’a rappelé avec raison : ces deux propositions de loi n’ont pas pour but de supprimer tel ou tel organisme, qu’il soit ou non reconnu comme autorité administrative indépendante. Elles ne tendent pas davantage à juger le fonctionnement de telle ou telle instance, …

Exactement !

… point qui, je l’espère, fera l’objet d’autres débats.

En effet, nous avons auditionné les représentants de diverses autorités, indépendantes ou non, dont le fonctionnement soulève à l’évidence un certain nombre de problèmes, ou dont les procédures, que le législateur leur a lui-même imposées, peuvent susciter des difficultés considérables. Je pense par exemple aux graves problèmes qu’ont posés, dans le domaine des médias, diverses décisions du CSA.

Toujours est-il que ces deux textes n’ont pas vocation à modifier les objectifs de telle ou telle autorité. Au sujet de la HADOPI, diverses conceptions s’opposent. On peut être très dubitatif quant au bilan de cet organisme. Mais, M. le rapporteur pour avis semble lui aussi le suggérer, ce sujet sera discuté ultérieurement.

La commission émet donc, sur cet amendement, comme sur l’amendement n° 1, un avis de sagesse positive.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Si le présent texte était adopté en l’état, la HADOPI perdrait son statut d’autorité publique indépendante : elle serait tout simplement transformée en établissement administratif.

Or, depuis 2009, la HADOPI doit, entre autres missions, assurer la protection des œuvres par le biais de la réponse graduée. Son statut actuel correspond à la nature des missions qui lui sont confiées, en particulier au règlement des différends, ainsi qu’à ses pouvoirs réglementaires. Il lui permet d’agir dans le respect des principes d’indépendance et d’impartialité. Aussi, il mérite d’être maintenu.

Compte tenu de sa position globale sur cette proposition de loi, le Gouvernement s’en remet, pour ce qui concerne le présent amendement, à la sagesse de la Haute Assemblée.

La parole est à Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, pour explication de vote.

Je comprends la position de la commission de la culture que vient d’exposer M. Bonnecarrère. Au sein de la commission d’enquête, nous nous sommes nous-mêmes interrogés sur ce sujet.

À propos de la HADOPI, Mme Marie-Françoise Marais nous a déclaré lors de son audition : « La question de son absorption par le CSA, même la présidente se l’est posée. »

Cela étant, j’ai bien noté l’attachement des pouvoirs publics au droit de la propriété intellectuelle, et je relève à mon tour que la HADOPI a été qualifiée d’autorité publique indépendante par le code de la propriété intellectuelle.

La question est posée et, je le répète, je suis sensible aux arguments émanant de la commission de la culture.

Je mets aux voix l'amendement n° 2.

Je mets aux voix, modifié, l'ensemble constitué par l’article 1er et l’annexe.

L'amendement n° 17, présenté par M. Mézard, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :

Alinéa 3, première phrase

Remplacer les mots :

des articles 5 et

par les mots :

de l'article

La parole est à M. le rapporteur.

Il s’agit d’un amendement de coordination, monsieur le président.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Sagesse !

Je mets aux voix l'amendement n° 17.

Je mets aux voix l'article 4, modifié.

Titre Ier

ORGANISATION DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES ET DES AUTORITÉS PUBLIQUES INDÉPENDANTES

L'amendement n° 10 rectifié, présenté par M. Richard et les membres du groupe socialiste et républicain, est ainsi libellé :

I. – Alinéa 2

Rédiger ainsi cet alinéa :

Le mandat d'un membre d'une autorité administrative indépendante ou d'une autorité publique indépendante peut être suspendu ou interrompu si, sur proposition du président, le collège constate, à la majorité des deux tiers des autres membres, qu'il est empêché d'exercer ses fonctions ou qu'il a manqué aux obligations prévues par la loi ou le règlement intérieur.

II. – Compléter cet article par deux alinéas ainsi rédigés :

Le mandat du président d'une autorité administrative indépendante ou d'une autorité publique indépendante peut être suspendu ou interrompu si, sur proposition du membre le plus âgé, le collège constate, à la majorité des deux tiers des autres membres, qu'il est empêché d'exercer ses fonctions ou qu'il a manqué aux obligations prévues par la loi ou le règlement intérieur.

Un membre d'une autorité administrative indépendante ou d'une autorité publique indépendante qui se trouve dans une situation d'incompatibilité met fin à celle-ci dans un délai de trente jours à compter de sa nomination ou son élection. À défaut d'option dans ce délai, le président de l'autorité administrative indépendante ou de l'autorité publique indépendante, ou le membre le plus âgé lorsque l'incompatibilité concerne le président, le déclare démissionnaire.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

Cet amendement tend à procéder à trois modifications.

