Séance en hémicycle du 29 octobre 2009 à 9h00

Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

M. le président du Sénat a reçu de M. le Premier ministre le rapport sur la mise en œuvre de la franchise sur les médicaments, les actes des auxiliaires médicaux et les transports sanitaires, établi en application de l’article L. 322-2 du code de la sécurité sociale, et le rapport sur le bilan d’avancement du processus de convergence tarifaire, établi en application de l’article L. 162-22-10 du code de la sécurité sociale.

Acte est donné du dépôt de ces rapports.

Ils ont été transmis à la commission des affaires sociales et seront disponibles au bureau de la distribution.

L’ordre du jour appelle la discussion de la proposition de résolution européenne présentée en application de l’article 73 quinquies du Règlement, portant sur la proposition de directive du 13 juillet 2009 relative aux exigences de fonds propres pour le portefeuille de négociation et pour les retitrisations, et la surveillance prudentielle des politiques de rémunération (E 4632), présentée par M. Simon Sutour, Mme Nicole Bricq, MM. Richard Yung, François Marc et Bernard Angels et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés (nos 629, 2008-2009 ; n° 41 et 58, 2009-2010).

Dans la discussion générale, la parole est à Mme Nicole Bricq, co-auteur de la proposition de résolution.

Monsieur le président, monsieur le président de la commission des affaires européennes, monsieur le secrétaire d’État, chers collègues, la proposition de résolution européenne du groupe socialiste que j’ai l’honneur de présenter et dont nous allons débattre porte sur la proposition de directive du 13 juillet 2009 relative aux exigences de fonds propres pour le portefeuille de négociation, pour les retitrisations et la surveillance prudentielle des politiques de rémunération.

Nous avons déposé ce texte le 24 septembre dernier, avant la réunion du G 20 à Pittsburgh, parce que les sujets qu’elle traite sont au cœur des discussions internationales et européennes pour réguler les marchés financiers.

Nous en débattons après le sommet de Pittsburgh, dont la déclaration finale contient des termes suffisamment vagues pour laisser aux États l’initiative d’agir.

Cette proposition de résolution est destinée aux instances européennes qui élaborent les directives et les règlements que nous aurons à transposer. Elle envoie aussi un message au Gouvernement qui les négociera. Elle concourt à donner de la visibilité aux travaux menés par la commission des finances du Sénat et par le groupe de travail réunissant sénateurs et députés qui ont fait des propositions au Président de la République avant chaque réunion du G 20.

Enfin, elle valide l’idée communément partagée par les parlementaires que la politique doit s’approprier le champ de la régulation financière, champ qu’on a trop souvent délaissé au profit de comités ou d’organismes sans légitimité démocratique.

Or, le sauvetage du système financier n’a été possible que grâce à l’intervention des États, qui, après avoir joué les pompiers, ne peuvent laisser le feu reprendre. Pourtant une bulle financière chasse l’autre. La hausse des bourses, alors que l’économie réelle se traîne, ne laisse pas d’inquiéter et démontre que les mauvaises habitudes persistent.

Le sauvetage du système financier, sans contreparties ni sanctions, n’a pas modifié fondamentalement les mentalités qui nourrissent les bulles spéculatives.

Les banques s’empressent de rembourser les aides publiques afin d’avoir les mains libres pour faire leur marché – la crise favorisant les concentrations – ou pour provisionner la distribution ultérieure de bonus.

Tout ne peut pas recommencer comme avant ! Nous l’avons tous dit.

En conséquence, il faut d’abord combattre l’hypertrophie des marchés financiers, fondée sur la recherche de la rentabilité maximale obtenue en un minimum de temps ; il faut ensuite dénouer le lien entre les prises de risques irresponsables assorties à des rémunérations déraisonnables, non seulement des opérateurs de marché, mais aussi des dirigeants des sociétés cotées, qui ont alimenté la spirale de la bulle financière ; il faut enfin être efficace et promouvoir des pratiques responsables capables de contenir le risque afin qu’il ne retombe pas en dernier ressort sur les contribuables.

M. le rapporteur général, qui est aussi rapporteur au fond de la commission des finances, a pointé les convergences de quelques-unes de nos propositions avec celles de la commission des finances et du groupe de travail des sénateurs et des députés sur la crise financière. Est-ce la promesse que, sur tous les bancs de cet hémicycle, nos collègues accepteront la discussion au fond de nos propositions ? Cela me paraît souhaitable et même nécessaire.

L’objectif de cette proposition de résolution tient en trois mots : sécurité, transparence, responsabilité.

La prévention du risque et la responsabilisation du secteur financier et bancaire doivent passer par l’augmentation des fonds propres, proportionnellement au risque pris. Nous proposons que les banques et les établissements financiers apportent une contrepartie assurancielle aux risques qu’elles prennent, cette taxe pouvant alimenter un fonds de garantie destiné à être appelé en cas de retournement. Cette approche préventive nous paraît la plus efficace pour contenir les dérives.

Nos collègues Jean Arthuis et Philippe Marini veulent assortir cette taxe d’une contrepartie qui allégerait les établissements bancaires de la taxe sur les salaires. Ce disant, ils font droit à une très ancienne et constante revendication du secteur bancaire et lancent ainsi un ballon d’essai qui déplace le débat sur le terrain fiscal. Nous en débattrons lors de l’examen de la loi de finances.

En outre, ils ont habilement développé ce concept pour faire contre-feu à la mesure défendue par nos collègues députés socialistes à l’Assemblée nationale concernant la taxe exceptionnelle à l’impôt sur les sociétés payé par les banques, qui a donné lieu à quelques cafouillages dans les rangs de la majorité.

L’amendement de nos collègues socialistes intervenait ponctuellement et a posteriori. Il n’est absolument pas contradictoire avec notre proposition, qui est pérenne et a priori.

Dans un cas, on exige des banques qu’elles apportent une contrepartie fiscale à l’aide de la nation, dans l’autre, on cherche à les dissuader de prendre des risques excessifs dans un but spéculatif.

Demain, la crise financière passée, la concentration du secteur financier et bancaire en entités encore plus grandes fera planer le risque qu’en cas de nouvelle crise financière nous ne pourrions plus, État et contribuables, disposer des ressources suffisantes pour les secourir.

Il faut nous assurer à l’avance que les fonds reposeront sur un titre de garantie. Si nous proposons ce dispositif au niveau européen, car tel est selon nous l’échelon pertinent, rien n’empêche aujourd’hui de le faire au niveau français, auprès d’une autorité unique qu’on nous promet – Mme la ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi l’a dit et répété – pour la fin de l’année.

Si en contrepartie on y ajoute, comme nos collègues Arthuis et Marini le souhaitent, un allégement fiscal au produit identique, la mesure perd tout effet dissuasif.

En matière de gouvernance et d’encadrement des rémunérations des dirigeants de sociétés cotées et des établissements opérant sur les marchés financiers, nous vous proposons – et cela fait débat – de défendre la limitation et l’encadrement des rémunérations des dirigeants des sociétés cotées.

Nous exerçons, en quelques sorte, un droit de suite à la proposition de loi que nous avons défendue ici même le 4 novembre 2008. Il existe un lien consubstantiel entre la prise de risques et le montant des rémunérations, comme il existe un lien pour les dirigeants de sociétés entre rémunération et recherche de rentabilité maximale.

C’est pourquoi nous souhaitons que ces rémunérations soient mises sous le contrôle de toutes les parties prenantes de l’entreprise, les dirigeants de sociétés, les actionnaires, lors des assemblées générales, et les salariés représentés par le comité d’entreprise.

Ce n’est pas parce que le G 20 s’est limité aux bonus des traders qu’il ne faut pas s’attacher à l’ensemble des rémunérations. Ce n’est pas parce que le projet de directive n’en fait pas mention que la France ne saurait promouvoir une telle initiative.

D’ailleurs, dans l’exposé des motifs de la proposition de directive qui nous concerne, il est écrit que le rapport du Forum de stabilité financière préconise un encadrement et un ajustement des rémunérations pour tous les types de risques.

Le 30 avril 2009, la Commission européenne a elle-même émis des recommandations en matière de rémunération des administrateurs, des administrateurs non exécutifs et des membres des conseils de surveillance des sociétés cotées. Elle a proposé le plafonnement des composantes variables de la rémunération des administrateurs, la limitation des parachutes dorés et l’adossement des rémunérations à des objectifs de performance.

Par cette recommandation, la Commission invite les États membres à prendre les mesures nécessaires pour promouvoir leur application.

Qu’en est-il en France ? Jusqu’à ce jour, le Gouvernement s’en est tenu à des rappels à la morale et à l’autorégulation. Or, selon une étude récente de la société de conseil Ernst & Young parue le mercredi 21 octobre, seulement 37 % des entreprises françaises cotées ont une bonne gouvernance.

La majorité des entreprises n’a pas mis en place des comités spécialisés pour les rémunérations, ni nommé d’administrateurs indépendants ni révisé les politiques de rémunération de leurs dirigeants.

Eh oui !

Cette question des rémunérations est devenue aujourd’hui un sujet d’ordre public. Il est grand temps d’y mettre fin et il est trop facile de crier à la démagogie quand on le met à l’ordre du jour du Parlement.

C’est ce qu’a fait notre collègue Philippe Houillon, député du groupe UMP, dans son rapport d’information sur les rémunérations des dirigeants mandataires sociaux et des opérateurs de marché, déposé le 7 juillet 2009.

Nous avons d’ailleurs nous-mêmes défendu ces principes il y a plus d’un an sans être entendus, jusqu’à ce jour, par le Gouvernement.

Il y a un an, le 4 novembre 2008, on nous avait dit qu’il fallait attendre six mois l’application effective du code de bonne conduite du MEDEF et de l’AFEP, l’Association française des entreprises privées. On nous dit aujourd’hui d’attendre la fin de l’année, jusqu’en décembre.

La majorité est au pied du mur ; le Gouvernement ne peut pas faire moins que certains États européens en la matière, et il peut faire plus pour que les principes édictés au G 20 trouvent une traduction concrète.

Mme Lagarde a promis un arrêté concernant les bonus des opérateurs de marché.

Oui !

Fera-t-elle moins que les Américains et moins que ce que réclament ses amis conservateurs britanniques ?

J’ai lu avec intérêt la déclaration de M. Osborne, qui est, dans le shadow cabinet de M. Cameron, le futur chancelier de l’échiquier.

M. Hubert Haenel, président de la commission des affaires européennes. Le plus tard possible !

J’ai constaté qu’il était très allant sur cette question puisqu’il propose de limiter la prise de bonus à 2 000 euros, ce qui est quand même très peu. Donc, si Londres et New York font ce qu’ils annoncent, on ne pourra nous opposer le risque de départ de nos opérateurs de marché vers des places financières plus favorables à leurs rémunérations.

Il n’est donc ni déplacé ni irréaliste que le Parlement se saisisse du sujet des rémunérations, car, si la finance repart, l’économie réelle, elle, se traîne, avec son cortège de défaillances d’entreprises et de chômeurs. Ne rien faire sur les rémunérations, ou ne faire que trop peu, alors que les difficultés s’accumulent et que les contribuables paient tôt ou tard, serait encourager un ressentiment très profond chez nos concitoyens.

Enfin, en matière de supervision, nous voulons défendre le principe d’un superviseur européen du système financier doté de pouvoirs juridiques de sanction. C’est un idéal sans doute, mais c’est bien à cette échelle qu’il faudrait penser les outils de la régulation.

De la même manière, un médiateur européen devrait, selon nous, être chargé de veiller aux intérêts des consommateurs, usagers des banques, qu’ils soient des particuliers ou des entreprises.

En conclusion, chers collègues, la crise financière et ses conséquences désastreuses sont trop graves pour que l’on entretienne, de part et d’autre de l’hémicycle, des clivages artificiels.

Nous reconnaissons l’apport positif de la position de la France en matière de lutte contre les paradis fiscaux. On a, en un an, avancé plus qu’en douze ans. Mais nous voyons bien que le Gouvernement et sa majorité sénatoriale sont prompts à défendre les intérêts acquis.

Bien sûr !

Je ne veux pas vous traiter de conservateur, mais je peux le faire !

Les méchants d’un côté, les bons de l’autre !

Monsieur le rapporteur, écoutez- moi jusqu’au bout, j’ai bientôt fini et vous avez manqué une grande partie de mon intervention.

La meilleure, c’est dommage !

J’ai déjà eu l’occasion de vous entendre !

Chaque fois, j’innove !

Si, au bout du compte, nous nous contentons de réformer les normes comptables, nous ne nous épargnerons pas une autre crise et nous ruinerons définitivement – c’est ce qui me paraît le plus grave –la confiance dans l’action politique. Je ne crois pas que c’est ce que nous voulons les uns et les autres.

Aussi, je vous invite à débattre de cette proposition de résolution européenne, présentée par le groupe socialiste.

M. le président. Ma chère collègue, je vous remercie de votre précision et de votre concision, laquelle va sans nul doute servir d’exemple à l’orateur suivant.

La parole est à M. le rapporteur.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, nous sommes réunis ce matin pour discuter de sujets apparemment techniques mais, en réalité, éminemment politiques et, sur cet aspect des choses, je ne peux que marquer mon accord avec Mme Bricq, mais c’est pour le moment le seul point sur lequel je la rejoins.

Avec la crise, il est clair que le Parlement doit se réapproprier des matières laissées trop volontiers à des instances d’expertise, sans vraie légitimité.

Le mérite de l’initiative de nos collègues du groupe socialiste est de nous amener, d’un côté, à faire le point sur des convergences transpartisanes et, de l’autre, à être bien au clair sur les lignes de clivages qui caractérisent notre hémicycle et qui sont indispensables à toute vie politique bien organisée.

Je rappellerai tout d’abord que, sur l’initiative des présidents Gérard Larcher et Bernard Accoyer, un groupe de travail commun de vingt-quatre parlementaires – douze députés et douze sénateurs – s’est réuni à de nombreuses reprises et, à la demande du Président de la République, a formulé des propositions pour chacune des récentes sessions du G 20 : Washington en novembre 2008, Londres en avril 2009, Pittsburgh en septembre dernier.

Les notes que nous avons ainsi établies sous la houlette bienveillante de Jean Arthuis et de Didier Migaud reflétaient un consensus entre nous, par-delà les sensibilités qui sont les nôtres.

Par ailleurs, la commission des finances s’est saisie des sujets qu’il nous est proposé de traiter au cours de la présente séance, et le groupe de travail interne à la commission des finances du Sénat vient de publier un rapport dans lequel sont formulées cinquante-sept propositions.

Sur la base d’une analyse commune, le groupe de travail a insisté sur la nécessité de renforcer la supervision, de limiter la procyclicité et les effets du risque systémique, ainsi que de réintroduire la responsabilité et le prix du risque ; tout cela constitue aujourd’hui, sur ces sujets si délicats, si essentiels, notre patrimoine commun, si je puis m’exprimer ainsi.

Je voudrais évoquer également le programme de réformes des services financiers qui se situe au plan européen.

Au mois d’avril, sur la base du rapport de Jacques de Larosière, la Commission européenne a annoncé un programme de réformes. La proposition de résolution dont nous débattons aujourd'hui se rattache à l’une des propositions de directive qui s’intègrent dans cet ensemble.

La commission des finances s’est saisie, le 7 octobre dernier, de cinq autres textes européens qui visent en particulier à mettre sur pied trois autorités européennes de surveillance prudentielle.

Le rapport d’information du groupe de travail interne à la commission des finances que j’évoquais il y a un instant prend position sur l’ensemble des textes actuellement en cours d’élaboration au sein de la Commission, textes qui vont suivre le cheminement de la codécision au sein des instances communautaires. Je parle bien de l’ensemble des textes et non pas seulement de la proposition de directive à laquelle se rattache la présente proposition de résolution, que je vais maintenant évoquer.

En premier lieu, la proposition de directive européenne sur laquelle cette proposition de résolution prend appui vise à intégrer au droit communautaire les dernières préconisations de la réglementation dite de « Bâle II ».

Cette réglementation prend place dans le domaine de la définition des fonds propres des banques et des institutions financières. Ces fonds propres doivent garantir la solvabilité d’un établissement financier et, in fine, les dépôts et les investissements des clients et des partenaires de l’institution financière ou de la banque en question.

Actuellement, le régime qui s’applique est celui du ratio Mac Donough ; il est en cours d’évolution et le chiffre guide à retenir, c’est le ratio de 8 % des risques pondérés.

Toutefois, la crise a révélé les insuffisances et les faiblesses de la réglementation prudentielle qui s’applique actuellement.

Cette réglementation est tout d’abord apparue procyclique. En effet, en période d’euphorie financière, les banques ajustent le niveau de fonds propres de telle sorte qu’elles ne détiennent que le minimum de fonds imposé par la réglementation.

En revanche, lorsque la conjoncture se retourne, les contreparties peuvent faire massivement défaut. Les banques ont alors besoin d’augmenter leurs fonds propres, d’améliorer leur solvabilité afin de respecter les règlements. C’est justement dans une conjoncture déprimée ou de crise que les banques ont besoin de fonds propres supplémentaires. Or c’est là que le capital est plus rare et plus cher, ce qui crée un cercle vicieux aux conséquences potentiellement dramatiques.

La seconde faiblesse des règles actuelles tient à leur incapacité à prendre en compte les produits les plus complexes et donc les plus risqués. Les fonds propres des banques se retrouvent ainsi en inadéquation avec la réalité des risques auxquels elles peuvent être exposées.

Trois points méritent d’être soulignés dans la présente approche du comité de Bâle, que la future directive européenne aura pour objet de traduire.

En premier lieu, la directive imposera de nouvelles exigences en matière de fonds propres pour les opérations de titrisation au second degré, c'est-à-dire de retitrisation. Ce sont des montages à plusieurs étages qui sont apparus, à la lumière de la crise, comme particulièrement risqués.

La directive prévoit à leur sujet que, lorsqu’une banque s’engage dans ces opérations, ses fonds propres doivent être justement dimensionnés. Elle permet qu’une autorité nationale de régulation impose une pondération du risque allant de 20 % à 1 250 %, ce qui, évidemment, est dissuasif.

En deuxième lieu, la proposition de directive imposera de nouvelles exigences en matière de fonds propres pour ce que l’on appelle le « portefeuille de négociation » ou, en anglais international, le « trading book ».

Il est apparu, au cours de la période récente, que les modèles internes des banques sous-estimaient les pertes potentielles en situation de crise. En conséquence, il s’agit d’encadrer le recours à ces modèles internes. Ils deviendront plus restrictifs, ce qui aura pour effet d’inciter à l’augmentation des fonds propres.

En troisième lieu, la future directive imposera de nouvelles exigences de publicité sur les risques de titrisation. Les établissements financiers devront communiquer précisément et complètement sur les risques encourus du fait de leurs positions de titrisation.

Tel est, résumé à grands traits, le contenu de la proposition de directive sur laquelle s’appuie la proposition de résolution du groupe socialiste.

Je souligne, et vous l’avez compris avec ce rappel, que l’approche du texte européen est strictement prudentielle. §Il s’agit de renforcer le contrôle sur les politiques de rémunération – puisque c’est le sujet principal en termes de politique générale qui est abordé par le groupe socialiste – des seuls établissements financiers, premier aspect, dans une optique purement prudentielle, second aspect. Cette proposition de directive ne vise pas à imposer aux États membres des politiques de rémunération ayant vocation à s’appliquer en dehors de ce cadre et à la généralité des entreprises.

Chacun le sait, les politiques de rémunération des établissements financiers ont, pour partie, contribué à la crise. Certes, il ne s’agit pas d’une cause majeure, mais il est vraisemblable que certaines pratiques aient pu « pousser au crime » et inciter des opérateurs à prendre de plus en plus de risques. Le système financier doit bien évidemment se défendre contre de tels effets pervers. Ainsi, il est utile de prévoir une législation à la fois nationale et communautaire, afin de mettre au premier plan les vraies performances économiques de l’entreprise à moyen et à long terme.

Au demeurant, le rapport du groupe d’experts présidé par Jacques de Larosière a préconisé trois principes très clairs en matière de rémunérations dans le secteur financier.

Premièrement, les primes dont peuvent bénéficier certains salariés des établissements financiers doivent correspondre à des performances réelles et, de ce fait, ne peuvent être garanties.

Deuxièmement, l’évaluation des performances doit se faire dans un cadre pluriannuel. Il n’est pas envisageable de récompenser des performances instantanées – dont les effets sont toujours susceptibles d’être renversés par une autre opération de marché –, qui ne se traduiraient pas par un enrichissement réel de l’entreprise.

