Séance en hémicycle du 22 juillet 2014 à 21h30

La séance est reprise.

J’informe le Sénat que, saisie en application de la loi organique n° 2010-837 et de la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 relatives à l’application du cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution, la commission du développement durable, des infrastructures, de l’équipement et de l’aménagement du territoire a émis un avis favorable :

– d’une part, sur le projet de nomination de M. Augustin de Romanet de Beaune aux fonctions de président-directeur général de la société Aéroports de Paris (neuf voix pour) ;

– d’autre part, sur le projet de nomination de Mme Christine Noiville aux fonctions de président du Haut Conseil des biotechnologies (sept voix pour).

L’ordre du jour appelle la discussion en nouvelle lecture du projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale en nouvelle lecture, de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2013 (projet n° 759, rapport n° 764).

Dans la discussion générale, la parole est à M. le secrétaire d'État.

Madame la présidente, mesdames, messieurs les sénateurs, ce projet de loi de règlement a pour objet de constater les résultats de l’exécution tels qu’ils ressortent de la comptabilité budgétaire et de la comptabilité générale de l’État.

Je rappellerai brièvement les principaux éléments de cette exécution.

Le premier enseignement de l’année 2013 est la maîtrise de la dépense : quel que soit le champ de dépense retenu, les résultats de l’exécution sont positifs en matière de maîtrise des charges publiques.

La dépense sous norme en valeur du budget de l’État a été inférieure de 144 millions d’euros à l’autorisation parlementaire ; la dépense globale de l’État a été maîtrisée et, dans le même temps, nos priorités ont été financées. Je rappellerai, par exemple, les créations de postes dans les ministères prioritaires ou la mise en œuvre du plan pauvreté.

La dépense d’assurance maladie a été inférieure de 1, 4 milliard d’euros à l’objectif fixé par la loi de financement de la sécurité sociale – nous l’avons évoqué cet après-midi ici même.

Enfin, la dépense publique dans son ensemble a augmenté, en valeur, de seulement 2 %, soit le plus bas niveau depuis 1998. En effet, entre 2007 et 2012, la dépense publique a augmenté en moyenne, chaque année, de 3, 1 % en valeur. Nous avons donc réduit, en 2013, de plus d’un tiers le rythme de croissance de la dépense par rapport à celui qui était constaté sous la dernière législature. Je souligne aussi que 2013 a été l’année précédant les élections municipales ; elle a donc été l’année qui a connu le pic des dépenses d’investissement local qui est constaté avant ces élections. Ce pic a conduit à une croissance de 3, 4 % de la dépense locale, soit une progression nettement supérieure à la dépense publique totale.

Nous avons donc enregistré en 2013 des résultats en matière de maîtrise de la dépense sans précédent depuis quinze ans. Pour autant, peut-on dire que la qualité du service public a baissé en 2013, que les droits des assurés sociaux ont diminué ou que l’investissement public, qu’il soit local ou national, a été délaissé ? La réponse à ces questions est clairement non. C’est la preuve que l’on peut faire montre de sérieux dans la gestion de l’argent public sans remettre en cause notre service public ou notre modèle social.

S’agissant des recettes, le principal objet de nos débats en première lecture a porté sur les écarts entre prévision et exécution. On constate en effet un écart de 14, 6 milliards d’euros entre la prévision et l’exécution des recettes fiscales du budget général. Les écarts entre l’une et l’autre concernent plus généralement l’ensemble des ressources publiques et expliquent la plus grande part de l’écart entre prévision et réalisation du déficit public.

Nous connaissons les facteurs d’explication de ces moins-values fiscales : c’est la moindre croissance de l’activité économique – 0, 3 %, contre 0, 8 % prévu en loi de finances initiale ; c’est surtout l’élasticité des recettes qui a été nettement inférieure à l’unité – 0, 2 – et qui explique, à elle seule, une dégradation de 0, 5 % du PIB.

Cette notion d’élasticité a fait l’objet de longs débats ; je souhaiterais l’éclairer par des éléments concrets.

Une élasticité inférieure à l’unité signifie que les prélèvements obligatoires ont progressé moins rapidement que l’activité économique. Si l’on regarde en détail l’évolution des prélèvements en 2013, on constate que deux impôts expliquent la faible progression des recettes : l’impôt sur les sociétés, en raison notamment de la chute du bénéfice fiscal des sociétés financières – nous l’estimons à 7 % à ce stade ; la TVA, en raison de la faiblesse de l’investissement des ménages, c’est-à-dire essentiellement de la construction immobilière.

Cette faible élasticité des prélèvements en 2013 est donc liée à deux secteurs de l’économie spécifiques : le secteur financier et le secteur immobilier. Ces deux secteurs étant particulièrement cycliques, les moindres prélèvements qu’ils ont induits en 2013 le sont également ; ce sont des moins-values ponctuelles qui ont vocation à être résorbées à moyen terme.

J’insisterai enfin sur la sincérité des prévisions de recettes fiscales faites pour 2013.

L’article 32 de la loi organique relative aux lois de finances dispose que la sincérité s’apprécie « compte tenu des informations disponibles ». La prévision de la loi de finances initiale pour 2013 a été faite au regard des informations disponibles à l’automne 2012. Le Conseil constitutionnel a estimé que celle-ci était conforme au principe de sincérité.

En vertu de ce principe, le Gouvernement a ensuite actualisé régulièrement ses prévisions : d’abord, au moment du programme de stabilité en avril, puis au moment du dépôt du projet de loi de finances pour 2014, en septembre, et, enfin, au moment de la loi de finances rectificative de fin d’année, en novembre.

Ce n’est pas au regard de l’importance de l’écart entre prévision et exécution que l’on apprécie la sincérité d’un budget, sans quoi la loi de finances initiale pour 2009, avec un écart de 45, 2 milliards d’euros entre prévision et exécution, aurait été sans doute la plus insincère de l’histoire… La sincérité s’apprécie au regard des informations qui sont disponibles à un instant « T » et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler. De ce point de vue, la loi de finances initiale pour 2013, comme la loi de finances rectificative de fin d’année 2013, était bien conforme au principe de sincérité.

Voilà, madame la présidente, mesdames, messieurs les sénateurs, les principaux éléments qui doivent être gardés en mémoire au moment d’examiner le projet de loi de règlement et que je souhaitais indiquer à la Haute Assemblée avant son examen en nouvelle lecture.

Mme la présidente. La parole est à M. le rapporteur général.

Madame la présidente, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, le projet de loi de règlement qui nous revient en nouvelle lecture est identique à celui que notre assemblée avait rejeté – même si telle n’était pas ma proposition – le 15 juillet. En effet, l’Assemblée nationale a adopté hier le même texte que celui qu’elle avait voté en première lecture, qui correspond d’ailleurs au projet initial du Gouvernement. Cela montre que la divergence entre les deux assemblées ne porte pas sur le contenu du texte proprement dit, mais traduit des prises de position politiques.

Je prends acte des points de vue qui se sont exprimés et qui seront probablement rappelés au cours de la discussion générale, en notant toutefois qu’ils ne reflètent pas la nature et le contenu du projet de loi de règlement. Celui-ci se limite à constater les résultats de la gestion d’un exercice et comporte par ailleurs quelques dispositions de nature technique qui n’ont fait débat ni à l’Assemblée nationale ni au Sénat. Dans ces conditions, on aurait pu s’attendre à ce que ce projet de loi de règlement soit unanimement entériné…

Il n’en demeure pas moins que la nouvelle lecture de ce texte ne permettra pas de rapprocher les points de vue entre les deux assemblées, ce qui est sa raison d’être ; nous sommes donc réunis pour une sorte de remake de la première lecture.

Dans ces conditions, mes chers collègues, je serai très bref et me contenterai de préciser que la commission des finances a décidé de proposer au Sénat d’adopter sans modification le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2013. Je ne peux que vous conseiller de suivre cet avis.

La parole est à M. Éric Bocquet.

Madame la présidente, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, intégré au débat d’orientation budgétaire, le projet de loi de règlement que nous examinons ce soir à nouveau n’avait pas mobilisé l’essentiel du débat, celui-ci étant polarisé sur le devenir de nos finances publiques. Il pourrait donc s’agir, dans les faits, de donner à celui-ci le relief qu’il n’a pas eu jusqu’alors, mais vous me permettrez pourtant de ne pas le faire, en vue d’envisager les prolongements que nous pouvons tirer de la situation d’exécution budgétaire pour 2013.

Les éléments fondamentaux d’analyse du budget pour 2013 sont connus : le déficit global a enregistré une nouvelle réduction. Nous pourrions fort bien nous en féliciter si cela ne traduisait pas, en réalité, les limites pour le moins préoccupantes de la situation.

La difficulté fondamentale du projet de loi de règlement pour 2013, comme d’ailleurs du projet de loi de finances rectificative pour 2014 que nous venons d’examiner, réside, on le sait pertinemment, dans l’insuffisance des recettes fiscales, celles-ci étant en effet largement conditionnées par la réalité de l’activité économique. C’est cette insuffisance de recettes qui bride le mouvement de réduction des déficits et nous crée des difficultés nouvelles. Elle montre, sans la moindre équivoque, que la dépense publique est aujourd’hui par trop contrainte et réduite le plus souvent à la seule correction des « désordres du marché », ce qui la rend inefficiente. L’exemple n’en est-il pas donné par les 20 milliards d’euros d’allégement de cotisations sociales accordés aux entreprises sans contreparties ni ciblage et qui ne servent, selon toute vraisemblance, qu’à subventionner 800 000 emplois privés sous-payés et sous-qualifiés, véritables « emplois aidés » ?

De fait, ce débat doit être l’occasion de nous demander ce qu’il demeure de la grande réforme fiscale qu’on nous avait annoncée au début de l’année. Un grand chantier dont nous n’avons trouvé dans le collectif budgétaire que quelques menus travaux sous la forme d’une nouvelle version de l’écotaxe, dont les défauts sont d’ailleurs à peu près les mêmes que la première : son produit sera insuffisant, elle demeure collectée par un organisme privé qui ne manquera pas de prélever son écot sur cette collecte insuffisante et elle ne répondra absolument pas aux besoins de financement connus pour l’indispensable transition énergétique de l’économie et de la société françaises.

Je vais peut-être paraître quelque peu iconoclaste, mais le compagnonnage des lois de finances me laisse à penser que la solution aux problèmes du pays ne passe pas toujours ni nécessairement par une mesure fiscale. La fiscalité n’est pas la panacée ! En effet, avant de proposer des taxes mal conçues, il est grand temps que l’on se demande si certaines ressources existantes ne pourraient pas être mobilisées pour atteindre les mêmes objectifs.

Il y a peu, nous avons suggéré de mettre à contribution, pour le compte de l’AFITF, l’Agence de financement des infrastructures de transport de France, les sociétés autoroutières, dont les dividendes manifestent une bonne santé générale. Cette proposition reste pleinement valable !

De même, malgré les efforts accomplis pour dissuader les épargnants d’abonder leurs livrets défiscalisés et de céder aux sirènes des plans d’épargne en actions, il demeure plus ou moins 100 milliards d’euros – soit quasiment trois fois la capacité d’investissement du grand emprunt destiné aux « investissements d’avenir » – dans l’encours du fonds d’épargne géré par la Caisse des dépôts et consignations.

Nous avons sans doute là, dans une conception renouvelée de la centralisation des dépôts, de quoi financer, sans imposition nouvelle, une bonne partie des grands projets de transport alternatif à la route dont notre pays a le plus grand besoin.

La remarque vaut aussi pour favoriser la passivité énergétique des logements et leur mise aux normes écologiques.

Il nous faut, en ces matières, beaucoup plus de détermination et d’audace qu’il n’y en a eu jusqu’à présent. Surtout que nous avons, dans ce contexte, les éléments d’une croissance économique d’un nouveau type, économe dans l’usage des richesses naturelles, plus raisonnée et intelligente du point de vue de la qualité de vie des individus.

L’approche que nous devons avoir de la fiscalité doit être sensiblement plus systémique qu’elle ne peut l’être aujourd’hui. On ne peut pas s’étonner de la faible progression des recettes fiscales de l’État quand on décide de priver un salarié sur cinq dans ce pays d’une juste reconnaissance pécuniaire de son travail ou quand on décide de ponctionner les ressources des collectivités locales de plusieurs milliards d’euros, et ce alors même que l’investissement des collectivités locales constitue encore aujourd’hui plus de 70 % de l’investissement public, comme cela est régulièrement rappelé dans nos débats. Cet investissement est décisif pour l’activité économique générale.

Le problème, c’est que nous ne sortirons pas du marasme économique avec les mesures qui sont encore aujourd’hui annoncées et qui s’avèrent de plus en plus coûteuses. En effet, si nous pouvons nous préoccuper de la situation des recettes fiscales de l’État – entre 275 milliards et 285 milliards d’euros nets –, nous devons aussi nous interroger sur le fait que 220 milliards à 230 milliards d’euros – bientôt plus avec le pacte de responsabilité et le CICE, notamment – de produits fiscaux sont aujourd’hui consacrés, de manière rigide et contrainte, à d’autres missions que l’équilibre des comptes publics. Sur ces sommes tout à fait considérables, la part la plus significative concerne les prélèvements sociaux, puisque rien moins que 156 milliards d’euros sont mobilisés pour substituer des recettes fiscales aux cotisations sociales.

Pour faire bonne mesure, nous conservons dans notre législation rien moins que 80 milliards d’euros de dépenses fiscales chiffrées et près de 70 milliards d’euros de mesures particulières résultant des modalités du calcul de l’impôt. L’essentiel de ces mesures, faut-il le rappeler, concerne les entreprises, de manière non ciblée et, de fait, favorise d’abord et avant tout les plus grandes au détriment des autres.

Soyons clairs : le P-DG d’une PME en phase de développement préfère, sans nul doute, mille fois un prêt bancaire bonifié ou à faible taux d’intérêt à un taux réduit d’impôt sur les bénéfices qu’il ne va d’ailleurs pas nécessairement produire les premières années.

De la même manière, nous préférerions largement un relèvement du taux du versement transport à l’instauration d’une taxe de séjour en Île-de France.

Il est temps que notre fiscalité opte pour une réforme partagée entre justice sociale, efficacité économique et, singulièrement, mise en question des choix d’allégements sociaux et fiscaux.

Certains estiment que le taux de l’impôt sur les sociétés est encore trop élevé, alors même que son rendement ne représente que 1, 8 % du produit intérieur brut et qu’il va encore baisser avec la progression du CICE !

Ce sont ces éléments qui doivent aujourd’hui nous guider, dans l’immédiat et pour l’avenir. Nous ne voterons donc pas ce projet de loi de règlement : nous nous abstiendrons.

Très bien !

La parole est à Mme Anne-Marie Escoffier.

Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, il y a une semaine, nous discutions conjointement du projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes et de l’orientation de nos finances publiques. Les deux sujets sont en effet intiment liés, car nous ne pouvons pas parler de l’avenir sans connaître le passé.

Aujourd’hui, nous revenons sur ce projet de loi de règlement après son rejet par la Haute Assemblée en première lecture, comme l’a rappelé M. le rapporteur général. Quelles leçons pouvons-nous donc en tirer ?

L’exécution des comptes en 2013 est marquée par une maîtrise des dépenses. Les prévisions ont été plus que respectées en la matière et les dépenses nettes du budget général ont même légèrement diminué par rapport à 2012. Cependant, si de réels efforts de maîtrise des dépenses méritent d’être salués – ils ont pu être réalisés, par exemple, grâce à la poursuite de la dématérialisation des procédures ou encore grâce à une plus grande rationalisation des achats –, la baisse des dépenses est surtout significative dans le périmètre « zéro volume », qui intègre la charge de la dette et les contributions au compte d’affectation spéciale « Pensions ».

Or cette réduction de 3, 45 milliards d’euros des dépenses sur le champ de la norme « zéro volume » peut être essentiellement attribuée à des facteurs conjoncturels, tels que les taux d’intérêt très bas, qui réduisent la charge d’intérêt de la dette, ou encore une inflation plus faible que prévue, qui allège la charge des pensions. La progression continue de la dette publique depuis quinze ans est en effet masquée par des taux d’intérêt historiquement bas : un relèvement de 1 point de l’ensemble de ces taux se traduirait par une hausse immédiate de la charge d’intérêt de 2 milliards d’euros et de 15 milliards d’euros sur dix ans. Il est donc grand temps, pour protéger les générations futures et garantir la pérennité des politiques publiques, de faire reposer le redressement de nos comptes sur des efforts plus structurels.

Il est regrettable que la Cour des comptes constate encore peu de progrès en matière de régularité dans l’exécution budgétaire, notamment à cause de certaines sous-budgétisations constantes. En effet, si des efforts ont été accomplis dans certains domaines tels que les bourses étudiantes, la mission « Défense », quant à elle, souffre de manière chronique d’ouvertures de crédits beaucoup trop faibles en loi de finances. Cela conduit – nous en avons un nouvel exemple dans le projet de loi de finances rectificative pour 2014 – à des transferts de crédits en fin ou en cours d’exercice pour faire face aux dépenses incompressibles dans ce domaine, notamment en matière de recherche militaire. Le rapporteur général de l’Assemblée nationale a d’ailleurs commenté en ces termes le redéploiement de 250 millions d’euros en faveur du programme « Excellence technologique des industries de défense », qui figure dans le dernier collectif : « […], ces redéploiements conduisent à des débudgétisations peu vertueuses, résultant souvent des sous-budgétisations constantes qui affectent certains ministères, dont le ministère de la défense ».

En matière de recettes, vous l’avez souligné, monsieur le secrétaire d’État, l’exécution 2013 suscite également des inquiétudes, puisqu’elle marque, malgré l’augmentation importante des recettes fiscales par rapport à 2012, une diminution très nette par rapport aux prévisions, bien que celles-ci aient été revues à la baisse à plusieurs reprises – je précise que le principe de sincérité budgétaire n’est en aucun cas remis en cause. Ainsi, notre rapporteur général a rappelé que la progression de 15, 6 milliards d’euros des recettes fiscales par rapport à 2012 ne représente « qu’environ la moitié de l’augmentation […] attendue en LFI ».

La croissance atone, beaucoup plus faible que l’estimation optimiste de 0, 8 % qui était celle de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017, est en partie responsable de ces résultats. Toutefois, une large partie de cette perte de recettes demeure inexpliquée. Je rappelle que l’impôt sur les sociétés est le premier concerné, avec des recettes inférieures de 6, 4 milliards d’euros aux prévisions de la loi de finances initiale, suivi de l’impôt sur le revenu, avec un écart de 4, 9 milliards d’euros.

Autre élément marquant de cette exécution budgétaire : les incertitudes persistantes concernant les « dépenses fiscales », communément appelées « niches fiscales ». Il n’en subsiste pas moins de 460 selon la Cour des comptes et leur coût exact en 2013 ne sera connu qu’au moment de la présentation du projet de loi de finances pour 2015. Plus grave encore, l’obligation d’évaluation de l’efficience et de l’efficacité de ces dispositifs, prévue par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017, est encore loin d’être mise en œuvre. On se réfère encore bien souvent au rapport Guillaume, qui date de juin 2011. Ce rapport avait déjà démontré, sans ambiguïté, l’inefficacité de certaines dépenses fiscales, qui n’ont pourtant jamais été remises en cause.

L’un des enjeux des prochaines années sera donc d’évaluer de manière transparente ces niches fiscales et de supprimer celles dont l’efficacité pour atteindre les objectifs qui leur sont alloués n’est pas démontrée. Pour cela, il faudra lutter contre certains conservatismes, nous le savons, et faire preuve, il est vrai, d’un grand courage politique, mais nous ne doutons pas, monsieur le secrétaire d’État, que vous en soyez doté ainsi que le Gouvernement.

Malgré toutes ces remarques, que nous concevons davantage comme des critiques constructives, notre groupe approuvera à nouveau très majoritairement, voire quasiment à l’unanimité, le projet de loi de règlement.

La parole est à M. Francis Delattre.

Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, je ne vais pas faire durer le suspense plus longtemps : le groupe UMP, comme en première lecture, votera contre le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2013. En effet, les résultats économiques sont mauvais, et les chiffres sont incontestables.

La pression fiscale excessive en 2013 a engendré une moins-value de recettes fiscales de 14, 6 milliards d’euros par rapport aux prévisions. La forte pression fiscale sur les revenus des ménages a pour une grande part entraîné une moindre consommation, une perte de pouvoir d’achat et, sans nul doute, une hausse du travail au noir, ce qui a eu pour conséquence de diminuer de près de 5 milliards d’euros les recettes de la TVA et de près de 5 milliards d’euros les recettes de l’impôt sur le revenu en 2013. La pression fiscale sur les entreprises a entraîné quant à elle un recul de leurs investissements, de leurs marges, déjà faibles, et des créations d’emplois, ce qui s’est traduit par une diminution de 6, 3 milliards d’euros de recettes d’impôt sur les sociétés en 2013.

Ce repli de la consommation et des investissements a forcément eu des effets récessifs sur l’économie française. Ainsi, la croissance du PIB a été très faible : 0, 3 % sur l’ensemble de l’année 2013, avec, pour conséquence, le non-respect des objectifs chiffrés de déficit public et de vos engagements internationaux, y compris pour le déficit structurel.

Sans effort réel sur les dépenses et sans réformes structurelles, la trop forte pression fiscale a érodé le rendement de l’impôt, ne permettant donc pas au Gouvernement de tenir ses objectifs en matière de réduction du déficit public : celui-ci a atteint 4, 3 % du PIB en 2013, alors que l’objectif de la loi de programmation prévoyait le retour aux 3 %.

Hors aléas conjoncturels, le déficit structurel est, lui aussi, bien supérieur à la prévision initiale : 3, 1 % du PIB, alors que la prévision inscrite dans la loi de programmation était de 1, 6 %, soit un dérapage de 1, 5 point. Ce dérapage du déficit structurel montre que la situation ne s’améliore pas et que le Gouvernement connaît des difficultés pour respecter les objectifs qu’il s’était fixés. Pendant ce temps-là, la dette continue de s’accroître... L’encours de la dette de l’État a augmenté pour atteindre 1 457 milliards d’euros, soit les trois quarts de la dette publique, qui se situe à la fin de 2013 à 1 925 milliards d’euros.