Tout d’abord, il vise à indiquer que, lorsqu’il se prononce sur l’interruption ou la suspension du mandat de l’un de ses membres, le collège d’une autorité administrative indépendante agit sur proposition de son président.

Ensuite, cet amendement a pour objet de préciser les obligations dont le manquement peut justifier l’interruption ou la suspension du mandat d’un membre, afin d’en bien délimiter le champ.

Enfin, il tend à exclure de cette procédure de vote du collège le traitement des incompatibilités.

En effet, autant l’empêchement d’exercer des fonctions et le manquement aux obligations imposées relèvent d’une appréciation subjective justifiant une saisine du collège et un vote de ce dernier, autant l’incompatibilité se constate, en tant que fait.

En conséquence, nous proposons de donner trente jours au membre élu ou nommé pour se mettre en conformité avec les règles d’incompatibilité énoncée. S’il ne s’y soumet pas, il revient au président de le déclarer démissionnaire.

Faisant suite aux observations de M. le rapporteur, cet amendement tend à prévoir l’hypothèse où le président lui-même aurait manqué à ses obligations, serait empêché d’exercer ses fonctions ou ne mettrait pas fin à une situation d’incompatibilité dans le délai fixé par la loi. En pareils cas, il reviendrait au membre le plus âgé de l’instance considérée, soit de convoquer le collège soit de déclarer le président démissionnaire.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement vise à préciser que le collège statue sur proposition du président. Il tend également à alléger la procédure en cas d’incompatibilité en retenant, comme en matière électorale, la démission d’office, car l’appréciation est plus objective.

La remarque que nous avons faite en commission a été prise en compte : lorsque le président est concerné, ses pouvoirs sont alors exercés par le membre le plus âgé.

La commission émet donc un avis favorable sur cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Les dispositions proposées clarifient le statut des membres de ces instances et apportent une précision utile sur les sanctions en cas de manquement. Il est légitime d’indiquer les cas dans lesquels l’interruption ou la suspension du mandat peuvent intervenir. De même, la distinction entre suspension, interruption et démission est intéressante.

Le Gouvernement s’en remet par conséquent à la sagesse du Sénat sur cet amendement.

Je mets aux voix l'amendement n° 10 rectifié.

Je mets aux voix l'article 7, modifié.

L'amendement n° 18, présenté par M. Mézard, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :

Alinéa 3, première phrase

Remplacer les mots :

et des autorités administratives

par les mots :

et des autorités publiques

La parole est à M. le rapporteur.

Cet amendement vise à corriger une erreur rédactionnelle à l’alinéa 3 de l’article 10.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Sagesse.

Je mets aux voix l'amendement n° 18.

Je mets aux voix l'article 10, modifié.

L'amendement n° 16, présenté par M. Richard et les membres du groupe socialiste et républicain, est ainsi libellé :

Alinéa 1

Remplacer cet alinéa par onze alinéas ainsi rédigés :

À l’exception des parlementaires, le mandat de membre d’une autorité administrative indépendante ou d’une autorité publique indépendante est incompatible avec :

1° Les fonctions de maire, de maire d’arrondissement, de maire délégué et d’adjoint au maire ;

2° Les fonctions de président et de vice-président d’un établissement public de coopération intercommunale ;

3° Les fonctions de président et de vice-président de conseil départemental ;

4° Les fonctions de président et de vice-président de conseil régional ;

5° Les fonctions de président et de vice-président d’un syndicat mixte ;

6° Les fonctions de président et de membre du conseil exécutif de Corse et de président de l’assemblée de Corse ;

7° Les fonctions de président et de vice-président de l’assemblée de Guyane ou de l’assemblée de Martinique, de président et de membre du conseil exécutif de Martinique ;

8° Les fonctions de président et de vice-président de l’organe délibérant de toute autre collectivité territoriale créée par la loi ;

9° Les fonctions de président de l’Assemblée des Français de l’étranger, de membre du bureau de l’Assemblée des Français de l’étranger et de vice-président de conseil consulaire.

Sans préjudice d’incompatibilités spécifiques, ce mandat est également incompatible avec toute détention, directe ou indirecte, d’intérêts en lien avec le secteur dont l’autorité assure le contrôle.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

Par le biais de cet amendement, notre collègue Alain Richard fait observer que la proposition de loi, dans son article 11, prévoit de rendre incompatible le mandat de membre d’une autorité administrative indépendante ou d’une autorité publique indépendante avec tout mandat électif local. Ce régime d’incompatibilité serait en conséquence plus strict que celui qui existe pour les parlementaires.