Troisièmement, le paiement des primes doit s’échelonner sur la durée du cycle économique, c'est-à-dire sur un moyen terme, afin de lisser les effets sur les comptes de résultat et les ratios financiers des banques, et d’éviter ainsi des effets d’aubaine trop marqués. Par ailleurs, le rapport préconisait également que les autorités nationales puissent imposer une augmentation des fonds propres aux établissements dont les politiques de rémunération seraient jugées inadéquates.

La Commission européenne souhaite, à présent, avec cette proposition de directive, mettre en œuvre, sur le plan législatif, cette dernière préconisation sur l’augmentation des fonds propres.

Permettez-moi d’insister sur un point, notamment auprès de mes collègues initiateurs de la proposition de résolution : l’approche de la Commission européenne est strictement prudentielle.

J’en viens maintenant à un commentaire de la proposition de résolution, qui aborde successivement cinq thèmes : les exigences en matière de fonds propres, la gouvernance des sociétés cotées, la rémunération des dirigeants des sociétés cotées, l’encadrement des rémunérations variables des opérateurs financiers de marché, la supervision européenne et la mise en place de sanctions.

Il m’a semblé que les préconisations de la proposition de résolution sont, pour reprendre l’expression que j’ai employée devant la commission lors de la présentation de mon rapport, à la fois de portée et de pertinence inégales. Je note toutefois qu’une première série de préconisations est tout à fait conforme aux travaux que nous avons menés et que j’ai brièvement rappelés. Nos collègues reprennent plusieurs propositions faites par le groupe de travail commun à l’Assemblée nationale et au Sénat sur la crise financière internationale, ce qui n’a rien d’étonnant puisqu’ils y ont activement participé.

C’est le cas pour le premier thème sur les exigences en matière de fonds propres, pour certains aspects du deuxième thème sur la gouvernance des sociétés cotées, pour le quatrième thème sur l’encadrement des rémunérations variables des opérateurs financiers de marché et, enfin, pour le cinquième thème sur la supervision européenne.

Je précise que ces propositions, même si leur contenu n’a rien de choquant, n’ont pas nécessairement leur place dans une résolution européenne. À l’analyse de la proposition de résolution, il apparaît qu’elles n’ont quelquefois qu’un lien ténu – et je fais preuve de bienveillance en employant ce terme ! – avec la proposition de directive ou même, tout simplement, avec le droit communautaire. Par exemple, les mesures préconisées en matière de fiscalité relèvent quasiment toutes du seul droit national.

Les vôtres aussi !

Ma chère collègue, je ne les ai pas présentées dans le cadre d’une proposition de résolution !

Vous parlez de la suppression de la taxation sur les salaires. C’est une proposition qui relève du droit national !

Vous avez raison de le rappeler, cette préconisation figure dans le rapport du groupe de travail de la commission des finances, dont le champ d’intervention est beaucoup plus large que celui d’une proposition de résolution sur un acte européen. Je vous rappelle que vous avez opté pour cette procédure, alors que vous auriez pu choisir de débattre de cette question dans un autre cadre.

Cela viendra !

Je suis bien obligé, en particulier sous le contrôle vigilant du président Hubert Haenel, qui est ici le maître du droit communautaire, de rapporter dans le cadre des procédures en vigueur et d’apprécier votre texte au regard de ses liens précis avec le droit communautaire.

Pendant ce temps, la maison brûle !

J’ajoute que certaines propositions apparaissent satisfaites ou en passe de l’être. D’autres, notamment celles sur la supervision européenne, me semblent tout à fait légitimes, mais irréalistes à ce stade, compte tenu des orientations des travaux de la Commission européenne.

En revanche, l’ensemble des propositions formulées à propos de la rémunération des dirigeants des entreprises n’apparaît pas, en l’état, conforme aux travaux menés jusqu’à présent par la commission des finances. Dans leur quasi-intégralité, ces mesures relèvent d’ailleurs du droit national.

En conclusion, mes chers collègues de l’opposition, la commission des finances a respecté votre droit d’introduire un débat.

C’est déjà cela !

En n’amendant pas le texte de la proposition de résolution, qui a été présenté en séance dans sa pureté d’origine, la commission a strictement respecté les accords qui prévalent au sein de notre assemblée.

Les observations que j’ai formulées tendent notamment à démontrer que la proposition de résolution n’a pas de lien suffisant avec le droit communautaire. Par ailleurs, sur la question des rémunérations, elle emprunte des chemins qui n’ont pas été jusqu’à présent ceux de la majorité de notre commission.

Tous ces arguments tendent à acter nos divergences. La commission recommande donc au Sénat de repousser le texte de nos collègues socialistes, après en avoir suffisamment débattu.

C’est bien dommage !

M. Philippe Marini, rapporteur. Je regrette toutefois que, au vu des points de convergence qui nous réunissent, nous n’ayons pas été en mesure d’élaborer un texte commun, prolongeant ainsi le dialogue constructif amorcé dans les instances que j’ai citées. Vous n’avez pas souhaité qu’il en soit ainsi.

Tout à fait !

M. Philippe Marini, rapporteur. Mes chers collègues, les conclusions de la commission tendent donc au rejet de la proposition de résolution telle qu’elle nous est présentée.

La parole est à M. le rapporteur pour avis.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, le rapport de la commission des affaires européennes sera quelque peu différent de celui de la commission des finances.

Le dépôt par les membres du groupe socialiste de cette proposition de résolution européenne permet de mettre en œuvre pour la première fois les nouvelles dispositions du règlement du Sénat relatives aux affaires européennes.

Conformément au nouvel article 73 quinquies de notre règlement, la commission des affaires européennes a effectué un examen préalable, dans le délai d’un mois, de cette proposition de résolution européenne, qui a ensuite été examinée par la commission des finances. Par ailleurs, la commission des affaires européennes, mettant en œuvre, là aussi, les nouvelles dispositions du règlement, a décidé de se saisir pour avis de la proposition de résolution européenne.

Certes, sa compétence est plus généraliste que celle des six autres commissions, mais elle a intérêt à se saisir également de ce type de sujet, dont le caractère technique évident ne doit cependant pas dissimuler – nous venons de le constater – la portée politique.

Sur le fond, la proposition de directive sur laquelle porte la proposition de résolution européenne a été adoptée par la Commission européenne le 13 juillet dernier. Elle vise à modifier les directives de 2006, communément dénommées « directives fonds propres ». Celles-ci mettent en œuvre, au niveau communautaire, l’accord dit de « Bâle II » de 2004, qui constitue un dispositif prudentiel destiné à mieux appréhender les risques bancaires, principalement le risque de crédit ou de contrepartie et les exigences en fonds propres.

Les ajustements permanents opérés par le comité de Bâle sur le contrôle bancaire avaient déjà conduit à une précédente révision des « directives fonds propres ».

Les modifications proposées par la Commission européenne portent sur deux points : renforcer les exigences de fonds propres et inclure les régimes de rémunération des banques et des entreprises d’investissement dans le champ de la surveillance prudentielle.

Ces modifications, qui ont pour objet de corriger des faiblesses ayant contribué à aggraver la crise financière, traduisent des orientations qui avaient été réclamées ou annoncées à plusieurs reprises, que ce soit par le rapport de Jacques de Larosière sur la supervision du système financier, par divers travaux de la Commission, par le Conseil européen ou encore au cours des différents sommets du G 20.

La proposition de directive vise à renforcer les exigences dans quatre domaines : le portefeuille de négociation, la retitrisation, la publicité concernant les risques de titrisation et la surveillance prudentielle des politiques de rémunération. Les États membres devraient transposer ces dispositions en droit interne avant le 31 décembre 2010.

Les auteurs de la proposition de résolution considèrent que les engagements du secteur bancaire en matière de financement de l’économie et d’encadrement et de limitation des rémunérations des opérateurs de marché ne sont pas tenus.

Ils ont donc souhaité saisir l’opportunité de la discussion au Conseil de la proposition de directive modifiant les « directives fonds propres » pour inciter le Sénat à demander au Gouvernement de prendre en compte leurs préoccupations, qui portent sur cinq aspects : les exigences de fonds propres, la gouvernance des entreprises cotées, la rémunération des dirigeants des entreprises cotées, l’encadrement des rémunérations variables des opérateurs financiers et de marchés, la supervision européenne et le système de sanctions.

La commission des affaires européennes a noté que plusieurs mesures avancées par la proposition de résolution européenne visent à mettre en œuvre certaines propositions du groupe de travail commun Assemblée nationale-Sénat, qui a été mis en place le 28 octobre 2008, sur le système financier international.

Ce groupe de travail commun, dont nous fêtions hier l’anniversaire en quelque sorte, a formulé un certain nombre de propositions relatives aux fonds propres et aux politiques de rémunération qui sont reprises par la proposition de résolution européenne : le relèvement par les banques de 5 % à 10 %, puis à 25 %, du taux de rétention dans le bilan des actifs titrisés ; l’établissement par les entreprises du secteur financier et bancaire d’un rapport annuel rendant compte de leur méthodologie de quantification du risque et de leur niveau d’exposition au risque par classe d’actifs ; le fait que la part variable de la rémunération des opérateurs financiers et de marché – traders, cadres commerciaux, conseils et gérants – ne peut être versée qu’en fonction des gains réels dégagés et qu’au moins une fraction égale aux deux tiers est étalée sur au moins trois ans avec une clause de retenue ou de restitution en cas de résultats négatifs ultérieurs.

La proposition de résolution européenne s’inspire également d’autres mesures avancées par le groupe de travail commun, sans en reprendre toutefois complètement la rédaction.

Tel est le cas de la proposition visant à ce que la part variable de la rémunération des opérateurs financiers et de marché fasse l’objet d’un paiement en titres de l’établissement employeur. C’est aussi le cas de la possibilité pour les autorités de surveillance de réaliser des « tests de résistance » semestriels du système financier et bancaire, les auteurs de la proposition de résolution souhaitant toutefois que leurs résultats soient rendus publics. On comprend pourquoi !

Cependant, sur plusieurs points, la proposition de résolution européenne va au-delà des préconisations du groupe de travail commun.

Ses auteurs ont en effet estimé que, compte tenu de l’ampleur de la crise ainsi que de la nécessité de ne pas succomber à la tentation du business as usual, il convenait d’aller plus loin que la proposition de directive sur plusieurs points. Selon eux, « la France doit proposer et soutenir au Conseil la mise en place de mesures contraignantes au niveau européen ».

Les engagements souscrits par le G 20 sont formulés en termes très généraux et ne revêtent pas de caractère contraignant. En outre, les pays qui composent le G 20 sont très hétérogènes et peuvent connaître des situations économiques fort différentes. Le respect uniforme de ces engagements n’est donc pas assuré. Je rappelle d’ailleurs que les États-Unis, jusqu’à présent, n’appliquent pas les normes « Bâle II » sur les fonds propres alors qu’ils sont signataires des déclarations finales des sommets du G 20, qui comportent l’engagement de les mettre en œuvre. Il y a là un léger paradoxe !

La proposition de résolution européenne retient donc plusieurs mesures qui vont certes plus loin que celles du groupe de travail commun, mais qui peuvent donner l’occasion d’engager un débat sur la manière d’éviter qu’une telle crise financière ne se reproduise et sur les moyens d’améliorer la régulation, la supervision et la moralisation de la sphère financière.

Je rappelle que la Commission européenne avait annoncé son intention de présenter, en principe ce mois-ci, de nouvelles modifications aux « directives fonds propres ». Or le commissaire en charge du marché intérieur, M. Charlie McCreevy, qui est partisan d’une régulation financière a minima – ce que nous regrettons –, vient de renoncer à présenter ces nouvelles mesures, qui ne devraient pas être connues avant le printemps prochain. Si les services de la Commission ont souhaité attendre que le Comité de Bâle conclue son cycle actuel de travaux pour prendre en compte ses recommandations, sans doute la pression du secteur bancaire européen a-t-elle dû également se faire sentir.

Eh oui !

Il est donc particulièrement heureux que la proposition de résolution européenne comporte des propositions plus substantielles sur ce sujet, puisque la Commission a finalement baissé les bras.

C’est le cas en matière de rémunérations, qui font l’objet de mesures dépassant parfois les propositions du groupe de travail commun.

De même, la proposition de résolution européenne comporte des mesures relatives à la supervision et à la mise en place d’un système de sanctions. Sur ce point, les termes du débat ont évolué depuis le dépôt du texte de la proposition. En effet, le 23 septembre dernier, la Commission européenne a présenté un « paquet législatif » sur la supervision financière en Europe, comprenant quatre propositions de règlement et une proposition de décision, ayant pour objet la création de trois autorités de surveillance européennes pour les banques, pour les assurances et pour les marchés financiers. Dès lors, les mesures suggérées par la proposition de résolution trouveront aussi leur place dans le débat à venir sur ce « paquet législatif ».

Prenant en compte ces différents éléments, la commission des affaires européennes a décidé, à l’unanimité, de ne pas apporter de modification à la proposition de résolution européenne qui lui était soumise et qui a ensuite été examinée par la commission des finances. §

La parole est à M. le secrétaire d'État.

Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je tiens avant tout à saluer la qualité de l’important travail technique réalisé par les auteurs de la proposition de résolution portant sur la proposition de directive relative aux exigences de fonds propres pour le portefeuille de négociation et pour les retitrisations, et la surveillance prudentielle des politiques de rémunération.

Tout le problème est de savoir si ce texte intervient au bon moment. Par certains aspects, il arrive trop tard, car des décisions auxquelles il fait référence ont déjà été prises au sommet de Pittsburgh. Par d’autres aspects, il arrive trop tôt, notamment par rapport au travail européen qui se déroule en ce moment même.

Ce n’est jamais le bon moment !

Est-ce le bon endroit ?

Mais il y a le feu !

Cela étant, le texte qui nous réunit aujourd’hui nous donne l’occasion d’aborder un véritable sujet, ce dont je vous remercie, madame Bricq, celui de la solidité de notre secteur bancaire et des leçons qui ont été tirées de la crise pour le rendre plus transparent, plus responsable et mieux régulé.

Nous connaissons les raisons de cette crise, et je crois que le diagnostic est largement partagé. Je n’y insisterai donc pas. Cette crise a d’abord été celle du secteur immobilier américain et des pratiques de prêts qui avaient cours. Remarquons que l’Europe et la France n’ont jamais connu de tels excès. Pour autant, les dérives de ce secteur ont eu des effets bien au-delà de celui-ci.

Le défi aujourd’hui consiste à rétablir la confiance des ménages et des entreprises dans notre système financier. Pour cela, nous devons créer un cadre de supervision et de régulation solide. Nous devons rendre au secteur financier sa solidité afin qu’il assure pleinement son véritable rôle : financer les entreprises et les ménages. Je reviendrai d’ailleurs tout à l’heure sur certaines de vos propositions, qui, si elles étaient appliquées, restreindraient leur accès au crédit.

Tout l’enjeu de l’action du Gouvernement, sous l’impulsion du Président de la République, menée sur le plan tant international, dans le cadre du G 20 et de l’Union européenne, que national, vise donc à rétablir cette confiance.

La proposition de résolution soulève de vraies questions et reflète une analyse approfondie des questions prudentielles. Cependant, je m’interroge sur la pertinence des réponses apportées. S’engager sur la voie présentée par le groupe socialiste reviendrait dans certains cas – je les détaillerai – à imposer des contraintes telles aux banques françaises qu’elles seraient incapables de financer notre économie et les handicaperaient gravement dans la compétition internationale.

C’est vrai !

L’éminent rapporteur de la commission des finances, M. Marini, l’a d’ailleurs excellemment indiqué.

Merci, monsieur le secrétaire d’État !

Le Gouvernement croit, à l’inverse, qu’il faut répondre aux excès du passé non par de nouveaux excès, mais par des mesures bien ciblées.

Premièrement, il faut renforcer les exigences en fonds propres afin de garantir la solidité de notre système bancaire, mais nous devons agir avec discernement, faute de quoi nous risquerions d’étouffer la reprise économique.

Cette crise a été celle d’une évaluation imparfaite des risques. Elle a révélé les faiblesses de la réglementation actuelle en matière de fonds propres. Le Gouvernement, en particulier Christine Lagarde, est à l’initiative, au sein du G 20 et de l’Union européenne, du renforcement de nos règles prudentielles dans trois directions.

La première direction, c’est la réforme de la titrisation, qui est indispensable.

Un contrôle doit être exercé par les banques. Mais pourquoi contrôleraient-elles si, grâce au miracle de la titrisation, elles sont en mesure de transférer les mauvais risques à d’autres et ne subissent pas les conséquences des crédits qu’elles accordent ?

Cette pratique, sous présidence française de l’Union européenne, nous y avons mis fin. L’Europe a décidé d’imposer aux banques de garder à leur bilan 5 % des produits qu’elles titrisent.

Ce n’est pas assez !

Il faut 25 % !

Avec cette réglementation, les banques subissent les conséquences de leurs décisions de crédit ; elles sont incitées à vraiment contrôler. C’est bon pour l’ensemble de l’économie !

Avec cette mesure, c’est, je crois, l’une de vos propositions qui est déjà satisfaite.

Non !

Après la discussion générale, je vous dirai plus précisément s’il faut aller plus loin.

Oui !

Nous ne le pensons pas.

La deuxième direction dans laquelle le Gouvernement veut avancer, c’est le renforcement des exigences de fonds propres pour les activités risquées.

La proposition de résolution vise à porter de 8 % à 10 % l’exigence minimale de fonds propres des banques. Concrètement, vous proposez d’augmenter les exigences de fonds propres pour toutes les activités.

De notre point de vue, ce serait une erreur, car, au passage, ce serait le financement des ménages et des entreprises qui serait pénalisé. En augmentant les fonds propres, on restreint leur accès au crédit.

La volonté du Gouvernement est de mieux encadrer les activités les plus risquées. Le Gouvernement veut exiger plus de fonds propres en face des activités de trading et de titrisation, mais surtout ne pas pénaliser le crédit aux entreprises et aux ménages. En effet, restreindre aujourd’hui l’accès au crédit pour ceux qui en ont le plus besoin serait une faute. C’est en exigeant plus de fonds propres en face de la spéculation et comparativement moins de fonds propres en face du crédit aux ménages et aux entreprises que les banques feront plus de crédit et moins de spéculation.

Concrètement, le Gouvernement soutient une multiplication par trois des exigences de fonds propres en face des activités de trading pour compte propre dans le cadre de la directive européenne dont nous traitons aujourd’hui.

La troisième direction du Gouvernement, c’est de doter le système financier de véritables stabilisateurs.

La crise a montré que les règles prudentielles et comptables actuelles peuvent contribuer, d’une part, à accélérer l’apparition des crises et, d’autre part, à les aggraver quand elles sont là.

Le Gouvernement souhaite au contraire introduire des stabilisateurs. Concrètement, nous voulons que les banques aient l’obligation de constituer des réserves quand les choses vont bien et qu’elles puissent y avoir recours quand les choses vont mal. La Commission européenne proposera au début de 2010 une nouvelle proposition législative qui ira dans cette direction.

S’agissant de la supervision, à laquelle Mme Nicole Bricq a consacré une partie de son intervention, nous sommes d’accord pour aller plus loin. Je vous rappelle que le Conseil européen a entériné les conclusions du rapport de M. de Larosière le 18 juin dernier ; ce rapport sera bien sûr appliqué.

Deuxièmement, il convient de renforcer la transparence et la responsabilité.

Des politiques de rémunération inadéquates ont encouragé la prise de risque excessive. Nous voyons aujourd’hui des raisons d’espérer une sortie de crise prochaine. Bien sûr, il n’est pas question de crier victoire trop vite, mais les indicateurs économiques les plus récents et certaines données tendent à prouver que le pire de la crise est plutôt derrière nous.

On verra !

Si l’économie ne redémarre pas aussi vite que nous le souhaiterions, un certain nombre d’indices positifs commencent à voir le jour.

Nous devons éviter parallèlement que des comportements nuisibles ne resurgissent à l’occasion de cette timide sortie de crise. Les banques, dont certaines n’ont dû leur salut qu’à un soutien public massif, profitent de bons résultats au premier semestre et pourraient être tentées de prétendre que cette crise n’était qu’un incident de parcours et que les agissements d’hier peuvent reprendre comme si rien ne s’était passé.

Au sommet du G 20 qui s’est tenu à Pittsburgh les 24 et 25 septembre dernier, il a été indiqué clairement que « les rémunérations excessives dans le secteur financier ont à la fois reflété et favorisé une prise de risque excessive ». Nous devons mettre fin à des systèmes de rémunération qui incitent à une gestion de court terme et à une « rémunération de l’échec ».