Malgré la réalité de la hausse vertigineuse de la dette, nous sommes encore aujourd’hui artificiellement anesthésiés dans nos efforts pour réduire nos déficits par le niveau historiquement bas des taux d’intérêt, qui nous épargne largement. Je pense notamment à la partie purement financière du remboursement des intérêts.

Certes, les dépenses de l’État ont été maîtrisées en 2013, puisque les dépenses nettes du budget général ont légèrement diminué par rapport à l’exécution 2012, de l’ordre de 900 millions d’euros, donc moins de 1 milliard d’euros. Ce résultat a été grandement facilité par une moindre inflation et par cette diminution de la charge de la dette de 1, 4 milliard d’euros. Cependant, les dépenses de fonctionnement de l’État ont encore augmenté en 2013 de 1 milliard d’euros, comme en 2012, alors qu’elles avaient diminué en 2011 – nous nous prêtons souvent à des comparaisons – de 3, 7 milliards d’euros.

Au-delà de la vérité un peu froide et sèche des chiffres, ce n’est pas seulement nous, l’opposition, qui déclarons que ces résultats sont mauvais ; c’est également la Cour des comptes et le Haut Conseil des finances publiques. Si, sur la forme, la Cour des comptes a certifié les comptes de l’État pour l’année 2013 – c’est heureux pour notre capacité d’emprunt –, sur le fond, elle demeure très critique quant aux résultats du Gouvernement en 2013 : elle critique notamment une « réduction du déficit budgétaire sensiblement plus faible que prévu » et une dette qui « a continué à croître ». Le Haut Conseil des finances publiques a été tout aussi critique et, constatant un écart de plus d’un demi-point entre la loi de programmation et le déficit constaté en 2013, il a même déclenché en mai dernier le mécanisme de correction prévu par le traité sur la stabilité. Dans ces conditions, comment se satisfaire de tels résultats, même si, de-ci de-là, des efforts ont été consentis ?

En première lecture, à l’issue de la discussion générale, M. le ministre Michel Sapin nous avait appelés à plus de modestie, qu’il justifiait ainsi : « Dans une période de grave crise économique, comme jamais la France n’en a connu depuis la guerre, puis une période de sortie de crise extrêmement progressive, trop timide, accompagnée de toutes les incertitudes que ce type de situation inédite engendre, dans notre pays comme sur l’ensemble du continent européen, comment les prévisions pourraient-elles être intégralement respectées ? C’est impossible ! » C’est probablement difficile, mais les efforts, les engagements correspondent-ils à une réalité ? Nous en doutons.

Ces propos, il faut bien le dire, sont assez désarmants. Cela tendrait à dire que l’action politique, les décisions économiques, les réformes engagées ne servent à rien et que les promesses ne peuvent évidemment pas être tenues en période de crise. Or cela crée un vrai problème vis-à-vis de l’opinion publique.

Monsieur le secrétaire d’État, vous nous reprochez souvent notre action passée. Dois-je vous rappeler qu’au pire moment de la crise, sous le précédent quinquennat, nous avons pour notre part respecté l’essentiel de nos objectifs ? À la suite de la crise de 2008-2009, le déficit public a certes mécaniquement explosé en 2009. Néanmoins, par la suite, tous les objectifs de réduction du déficit transmis à Bruxelles ont été atteints et même nettement dépassés : 7, 1 % en 2010 pour un objectif initial de 7, 7 % ; 5, 3 % en 2011 au lieu de 6 %.

En première lecture, le ministre des finances a également rétorqué : « Je comprends tout à fait que l’on dise que cela ne va pas assez vite ni assez loin. Je remarque toutefois que, durant plusieurs années successives, le déficit n’a pas cessé d’augmenter. » Là encore, monsieur le secrétaire d’État, permettez-moi de m’inscrire en faux, car les chiffres disent tout le contraire ! En 2013, le déficit budgétaire de l’État s’établit à 74, 87 milliards d’euros, soit une réduction de 12, 3 milliards d’euros, alors que la réduction avait été de 57, 8 milliards d’euros entre 2010 et 2011. Certes, à votre crédit, en 2013, la réduction du déficit est supérieure à l’année précédente, au cours de laquelle celui-ci n’avait diminué que de 3, 6 milliards d’euros. Toutefois, cela résulte à 90 % de la très forte pression fiscale que vous avez imposée aux Français et aux entreprises.

Si le ministre des finances faisait allusion à la hausse du déficit en 2009, qui est certes réelle, la responsabilité du précédent gouvernement est en revanche bien plus limitée que ce que vous essayez en permanence de faire croire. Seul 10 % du déficit lui est aujourd’hui imputable. En effet, selon le rapport de la Cour des comptes, c’est la crise qui explique près de 40 % de notre déficit : elle a fait baisser brutalement toutes les recettes de près de 50 milliards d’euros en 2009 et, dans le même temps, le Gouvernement a dû, comme tous les gouvernements d’Europe, augmenter exceptionnellement en 2009 et 2010 les dépenses de 46 milliards d’euros pour protéger notre économie et les Français.

Néanmoins, nous devons reconnaître une certaine franchise au ministre des finances, qui a reconnu que « l’ensemble des ménages français a apporté sa contribution au rééquilibrage des finances publiques ». Nous en sommes bien d’accord ! Nous sommes donc bien loin des promesses présidentielles selon lesquelles 90 % des Français seraient épargnés par les hausses d’impôts. La réalité, mes chers collègues, c’est que la France a battu tous les records l’année dernière : ceux du nombre de faillites d’entreprises, de taux de chômage, de baisse des marges des entreprises, de perte de pouvoir d’achat et d’endettement.

Lui Président, c’est en 2013 des faillites de PME qui ont augmenté de 20 % en un an, notamment les petites entreprises de moins de dix salariés ; 13 000 entreprises ont mis la clé sous la porte à l’été 2013, un chiffre record !

Lui Président, c’est à l’automne 2013 un taux de marge des sociétés non financières de 27, 7 % de leur valeur ajoutée, soit le plus bas niveau depuis 1985 et le plus bas niveau de la zone euro.

Lui Président, c’est en 2012 et 2013 une perte de pouvoir d’achat de 1, 8 %, un record depuis trente ans !

Lui Président, c’est en 2013 un record absolu du nombre de chômeurs de 3, 3 millions de personnes et sa promesse d’inversion de la courbe du chômage avant la fin de l’année dernière qui n’a pas été tenue.

Lui Président, c’est en 2013 un record d’endettement de 91, 8 % du PIB et de 1 940 milliards d’euros, qui frôle désormais en 2014 les 95 % et 2 000 milliards d’euros...

Pour conclure, j’évoquerai la baisse des dotations aux collectivités locales.

Le ministre des finances nous a répondu en première lecture : « L’effort demandé aux collectivités locales est-il supérieur à ce que représentent leurs dépenses dans la dépense publique ? Non, il est exactement comparable. »

Monsieur le secrétaire d’État, permettez-moi de vous dire que nous ne sommes absolument pas d’accord avec cette démonstration. M. le ministre sous-entend que les recettes vont compenser la baisse des dotations. Or c’est faux ! D’une part, parce que nous ne disposons plus de recettes réellement dynamiques et, d’autre part, parce que nous sommes confrontés à de nouvelles dépenses incessantes, en plus de la future baisse des dotations. Je pense par exemple à l’inflation des normes et à la réforme des rythmes scolaires.

Pour toutes ces raisons, le groupe UMP votera contre le projet de loi.

La parole est à M. Vincent Delahaye.

Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, nous examinons, pour la seconde fois, les comptes de l’année 2013. Ce n’est pas mauvais d’en reparler, car j’ai l’impression que, pour le Gouvernement, moins on en parle, mieux il se porte ! Heureusement que la Cour des comptes est là pour réaliser des analyses et produire des rapports, sinon nous serions assez pauvres sur la question.

Mais les comptes sont justes !

Chaque fois que l’on évoque les comptes, j’ai l’impression que le Gouvernement fait preuve d’un très grand optimisme, aussi bien vous, monsieur le secrétaire d’État, que vos prédécesseurs. L’optimisme est une qualité, mais, en matière de comptes, ce n’est pas une vertu. Ma formation m’a appris que, en l’espèce, la vertu, c’est la prudence et la rigueur. Or, dans les comptes de 2013, je ne retrouve aucune des deux. Pourtant, quand il s’agit d’argent public, cette vertu devrait être décuplée.

En 2013, nous constatons un déficit qui dérape de 75 milliards d’euros et des recettes bien moindres qu’espérées. Selon vous, cette baisse de recettes tient à une croissance de 0, 3 %, bien moins élevée que les prévisions très optimistes, et à l’élasticité. Le fait que l’élasticité ne soit pas aussi bonne qu’on aurait pu le souhaiter, c’est un constat pas une explication. On espérait que la croissance soit meilleure, que les recettes croîtraient autant que la croissance, mais tel n’a pas été le cas. Comme l’a très bien Mme Escoffier, nous n’avons aucune explication à cette situation. Notre collègue a aussi dit d’autres choses très intéressantes, même si j’avoue que je n’ai pas très bien compris la conclusion qu’elle tirait de son argumentaire.

Vous ne l’avez pas bien écoutée !

Nous, nous l’avons comprise !

En effet, après avoir émis de nombreuses réserves, elle affirme qu’elle votera le texte…. Notre conclusion ne sera pas identique à la sienne.

Je le répète, concernant l’évolution des recettes, nous n’avons pas d’explication satisfaisante, et nous aimerions en avoir.

Le déficit public de la France a atteint 4, 3 % du PIB en 2013, ce qui est nettement au-dessus du déficit de la moyenne de l’Union européenne, qui s’établit à 3, 3 %, et de celui de la zone euro, qui est de 3 %. Nous sommes parmi les mauvais élèves de la classe : non seulement nous n’avons pas tenu les engagements pris en loi de finances initiale, mais nous sommes également au-dessus de la moyenne européenne pour le taux d’endettement, ce qui n’était pas le cas auparavant.

Vous y avez contribué !

Peut-être que les gouvernements précédents y ont contribué, mais je n’en faisais pas partie et je n’étais pas encore sénateur. Je n’ai été élu qu’en 2011. À l’époque, je me suis exprimé dans le même sens, à savoir que prélever davantage sur les ménages et les entreprises – 69 milliards d’euros entre 2011 et 2013 ! – n’est pas une bonne stratégie et ne donne aucun résultat.

Vous nous aviez dit que, après avoir augmenté les recettes, vous diminueriez les dépenses de l’État. Vous déclarez aujourd’hui y être parvenus à hauteur de 140 millions d’euros.

Ça commence !

Je l’ai déjà dit, on demande toujours des efforts aux mêmes : aux collectivités locales, puisque 140 millions d’euros, cela correspond à peu près à la baisse de leurs dotations en 2013, baisse qui sera nettement plus forte en 2014 ; au ministère de la défense, qui est la bonne poire ; à l’investissement, qui sera beaucoup moins important que prévu. Finalement, vous parvenez à diminuer de 140 millions d’euros les dépenses, grâce à la réserve de précaution qui s’élevait à 6 milliards d’euros.

Il faut s’attaquer aux dépenses de façon beaucoup plus forte. Les 21 milliards d’euros que vous avez évoqués pour 2015, on n’en voit pas le début du commencement !

Vous n’avez rien écouté !

Je vous invite à lire l’étude très intéressante de France Stratégie sur la dépense publique en Europe. En France, la dépense publique est nettement supérieure à la moyenne des pays européens pour trois raisons : la retraite, l’enseignement secondaire et la santé.

Dans l’enseignement secondaire, par exemple, la dépense par élève est supérieure de 21 % par rapport à la moyenne des pays de l’OCDE. Or nos résultats sont en dessous de cette moyenne. Nous devons donc nous interroger sur cette dépense publique. Pourtant, je n’ai pas l’impression que vous le fassiez, monsieur le secrétaire d’État.

Vous avez mis fin à la RGPP, qui n’était pas, selon vous, une bonne façon de faire. Vous avez mis en place une modernisation de l’action publique, une MAP, dont on ne voit aujourd’hui aucun résultat. On a bien constaté les hausses de la fiscalité et, parallèlement, la volonté de diminuer les impôts, notamment sur les ménages les plus modestes. Pour le reste, on ne voit pas venir la réduction de la dépense publique, qui est la seule solution pour faire baisser le déficit de notre budget et la croissance de la dette. J’espère que, dans les prochains budgets, notamment dans le projet de loi de finances pour 2015, le Gouvernement nous adressera des propositions à cet égard, et que nous pourrons en discuter.

Pour l’heure, nous constatons une dégradation du déficit et de la dette de l’État, laquelle atteint près de 2 000 milliards d’euros, soit sept années de recettes du budget de l’État. Ce sujet mérite que nous nous y penchions. Ne laissons pas cette dette aux générations futures, c’est-à-dire à nos enfants !

Je le répète, j’espère que le budget pour 2015 nous donnera l’occasion de nous attaquer fortement à la réduction de la dépense publique. En attendant, comme en première lecture, les membres du groupe UDI-UC ne voteront pas le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2013. Ils n’ont voté ni le projet de loi de finances initiale ni les projets de loi de finances rectificative : il est donc logique qu’ils ne votent pas l’exécution d’un budget qui ne les satisfait pas.

Remarquable, et sans notes !

Il aurait peut-être mieux fait d’en avoir !

La parole est à Mme Michèle André.

Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, que dire de nouveau et d’original au sujet des finances publiques françaises en 2013, sinon qu’elles ont été particulièrement bien gérées, et que nous en remercions le Gouvernement ?

L’année 2013 a été marquée par la poursuite du redressement des comptes publics.

Ah oui ?

Oui, c’est vrai !

La réduction des déficits, sur laquelle repose la crédibilité de la pratique gouvernementale actuelle, tient au respect de deux principes énoncés dans une circulaire du 14 janvier 2013 : d’une part, toute nouvelle dépense doit être financée par une économie sur une autre dépense ; d’autre part, en vertu du principe d’auto-assurance, si un ministère nécessite des ouvertures de crédits de gestion, sauf exception, comme pour les opérations militaires extérieures, il doit les financer sur ses propres fonds.

Que dire des dépenses fiscales ? Leur coût a décru de 533 millions d’euros en 2013 par rapport à 2012. Cette somme ne représente certes que 0, 7 % du volume total, mais il faut tout de même prendre acte de l’effort accompli.

J’en viens à la trajectoire de programmation des finances publiques. L’écart observé entre les prévisions et la réalité est essentiellement imputable à la dégradation de la conjoncture et à son impact sur les recettes. Au reste, si la progression de ces dernières s’est trouvée limitée, elle s’est poursuivie pour la quatrième année consécutive, avec une hausse de 15, 6 milliards d’euros, renouant ainsi avec les niveaux antérieurs à la crise de 2008, grâce à des mesures nouvelles, prises au titre de la loi de finances rectificative d’août 2012 et de la loi de finances pour 2013. Ces mesures, d’un montant total de 13 milliards d’euros, ont joué un rôle central dans la réduction du déficit en 2013. Elles ont permis de renforcer la progressivité de notre système fiscal. Nous avons demandé une contribution plus forte aux ménages les plus aisés et aux grandes entreprises.

Quid de la sincérité des prévisions de recettes fiscales pour 2013 ? Cette question, soulevée par la Cour des comptes, n’est pas fondée : lors de son examen du projet de loi de finances pour 2013, le Conseil constitutionnel a rejeté le grief d’insincérité dont il avait été saisi. En effet, le Gouvernement a régulièrement modifié les prévisions de recettes fiscales pour intégrer les informations nouvelles et en assurer la sincérité. Il a agi ainsi lors du programme de stabilité, en avril, lors du dépôt du projet de loi de finances pour 2014 en septembre et au titre du projet de loi de finances rectificative à la fin de l’année.

Rappelons-nous que, en 2011, la Cour des comptes avait pointé une surestimation importante, par le gouvernement de M. Fillon, de l’élasticité des prélèvements obligatoires pour 2012. L’ancienne majorité avait surestimé les recettes publiques de 5 milliards à 7 milliards d’euros. La Cour des comptes avait souligné qu’en 2008 et 2009 les prévisions de croissance s’étaient, de surcroît, révélées « irréalistes ».

Cela étant, nous admettons que l’amélioration de la situation budgétaire a été moindre que prévu. Le déficit nominal était estimé à 3, 7 % dans le programme de stabilité, contre un niveau de 4, 3 % en exécution finale. Nous le savons tous, cet écart s’explique principalement par la révision à la baisse de la prévision de croissance, de 0, 8 % à 0, 3 %. Nous savons également que la situation économique, moins bonne que prévu, a également eu un impact important sur le déficit structurel, dont le calcul ne neutralise que partiellement les effets de la conjoncture. Ce déficit structurel s’est donc élevé à un niveau supérieur de 1, 5 % du PIB à la prévision fixée par la loi de programmation des finances publiques.

Monsieur le secrétaire d’État, malgré la constatation de ces écarts, qui montre, si besoin en était, que la discussion du présent texte n’a rien d’un exercice formel, et pour toutes les raisons que j’ai précédemment énumérées, les membres du groupe socialiste voteront bien sûr, une nouvelle fois, et avec fierté, le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2013.

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion des articles.

Je mets aux voix l'article liminaire.

Je mets aux voix l'article 1er.

Je mets aux voix l'article 2.

Je mets aux voix l'article 4.

Je mets aux voix l'article 5.

Personne ne demande la parole ?...

Je mets aux voix l’ensemble du projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2013.

En application de l’article 59 du règlement, le scrutin public ordinaire est de droit.

Il va y être procédé dans les conditions fixées par l’article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

Personne ne demande plus à voter ?...

Le scrutin est clos.

J’invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

Voici le résultat du scrutin n° 238 :

Le Sénat n'a pas adopté.

Nous n’étions pas si loin !

En effet !

L’ordre du jour appelle la discussion du projet de loi autorisant l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement des États-Unis d’Amérique en vue d’améliorer le respect des obligations fiscales à l’échelle internationale et de mettre en œuvre la loi relative au respect des obligations fiscales concernant les comptes étrangers, dite « loi FATCA » (projet n° 706, texte de la commission n° 752, rapport n° 751).

Dans la discussion générale, la parole est à M. le secrétaire d’État.

Madame la présidente, mesdames, messieurs les sénateurs, l’accord soumis ce soir à votre vote est particulièrement novateur. En effet, il s’agit du premier texte signé par la France avec un autre État en vue de permettre la mise en œuvre d’un échange automatique d’informations à des fins fiscales, sur un très large éventail de données bancaires. Cet accord est d’abord le fruit des négociations menées par la France et ses partenaires européens en vue de promouvoir un échange automatique sur une base bilatérale et réciproque avec les États-Unis.

À l’origine, la loi FATCA – Foreign Account Tax Compliance Act – du 18 mars 2010 est une décision du Congrès américain, qui impose à toutes les banques étrangères l’obligation de transmettre aux États-Unis des informations sur les comptes des citoyens américains, quelle que soit la localisation de ces comptes. Le non-respect de cette obligation est sanctionné par une retenue à la source de 30 %, appliquée aux revenus financiers versés depuis les États-Unis vers les comptes tenus par l’établissement concerné.

Dès 2010, les institutions financières ont ainsi sollicité l’aide du gouvernement français, en lui demandant d’intervenir auprès des autorités américaines. La France a été à l’origine d’une solution alternative, avec quatre de ses partenaires, l’Allemagne, l’Espagne, l’Italie et le Royaume-Uni ; l’ensemble de ces États est appelé « groupe des cinq », ou G5. Il est résulté de leurs travaux l’adoption d’un modèle intergouvernemental permettant d’obtenir divers avantages.

Tout d’abord, les échanges d’informations se feront d’administration à administration, ce qui offre des garanties en termes de confidentialité, ainsi que des formats et des procédures d’échange calqués sur les formats existants.

Ensuite, la signature d’un accord bilatéral permet de réputer que l’ensemble des institutions financières du pays signataire se conforment à la convention FATCA et sont dispensées de la retenue à la source, si l’accord est respecté.

De surcroît, les États européens ont pu négocier avec les États-Unis, tant sur les modalités pratiques que sur le champ des établissements visés.

Enfin, la France et ses partenaires ont obtenu que, par ce modèle d’accord, les États-Unis acceptent d’entrer dans une démarche de réciprocité : ils fourniront également des informations à notre administration fiscale sur des comptes bancaires détenus aux États-Unis.

C’est donc ce modèle, proposé par la France et repris depuis lors par la très grande majorité des États avec lesquels les États-Unis négocient la mise en œuvre de FATCA, qui a servi de cadre de référence à l’accord franco-américain, signé en novembre dernier et aujourd’hui soumis à votre approbation.

Concrètement, l’accord entre la France et les États-Unis fixe le cadre de l’échange automatique d’informations et précise l’ensemble des procédures que les deux pays devront mettre en œuvre pour y satisfaire.

Ainsi, les autorités françaises collecteront des informations sur les citoyens et résidents des États-Unis : identification, soldes des comptes, valeurs de rachat des contrats d’assurance vie, revenus financiers.

En adoptant il y a un an les dispositions codifiées depuis lors à l’article 1649 AC du code général des impôts, le Parlement a par ailleurs adapté notre droit interne pour créer l’obligation nécessaire et la capacité de l’administration française à collecter les informations. La première transmission est fixée au 30 septembre 2015. Elle sera ensuite annuelle.

En réponse à la demande de la France, les États-Unis ont accepté un principe général de réciprocité et sa mise en œuvre dans les domaines, très majoritaires, où leur législation le permet. De plus, les États-Unis se sont expressément engagés à promouvoir des réformes pour parvenir à une réciprocité complète. Ils devront ainsi nous transmettre dès 2015 le numéro de compte, ainsi que le montant des intérêts, dividendes et des autres revenus versés ou crédités sur ce compte, pour des résidents français ayant un compte dans un établissement américain.