Nous proposons de limiter aux fonctions exécutives locales l’incompatibilité avec le mandat de membre d’une autorité administrative indépendante ou d’une autorité publique indépendante.

Le fait d’être conseiller municipal dans un village de cinquante habitants est-il un cas d’incompatibilité majeur ? Telle est la question que nous nous permettons de poser au travers de cet amendement.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission émet un avis favorable sur cet amendement, car il va dans le bon sens.

Notre collègue Alain Richard est à juste titre tout à fait réservé sur le non-cumul des mandats, comme il l’avait indiqué avec beaucoup de sagesse lors de l’examen du texte du Gouvernement sur ce sujet. Je regrette d’ailleurs que, une fois de plus, le Gouvernement n’ait pas alors suivi ses observations.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement est tout à fait favorable au non-cumul des mandats, mais également à cet amendement, car l’interdiction générale inscrite dans la proposition de loi, bien qu’elle existe déjà pour certaines autorités administratives indépendantes, peut poser problème eu égard à la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Je ne rappellerai pas les arguments que vient de développer à l’instant Jean-Pierre Sueur.

Le Gouvernement s’en remet donc à la sagesse du Sénat.

Je mets aux voix l'amendement n° 16.

L'amendement n° 11, présenté par M. Richard et les membres du groupe socialiste et républicain, est ainsi libellé :

Alinéa 2

Rédiger ainsi cet alinéa :

Un décret en Conseil d'État détermine la liste des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes dont la présidence est incompatible avec l'exercice d'une activité professionnelle ou d'un autre emploi public.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

L’alinéa 2 de l’article 11 de la proposition de loi prévoit l’interdiction pour les présidents d’une autorité administrative indépendante ou d’une autorité publique indépendante d’exercer toute activité professionnelle ou tout emploi public.

Nous ne sommes pas opposés à une telle incompatibilité, mais nous pensons qu’elle pourrait poser des problèmes si elle devait s’appliquer de manière rigide et uniforme.

En effet, les autorités administratives indépendantes, si elles partagent une qualification commune, n’en sont pas moins diverses dans leur champ d’activité, leur périmètre, leurs missions, leurs effectifs. En conséquence, leur présidence ne requiert pas systématiquement un emploi à temps plein.

Afin de tenir compte de la diversité des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, le présent amendement tend à ce qu’un décret en Conseil d’État détermine celles dont la présidence est incompatible avec l’exercice d’une activité professionnelle ou d’un autre emploi public.

L’adoption de cet amendement apporterait de la souplesse pour aujourd’hui comme pour l’avenir. Il ne faut pas oublier que la liste des autorités administratives indépendantes peut évoluer en fonction des nécessités. Peut-être cette souplesse serait-elle bénéfique.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission est tout à fait défavorable à cet amendement, qui est contraire à la démarche de simplification et de transparence qui est la nôtre. Nous avons en effet prévu que la présidence des autorités administratives indépendantes était incompatible avec l’exercice d’une activité professionnelle ou d’un autre emploi public.

Il faut être clair : est-il raisonnable à la fois de dire que les autorités administratives indépendantes ont un pouvoir important, qu’elles sont indépendantes – celles qui subsisteront dans la liste restreinte le seront d’autant plus – et de considérer que leurs présidents peuvent exercer une autre activité en parallèle ?

Ne serait-ce pas un peu malin, au sens premier du terme, de décider qu’un décret en Conseil d’État détermine la liste des autorités administratives indépendantes dont la présidence est incompatible avec l’exercice d’une activité professionnelle ou d’un autre emploi public, mes chers collègues, sachant que pratiquement les deux tiers des présidents de ces autorités sont des conseillers d’État ou des conseillers à la Cour des comptes ? Il me semble qu’il ne serait pas très sage d’aller dans cette direction !

En outre, lorsqu’on est, comme vous, monsieur le secrétaire d’État, favorable au non-cumul des mandats, lorsqu’on est, comme nous, attaché à l’unicité de la fonction – je rappelle que le Sénat a considéré hier soir qu’il n’était pas bon que le Gouvernement nomme des parlementaires en mission –, il ne faut pas envoyer des messages contraires à tous ceux que le Gouvernement adresse au pays depuis trois ans.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

La proposition de loi consacre l’interdiction absolue du cumul. La solution proposée par le biais de cet amendement consiste à renvoyer à un décret en Conseil d’État la liste des autorités administratives indépendantes ou des autorités publiques indépendantes dont la présidence est incompatible avec l’exercice d’une activité professionnelle ou d’un autre emploi public.