À la veille du sommet de Londres, la France et l’Allemagne avaient fait part de leur volonté d’obtenir de nouvelles avancées en matière de régulation financière face au risque d’un retour rapide aux habitudes du passé. Certains domaines, notamment les bonus, apparaissaient comme des tests de la volonté collective.

Sous l’impulsion du Président de la République, au G 20, les chefs d’États ont adopté des règles fortes qui prévoient un véritable encadrement des rémunérations des opérateurs de marché avec une interdiction des bonus garantis, un paiement différé d’une partie substantielle de la rémunération et la création d’un véritable malus, en face du bonus, quand la performance n’est pas au rendez-vous.

La France s’est mobilisée pour que le projet de directive européenne dont nous discutons aujourd’hui intègre l’ensemble des règles décidées par le G 20 à Pittsburgh. Avec ces mesures et grâce au G 20 de Pittsburgh, la directive européenne satisfait déjà pour partie les propositions du groupe socialiste en matière d’encadrement des rémunérations variables des opérateurs financiers et de marché.

Je vous indique du reste que nous n’allons pas attendre l’application de la directive européenne. Un arrêté auquel vous avez fait allusion, madame Bricq, permettra très prochainement l’application des règles du G 20 dans notre droit bancaire. C’est important.

Vous proposez également d’encadrer les rémunérations des dirigeants des sociétés cotées. Comme l’a fait remarquer M. le rapporteur, le lien devient tenu avec la directive européenne…

Tant il est ténu qu’il se casse !

Le sujet de la rémunération des dirigeants de toutes les sociétés cotées va bien au-delà, vous en conviendrez, de la seule réglementation bancaire.

C’est une litote !

Il n’est donc pas totalement pertinent, s’agissant d’une directive européenne qui refonde les exigences des fonds propres des banques. C’est un vrai sujet, j’en conviens, mais qui doit trouver sa place ailleurs.

Le Gouvernement a pris des mesures fortes pour encadrer les politiques de rémunération. Vous les connaissez, mais il est bon de les rappeler. Je les citerai brièvement.

Dans la loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat, nous avons encadré les indemnités de départ pour interdire les rémunérations qui ne sont pas la contrepartie d’une performance réelle.

La rémunération, ce n’est pas seulement la performance, c’est aussi le respect de règles éthiques. À la demande des pouvoirs publics, l’Association française des entreprises privées, l’AFEP, et le MEDEF ont adopté un code de « bonne conduite » sur la rémunération des dirigeants imposant le plafonnement des indemnités de départ, l’interdiction du cumul d’un contrat de travail et d’un mandat social, ainsi qu’une transparence accrue sur les rémunérations.

Bien sûr !

Le Gouvernement a demandé à l’Autorité des marchés financiers de rendre un rapport à la fin de l’année 2009 sur l’application de ce code. C’est au vu de ce rapport que le Gouvernement décidera si des mesures législatives sont nécessaires.

Le Gouvernement a également encadré les rémunérations dans les entreprises qui bénéficient d’un soutien de l’État. Je pense notamment aux banques et aux constructeurs automobiles.

Vous le savez, les décrets du 30 mars et du 20 avril dernier pris en application des dispositions de la loi de finances rectificative pour 2009 du 20 avril 2009 prévoient des mesures fortes pour empêcher les abus et les excès. Ce dispositif encadre tous les types de rémunération dans les entreprises qui bénéficient d’un soutien de l’État.

Ces mesures sont les suivantes : l’interdiction d’attribuer des stock-options et des actions gratuites aux dirigeants des entreprises soutenues, l’interdiction de verser des rémunérations variables quand elles ne sont pas la contrepartie de performances réelles – le décret précise qu’il ne peut s’agir de performances boursières –, l’interdiction de verser des rémunérations variables ou des indemnités de départ quand l’entreprise procède à des licenciements de grande ampleur, et, enfin, l’interdiction de créer de nouveaux régimes de retraites chapeau, d’accueillir de nouveaux dirigeants dans les régimes existants ou d’améliorer les droits des dirigeants au titre des régimes existants.

En conclusion, je voudrais relever le rôle important joué par l’Union européenne dans l’ensemble de ce processus. Il est parfois de bon ton de faire preuve de scepticisme sur notre capacité à mettre des idées sur la table puis à les mettre en œuvre. Mais tel n’est pas le cas dans ce domaine ! En effet, nous agissons, nous nous engageons, nous influençons, et c’est la France, reconnaissons-le, qui est largement à l’initiative de ce renforcement souhaitable de la régulation du secteur financier. Il est très important que la France soit entendue en Europe et, au-delà, dans le cadre du G 20. Nous continuerons à soutenir de telles initiatives. Mme Christine Lagarde, mobilisée sur ce sujet, portera des propositions ambitieuses à Saint Andrews la semaine prochaine.

Très bien !

Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Bernard Vera.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, les limites du droit parlementaire apparaissent avec d’autant plus d’évidence que nous sommes placés en situation d’en mesurer la portée.

Nous discutons aujourd’hui d’une proposition de résolution européenne dont notre commission des affaires européennes a jugé utile que nous puissions débattre mais que la commission des finances, après examen, recommande de rejeter au terme de la discussion, et ce alors même que, comme toute proposition de résolution européenne, son adoption n’entraînerait aucune obligation pour le gouvernement français, notamment dans le cadre du prochain Conseil européen. L’adoption d’une proposition relevant du vœu pieux n’a en effet aucune incidence sur la position et l’attitude du Gouvernement, notre Constitution n’envisageant pas de mandat impératif en la matière.

Au-delà de cette question de forme, qui désincarne un peu plus le débat parlementaire, se pose évidemment la question de fond, c'est-à-dire le comportement des établissements de crédit, la manière dont ils ont, dans notre pays, affronté les aléas de la situation financière internationale et, par voie de conséquence, la manière dont on pourrait souhaiter, à l’avenir, qu’ils l’appréhendent en tentant d’éviter ce que nous avons connu depuis l’été 2008.

Je constate que la commission des finances, en tout cas sa majorité, confirme sa position, constamment défendue dès lors qu’une discussion parlementaire aborde les questions financières et bancaires : celle du maintien des pratiques en cours. Pas question de toucher, ne serait-ce que du bout de l’ongle, aux méthodes, aux manières et aux comportements des banques, des opérateurs de marché, des spécialistes du boursicotage, des fonds d’investissement ou des spécialistes du LBO ! Toucher à cela, ce serait s’attaquer à une sorte de zone interdite où seule compte la loi du marché, comme si la République semblait s’arrêter devant le mur de l’argent.

Pourtant, demander aux banques de respecter les faibles contreparties qui ont été établies en regard de l’aide publique au refinancement et à leur recapitalisation serait une exigence minimale si l’on voulait réellement replacer la politique et la puissance publique au centre du jeu financier. De même, recommander de limiter les rémunérations exceptionnelles, les retraites chapeau, les parachutes dorés serait parfaitement justifié si l’on voulait réellement « moraliser le capitalisme », comme le prétend le Président de la République. Il est en effet grand temps de prendre des mesures concrètes permettant à l’intérêt général de prévaloir à nouveau et à la décision politique de reprendre ses droits sur l’égoïsme de la toute puissance des forces de l’argent.

Force est de constater que nous n’en prenons pas le chemin. Alors que les sommets du G 20 et les déclarations péremptoires au plus haut niveau de l’État laissaient penser que les règles du jeu allaient changer, la plupart des établissements de crédit, en France comme à l’étranger, s’apprêteraient à verser à leurs dirigeants comme à leurs opérateurs de marché des gratifications d’un montant inégalé…

En rejetant cette proposition de résolution européenne qui n’a pourtant aucune portée impérative, la commission des finances renonce à l’encadrement des bonus, aux obligations de distribution de crédit et à la nécessité de rendre des comptes pour les établissements de crédit.

Mes chers collègues, vous avez sûrement entendu ces derniers temps le discours de M. Baudouin Prot, PDG de la banque BNP Paribas et dirigeant de la Fédération bancaire française.

Discours très intéressant.

Alors qu’il est évident que les banques françaises ont tiré parti de la baisse sensible des taux de refinancement interbancaire, baisse orientée par le comportement des banques centrales pour reconstituer leurs marges d’intermédiation, voici que M. Prot, devant les critiques qui se font jour, théorise sur le « crédit responsable ». Dans son esprit, il s’agit d’éviter que la crise ne se reproduise, en entourant tout crédit accordé du maximum de garanties possibles. Le moins que l’on puisse dire, c’est qu’il est entendu ! La contraction des crédits atteint un niveau inégalé cette année alors que la BNP Paribas vient d’annoncer un résultat pour le premier semestre de l’année 2009 aussi élevé que le résultat annuel de l’exercice 2008 !

Aujourd’hui, on prête moins, pas vraiment moins cher, et on réalise un produit net bancaire particulièrement remarquable. Ne serait-ce que pour cette raison, nous pourrions adopter la proposition de résolution qui nous est présentée.

Mais, entre la majorité de la commission des finances qui s’y oppose et le Gouvernement qui s’est empressé, cette semaine, de demander une seconde délibération afin que la taxation exceptionnelle des établissements de crédit, adoptée par voie d’amendement, soit finalement supprimée du projet de loi de finances, nous nous trouvons décidément face à des gardiens inflexibles du sanctuaire de la finance et de la spéculation !

On évoque l’idée de mettre en œuvre une petite taxe destinée à prendre en charge la surveillance et la supervision des activités de marché. En échange de quoi, les entreprises du secteur, au motif qu’il ne faudrait pas accroître les prélèvements obligatoires, se verraient allégées du paiement de la taxe sur les salaires ! C’est beaucoup de sollicitude pour un secteur d’activité qui non seulement n’a pas créé beaucoup d’emplois ces derniers temps mais qui, de surcroît, conditionne l’existence de milliers d’autres dans ses activités quotidiennes.

La France se retrouve ainsi, une fois de plus, à l’opposé de la plupart des pays développés, qui envisagent sérieusement des mesures de nature fiscale en direction de leurs banques.

Il est grand temps, mes chers collègues, que les affaires bancaires ne soient pas laissées aux seules mains des banquiers. Le pays a déjà payé le prix fort de leur aventurisme et de leur inconséquence en crise économique et sociale, en liquidation d’emplois et d’entreprises. Il faut passer à autre chose.

Au pilori !

Il faut les abattre !

Sans résoudre toutes les questions, la proposition de résolution qui nous est soumise le permettrait, à sa manière. C’est pourquoi le groupe CRC-SPG soutient ce texte. Le rejeter équivaut, une fois encore, à démontrer l’impuissance du politique, …

Oh !

M. Bernard Vera. … une impuissance ici doublée d’une bienveillance constante.

La parole est à M. Richard Yung.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je commencerai tout d’abord par répondre à certains des arguments avancés tant par M. le rapporteur que par M. le secrétaire d’État pour mettre en doute l’opportunité de la proposition de résolution que nous vous soumettons aujourd'hui.

Premièrement, selon M. le secrétaire d’État, cette proposition de résolution n’intervient pas au bon moment.

Ce n’est jamais le bon moment !

Pourquoi ne serait-ce pas le bon moment ? Le G 20 s’est récemment réuni à Pittsburgh, un Conseil européen aura lieu demain, d’autres réunions du G 20 sont également prévues. Le moment nous paraît donc au contraire opportun pour mettre en avant nos propositions sur les quatre grands sujets qui font l’objet du débat.

Deuxièmement, M. le rapporteur nous a dit que la question des rémunérations n’a pas été discutée lors du sommet du G 20, qu’elle relève exclusivement de l’échelon national et qu’il n’est donc pas opportun d’en faire l’objet d’une résolution européenne.

Sauf à vouloir une Europe fédérale, mais nous n’en sommes pas là !

Je l’appelle de mes vœux, monsieur le rapporteur.

Pas moi !

Mais là n’est pas le sujet. Nos opinions sur cette question divergent certainement.

Totalement !

La question des rémunérations a été abordée lors du sommet de Pittsburgh, sous l’angle des bonus et des rémunérations variables, comme l’a d’ailleurs indiqué M. le secrétaire d’État. Il appartient ensuite au Conseil européen de se saisir de cette question et de la traduire en réglementations européennes. Notre responsabilité à nous est ensuite de les transcrire en droit national. Ces différents niveaux – G 20, Europe, France – s’emboîtent un peu comme des matriochkas, les célèbres poupées russes. Nous faisons donc notre travail, même si nous proposons d’aller un peu plus loin que le G 20 – et les pays anglo-saxons –, mais le rôle de la France n’est-il pas aussi de donner l’exemple et de faire avancer les choses ?

Troisièmement, comme vous l’avez écrit dans votre rapport, monsieur le rapporteur, il faut « réintroduire la responsabilité et la notion du prix du risque ». L’ensemble de nos propositions nous paraissent répondre à votre souhait.

En partie.

Quatrièmement, vous nous mettez en garde, monsieur le secrétaire d’État, contre le risque, si nous augmentions les exigences en matière de fonds propres, de restreindre l’accès au crédit pour les particuliers et les entreprises, plus précisément les PME.

Exactement.

Malheureusement, tel est déjà le cas. Le secteur bancaire ne fait plus crédit aux PME.

Il ne faut donc pas aggraver la situation.

Ainsi, dans ma commune, Noizay, située dans notre belle Touraine, je connais une personne qui veut créer une entreprise de bois et qui a besoin pour cela de 80 000 euros. Ce n’est pas beaucoup… Pourtant, alors qu’elle envisage d’hypothéquer sa maison, le matériel – et jusqu’à la bague de la grand-mère ! –, sa demande, après trois mois de discussion, n’aboutit pas. Les banques ne font plus crédit pour la création des PME.

Le Médiateur du crédit aux entreprises a-t-il été sollicité sur ce dossier, mon cher collègue ? Vous évoquez un cas particulier.

Oui, mais il s’agit d’un cas réel, qui tend malheureusement à se généraliser, ce dont nous ne pouvons nous réjouir.

On connaît aussi des cas d’entreprises ayant obtenu un crédit !

Les Anglo-Saxons ont une approche du contrôle des rémunérations qui n’est pas la nôtre. Ils ont sur cette question de vives réticences idéologiques. La pression de Wall Street et de la City est très forte. Savez-vous que, tant à Wall Street qu’à la City, les bonus devraient augmenter cette année de 30 % à 40 % ? C’est de la folie !

Parallèlement, il y a des gens dans ces pays qui disent que cela ne va pas du tout. Ainsi, Kenneth Feinberg, surnommé, aux États-Unis, « le tsar des rémunérations » – pas « le Staline des rémunérations » !

Les conservateurs !

Ils envisagent eux aussi d’encadrer les rémunérations. Loin d’être exclusivement français, ce débat est aussi européen et international.

Pourquoi réguler les rémunérations, fixes et variables, ainsi que les avantages connexes des dirigeants et des salariés des banques ?

C’est une loi bien connue : plus on est proche du marché, plus on en tire d’avantages. Les banquiers et les opérateurs financiers sont tout proches d’un marché qui a explosé de façon extraordinaire ces vingt ou vingt-cinq dernières années, en faisant d’ailleurs preuve d’une ingéniosité absolument extraordinaire.

C’est précisément parce que le marché ne s’autorégule pas – si tel était le cas, on pourrait le laisser jouer – et parce que ses acteurs sont déraisonnables dans leur approche que le niveau de risque augmente de façon inconsidérée. Or qui est l’assureur final ? C’est l’État, c'est-à-dire le contribuable, c'est-à-dire nous ! Il est donc légitime de notre part de vouloir remettre un peu de raison et de bon sens dans ce système. Cela relève de notre responsabilité.

Vous avez évoqué le code de gouvernement d’entreprise des sociétés cotées élaboré par le MEDEF. J’imagine qu’il est plein de bonnes intentions. En pratique, ce code est appliqué de manière très limitée.

Non !

Un bilan de son application est prévu, avez-vous dit, monsieur le secrétaire d’État.

Oui.

Je pense qu’il sera léger !

En matière de rémunération des dirigeants, la situation s’est aggravée en France au lendemain des grandes privatisations et de la constitution des grands groupes, qui ont donné lieu à la naissance de ce que j’appellerai un pacte d’initiés entre les dirigeants et les actionnaires.

Ce pacte était le suivant : les actionnaires ont accepté de satisfaire les demandes des dirigeants de ces entreprises et de leur accorder des rémunérations croissantes, et souvent exagérées, en échange de dividendes élevés – le fameux retour sur investissement –, de 10%, de 12 %, voire de 15 %, ce qui est tout à fait déraisonnable. Or, quand une économie réelle croît de 4 %, voire de 5 % dans le meilleur des cas, il est évidemment impossible de verser aux actionnaires des dividendes de 15 %. On en vient alors aux pratiques que vous connaissez et qui consistent à démanteler les entreprises et à licencier leurs salariés.

Ce pacte a eu des incidences sur les comités de rémunération.

Permettez-moi ici de vous donner quelques exemples pour illustrer mon propos : Mme Bettencourt présidait le comité de rémunération de L’Oréal et n’avait donc pas grand-chose à refuser à ses principaux dirigeants. M. Minc présidait celui de Vinci et ne refusait rien à son PDG, M. Zacharias. M. Beffa, alors PDG de Saint-Gobain, présidait le comité de rémunération de BNP-Paribas, tandis que M. Pébereau, président de BNP-Paribas, siégeait à celui de Saint-Gobain !

Vous voyez là l’endogamie qui se met en place !

Comme au PS !

Il n’y a alors plus aucun contrôle, plus aucun frein, d’une part, entre les dirigeants eux-mêmes, d’autre part, entre les actionnaires et les dirigeants !

Permettez-moi de vous donner quelques exemples chiffrés.

Souvenez-vous de M. Bernard, ancien PDG de Carrefour, remercié par son actionnaire. Il a alors obtenu 29 millions d’euros de retraite complémentaire et 9 millions d’euros d’indemnités de départ, soit un total de 38 millions d’euros.

On est loin de la crise financière !

Non ! Ce sont de tels comportements qui sont en partie responsables de la crise financière !

Le salaire des boutiquiers, c’est autre chose !

Quant à M. Zacharias, l’ancien PDG de Vinci, son indemnité de départ s’est élevée à 250 millions d’euros, soit 21 000 fois le SMIC annuel. Cela dépasse l’entendement !

Les grands oubliés sont les salariés, qui travaillent aujourd'hui six semaines par an pour rémunérer les actionnaires, contre deux semaines au début des années quatre-vingt.

Qu’en est-il du grand débat que M. Sarkozy avait lancé sur la refondation du capitalisme, le partage de la valeur ajoutée entre l’actionnaire, le capital et les dirigeants ? On n’en entend plus parler !

Nos propositions sur les rémunérations sont fondées sur l’observation des faits et sur la volonté d’assurer un fonctionnement harmonieux du système. Je ne les développerai pas en détail, car vous les avez évoquées, monsieur le rapporteur.

Nous proposons notamment – ce sont les alinéas 25, 26 et 27 – d’associer les salariés, par le truchement des comités d’entreprise, à la définition de la politique de rémunération des dirigeants d’entreprise. À cet égard, permettez-moi de rappeler qu’un comité d’entreprise n’est pas qu’une association caritative œuvrant dans les domaines social et culturel. Son rôle est avant tout d’exprimer l’opinion des salariés d’une entreprise.

Nous proposons également de préciser les modalités de versement des bonus – c’est l’alinéa 28 – et de fixer les règles de calcul des rémunérations fixes et variables des dirigeants – ce sont les alinéas 29, 30 et 34.

Je note d’ailleurs que nous nous retrouvons sur la moitié, voire plus, de ces propositions. Il est donc dommage que nous n’ayons pas pu dialoguer ensemble et formuler des propositions.

Vous êtes trop intransigeants !

Mais nous sommes prêts à dialoguer !

Trop tard !

J’évoquerai maintenant la supervision financière en Europe. Nous sommes là réellement au cœur des affaires européennes. Sur ce sujet, nous souhaitons aller plus loin que la Commission européenne, dont les propositions s’appuient sur le rapport Larosière. Nous proposons de fusionner les trois autorités européennes de surveillance dont la création est envisagée – l’autorité bancaire européenne, l’autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles et l’autorité européenne des marchés financiers – en une seule autorité européenne de contrôle, dotée de réels pouvoirs, notamment en matière de sanctions, afin de renforcer la supervision financière européenne.