Pour les autres informations, l’identification des comptes permettra ensuite à la France de demander des informations, au cas par cas, dans le cadre de la convention fiscale bilatérale existante.

L’accord confère enfin à la France le droit de disposer de toute clause plus favorable signée par les États-Unis dans un accord de nature identique. Toutefois, pour le moment, il n’en existe pas de plus favorable.

Cet accord se situe également dans un cadre encore plus large et prometteur. Grâce aux efforts menés par la France et ses partenaires au G20, nous pourrons bientôt instituer un système multilatéral d’échange automatique, copié sur FATCA, qui représente une chance historique de faire enfin reculer le secret bancaire.

FATCA a permis de développer l’échange automatique au niveau international en impliquant de nombreux États, dont des centres financiers, désormais privés d’arguments pour ne pas le mettre en œuvre.

Dans une lettre commune du 9 avril 2013, envoyée à la Commission européenne, la France, l’Allemagne, l’Espagne, l’Italie et le Royaume-Uni ont signifié leur volonté de développer un projet pilote multilatéral reposant sur un format d’échange inspiré de celui qui est prévu dans le cadre des accords FATCA américains.

Parallèlement, ces cinq États ont convaincu le G20, lors du sommet de Saint-Pétersbourg de septembre 2013, de confier à l’OCDE la réalisation d’un standard mondial, qui aurait vocation à s’appliquer aussi bien en Europe que dans le reste du monde. Ce standard est désormais adopté par l’OCDE et sera présenté au prochain G20 en septembre 2014 en Australie. Il reprend, lui aussi, le champ et les procédures de FATCA.

La France et ses partenaires ont parallèlement rassemblé une masse critique de quarante-cinq États et territoires qui s’engagent à mettre en œuvre ce standard le plus tôt possible entre 2015 et 2017. Ils signeront des accords d’échange automatique d’informations entre eux et avec les quarante autres partenaires du projet en octobre prochain.

Enfin, l’initiative du G5 a été soutenue par le Conseil européen pour un calendrier de mise en œuvre rapide de l’échange automatique d’informations au sein de l’Union européenne, grâce à la révision de la directive relative à la coopération administrative dans le domaine fiscal, qui permettra d’intégrer le standard d’échange de l’OCDE dans la législation communautaire.

Ce mouvement, que la France soutient depuis longtemps et par tous les moyens, est désormais en marche et il est irrémédiable, comme en témoigne le ralliement de plusieurs centres financiers importants. Un tel progrès, au profit de tous, était encore impensable il y a deux ou trois ans.

FATCA y a contribué, reconnaissons-le, mais aussi, et peut-être surtout, ce que nous, Européens, sommes parvenus à en faire. Et la France y a joué un rôle important.

Très bien !

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. Mesdames, messieurs les sénateurs, c’est dans ce contexte particulier qu’il vous est aujourd’hui proposé de ratifier l’accord conclu entre la France et les États-Unis. Celui-ci marque un premier jalon important dans la lutte contre la fraude et l’évasion fiscales, dans la lutte contre l’opacité et le secret bancaire. Autant d’objectifs qui nous rassemblent, je le sais, car vos travaux en témoignent, sans distinction partisane au sein de cet hémicycle !

C’est bien vrai !

La parole est à Mme la rapporteur.

Mme Michèle André, rapporteur de la commission des finances. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous examinons aujourd’hui le projet de loi autorisant l’approbation de l’accord signé le 14 novembre 2013 entre la France et les États-Unis en vue d’appliquer la loi FATCA, c'est-à-dire – pardonnez mon accent !

La commission des finances du Sénat s’est penchée sur le sujet à plusieurs reprises, notamment lors des auditions conjointes du 3 juillet 2013 et du 12 février 2014. Notre collègue Nicole Bricq en avait déjà abordé les principaux enjeux dès l’année 2011, alors que la mode était aux accords Rubik, ces ultimes tentatives de sauver le secret bancaire dont on ne parle même plus aujourd’hui.

La loi FATCA, adoptée par les États-Unis en 2010, ne s’embarrasse pas des mêmes précautions : elle oblige tout simplement les banques et établissements financiers du monde entier à transmettre aux États-Unis toutes les informations dont ils disposent sur les contribuables américains, personnes physiques et entités, sous peine d’une retenue à la source dissuasive de 30 % des flux concernés.

Personne ne l’ignore ici : la loi FATCA a été l’élément déclencheur de progrès considérables dans la lutte contre l’évasion fiscale internationale. Dans le sillage de l’initiative américaine, l’Union européenne et l’OCDE se sont lancées dans l’élaboration de standards d’échange automatique d’informations, bien plus efficaces que l’actuel échange à la demande, qui est plutôt un échange à la carte, tant il dépend de la bonne volonté des partenaires.

Avec l’échange automatique, il ne sera plus possible de s’abriter derrière une demande mal formulée ou un quelconque vice de procédure pour ne pas révéler l’identité des contribuables indélicats.

Il faut être très clair : l’échange automatique d’informations, autre nom de la transparence fiscale que réclame depuis longtemps la société civile, n’aurait jamais vu le jour sans la loi FATCA.

Cette filiation est d’ailleurs assumée : le standard de l’OCDE, qui sera présenté au G20 à l’automne prochain, s’inspire directement de FATCA. Il en va de même pour la directive européenne sur la coopération administrative de 2011, dont la révision est en cours. L’extension de l’échange automatique aux produits couverts par la directive Épargne de 2003 a, quant à elle, fait l’objet d’un accord le 24 mars dernier, à la suite de la levée du veto du Luxembourg et de l’Autriche, eux aussi poussés au changement par l’aiguillon de la loi FATCA.

Certes, la méthode employée par les États-Unis est quelque peu cavalière, c’est le moins que l’on puisse dire. Telle qu’elle a été votée en 2010, la loi FATCA était un dispositif unilatéral et extraterritorial, qui ne laissait tout simplement aucun choix aux autres pays et à leurs établissements financiers. Quelle grande banque, en effet, pourrait se permettre de se voir fermer l’accès au marché américain, de loin le plus grand du monde ?

L’objet de l’accord que nous examinons aujourd’hui est très précisément de transformer ce dispositif unilatéral en accord bilatéral, négocié entre États souverains, réciproque et assorti de multiples garanties. À la suite de l’action de la France et de ses principaux partenaires européens, la loi FATCA a véritablement changé de nature.

L’accord signé par la France permet une mise en œuvre de FATCA de manière centralisée. Les données transiteront ainsi par l’administration fiscale française, la direction générale des finances publiques, ou DGFIP, au lieu d’être transmises directement par les banques, diminuant ainsi considérablement les surcoûts financiers, les complications techniques et les incertitudes juridiques qu’impliquait le dispositif original. De plus, les entités et produits soumis à l’échange automatique reçoivent une définition compatible avec le droit français.

Une clause de la nation la plus favorisée permet à la France et à ses banques de bénéficier de toute stipulation plus favorable que les États-Unis accorderaient à un autre pays. De plus, la France pourra toujours invoquer les dispositions du code fiscal américain si celles-ci lui sont plus favorables que les termes de l’accord. En bref, l’accord FATCA pourrait évoluer dans un sens plus favorable à la France, mais jamais dans un sens moins favorable.

Il est vrai, toutefois, qu’une incertitude importante demeure : la question de la réciprocité de l’accord, et, par conséquent, de sa compatibilité avec le standard international, qui est lui parfaitement réciproque.

En effet, les élus républicains du Congrès bloquent actuellement la transmission du solde des comptes bancaires dans le cadre du dispositif, même si toutes les autres informations – identité du contribuable, revenus versés, banque concernée, etc. – pourront être fournies par les États-Unis.

Gardons-nous toutefois de surestimer les conséquences de ce blocage : la France peut toujours solliciter les informations manquantes via l’échange à la demande, qui fonctionne très bien entre les deux pays. Toutefois, la réciprocité est aussi une question de principe, à laquelle nous devons rester très attachés.

Alors que l’Union européenne et l’OCDE mettent chaque pays sur un pied d’égalité, il ne serait pas acceptable que les États-Unis puissent déroger à cette règle. Ils se sont formellement engagés à mettre en œuvre une réciprocité complète dès que leur droit interne le leur permettra, cela figure en toutes lettres à l’article 6 de l’accord. M. le secrétaire d'État pourra certainement nous rendre compte, en séance, des avancées en la matière, et nous en reparlerons, si nécessaire, à l’occasion de l’examen du projet de loi de finances pour 2015.

Pour sa part, la France doit continuer à soutenir l’adoption d’un standard mondial unique, réciproque et harmonisé, qui demeure la seule réponse viable, à long terme, à la menace que l’évasion fiscale fait peser sur notre souveraineté.

Ces questions en suspens ne doivent pas occulter le chemin parcouru, qui est considérable : nous partions d’un dispositif imposé et nous avons aujourd’hui un accord négocié, largement réciproque et assorti de multiples garanties. Comme toute négociation internationale, il s’agit d’un rapport de force : quand on se bat, il est possible de faire changer les choses. L’année dernière, par exemple, le commissaire Michel Barnier a obtenu, après d’âpres négociations, que les régulations américaines et européennes en matière de produits dérivés soient considérées comme strictement équivalentes.

La loi FATCA témoigne d’une véritable action menée par les États-Unis pour combattre les abus du système financier. Il serait faux de n’y voir que la manifestation d’une sévérité sélective, qui ne s’appliquerait qu’aux banques étrangères.

Il en va d’ailleurs de même pour les amendes infligées aux banques : faut-il rappeler que JP Morgan a dû payer 13 milliards de dollars l’année dernière et que Citigroup a accepté de verser 7 milliards de dollars le 14 juillet dernier ? La justice américaine réclame près de 17 milliards de dollars à Bank of America, un record absolu justifié par son rôle dans la crise des subprimes.

Enfin, pour en revenir au sujet, il faut reconnaître à l’initiative américaine le mérite d’avoir provoqué un véritable sursaut international en faveur de l’échange automatique, qui porte déjà ses premiers fruits. La loi FATCA n’est pas pour rien dans le changement d’attitude des banques suisses, qui encouragent aujourd’hui leurs clients à régulariser leur situation.

C’est certain !

Il s’agit d’un phénomène réel, dont les excellents résultats du service de traitement des déclarations rectificatives, le STDR, mis en place en juin 2013, viennent attester. Hier encore, ici même, monsieur le secrétaire d'État, vous confirmiez que l’objectif de 1, 85 milliard d’euros de recettes pourrait être dépassé.

La signature de l’accord FATCA, un accord véritablement équilibré, permettra de maintenir une saine pression pour que les engagements pris ne demeurent pas de vains mots. La défense de la souveraineté fiscale de la France et de ses partenaires européens exige de ne pas laisser passer cette chance.

Mes chers collègues, je vous recommande, pour toutes ces raisons, d’adopter sans modification le présent projet de loi de ratification.

La parole est à M. le président de la commission.

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Madame la présidente, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, la Haute Assemblée est la première chambre saisie du projet de loi de ratification de l’accord avec les États-Unis visant à mettre en œuvre la loi américaine dite « loi FATCA », un sigle que M. le secrétaire d’État et Mme la rapporteur ont remarquablement explicité, avec l’accent approprié.

Le sujet est important, et je remercie le Gouvernement d’avoir, de lui-même, demandé que ce texte soit discuté selon la procédure normale, et non pas selon la procédure simplifiée prévue pour les accords internationaux.

Il fallait le dire !

Je ne tirerai pas tout à fait les mêmes conclusions de nos trois années de travail en commission sur le dispositif FATCA que ma collègue Michèle André.

En 2011, notre collègue Nicole Bricq, alors rapporteur général, nous avait invités à voir dans ce dispositif, au-delà d’une manifestation de l’unilatéralisme américain, une occasion pour la révision de la directive européenne sur l’épargne. L’analyse qu’elle nous avait présentée est devenue depuis lors le discours officiel des gouvernements européens et de l’OCDE.

Oui !

Le dispositif FATCA serait non plus une « décision unilatérale d’un pays puissant, qui montre ainsi l’idée qu’il a de son importance », pour reprendre les termes employés par la ministre Valérie Pécresse devant notre commission des finances en janvier 2012, mais une chance pour la transparence fiscale et la fin du secret bancaire, le déclencheur d’un mouvement mondial en faveur de l’échange automatique d’informations.

On ne peut pas nier qu’il se passe quelque chose en Europe pour ce qui concerne l’échange d’informations en matière fiscale. Toutefois, je suis en droit, me semble-t-il, de m’interroger : l’Europe est-elle à l’avant-garde d’un mouvement mondial ou bien est-elle encore une fois le trop bon élève qui risque quelques désillusions ?

Des pays comme la Chine ou Singapour n’ont pas encore dépassé le stade des engagements de principe à l’égard de FATCA, et Hong-Kong est en train de négocier, à l’instar de la Suisse au demeurant, un modèle d’accord préservant largement le secret bancaire. Est-ce parce qu’il y aurait moins d’Américains susceptibles d’y détenir des comptes bancaires, ou parce que les États-Unis ont plus de mal à y faire appliquer leurs règles extraterritoriales ?...

Au fond, ne s’agit-il pas d’un nouvel exemple de ce que j’appellerais volontiers l’« impérialisme juridique » des États-Unis ?

Bravo !

Oh ! L’efficacité des États-Unis, plutôt !

Je suis heureux de susciter l’intérêt de mes collègues par ces propos peut-être quelque peu dissonants, …

Pertinents !

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. … par rapport à ceux que l’on a entendus jusqu’à présent !

Au mois d’avril dernier, j’étais en Iran avec Michèle André et quelques collègues du bureau de la commission des finances. Nous avons observé que, si les États-Unis sont très durs, on l’a bien vu, avec les banques qui compensent en dollars des transactions avec l’Iran, ils ne sont aucunement gênés par la présence dans ce pays de nombre de leurs entreprises : Boeing pour ce qui concerne les fournitures de matériels aéronautiques ou encore Coca-Cola dans le cadre d’accords de licence.

Et General Motors !

Je pourrais en effet citer bien d’autres exemples encore.

L’année dernière, c’est aux États-Unis que le bureau de notre commission s’est rendu. Or, qu’y avons-nous observé ? Que les régulateurs américains veulent appliquer aux banques étrangères, notamment européennes, des règles de solvabilité plus dures qu’à leurs banques domestiques ; que la Réserve fédérale n’a pas peur de contrôler non seulement les filiales américaines, mais aussi le niveau de capital des maisons mères, par exemple européennes.

Parfois, il est arrivé que, dans ce dialogue difficile avec nos amis américains, la raison l’emporte. En matière de règlementation des dérivés, il a fallu une coalition mondiale – l’Europe, le Brésil, l’Afrique du Sud, le Japon et la Russie – pour persuader la CFTC, c'est-à-dire la Commodity Futures Trading Commission américaine de renoncer à son projet de ne plus appliquer le principe de reconnaissance mutuelle entre les superviseurs.

Aussi, avec la loi FATCA, sommes-nous dans un cas de soumission pure et simple aux exigences américaines ou bien sommes-nous parvenus à obtenir un accord équilibré ?

Certes, les apparences sont préservées, puisque nous sommes passés d’un dispositif initial qui s’appliquait directement aux banques non américaines, où qu’elles soient dans le monde, à un régime d’accords entre les États. Notre collègue Michèle André a indiqué que le dispositif est presque totalement réciproque.

Tout à fait !

En effet !

Tout tient dans le terme « presque »…

En effet, nous pourrons obtenir des États-Unis toutes les informations, à l’exception du solde des comptes bancaires, qui demeure soumis à une procédure fastidieuse et limitée à quelques dizaines de cas chaque année.

Pourtant, j’imagine que l’administration fiscale française ne serait pas mécontente de disposer de ces soldes, notamment pour s’assurer que tous les avoirs détenus aux États-Unis sont bien en règle au titre des différents impôts, en particulier des impôts sur le patrimoine.

On nous dit aussi que le gouvernement américain s’est engagé à une réciprocité totale dès que son droit interne le permettrait. Néanmoins, cela fait deux fois que le président Obama présente au Congrès des dispositions en ce sens et que celles-ci ne sont pas adoptées. C’est le jeu de la séparation des pouvoirs aux États-Unis. Cependant, y a-t-il une véritable intention de passer à l’acte et une capacité à le faire, au-delà de ces quelques démonstrations de bonne volonté qui ne sont pas aujourd'hui très engageantes ?

De toute façon, que la réciprocité soit juridiquement totale ou partielle, les États-Unis ont-ils la capacité matérielle de fournir les informations en question ?

Lors de notre visite l’année dernière, on nous a expliqué que la collecte des informations serait beaucoup plus difficile aux États-Unis qu’en Europe, en raison des structures du système bancaire, qui est beaucoup moins concentré que celui de nos nations européennes. Là-bas, il faut recueillir l’information dans les centaines de petites banques que compte le pays, au prix de coûts sans doute bien supérieurs aux 200 à 300 millions d’euros dépensés depuis 2011 par les banques françaises. De plus, n’oublions pas que chacune de ces petites banques est soumise à un mécanisme de régulation qui peut présenter de fortes spécificités en fonction de chaque État.

En conséquence, j’en ai la conviction, les États-Unis n’appliqueront pas vraiment ou n’appliqueront sans doute qu’un jour relativement lointain les règles affirmées par FATCA. Et ils n’appliqueront pas davantage le standard de l’OCDE.

En d’autres termes, si la loi américaine FATCA est à l’origine d’un grand mouvement de lutte contre l’évasion fiscale des particuliers dans le monde, le pays qui l’a votée y participera-t-il pleinement ? Je me pose cette question, en ayant en tête quelques grandes décisions historiques prises par les États-Unis, qui ont été suivies partout dans le monde, mais assez peu, en définitive, par les États-Unis eux-mêmes.

La question qui se pose désormais est celle de la manière dont ce grand pays s’impliquera dans l’autre grand chantier actuel de fiscalité internationale, celui de la lutte contre l’optimisation fiscale des grandes entreprises multinationales, …

Absolument !

… notamment américaines, dans le domaine de l’économie du numérique, mais pas seulement.

Vous le savez, mes chers collègues, l’OCDE a lancé un chantier prometteur, auquel nous nous sommes beaucoup intéressés ; je veux parler du projet sur l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices, que l’on appelle BEPS.

L’objectif est que les États dont les consommateurs alimentent le chiffre d’affaires des grandes multinationales perçoivent en retour les recettes fiscales qui permettent de financer les systèmes sociaux grâce auxquels ces consommateurs disposent du pouvoir d’achat nécessaire pour acquérir les biens et services commercialisés par ces multinationales sur le sol des États européens.

Très belle idée !

Tout à fait !

Là encore, on peut être inquiet de l’évolution de la position américaine. Aussi, je veux vous alerter, mes chers collègues, sur ce sujet.

Voilà un peu plus d’un an, en Irlande du Nord, le G8, dans son ensemble, a pris des positions encourageantes sur ce sujet. Toutefois, au printemps, les milieux économiques américains se sont réveillés et ont entrepris un travail de lobbying efficace, qui a débouché, selon une dépêche AFP du 4 juin dernier, sur la prise de position suivante du Trésor américain : l’administration Obama défendra auprès de l’OCDE le principe qu’une entreprise ne peut être taxée dans un pays que si elle y est « physiquement présente ».

Faut-il en déduire que la logique du projet BEPS est remise en cause ? Nous pouvons nous interroger sérieusement sur ce point. Au regard de la concurrence fiscale mondialisée et débridée, serons-nous encore payés de mots ? Le G8 de Brisbane des 15 et 16 novembre prochain, qui est en préparation, nous apportera sans doute quelques éléments de réponse en la matière.

Mes chers collègues, certes, nous n’avons pas la puissance des États-Unis, mais nous avons encore le droit d’avoir l’esprit critique et de dire à un moment donné ce que nous pensons.

Pour ce qui me concerne, je respecte pleinement la position de l’UMP, qui sera défendue tout à l'heure, certainement de façon excellente, par mon collègue Francis Delattre. Ce dernier a été tellement convaincant en commission que, alors que j’envisageais de voter contre ce texte, je me bornerai à m’abstenir. §

Bravo !

La parole est à Mme Anne-Marie Escoffier.

Madame la présidente, monsieur le secrétaire d'État, monsieur le président de la commission des finances, madame la rapporteur, mes chers collègues, pendant de nombreuses années, l’évasion fiscale a été considérée, si ce n’est comme une fatalité, du moins comme un problème tout à fait secondaire.

Certes, l’Organisation de coopération et de développement économiques, l’OCDE, avait tenté d’attirer l’attention sur la « concurrence fiscale dommageable » depuis la fin des années quatre-vingt-dix. Cependant, ce n’est qu’après l’éclatement de la crise financière mondiale en 2008-2009 et la succession d’un certain nombre de scandales qu’une véritable prise de conscience est intervenue.

Fléaux pour nos finances publiques, atteintes choquantes à l’égalité devant l’impôt et à la justice fiscale, les phénomènes d’évasion et d’optimisation fiscales occupent depuis lors le devant de la scène internationale.

À l’issue du G20 de Londres de 2009, l’OCDE a établi les fameuses listes « noire » et « grise » des États et territoires « non coopératifs ». Conséquence de cette « stigmatisation » répondant au principe du naming and shaming, le nombre d’accords d’échange de renseignements en matière fiscale a été multiplié par plus de trente en l’espace de quelques années.

Pour autant, nous le constatons aujourd’hui, la multiplication des accords fiscaux bilatéraux, qui reposent sur l’échange « à la demande », n’a pas tout à fait produit les effets escomptés. L’évasion fiscale demeure un phénomène important, et l’opacité de certains paradis fiscaux se serait même renforcée au cours de ces dernières années. Cela s’explique notamment par le fait que, malgré la signature de conventions fiscales, certains pays ne transmettent pas les renseignements demandés. Ainsi, l’opacité réside bien souvent dans « l’indisponibilité » des informations avancée par les administrations fiscales concernées.