Cette solution est préférable, car elle permet de fixer une règle au cas par cas et non une règle générale. Il faut tenir compte des spécificités des missions de chacune des autorités et du temps nécessaire à l’accomplissement des fonctions de président d’une autorité administrative indépendante.

Si une incompatibilité absolue était décidée, tous les présidents ne pourraient exercer que la présidence de leur autorité. En réalité, une telle incompatibilité pourrait entraîner des coûts, car certaines autorités n’émettent qu’un nombre assez limité d’avis au cours d’une année.

Le renvoi à un décret en Conseil d’État semble une solution adéquate. Par conséquent, le Gouvernement s’en remet à la sagesse du Sénat.

La parole est à Mme Corinne Bouchoux, pour explication de vote.

Si je comprends bien, M. le rapporteur est pour le cumul des mandats en politique et contre le cumul dans l’administration…

Certes, l’idée de confier au Conseil d’État le pouvoir de déterminer la liste des autorités dont la présidence est incompatible avec une autre fonction ne m’enchante pas, compte tenu, de surcroît, des critiques que vient de faire M. le rapporteur, mais je pense que l’interdiction de cumuler une présidence avec l’exercice d’une activité professionnelle ou d’un autre emploi public sera source de gaspillage, notamment des deniers publics.

À titre d’exemple, permettez-moi d’évoquer le cas de la CADA, la Commission d’accès aux documents administratifs. Alors que sa présidence a toujours été confiée à un retraité, elle est aujourd'hui assurée par un conseiller d’État en activité. L’application trop stricte de la règle du non-cumul serait finalement coûteuse.

Je le répète, je ne m’explique pas que l’on soit pour le cumul des mandats en politique et contre dans l’administration ! Soit on est contre dans les deux cas – telle serait plutôt ma position –, soit on est pour dans les deux cas, mais il ne me paraît pas raisonnable de faire deux poids deux mesures.

Même si je suis très critique à l’égard des conseillers d’État et du Conseil d’État, même si je suis contre le cumul des mandats, je pense qu’il faut introduire un peu de souplesse.

La parole est à M. Gérard Longuet, pour explication de vote.

Je défends moi aussi l’idée d’introduire une certaine souplesse, car certaines autorités administratives exigent des compétences qui n’existent pas dans l’administration, que ce soit dans le domaine de la santé ou du droit. On peut ainsi imaginer que des médecins, des avocats, des chefs d’entreprise puissent être sollicités pour exercer la présidence d’une autorité administrative indépendante.

Si vous n’acceptez pas qu’il soit possible, dans certains cas, d’exercer à la fois une présidence et une activité professionnelle, alors la présidence ne peut être confiée qu’à un retraité ou à un fonctionnaire.

Certes, en prévoyant un décret en Conseil d’État, vous confiez la garde du pot de crème au chat, mais un tel décret a l’immense avantage de pouvoir être attaqué. C’est là une soupape de sûreté si vous craignez que les chats ne se gardent la crème.

La parole est à M. le rapporteur.

Je ne sais pas si les propos que je vais tenir sont politiquement corrects, mais tant pis !

Nous avons tout de même constaté que, dans un certain nombre de cas, des présidents de section à la Cour des comptes ou au Conseil d’État étaient par ailleurs présidents d’autorités administratives indépendantes. Mme Bouchoux connaît elle-même la question du cumul, puisqu’elle est membre de la CADA.

Je pense que, en la matière, il faut être strict. On ne peut pas à la fois vouloir restreindre le nombre et la prolifération des autorités administratives indépendantes, leur donner et leur conserver des pouvoirs importants, et considérer que leurs présidents peuvent parallèlement exercer une autre activité. Qui donc dirigera l’autorité administrative indépendante pendant que le président exercera son autre fonction, si ce n’est son administration ?

J’entends bien les observations de notre excellent collègue Gérard Longuet, mais il évoque des cas qui n’existent pratiquement pas dans les autorités administratives indépendantes. Je le répète, dans les deux tiers des cas, la présidence de ces autorités est exercée par un conseiller du Conseil d’État ou de la Cour des comptes.

Justement, il faudrait que cela change !

Si vous laissez au Conseil d’État le soin de faire le tri, la situation ne changera pas, pis, elle s’aggravera. Il faut tout de même se rendre compte de ce qu’est la réalité ! D’aucuns ont pu considérer que nous avions des a priori ou que nous faisions des procès d’intention, mais tel n’est pas du tout le cas ! Nous avons simplement constaté des dérives tout à fait regrettables.