Sur ce sujet, nous demandons au Gouvernement de ne pas se laisser impressionner par les Britanniques, qui cherchent à botter en touche. Il faut les contraindre, eux qui sont les plus mauvais élèves dans ce domaine, à avancer sur ces questions lors du prochain sommet, au mois de décembre.

Nous souhaitons également la mise en place d’un superviseur unique à l’échelon français. Cette question n’est certes pas européenne, mais elle est une conclusion logique. Le système français va en effet voir se côtoyer deux structures, d’un côté l’Autorité des marchés financiers et, de l’autre, l’Autorité qui résultera de la fusion de la Commission bancaire et de l’Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles, l’ACAM.

Pour notre part, nous pensons qu’il ne s’agit pas d’une bonne organisation. M. Jean-Pierre Jouyet a lui-même déclaré ne pas voir le lien entre ces différentes institutions. À mon sens, si nous avons une autorité unique au niveau européen, il doit en être de même au niveau national.

C’est vrai !

Telles sont nos principales propositions.

En guise de conclusion, j’aborderai trois points.

Premièrement, nous souhaitons que soit relancé le débat sur la distinction claire à opérer entre les activités finançant l’économie réelle et les activités de spéculation. Je sais que certains jugent cette question un peu surannée. Les plus cultivés nous rappelleront que les Américains ont abrogé le Glass-Steagall Act en 1999 ; d’ailleurs, ce n’est peut-être pas ce qu’ils ont fait de mieux…

Quoi qu’il en soit, ce débat doit, me semble-t-il, être relancé. À cet égard, je vous signale que Lord Myners, le secrétaire d’État britannique chargé des activités financières, a lui-même insisté sur la nécessité de discuter de la question et d’opérer une distinction entre les deux types d’activités.

Deuxièmement, selon nous, il faudrait également mettre en place un médiateur européen pour protéger les consommateurs en matière de crédit et de taux d’intérêt. Ce médiateur serait également chargé de gérer le fonds européen alimenté par la prime d’assurance supplémentaire que nous proposons d’instituer.

Troisièmement, il nous semblerait souhaitable de sortir de la direction générale du marché intérieur et des services de la Commission européenne la section consacrée aux marchés financiers, afin d’éviter que cette question ne soit abordée sous un angle essentiellement concurrentiel.

Telles sont, monsieur le secrétaire d’État, nos propositions pour renforcer les mécanismes de régulation et de supervision et pour mieux encadrer la prime de risque. Nous souhaitons que nos propositions soient reprises, d’abord au Sénat, puis au conseil des ministres de l’Union européenne, lors de l’examen de la proposition de directive relative aux exigences prudentielles. Enfin, nous serions heureux de disposer du calendrier des discussions au Conseil européen.

La parole est à M. Joël Bourdin.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, la proposition de résolution présentée par M. Simon Sutour, Mme Nicole Bricq et les membres du groupe socialiste contient des éléments de convergence avec les réflexions menées par le groupe de travail commun du Sénat et de l’Assemblée nationale sur la crise financière internationale et par celui qui a été créé au sein de notre commission des finances. Elle reprend ainsi quelques-unes des mesures préconisées par ces deux groupes de travail ou s’en inspire largement.

C’est en particulier le cas de l’encadrement des modalités des opérations de retitrisation, de l’établissement d’un rapport annuel sur le niveau d’exposition au risque, de l’encadrement des rémunérations des opérateurs de marché et de la publication semestrielle de stress tests, ou tests de résistance, imposés aux établissements financiers.

À cet égard, le groupe UMP tient à saluer la qualité de l’analyse et la pertinence des propositions présentées la semaine dernière par le groupe de travail de la commission des finances sur la crise financière et la régulation des marchés, en particulier par son rapporteur, M. Philippe Marini, sous la présidence de M. Jean Arthuis.

Le rapport de ce groupe de travail constitue une contribution très utile à la fois pour la compréhension des origines de la crise financière actuelle et pour la prévention des crises futures.

Nous sommes tous d’accord, toutes tendances politiques confondues, sur la nécessité de renforcer la supervision bancaire et financière en atténuant les zones d’ombre et l’hétérogénéité de cette supervision, en limitant la procyclicité et les effets du risque systémique et en réintroduisant la responsabilité et le prix du risque.

À cet égard, il aurait mieux valu soutenir la démarche constructive et consensuelle du groupe de travail plutôt que de chercher à réaliser un « bonus politique » sur le sujet en sortant du champ des directives européennes concernées et en formulant des propositions parfois excessives.

Comme le souligne très bien M. le rapporteur, certaines préconisations du groupe socialiste n’ont qu’un lien microscopique – M. Marini a employé l’adjectif « ténu » – avec le texte de la directive qu’elles sont censées viser, voire avec le droit communautaire.

Notre collègue Philippe Marini relève en particulier que la directive concernée intervient seulement dans le domaine strictement prudentiel et concerne uniquement le seul secteur financier.

Surtout, les préconisations de la proposition de résolution relatives aux rémunérations des dirigeants ne prennent pas en compte la concurrence internationale à laquelle est confronté notre pays. C’est en particulier le cas de celle qui tend à proportionner la rémunération des dirigeants à la rémunération la plus faible versée par l’entreprise. Comme le souligne très bien M. le rapporteur, cela « relève plus de la démagogie que de l’économie » et aurait des effets « désastreux sur la compétitivité ».

Il faut y ajouter toute une série de propositions dont la portée peut légitimement susciter des interrogations.

Là encore, ne nous y trompons pas.

Le groupe UMP du Sénat est favorable à un encadrement des dispositions relatives aux rémunérations des dirigeants d’établissements financiers.

Vous y êtes peut-être favorables, mais vous ne le faites jamais !

Cela vient, ma chère collègue !

Notre groupe est très satisfait qu’un consensus se soit dégagé sur cette question et il soutient les mesures prises sur le plan national, dans la ligne des préconisations du groupe de haut niveau, mis en place par la Commission européenne et présidé par M. Jacques de Larosière.

« Paroles, paroles, paroles »…

Nous souhaitons néanmoins éviter toute dérive et toute surenchère qui conduirait à pénaliser notre pays par rapport à ses principaux concurrents.

Le groupe UMP n’a pas souhaité rejeter ou modifier la proposition de résolution initiale, afin de lui permettre d’être examinée en l’état en séance publique – c’est le cas –, et ce conformément aux accords entre les groupes politiques. Néanmoins, il votera contre le texte tel qu’il nous est soumis aujourd’hui.

« Tout va très bien, madame la marquise » !

La parole est à M. le secrétaire d’État.

Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je souhaite apporter des précisions sur plusieurs points qui ont été soulevés et répondre à un certain nombre de questions abordées par Mme Bricq.

Madame la sénatrice, vous suggérez que les banques alimentent un fonds public européen de garantie. Pour sa part, et sans attendre une directive européenne, le Gouvernement propose que les banques paient le contrôle et la supervision du secteur bancaire au lieu des contribuables, comme c’est le cas actuellement.

C’est très insuffisant !

L’Assemblée nationale a adopté à l’unanimité un amendement en ce sens. Lorsque ce dispositif entrera en vigueur, les banques verseront une contribution comprise entre 100 millions et 150 millions d’euros.

De notre point de vue, les banques doivent également payer pour le renforcement de la garantie des dépôts, qui passera de 80 000 euros à 100 000 euros. Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, fera des propositions en ce sens dans le cadre du projet de loi de régulation bancaire et financière qui est actuellement en préparation.

Mme Bricq et d’autres orateurs ont également soulevé des interrogations quant à la supervision européenne. J’aimerais vous faire part de quelques éléments sur ce point.

Sous la présidence française de l’Union européenne, nous avions mandaté un groupe de haut niveau présidé par M. Jacques de Larosière. Ses conclusions, qui ont été rendues au mois de février 2009, constituent le fondement de l’accord politique trouvé au Conseil européen du mois de juin 2009. Elles prévoient la création d’un comité européen du risque systémique, qui serait la véritable tour de contrôle des risques au niveau global, la mise en place de trois autorités européennes de supervision dans le secteur des banques, des assurances et des marchés pour assurer la qualité et la cohérence des normes, ainsi que la surveillance des groupes transnationaux.

Le Conseil européen avait demandé à la Commission européenne de formuler des propositions de règlement, ce qui a été fait au mois de septembre 2009.

Ces conclusions nous conviennent, car elles sont globalement satisfaisantes. Nous avons mis en place un calendrier très serré pour que les propositions soient mises en œuvre dès 2010.

Vous le voyez, la réforme de la supervision que vous demandez est déjà en marche. Cela rejoint ce que j’évoquais tout à l’heure s’agissant du calendrier dans lequel s’insère votre proposition.

Mme Bricq m’a également interrogé sur ce qu’il est convenu d’appeler « l’arrêté bonus ». Reconnaissons-le, c’est sous l’impulsion de la France que le G 20 a adopté des règles fortes pour encadrer la rémunération des opérateurs de marchés, règles que le Gouvernement introduira dans le droit français sans attendre la directive européenne.

Depuis le temps que vous le dites !

Un arrêté sera publié dans les prochains jours, madame Bricq ! Vous voyez donc que vous aurez satisfaction !

J’attends de voir !

Toutes les règles du G 20 sans exception seront traduites dans cet arrêté.

Mais nous irons plus loin. Nous demanderons au Conseil de stabilité financière de contrôler la mise en œuvre des règles dans tous les pays du G 20. Ces normes, pour être efficaces, devront être appliquées partout et par tous.

Le renforcement des fonds propres des banques a également été abordé par Mme Bricq, ainsi que par plusieurs autres orateurs. Sur ce sujet, nous avons un point de convergence, mais également un point de divergence, avec le groupe socialiste.

Le point de convergence réside dans notre volonté partagée de renforcer les exigences en matière de fonds propres pour les banques. Mais la divergence tient à votre proposition d’augmenter les exigences de fonds propres pour toutes les activités, y compris le crédit aux ménages et aux entreprises. C’est bien là toute la contradiction : augmenter les exigences de fonds propres sur le crédit…

Ça fait moins de crédits !

… reviendrait à étouffer le crédit au moment où le Gouvernement cherche au contraire à le développer.

Nous voulons, quant à nous, renforcer les exigences sur les activités les plus risquées, sur un segment seulement. Nous serons ainsi plus durs sur le trading, en soutenant une multiplication par trois des exigences de fonds propres, mais uniquement sur ce segment.

Nous attendons de cette réforme qu’elle permette de réduire les risques et le trading, mais également d’augmenter le crédit aux ménages et aux entreprises et de rendre le système bancaire plus solide.

Monsieur Sutour, vous avez abordé, ainsi que d’autres intervenants, le problème des stress tests, c'est-à-dire des tests de résistances des banques. Comme vous l’avez indiqué, des tests de résistance ont été menés au cours de l’été par le Comité européen des superviseurs bancaires sur vingt-deux groupes bancaires transfrontaliers. Je peux vous indiquer que cet exercice s’est déroulé de manière satisfaisante.

La publicité !

Il a témoigné d’une bonne résistance des banques européennes et confirmé que, à l’heure actuelle, les mesures de recapitalisation mises en œuvre étaient suffisantes au regard des risques portés par les bilans bancaires. C’est, me semble-t-il, un point très important.

Me permettez-vous de vous interrompre, monsieur le secrétaire d’État ?

Je vous en prie, monsieur le président de la commission des finances.

La parole est à M. le président de la commission, avec l’autorisation de M. le secrétaire d’État.

Je voudrais que le Gouvernement use de toute son autorité sur les banques pour clarifier la situation de leurs fonds propres.

En 2007, deux grandes banques nationales avaient racheté, l’une pour 2, 5 milliards d’euros et l’autre pour 1, 5 milliard d’euros, leurs propres actions sur le marché. Je pense donc que les dirigeants des banques doivent recevoir une admonestation très ferme…

Ou au moins des incitations !

… de la part du Gouvernement sur les capitaux propres, car, il n’y a encore pas si longtemps, les banques rachetaient leurs propres actions sur le marché !

Veuillez poursuivre, monsieur le secrétaire d'État.

Votre remarque, monsieur le président de la commission des finances, est tout à fait pertinente.

Vous souhaitez, monsieur Sutour, que les règles du G 20 soient contraignantes au niveau européen. Sachez que le Gouvernement avance dans deux directions. Ces règles seront mises en œuvre dans les prochains jours en France, comme je l’ai indiqué à Mme Nicole Bricq, mais nous souhaitons qu’elles soient appliquées également à l’échelon européen.

C’est pourquoi la France a soutenu l’intégration des règles du G 20 au sein de la directive bancaire. Ce point est acquis aujourd'hui, et Gouvernement a devancé vos souhaits.

Nous attendons !

Monsieur Vera, vous vous interrogez sur la sollicitude du Gouvernement à l’égard des banques. Cette sollicitude coûte cher à ces dernières puisque le Gouvernement leur fait payer le soutien de l’État : elles devront s’acquitter de 1, 4 milliard d’euros en 2009 pour rémunérer la garantie accordée par ce dernier à la Société de financement de l’économie française.

À cette somme de 1, 4 milliard d’euros, s’ajoutent 713 millions d’euros que les banques verseront lors du remboursement des 13 milliards d’euros accordés à celles-ci par la Société de prise de participation de l’État.

Ce sont donc près de 2, 1 milliards d’euros que les banques paieront in fine à l’État.

En outre, comme je l’ai indiqué tout à l’heure, nous demandons la multiplication par trois des exigences de fonds propres sur les activités de trading. Concrètement, nous proposons de réduire significativement la rentabilité de ces opérations pour les banques.

Par ailleurs, le Gouvernement propose que les banques paient pour le contrôle du secteur bancaire en lieu et place des contribuables, ce qui représente de 100 millions à 150 millions d’euros.

Vous le voyez, monsieur le sénateur, il s’agit donc d’une sollicitude qui coûte cher aux banques !

M. Richard Yung n’est pas d’accord avec moi quand j’affirme que la proposition de résolution arrive à contretemps. Tous les arguments que j’ai avancés prouvent pourtant que j’ai raison. Soit les dispositifs que vous proposez sont déjà mis en œuvre, soit ils le seront très prochainement dans la prochaine directive européenne.

Prenons un exemple. Vous exigez aujourd'hui la mise en place de règles afin d’encadrer la rémunération des opérateurs de marché.

Le Gouvernement a déjà obtenu l’adoption de telles règles par le G 20 en ce qui concerne les bonus et les rémunérations. Tous les pays du G 20 se sont ralliés à la demande française, et le G 20 a approuvé les règles proposées par le Conseil de stabilité financière, qui prévoit un encadrement des rémunérations, l’interdiction de bonus garantis et le paiement différé, et en actions, d’une partie substantielle de la rémunération. Tout cela figure déjà dans la directive européenne.

Enfin, sur le plan national, le Gouvernement n’en est plus au stade des propositions, mais il publiera dans les prochains jours un arrêté afin d’inscrire dans notre droit les règles du G 20.

Nous le lirons attentivement !

Il va vous falloir patienter seulement quelques jours, madame la sénatrice !

M. Richard Yung, s’inspirant de ce qui s’est fait aux États-Unis, propose de séparer les activités de spéculation des activités de crédit.

Cependant, rien dans votre proposition d’aujourd'hui ne reflète cette orientation. C’est même plutôt le contraire !

Nous, en revanche, nous établissons cette distinction, puisque nous proposons d’augmenter les exigences de fonds propres pour les activités risquées et nous ne prévoyons pas de restreindre l’accès au crédit.

Nous non plus ! Vous avez mal lu notre proposition !

Nous avons demandé la multiplication par trois des exigences de fonds propres sur les activités de trading, car nous voulons moins de spéculation et plus de crédits en faveur des entreprises et des ménages.

Pour terminer, je me félicite des propos de M. Bourdin.

Il n’a rien dit !

Ils rejoignent très largement la position du Gouvernement, ce qui prouve la solidité de la majorité et le soutien qu’elle apporte aux propositions gouvernementales.

Je félicite également M. le rapporteur de la finesse de ses analyses, et je le remercie d’avoir exposé, comme j’ai tenté de le faire après lui, les raisons pour lesquelles il ne faut pas adopter la proposition de résolution dont nous débattons aujourd'hui.

Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?…

La discussion générale est close.

Sur la proposition de résolution européenne, je n’ai été saisi d’aucun amendement.

Avant de mettre aux voix l’ensemble de la proposition de résolution européenne, je donne la parole à Mme Nicole Bricq, pour explication de vote.

Monsieur le président, il s’agira plus d’un rappel au règlement que d’une explication de vote !

La réforme de la Constitution était censée ouvrir au Parlement un espace de dialogue et lui apporter un droit d’initiative en ce qui concerne les débats.

Or, chaque fois que le groupe socialiste ou le groupe CRC-SPG présente une proposition de loi, les travées de la majorité sont quasi désertes !

La réforme de la Constitution trouve donc ici ses limites.

Nous sommes là !

Et nous alors ?

Je ne parle pas des collègues présents, notamment de ceux qui viennent d’arriver !

M. Philippe Marini, rapporteur. On ne peut parler qu’aux présents !

Le sujet dont nous discutons ce matin est essentiel, puisqu’il concerne toute la société française. Il est dommage de l’inscrire à l’ordre du jour de notre assemblée, puis de refuser d’en débattre.

J’ajoute que l’intervention du groupe UMP – M. Bourdin n’est pas personnellement en cause – n’a rien apporté au fond du débat, ce qui est regrettable.

Le groupe socialiste ne manquera pas de se poser la question de sa participation à de telles séances. Pourquoi continuerions-nous à proposer des sujets de débat aussi importants s’ils ne trouvent aucun écho ?

On nous a dit que le moment était mal choisi, etc. Nous avons essayé de prouver le contraire.

On peut ne pas être d’accord sur l’opportunité d’un texte, mais il faut que tous les groupes débattent sur le fond, faute de quoi la réforme constitutionnelle perdra tout sens.

Ma chère collègue, je transmettrai au président du Sénat vos remarques afin qu’elles nourrissent une réflexion plus globale sur les semaines de contrôle et les semaines d’initiative sénatoriale.

La parole est à M. le rapporteur.

Le propos tenu par notre collègue Mme Nicole Bricq doit nous inciter, sur toutes les travées de l’hémicycle, à nous poser des questions.

Il est de notre devoir de bien utiliser les espaces de temps parlementaire qui nous sont réservés : il en va de la crédibilité du Parlement et des groupes politiques. Le sujet soulevé est donc extrêmement sérieux, et il ne saurait être écarté d’un revers de main.

Mes chers collègues, nous avons le choix entre deux comportements.

Soit nous décidons d’utiliser ces temps parlementaires pour élaborer des textes, pour définir des rédactions et pour les inscrire dans le droit positif. Il nous faudra alors tous accepter des compromis et nous atteler à un vrai travail sur les textes. C’est d’ailleurs ce que nous faisons, souvent dans l’obscurité, à l’occasion de l’examen de nombreux projets de loi et propositions de loi. C’est un travail ingrat, car trouver des compromis suppose par définition quelques sacrifices de part et d’autre par rapport aux positions d’origine.

Soit nous voulons afficher en toute lisibilité, à l’égard de l’extérieur, des thèses. C’est ce que le groupe socialiste a fait en déposant cette proposition de résolution européenne, et c’est parfaitement légitime.

Dès lors que vous voulez être lisibles, dès lors que vous souhaitez porter une initiative, non pour qu’elle s’intègre dans le droit positif mais pour qu’elle fasse évoluer les choses de manière structurelle, vous quittez la logique du dialogue qui conduit à l’élaboration d’un texte puisque tout compromis affaiblirait votre démarche.

De la même manière, toute recherche d’une synthèse nous mettrait en contradiction avec les principes et avec la vision de l’économie qui sont les nôtres.

À la vérité, vous partez du système financier et des règles prudentielles, et vous souhaitez, ce qui est une noble ambition, définir un nouveau droit des rémunérations de l’encadrement des entreprises.

Cela en fait partie !

C’est aussi ça qui est en jeu, et pas seulement le secteur financier !

Notre collègue M. Richard Yung a en effet bien montré, tout à l’heure, quelle était votre logique, laquelle est respectable en tant que telle.

Mais ce n’est pas la nôtre !

Mais c’est une logique politique, …

Et la vôtre, elle est quoi ?

… et il n’est pas possible que nous nous retrouvions en elle.

En effet, la plupart d’entre nous considèrent qu’il ne revient pas à l’État de définir une échelle des rémunérations dans les entreprises privées. Il n’a aucune légitimité pour fixer l’écart maximum entre les plus hautes et les plus basses rémunérations.