Certains territoires jouent également sur des divergences d’interprétations pour bloquer l’échange d’informations. Ainsi, en août 2013, Jersey, les Bermudes et les Îles Vierges britanniques ont été réinscrites sur la liste française des États et territoires non coopératifs, à la suite de difficultés rencontrées par notre administration pour obtenir les réponses demandées. Ces territoires n’auront fait qu’un retour express sur la liste, puisque deux d’entre eux en sont sortis à nouveau quelques mois plus tard, le 17 janvier 2014, des progrès notables ayant été apparemment réalisés.

Cependant, certains États ne disposent tout simplement pas de la capacité normative et administrative nécessaire au respect de leurs engagements. Ce problème demeure même dans le cas d’un échange automatique, et non plus « à la demande ».

En 2010, les États-Unis ont adopté de manière unilatérale la loi FATCA, qui, cela a été dit, a fait l’effet d’un véritable coup de tonnerre dans le monde financier.

L’accord entre la France et les États-Unis que nous examinons ce soir est la traduction de cette loi, dans une logique de réciprocité. Certains ont émis des réserves quant à la méthode, tout à fait brutale en effet, utilisée par les États-Unis. Il est vrai que la ratification de l’accord qui nous est soumis aujourd’hui peut s’apparenter à une sorte de « vote bloqué » imposé par un pays tiers. D’ailleurs, l’extraterritorialité du droit américain pose un problème plus large, qui ne s’arrête pas au seul domaine financier.

Cette situation n’est guère satisfaisante. Cependant, malgré ces réserves, et comme l’a très bien démontré notre rapporteur, cet accord représente pour diverses raisons un véritable progrès. Ainsi, par rapport à la loi FATCA unilatérale et extraterritoriale de 2010 qui prévoyait, à la clef, la sanction pour les banques d’une retenue à la source de 30 % sur tout revenu d’origine américaine, nous avons aujourd’hui un accord bilatéral, équilibré, qui offre un certain nombre de garanties pour avancer vers une réelle transparence fiscale, dont la France serait bien sûr bénéficiaire.

Ainsi, l’accord contient une clause de la nation la plus favorisée, qui permettra à la France de se prévaloir de toute clause plus favorable que les États-Unis pourraient conclure à l’avenir avec d’autres États.

Cet accord repose sur un principe de réciprocité, qui implique que l’administration américaine devra transmettre à la France les mêmes informations sur les revenus de contribuables français, qu’il s’agisse de ménages ou d’entreprises. La réciprocité de cet accord sur l’échange automatique d’informations avec les États-Unis représente, comme l’a souligné Michèle André, « un enjeu fiscal réel » pour notre pays.

Nous devons cependant rester extrêmement vigilants pour que l’entière réciprocité de cet accord soit garantie. Tout à l’heure, à deux reprises, il a été dit que cette réciprocité était « presque » garantie. Actuellement, le Congrès américain bloque en effet la transmission des soldes de comptes bancaires.

Si la ratification de cet accord FATCA constitue un « grand pas en avant » vers la généralisation de l’échange automatique d’informations, des difficultés subsistent dans sa mise en œuvre. La question du traitement des flux d’informations très importants qui résulteront de l’échange automatique mérite d’être posée. Tout l’enjeu, pour les administrations fiscales, consistera désormais à utiliser efficacement les données issues de ces recoupements. Notre administration, monsieur le secrétaire d’État, dispose-t-elle aujourd’hui les moyens humains, techniques et financiers pour atteindre ces objectifs ? Il s'agit d’une véritable question.

En outre, même si nous avançons vers un standard mondial fondé sur l’échange automatique – chacun le souhaite dans cette assemblée –, la faiblesse juridique de certains territoires demeurera un obstacle à l’échange d’informations pertinentes, que cet échange soit automatique ou à la demande.

De plus, alors que les choses avancent relativement bien aux États-Unis et en Europe, n’y a-t-il pas un risque de transfert de l’évasion fiscale et de l’opacité vers d’autres territoires plus lointains, comme Hong-Kong ou Singapour ?

Enfin, pour instaurer une réelle transparence, des étapes complémentaires devront être franchies. Je pense, en particulier, à l’harmonisation fiscale à l’échelle européenne en matière d’impôt sur les sociétés, avec le projet de directive concernant une assiette commune consolidée pour l’impôt sur les sociétés, dite « directive ACCIS », qui demeure malheureusement pour l’instant lettre morte.

Il faut espérer que la possibilité de mettre en place une coopération renforcée deviendra une réalité, afin que la règle de l’unanimité qui prévaut pour les décisions européennes sur les questions fiscales cesse d’être une barrière pour les pays qui veulent avancer vers plus de transparence et d’égalité. Ces propositions figurent dans les rapports des commissions d’enquête sénatoriales sur l’évasion des capitaux de 2012 et 2013, dont il faut saluer le travail fondateur.

Il faudra aussi s’assurer de l’avancée du projet BEPS de l’OCDE qui vise à lutter contre l’érosion de la base fiscale et le transfert des bénéfices. Parviendrons-nous à redéfinir la notion « d’établissement stable », sur laquelle restent fondées les règles fiscales internationales pour l’imposition des sociétés et qui ne correspond plus aux réalités économiques, notamment celles de l’économie numérique dont nous avons souvent débattu ?

Le chemin à parcourir est encore long, mais la conclusion d’un accord tel que FATCA nous donne de bonnes raisons d’espérer. Espérons qu’un FATCA européen verra rapidement le jour, ou plutôt qu’un standard mondial unique, comme celui qui est préparé par l’OCDE, se mettra en place pour éviter la superposition de normes différentes.

Une chose reste sûre : sans l’unilatéralisme de la loi FATCA, permis par l’hégémonie américaine, nous ne discuterions probablement pas aujourd’hui de l’échange automatique d’informations au niveau mondial. Nous en serions encore à tergiverser sur les États à inscrire ou à désinscrire de nos listes de paradis fiscaux, dont l’efficacité est tout de même beaucoup plus limitée.

Par conséquent, l’ensemble des membres du groupe RDSE votera cet accord franco-américain, qui constitue une véritable avancée vers la transparence fiscale mondiale, dans un souci de justice et d’équité.

La parole est à M. André Gattolin.

Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, la lutte contre les paradis fiscaux et, plus largement, contre les dérives permises par la dérégulation financière est un sujet qui importe tout particulièrement aux écologistes.

Pour un pays industrialisé comme le nôtre, ces dérives se traduisent chaque année par des milliards d’euros de manque à gagner en termes de ressources fiscales. Pour les pays disposant d’appareils étatiques moins forts que les nôtres, elles entraînent des pertes plus importantes encore, dont les conséquences pour les populations, les services publics et les sociétés sont démultipliées du fait de la faiblesse de ces États.

Vous n’êtes pas sans savoir que les grandes entreprises de notre pays sont aussi souvent celles qui paient, au moins proportionnellement, le moins d’impôts. C’est également le cas ailleurs, par exemple aux États-Unis, où des rapports ont, par le passé, montré que certaines compagnies étaient même parvenues à réduire leur contribution fiscale à néant.

Je pense notamment à une étude aujourd’hui fameuse du Government Accountability Office américain, commandée en 2008 par deux sénateurs démocrates. Celle-ci avait révélé qu’un quart des entreprises américaines bénéficiant de plus de 250 millions de dollars d’actifs ou de plus de 50 millions de dollars de recettes n’avaient tout simplement pas payé un seul dollar d’impôt entre 1998 et 2005 !

Les mêmes procédés se retrouvent du côté des individus fortunés, usant comme ces entreprises de toutes les possibilités légales, et parfois moins légales, et de toutes les failles de notre système financier pour diminuer leur contribution à la charge commune.

Évidemment, le sujet est désormais ancien et des progrès ont pu être réalisés au cours des dernières années. Nous sommes cependant encore loin d’avoir réglé le problème dans son intégralité. D’où l’importance du texte que nous examinons aujourd’hui. Les écologistes voteront en sa faveur, quoiqu’avec quelques commentaires et regrets que j’expliciterai plus avant.

L’accord FATCA, signé en novembre dernier entre la France et les États-Unis, que nous devons aujourd’hui approuver, renvoie à la loi américaine du même nom. Celle-ci impose aux banques du monde entier de signaler à l’administration fiscale des États-Unis, directement ou par le biais, comme c’est le cas ici, des administrations fiscales des pays où elles opèrent, l’existence de comptes détenus chez elles par des citoyens ou résidents américains, afin de détecter et donc d’empêcher toute tentative d’évasion fiscale.

Précisons qu’une telle collecte d’informations, dans le cas de l’accord dont il est question ici, se veut, à terme, réciproque : les banques américaines seront normalement tenues aux mêmes obligations que leurs homologues françaises, s’agissant de leurs clients qui figureraient parmi nos concitoyens. Cela équivaut, dans les faits, à l’instauration d’un échange automatique des données bancaires, vieille revendication des ONG travaillant sur ces questions, ainsi que des écologistes à l’échelon européen.

Cet échange d’informations facilitera grandement le travail des gouvernements de nos deux pays en la matière, même si l’on peut regretter que les comptes des entreprises ne soient, pour la plupart, pas concernés par cette mesure.

Cet accord représente néanmoins une forme de révolution copernicienne, d’autant plus puissante que les États-Unis sont en train de conclure des accords du même type avec de nombreux autres pays. Reconnaissons que, en la matière, les Américains savent se rendre particulièrement persuasifs !

En effet, les activités sur leur territoire des banques récalcitrantes seraient grandement menacées, tandis que les transactions de particuliers américains qui ne seraient pas suffisamment justifiées seraient frappées d’une retenue punitive à hauteur de 30 % de leur valeur !

Cet impressionnant pouvoir de persuasion a des retombées encore inimaginables il y a quelques années, puisqu’il a mis sous pression des acteurs comme le Luxembourg ou la Suisse, historiquement peu friands de ce genre d’exercices.

Ainsi que l’Autriche !

Ceux-ci ont dû se résoudre à signer des accords semblables et leurs relations avec d’autres États sont, du même coup, en train de changer.

J’irai plus loin : c’est l’Union européenne elle-même qui est mise sous pression, elle qui n’était jamais parvenue jusque-là à avancer de manière satisfaisante pour harmoniser a minima les politiques fiscales de ses États membres, ni même pour restreindre, en son propre sein, les excès dus au secret bancaire.

L’Union européenne et la France ne peuvent en effet que regretter qu’il ait fallu l’intervention d’un pays tiers pour qu’une telle avancée soit possible, même si ce pays figure parmi nos plus anciens alliés et même si la méthode un peu spéciale dont il use est désormais récurrente.

Voilà de nombreuses années que l’Europe aurait dû se doter de sa propre loi FATCA, applicable d’abord et avant tout sur son propre territoire et vers certains de ses principaux partenaires financiers. Ses échecs domestiques expliquant au moins en partie son relatif effacement au niveau international en la matière, il aura fallu la mise en place d’une législation non pas multilatérale, mais américaine, et visant à protéger l’emploi et les finances publiques aux États-Unis pour avancer sur ce dossier.

Je rappelle ces faits, alors même que la nature extraterritoriale de certaines règles édictées outre-Atlantique a pu susciter une certaine émotion, il y a quelques semaines, à la suite de l’amende record infligée à une banque française, dans un domaine cependant bien différent, rappelons-le.

Ce constat doit évidemment nous inciter à la réflexion : l’Europe ne peut continuer à se construire de cette façon. L’influence que devraient lui conférer son histoire et son poids économique est décidément bien trop facilement mise à mal par ses propres divisions et par la mise en concurrence des États qui la composent. C’est d’autant plus dommageable, dans le cas présent, que la réciprocité dans la transmission d’informations rendue possible par cet accord ne sera pas totale, en tout cas pas dans un premier temps.

Il faudra en effet attendre une modification de la loi américaine pour que soldes bancaires et valeurs de rachat des contrats d’assurance vie bénéficiant à des contribuables français installés aux États-Unis soient transmis à notre propre administration fiscale.

C’est gentil !

Il ne s’agit certes que d’un contretemps ; nous sommes toutefois en droit de le regretter, car il illustre parfaitement le déséquilibre qui existe entre nos deux pays et plus largement, à nouveau, entre les États-Unis et l’Union européenne.

Ces quelques remarques formulées, je conclurai en réitérant le soutien du groupe écologiste à ce texte et en espérant que l’échange automatique de données qu’il instaure entre nos deux pays – dans le respect, bien sûr, de la protection de la vie privée – puisse devenir, dans un avenir proche, une règle internationalement et effectivement appliquée.

La parole est à Mme Nathalie Goulet.

Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, madame la rapporteur, mes chers collègues, je ne reviendrai pas sur la présentation générale qui a été faite.

Monsieur le secrétaire d’État, vous avez dit que ce texte était novateur. Certes, il l’est, mais il est aussi largement espéré. Il était très attendu, et le voilà : aux grands maux, les grands remèdes ! De ce point de vue, c’est indéniable, nos amis américains savent très bien faire ! Après avoir mis à genoux les banques suisses, ils s’attaquent au reste du système mondial – on l’a vu récemment avec l’affaire de la BNP. C’est la version financière du big stick, le bâton plutôt que la carotte : la peur du gendarme outre-Atlantique, la crainte des amendes massives et des interdictions de commercer, synonymes pour les établissements concernés de ruine quasiment immédiate.

Je vais, monsieur le secrétaire d’État, m’écarter un peu de mon propos, puisque notre groupe votera évidemment ce texte. J’ai été vice-présidente de la commission d’enquête sur l’évasion fiscale, remarquablement rapportée par notre collègue Éric Bocquet. J’y ai appris à suivre un processus assez classique : chaque fois qu’il nous est possible de rappeler à cette tribune un certain nombre de principes évoqués par cette commission d’enquête, nous ne manquons pas une occasion de le faire.

On a vu avec la BNP et avec les banques suisses le montant des pénalités infligées par les banques américaines. À titre de comparaison, l’AMF, l’Autorité des marchés financiers, fait tout de même pâle figure, puisque ses sanctions pécuniaires vont de 8 000 euros à 14 millions d’euros. Elle a rendu 39 sanctions seulement l’année dernière, contre 686 actions, pour 3 milliards de dollars, pour la Securities and Exchange Commission – vous voyez qu’on ne boxe pas exactement dans la même catégorie !

Un certain silence règne en France si l’on compare avec ce que dit la presse anglaise. The Economist rappelait que, sur les 7 millions d’Américains vivant à l’étranger, 3 000 expatriés avaient renoncé à la citoyenneté américaine ou à leur green card en 2013, et plus de 1 000 au seuil du premier trimestre 2014. Les exilés fiscaux français ne sont donc pas les seuls à penser que la fiscalité est trop lourde, il y a aussi des Américains exilés qui considèrent que ce FATCA va poser un certain nombre de problèmes et qui n’ont pas l’intention de s’y soumettre. D’ailleurs, des banques ont préféré se passer de clients américains tout simplement afin de ne pas avoir à remplir de formulaires supplémentaires.

Sur le plan international, cette loi marque une véritable inflexion dans cette diplomatie du dollar. On a parlé d’impérialisme judiciaire ; pour ma part, je plaiderai plutôt pour l’efficacité. En effet, nous ne sommes pas capables de le faire – il faut attendre l’Europe, encore et toujours attendre ! – alors que nous avons les outils nécessaires.

Monsieur le secrétaire d’État, vous avez parlé tout à l’heure des assurances vie, et le fichier FICOBA a été évoqué. Il se trouve que le 18 juillet 2013 – vous n’étiez pas à ce banc –, j’avais, dans ce même hémicycle, déposé un amendement identique à un amendement d’Éric Bocquet et qui visait à compléter le fichier FICOBA par le fichier des assurances vie, afin de constituer un petit FATCA national. Le ministre au banc du gouvernement, qui était Bernard Cazeneuve, m’a répondu :

« En matière bancaire, c’est une excellente manière d’établir la traçabilité. […] Nous souhaitons mettre en œuvre cette mesure en très étroite liaison avec les compagnies d’assurance – nous sommes en concertation avec elles pour y parvenir – à la faveur notamment de la réforme de la fiscalité de l’assurance vie, qui interviendra dans les prochaines semaines.

« Par conséquent, je vous suggère, madame Goulet, de retirer cet amendement et d’attendre que cette concertation ait abouti pour reprendre cette disposition. » C’est à la page 7 441 du Journal officiel du 18 juillet 2013.

Quelle précision !

Mme Nathalie Goulet. Le FATCA, avec les Américains, c’est très bien, mais nous avons des outils nationaux qui peuvent aussi combler un certain nombre de trous dans le gruyère… N’y voyez pas une allusion à la Suisse, bien sûr !

M. Marini a parlé de l’Iran. Je rentre du Golfe, où j’ai vu ce qui était jusqu’alors absolument inconcevable : des citoyens américains qui avaient en toute quiétude des comptes à Dubaï, à Abou Dhabi ou à Sharjah sont maintenant obligés de passer sous les mêmes fourches caudines que les autres.

Ces banques sont en train de renvoyer leurs clients aux États-Unis. Elles s’emploient, en tout cas, à remplir leurs obligations vis-à-vis du FATCA, sinon leurs pays respectifs perdront un certain nombre de contrats ou de couvertures américaines, notamment militaires. Encore une fois, le big stick fonctionne et à un endroit où on ne l’attendait pas !

La commission des finances a auditionné le président du comité fiscal de la Fédération bancaire, qui a bien entendu mis en exergue les frais et les coûts de la mise en place de ce système : pour adapter 200 000 comptes bancaires, cela représenterait quelque 200 ou 300 millions d’euros. Il est parfaitement évident qu’il faudra là aussi prendre les mesures nécessaires. Dans la grande bataille de l’évasion fiscale, l’échange automatique d’informations entre les administrations est une nécessité.

Quelles sont les autres initiatives ? Je ne reviendrai pas sur celle qui a été évoquée par Anne-Marie Escoffier : l’OCDE s’est récemment inspirée de la loi FATCA et veut accélérer le calendrier. En toute hypothèse, il va falloir, là aussi, minimiser les coûts pour la place de Paris.

Un certain nombre de dispositions s’imposent. Lors de la discussion de la prochaine loi de finances – si, par bonheur, nous pouvons l’examiner dans son intégralité ! – nous devrons proposer un certain nombre de mesures et veiller à ce qu’elles ne soient pas encore repoussées aux calendes grecques au motif que « l’Europe n’a pas décidé » ou que nous sommes tout seuls. Pour moi, ce texte prouve que, à partir d’une initiative valable, on arrive à un certain nombre de résultats.

J’ai deux questions à vous poser, qui relèvent presque d’une consultation personnelle. Mère de deux enfants qui vivent aux États-Unis, je me demande comment ce texte va s’appliquer à leurs comptes bancaires, ainsi qu’à ceux de nos collègues français habitant à l’étranger.

Notre commission d’enquête a également auditionné un certain nombre de célébrités – n’est-ce pas, cher Éric Bocquet ? –, des gens qui prétendent vivre à l’étranger, mais qui passent en fait la majeure partie de leur temps en France et qui risquent d’avoir finalement un certain nombre de problèmes. Dans quelle mesure ce texte va-t-il toucher les Français de l’étranger ? C’est une question qui me paraît importante et qui mérite d’être soulevée. Il faut également mettre encore la pression sur les territoires non coopératifs.

Tout à l’heure, on a signalé au passage les prix de transfert et le traité transatlantique qui va arriver. Avec ce texte, nous ne sommes ni dans la même situation ni dans le même contexte. Il s’agit d’un projet de loi extrêmement important, que nous appelions de nos vœux et que notre groupe soutient dans son intégralité.

La parole est à M. Éric Bocquet.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, c’est un petit bonheur en cette fin de session parlementaire de pouvoir voter un texte qui va dans le bon sens, avec quelques bémols, je m’en expliquerai plus loin, même si mon vote sera certainement positif.

Voici un homme heureux !

M. Éric Bocquet. Presque heureux, ma chère collègue !

La discussion de ce jour porte sur l’approbation de l’accord communément appelé « FATCA », qui vise à instaurer un système d’échange automatique d’information entre administrations fiscales de la France, d’une part, et des États-Unis, d’autre part. Cela vient d’être rappelé, ce débat ne peut que réjouir les membres des commissions d’enquête que notre groupe avait lancées et dont j’ai eu l’honneur et le plaisir d’être le rapporteur.

En effet, l’un des constats que nous avions pu faire à l’issue de ces travaux était tout d’abord l’idée que l’une des armes absolues dans la lutte contre l’évasion fiscale internationale était la transparence.

C’est sûr !

Incontestablement, le dispositif FATCA marque une avancée importante dans cette direction.

Cette convention en tant que telle ne pose pas de problème majeur et participe de l’effort accompli depuis plusieurs années pour tenter de lutter contre la fraude, l’évasion et l’optimisation fiscales.

La méthode américaine fait évidemment débat aux États-Unis, un pays souvent présenté comme un paradis libéral, mais qui, en l’occurrence, nous montre que libéralisme et laisser-faire absolu sont deux notions qui diffèrent quelque peu !

La crise des subprimes explique en partie ce besoin qu’avaient les États Unis de tenter de récupérer la matière fiscale qui était nécessaire pour faire face à leurs propres difficultés économiques et aussi à la réalité des inégalités sociales croissantes dans ce pays.

On pourrait qualifier cette démarche de pragmatique, car elle ne dédouane en rien une certaine schizophrénie dont l’administration américaine fait preuve en tolérant des régimes fiscaux très favorables de certains États américains, comme le Delaware, le Wyoming et le Nevada, ou encore la présence de très grands groupes industriels américains aux îles Caïmans ou aux Bermudes, qui ne figurent plus, soit dit en passant, sur les listes françaises des paradis fiscaux depuis le début de cette année.

Tous ces éléments de contexte côté américain ne peuvent que nous engager à soutenir l’appel à la vigilance exprimé par notre rapporteur, Michèle André, qui a notamment attiré l’attention du Gouvernement sur la question de la compatibilité des normes entre elles.