Lors des auditions auxquelles a procédé la commission d’enquête – Mme Des Esgaulx, sa présidente, s’en souvient –, nous avons pris connaissance de situations qui, si elles n’avaient pas l’air de beaucoup choquer les personnes auditionnées, nous ont choquées, nous.

Il faut le dire : adopter cet amendement irait à l’encontre de l’esprit de la proposition de loi.

Je mets aux voix l'amendement n° 11.

L'amendement n° 19, présenté par M. Mézard, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :

Alinéa 3

Remplacer les mots :

conseiller de tribunal administratif et de cour administrative d'appel et conseiller de chambre régionale

par les mots :

membre du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel et de membre du corps des magistrats des chambres régionales

La parole est à M. le rapporteur.

Amendement rédactionnel.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Favorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 19.

Je mets aux voix l'article 11, modifié.

L'amendement n° 6, présenté par M. Pozzo di Borgo, est ainsi libellé :

Après l’article 23

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Au 1° du I de l’article 20 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, les mots : « des députés et des sénateurs, en application de l'article L.O. 135-1 du code électoral, » sont supprimés.

La parole est à M. Yves Pozzo di Borgo.

Le présent amendement a pour objet de transférer aux bureaux des assemblées les compétences de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, la HATVP, concernant le contrôle de la situation personnelle des parlementaires.

D’emblée, je souhaite lever tout soupçon. La Haute Autorité a réalisé un travail que je tiens à saluer en tant que parlementaire, et qui nous a permis de nouer avec elle de bonnes relations. Je ne peux donc que me féliciter de ce travail.

Toutefois, en tant qu’autorité administrative indépendante, la HATVP se trouve dans une situation manifestement contraire au sens de l’article XVI de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789.

En effet, la carrière du personnel de cette autorité administrative et de certains de ses membres dépend de l’exécutif, qui contrôle la situation des parlementaires, avec pour conséquence éventuelle des poursuites judiciaires, ce qui peut tout à fait se produire. Le label AAI ne suffit pas à masquer l’évidente confusion des pouvoirs entraînée par la loi du 11 octobre 2013.

Le Conseil constitutionnel, dans sa jurisprudence, n’a pas considéré que cette situation était contraire à l’article XVI de la Déclaration de 1789, non plus qu’aux dispositions de l’article 26 de la Constitution qui précise que le bureau est l’organe compétent en matière disciplinaire au sein des assemblées. Le Conseil constitutionnel est souverain. Toutefois, je ne peux que constater à quel point cette décision jurisprudentielle du juge constitutionnel s’écarte de la clarté du texte constitutionnel.

Or, dans un contexte où la transparence – c’est l’esprit de cette proposition de loi – devient une exigence incontournable, nous devons plus que jamais respecter les fondamentaux de notre ordre constitutionnel, surtout dans une période où le politique et les pouvoirs publics sont déstabilisés. Les assemblées disposent d’organes compétents en matière disciplinaire qui peuvent très bien réaliser un travail comparable à celui de la Haute Autorité.

Concernant le Sénat, pour ne prendre qu’un seul exemple, le train de réformes engagé par le bureau sous l’autorité du président Larcher a permis de faire la démonstration de la rigueur, de l’inflexibilité et de l’absence de complaisance du travail de contrôle réalisé par le bureau.

Le Sénat a conforté une véritable crédibilité de ce point de vue et nous permet ainsi de poser la question de l’instauration d’un régime de transparence qui soit désormais totalement conforme à notre Constitution.

Tel est le sens de cet amendement que je vous propose d’adopter.

Quel est l’avis de la commission ?

Je comprends l’objectif de M. Pozzo di Borgo, mais je ne peux être favorable à son amendement. En effet, ce dernier traite des attributions d’une autorité administrative indépendante, en l’occurrence la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, ce qui n’est pas en cohérence avec les deux textes que nous vous soumettons. Cela étant, il est bon que cela soit dit.

J’ajoute que nous avons auditionné durant cinq heures le président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique – il a été entendu pendant deux heures et demie au Sénat, et je suis aussi allé l’auditionner dans son bureau puisqu’il s’agissait d’une commission d’enquête. Je lui ai fait passer le message qu’il était bon que la loi de la République soit appliquée par la Haute Autorité de la même manière sur l’ensemble du territoire national à tous ceux qui relèvent de sa compétence, ce qui n’était pas – du moins le jour où je l’ai entendu – encore le cas.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement est défavorable à l’amendement n° 6, qui va à l’encontre du dispositif de transparence que le Gouvernement a institué dans la loi du 11 octobre 2013 et qui a confié à une Haute Autorité administrative indépendante, dédiée, le contrôle des déclarations de patrimoine. Le Conseil constitutionnel a confirmé la constitutionnalité de cette loi, notamment au regard du principe de séparation des pouvoirs énoncé à l’article XVI de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen.