Certains modes d’organisation sociale ont mis le conducteur de tracteur et le professeur d’université sur la même échelle. Je ne vous ferai pas l’injure de supposer que vous vous retrouvez sur ces schémas d’autrefois, qui avaient néanmoins le mérite de la clarté ! Après tout, il se trouve encore des gens pour être les héritiers de ces idéologies, notamment dans les pays qui ont connu des organisations politiques de cette nature.

Quoi qu’il en soit, pour en revenir au texte qui nous occupe ce matin, je rappelle que vous n’avez pas voulu, en commission, entrer dans un travail d’amendements qui aurait permis d’aboutir à une proposition de synthèse : c’était possible, car il existe un large tronc commun – M. le secrétaire d'État l’a dit très justement – entre vos propositions et ce qui figure déjà dans les documents faisant l’objet d’un consensus entre nous.

Veuillez conclure, monsieur le rapporteur.

Nous aurions pu amender le texte et aboutir à une rédaction commune ; nous y étions prêts.

Nous aussi !

M. Philippe Marini, rapporteur. Vous ne l’avez pas souhaité, préférant arriver en séance sous le feu des nombreux projecteurs, devant une assistance fournie

Monsieur le rapporteur, vous avez épuisé votre temps de parole !

Pour ces raisons, je ne peux que persister dans la recommandation que la commission des finances a émise tout à l’heure. Et, avec l’accord du président de la commission des finances, je demande un vote par scrutin public.

La parole est à M. Jean Arthuis, pour explication de vote.

La grande majorité du groupe de l’Union centriste suivra la position de la commission des finances, ceux de mes collègues qui sont membres de la commission des affaires européennes se ralliant à l’avis qu’a exprimé cette dernière.

En ce qui concerne les nouveaux exercices de la vie sénatoriale, je suis pleinement d’accord M. le rapporteur. Il y a un choix fondamental à faire. Soit ces fenêtres sont pour nous l’occasion d’exprimer les positions de fond des groupes, et nous acceptons la règle qui prévaut en matière de vote, soit nous essayons de nous extraire de nos visions quelquefois dogmatiques et de nos tabous habituels, qui nous conduisent parfois à des exercices quelque peu caricaturaux.

Si nous sommes prêts à entrer dans une démarche législative qui fasse justice des considérations partisanes, nous pourrons progresser. Mais si chacun veut pouvoir conserver en séance publique la pureté de la position qu’il avait adoptée lors du dépôt de sa proposition de loi ou de résolution, nous continuerons à rencontrer les mêmes difficultés que ce matin.

Nous devons donc procéder, dès aujourd’hui, à l’évaluation de ces nouveaux dispositifs, qu’il s’agisse de la semaine réservée au contrôle ou de la semaine d’initiative sénatoriale. En fonction de cette évaluation, nous pourrons adapter notre pratique pour la rendre plus constructive ; car il n’est pas démontré qu’elle le soit aujourd’hui.

Quoi qu’il en soit, le débat de ce matin sur les rémunérations conserve tout son intérêt. On pourrait par exemple s’interroger sur la pratique des « retraites chapeau », qui ne me paraît pas exactement conforme aux préconisations des organisations patronales, selon lesquelles les rémunérations exceptionnelles doivent être attribuées en fonction des performances de l’entreprise. Or il n’est pas démontré que leurs bénéficiaires, lorsqu’ils prennent leur retraite, soient encore en phase avec les performances de l’entreprise. Ce constat devrait nous conduire à prohiber une telle pratique.

Très bien !

La parole est à M. Jean-Marc Todeschini, pour explication de vote.

Monsieur le président, mon explication de vote sera aussi une réponse à M. le rapporteur.

Il est clair que le groupe socialiste adoptera cette proposition de résolution européenne.

Il la votera !

Excusez-moi ! J’oubliais que, la majorité étant présente par l’artifice du scrutin public, notre proposition serait repoussée !

Notre collègue Nicole Bricq a soulevé tout à l’heure de vrais problèmes de fond. On nous avait dit que la révision constitutionnelle de 2008 permettrait d’améliorer le travail parlementaire. Or force est de constater que l’on nous occupe, effectivement, mais que la réalité du travail parlementaire ne s’est pas améliorée !

Je suis d’accord avec les propos de M. le rapporteur et de M. le président de la commission des finances. Mais il ne s’agit pas d’entrer dans la voie de la compromission, car les compromis sont faciles à trouver, et chacun peut défendre la pureté de ses analyses. Mais si le travail parlementaire se résume à laisser parler les orateurs sans tenir compte de leurs propos, il faut effectivement réviser le fonctionnement de cette semaine d’initiative sénatoriale. Il est trop facile pour nos collègues de la majorité de faire « trois petits tours et puis s’en vont », de se contenter d’arriver au moment du vote pour demander un scrutin public ! La qualité du travail parlementaire n’en est pas améliorée.

On pourrait remettre en cause la procédure du scrutin public !

Sans prolonger indûment le débat ni prendre parti, mes chers collègues, je me permets d’intervenir, puisque j’ai un peu participé à la rédaction de notre règlement et que je suis censé veiller à la manière dont il est appliqué.

Lors de nos travaux préparatoires, la volonté de l’ensemble du groupe de travail s’est clairement exprimée : il a souhaité permettre à la fois l’expression de la position des auteurs des propositions de loi sans que celles-ci soient dénaturées et, dans l’hypothèse où la commission procéderait à un deuxième examen du texte, le dépôt d’amendements.

La proposition de loi ou de résolution peut donc être discutée en séance publique sans qu’aucun amendement soit déposé, mais il est aussi possible de présenter un texte qui conserve sa cohérence, puis de l’amender en séance publique.

Quoi qu’il en soit, je pense que nous serons amenés à reprendre ce débat.

J’en reviens à la proposition de résolution européenne.

Personne ne demande plus la parole ?...

Je mets aux voix la proposition de résolution européenne.

Je suis saisi de deux demandes de scrutin public émanant de la commission des finances et du groupe de l’UMP.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l’article 56 du règlement.

Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

Voici le résultat du dépouillement du scrutin n° 8 :

Le Sénat n’a pas adopté.

L’ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi portant diverses dispositions relatives au financement des régimes d’assurance vieillesse des fonctions publiques hospitalière et territoriale, présentée par M. Claude Domeizel et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés (n° 598 rectifié bis, 2008-2009 ; n° 33 et 32, 2009-2010).

Dans la discussion générale, la parole est à M. Claude Domeizel, auteur de la proposition de loi.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, le paysage de nos retraites se compose de pas moins de trente-cinq régimes obligatoires, qu’ils soient de base ou complémentaires. Il n’est donc pas étonnant que nos concitoyens aient parfois du mal à s’y retrouver !

Parmi ces trente-cinq régimes, la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales, la CNRACL – je n’ai pas besoin de la présenter longuement ici ! – assure le versement des retraites à plus de 930 000 pensionnés des fonctions publiques territoriale et hospitalière.

Peut-être dois-je tout de même éclairer notre assemblée en rappelant quelques caractéristiques de ce régime, qui est le troisième en importance après le régime général et celui des agents de l’État.

Au début de cette année, la CNRACL comptait 2 036 000 actifs et 932 000 retraités. Son ratio démographique, de 2, 18 actifs pour un retraité, est donc toujours favorable du point de vue de son équilibre financier. Mais ce constat ne doit pas masquer la réalité : comme tous les régimes, la CNRACL connaît une dégradation lente mais permanente de ce ratio, qui a atteint son sommet dans les années 1980 avec 4, 5 actifs pour un retraité.

Diverses dispositions, telles que le transfert de personnels de l’État dans le cadre de la décentralisation, la compensation entre régimes spéciaux, voire les exonérations de contribution des centres communaux d’action sociale et des centres intercommunaux d’action sociale, les CCAS et les CIAS, ont eu une incidence sur l’équilibre des comptes du régime. La présente proposition de loi a pour objet de neutraliser leurs effets et de clarifier les relations financières entre l’État et le régime de retraite des fonctionnaires territoriaux et hospitaliers.

Le groupe socialiste, apparentés et rattachés considère également qu’il est indispensable de préparer l’avenir, car, dès 2018, l’équilibre financier de la caisse de retraite des fonctionnaires hospitaliers et territoriaux sera rompu négativement.

Pour une meilleure compréhension, il me paraît indispensable de dresser un historique et un bilan de la participation de la CNRACL à la solidarité intergénérationnelle entre régimes.

À cet instant, permettez-moi de rappeler que le système de retraite par répartition est fondé sur la solidarité entre les actifs et les retraités. Néanmoins, pour tenir compte de l’évolution des secteurs d’activité, la solidarité doit aussi s’exercer entre régimes organisés sur le principe de la répartition au sein d’un groupe socioprofessionnel. En effet, les évolutions socio-économiques que le pays a vécues depuis la Seconde Guerre mondiale ont bouleversé le paysage en fonction duquel s’étaient établis les grands principes qui sous-tendent le fonctionnement des régimes de retraite par répartition. Il résulte de ces mutations que certains de ces régimes, comme celui des mines, ont éprouvé, avec le temps, de plus en plus de difficultés pour assurer l’équilibre de gestion que suppose le principe de répartition.

C’est la raison pour laquelle la loi du 24 décembre 1974, relative à la protection sociale commune à tous les Français, a institué une compensation financière destinée à remédier aux déséquilibres démographiques qui se faisaient jour tant entre les régimes d’assurance vieillesse des salariés qu’entre les régimes des salariés et ceux des non-salariés. Cette compensation généralisée entre régimes de retraite de base a pour objet de corriger, dans le respect de l’autonomie des régimes de protection sociale, les déséquilibres de financement provoqués par les mutations socio-économiques que je viens d’évoquer. Fondée sur la pension la plus basse, celle du régime agricole, elle s’est en fait traduite, pour la CNRACL, par un prélèvement atteignant jusqu’à 1, 5 milliard d’euros par an, soit 34 milliards d’euros depuis 1975.

Mais venons-en au deuxième étage de la fusée : la célèbre et tant décriée « surcompensation ».

La loi de finances pour 1986 a posé le principe d’une compensation complémentaire interne aux régimes spéciaux d’assurance vieillesse, censée renforcer les mécanismes de solidarité entre ces régimes, qui était fondée sur le montant de la pension moyenne versée par ces régimes. En fait, il s’agissait tout simplement de venir puiser environ 4 milliards de francs de l’époque dans les réserves de la CNRACL.

Cependant, le résultat, issu de calculs complexes, étant nettement supérieur aux 4 milliards de francs attendus, la contribution de la CNRACL fut pondérée, dès 1986, par un coefficient réducteur de 22 %. Depuis cette date, c’est un simple décret qui fait varier ce coefficient, qui fut porté jusqu’à 38 % de 1993 à 2000. La surcompensation fut, en quelque sorte, une pompe très efficace dont la puissance d’aspiration dépendait d’un décret annuel !

Les prélèvements annuels ont atteint jusqu’à 1, 5 milliard d’euros, soit plus de 27 milliards depuis 1986. Si on y ajoute la compensation généralisée, la CNRACL, c’est-à-dire le budget des hôpitaux, donc de la sécurité sociale, et des collectivités territoriales, donc de la fiscalité locale, a, depuis 1975, contribué pour plus de 61 milliards d’euros à la solidarité entre régimes.

C’est fou !

Par nécessité plus que par générosité, la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites a programmé la disparition de la compensation spécifique à compter du 1er janvier 2012.

Certes, c’est un décret annuel qui doit fixer la réduction progressive. Il nous est cependant apparu indispensable que la loi pose des balises, et l’exemple de l’année 2009, qui a vu la réduction progressive stoppée, nous y incite. Il est donc proposé à l’article 1er du présent texte que, pour les exercices 2010 et 2011, cette réduction ne soit pas inférieure à cinq points.

J’ai été un peu long dans la présentation de cette première partie : au moment où la surcompensation va disparaître, je n’ai pas résisté à l’envie de rappeler ce qu’aura été, pendant vingt-cinq ans, un système injuste, dénoncé et vainement combattu par l’ensemble des élus locaux.

Ce dispositif opaque et difficile à comprendre, relevant d’une décision discrétionnaire, a entraîné une hausse de la contribution employeur, et donc de l’impôt local. Le comble fut atteint lorsque la CNRACL, nettement excédentaire, dut emprunter pour faire face, en plus du versement des pensions – c’était la moindre des choses ! –, aux exorbitantes obligations liées à la compensation et à la surcompensation.

Venons-en maintenant aux fonctionnaires transférés de l’État vers les conseils généraux et régionaux, c’est-à-dire les personnels techniciens, ouvriers et de service, ou TOS, et les personnels des directions départementales de l’équipement. Dans la loi du 13 août 2004, il était envisagé, sans trop de précisions, de reporter à plus tard la résolution de cette question.

Combien sont ces fonctionnaires ? À ce jour, un peu plus de 102 000 ont été transférés vers les collectivités locales, dont 79 000 – une grande majorité, donc – ont choisi d’être intégrés. Pour la CNRACL, ces 79 000 intégrations ne sont pas marginales puisqu’elles représentent 6, 5 % des fonctionnaires territoriaux et 4 % de l’ensemble des actifs de la caisse. Les autres fonctionnaires, au nombre de 23 000, sont dans une situation de détachement. Ils conservent donc leur droit à retraite au service des pensions de l’État.

Nous examinerons successivement les conséquences financières liées à ces deux catégories : les fonctionnaires intégrés et les fonctionnaires détachés.

La moyenne d’âge des 79 000 fonctionnaires intégrés est de quarante-sept ans, ce qui laisse présager des départs significatifs à la retraite aux environs de 2018. Toutefois, leur taux de féminisation – un peu plus de 50 % pour les plus âgés – est susceptible d’avancer dans le temps plusieurs vagues de départs massifs par l’application des pensions à jouissance immédiate. Celles-ci concernent les agents qui sont parents d’au moins trois enfants et ont accompli quinze ans de service.

Pour ces 79 000 fonctionnaires, mais aussi pour ceux qui seront intégrés ultérieurement, quatre solutions se présentaient aux pouvoirs publics.

La première était le rétablissement, à chaque départ à la retraite, des charges revenant à chacun des deux régimes. Un travail de bénédictin difficile à réaliser !

La deuxième solution consistait dans le versement par l’État d’une soulte à la CNRACL, avec le risque de voir ladite soulte disparaître des comptes de la caisse par le biais de la compensation. Quand je parlais de pompe aspirante...

La troisième solution était de ne rien faire, ce qui, à long terme, se traduirait par une nouvelle iniquité flagrante au détriment de la CNRACL.

Enfin, la quatrième solution consistait à assurer la neutralité financière des transferts entre le compte d’affectation spéciale des pensions de l’État et la CNRACL.

C’est ce dernier dispositif qui figure dans la proposition de loi. Il prendrait effet à compter du 1er janvier suivant la promulgation du texte.

Pour ce groupe de fonctionnaires intégrés, que je qualifierai de « fermé », et jusqu’au départ à la retraite du dernier d’entre eux, le dispositif se traduira, d’une part, par un reversement à l’État des cotisations perçues par la CNRACL pour ces fonctionnaires et, d’autre part, par un remboursement par l’État des pensions de droit direct et de droit dérivé versées par la CNRACL.

Dans un premier temps, ces transferts seront profitables à l’État puisque le montant des cotisations reversées sera supérieur à celui des « prestations retraite » remboursées par l’État. Toutefois, et compte tenu des projections disponibles, le point d’équilibre financier de la CNRACL devrait être atteint dans les dix ou quinze années à venir, ce qui se traduira alors par une inversion des flux. Les modalités d’application de cet article sont renvoyées à une convention qui devrait être conclue entre l’État et la CNRACL.

Pour la seconde catégorie des transferts, les fonctionnaires en position de détachement, le taux de la contribution employeur est celui du régime des pensions civiles pour les fonctionnaires de l’État, soit 60, 14 % à compter du 1er janvier 2009. Il était de 39, 5 % en 2007 et de 50 % en 2008 : les cotisations fictives de l’État sont en progression !

Pour ces agents « décentralisés » qui ont opté pour le détachement, il est donc proposé de limiter le taux de la cotisation employeur au taux applicable à la CNRACL, soit 27, 3 %. Cela nous paraît logique, car, lorsqu’une collectivité locale accueille des fonctionnaires de l’État en détachement dans les conditions de droit commun et sur la base du volontariat, elle s’engage en toute connaissance de cause, notamment, à verser à l’État une contribution patronale au taux le plus fort. Mais, dans le cas du détachement lié à la décentralisation, c’est le fonctionnaire qui a choisi, et non l’employeur.

Enfin, l’occasion nous est donnée grâce à la proposition de loi d’aborder à nouveau la problématique des centres communaux et intercommunaux d’action sociale, qui bénéficient depuis 1999 d’une exonération de la cotisation patronale d’assurance vieillesse. Cette exonération concerne certains de leurs fonctionnaires en contrepartie des tâches que ceux-ci effectuent au domicile de personnes bénéficiaires de prestations d’aide ménagère.

Afin d’éviter toute confusion sur le champ d’application de cette mesure, il est proposé à l’article 3 de préciser que l’exonération n’est possible qu’au titre des seuls fonctionnaires relevant du cadre d’emploi des agents sociaux. Faut-il ajouter que le montant des cotisations vieillesse ainsi exonérées au détriment de la CNRACL s’élevait à plus de 154 millions d’euros depuis la mise en œuvre du dispositif, en 1999 ?

L’article 3 a également pour objet d’instaurer une compensation intégrale de cette exonération au profit de la CNRACL.

Avant que je ne termine, vous me permettrez, madame la secrétaire d'État, mes chers collègues, d’attirer votre attention sur deux points qui, sans être directement liés à la proposition de loi, n’en concernent pas moins les retraites des agents chargés d’un service public.

Le premier a trait au projet de loi relatif à l’entreprise publique La Poste et aux activités postales, que nous examinerons la semaine prochaine. Comme le transfert de personnels de l’État vers les collectivités locales, sujet que nous venons d’aborder, ce projet de loi aura des conséquences désastreuses – je dis bien : désastreuses – pour l’Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l’État et des collectivités publiques, l’IRCANTEC, si les agents sont transférés vers l’Association générale des institutions de retraite des cadres, l’AGIRC, ou vers l’Association pour le régime de retraite complémentaire des salariés, l’ARRCO. Le groupe socialiste présentera d’ailleurs un amendement visant à préserver l’avenir de l’IRCANTEC.

Le second point que je souhaitais aborder concerne trois décrets pris pendant la dernière période estivale, le 26 août 2009 précisément, dont l’objet est de porter création et organisation du service des retraites de l’État et d’instituer un comité de coordination stratégique en matière de retraites de l'État. Faut-il comprendre ces décrets, madame la secrétaire d'État, comme les prémices d’un véritable régime de retraite pour les fonctionnaires de l’État ? Le gouvernement que vous représentez ici a-t-il l’intention de créer, à plus ou moins long terme, un régime de retraite unique pour l’ensemble des fonctionnaires ? Car, je le rappelle, ces derniers n’ont pas de caisse de retraite et sont inscrits au Grand Livre de la dette publique !

Votre réponse, madame la secrétaire d'État, est susceptible d’intéresser non seulement les parlementaires, mais également tous les fonctionnaires, les collectivités locales et les hôpitaux, car une telle disposition aurait sur la cotisation patronale des conséquences que je vous laisse imaginer ! Je vous en rappelle les taux : de l’ordre de 60 % pour les agents transférés et de 27 % pour les agents détachés !

Madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, vous mesurerez l’importance de la présente proposition de loi, qui tend notamment à clarifier les relations financières entre l’État et les collectivités territoriales. Vous comprendrez également que la solution proposée pour régler les flux financiers entre l’État et la CNRACL, d’une part, et la disparition de la surcompensation, d’autre part, sont étroitement liées. Il y va des bonnes – ou du moins de meilleures – relations entre l’État et les collectivités locales !

La parole est à M. le rapporteur.

Monsieur le président, madame le secrétaire d’État, mes chers collègues, la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales est l’un des principaux régimes spéciaux de sécurité sociale – nous le savons tous, et plus encore son président, notre excellent collègue Claude Domeizel !

En 2008, la CNRACL assurait, grâce aux cotisations versées par un peu plus de deux millions d’actifs cotisants, le paiement des retraites d’environ 900 000 pensionnés, dont 480 000 relevaient de la fonction publique territoriale et les 420 000 autres de la fonction publique hospitalière.

La proposition de loi qui nous est aujourd’hui soumise vise à préserver l’équilibre financier de la CNRACL, à l’heure où celle-ci est confrontée à deux évolutions qui affectent sensiblement et durablement ses comptes.