Cela me permet d’évoquer à cet instant la passionnante audition de M. Jérôme Haas, président de l’Autorité des normes comptables, malheureusement décédé récemment, qui avait démontré en face de la commission, avec beaucoup de clarté, à quel point, aujourd’hui, ce sont les normes comptables anglo-saxonnes qui s’imposent dans la finance mondialisée ; oui, il y a bien là un point de vigilance qu’il était important de souligner.

Cet accord FATCA constitue donc un point d’appui pour la France, mais il doit aussi permettre d’avancer vers ce fameux standard international que tous les États semblent appeler de leurs vœux aujourd’hui, c’est-à-dire l’échange automatique d’informations entre tous les États. Toutefois, pragmatisme et volontarisme ne suffiront pas, chacun le sait pertinemment. Depuis septembre 2009, date à laquelle l’ancien Président de la République décréta avec fracas la fin des paradis fiscaux, beaucoup d’eau a coulé sous les ponts, mais beaucoup d’argent liquide s’est aussi déversé dans les coffres des banques des paradis fiscaux !

Ainsi, entre 2007 et 2012, le montant des avoirs privés placés hors des frontières est passé de 7 300 milliards de dollars à 8 500 milliards de dollars. La Suisse reste championne du monde, elle passe de 1 971 à 2 200 milliards de dollars, pour représenter 26 % du total. Le Royaume-Uni, avec Jersey, Guernesey, l’île de Man, entités auxquelles nous ajouterons la capitale irlandaise, Dublin, passe de 1 752 milliards à 2 000 milliards, représentant 24 % du total. Quant aux Caraïbes et Panama, cette zone passe de 1 022 milliards à 1 200, soit 14 % du total des avoirs expatriés.

Nous le voyons bien, mes chers collègues, les craintes parfois exprimées ici sur le risque de surcoût que générerait la mise en œuvre de FATCA ne pèsent pas bien lourd au regard des trésors accumulés dans les paradis fiscaux mondiaux.

Si le dispositif FATCA semble avoir le soutien unanime de notre assemblée, il n’en est pas de même pour les citoyens américains concernés ; cela vient d’être rappelé.

En effet, FATCA a déjà envoyé une certaine onde de choc parmi les 7 millions d’Américains vivant à l’étranger. Nathalie Goulet l’a rappelé, de nombreuses banques leur ont déjà fait savoir qu’elles préfèreraient ne pas les avoir comme clients, car cela demanderait trop de travail pour remplir les formulaires de l’administration fiscale américaine, l’IRS. Cette conception me laisse quelque peu pantois, à l’époque où un simple clic de souris suffit pour transférer des millions d’euros à l’autre bout de la planète… Visiblement, pour certaines banques, la règle, c’est travailler moins pour gagner plus !

Du côté des réticences ou résistances à cette nouvelle règle de transparence, nous noterons également la décision de 3 000 expatriés américains qui ont renoncé en 2013 à leur citoyenneté américaine ou à leur carte verte, et plus de 1 000 au seul premier trimestre 2014, contre une centaine par an avant l’adoption de FATCA. Un Américain ayant la double nationalité, hollandaise et américaine, a même gagné son procès contre une banque qui avait fermé son compte d’autorité.

Il faut néanmoins enclencher la mise en œuvre du dispositif FATCA, s’en servir comme point d’appui pour promouvoir un FATCA européen en ne perdant pas de vue l’objectif ultime prôné par l’OCDE de l’échange multilatéral d’informations et d’imposition basée sur le territoire et non sur la nationalité.

Gageons que sur ce sujet, le soutien de M. Jean Claude Juncker, ancien dirigeant d’un paradis fiscal notoire au cœur de l’Europe, nous sera acquis dans le cadre des nouvelles responsabilités qui viennent de lui être confiées !

Quel taquin !

Cette remarque ne se veut ni anecdotique, ni humoristique, ni accessoire. Elle pose, me semble-t-il, une vraie question politique quant à la capacité et à la volonté politique de l’Union européenne de combattre résolument fraude et évasion fiscale.

M. Juncker a en effet dirigé pendant dix-huit ans le Luxembourg, pays où sévissent et secret bancaire et opacité des structures juridiques.

La question du Luxembourg se pose et se posera encore au sein de l’Union européenne, partenaire historique de la construction européenne. Ainsi, tout récemment, le tribunal administratif de ce pays s’est fendu coup sur coup, le 16 juin dernier, de deux jugements qui devraient faire date sur la délimitation du champ du secret professionnel opposable dans la lutte contre l’évasion fiscale.

Voilà l’histoire en deux mots : un avocat français soupçonné de fraude fiscale a été protégé par son secret professionnel en tant qu’avocat, ce qui a permis à l’administration fiscale du Luxembourg de ne pas autoriser la banque à ouvrir ses informations.

Comment ne pas poser par ailleurs, à l’instar de Mme Escoffier, la question de la règle de l’unanimité sur les sujets fiscaux au sein de l’Union européenne ? Un seul État peut toujours, aujourd’hui, s’opposer à toute avancée en matière de transparence. Le Luxembourg et l’Autriche ne se sont d’ailleurs pas privés de le faire à propos de la directive Épargne.

Chacun mesure bien ici les chantiers multiples qu’il conviendra d’ouvrir pour donner au dispositif FATCA sa pleine et entière efficacité.

FATCA n’est qu’un premier pas, important certes, sur le chemin de la transparence. Ce combat nous concerne tous. Le groupe communiste, républicain et citoyen, comme beaucoup d’autres, s’y est d’ores et déjà engagé avec détermination. Vous pouvez compter sur notre ténacité, animés que nous sommes de la volonté de défendre l’intérêt de la République, donc l’intérêt général.

Notre groupe votera donc, très logiquement, en faveur de la ratification de l’accord Foreign Account Tax Compliance Act.

La parole est à Mme Nicole Bricq.

Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, je souhaite tout d’abord remercier Mme la rapporteur, Michèle André, qui a fait référence dans son propos liminaire à mon opiniâtreté passée à plaider pour la mise en œuvre d’un FATCA de ce côté-ci de l’Atlantique, voire d’un FATCA national. Il est vrai que j’ai répertorié pas moins de cinq batailles, conduites au nom du groupe socialiste depuis 2010, lesquelles furent menées du temps où nous étions dans la minorité, mais, hélas, perdues.

Lors de l’un de ces assauts, il y a quelques années, vous aviez reconnu, monsieur Marini – nous étions alors en novembre et vous étiez rapporteur général de la commission des finances –, l’intention louable sous-tendant l’amendement que je présentais sur ce sujet, tout en m’en demandant le retrait.

Je dois à la vérité historique de dire que la France faisait partie des cinq États membres de l’Union européenne qui s’étaient entendus le 5 février 2012, en pleine campagne électorale présidentielle, pour signer des accords bilatéraux d’échanges d’informations entre leurs administrations fiscales et l’administration américaine.

Sur leur lancée, ce groupe des cinq avait demandé à la Commission européenne de proposer un système d’échanges de renseignements sur le modèle FATCA, ce qui fut fait le 12 juin 2013, par la révision de la directive 2011/16-1/UE. C’est la présidence italienne qui en assurera l’efficacité et veillera à réprimer les ardeurs dilatoires d’États membres récalcitrants. Nous les connaissons : ils ont été cités ce soir par les orateurs qui m’ont précédée.

Il est vrai aussi que le texte de régulation bancaire est entré en application sur le sol national en août 2013. Il introduit dans notre droit national l’échange automatique d’informations, à la faveur des conventions fiscales signées par la France avec les États étrangers. Pierre Moscovici a signé la convention FATCA avec les États-Unis le 14 novembre 2013. C’est donc de la ratification de ce traité international dont nous débattons ce soir.

J’ai voulu rappeler cette genèse parce qu’elle nous permet de mesurer le temps politique qui sépare la volonté de la prise de décision. Je note à cet égard que c’est au plus fort de la crise financière, en 2009, que les pays du G20, rassemblés à Londres, avaient décidé d’inscrire à l’agenda prioritaire la lutte contre les paradis fiscaux et, d’une manière plus générale, la lutte contre l’évasion fiscale.

Je ne sais s’il reste parmi nous quelques rescapés de ce que nous avions appelé « le groupe des vingt-quatre »

Sur l’impulsion du président de la République de l’époque !

J’en conviens, monsieur le président de la commission. C’était sous une autre majorité.

Des interrogations et des réticences subsistent encore. J’en ai retenu quelques-unes.

Serait-ce la lex americana qui s’impose au monde ? Il est vrai que ce sont les États-Unis, dont la puissance ne fait pas de doute, qui ont introduit cette législation dès 2010, un an à peine après le G20 de Londres. Il est donc légitime de s’interroger sur cette puissance américaine.

On peut s’interroger, également, sur le principe d’extraterritorialité de la loi américaine, qui a été mis en évidence par la lourde sanction qui frappe l’un de nos fleurons bancaires. Ne contrevient-il pas à notre principe de la nationalité ?

Mais enfin, la belle affaire... Nous ne découvrons pas aujourd’hui que les États-Unis mettent le droit et à la fiscalité au service de la compétitivité de leurs entreprises. Que ne le faisons-nous de ce côté-ci de l’Atlantique ! L’Union européenne est encore la première puissance commerciale du monde et elle aurait des atouts à faire valoir §; elle a la capacité de produire des normes et du droit, et elle ne s’en prive d’ailleurs pas. Encore faudrait-il qu’elle le fasse sur ce qui est essentiel, en le mettant à la portée des entreprises européennes !

On peut observer aussi, comme c’est mon cas, les réticences des milieux bancaires, lesquels doivent s’adapter à cet accord. Or toute adaptation est quelque peu onéreuse, car elle entraîne des frais.

Pourtant, comme en atteste le rappel historique que je viens de faire, les banques, notamment la Fédération bancaire française, la FBF française, ont eu l’occasion et le temps de s’adapter. Je note, du reste, que l’industrie bancaire américaine a longtemps été vent debout contre la législation FATCA, et il a fallu toute l’opiniâtreté du Congrès et du président Obama pour la faire adopter. Spontanément, les banques américaines étaient loin d’être toutes « emballées » par cette réforme...

Des résistances subsistent donc. Elles sont très légitimes lorsqu’elles concernent la portée de la réciprocité, car celle-ci n’est pas totale dans la convention fiscale. D’aucuns craignent aussi, là encore à juste titre, que l’on ne dépende désormais du bon vouloir du Sénat américain.

Je tiens cependant à rappeler que, hier, 21 juillet 2014, l’OCDE a publié sa norme : la réciprocité y est totale. Elle sera officiellement présentée au prochain G20 de Cairns, qui se tiendra les 20 et 21 septembre prochains, sous présidence australienne.

Ce sont soixante-cinq pays et territoires qui se sont publiquement engagés à mettre en œuvre cette norme mondiale. D’autres pourraient suivre à l’occasion du Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements fiscaux, qui sera organisé à Berlin à la fin du mois d’octobre prochain, sur l’initiative du ministre des finances allemand. Nous disposerons donc bientôt, je le pense, d’un standard international qui fera référence.

Il faut faire confiance à la volonté politique et à la force des pressions convergentes pour aboutir à une application pleine et entière de ce standard. Je ne doute pas de la mobilisation des associations engagées de longue date dans le combat en faveur de la transparence fiscale, auxquelles Michèle André a fait référence – ce qu’on appelle bien improprement « la société civile » –, sera au rendez-vous. Je ne puis imaginer qu’elles abandonnent ce combat qu’elles mènent depuis des années alors que nous touchons au but !

Il n’a pas manqué d’épithètes, et ici même à cette tribune, pour qualifier cet acronyme FATCA. On a entendu les mots « tremblement de terre », « séisme », « bombe »... Sans aller jusqu’à ces extrêmes, il faut bien constater que la vague venue de ce côté-là de l’Atlantique a fait bouger les choses de ce côté-ci.

Combien de fois ne nous sommes-nous pas lamentés de l’absence de révision de la directive Épargne de 2003, de la pleine application de laquelle deux États membres de l’Union européenne – l’Autriche et le Luxembourg pour ne pas les citer – avaient obtenu de s’exonérer ? C’est bien FATCA qui a fait tomber les murs du secret bancaire encore en vigueur à l’intérieur même de la zone euro !

Lorsque j’étais rapporteur général de la commission des finances du Sénat, nous nous étions rendus en Autriche, et je me souviens encore du plaidoyer fait à cette occasion par les parlementaires de gauche comme de droite de ce pays : c’était l’identité nationale même qui reposait dans ce secret bancaire ! Ces faits ne sont pas anciens, ils remontent au début de l’année 2012. On voit bien que les choses ont bougé, même dans ce pays très attaché au secret bancaire.

En conclusion, la concrétisation de ce projet tant espéré et attendu, pour reprendre l’expression utilisée par Mme Goulet, doit l’emporter sur les réticences, fussent-elles légitimes. Le groupe socialiste suivra d’autant plus volontiers Mme la rapporteur qu’il l’a précédée de longue date dans sa volonté de prendre appui sur FATCA pour lutter contre l’évasion fiscale. Et comme Mme André est non seulement notre rapporteur, mais également membre du groupe socialiste, nos volontés ne peuvent que se rejoindre.

C’est donc de très bon cœur que nous ratifierons ce traité au nom du groupe socialiste.

La parole est à M. Francis Delattre.

Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, il s’agit de ratifier un accord d’ores déjà conclu entre la France et les États-Unis, lequel fixe un cadre pour les prochaines années à la mise en œuvre d’échanges automatiques, entre nos deux pays, d’informations portant sur les revenus et les actifs de leurs contribuables respectifs.

D’après les chiffres figurant dans les rapports, les contribuables français concernés seraient de 130 000 à 140 000, dont un tiers a la double nationalité franco-américaine, et les Américains sont au nombre de 100 000.

Notre groupe, à l’exception du président de la commission des finances, votera ce projet de loi, ce qui nous permettra de terminer cette journée sur un signe positif.

Toutefois, FATCA, ce n’est tout de même pas Bretton Woods, ces accords qui ont véritablement consacré l’impérialisme du dollar !

Cet impérialisme, qui perdure dans les échanges – 80 % de ces derniers se font en dollars, contre 15 % à 16 % en euros –, a aussi pour origine notre incapacité à imposer l’euro comme monnaie essentielle des échanges mondiaux, ainsi que toutes nos hésitations européennes.

On s’alarme de la puissance de l’Oncle Sam... Il est vrai qu’il est puissant, mais il nous rend aussi service ! En effet, en matière de paradis fiscaux, le premier pas de géant a été fait par les États-Unis lorsqu’ils ont contraint la grande banque suisse UBS à renoncer au secret fiscal. Il fut ensuite très difficile à la Suisse, paradis fiscal notoire, de refuser à ses voisins européens de leur faire bénéficier des mêmes avantages que ceux qu’elle accordait dans le cadre des échanges avec les États-Unis.

C’est seulement depuis lors, monsieur le secrétaire d’État, que vous pouvez disposer de nombreux dossiers fiscaux et nous annoncer, ou presque, des ressources pérennes dégagées sur les avoirs de certains de nos compatriotes à l’étranger.

Par conséquent – j’ose le dire ! –, les embargos économiques décidés à l’échelle internationale, dont les États-Unis constituent toujours le levier le plus puissant, sont très utiles dans nos rapports internationaux. M. Poutine ne craint aujourd'hui ni nos canons ni nos chars, mais il redoute les sanctions économiques ! Une grande banque qui transgresse les règles internationales manque à son devoir de solidarité et nous empêche d’organiser les relations internationales sans que le sang soit versé.

Par conséquent, l’accord FATCA est un très bon projet. Le but de ce texte est de faire payer si nécessaire aux ressortissants américains leurs impôts aux États-Unis, faute de quoi une retenue à la source de 30 % sur les flux financiers des États-Unis vers les comptes à l’étranger pourrait être perçue.

Non seulement les États-Unis imposent au monde un certain nombre de leurs règles, mais ils sont intransigeants envers eux-mêmes et s’appliquent ces règles à l’échelon national, malgré la complexité de leur régime fédéral. Si cela fonctionne, c’est parce que leur justice, à eux, est indépendante. Madame la rapporteur l’a souligné tout à l’heure, il n’est qu’à voir l’amende colossale qui a été infligée aux banques américaines à la suite de la crise des subprimes, ...

Oui !

... alors que la France traîne depuis dix-huit ans l’affaire du Crédit lyonnais, qui n’est toujours pas réglée.

Tout à fait !

Payée par le contribuable !

Dans ces conditions, gardons-nous de donner des leçons, nous qui avons tant de mal à agir en France et en Europe.

Il est d’ailleurs assez paradoxal que ce soit l’accord FATCA qui permette à l’Europe de progresser et d’élaborer un système interne entre tous les États membres. Ainsi, grâce au fameux accord élaboré dans le cadre du G5 dont a parlé Mme Bricq, mais aussi et surtout parce que nous avons fait en sorte que la chancelière allemande renonce aux accords bilatéraux avec la Suisse, visant à récupérer une rémunération sur les comptes bancaires allemands logés dans les banques de ce pays, …

Rubik !

… un système d’échanges de renseignements va se mettre en place.

Tout à fait !

On se plaint de subir l’hégémonie des États-Unis, mais on s’aperçoit que leur action provoque des effets en cascade qui permettent à l’Europe, première puissance économique, de se constituer en tant qu’entité financière, budgétaire et fiscale et d’avoir enfin une monnaie à la hauteur de la place économique qu’elle occupe dans le monde.

En réalité, les accords de Bretton Woods nous sont utiles aujourd’hui : les États-Unis font marcher à fond la planche à billets depuis deux ou trois ans pour soutenir l’activité économique mondiale et les pays émergents, qui ne cherchent qu’à devenir submergents. En outre, cette abondance de liquidités dans le monde permet à l’État français d’emprunter dans des conditions extraordinairement favorables. C’est encore l’un des effets de « l’impérialisme » de nos amis et alliés américains, monsieur le président de la commission.

Les Européens vont devoir se pencher avec attention sur le système américain. En effet, les Américains résidant à l’étranger doivent faire une déclaration au fisc américain en déduisant tous les impôts ou taxes qu’ils ont payés dans le pays où ils travaillent. Ce dispositif correspond à leur système, qui est largement mondialisé, alors que, pour notre part, nous sommes toujours attachés au système dit « des territoires ».

Mes chers collègues, la mondialisation nous oblige à imaginer un équivalent du FATCA, qui corresponde à la réalité du monde économique, c'est-à-dire un système où les Français travaillant à l’étranger établiront une double déclaration fiscale. C’est ce qui nous attend et cela nous demandera bien dix ans ! C’est la seule voie possible à partir du moment où nous signons cet accord avec les États-Unis. Notre système fiscal devra être profondément modifié, si, à l’instar de tout État développé, nous ne voulons pas assister à une évasion de nos bases fiscales alarmante pour l’ensemble des finances publiques.

Plus de 77 000 banques dans le monde se sont engagées à collaborer avec les États-Unis. Pour notre part, l’implication de l’OCDE nous rassure. La commission des finances a reçu les représentants de l’OCDE en France : ils sont prêts à nous apporter une aide technique pour parvenir à ce que l’on appelle un standard, à savoir un ensemble de règles simples et compréhensibles, auxquelles on peut donc difficilement se soustraire. De ce point de vue, madame la rapporteur, nous sommes tout à fait d’accord avec l’analyse technique que vous avez développée devant nous.

La loi FATCA constituera dans les prochaines années un outil majeur de la lutte contre la fraude et l’évasion fiscales. On connaît les problèmes auxquels sont confrontés les États-Unis avec leurs grandes multinationales : les réflexions qu’ils nourrissent, nous devrons les avoir aussi. En effet, notre économie est différente de celui de l’Allemagne, qui compte beaucoup de PME-PMI ; en Europe, nous sommes le seul pays à avoir de grandes entreprises internationales, cotées au CAC 40, ce qui est une chance.

Ensuite, relevons que l’ébauche d’une gouvernance mondiale sur ces sujets donne du relief aux réunions du G20, qui sont souvent perçues par nos concitoyens comme un aréopage de dignitaires, fort peu préoccupés et intéressés par la régulation. Là, au moins, il y a un contenu.

Saluons aussi la technicité de l’OCDE, qui est la cheville ouvrière d’un projet qui va progressivement s’installer comme un standard mondial des échanges automatiques d’informations bancaires. Madame la rapporteur, vous avez indiqué que 45 pays étaient déjà impliqués ; selon l’OCDE, 60 pays travailleraient déjà autour du projet. Au regard d’un nombre aussi important, on peut supposer que, rapidement, 80 % des échanges mondiaux seront concernés.

Enfin, monsieur le président de la commission des finances, saluons aussi – surprise, ô surprise ! – les décisions du Conseil Ecofin du 14 mai 2013 : la France et ses principaux partenaires – Allemagne, Espagne, Italie, Royaume-Uni – ont convaincu la Commission européenne d’engager un projet multilatéral équivalent au dispositif FATCA, avec le standard de l’OCDE. Cette articulation avec le droit de l’Union européenne permettra un élargissement souhaitable de nos propres échanges entre États membres.

Je ne relèverai qu’un petit bémol à ce dispositif, le transfert de données à caractère personnel à un pays tiers, qui pose toujours des problèmes divers. Il revient au législateur d’y faire attention. La France a été à l’origine de la première loi informatique et libertés en 1978, reprise par une directive européenne et améliorée depuis. Il faut que l’ensemble des documents techniques qui seront utilisés dans le cadre de ces échanges obtienne le label de la CNIL, la Commission nationale de l'informatique et des libertés. C’est la seule recommandation que je formulerai.

Monsieur le secrétaire d’État, nous voterons ce texte. Nous achèverons donc cette journée en vous donnant enfin un motif de satisfaction !

La parole est à M. Jacques Chiron.

Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le président de la commission, madame la rapporteur, mes chers collègues, nous l’avons souvent répété ici, selon les meilleures estimations, quelque 1 000 milliards d’euros par an échappent aux administrations fiscales européennes, soit une moyenne d’environ 2 000 euros par an et par Européen. À l’échelle nationale, ce sont entre 60 milliards d'euros et 80 milliards d’euros qui manquent chaque année dans les caisses de l’État.