Je crois aussi, comme vient de le dire le rapporteur, que cet amendement est étranger à l’objet de la présente proposition de loi. À certains égards, cet amendement, qui porte non pas sur le statut de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, mais sur ses compétences, pourrait s’apparenter à un cavalier.

De toute façon, sur le fond, nous sommes très attachés à ce dispositif, à la transparence qu’il assure et qui repose évidemment sur l’indépendance de la Haute Autorité. Il ne faudrait pas revenir en arrière. Ce n’est pas du tout le sens des progrès qui ont été faits en matière de transparence de la vie publique.

La parole est à M. Yves Pozzo di Borgo, pour explication de vote.

Je vais retirer cet amendement n° 6, comme je retirerai l'amendement que j’ai déposé sur la proposition de loi organique. Au préalable, je souhaite donner quelques arguments complémentaires.

Je comprends très bien, s’agissant d’un amendement important, qu’il ne peut pas être voté sans le consensus du Parlement. J’ai retenu les arguments du rapporteur, plus que ceux du secrétaire d'État. Si la réforme qui a été proposée est bonne et les nouveaux pouvoirs qui ont été donnés positifs, je considère que la façon dont est mise en œuvre la mission de contrôle de l’exercice des mandats parlementaires constitue une régression constitutionnelle, du fait que cette compétence ne soit pas exercée par les bureaux des assemblées, ce qui n’est pas conforme à la Constitution. C’est sur ce point que je veux insister.

Au cours de ma première année de droit, je m’étais rendu compte, lors des travaux pratiques, que le travail jurisprudentiel de nombreux tribunaux allait très souvent à l’encontre de l’esprit de la loi. J’ai beaucoup de respect pour le Conseil constitutionnel, mais je considère que sa décision jurisprudentielle concernant la HATVP va à l’encontre de l’esprit et de la clarté de l’article 16 de la Déclaration de 1789 et de l’article 26 de la Constitution.

Cela étant, je souhaite que, à l’occasion du travail d’évaluation que la commission des lois va mener sur la loi de 2013, une réflexion sur ce sujet soit engagée. Il n’est pas normal, alors que la vie politique est déstabilisée, que les principes fondamentaux de la démocratie, notamment celui de la séparation des pouvoirs, ne soient pas appliqués.

D'ailleurs, le Conseil constitutionnel lui-même, concernant la Cour des comptes, a bien précisé qu’elle était indépendante, qu’elle ne devait pas contrôler le Parlement. Et c’est la raison pour laquelle le Sénat et l’Assemblée nationale lui ont demandé de l’assister dans leurs missions de contrôle.

Je retire cet amendement, mais je considère que cette importante réflexion doit être engagée.

L'amendement n° 6 est retiré.

L'amendement n° 3, présenté par M. Bonnecarrère, au nom de la commission de la culture, est ainsi libellé :

Alinéas 2 et 9

Supprimer ces alinéas.

La parole est à M. le rapporteur pour avis.

Cet amendement de conséquence résulte de l’adoption des amendements n° 1 et 2, dont il n’est que la synthèse. Il me donne toutefois l’occasion, au nom de mes collègues de la commission de la culture, de l’éducation et de la communication, de remercier le Sénat de l’attention qu’il a portée aux propositions que nous avons formulées.

Quel est l’avis de la commission ?

Favorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Sagesse.

Je mets aux voix l'amendement n° 3.

Je suis saisi de trois amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

Les deux premiers sont identiques.

L'amendement n° 4 rectifié bis est présenté par M. Commeinhes, Mme Procaccia et MM. Leleux et Namy.

L'amendement n° 15 rectifié bis est présenté par MM. Berson et Courteau et Mme Bataille.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Alinéa 3

Supprimer cet alinéa.

L’amendement n° 4 rectifié bis n'est pas soutenu.

La parole est à M. Michel Berson, pour présenter l'amendement n° 15 rectifié bis.

La présente proposition de loi vise à supprimer la qualité d’autorité administrative indépendante au Comité consultatif national d’éthique pour les sciences de la vie et de la santé, le CCNE. Cet organisme, créé en 1983 et rattaché au Premier ministre, a acquis par la loi le statut d’AAI en 2004.