La première évolution tient aux mutations démographiques en cours depuis une vingtaine d’années. Comme l’ensemble des régimes de retraite, le régime des fonctionnaires territoriaux et hospitaliers connaît, sous l’effet du vieillissement de la population, une dégradation continue de son ratio démographique – le rapport entre cotisants et pensionnés –, ce qui entraîne une progression plus rapide des charges de prestations : 8 % en 2008, que des produits de cotisations : 5 % la même année.

La seconde évolution est liée aux transferts de personnels opérés dans le cadre de la décentralisation. La mise en œuvre des transferts de compétences aux collectivités territoriales prévus par l’« acte II » de la décentralisation a en effet pour corollaire l’intégration massive d’agents de l’État dans la fonction publique territoriale, intégration qui se traduit par un afflux à la CNRACL de nouveaux affiliés qui sont non seulement les cotisants d’aujourd’hui, mais aussi les pensionnés de demain.

Les projections financières sont donc particulièrement inquiétantes. Durant la période 2020-2050, le solde de la caisse ne cessera de se dégrader, même s’il semble qu’il doive rester positif jusqu’en 2018 ou 2019. Le déficit atteindrait 1, 1 milliard d’euros en 2020 et 11, 3 milliards d’euros en 2050. Et encore peut-on craindre que ces prévisions ne soient trop optimistes, car elles ont été élaborées par le COR, le Conseil d’orientation des retraites, en 2007, à partir d’hypothèses de taux de chômage et de productivité du travail rendues caduques par la crise économique. De nouvelles projections du COR devraient prochainement revoir ces déficits à la hausse.

Fortement menacé à moyen et à long terme, l’équilibre des comptes de la CNRACL l’est aussi à plus brève échéance en raison de l’incidence financière de certains dispositifs, telles la surcompensation entre régimes spéciaux ou les exonérations de cotisations patronales dont bénéficient les centres communaux et intercommunaux d’action sociale, les CCAS et les CIAS.

La proposition de loi que nous examinons aujourd’hui a pour objet de remédier à l’ensemble de ces difficultés. Elle vise, d’une part, à neutraliser les effets financiers des mesures évoquées et, d’autre part, à régler la question de la compensation financière des transferts de personnels entre l’État et la CNRACL, dans le cadre de la deuxième vague de décentralisation.

La commission des affaires sociales, qui, bien sûr, est consciente que l’équilibre financier de la caisse est précaire, souscrit pleinement à ce double objectif. Elle apporte particulièrement son soutien à trois mesures.

Tout d’abord, elle est favorable à la poursuite de la diminution du taux de recouvrement de la surcompensation, afin que le dispositif puisse s’éteindre en 2012, conformément à ce que nous avions décidé dans la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites.

Ensuite, elle approuve le rétablissement du champ d’application initial de l’exonération de la cotisation patronale d’assurance vieillesse sur les rémunérations des aides à domicile employées par les CCAS et les CIAS. Elle y est d’autant plus favorable que cette mesure figure à l’article 18 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2010, que nous examinerons prochainement.

Enfin, elle partage le souci d’instaurer un dispositif de neutralisation des effets financiers des transferts de personnels entre l’État et la CNRACL, dispositif dont le mécanisme, je le précise, est repris à l’article 27 du projet de loi de finances pour 2010.

Vous l’avez compris, mes chers collègues, nous estimons que le texte qui nous est soumis répond à un certain nombre de préoccupations justifiées. Pour autant, trois des points qu’il contient ne reçoivent pas le plein assentiment de la commission.

En premier lieu, l’article 1er, relatif à la diminution du taux de recouvrement de la surcompensation, relève à ses yeux du domaine réglementaire et non pas législatif.

En deuxième lieu, il lui semble que les collectivités territoriales n’ont pas intérêt à revenir, comme il est prévu à l’article 2, sur les modalités de compensation pour les agents détachés, au risque d’une révision complète des modalités financières de compensation dont les conséquences, à terme, seraient défavorables aux employeurs locaux.

Enfin, l’instauration, à l’article 3, d’une compensation intégrale de l’exonération de cotisation patronale au bénéfice des CCAS et des CIAS nous paraît peu opportune dans le contexte actuel des finances publiques. Elle représenterait en effet une charge supplémentaire pour l’État, alors que celui-ci est déjà soumis à une forte contrainte financière.

Cela étant, afin de respecter le souhait de l’auteur du texte de voir celui-ci débattu en l’état en séance publique et pour bien montrer que, à défaut de soutenir toutes ses propositions, elle partage son diagnostic, la commission a adopté la proposition de loi sans y apporter de modification, tout en faisant valoir les réserves qu’elle lui inspire.

Elle s’en remettra donc au vote du Sénat sur les différents amendements que nous nous apprêtons à examiner.

La parole est à Mme la secrétaire d'État.

Monsieur Domeizel, votre proposition de loi marque la conclusion des échanges constructifs qui ont été conduits en 2009 entre l’État et vous-même, en votre qualité de président de la Caisse nationale de retraite des agents de collectivités locales, la CNRACL.

Ces échanges, dont la conclusion s’est également traduite par une lettre de mon collègue Eric Woerth qui vous a été adressée au début du mois d’octobre, visaient à trouver une issue consensuelle sur deux points particulièrement importants.

Le premier de ces points est relatif aux conséquences sur les régimes de retraite de la CNRACL et de l’État de la seconde vague de la décentralisation, qui a conduit à transférer aux collectivités locales non seulement certaines compétences, mais également les 110 000 fonctionnaires qui les exerçaient.

Les personnels transférés bénéficient de la possibilité d’intégrer la fonction publique territoriale. De fait, ils ont opté massivement pour cette intégration puisque 75 % d’entre eux l’ont choisie et sont donc désormais affiliés au régime de retraite non plus de l’État, mais de la CNRACL. Celle-ci bénéficie maintenant de leurs cotisations, et aura à verser leurs droits à retraite.

La CNRACL, qui estimait depuis plusieurs années que ces modalités lui étaient préjudiciables à long terme, demandait une compensation de l’État. Pour sa part, l’État considérait également que ces modalités, qui rompaient avec le principe d’un régime par répartition, lui étaient préjudiciables : il perdait le bénéfice des cotisations de ces fonctionnaires tout en conservant à sa charge le paiement des pensions en cours. Ainsi, depuis plusieurs années, les experts s’affrontent, se livrant à une bataille de chiffres.

Tout comme le Gouvernement, vous avez souhaité, monsieur Domeizel, sortir de ce différend par le haut. Naturellement, au cours de nos échanges, une solution a émergé. Plutôt que de chercher à compenser entre les régimes de retraite concernés les effets de ces transferts, ce qui aurait impliqué de déterminer – tâche impossible ! – un perdant et un gagnant, il s’agit tout simplement de revenir à la situation financière antérieure : les droits à retraite des fonctionnaires décentralisés ayant opté pour la fonction publique territoriale resteront à la charge du régime de retraite des fonctionnaires de l’État ; en contrepartie, la CNRACL reversera à l’État le produit de leurs cotisations. Elle conservera uniquement la gestion de ces agents, puisqu’ils sont fonctionnaires territoriaux.

Cette modalité est neutre pour toutes les parties : pour les agents, puisque les règles de retraite sont similaires dans les deux fonctions publiques ; pour les employeurs territoriaux, dont le taux de cotisation reste inchangé ; enfin, pour la CNRACL et l’État, qui trouvent là une solution consensuelle correspondant à la situation antérieure à 2004.

En pratique, la CNRACL établira le solde des cotisations et des prestations au titre de la population concernée. S’il est positif, elle reversera l’excédent au compte d’affectation spéciale Pensions ; s’il est négatif, ce dernier versera le montant nécessaire à l’équilibre de la CNRACL.

Ce dispositif durera plusieurs décennies puisqu’il ne s’éteindra qu’au décès du dernier ayant droit des fonctionnaires décentralisés.

Par conséquent, les modalités de suivi de ce dispositif devront être arrêtées d’ici à la fin de l’année. Elles devront être incontestables, transparentes et « auditables ».

Parallèlement au dépôt de cette proposition de loi, le Gouvernement a souhaité intégrer cette mesure dans le projet de loi de finances pour 2010 afin que le dispositif puisse être mis en œuvre dès le 1er janvier 2010.

Le second point résolu est celui de la suppression de la compensation spécifique, communément appelée « surcompensation ». Il s’agit là d’une mesure fort attendue par la CNRACL, pour laquelle la surcompensation représente une charge importante. Le principe en a été acté en 2003 dans la loi portant réforme des retraites.

En pratique, cette suppression induit une charge élevée pour l’État. En effet, la compensation spécifique représentant une ressource importante pour plusieurs régimes spéciaux, sa disparition oblige l’État à majorer ses subventions d’équilibre. En 2009, la difficile situation budgétaire de l’État, conjuguée aux effets de la décentralisation, a conduit à stabiliser le taux de la compensation à 12 %.

Le Gouvernement est reconnaissant au président de la CNRACL que vous êtes, monsieur Domeizel, d’avoir accepté cette stabilisation. Il n’en a pas moins pour objectif, tout comme vous, de parvenir à la suppression de la compensation spécifique.

Ainsi, la mise en œuvre, à compter de 2010, de la neutralisation des effets de la décentralisation permettra, malgré la persistance d’une situation budgétaire dégradée de l’État, de réenclencher la suppression progressive de la compensation. Il est important que, conformément à la volonté du législateur, cette suppression soit effective en 2012.

Le Gouvernement a retenu une baisse linéaire du taux de la compensation spécifique de 4 points par an. Nous savons que vous souhaitez instaurer un rythme plus rapide, mais l’État ne peut souscrire à une telle proposition en l’état actuel de la situation.

Il est vrai que la CNRACL pourrait être en déficit l’année prochaine, à l’image de la plupart des régimes de sécurité sociale.

Le rythme retenu permet de clore un dispositif qui, depuis 1987, a suscité de fortes réserves, voire une opposition de la part des instances du régime que vous présidez, monsieur Domeizel.

Au total, deux grands dossiers étaient source de difficultés depuis plusieurs années. Les discussions constructives qui ont été engagées nous ont permis de trouver ensemble une solution favorable. Le résultat est donc là !

Au-delà des relations financières entre les régimes de retraite, nous devrons principalement trouver ensemble les modalités permettant d’assurer la pérennité de notre système de retraite. Le rendez-vous de l’année 2010 sera, à ce titre, déterminant pour le devenir de notre système social.

Je souhaite maintenant revenir sur les deux questions qui m’ont été posées.

La première concerne, dans le cadre du changement de statut de La Poste, l’affiliation des agents contractuels de l’entreprise à l’IRCANTEC. Cette question est en cours d’examen. En effet, le Gouvernement ne souhaite pas déstabiliser l’IRCANTEC, qui a été réformée l’année dernière. Par ailleurs, le changement de statut de l’entreprise ne doit en aucun cas être préjudiciable aux salariés. À ce titre, le Gouvernement a demandé aux régimes complémentaires concernés, l’IRCANTEC et l’AGIRC-ARRCO, d’examiner les modalités permettant d’éviter ces écueils.

Le second point sur lequel vous m’avez interpellée, monsieur Domeizel, a trait à la réforme du service des pensions de l’État. La révision générale des politiques publiques a conclu que la chaîne de traitement des pensions de l’État n’était pas suffisamment efficiente : le service rendu aux fonctionnaires serait moindre que celui qui est rendu aux salariés du secteur privé. Nous avons donc pris la décision d’unifier l’ensemble de la chaîne des pensions au sein d’un seul opérateur.

Ainsi, pour améliorer le service rendu et rationaliser la gestion, un service à compétence nationale a été créé au sein du ministère du budget. Cette réforme ne concerne que la gestion des pensions de l’État, et sa mise en œuvre s’échelonnera jusqu’en 2012.

La parole est à Mme Françoise Laborde.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, avant de vous faire part de mon sentiment et de celui du RDSE sur le fond de la proposition de loi portant diverses dispositions relatives au financement des régimes d’assurance vieillesse des fonctions publiques hospitalière et territoriale, je souhaitais exprimer mon étonnement quant aux reproches adressés à la commission des affaires sociales, laquelle n’a pas souhaité amender ce texte avant son passage en séance.

En effet, le texte n’a pas été modifié en commission afin que le débat en séance publique puisse avoir lieu sur la base de la proposition de loi initiale. Il aurait été facile d’écourter l’examen d’une proposition de loi composée de seulement cinq articles ! La commission en a décidé autrement, ce que certains de mes collègues ont estimé contraire à l’esprit de la révision constitutionnelle adoptée le 21 juillet 2008, au regard du rôle des commissions dans la nouvelle procédure législative.

Pour ma part, je considère au contraire que ce choix, empreint de sagesse, est conforme à l’esprit de la Constitution. Certes, je ne siégeais pas encore sur ces travées au moment de son adoption, mais il me semble que la réforme constitutionnelle vise globalement à revaloriser le rôle du Parlement et, plus spécifiquement, à améliorer la place des groupes minoritaires et d’opposition.

En permettant l’examen en séance publique de la proposition de loi de notre collègue Claude Domeizel, la commission a respecté l’initiative parlementaire, une position d’autant plus louable que celle-ci émanait de l’opposition. Cette attitude découle bel et bien de l’esprit de la Constitution révisée. Je tenais à le souligner, mes chers collègues.

La proposition de loi que nous avons donc la chance d’examiner est destinée à préserver l’équilibre financier de la Caisse nationale des agents de retraite des collectivités locales, la CNRACL. Derrière cet objectif simple se cache une équation plus difficile, dont l’enjeu est la survie de ce régime spécial dans un cadre financier de plus en plus contraint.

En effet, comme c’est le cas pour tous les régimes de la sécurité sociale, la dégradation du ratio démographique de la CNRACL, combinée à d’autres facteurs structurels, laisse entrevoir un déficit abyssal, de l’ordre de 11, 3 milliards d’euros, en 2050.

La caisse est certes en équilibre aujourd’hui. Le plan de redressement élaboré en 1992, qui consistait, d’une part, à augmenter le taux de cotisation employeur et, d’autre part, à diminuer la surcompensation, avait permis de rééquilibrer les comptes, ainsi que vous l’avez souligné, monsieur le rapporteur.

Malheureusement, au regard des projections, le retour à l’équilibre, amorcé en 2003 avec un excédent de 320 millions d’euros, ne va pas durer. La CNRACL bénéficie actuellement d’un effet d’aubaine lié à l’essor des effectifs des collectivités locales. Mais les cotisants sont de futurs pensionnés qu’il faudra bien prendre en charge malgré l’existence de dispositifs très pesants pour l’équilibre de la caisse – dispositifs sur lesquels la proposition de loi entend d’ailleurs agir.

Il s’agit tout d’abord de revoir la surcompensation, spécifique aux régimes spéciaux, destinée à compenser les disparités démographiques entre les régimes spéciaux et de résorber les inégalités de capacité contributive entre les assurés de ces régimes.

La surcompensation, mes chers collègues, part d’une bonne intention puisqu’elle participe du mécanisme de solidarité inter-régimes. Cependant, conduite à dose excessive, elle se retourne contre les caisses qui ont la chance d’avoir le meilleur ratio démographique. Le taux de recouvrement de la surcompensation a atteint des sommets pour la CNRACL, atteignant 38 % en 1993 ; depuis, le législateur l’a fort heureusement orienté à la baisse.

La proposition de loi a donc pour objet de mettre fin à ce mécanisme, dans le prolongement de l’article 9 de la loi portant réforme des retraites adoptée en 2003. Je crois qu’il est en effet nécessaire de mettre un terme à un dispositif trop pénalisant pour les comptes de la CNRACL.

Il est par ailleurs souhaitable de se pencher sur la question de la contribution employeur due par les collectivités territoriales pour couvrir les charges de pension des fonctionnaires de l’État détachés dans ces collectivités sans limitation de durée : c’est l’objet de l’article 2 de la proposition de loi. Toutefois, sur ce point, je m’interroge : disposons-nous de projections permettant de trouver le juste équilibre entre ce qui est bon pour la CNRACL et ce qui est bon pour les collectivités locales ?

L’article 3 vise à préciser le champ d’application de l’exonération des cotisations patronales et d’assurance vieillesse sur les rémunérations des aides à domicile employées par les centres communaux et intercommunaux d’action sociale, et à créer une compensation intégrale de cette exonération, versée directement par l’État. Le premier alinéa de cet article, nous l’avons bien compris, est plutôt consensuel, le Gouvernement l’ayant inscrit dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2010. Nous aurons donc l’occasion d’y revenir très prochainement.

Je terminerai par un mot sur l’article 4, où est prévue la compensation par l’État des charges liées au transfert des personnels de certains de ses services aux collectivités locales. Il s’agit là de corriger une fâcheuse et récurrente tendance de l’État : profiter de la décentralisation pour se délester de charges financières. Les collectivités locales en savent quelque chose, la CNRACL aussi !

Mes chers collègues, ce régime spécial a connu une période faste. Hélas, ce n’est plus le cas. Puisqu’il rencontre les mêmes difficultés que les autres régimes, il est bien normal de neutraliser les incidences financières de dispositifs qu’il supporte difficilement aujourd’hui. Par conséquent, le RDSE est très favorable à la présente proposition de loi.

Pour conclure, mes chers collègues, je rappellerai que ce débat renvoie à celui, plus large, qui porte sur l’avenir très préoccupant de l’ensemble de notre protection sociale. Le déficit du régime général atteindra 30, 6 milliards d’euros en 2010. Que va nous proposer le Gouvernement ? Un autre grand emprunt ?

À l’occasion de l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale, les radicaux de gauche veilleront très attentivement à ce que les réponses apportées ne mettent pas en péril le principe fondateur de la sécurité sociale : la solidarité.

La parole est à M. François Autain.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, comme chacun le sait, la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales, la CNRACL, gère la retraite des agents des collectivités territoriales ainsi que celle des fonctionnaires hospitaliers, selon un principe fondamental pour le groupe CRC-SPG, celui de la répartition.

L’excédent financier de la CNRACL constitue d’ailleurs la preuve que le système solidaire de retraite par répartition est économiquement efficace, singulièrement en période de crise du système capitaliste. Avec quelque 2 millions de cotisants pour environ 950 000 retraités, la caisse connaît en effet une situation confortable sur laquelle le Gouvernement s’appuie, j’y reviendrai ultérieurement, pour lui imposer la surcompensation.

Permettez-moi aussi de rappeler que, outre ces bons résultats, la CNRACL présente également la spécificité d’être aujourd’hui la seule caisse de retraite dont le conseil d’administration comporte en son sein des représentants des employeurs et des salariés élus, de la même manière qu’est élu son président, en l’occurrence notre collègue Claude Domeizel.

Cette spécificité n’est peut-être pas sans incidence sur la bonne santé de la caisse, comme elle n’est peut-être pas sans incidence sur la proposition de loi que nous examinons aujourd’hui : j’ai cru comprendre qu’elle avait fait l’objet la semaine dernière d’une présentation et d’une discussion en conseil d’administration.

Je ne vous surprendrai pas, mes chers collègues, en disant que les sénatrices et sénateurs du groupe CRC-SPG voteront en faveur de cette proposition de loi. En effet, comment ne pas souscrire aux quatre articles du dispositif qui visent à supprimer les effets néfastes des premières lois de décentralisation et de la loi Fillon de 2003 portant réforme des retraites ?

D’ailleurs, à la suite d’un bilan sur les conséquences de l’application à la CNRACL des lois de 2003, bilan demandé par la CGT, le conseil d’administration de la caisse avait formulé une série de propositions très proches de celles dont nous discutons aujourd’hui.

Mon groupe avait estimé en son temps que l’application des premières lois de décentralisation aurait pour conséquence le transfert massif de dépenses publiques de l’État vers les collectivités territoriales. Nous redoutions à l’époque que ces dépenses ne soient pas compensées… Malheureusement, la suite des événements nous a donné raison.

Si aujourd’hui le transfert des personnels de l’État aux collectivités locales est effectivement financé, force est de constater que tel n’est pas le cas pour ce qui relève des cotisations dues au titre des pensions civiles des fonctionnaires en détachement n’ayant pas opté, comme le leur permet la loi, pour l’intégration. Pour ces derniers, le taux de la contribution due par l’employeur, c’est-à-dire par les collectivités – qui n’étaient pas nécessairement demandeuses de transfert –, est de 60, 14 %, alors qu’il n’est que de 27, 3 % pour les fonctionnaires détachés ayant opté pour l’intégration.