Cette fraude est le fait de ceux qui ont les moyens de s’offrir les services de fiscalistes qui élaborent des mécanismes d’évasion fiscale toujours plus complexes pour les soustraire à leur obligation légale de contribution à la solidarité nationale. À l’heure où il est demandé à chacun de faire des efforts, il est absolument indispensable, au niveau tant moral que comptable, de mener un combat ininterrompu contre la délinquance fiscale qui est un véritable affront au pacte social national.

Ce combat, il passe par une réponse coordonnée et cohérente de l’ensemble des acteurs publics.

L’occasion m’est ici donnée de rappeler le travail des commissions d’enquête sur l’évasion fiscale que nous avons mises en place au Sénat dès le mois de novembre 2011, d’une part, et sur le rôle des acteurs financiers dans l’évasion des capitaux, d’autre part. Ces travaux nous ont permis de décrire un état des lieux objectivé, d’identifier les véritables obstacles – juridiques, politiques, techniques – à la transparence et à la régulation, de mettre en lumière des pistes de travail et de décliner des propositions dont certaines sont aujourd’hui traduites en mesures juridiquement opposables.

À l’époque – c’était au mois de juin 2012 –, lorsque nous avons terminé nos travaux, si l’on nous avait dit qu’aujourd’hui nous en serions là, nous aurions tous été sceptiques. Il faut reconnaître le travail et les efforts considérables accomplis en deux ans.

Ce travail a permis au Gouvernement de se saisir des questions de fiscalité internationale. Nous nous félicitons que le travail accompli depuis lors ait permis de dépasser le stade des bonnes intentions et de resserrer réellement les mailles du filet de la juste régulation.

Le durcissement des peines, la dotation de nouveaux moyens techniques et humains pour poursuivre les fraudeurs et, plus globalement, la promesse que la contrainte publique ne faiblira pas produisent aujourd’hui des résultats. En témoigne le nombre encourageant de demandes de régularisation reçues au ministère de l’économie et des finances – plus de 25 000 – provenant principalement de Suisse, mais aussi du Luxembourg, pour environ 1 milliard d’euros de recettes, 1, 8 milliard d’euros étant attendus d’ici à la fin de l’année 2014.

Dans cette démarche, la France a donc des alliés, sensibilisés par la crise financière, mais également par des opinions publiques qui, légitimement, ne supportent plus la fraude et l’évasion fiscales. Par conséquent, de nombreux États se sont engagés pour plus de transparence et de coopération entre leurs administrations fiscales.

Parmi eux, les États-Unis, on l’a dit, ont joué un rôle fondamental de pression sur les États pratiquant le secret bancaire et la fiscalité privilégiée. La puissance de négociation américaine, et sans doute aussi la peur des représailles des établissements financiers, a permis la signature d’accords entre les États-Unis et des dizaines de pays, parmi lesquels la Suisse et le Luxembourg.

De plus, l’enterrement des accords dits « Rubik », unanimement critiqués dans leur principe en France, mais dont on parlait encore voilà à peine deux ou trois ans, nous permet d’être raisonnablement optimistes sur la réussite de notre objectif de généralisation du principe de transmission obligatoire et automatique des données bancaires, à l’échelon de l’Europe. L’Union européenne doit peser de tout son poids dans cette démarche, puis à l’échelle mondiale, et selon des termes identiques pour tous.

La convention bilatérale FATCA signée avec les États-Unis le 14 novembre 2013 et qu’il s’agit aujourd’hui de ratifier permet plusieurs types d’avancées majeures, directement et indirectement.

Directement, tout d'abord, la mise en place du principe d’échange automatique des informations permettra de sortir de la logique de coopération « à la demande ». Désormais, l’administration fiscale sera automatiquement et systématiquement informée des ouvertures de compte, transferts de fonds, créations de sociétés de nos compatriotes aux États-Unis, même en dehors de toute procédure administrative ou judiciaire.

Il s’agira toutefois, certains l’ont souligné, d’être vigilants sur l’application réelle d’une réciprocité parfaite entre nos deux États. Ne perdons pas de vue que les pratiques des États-Unis en matière de transmission d’informations sur demande ont fait l’objet de réserves à l’occasion du Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales qui s’est tenu à Jakarta au mois de novembre 2013, réserves qui visaient principalement d'ailleurs l’État du Delaware.

Indirectement, ensuite, cette ratification intervient à un moment charnière où le rapport de force à l’échelle mondiale a été incontestablement bouleversé.

Les États les plus traditionnellement réticents à la transparence bancaire, qu’ils soient membres de l’Union européenne, comme le Luxembourg ou l’Autriche, ou non, comme la Suisse et le Liechtenstein, sont de plus en plus isolés, et l’idée d’échange automatique des informations se trouve renforcée.

Sous l’impulsion du G20, l’OCDE œuvre pour la généralisation du principe d’échange automatique, qui deviendra un standard international, beaucoup l’ont dit, permettant d’apporter une réponse cohérente et adaptée au secret bancaire et à la dissimulation des avoirs. Ce standard a été publié hier par l’OCDE et doit être adopté par les ministres des finances du G20 au mois de septembre prochain. Nous espérons, monsieur le secrétaire d’État, que la France conservera son rôle de force motrice dans cette démarche, comme elle l’a fait depuis deux ans.

Parallèlement, la France et ses partenaires du G5 se sont engagés en faveur du renforcement du civisme fiscal en proposant la révision de la directive sur la coopération administrative dans le domaine fiscal sur le fondement de l’application de la clause de la nation la plus favorisée. La révision de cette directive doit nous amener à consacrer la règle de transmission automatique des informations à l’échelle de l’Union et à adopter des règles communes vis-à-vis des pays tiers, comme le rappelait ici même le ministre de l’économie en 2013.

Cette négociation devra aboutir sous la présidence italienne du Conseil de l’Union européenne. Nous comptons, monsieur le secrétaire d’État, sur votre vigilance pour que l’accord conclu le soit sur des bases ambitieuses. Il est en effet fondamental que l’Europe parle d’une seule voix, forte et claire, sur le sujet. Elle aura alors autant de poids que les États-Unis. On compare souvent notre puissance à celle des États-Unis, mais si l’Europe était soudée, sa puissance serait équivalente.

Absolument !

À l’échelon européen, le processus de révision de la directive sur la fiscalité de l’épargne s’est accéléré. Une version révisée a été adoptée par le Conseil le 24 mars dernier et intègre une extension de son champ d’application : le périmètre initialement limité aux revenus d’épargne des particuliers est désormais étendu aux produits d’assurance vie. Ce texte consacre en outre l’échange automatique des informations entre États membres, étendu aux trusts, aux fondations et aux autres sociétés-écrans. Nous avions eu un débat sur cette question en 2011 ou 2012, et nous n’en espérions alors pas tant !

Il s’agit, là encore, d’un pas décisif vers la fin du secret bancaire en Europe, autorisé par l’émergence d’un standard partagé, qui a permis la levée des réticences autrichiennes et luxembourgeoises. G5, G20, OCDE, Union européenne : partout, les lignes bougent. Les obstacles d’hier s’effritent, les verrous sautent sous la pression de la communauté internationale organisée.

Dans ce combat, la France est en première ligne et occupe une position volontariste, qui produit particulièrement ses effets depuis 2012, et nous pouvons nous en féliciter. Nous devons toutefois poursuivre nos efforts.

La ratification de l’accord FATCA est naturellement une nécessité. Nous la voterons tous, me semble-t-il, à une exception près. Elle est tout à la fois une étape et un levier pour aboutir à la disparition programmée des angles morts fiscaux à l’échelle internationale, afin que cesse cette insupportable entrave à la justice sociale.

La parole est à M. le secrétaire d'État.

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. Je tiens tout d’abord à remercier l’ensemble des orateurs qui se sont exprimés de la qualité du débat et de l’unanimité, à une exception près, que je vois se dessiner en cette fin de session parlementaire. Cela nous change un peu !

Cela change de cet après-midi !

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. Mesdames, messieurs les sénateurs, vous regrettez que les choses aient mis du temps à se faire – c’est vrai – et qu’elles ne soient pas achevées ; c’est également vrai, mais quelle œuvre humaine est vraiment terminée ? Voilà un beau sujet de philosophie pour le baccalauréat ! La femme, peut-être…

Ne boudons pas notre plaisir et saluons donc plutôt l’aboutissement d’un processus que l’on doit, certes, au volontarisme d’abord unilatéral des Américains, mais, après tout, s’il était nécessaire pour faire avancer les choses en Europe… Au moins, c’est chose faite aujourd'hui. Continuons ensuite de travailler et de progresser sur ces sujets, qui sont effectivement complexes.

J’ai entendu ce qu’il reste à faire en termes de réciprocité. Un certain nombre de dispositions manquent en effet, on le sait – j’en ai parlé à la tribune –, pour que la réciprocité soit complète. Je sais également ce qu’il reste à accomplir pour faire avancer le projet BEPS au niveau de l’OCDE.

Pour autant, je pense qu’il serait stupide de ne pas ratifier cette convention, dans la mesure où elle permettra indéniablement des progrès dans la connaissance et l’identification des contribuables et des comptes bancaires. Certes, dans un premier temps, des interrogations au cas par cas seront toujours nécessaires, mais nous espérons que les échanges vont ensuite se généraliser.

Même si l’exception nous a quittés, je voudrais lui répondre !

Or j’ai sous les yeux la liste des États ayant déjà soit signé soit paraphé l’accord FATCA, soit le modèle 1, soit le modèle 2. Je vous en épargne la lecture, mesdames, messieurs les sénateurs, mais elle compte des pays assez surprenants, tels Jersey, le Liechtenstein, le Luxembourg, les îles Caïman, la Suisse, bien entendu, Panama, Singapour. Oui, nous serons probablement parmi les premiers à avoir ratifié la convention, mais nous ne serons pas les seuls. Je le répète : j’ai donc un peu de mal à comprendre l’exception.

Mme Goulet m’a demandé une consultation gratuite…

En ce qui concerne le FICOVI, je rappelle qu’il a été créé à la suite de l’adoption d’un amendement que j’avais déposé – c’était dans une vie antérieure, pardon de le dire deux fois en deux jours ! – au projet de loi de finances rectificative pour 2013. Certes, son application ne sera pas immédiate, car un certain nombre de travaux doivent être réalisés pour le rendre opérationnel, mais au moins ce fichier, qui répond à une demande assez générale, existe-t-il.

Je vous prie de bien vouloir m’excuser de ne pas répondre très précisément à vos interventions, mesdames, messieurs les sénateurs, mais à cette heure tardive, je vais laisser la place à mon collègue Frédéric Cuvillier, qui a malheureusement assisté cet après-midi à un moment très douloureux et pour qui il doit être difficile d’être ici ce soir.

Avant de conclure, je veux vous rassurer sur les moyens mis à la disposition de l’administration pour faire face aux exigences et aux possibilités qui sont les nôtres, mesdames, messieurs les sénateurs : nous venons de renforcer le service de traitement des déclarations rectificatives, le STDR, dont il a été question plusieurs fois ces derniers jours.

Mesdames, messieurs les sénateurs, je pense que vous serez effectivement les premiers à adopter ce texte, puisque l’Assemblée nationale ne connaîtra pas ce plaisir avant la fin de la session extraordinaire. Je me réjouis donc que nous puissions, à une exception près, que j’ai un peu de mal à comprendre, je le répète, adopter ce texte, même si nous avons conscience du travail qu’il nous reste à accomplir.

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion de l’article unique constituant l’ensemble du projet de loi.

Personne ne demande la parole ?...

Je mets aux voix, dans le texte de la commission, l’article unique constituant l’ensemble du projet de loi.

(Le projet de loi est adopté.) –

Je constate que le projet de loi a été adopté à l'unanimité des présents.

Mes chers collègues, il nous reste à examiner les conclusions des commissions mixtes paritaires sur le projet de loi portant réforme ferroviaire et sur la proposition de loi organique relative à la nomination des dirigeants de la SNCF.

Je vous propose donc de poursuivre nos travaux la nuit afin d’achever l’examen de ces textes.

Il n’y a pas d’opposition ? …

Il en est ainsi décidé.

L’ordre du jour appelle l’examen des conclusions des commissions mixtes paritaires chargées d’élaborer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi portant réforme ferroviaire (texte de la commission n° 735, rapport n° 734) et de la proposition de loi organique relative à la nomination des dirigeants de la SNCF (texte de la commission n° 736, rapport n° 734).

Dans la discussion générale commune, la parole est à M. le rapporteur.

rapporteur pour le Sénat des commissions mixtes paritaires. Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, la commission mixte paritaire réunie le 16 juillet dernier est parvenue à un accord sur les dispositions restant en discussion du projet de loi portant réforme ferroviaire, d’une part, et de la proposition de loi organique relative à la nomination des dirigeants de la SNCF, d’autre part.

Sur le projet de loi, 30 articles restaient en discussion ; 21 ont été adoptés dans la rédaction du Sénat. Les principaux apports de la commission mixte paritaire sur les autres articles sont les suivants.

À l’article 1er bis A, le dispositif des contributions locales temporaires, introduit par le Sénat sur l’initiative de notre collègue Philippe Marini, a été réservé aux aménagements extérieurs des gares d’intérêt régional et local. En outre, leur bénéfice reviendra exclusivement aux collectivités territoriales qui auront fait le choix de les mettre en place. Par ailleurs, pour éviter que cette ressource ne devienne permanente, la durée d’imposition maximale a été réduite à dix ans au lieu de trente.

À l’article 2, la CMP a retenu le principe de la définition par le Parlement des ratios nécessaires à l’application de la règle de maîtrise de l’endettement de SNCF Réseau. Elle a, en revanche, supprimé la référence à la loi de finances, dans la mesure où les ratios doivent être déterminés dans une perspective pluriannuelle. La commission a aussi insisté sur la nécessité de prendre en compte les conditions de la concurrence intermodale.

À l’article 4, elle a précisé les missions dans le cadre desquelles l’ARAF, l’Autorité de régulation des activités ferroviaires, consulte le Gouvernement, afin d’exclure expressément de cette procédure les missions exercées par l’Autorité en matière de règlement des différends et de sanction.

À l’article 5 bis, la commission mixte paritaire a étendu au STIF, le Syndicat des transports d’Ile-de-France, en plus des régions, le bénéfice de l’ouverture des données des services conventionnés. La CMP n’a donc pas remis en cause les grands équilibres trouvés lors des débats à l’Assemblée nationale et au Sénat, car il était nécessaire, sur un sujet aussi important, de voter un texte équilibré et adapté.

En effet, la réforme du système ferroviaire est nécessaire et urgente. Elle assure la cohérence du système ferroviaire, tout en étant eurocompatible. En outre, elle rend possible la construction d’un cadre social commun à tous les travailleurs de la branche ferroviaire.

Je dirai maintenant quelques mots pour étayer ces affirmations.

Premièrement, la réforme est nécessaire. La situation actuelle issue de la loi de 1997 n’est pas du tout satisfaisante. Une partie non négligeable du réseau a vieilli, faute de moyens suffisants pour régénérer ce dernier. Le développement du réseau à grande vitesse, joint à la non-reprise de la dette de la SNCF par l’État, se traduit par 37 milliards d’euros de dette pour RFF, Réseau ferré de France, le gestionnaire d’infrastructure.

La « logique système » ne fonctionne pas bien : nulle part au monde l’infrastructure n’est coupée en deux comme en France, avec, d’un côté, RFF, et, de l’autre, la direction de la circulation ferroviaire, la DCF, et SNCF Infra, deux filiales de la SNCF. Cette césure a créé de la redondance, des surcoûts et de grandes difficultés au quotidien.

Pour améliorer le service rendu aux usagers – voyageurs et chargeurs –, mais aussi pour améliorer la performance économique afin de stabiliser l’endettement, il a été décidé de regrouper RFF, la DCF et SNCF Infra dans une structure, SNCF Réseau, qui sera le gestionnaire unique des infrastructures et en charge de la circulation des trains.

Pour autant, le système ferroviaire reposant sur un mode guidé, il faut éviter que les questions d’entretien soient disjointes des contraintes de l’exploitation. D’où l’idée d’un groupe public industriel verticalement intégré avec un EPIC de tête qui assure le contrôle et le pilotage stratégiques, la cohérence économique, l’intégration industrielle et l’unité sociale du groupe public.

Cette organisation me paraît adaptée. Elle a d’ailleurs été retenue depuis longtemps par la Deutsche Bahn, où une holding de tête chapeaute deux sociétés, l’une s’occupant des infrastructures et de l’attribution des sillons, l’autre étant exploitant ferroviaire. Cette organisation est reconnue unanimement comme celle qui assure le meilleur fonctionnement.

Deuxièmement, cette réforme est non seulement nécessaire, mais aussi urgente.

La réforme doit intervenir avant l’adoption par la Commission européenne et le Parlement européen du quatrième paquet ferroviaire. Si la France tardait à réorganiser son système ferroviaire et ne le faisait qu’après l’adoption du quatrième paquet, il n’est pas impossible qu’elle soit obligée de séparer totalement le gestionnaire d’infrastructures et l’exploitant historique. Cette réforme assure donc la cohérence du système ferroviaire, tout en étant eurocompatible. C’est le troisième point sur le lequel je souhaitais insister.

Le rattachement du gestionnaire unifié d’infrastructures SNCF Réseau à l’exploitant historique SNCF Mobilités, au sein d’un groupe unifié, l’EPIC SNCF, ne devrait pas poser de problèmes, puisque des dispositions sont prévues pour assurer l’accès non discriminatoire au réseau.

SNCF Réseau sera indépendant en matière d’allocation des sillons et de tarification de l’usage des infrastructures, c’est-à-dire pour les deux fonctions essentielles reconnues par la Cour de justice de l’Union européenne et la Commission européenne. Cette indépendance sera assurée par ailleurs par les pouvoirs reconnus en la matière à l’Autorité de régulation des activités ferroviaires.

Enfin, pour tirer les conséquences négatives de la libéralisation « à la hussarde » du fret, intervenue voilà quelques années, la réforme a pour objectif d’éviter le dumping social en cas d’ouverture à la concurrence de tous les services ferroviaires de transport de voyageurs, en permettant la construction d’un cadre social commun à tous les travailleurs de la branche ferroviaire.

Ainsi, le statut des cheminots est maintenu. Un décret-socle définira les règles applicables en matière de durée du temps de travail. Une convention collective du secteur ferroviaire sera négociée au sein d’une commission mixte paritaire représentant les employeurs et les salariés du secteur.

Mes chers collègues, voilà les raisons pour lesquelles je vous propose d’adopter ce projet de loi sur lequel l’Assemblée nationale et le Sénat ont travaillé main dans la main, avec le souci de renforcer le service public ferroviaire.

Je remercie tous les collègues, députés et sénateurs, qui ont travaillé sur ce projet de loi, notamment celles et ceux qui sont intervenus en commission, séance publique et commission mixte paritaire. J’adresse un grand remerciement à Gilles Savary, rapporteur du projet de loi à l’Assemblée nationale, qui a fait adopter le texte dans un contexte marqué par une grève à la SNCF. Gilles Savary a su intégrer un certain nombre d’amendements, dont l’adoption a amélioré le texte – je pense en particulier à ceux qui ont visé à renforcer l’intégration sociale au sein du groupe public.

Il a en outre accepté d’échanger régulièrement avec moi durant la longue période qui a précédé l’examen du projet de loi par le Parlement. Nous avons poursuivi activement ce travail de concertation pendant les semaines d’examen du texte par le Parlement.

Je tiens donc particulièrement à rendre hommage à Gilles Savary, à sa compétence, son engagement, son sens du dialogue et son respect de tous ses collègues, qu’ils soient députés ou sénateurs.

Mes remerciements s’adressent également à M. le secrétaire d’État et à ses collaborateurs, avec qui les échanges ont été nombreux et fructueux.

Je voudrais enfin remercier la responsable de la commission du développement durable, l’administratrice et l’administrateur de la commission, qui m’ont beaucoup aidé dans mon travail, ainsi que l’administrateur de la commission des finances qui a accompagné François Patriat, rapporteur pour avis de cette commission.

La parole est à M. le secrétaire d'État.

Madame la présidente, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, avant d’évoquer avec vous la réforme ferroviaire, je voudrais rappeler ici la tragédie qui vient de frapper notre pays, cette après-midi, lorsqu’un minibus transportant des enfants de retour d’une sortie en forêt a percuté de plein fouet un poids lourd sur une route de l’Aube.

Je me suis rendu sur place aux côtés du ministre de l’intérieur Bernard Cazeneuve pour exprimer la solidarité et l’émotion de la nation, tout entière endeuillée, mais aussi pour remercier les secours et les forces de l’ordre qui se sont immédiatement mobilisés à la suite de cet accident extrêmement douloureux, dont le bilan est très lourd. Nous avons ce soir une pensée émue pour ces jeunes vies fauchées et ces familles endeuillées, dont nous partageons la douleur.

Je tiens également à assurer le sénateur-maire de Nangis, Michel Billout, de toute notre compassion et notre amitié dans ces moments difficiles. Ce voyage était organisé par la commune, et ces drames ont une résonance particulière pour les élus quand ils interviennent dans le cadre d’activités récréatives proposées aux jeunes par la collectivité dont ils ont la charge.

Que toutes celles et tous ceux qui sont touchés par ce drame – un de plus dans le domaine des transports – soient assurés de notre sympathie et de notre solidarité.

Une enquête judiciaire a été engagée, et le Bureau d’enquêtes sur les accidents est lui aussi mobilisé. Ces investigations permettront de préciser les circonstances de ce drame.

Madame la présidente, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, nous arrivons donc ce soir au terme de l’examen parlementaire de notre réforme ferroviaire, de votre réforme ferroviaire.

Je tiens à vous remercier très sincèrement, monsieur le rapporteur, du travail que vous avez accompli, tout comme je remercie toutes celles et tous ceux qui se sont impliqués dans cette réforme et qui ont contribué à l’améliorer. Dans le respect des prérogatives du Parlement, le Gouvernement a souhaité que toute la place soit faite aux contributions parlementaires. Elles ont été nombreuses et ont permis d’améliorer le texte initial, pour donner plus d’ampleur encore à la réforme ferroviaire.