À ce jour, il a rendu cent vingt-quatre avis sur les problèmes éthiques, sur les questions de société soulevées par les progrès de la connaissance dans les domaines des sciences de la vie, de la biologie, de la médecine et de la santé. Les sujets traités par le CCNE sont donc toujours très complexes et potentiellement sensibles. Je rappellerai, pour mémoire, l’assistance médicale à la procréation, la recherche sur l’embryon humain, l’accès à l’information génétique, la condition des dons d’organes, ou encore le droit à la fin de vie.

Je rappellerai également que toute loi relative à la bioéthique doit être précédée d’un débat public sous forme d’états généraux, dont l’organisation relève du CCNE, et ce après consultation des commissions parlementaires permanentes et de l’OPECST, l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques.

Composé de scientifiques, de médecins, de philosophes, de juristes, de théologiens, le CCNE est le seul comité français ne dépendant d’aucune autorité de tutelle. Sa mission est donc de donner des avis indépendants, des avis sereins.

Certes, rien n’oblige l’État à suivre les avis du CCNE, mais le rôle de celui-ci dans le développement de la réflexion éthique est indéniable. Le Comité nourrit le débat public d’une pensée libre et indépendante. La société y puise des idées qui la font avancer. C’est dire l’importance du rôle joué par le CCNE, une importance qui justifie pleinement qu’il doive garder sa qualité d’autorité administrative indépendante.

L’indépendance du Comité est en effet avérée en raison de l’absence de toute tutelle à son égard de la part du pouvoir exécutif.

Sa nature administrative est également avérée, car, si le CCNE n’est pas soumis à un pouvoir hiérarchique ministériel, il agit au nom de l’État et engage sa responsabilité.

Enfin, le Comité est bien une autorité, contrairement à ce qu’affirme notre rapporteur. Certes, le Conseil d’État a généralement estimé que le critère de l’autorité devait conduire à ne ranger parmi les AAI que les instances détenant un pouvoir de décision, mais le législateur, au contraire, a toujours considéré que le pouvoir d’influence exercé par certains organismes doit conduire à les qualifier d’AAI.

Le CCNE exerce donc une véritable autorité, confortée par la stature morale de ses membres et par la publicité de ses rapports.

Veuillez conclure mon cher collègue !

Le Conseil d’État est d'ailleurs parvenu au même constat, considérant que « peu importe de ce fait que les autorités administratives indépendantes n’édictent pas toutes et exclusivement des décisions exécutoires dès lors que leur pouvoir d’influence et de persuasion, voire ″d’imprécation″, aboutit au même résultat ».

L'amendement n° 20, présenté par M. Mézard, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :

Alinéa 3

Remplacer cet alinéa par quatre alinéas ainsi rédigés :

III. – Le code de la santé publique est ainsi modifié :

1° L’article L. 1412-1 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Le comité exerce sa mission en toute indépendance. » ;

2° Au premier alinéa du I de l’article L. 1412-2, les mots : « est une autorité indépendante qui » sont supprimés.

La parole est à M. le rapporteur, pour présenter cet amendement et pour donner l’avis de la commission sur l’amendement n° 15 rectifié bis.

Cet amendement n° 20 est une proposition selon moi raisonnable, pour prendre en compte les observations du Comité consultatif national d’éthique qui nous sont remontées par différents canaux.

Il ne faut pas considérer – comme l’a dit la présidente de la commission d’enquête qui a proposé avec moi ces deux textes – que le fait de ne pas être une autorité administrative indépendante est une dévalorisation, un désaveu, un déclassement, comme j’ai pu l’entendre ou comme nous avons pu le lire dans un certain nombre de courriers qui nous ont été adressés. Là encore, il faut faire preuve de cohérence.

Nous ne doutons pas du pouvoir d’influence des membres du CCNE qui sont tous des femmes et des hommes de grande qualité technique, intellectuelle et morale. Mais cela ne peut justifier la qualité d’autorité administrative indépendante. Le CCNE, au sens des propositions que nous avons faites dans ces deux textes, ne peut pas figurer parmi les autorités administratives indépendantes, car ce comité consultatif ne rend pas de décisions, mais émet de simples avis, qui sont entendus de par la qualité de ses membres, mais ce ne sont que des avis.

L’application du statut général défini par le présent texte paraîtrait tout à fait délicate, voire impossible, comme nous l’avons déjà dit à l’occasion de l’examen d’autres amendements, car les contraintes que nous imposons semblent disproportionnées par rapport aux missions que le Comité exerce.

Toutefois, nous avons voulu entendre le message de ce comité. C’est pourquoi nous proposons, par cet amendement, une modification de l’article L. 1412-1 du code de la santé publique permettant d’indiquer que « le comité exerce sa mission en toute indépendance ». Donc, rien ne lui serait retiré. Les choses seraient ainsi formalisées.