Concrètement, les collectivités locales qui se sont vu « imposer » le transfert de certains personnels doivent acquitter une cotisation au même taux que celles qui ont entamé des démarches volontaires pour accueillir des fonctionnaires en détachement.

Que l’on ne s’y trompe pas : je ne veux nullement incriminer, stigmatiser ou, pis, sanctionner des agents qui, comme le leur permet la loi, n’ont pas souhaité être intégrés dans la collectivité locale où ils sont en détachement. Cependant, je refuse que pèsent sur les collectivités des dépenses importantes découlant de la seule volonté de l’État de transférer une partie de ses personnels. C’est pourquoi nous soutenons la proposition formulée par notre collègue Claude Domeizel d’établir un taux de contribution employeur unique pour l’ensemble des fonctionnaires relevant de la CNRACL.

De même, nous sommes favorables à l’article 1er de la proposition de loi, qui a pour objet d’appliquer l’article 9 de la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites. Aux termes de celui-ci devait intervenir une baisse progressive du taux de la surcompensation qui pèse sur les régimes spéciaux, et ce jusqu’à l’extinction, fixée théoriquement à 2012, de cette dernière. Je dis bien théoriquement, car, contrairement à ce qui était prévu dans la loi, le taux n’a pas diminué en 2009 : il a été maintenu à 12 %. Le Gouvernement ayant par trop tendance à repousser certaines échéances lorsqu’elles lui sont défavorables, il est légitime de nourrir quelque inquiétude à ce sujet !

Mon groupe juge cette surcompensation illégitime. En effet, contrairement aux arguments utilisés pour instaurer cette dernière, les régimes spéciaux, CNRACL en tête, sont en strict équilibre, et dégagent même des bénéfices. Cette vérité, votre gouvernement ne veut pas l’entendre, madame la secrétaire d’État, comme il n’a pas voulu l’entendre en 2007, quand il a été question de la réforme des régimes spéciaux de retraite.

Ce qu’il faut rappeler, c’est que les régimes spéciaux participent à hauteur de 47 % à la compensation, là où le régime général participe pour 46 % seulement. Quant aux bénéficiaires de cette compensation, ce sont principalement les exploitants agricoles, à hauteur de 70 %, et les commerçants et artisans, à hauteur de 24 %, les régimes spéciaux n’en percevant pour leur part que 7 %. C’est pourquoi il nous semble important de soutenir cet article 1er.

Cette question de la surcompensation est centrale, car la situation actuelle fait peser sur la CNRACL d’importantes dépenses. Ces dernières, si elles ne mettent pas en cause, à court terme, l’équilibre de la caisse, pourraient toutefois la fragiliser dans l’avenir, particulièrement si l’on s’en tient aux estimations formulées par le Conseil d’orientation des retraites, estimations assises sur un principe simple : la diminution du nombre de cotisants.

Pour notre part, nous contestons cette analyse qui entérine par avance des choix politiques – car c’est bien de cela qu’il s’agit ! – dogmatiques, destinés à réduire les dépenses publiques, que celles-ci soient nationales ou locales. Cela prend par exemple la forme du recours massif aux agents contractuels en lieu et place de titulaires, ou du non-remplacement de fonctionnaires au bénéfice d’une externalisation des services.

Pour toutes ces raisons, et comme je l’ai indiqué au début de mon intervention, le groupe CRC-SPG votera cette proposition de loi.

La parole est à M. Jacky Le Menn.

Monsieur le président, madame la secrétaire d'État, madame la présidente de la commission, mes chers collègues, comme l’a souligné de manière fort pertinente notre collègue Claude Domeizel, la proposition de loi dont il est l’auteur a pour objet de conforter la CNRACL et de contribuer à l’amélioration des finances des collectivités locales.

Celles-ci ont été fortement mises à mal ces dernières années, notamment par les transferts de charges de toutes natures en provenance de l’État – lui-même, du reste, en situation financière dégradée, et c’est un euphémisme ! –, transferts dont les compensations n’ont pas suivi, nonobstant les engagements qui avaient été pris.

Je pense en particulier à l’allocation personnalisée d’autonomie, mesure sociale en faveur des personnes âgées et dépendantes particulièrement appréciée par nos concitoyens, dont l’État avait promis de compenser le coût à hauteur de 50 %. Or, en moyenne, nous en sommes aujourd’hui à un taux compris entre 28 % et 30 % suivant les départements, alors que l’état de dépendance lié au vieillissement de la population s’accroît. Cette dépense touche plus spécifiquement les départements, dont les budgets, actuellement en préparation, sont particulièrement difficiles à boucler du fait de la diminution sensible des recettes, par exemple des droits de mutation. Et vous savez bien, mes chers collègues, que ce sera pire dans un avenir proche en raison des modifications annoncées des impôts locaux et de la disparition de la taxe professionnelle.

La proposition de loi contribuera également à soulager les charges d’exploitation des budgets hospitaliers. Cela est particulièrement bienvenu compte tenu de la situation financière extrêmement difficile que rencontrent tous les hôpitaux, situation que nous connaissons tous ici et dont il n’est même pas exagéré d’affirmer qu’elle est catastrophique pour certains établissements, en particulier pour de très nombreux centres hospitaliers universitaires.

Du reste, malgré le vote de la loi du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires, la situation financière des hôpitaux n’est pas près de s’améliorer compte tenu, d’une part, du niveau de l’objectif national des dépenses d’assurance maladie prévu dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour l’exercice 2010, que nous examinerons dans quelques jours, et, d’autre part, de diverses autres mesures figurant dans le même texte qui ne sont pas à la hauteur des enjeux. Le déficit cumulé de l’assurance maladie reste sans précédent.

Pour en revenir plus précisément à l’objet de la proposition de loi qui nous est aujourd’hui soumise, je rappelle que, au sein du régime de base des fonctions publiques hospitalières et territoriales, la CNRACL constitue un régime spécial de sécurité sociale.

Elle est confrontée à une double évolution qui fragilise ses comptes à moyen et à long terme.

La première évolution, ce sont les mutations démographiques en cours depuis une vingtaine d’années. En effet, comme l’ensemble des régimes de retraite, celui des fonctionnaires territoriaux et des fonctionnaires hospitaliers connaît une dégradation continue de son ratio démographique, ratio qui s’analyse comme le rapport entre le nombre de cotisants au régime et le nombre de retraités en relevant. De l’avis même de tous les observateurs, cette dégradation est due au vieillissement de la population. Elle entraîne bien évidemment une progression de plus en plus rapide des charges supportées par ce régime, alors que ses ressources, c’est-à-dire le produit des cotisations, stagnent.

La seconde évolution est à rapporter aux effets des transferts de personnels, notamment les plus récents, opérés dans le cadre de l’« acte II » de la décentralisation. Nous touchons là au taux de contribution employeur des collectivités au régime des pensions civiles pour les fonctionnaires de l’État en détachement. Notre collègue Claude Domeizel ayant développé ce point très important, je n’insisterai pas.

Cette proposition de loi vise donc, comme l’a précisé son auteur, d’une part, à neutraliser les effets financiers sur la CNRACL de certaines mesures, telles la surcompensation entre régimes spéciaux ou les exonérations de cotisations pour les personnels des centres communaux et intercommunaux d’action sociale, et, d’autre part, à régler la question de la compensation financière entre l’État et la CNRACL des transferts de personnels opérés dans le cadre de la décentralisation.

L’objectif est de préserver l’équilibre financier de cette caisse, qui, je viens de le rappeler, est confrontée à des évolutions difficiles.

Étant donné la situation, les mesures prévues dans la proposition de loi sont plus que nécessaires.

Il est bon d’insister à nouveau sur ce que proposent ses auteurs. Il s’agit tout d’abord de programmer la suppression progressive, d’ici à 2012, du taux de surcompensation, c'est-à-dire de la compensation démographique entre régimes spéciaux. Il s’agit ensuite de prévoir un conventionnement entre l’État et la CNRACL afin de neutraliser les effets du transfert de personnels de l’État vers les conseils généraux et les conseils régionaux dans le cadre de la décentralisation, de façon que ne soient pas pénalisées les finances de ces collectivités, qui n’ont pas choisi d’accueillir ces agents ; sont ici concernés les personnels techniciens, ouvriers et de service relevant antérieurement de l’éducation nationale et travaillant dans les collèges, pour les départements, ou dans les lycées, pour les régions, ainsi que du personnel en provenance des directions départementales de l’équipement. Il s’agit enfin de compenser les conséquences financières résultant pour l’État et pour les organismes de sécurité sociale de la présente proposition de loi par la création, à due concurrence, d’une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

Cette proposition de loi, claire et nécessaire, permet bien de garantir l’équilibre financier de ce régime spécial à moyen et à long terme et d’étayer les finances des collectivités locales et des établissements publics hospitaliers, ce qui, dans un cas comme dans l’autre, devient une extrême urgence.

Nos collègues de la majorité ayant déposé des amendements, nous aurons l’occasion de préciser nos positions au cours de la discussion des articles.

La parole est à M. Alain Gournac.

Monsieur le président, madame la secrétaire d'État, mes chers collègues, la proposition de loi présentée par notre collègue Claude Domeizel a pour objet le financement des régimes d’assurance vieillesse des fonctions publiques hospitalière et territoriale. Il y est proposé des solutions pour remédier aux difficultés financières rencontrées par la CNRACL.

Comme l’a rappelé le rapporteur, M. Dominique Leclerc, la situation financière de cette caisse est marquée par une double contrainte.

Premièrement, la population vieillit, ce qui provoque un déséquilibre entre le nombre des cotisants et celui des pensionnés, problème que l’on retrouve généralement dans les régimes de retraite. Cette situation présente une acuité particulière pour la CNRACL au vu des projections du Conseil d’orientation des retraites.

Deuxièmement, la caisse doit faire face à un afflux massif de cotisants à la suite des transferts de personnels liés à l’acte II de la décentralisation.

Nous comprenons la préoccupation des auteurs de la proposition de loi, plus particulièrement celle de son premier signataire, président de cette caisse de retraite. De plus, nous sommes d’accord sur la nécessité de préserver l’équilibre financier de celle-ci. Pour autant, nous ne pouvons adopter ce texte en l’état. C’est pourquoi je présenterai, au nom du groupe UMP, deux amendements lors de l’examen des articles.

En effet, l’article 1er répond au problème de la surcompensation, c’est-à-dire la compensation spécifique des disparités démographiques et financières entre les régimes spéciaux de retraite.

Cependant, la proposition d’abaisser le taux de recouvrement de cette surcompensation relève non pas du domaine de la loi, mais du domaine réglementaire. De plus, le Gouvernement a déjà prévu dans le projet de loi de finances pour 2010 une baisse de quatre points et a confirmé la disparition de ce mécanisme en 2012.

Par ailleurs, l’article 2 vise à plafonner le taux de cotisation au régime des pensions de l’État lorsqu’un agent choisit le détachement sans limitation de durée.

Or les collectivités territoriales sont gagnantes dans le système actuel, qui ne prévoit pas de révision du niveau de la compensation au titre de la cotisation retraite employeur, que l’agent choisisse de rester fonctionnaire de l’État ou d’intégrer la fonction publique territoriale. En effet, la proportion des agents intégrant la fonction publique territoriale représente environ 75 % des fonctionnaires transférés, et le taux de cotisation versé à la CNRACL est toujours sensiblement plus faible que celui qui est compensé par l’État.

Il n’est donc pas souhaitable de modifier le dispositif en vigueur, même si l’article 4 de la proposition de loi apporte une solution pour clore le débat entre la CNRACL et l’État sur les modalités de compensation par ce dernier des charges liées aux transferts de personnels opérés dans le cadre de la décentralisation.

Je conclurai par une remarque plus générale.

Je pense que le rendez-vous sur les retraites, dont nous aurons à débattre l’année prochaine, devra être l’occasion d’aller au-delà de l’examen des flux financiers entre les régimes de retraite. Ceux-ci connaissant tous des difficultés financières, il est nécessaire et urgent d’aborder la question de fond des modalités qui permettront d’assurer, dans une logique d’équité intergénérationnelle, la pérennité de l’ensemble de notre système de retraite.

La parole est à M. Christian Cambon.

Monsieur le président, madame la secrétaire d'État, mes chers collègues, dans le contexte d’anticipation de ce que sera la prochaine réforme des retraites, il n’est pas inutile de s’interroger, comme vient de le faire Alain Gournac, sur la charge financière qui pèse sur les finances locales du fait de la CNRACL et de sa contribution à d’autres régimes de retraite. Il peut effectivement paraître utile de modifier certaines dispositions législatives ayant pour effet d’affecter lourdement et durablement l’équilibre financier de cette caisse et d’envisager d’alléger au moins partiellement les charges qui pèsent sur elle.

Même si, en raison du dynamisme du recrutement dans la fonction publique territoriale, la situation démographique et financière de la CNRACL est aujourd’hui relativement meilleure que celle de nombreux autres régimes, d’ici à 2012, près de 40 % des fonctionnaires territoriaux partiront à la retraite. À réglementation constante, les dernières projections du Conseil d’orientation des retraites anticipent un déséquilibre financier de la CNRACL à compter de 2018, et M. le rapporteur a rappelé tout à l’heure les craintes pour l’équilibre financier de cette caisse que suscitent ces projections.

Depuis 1980, en effet, on assiste à une montée en charge du régime, qui se manifeste par une baisse des deux rapports démographiques de la CNRACL. Sur la période 1980-2008, le rapport démographique brut est ainsi passé de 4, 53 à 2, 21 cotisants pour un retraité.

Dans le même temps, ces dernières années, les mécanismes de compensation généralisée et de surcompensation ont conduit la CNRACL à prendre une part essentielle dans le financement des déficits accusés par certains régimes de retraite, au point que sa propre trésorerie a fini par être menacée.

En effet, dès la mise en place du système de compensation, en 1974, puis de surcompensation, en 1985, la bonne santé financière de la CNRACL et son rapport démographique favorable l’ont placée largement en tête des contributeurs, en proportion des prestations versées, à l’équilibre financier des autres régimes de retraite.

La baisse progressive de la surcompensation a commencé à inverser ce mouvement déficitaire, mais il est essentiel de rappeler deux faits. D’une part, entre 1974 et 2007, la CNRACL a versé 31 milliards d’euros au titre de la compensation généralisée. D’autre part, entre 1985 et 2007, le régime a déboursé 25 milliards d’euros au titre de la surcompensation. Au total, 56 milliards d’euros ont ainsi été prélevés sur les fonctionnaires territoriaux et hospitaliers, mais également sur leurs employeurs. En clair, c’est l’impôt local qui finance les retraites versées par les régimes déficitaires !

Une telle situation ne correspond à aucune logique économique ou sociale, ni même aux principes fixés dans les lois de décentralisation de 1982. La hausse tant décriée de la fiscalité locale est en réalité liée pour partie à des paramètres que les élus locaux ne maîtrisent aucunement.

Au moment où l’État envisage de transformer profondément les budgets des collectivités territoriales en supprimant la taxe professionnelle et en la remplaçant par un ensemble de ressources dont la pérennité n’est pas encore assurée – c’est le moins que l’on puisse dire ! –, on comprend l’inquiétude des élus locaux face à une contribution obligatoire des collectivités dont ils ne maîtrisent ni l’évolution dans le temps ni les critères de financement. La participation d’un régime de retraite au financement du déficit chronique d’autres régimes ne peut que renforcer leur inquiétude.

Il en va de même de la politique de développement des emplois de service ou familiaux : leur financement, nous semble-t-il, doit relever du budget de l’État et non de celui des collectivités locales ou des hôpitaux.

Très bien !

Il me paraît utile, après avoir traité de la santé financière des employeurs publics locaux, d’évoquer les droits à pension des fonctionnaires des trois fonctions publiques.

Pour la CNRACL, c’est la tranche de pension mensuelle allant de 1 000 à 1 099, 99 euros qui rassemble, au 31 décembre 2008, le plus grand nombre de pensionnés de droit direct, la deuxième tranche de pension la plus importante par l’effectif concerné étant la tranche de 800 à 899, 99 euros. Ces deux tranches représentent à elles seules 32 % de la population de droit direct : en d’autres termes, 32% des retraités disposent d’une pension très faible au regard des besoins qu’ils ont à satisfaire, et ce à un âge où ils sont en droit de mener une vie décente, à l’abri de tout risque pécuniaire.

En outre, toutes les études le montrent, les Français sont prêts à cotiser plus et plus longtemps dès lors que le niveau de leur retraite est préservé. Il sera donc utile, madame le secrétaire d’État, de prendre en considération cette attente, qui pourra guider utilement la réforme de 2010 et lui permettre de mieux tenir compte des évolutions démographiques.

En ce qui concerne la proposition de loi de M. Domeizel, je suivrai bien évidemment la position qu’a excellemment défendue M. Alain Gournac.

Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?…

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion des articles.

La parole est à M. Claude Domeizel, sur l'article.

M. le rapporteur a indiqué que la commission avait choisi de soumettre au Sénat la proposition de loi dans sa rédaction initiale. Cependant, si la commission avait modifié ou supprimé l’article 1er, par exemple, j’aurais pu, par voie d’amendement, en demander le rétablissement : cela n’aurait rien changé sur le fond…

J’ai souligné au cours de la discussion générale qu’il existait un lien entre la suppression de la surcompensation, donc de cet article 1er, et le transfert de fonctionnaires de l’État vers les collectivités territoriales en application des lois de décentralisation.

Je n’ignore pas que la fixation du taux de la surcompensation relève du domaine réglementaire.

Ah !

Je suis très bien placé, peut-être même mieux que quiconque, pour savoir que ce taux est fixé par un décret annuel, qu’il est parfois reconduit, mais qu’il peut aussi fluctuer de manière importante puisqu’il a atteint jusqu’à 38 %.

Pour autant, je considère que le législateur est fondé à encadrer les décrets que doit prendre le Gouvernement : faisant cela, nous ne sortirions de notre rôle !

On m’assure aujourd’hui qu’en 2009 ce taux ne changera pas et restera à 12 %. Mais qui peut me garantir qu’en 2010 il ne sera pas encore à 12 %, qu’il sera effectivement abaissé, par exemple à 8 %, pour arriver à zéro en 2012 ? Qui peut me donner cette garantie alors que le taux de 2008 a été reconduit pour 2009 ?

Il a raison !

Si le processus de réduction de trois points par an avait été engagé dès 2009, le taux aurait été de 6 % en 2010. Or celui que l’on nous promet est de 8 % !

C’est pourquoi je propose à l’article 1er que le taux soit réduit chaque année d’au moins cinq points. Ainsi, le taux de la surcompensation ne pourrait pas être supérieur à 7 % en 2010.

On me répondra sans doute qu’avec 8 % dans un cas, 6 % dans l’autre, 7 % avec ma proposition, la différence n’est pas bien grande. Mais la différence est surtout de l’ordre du symbole : ce point de moins permettra à la caisse de terminer l’exercice 2010 en équilibre, alors que, si le taux de la surcompensation est fixé à 8 %, cet exercice sera clos en déséquilibre.

Je suis étonné que l’on remette en cause une proposition de loi dont l’objet est d’encadrer les choix du Gouvernement. Je le suis d’autant plus qu’en 2010 la caisse déboursera 450 millions d’euros au titre des agents de l’État transférés, alors qu’abaisser le taux de la surcompensation de 8 % à 7 % ne coûterait que quelques dizaines de millions d’euros à ce même État : il me semble qu’il est un peu pingre !

Il n’est pas pingre, il est économe !

Voter l’amendement de suppression de l’article 1er revient, dans les faits, à adopter cette position.

Je le répète, je suis surpris que l’on refuse le taux de 7 % alors que la contribution cumulée de la caisse s’élève, depuis 1974, à 61, 6 milliards d’euros.

Nous avons tout intérêt, symboliquement, à accepter le dispositif proposé pour les agents transférés de l’État vers les collectivités locales tout en préservant, tout aussi symboliquement, l’équilibre annuel.

Pour toutes ces raisons, je considère que la suppression de l’article 1er serait vraiment regrettable.

L’amendement n° 1, présenté par Mme Procaccia, M. Gournac et les membres du groupe Union pour un Mouvement Populaire, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Alain Gournac.

M. Alain Gournac. Monsieur Domeizel, l’État n’est pas pingre, il est économe, ce qui est bien différent !

M. Domeizel est un expert dans les matières dont nous débattons. Je l’ai donc écouté avec une grande attention, comme il se doit lorsqu’un expert s’exprime. Il nous a expliqué qu’il fallait encadrer le Gouvernement. Pour autant, il ne m’a pas convaincu.