Mesdames, messieurs les sénateurs, vous vous êtes investis dans ce grand défi et vous vous prononcerez définitivement, d’ici à quelques minutes, sur ce que nous souhaitons être une grande réforme du secteur ferroviaire, non pas une réforme définitive, mais, comme j’ai eu l’occasion de le dire devant les députés, une réforme qui fixe un nouveau cadre et un nouveau cap, et qui doit être capable de redonner confiance et espoir en l’avenir du ferroviaire.

Nous souhaitons que la représentation nationale ne soit plus écartée des choix effectués en la matière et nous sommes confiants dans la capacité de la nation, au travers de ses représentants, d’assurer cette mission dont elle n’aurait jamais dû se départir. Le Parlement s’est d’ailleurs légitimement emparé de l’enjeu ferroviaire, ainsi que des questions d’aménagement du territoire, de cohésion sociale et de développement économique et industriel qui lui sont associées.

Sans revenir sur tous les objectifs de la réforme, je tiens à souligner les apports importants du débat parlementaire.

Premièrement, pour renforcer le service public, les fonctions du Haut Comité du ferroviaire ont été précisées. Associant les parlementaires, les régions, les entreprises et les organisations représentantes des salariés, il doit structurer les orientations d’avenir de notre système ferroviaire, remettre les enjeux d’efficacité économique, d’équité territoriale – une question fondamentale pour la Haute Assemblée – et de puissance industrielle, qui sont stratégiques pour le pays, au cœur même des lieux de décision. Le Parlement, trop longtemps tenu à distance, devra également se saisir de ces enjeux d’avenir, notamment financiers, dont il débattra.

Par ailleurs, et à juste titre, vous avez tenu à renforcer le rôle des régions, qui se voient reconnaître enfin leur implication et leur place majeure dans le système ferroviaire. Ces évolutions étaient attendues et elles ouvrent de nouvelles perspectives. Nous tirerons aussi toutes les conséquences d’autres réformes, qui ne concernent pas spécifiquement le secteur ferroviaire, mais le poids et le rôle des régions en tant qu’institutions décentralisées.

S’agissant de la création du groupe public industriel réunifiant la famille cheminote, les parlementaires ont tenu à renforcer encore le caractère intégré du groupe en affirmant, par exemple, son caractère solidaire et indissociable. De la même façon, ils ont tenu à ce qu’un contrat entre l’État et la future SNCF consolide les contrats passés par SNCF Mobilités et SNCF Réseau, ce qui confère un surcroît de structuration à ce groupe public industriel.

S’agissant du pacte national pour assurer financièrement la pérennité de notre modèle de service public ferroviaire national, je retiens tout particulièrement deux dispositions que les parlementaires ont souhaité renforcer.

Premièrement, la règle de rétablissement des équilibres financiers a été retravaillée et renforcée au cours des débats, afin d’éviter notamment les errements du passé, qui ont conduit au niveau de dette que connaît actuellement le secteur, et dont nous devons aujourd’hui assumer l’héritage.

Deuxièmement, la réflexion s’est engagée sur l’avenir de la dette historique : l’État n’a pas aujourd’hui les moyens de reprendre une partie de cette dette, ce qui n’aurait d’ailleurs aucun sens tant que le système n’aura pas été remis dans une logique vertueuse. Plus tard, l’État aura pour mission, à la fois d’assumer cette dette historique, qui est publique, mais aussi de pouvoir en contrôler l’évolution.

Il a été décidé que la part de la dette qualifiée de « publique » ferait l’objet d’un suivi régulier devant les parlementaires. Cette mesure indispensable évitera de faire payer à crédit des investissements, notamment à RFF, comme cela fut trop longtemps le cas.

On mesure aujourd’hui les conséquences de cette pratique sur le réseau national, qui connaît des difficultés d’entretien, car les priorités ont été tout autres pendant des années, sans même que l’on se soucie des conditions de financement. Cette page est désormais tournée : des règles légitimement contraignantes ont été posées, avec le souci de ne pas laisser peser sur les générations futures des choix qui n’auraient pas été économiquement étudiés et qui ne seraient pas financièrement soutenables.

S’agissant enfin du volet social, un esprit de dialogue a toujours animé mon travail durant les mois de négociation avec l’ensemble des représentants syndicaux.

Certains m’ont même reproché d’avoir coécrit cette réforme avec les syndicats. À mes yeux, ce n’est pas une critique : je pense au contraire que, lorsque l’on veut une réforme qui suscite l’adhésion, il faut associer largement les acteurs concernés.

Les accords de modernisation signés le 13 juin dernier avec ceux des syndicats qui ont souhaité assumer des responsabilités de modernisation ont permis des avancées sociales évidentes. Je regrette que certaines organisations syndicales n’aient pas saisi l’occasion que constituait ce lieu de dialogue supplémentaire, qu’elles n’aient pas donné sa chance à la réforme en accompagnant ses avancées sociales, qui ont été au cœur des discussions parlementaires.

Vous l’avez rappelé, monsieur le rapporteur, le groupe public disposera d’instances représentatives du personnel centralisées ; des délégués syndicaux centraux seront en charge des négociations transversales. La gestion des ressources humaines, et notamment des parcours et des mobilités au sein du groupe public, sera pilotée au niveau de l’EPIC de tête. C’est extrêmement important ; il s’agissait d'ailleurs d’une revendication. Ce système favorisera la constitution d’une identité de groupe unifiée et permettra de répondre aux aspirations légitimes de chacun des salariés en termes de mobilité et de formation.

Enfin, nous avons fait en sorte que le cadre de la régulation puisse à coup sûr s’appliquer. Sur ce point, nous étions évidemment sous le contrôle de M. Vincent Capo-Canellas ! §Nous nous sommes attachés à rassurer celui-ci, notamment en ce qui concerne le rôle et l’indépendance du régulateur. Ce dernier garantira l’accès au réseau dans des conditions de transparence.

Très bien !

Le régulateur devra aussi, désormais, veiller à ce que le système ne dérive pas en termes financiers.

Nous avons tenu à garantir son indépendance, notamment en imposant un avis conforme de l’ARAF, non seulement sur les péages, mais également sur les « redevances gare ».

Une étape importante va être franchie avec l’adoption du projet de loi, adoption que j’espère, bien sûr. Les fondements que pose ce texte permettront d’assurer l’avenir du service public ferroviaire et de le moderniser en profondeur. Sur cette base solide, le travail de mise en œuvre de la réforme va pouvoir commencer dans les tout prochains jours ; j’en prends l’engagement devant vous.

Il est important d’associer à cette réforme l’ensemble des acteurs du ferroviaire, et au premier chef les salariés de la SNCF et de RFF, pour construire et structurer le nouveau système. J’attends des présidents de la SNCF et de RFF – je devrais dire : des présidents de SNCF Mobilités et de SNCF Réseau – qu’ils se chargent rapidement de la mise en œuvre organisationnelle du nouveau groupe public, en lien avec les salariés.

Un événement dramatique s’est produit il y a quelques jours à Denguin, près d’un an après la catastrophe de Brétigny-sur-Orge, et j’ai en cet instant une pensée pour les deux cent cinquante personnes qui ont été victimes de cet accident, tout particulièrement pour les trente qui ont été blessées, dont quatre, grièvement. Cet accident montre combien il est important que nous réorganisions le système ferroviaire en réorientant ses priorités.

De tels drames créent évidemment de l’inquiétude dans l’ensemble de la population. C’est pourquoi la sécurité ferroviaire nous importe plus que jamais.

Qu’il s’agisse du routier, du ferroviaire ou du transport en général, au-delà de la gestion des grandes infrastructures et des problèmes de financement – on me pardonnera de m’éloigner quelque peu du cœur du projet de loi –, il nous faut impérativement nous soucier de la sécurité que nous devons à nos concitoyens. La première garantie qu’ils attendent, c’est la sécurité, c’est la sérénité dans le transport. Ils nous confient des vies, la leur et celles de leurs enfants. Nous avons donc le devoir de tout mettre en œuvre pour que nos concitoyens aient confiance dans nos systèmes de transport.

Le réseau ferroviaire français occupe, selon les critères retenus, la cinquième ou la septième place dans le classement européen. C’est donc un réseau fiable, un réseau de qualité, avec 17 000 trains circulant chaque jour. Cependant, il y a encore trop d’accidents – chaque accident est un accident de trop –, d’incidents, de perturbations. Le manque de régularité amène nos concitoyens à douter de l’efficacité de l’organisation de notre système ferroviaire.

Au-delà des divergences qui peuvent s’exprimer, je souhaite que cette réforme soit perçue comme une chance donnée au secteur ferroviaire français. Nous savons que celui-ci ne peut rester tel qu’il est. Il doit, par lui-même et sous l’impulsion de cette réforme, s’engager dans une modernisation radicale et rationaliser, optimiser ses modes de fonctionnement, pour répondre aux attentes des Français.

Je faisais référence à l’accident de Denguin. J’ai demandé aux présidents Rapoport et Pepy de rédiger un rapport, qui sera rendu dans les toutes prochaines semaines. Je souhaite qu’ils esquissent les orientations permettant une meilleure prise en compte des impératifs de sécurité. Je pense que cela passe aussi par un redéploiement de moyens humains et financiers.

Je souhaite que les parlementaires soient associés à cette réflexion. Je saisirai les présidences des deux assemblées, mais aussi les présidents de leurs commissions respectives, afin que vous soyez informés des propositions et recommandations contenues dans le rapport des présidents de SNCF Mobilités et de SNCF Réseau. Je souhaite également qu’un groupe d’experts indépendants, travaillant sous la houlette de l’établissement public de sécurité ferroviaire et en lien avec vous, étudie ces propositions et recommandations.

Il n’y a pas de fatalité. Il n’y a pas de place pour la tolérance à l’égard des risques ferroviaires, quels qu’ils soient. C’est une exigence légitime, c’est la vôtre et c’est la mienne. Elle relève de ma responsabilité, je souhaite le réaffirmer solennellement devant vous.

Je soulignais qu’il fallait que cette réforme prenne corps rapidement. L’engagement de la procédure accélérée a permis au Parlement de travailler de façon extrêmement efficace dans des délais optimaux, sous la houlette de M. le rapporteur, qui a su « vulgariser » le texte et y apporter des améliorations sensibles. Nous avons échangé dans un climat de confiance et de respect mutuel, mais surtout de responsabilité partagée.

Mes services ont commencé la rédaction des décrets d’application. Le travail de concertation et de négociation du volet social de la réforme va également se poursuivre, notamment dans le cadre des travaux préparatoires à l’élaboration du décret « socle ». L’ensemble des partenaires sociaux de la branche ferroviaire seront associés à sa rédaction.

Vous avez très justement évoqué, monsieur le rapporteur, les conditions dans lesquelles, faute d’une préparation suffisante du secteur public, l’ouverture à la concurrence du fret a totalement déstabilisé l’acteur historique. Nous souhaitons éviter que pareille bévue se reproduise. Si l’ouverture à la concurrence doit intervenir – nous n’en sommes ni les laudateurs ni les précurseurs –, elle interviendra. Encore faut-il qu’elle s’accompagne de la fixation de règles qui soient communes à tous les acteurs du ferroviaire. On ne doit pas faire peser sur le secteur public des règles telles qu’il se trouverait discriminé.

RFF et la SNCF vont engager parallèlement, avec leurs salariés, la réorganisation des établissements publics, nécessaire pour constituer le groupe public ferroviaire autour des trois EPIC : SNCF, SNCF Réseau et SNCF Mobilités.

Monsieur le rapporteur, vous avez eu raison de souligner l’enjeu européen. Nous sommes dans le cadre des négociations sur le volet « politique » du quatrième paquet ferroviaire. Nous avons eu à ce sujet de riches échanges dans cet hémicycle. À ceux qui, depuis de nombreux mois, multiplient les critiques au point de faire douter certains observateurs de l’eurocompatibilité de la réforme, nous avons apporté la preuve que cette réforme de la gouvernance de notre système ferroviaire permettait d’ouvrir une voie nouvelle en Europe, puisqu’elle bâtissait un système ferroviaire intégré tout en garantissant aux entreprises ferroviaires un accès transparent, équitable et non discriminatoire au réseau.

C’est avec beaucoup de satisfaction que j’ai lu récemment, dans un quotidien économique, les propos du commissaire européen Siim Kallas, qui considère désormais – ce n’était pas le cas il y a quelques mois ou quelques années – que notre réforme, votre réforme va dans le bon sens – je reprends son expression – et est eurocompatible.

Je me permets d’y insister, car, même lorsque nous avons brandi les courriers du commissaire européen, même lorsque nous avons souligné les avancées de la négociation européenne – la France a été extrêmement active –, même lorsque nous avons souligné combien nous avions fait bouger les lignes avec nos partenaires, notamment les Allemands, un certain nombre d’entre vous sont restés fidèles à une vision passée, au lieu de se réjouir des réussites du Gouvernement, qui a donné, modestement, mais avec beaucoup de perspectives, une orientation nouvelle à l’Europe du ferroviaire. La démonstration est faite et elle permet de lever toute ambiguïté. J’espère donc que nous n’entendrons plus de propos de nature à inquiéter ou à remettre en cause l’eurocompatibilité de la réforme.

Les mois qui arrivent seront importants pour le Parlement, pour vous, mesdames, messieurs les sénateurs. Vous serez désormais en charge du pilotage du secteur ferroviaire. Vous serez en charge de cette réforme, que vous devrez porter avec le Gouvernement, les acteurs du ferroviaire et les régions. Vous serez associés à l’élaboration des contrats entre l’État et le groupe public ferroviaire, et vous en contrôlerez le contenu.

Je conclurai en vous exprimant ma gratitude et mes remerciements. La réforme a fait l’objet de discussions. Elle a même été portée et peut-être « popularisée » au-delà de nos espérances par un mouvement que nous avons regretté, car les arguments ne nous semblaient pas correspondre aux buts de la réforme.

Par cette réforme, nous construisons un avenir pour le ferroviaire. Nous souhaitons pouvoir compter sur l’ensemble des acteurs du ferroviaire, et en premier lieu sur les cheminots. Nous souhaitons redonner confiance aux Français dans le secteur ferroviaire. Nous souhaitons ouvrir un nouveau chapitre de l’histoire de ce secteur. Le ferroviaire a lui-même des responsabilités importantes, car il est lié à une industrie pionnière au niveau international. Nous pouvons en être fiers.

Je souhaite à présent, monsieur le rapporteur, vous adresser quelques mots, dont votre modestie souffrira certainement.

Je vous remercie vivement. Je sais que vous étiez très attaché à ce projet de loi.

Absolument !

Vous vous êtes engagé de longue date pour le faire aboutir. J’ai pu compter sur votre volonté, votre ténacité, votre engagement, votre passion même, pour faire comprendre les enjeux du projet de loi, les mettre en exergue, les faire toucher du doigt.

C’est peut-être une forme de consécration de votre action publique que d’achever votre mandat parlementaire par un texte si important, sur lequel vous n’avez ménagé ni votre peine ni votre temps.

Depuis 1998 jusqu’à ce soir, vous avez donné ses lettres de noblesse à cette mission de législateur dans laquelle vous vous êtes pleinement impliqué. Sans doute est-ce votre dernière séance. À moins que le Gouvernement ne prolonge encore la session extraordinaire…

Mais il ne m’appartient pas de me prononcer sur ce point et je ne voudrais pas créer un trouble parmi vous !

En tout cas, cher Michel Teston, je vous remercie de m’avoir accompagné sur ce projet de loi. Nommé ministre voilà plus de deux ans, j’ai été confronté au défi consistant à engager cette réforme. Pour ce faire, j’ai pu compter sur Gilles Savary, qui est un fin connaisseur du monde ferroviaire, mais aussi, bien sûr, sur vous.

De nos échanges de qualité, auxquels ont participé l’ensemble des services, est ressorti ce signal fort : celui de la réforme, du progrès et de la volonté, une volonté partagée par une nation qui veut avoir confiance en son système ferroviaire. §

La parole est à Mme Anne-Marie Escoffier.

Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, il est peu d’exemples de textes de loi à l’impact aussi important et qui aient été étudiés, modifiés et enrichis, par les deux assemblées dans des délais aussi contraints.

J’y vois deux bonnes raisons, et tout d’abord, la qualité des rapporteurs, tant au Sénat qu’à l’Assemblée nationale.

À cet égard, je salue tout spécialement la façon dont Michel Teston a fait sien ce texte, ne négligeant aucun contact, aucune audition, et cherchant toujours à trouver la solution la plus harmonieuse. Cher Michel Teston, je tenais ce soir à vous rendre, à la suite de M. le secrétaire d'État, cet hommage bien mérité.

Mais il est une autre raison, que je ne saurais pas passer sous silence ou minorer : le talent, la diplomatie de M. François Cuvillier. Ses équipes et lui-même n’ont pas ménagé, eux non plus, leur temps et leur ardeur pour parvenir à un consensus.

Tous les débats auxquels j’ai eu la possibilité de participer ont eu cette qualité rare de laisser prospérer un vrai dialogue constructif, avec pour objectif, de part et d’autre, de préparer la famille SNCF à une révolution culturelle, sociale et économique, afin de nous offrir un avenir digne de nos ambitions.

Tandis que tout le monde craignait des manifestations d’humeur de la part des salariés, des mouvements d’inquiétude, chacun a mis du sien pour opérer des changements de comportement et s’ouvrir au dialogue.

Le résultat est là : la CMP n’a pas eu à trancher sur des problèmes de statut des personnels, tant ils avaient été travaillés en amont.

Les possibles points de désaccord, hormis les statuts, ont trouvé dans notre volonté commune de régler au mieux le retour à un groupe public unifié les voies d’une intégration aboutie de la structure.

Monsieur le secrétaire d'État, vous l’avez souligné de nouveau aujourd’hui, l’État se retrouve désormais pleinement dans son rôle et sa mission de guide stratégique, de garant des politiques globales de la mobilité.

L’EPIC de tête prend lui aussi toute sa place dans la gouvernance des deux entités qui lui sont attachées.

Je me plais à souligner ici l’enrichissement du projet sur différents points : le rôle et la composition du Haut Comité du système de transport ferroviaire, qui intégrera les associations de protection de l’environnement agréées, ainsi que les parlementaires, députés comme sénateurs, ce qui montre la volonté d’ouverture à des acteurs incontournables du dialogue ; la désignation d’un président délégué du directoire de la SNCF, ainsi que d’un député et d’un sénateur au conseil de surveillance ; la possibilité donnée à la SNCF de recourir aux contrats de conception-réalisation, ce qui améliorera de façon certaine l’efficacité de dispositifs qui, jusqu’ici, ne pouvaient pas toujours être coordonnés – les voyageurs et les parlementaires ont souvent été témoins de réalisations de travaux ou d’équipements qui manquaient pour le moins d’une coordination élémentaire.

Monsieur le secrétaire d’État, en cette soirée où nous n’avons pas forcément le sourire, permettez-moi de vous proposer un déplacement dans ma petite gare de Capdenac-Gare, dont je sais que vous avez gardé le nom en tête, …

… et qui est le contre-exemple de ce que nous voulons tous, notamment nos amis cheminots.

Dans les enrichissements du texte, je veux encore mentionner la transparence de la stabilisation de la dette. Désormais, tous les ans, SNCF Réseau devra rendre public le montant de la dette, requalifiée en dette publique. Le rapport du Gouvernement relatif à la trajectoire de cette dette doit, quant à lui, examiner les conditions de reprise par l’État de tout ou partie de la dette.

Formons ensemble le vœu que ce dispositif, de par la vigilance qu’il implique, permette un retour à une véritable maîtrise de l’équilibre budgétaire de la SNCF.

Enfin, il convient de relever les mesures prises pour clarifier le rôle des collectivités locales, notamment des régions, dans le cadre des compétences qui leur ont été transférées : contrôle des comptes des TER, avec accès, dans cette optique, à toutes les pièces justificatives nécessaires ; extension du rôle de chef de file des régions pour l’aménagement des gares ; possibilité de reprendre la propriété des matériels roulants qu’elles ont financés.

Au total, sans revenir sur tous les amendements acceptés ici et repris par la CMP, je voudrais dire la satisfaction quasi unanime des membres du RDSE à l’égard de ce projet de loi portant réforme ferroviaire, comme de la proposition de loi organique relative à la nomination des dirigeants de la SNCF.

Je suis, pour ma part, particulièrement confiante dans la capacité de toutes les parties prenantes de continuer à conduire à bonne fin le dialogue social et à poursuivre la préparation de l’ouverture à la concurrence dans le cadre du quatrième paquet. Chacun s’attachera à construire ce nouveau paysage que nous appelons tous de nos vœux. Il y va de la vitalité de cette belle entreprise qu’est la SNCF, comme de l’excellence de ses agents, de la famille SNCF et du service public ferroviaire. §

La parole est à M. André Gattolin.

Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, je vous prie tout d’abord de bien vouloir excuser mon collègue Ronan Dantec, chef de file du groupe écologiste sur ce projet de loi, qui est retenu aujourd’hui par d’autres obligations.

Le groupe écologiste a voté en faveur de ce projet de loi, considérant qu’une rénovation du système ferroviaire français était aujourd’hui nécessaire.

Le contenu du texte initial a été assez substantiellement modifié lors de son passage dans les deux chambres du Parlement, et nous nous en félicitons, car il s’en est trouvé indiscutablement amélioré.

Les écologistes ont défendu des positions ambitieuses et, bien entendu, sur certains points, nous considérons que le texte issu de la CMP ne va encore pas assez loin.

C’est notamment le cas s’agissant de la dette historique. Certes, le projet de loi contient désormais plusieurs dispositions visant à préserver la SNCF de tout endettement qui dégraderait trop significativement sa situation financière grâce à l’adoption d’une règle d’or en matière de financement des projets d’infrastructures. C’est une très bonne nouvelle.