D'ailleurs, cette expression reprend purement et simplement celle qui existe pour un organisme proche, dont le pouvoir d’influence est considérable, la Commission nationale consultative des droits de l’homme. Celle-ci n’appartient pas non plus à la catégorie des autorités administratives indépendantes, mais l’indépendance de ses travaux est garantie, selon strictement la même formule, par la loi du 5 mars 2007.

En conclusion, nous vous proposons, mes chers collègues, de ne pas retenir l’amendement n° 15 rectifié bis, qui est en totale contradiction avec les principes énoncés par le présent texte, mais d’adopter l’amendement n° 20, qui vise à confirmer que ce comité exerce sa mission en toute indépendance, ce dont personne n’a d’ailleurs jamais douté jusqu’ici.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

L’article L. 1412-2 du code de la santé publique qualifie le Comité consultatif national d’éthique pour les sciences de la vie et de la santé non pas précisément d’autorité administrative indépendante, mais seulement d’autorité indépendante. Il nous paraît donc souhaitable de maintenir la qualification existante pour cette institution créée en 1983, qui représente un modèle à l’échelon international, et qui a vu son rôle renforcé par la loi relative à la bioéthique du 7 juillet 2001.

Le Gouvernement s’en remet par conséquent à la sagesse de la Haute Assemblée sur l’amendement n° 15 rectifié bis.

S’agissant de l’amendement n° 20, il partage l’approche que vient de développer Jacques Mézard. L’analogie avec l’expression employée pour la Commission nationale consultative des droits de l’homme est intéressante. Par conséquent, le Gouvernement s’en remet également à la sagesse du Sénat sur cet amendement.

La parole est à M. Michel Berson, pour explication de vote.

La question est de savoir si ce comité est une autorité ou pas. Qu’il soit indépendant, tout le monde en convient, le problème n’est pas là.

Selon moi, c’est en effet une autorité, le législateur a confirmé à plusieurs reprises qu’on allait dans ce sens, et le Conseil d’État lui-même a évolué, puisqu’il a reconnu qu’il fallait qualifier d’autorité ce type de comité.

M. le rapporteur a bien vu qu’il y avait un problème, puisqu’il a jugé bon de déposer un amendement visant à consacrer l’indépendance du CCNE.

Le président du Comité a fait part aujourd’hui même au président de l’OPECST des inquiétudes que lui inspirait le projet de modification du statut de ce comité. C’est la raison pour laquelle, en ma qualité de membre de cet office, j’ai voulu insister sur ce point.

La parole est à Mme Corinne Bouchoux, pour explication de vote.

Nous soutenons l’amendement n° 20, présenté par M. le rapporteur, qui apporte ainsi la preuve qu’il peut parfois être souple et pragmatique… Sa démarche montre qu’il a entendu le SOS lancé par un président qui s’inquiète du devenir de son instance, et qu’il essaie de trouver une voie médiane.

Je mets aux voix l'amendement n° 15 rectifié bis.

Je mets aux voix l’amendement n° 20.

Je mets aux voix l’article 25, modifié.

Chapitre II

Coordinations au sein des statuts des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

L'amendement n° 28, présenté par M. Mézard, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :

Après l’article 27

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

La loi n° 47-585 du 2 avril 1947 relative au statut des entreprises de groupage et de distribution des journaux et publications périodiques est ainsi modifiée :

1° L’article 18-1 est ainsi modifié :

a) Au sixième alinéa, les mots : « élu en son sein » sont remplacés par les mots : « nommé par décret du Président de la République » ;

b) Les septième, neuvième et onzième alinéas sont supprimés et les mots : « ces organismes » sont remplacés par les mots : « cet organisme » ;

c) La seconde phrase du dernier alinéa, est supprimée ;

2° Au second alinéa de l’article 18-3, les mots : « et de l’Autorité de régulation de la distribution de la presse » sont supprimés ;

3° L’article 18-5 est ainsi modifié :

a) Le deuxième alinéa est supprimé ;

b) À l’avant-dernier alinéa, les mots : « et l’autorité établissent, chacun pour ce qui le concerne, » sont remplacés par le mot : « établit ».

La parole est à M. le rapporteur.

Il s’agit d’un amendement de coordination à la suite de l’inscription de l’Autorité de régulation de la distribution de la presse à l’annexe de la proposition de loi.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Sagesse.

Je mets aux voix l'amendement n° 28.

En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans la proposition de loi, après l’article 27.