Je considère que la fixation et l’évolution du taux de la surcompensation relèvent du pouvoir réglementaire, comme c’est le cas pour tous les dispositifs de compensation entre régimes sociaux : compensation généralisée, compensation spécifique entre régimes vieillesse, entre régimes maladie… Cela a d’ailleurs été confirmé dans la loi de 2003. Dès lors, les dispositions proposées à l’article 1er ne relèvent effectivement pas du champ législatif.

Le projet de loi de finances pour 2010 intègre dans sa construction budgétaire une réduction du taux de la surcompensation de quatre points à compter du 1er janvier 2010. Ce taux sera ainsi porté de 12 % à 8 %. À ce titre, un nouveau décret modificatif devra être pris avant la fin de l’année.

Et après ?

Après, c’est prévu !

Laissez-moi terminer, monsieur Domeizel !

Le Gouvernement a par ailleurs confirmé la suppression de la surcompensation en 2012, conformément à la loi de 2003, avec une nouvelle baisse en 2011.

Dans ces conditions, mes chers collègues, je vous invite à supprimer l’article 1er.

Quel est l’avis de la commission ?

Je me réjouis que nous puissions discuter de cette question en séance, après les échanges dont elle a déjà fait l’objet en commission.

Il est vrai, monsieur Domeizel, que les contributions de la CNRACL au titre de la surcompensation sont très élevées. Heureusement, en 2003, le Gouvernement a pris conscience de cette situation et a décidé l’extinction de la surcompensation en 2012. On peut effectivement se demander pourquoi cela n’a pas été fait plus tôt.

Cette compensation doit donc s’éteindre dans deux ans, malgré une pause regrettable de la baisse du taux en 2008.

Regrettable, en effet !

La fixation de ce taux relevant, cela a été rappelé, du pouvoir réglementaire, il appartiendra au ministre du budget d’en déterminer le niveau. La commission est donc favorable à la suppression de l’article 1er de la proposition de loi.

Cela étant, madame le secrétaire d’État, nous attendons maintenant du Gouvernement qu’il confirme son engagement de supprimer cette surcompensation en 2012, car elle est devenue très difficilement supportable pour la CNRACL.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Comme l’a rappelé M. Gournac, la fixation et l’évolution du taux de la surcompensation relèvent du pouvoir réglementaire, comme c’est le cas pour tous les autres dispositifs de compensation.

Le projet de loi de finances pour 2010 intègre dans sa construction budgétaire une réduction du taux de la surcompensation de quatre points, celui-ci passant ainsi de 12 % à 8 % à compter du 1er janvier 2010. À ce titre, un nouveau décret modificatif sera pris avant la fin de l’année.

Comme l’a indiqué M. Woerth dans sa lettre au président de la CNRACL, le taux de la surcompensation sera ramené à 4 % en 2011, avant de s’éteindre en 2012.

Le Gouvernement est donc favorable à l’amendement de suppression de l’article 1er.

La parole est à M. François Autain, pour explication de vote sur l’amendement n° 1.

Je voterai contre cet amendement : l’État est peut-être économe, mais, nous sommes bien placés pour le savoir, il ne tient pas toujours ses promesses.

Je ne citerai qu’un exemple : celui du déficit de la protection sociale. On nous avait affirmé que ses comptes seraient en équilibre en 2003. Ensuite, on a évoqué 2007, puis 2009, puis 2011, puis 2012… Maintenant, on ne sait plus, et le Gouvernement ne semble pas vouloir s’engager sur la date à laquelle les comptes de la sécurité sociale seront en équilibre. Peut-être agit-il ainsi par prudence, …

Avec raison !

… mais force est de constater qu’il n’a tenu aucune de ses promesses ! Il est donc légitime de craindre qu’il ne respecte pas davantage ses nouveaux engagements. Je partage en la matière les inquiétudes de notre collègue Claude Domeizel.

C’est pourquoi l’inscription dans la loi de la suppression de la surcompensation apporterait une garantie supplémentaire, dont nous avons bien besoin. Pour cette raison, mon groupe ne votera pas l’amendement de suppression.

La parole est à M. Jacky Le Menn, pour explication de vote sur l’amendement n° 1.

Je ne reviendrai pas sur l’équilibre financier très précaire de la CNRACL : le diagnostic est partagé par M. le rapporteur, qui nous en a fait part voilà quelques instants.

Si nous avons, pour notre part, accepté le principe de la surcompensation lorsque l’avenir financier du régime n’était pas menacé, la situation est aujourd’hui tout à fait différente, nous en convenons tous.

La loi de 2003 avait par ailleurs anticipé la situation, puisqu’il y était prévu que la surcompensation devait s’éteindre en 2012 selon un calendrier bien précis. J’y insiste, nous sommes étonnés que la baisse de la surcompensation prévue pour 2009 n’ait pas eu lieu.

La baisse de la surcompensation serait d’ordre réglementaire. Nous ne le contestons pas. Mais si l’on veut rattraper le retard qui a été pris, pour des raisons qui seraient trop longues à expliquer dans le cadre d’une explication de vote, la diminution doit être bien supérieure à cinq points, pour des questions d’équilibre. En effet, si tel n’est pas le cas, le résultat financier de la caisse sera déficitaire, ce que nous ne pouvons envisager. Quel responsable de collectivité locale ou quel dirigeant hospitalier pourrait accepter que le régime des retraites de l’ensemble de ces fonctionnaires soit en danger ?

Pour toutes ces raisons, le groupe socialiste votera contre l’amendement n° 1.

Je mets aux voix l’amendement n° 1.

En conséquence, l’article 1er est supprimé.

L’amendement n° 2, présenté par Mme Procaccia, M. Gournac et les membres du groupe Union pour un Mouvement Populaire, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Alain Gournac.

L’article 2 de la proposition de loi a pour objet, pour les agents décentralisés ayant opté pour le maintien au sein de la fonction publique de l’État sous la forme d’un détachement sans limitation de durée, de limiter le taux de la contribution employeur au taux applicable à la CNRACL, soit 27, 3 %, en lieu et place du taux applicable au régime des fonctionnaires de l’État.

Cette proposition n’a pas de justification : le dispositif prévu à l’article 119 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a mis en place, conformément à l’article 72-2 de la Constitution, une compensation financière de l’État aux collectivités locales pour les compétences transférées sur une base non révisable. Les modalités en sont prévues à ce même article.

Pour les agents qui choisissent de conserver leur statut de fonctionnaire de l’État et qui sont en fonction dans la collectivité locale dans le cadre d’un détachement sans limitation de durée ou qui sont détachés d’office à l’expiration du délai de deux ans, l’État compense aux collectivités locales le coût salarial, y compris les charges employeur au titre du régime de retraite de l’État de l’année de transfert. Ultérieurement, l’employeur territorial cotise au taux de droit commun du régime de l’État auquel est resté affilié le fonctionnaire, sans que le niveau de la compensation soit révisé.

Si ces agents intègrent ensuite la fonction publique territoriale, la compensation financière de l’État n’est pas révisée à la baisse quand bien même le taux de cotisation de l’employeur est fortement réduit. Il est en effet de 27, 30 % pour la CNRACL, bien plus faible que celui qui est retenu pour établir la compensation initiale et qui s’élève, selon l’année du transfert, à 39, 5 %, 50 %, 55 %…

En pratique, les statistiques démontrent que les agents déjà transférés, soit la majorité de la population totale dont il est prévu de décentraliser les compétences, choisissent à 70 % au moins l’intégration dans la fonction publique territoriale, soit immédiatement, soit à terme.

Ainsi, le dispositif mis en place dans la loi du 13 août 2004 est en soi protecteur des intérêts financiers des collectivités locales.

La modification prévue dans la proposition de loi conduirait à réviser les modalités financières de compensation : ses conséquences seraient, en pratique, défavorables pour les employeurs locaux.

L’objet de cet amendement est donc de conserver les modalités de la loi du 13 août 2004.

Quel est l’avis de la commission ?

Je ne reviendrai pas sur l’explication qui nous a été donnée au sujet de l’article 119 de la loi du 13 août 2004 ni sur la possibilité que vise à ouvrir cet article 2 de réviser les modalités financières de la compensation.

D’après les statistiques dont nous disposons, nous pouvons imaginer qu’à terme les collectivités locales seront gagnantes puisque, comme cela a été rappelé, plus des deux tiers des agents déjà transférés choisissent d’intégrer la fonction hospitalière.

La commission a donc émis un avis favorable sur cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

La disposition prévue à l’article 2 de la proposition de loi serait préjudiciable aux collectivités locales. Le Gouvernement est donc favorable à l’amendement n° 2, qui tend à supprimer cet article.

La parole est à M. Claude Domeizel, pour explication de vote sur l’amendement n° 2.

J’ai écouté attentivement les explications de notre collègue Alain Gournac, confortées par celles de M. le rapporteur et de Mme la secrétaire d’État.

Cet amendement a été proposé par des présidents de conseil général qui craignaient d’être perdants dans cette opération.

Nos interrogations en la matière nous conduisent à nous abstenir, quitte éventuellement à décider, au moment de la discussion du projet de loi de finances, de déposer un amendement identique à cet article 2. Nous pourrions alors être amenés à remanier la totalité de la loi de 2004 pour ce qui est de l’application de la dotation générale de décentralisation.

Je mets aux voix l’amendement n° 2.

En conséquence, l’article 2 est supprimé.

L’amendement n° 3, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Rédiger ainsi cet article :

Au dernier alinéa du III de l’article L. 241-10 du code de la sécurité sociale, les mots : « d’un » sont remplacés par les mots : « relevant du cadre d’emplois des agents sociaux territoriaux en fonction dans un ».

La parole est à Mme la secrétaire d’État.

La CNRACL est confrontée à une lecture extensive du champ de l’exonération des charges patronales pour les centres communaux et intercommunaux d’action sociale. Des décisions de justice récentes tendent à élargir le champ des catégories de personnels exonérées.

Le Gouvernement est favorable à la sécurisation du périmètre de l’exonération. À ce titre, le présent amendement reprend la rédaction d’une disposition allant en ce sens qui a été introduite dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2010.

Est en revanche écartée la création d’une compensation par l’État, le dispositif similaire pour le régime général ne prévoyant pas une telle modalité et la situation des finances publiques la rendant inopportune.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission a très vite compris qu’il était essentiel de revenir au champ d’application initial de l’exonération afin d’éviter les possibles dérives.

En revanche, dans un contexte budgétaire difficile, il est impensable d’imaginer une compensation intégrale.

Elle a donc émis un avis favorable sur cet amendement.

La parole est à M. Jacky Le Menn, pour explication de vote sur l’amendement n° 3.

Notre désaccord porte sur le refus du principe de la compensation par l’État de cette exonération, comme de toute exonération dont il serait redevable.

Le rapporteur général de la commission des affaires sociales, Alain Vasselle, qui s’exprime avec sagesse, ne me démentira pas : nous constatons que, depuis 2004, la quasi-totalité des exonérations et niches sociales ne sont pas compensées. En d’autres termes, comme le formule très bien M. Vasselle, « l’État fait le choix délibéré de mettre à la charge de la sécurité sociale des politiques qui sont de sa responsabilité ».

Nous ne partageons pas un tel choix. Aussi, nous voterons contre cet amendement.

La parole est à M. Alain Gournac, pour explication de vote sur l’amendement n° 3.

M. Alain Gournac. Le groupe UMP votera l’amendement proposé par le Gouvernement. Après avoir entendu Mme le secrétaire d’État le présenter, nous regrettons même de ne pas l’avoir déposé nous-mêmes !

La parole est à M. François Autain, pour explication de vote sur l’amendement n° 3.

Nous sommes favorables à l’article 3 de la proposition de loi, mais il me paraît nécessaire de préciser certains points.

Comme vous le savez, depuis 1999, les CCAS bénéficient, pour certains de leurs agents, d’une exonération de la part patronale de la cotisation due au titre de la branche vieillesse, exonération qui pèse sur la CNRACL pour un montant estimé à 154 millions d’euros. Si cette somme peut paraître faible par rapport à l’ensemble du budget de la CNRACL, le risque est grand de la voir augmenter avec le temps, puisque l’on sait que de très nombreux CCAS entendent bénéficier de cette exonération pour l’ensemble de leurs agents et non plus seulement pour certains d’entre eux.

À nos yeux, cette tentative pour élargir le champ des bénéficiaires de l’exonération en question traduit les importantes difficultés que rencontrent les centres communaux d’action sociale pour parvenir à l’équilibre, particulièrement pour les missions qui relèvent de la prise en charge ou de l’accompagnement de la dépendance des personnes âgées ou des personnes handicapées.

Ces difficultés financières découlent, là encore, de l’insuffisance des financements, liée notamment au désengagement des départements, qui refusent de financer des activités ne relevant pas de leurs compétences obligatoires.

On assiste même, depuis quelque temps, au refus de certains départements, souvent gérés par la majorité présidentielle – oui, il en reste !

À titre d’exemple, et pour ne prendre qu’un département, très emblématique il est vrai, le conseil général des Hauts-de-Seine refuse de prendre en charge le traitement des dossiers « handicap » gérés par les CCAS au motif qu’il existerait à l’autre bout du département une maison départementale du handicap. Qu’importe s’il est plus pratique pour ces personnes, dont la mobilité peut être réduite en raison même de leur handicap, de se déplacer dans leurs communes !

Pour en revenir à l’article 3 de la proposition de loi, il nous semble important de préciser qu’il n’appartient pas à la CNRACL de prendre en charge, au prix d’une perte de ressources, des situations économiques difficiles. Ce n’est pas à elle d’assumer les dépenses auxquelles l’État et les départements refusent de faire face !

C’est pourquoi nous voterons contre l’amendement présenté par le Gouvernement.

Je mets aux voix l’amendement n° 3.

En conséquence, l’article 3 est ainsi rédigé.

L’amendement n° 4, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Rédiger ainsi cet article :

I. - La dernière phrase de l’article 108 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales est remplacée par trois phrases ainsi rédigées :

« La Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales reverse à l’État, pour ces fonctionnaires, les cotisations perçues. En contrepartie, l’État rembourse à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales le montant brut des pensions versées à ces agents ainsi que les charges supplémentaires afférentes dues au titre des dispositions de l’article L. 134-1 du code de la sécurité sociale. Les modalités de mise en œuvre de ce reversement et de ce remboursement sont précisées par un décret pris après avis du conseil d’administration de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales. »

II. - L’article 51 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 est ainsi modifié :

1° Après le e) 1° du A du I, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« ...) Les versements de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales effectués en application de l’article 108 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales ; » ;

2° Après le c) du 2° du A du I, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« ...) Les versements à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales effectués en application de l’article 108 de la loi du 13 août 2004 précitée ; ».

III. - Les dispositions du présent article entrent en vigueur le 1er janvier 2010. »

La parole est à Mme la secrétaire d’État.

L’article 4 de la proposition de loi a le même objet que l’article 27 du projet de loi de finances pour 2010 et tend à instaurer les mêmes modalités.

Le présent amendement vise à reprendre la rédaction du projet de loi de finances, qui a bénéficié de l’analyse du Conseil d’État et qui est plus précise dans les modalités de suivi des flux financiers entre les régimes. Sur ce point, il prévoit notamment les règles d’imputation comptable au sein du compte d’affectation spéciale Pensions.

Quel est l’avis de la commission ?

Le Gouvernement nous propose une rédaction qui est plus conforme aux recommandations du Conseil d’État et, de plus, reprend l’article 27 du projet de loi de finances pour 2010.

La commission émet donc un avis favorable sur l’amendement n° 4.

La parole est à M. Jacky Le Menn, pour explication de vote sur l’amendement n° 4.

Compte tenu des explications qui viennent d’être apportées, notamment sur le fait que l’amendement vise à reprendre la rédaction de l’article 27 du projet de loi de finances, nous voterons pour.

La parole est à M. Claude Domeizel, pour explication de vote sur l’amendement n° 4.

M. Claude Domeizel. Ce n’est pas parce que le Gouvernement nous propose un texte meilleur que nous allons voter contre !

Bien sûr, nous voterons pour l’amendement n° 4, puisque cette nouvelle rédaction de l’article 4 a exactement le même objet que la rédaction d’origine.

La parole est à M. Christian Cointat, pour explication de vote sur l’amendement n° 4.

J’avoue mon étonnement : s’il s’agit exactement du même texte, ce n’est pas la peine de le voter, il figurera dans la loi de finances !

Il est tout à fait anormal de voter plusieurs textes identiques. Pourquoi sommes-nous obligés de voter un article qui se trouve dans le projet de loi de finances, lequel se suffit à lui-même ? J’aimerais obtenir quelques précisions à ce sujet.

Je mets aux voix l’amendement n° 4.

En conséquence, l’article 4 est ainsi rédigé.

L’amendement n° 5, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme la secrétaire d’État.

Le Gouvernement souhaite lever le gage de la proposition de loi.

Quel est l’avis de la commission ?

M. Dominique Leclerc, rapporteur. La commission n’a pas pu examiner cet amendement, mais, eu égard au vote précédent, lever le gage me semble tout à fait logique…

La commission émet un avis favorable.

M. le président. Il serait nouveau et intéressant que le Sénat s’oppose à la levée du gage ! Mais il ne va pas créer cette jurisprudence.

Il n’y a pas lieu de voter une levée de gage, on en prend acte avec satisfaction !

Et bonheur !

Je mets aux voix l’amendement n° 5.

En conséquence, l’article 5 est supprimé.

Avant de mettre aux voix l’ensemble de la proposition de loi, je donne la parole à M. Claude Domeizel, pour explication de vote.

La proposition de loi ainsi amendée préserve l’essentiel de l’article 3 initial, qui concerne les CCAS, du moins sa partie la plus importante, celle qui détermine le périmètre des personnels concernés. Quant à l’article 4, non seulement l’essentiel est préservé, mais le texte adopté est quasiment identique. Néanmoins, la suppression d’une partie de l’article 3 et surtout celle de l’article 1er dénaturent un peu l’objectif que nous cherchions à atteindre.

Pour autant, nous n’allons pas nous opposer au texte ainsi modifié. À titre personnel, j’aurais même tendance à voter pour.

Un petit effort !

Cependant, par solidarité avec mes collègues du groupe socialiste, comme eux, je m’abstiendrai.

La parole est à M. François Autain.

La situation est tout à fait inhabituelle !

Oui !

En effet, le texte sur lequel nous devions nous prononcer lors de la discussion générale n’est plus le même que celui sur lequel nous devons statuer maintenant. C’est très embarrassant !

Vous pouvez voter pour !

Les amendements qu’a présentés le Gouvernement sont, il est vrai, plutôt positifs ; j’ai d’ailleurs voté pour l’un d’entre eux. Cependant, je reste opposé à la suppression des articles 1er et 2.

Tout bien pesé, la solution médiane me semble être de m’abstenir.

La parole est à M. le rapporteur.

C’était aujourd’hui la première fois depuis la révision constitutionnelle que nous examinions une proposition de loi, c’est-à-dire un texte d’origine parlementaire.

Après avoir tenu une séance au cours de laquelle chacun de ses membres a pu s’exprimer, la commission a tenu à ce que le texte soit discuté en séance publique dans sa rédaction initiale. Nous avons ainsi voulu rester fidèles à l’esprit de la réforme constitutionnelle et donner aux membres de l’opposition la possibilité de manifester leur volonté politique sur un point précis, en l’occurrence la CNRACL, comme tout à l’heure ils l’ont fait lors de la discussion d’une proposition de résolution européenne présentée par un membre de la commission des finances.

Nous avons ainsi démontré ce matin que chacun pouvait s’exprimer en fonction de son appartenance politique, face à un Gouvernement qui mène une politique bien précise. Le vote sera donc conforme à la logique.

Mes chers collègues, sans prendre parti sur le fond, je vous donne acte que vous avez ce matin, par votre travail, respecté les droits de l’opposition de présenter un texte qui n’a pas été dénaturé et qui est l’expression de sa volonté, et que, une fois cette présentation faite, le Sénat aura voté dans le respect de la décision de chacun.

Oui, mais sur un texte différent !

C’est cet esprit qui permet à la fois que les textes soient examinés dans leur version d’origine – je pense qu’il en ira de même cet après-midi – et que chacun, c’est bien la moindre des choses, exprime ses positions politiques.

C’est une bonne chose !

C’est la démocratie !

C’est un progrès !

Personne ne demande la parole ?...

Je mets aux voix l’ensemble de la proposition de loi.

Mes chers collègues, l’ordre du jour de ce matin étant épuisé, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à quinze heures.

La séance est suspendue.