Cependant, nous savons que la dette, qui croît de plus d’un milliard d’euros par an, doit être requalifiée en dette d’État, et portée comme telle, pour cesser de plomber les comptes du système ferroviaire.

Or, sur ce point, le texte ne va pas jusqu’au bout puisqu’il prévoit uniquement que, avant deux ans, un rapport du Gouvernement « examine[ra] les conditions de reprise de tout ou partie de cette dette par l’État ». Nous nous interrogeons sur la valeur contraignante de cette disposition et, de surcroît, nous considérons que le délai de deux ans est bien long pour une situation connue depuis la séparation de SNCF et de RFF, en 1997.

Par ailleurs, plusieurs groupes politiques, à l’Assemblée nationale comme au Sénat, souhaitaient que soit introduite une loi d’orientation quinquennale sur la mobilité. La proposition, très proche d’une programmation pluriannuelle de la mobilité débattue au Parlement et soumise à son vote, a été repoussée de peu. Nous le regrettons, car elle participait d’une logique de renforcement de l’État stratège, tout en permettant de donner davantage de cohérence aux politiques de mobilité, de manière qu’elles répondent aux enjeux sociaux, environnementaux et économiques.

Une des dispositions du projet tend, en revanche, à apporter de la cohérence aux politiques de mobilité : la création d’un schéma national des transports, véritable outil de pilotage stratégique de la politique des transports, qui permettra d’entrer dans l’ère moderne de la mobilité.

L’intermodalité entre le train et le vélo a également été améliorée, là aussi grâce à l’adoption d’amendements écologistes.

Le rôle de l’État a été globalement réaffirmé, mais les écologistes se sont aussi mobilisés pour que la place des régions soit renforcée, car elles procurent les deux tiers du financement public du système ferroviaire et assurent des responsabilités croissantes en matière de mobilité. À cet égard, nous nous félicitons de l’introduction d’une part régionale de versement transport interstitiel.

Nous avons bien noté le désaccord du Gouvernement sur ce point, mais une majorité de parlementaires, conscients des immenses besoins de financement en matière de transport, a souhaité que cette mesure fiscale voie le jour, dans l’intérêt des habitants et de la qualité des services publics de transport.

La composition de la direction collégiale des trois instances constituant le nouveau groupe a fait l’objet d’importants débats et les avancées obtenues par les écologistes en la matière sont au cœur de nos engagements en faveur de la modernisation des instances de gouvernance de tous nos services publics.

Si nous n’avons pas obtenu que les régions soient davantage représentées au sein de la direction de la SNCF, nous nous réjouissons d’avoir obtenu que la parité entre les femmes et les hommes soit appliquée immédiatement dans les instances dirigeantes du nouveau groupe. C’est désormais un « classique » de l’action des écologistes au Sénat, depuis l’introduction, obtenue de haute lutte, de la parité au sein du Haut Conseil des finances publiques et dans de nombreuses autres instances dirigeantes de l’État. Cette introduction systématique de la parité, au moins dans les organes publics décisionnaires, est pour nous tout à fait essentielle.

Nous avons également obtenu que les associations de protection de l’environnement deviennent membres du conseil d’administration de SNCF Réseau, de SNCF Mobilités et du Haut Comité du système de transport ferroviaire. La prise en compte des enjeux environnementaux est nécessaire à une bonne gouvernance de la SNCF. Ce point était déjà inscrit dans le Grenelle de l’environnement, mais il était nécessaire de l’entériner dans la loi.

Par ailleurs, la représentation des usagers a été acquise par voie d’amendement écologiste à l’Assemblée nationale. C’est pour nous une avancée sociétale majeure, qui fait écho à ce que nous avions déjà imposé, là aussi de haute lutte, à l’automne dernier, au Sénat comme à l’Assemblée nationale, c’est-à-dire la représentation des associations de consommateurs au sein des conseils d’administration des sociétés nationales de production de l’audiovisuel public.

Si l’on veut un service public moderne, il va falloir mettre fin au système traditionnel de la représentation de l’État et d’une représentation plus ou moins marginale des syndicats de salariés. La société civile existe : c’est pourquoi nous voulons, en plus du dialogue social, un dialogue sociétal.

En tout cas, cette prise en compte de la société civile dans les nouvelles entités de la SNCF fera date.

En outre, le volet social a été renforcé ; je ne reviendrai pas sur cet aspect, qui a déjà été largement développé. Il s’agit d’un bon point, propre à rassurer aujourd’hui toutes les familles de la SNCF.

Enfin, ce texte est pleinement eurocompatible. Il permet de nous adapter au cadre européen, sans pour autant affecter les droits sociaux des agents ni ouvrir la porte à une concurrence qui serait synonyme de délitement de la qualité de ce service public essentiel qu’est le transport ferroviaire.

Pour conclure, je dirai que le vrai risque, aujourd’hui, est celui de la concurrence du transport routier à l’égard du ferroviaire. Nous sommes conscients qu’il y a encore fort à faire pour que le report modal de la route vers les autres modes de transport moins polluants devienne une réalité.

Ce projet de loi, loin de régler toutes les difficultés de l’univers du transport, va cependant dans le bon sens pour ce qui concerne le ferroviaire. C’est donc tout naturellement que le groupe écologiste le votera.

La parole est à M. Louis Nègre.

Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, je tiens avant tout à féliciter Michel Teston. Si nous ne partageons pas vos idées, mon cher collègue, nous reconnaissons que vous êtes un très bon rapporteur. En vérité, c’est à juste raison que M. le secrétaire d’État a loué votre grande efficacité !

Quant à M. Frédéric Cuvillier, il faut admettre qu’il possède un don rare de persuasion, puisqu’il a réussi à faire évoluer de manière significative la position de la Commission européenne.

Sans compter celle de certains membres de l’UMP !

Il faut le reconnaître, tout le monde n’est pas pourvu de cette capacité…

Nous savons tous qu’il y a un problème ferroviaire ; du reste, c’est pour cela que le Gouvernement a lancé cette réforme. De fait, le système ferroviaire fonctionne de moins en moins bien.

L’actualité récente, sur laquelle je n’insisterai pas car M. le secrétaire d’État l’a fait avant moi, en offre une illustration : quand un premier accident se produit qui démontre que la maintenance n’était pas d’un niveau suffisant, puis qu’un second accident survient, il y a de quoi s’interroger et même s’inquiéter !

La SNCF et RFF sont des entreprises de grande qualité, ayant un personnel qui est également de grande qualité, mais il reste que des accidents se produisent…

Cette situation est d’autant plus préoccupante que la dette des deux entités équivaut à la moitié du déficit budgétaire de la France en 2014.

Quel bilan peut-on dresser ? Que notre réseau ferroviaire soit en voie d’effondrement, ce n’est pas d’hier que nous le savons ; le rapport Rivier, dès 2005, ainsi que les travaux de la Cour des comptes nous l’ont depuis longtemps appris.

En particulier, la part modale du fret ferroviaire s’est érodée d’année en année ; l’arrivée des camions de 44 tonnes, mais aussi, monsieur le secrétaire d’État, la diminution des crédits accordés à l’engagement national pour le fret ferroviaire ont malheureusement contribué à ce triste bilan.

De plus, le matériel des trains d’équilibre du territoire est fatigué, voire obsolète, sans qu’aucune perspective à long terme nous soit offerte à cet égard. Il n’est pas jusqu’au TGV qui ne commence à connaître des problèmes d’équilibre économique à long terme.

Dans ce paysage qui s’assombrit d’année en année, l’action déterminée des régions et les investissements massifs qu’elles ont réalisés depuis 2002 ont contribué à la dynamique du ferroviaire, avec à la clé une nouvelle très positive : la très forte augmentation du nombre de passagers pour les transports du quotidien.

À partir d’octobre 2010, du haut de cette tribune, j’ai réclamé au gouvernement que je soutenais, un « Grenelle du ferroviaire ». Il m’a fallu plus d’un an pour l’obtenir, sous la forme des Assises du ferroviaire. Quatre ans plus tard, un débat se tient enfin au Parlement.

Le projet de loi portant réforme ferroviaire a suscité des discussions très abondantes, qui se sont déroulées dans un climat parfaitement responsable et correct. L’analyse que j’en fais me conduit à établir trois constats.

Le premier de ces constats vous est tout à fait favorable, monsieur le secrétaire d’État. En effet, je ne peux que me féliciter que les fonctions de gestionnaire d’infrastructure du réseau ferré national, aujourd’hui réparties entre RFF, SNCF Infra et la DCF, soient unifiées. Cette mesure satisfait la recommandation de la commission n° 2 des Assises du ferroviaire, que les parties prenantes du secteur approuvent unanimement. Voilà un point sur lequel nous sommes tous d’accord !

Tous d’accord, nous le sommes aussi en ce qui concerne l’État stratège. Vous avez raison, monsieur le secrétaire d’État, de défendre une vision complète et large permettant d’assurer la cohérence du système ferroviaire ; nous vous soutenons à cet égard.

Nous nous réjouissons également que l’État assure le pilotage de la filière industrielle ferroviaire.

Vous savez, monsieur le secrétaire d’État, que le plan de charge de cette filière est en diminution dramatique à court terme. Ce soir, je tire de nouveau le signal d’alarme. Les industriels, que j’ai encore rencontrés aujourd’hui, m’ont demandé de vous faire part une nouvelle fois de leurs profondes inquiétudes et de leur forte attente d’actions décisives dans ce domaine.

À cet égard, je vous félicite d’avoir donné un avis favorable sur mon amendement tendant à préciser que la filière ferroviaire doit favoriser le développement de solutions industrielles exportables. Cette démarche s’accompagne d’une mobilisation positive du Parlement, qui aura à connaître des dossiers les plus importants du système ferroviaire, mais sans pouvoir voter – rien n’est jamais parfait ! –, malgré les propositions que j’ai défendues dans cet hémicycle et qui visaient notamment à prévoir une grande loi de programmation ferroviaire.

Vous avez enfin accepté de rétablir l’avis conforme de l’ARAF et vous avez même, fort justement, augmenté les possibilités d’intervention de celle-ci, notamment en matière de sanctions.

Je salue également de la sagesse du Sénat, qui a supprimé le commissaire du Gouvernement dont l’existence aurait pu, éventuellement, menacer un tant soit peu l’autonomie de l’autorité de régulation.

Je me réjouis enfin de constater que le projet de loi devrait permettre de définir de hauts niveaux de performance et de productivité tout en maîtrisant les dépenses au moyen d’une règle d’or. Toutefois, je regrette que ces objectifs d’assainissement financier ne suffisent pas à éviter l’augmentation de la dette de plus de 60 milliards d’euros d’ici à 2025.

Les motifs de satisfaction ayant été exposés, j’en viens à mon deuxième constat, dont vous savez, monsieur le secrétaire d’État, qu’il m’interpelle d’autant plus que vous n’avez pas amélioré la situation : il existe une nébuleuse d’organismes au milieu de laquelle, en dehors des trois EPIC et de Gares & Connexions, il n’est guère facile de s’y retrouver. Je crois que nous aurions pu être plus efficaces ; j’avais soulevé le problème et je regrette que nous n’ayons pas trouvé un système plus simple.

De même, en ce qui concerne la gestion des gares, maintenue au sein de SNCF Réseau, je ne peux que regretter que, malgré le débat, vous ayez choisi le statu quo. Je vous rappelle que cette position va à l’encontre des préconisations du rapport de Jacques Auxiette, publié le 22 avril 2013, ainsi que de l’avis de l’Autorité de la concurrence du 4 octobre 2013, dont je répète qu’il est particulièrement argumenté. Monsieur le secrétaire d’État, ces documents vous donnaient une bonne base pour faire évoluer le système, mais vous ne l’avez pas utilisée : c’est dommage !

Je m’interroge également sur la lisibilité que le projet de loi apportera aux régions, appelées à devenir des autorités organisatrices de plein exercice, mais dans un cadre des plus contraints. En effet, les régions ne décideront elles-mêmes que des tarifs occasionnels du TER, les tarifs des abonnés restant fixés par l’État.

De même, les régions n’obtiennent pas satisfaction sur le libre choix de leur mode de contractualisation, alors que, là encore, monsieur le secrétaire d’État, une perche vous a été tendue, et de surcroît par vos amis.

Quant à mon troisième constat, il est malheureusement plus négatif. De fait, de nombreuses questions de fond ne sont pas traitées par votre réforme, malgré les longues heures de réflexion, de discussion et de débat auxquelles elle a donné lieu. C’est là, en définitive, le fondement de mon opposition au projet de loi.

La première de ces questions porte sur la dette, qui s’élève actuellement à plus de 40 milliards d’euros. Alors que ce grave problème est connu depuis de longues années, vous vous contentez, monsieur le secrétaire d’État, de repousser à plus tard l’assainissement des comptes. En vérité, la simple publication d’un rapport, qui plus est dans un délai de deux ans, n’est vraiment pas, selon moi, à la hauteur de la gravité de la situation.

Pourtant, l’ensemble des organismes de contrôle économique – Eurostat, l’INSEE, la Cour des comptes… – ont confirmé qu’il aurait été possible de transférer dès aujourd’hui plus de 10 milliards d’euros de cette dette à l’État, ce qui aurait été un premier pas significatif. Vous avez prétendu tout à l’heure, monsieur le secrétaire d'État, que cette opération ne serait pas réalisable, mais j’avoue que je n’ai pas bien compris votre démonstration. Pour ma part, je pense que ces 10 milliards d’euros auraient pu être absorbés sans trop de difficultés compte tenu de la situation actuelle.

Je tiens à rappeler que, selon la commission n° 3 des Assises du ferroviaire, « la résorption du déficit structurel est la seule clé de désendettement du secteur ».

Bref, la maison brûle et on a tendance à regarder un peu ailleurs !

La deuxième question non résolue est celle, fondamentale, de l’ouverture à la concurrence : elle est absente de la réforme.

Le premier amendement que j’ai déposé au Sénat, en 2009, visait à une ouverture maîtrisée à la concurrence des services ferroviaires régionaux de voyageurs. Au Sénat, j’ai été le seul parlementaire à proposer que l’on transpose dès à présent l’ensemble des textes européens, notamment la directive 2012/34 sur la gouvernance de l’infrastructure ferroviaire et le règlement 2007/1370, dit OSP, pour anticiper des échéances que vous-même, monsieur le secrétaire d’État, jugez inévitables.

J’ajoute que ma famille politique a été la seule à prendre ses responsabilités en tirant les conséquences des textes communautaires : nous l’avons fait en 2009 en créant l’ARAF et l’Établissement public de sécurité ferroviaire, l’EPSF.

Je crois profondément que ce mécanisme d’ouverture à la concurrence s’avérerait extrêmement bénéfique pour la SNCF et pour les usagers. Il ne s’agit pas, monsieur le secrétaire d’État, de hisser les couleurs d’une libéralisation à tout-va, mais de répondre aux attentes de nos concitoyens. De fait, 67 % des usagers pensent que l’ouverture à la concurrence des TER est une bonne chose ; telle est la réalité ! Vous dites que les usagers attendent de la sécurité, de la qualité, du confort et de la régularité. Or ce sont exactement les conséquences positives que nos concitoyens attendent de l’ouverture à la concurrence, selon un sondage réalisé par IPSOS en mai dernier.

Depuis 1991, c’est-à-dire depuis vingt-trois ans, on sait que le secteur ferroviaire devra s’ouvrir à la concurrence. Face à un tel défi, que fait-on ? On recule une nouvelle fois devant l’obstacle !

Au cours de la discussion du projet de loi, et ce soir encore, vous avez souligné le rôle joué par la France dans le report des échéances du quatrième paquet ferroviaire. Selon moi, il est dangereux de retarder l’adoption du volet gouvernance : ce report retarde l’adoption du volet technique dont notre industrie a besoin. De plus, cette position est de nature à isoler la France. À cet égard, le fait qu’aucun candidat français n’ait été retenu pour la présidence de l’Agence ferroviaire européenne ne peut que nous interpeller, sur quelques travées que nous siégions.

Ainsi, au lieu d’aborder franchement cette question et de passer à l’offensive, nous reculons à nouveau. Pourtant, la commission n° 1 des Assises du ferroviaire, présidée par Gilles Savary, qui est l’un de vos amis politiques, avait estimé en 2011, donc il y a quatre ans, que le principe d’une ouverture à la concurrence était acté. Vous avez dit « acté » ? Pour ma part, je n’ai rien vu !

Pourtant, cette concurrence permettrait, à l’image de celle qu’a instaurée Michel Sapin dans le domaine du transport urbain, de développer l’emploi au sein de la SNCF, d’augmenter l’offre pour les usagers et de réaliser des économies substantielles, de l’ordre de 15 % à 20 %, ce qui est considérable. Cette économie annuelle de plus de 800 millions d’euros permettrait soit de réaliser des investissements supplémentaires soit de diminuer la charge financière des collectivités territoriales, et donc des contribuables.

La position du Gouvernement est d’autant plus regrettable que la SNCF, libérée à l’international des entraves franco-françaises, est tout à fait capable, sans aucun dumping social, de conquérir des parts de marché et de promouvoir avec une grande efficacité la marque « France ».

Je regrette également, monsieur le secrétaire d’État, votre décision de faire de l’établissement SNCF l’employeur unique des agents des trois EPIC composant le groupe public ferroviaire.

Mais c’est très bien !

Nous revenons donc à la SNCF de papa !

Si l’on ajoute à cela l’intangibilité des statuts – cela doit vous faire plaisir, ma chère collègue ! – et leur inadaptation à un monde qui évolue, sans oublier le décret « socle » qui fera disparaître le peu de concurrence qui existe, on retrouve encore une fois le syndrome de la ligne Maginot !

Pas du tout !

Ces nouvelles mesures anticoncurrentielles vont niveler vers le bas la compétitivité des entreprises ferroviaires et les mettre hors la loi sur le marché du fret. Pourtant, les conditions d’application du décret du 27 avril 2010 relatif au régime de la durée du travail du personnel de certaines entreprises de transport ferroviaire avaient été négociées avec les représentants des intéressés et acceptées par eux.

En définitive, monsieur le secrétaire d'État, votre projet de loi se limite à une réforme institutionnelle qui n’aborde pas et ne traite donc pas les problèmes principaux grevant l’avenir du rail. Enfin, et c'est pour moi le principal problème, elle ne s’attaque pas à l’indispensable réforme structurelle dont ce secteur et notre pays ont le plus urgent besoin.

Cette mini-réforme n’est pas à la hauteur des enjeux, elle n’est pas la loi fondatrice du ferroviaire tant attendue depuis les conclusions des Assises du ferroviaire, en 2011.

En conséquence, dans l’attente de la prise en compte des vrais enjeux que sont l’assainissement financier, l’ouverture à la concurrence, la transcription des directives européennes et le respect de la pluralité des entreprises qui composent aujourd’hui notre système ferroviaire, je voterai, avec le groupe UMP, contre ce projet de loi.

La parole est à M. Vincent Capo-Canellas.

Madame la présidente, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, nous parvenons ce soir au terme de l’examen de ce projet de loi portant réforme ferroviaire. Son long parcours a été rappelé par M. le secrétaire d'État, et l’heure tardive nous permet sans doute de prendre le recul nécessaire pour essayer de juger ensemble de ce texte.

Les conclusions auxquelles la commission mixte paritaire a abouti – de même, d'ailleurs, que la discussion en première lecture au Sénat – prouvent que, sur des sujets d’intérêt général comme celui de l’avenir du système ferroviaire, nous pouvons parfois trouver des voies de dialogue, d’une part entre l’Assemblée nationale et le Sénat, comme Michel Teston l’a rappelé, d’autre part entre le Parlement et le Gouvernement – et cela, même ici, au Sénat ! §

Ce dialogue et ce travail constructifs, on les doit d'abord aux deux rapporteurs du projet de loi, Michel Teston au Sénat et Gilles Savary à l’Assemblée nationale, dont je veux saluer le travail remarquable et passionné. Pour une fois, le Gouvernement a été attentif à l’ensemble des sollicitations de l'hémicycle, et je m'en réjouis, car cela nous a permis, tous ensemble, de construire ce texte et de le faire évoluer.

D'abord à l’Assemblée nationale, puis au Sénat, ce texte a gagné en équilibre, avec des améliorations significatives sur plusieurs aspects. Ainsi, la commission mixte paritaire n’a pas eu de difficultés à aboutir à un texte commun puisque le Sénat a largement prolongé et approfondi les avancées de l’Assemblée nationale, qu’il s'agisse des garanties d’un accès équitable au réseau dans le cadre du groupe ferroviaire intégré, du renforcement du rôle du régulateur – M. le secrétaire d'État en a parlé tout à l'heure avec des mots choisis

Parmi les apports de la Haute Assemblée, le groupe centriste a pris sa part, que je qualifierai de consistante. Sans revenir en détail sur chaque amendement, je veux rappeler certaines des dispositions qui ont été inscrites sur notre initiative : la transformation du vice-président du directoire en président délégué du directoire ; le rôle du Parlement dans la définition des ratios d’endettement de SNCF Réseau et les précisions sur le montant de la dette requalifiée en dette publique… Du bon usage du scrutin public, serais-je tenté de dire ! Mais M. le secrétaire d'État me comprend à demi-mot et je ne veux pas remuer le couteau dans la plaie ; la suppression du commissaire du Gouvernement au sein de l’ARAF ; le renforcement du droit de contrôle des régions sur les comptes TER et l’ouverture des données relatives aux services conventionnés ; l’extension du chef-de-filat des régions à l’aménagement de l’ensemble des gares ; ou encore l’étude de la création d’un quatrième EPIC dans la perspective du transfert des gares de voyageurs. Sur ce dernier sujet, il faudra, nous l’avons vu, continuer à travailler.

Tous nos amendements ont été conservés dans la version finale de la CMP – c'est suffisamment rare pour le relever –, et je crois que le dialogue a eu lieu jusqu'au bout.

Le débat parlementaire a donc été utile, permettant d’aboutir finalement à un texte assez différent du texte initial du Gouvernement, vous me pardonnerez de le souligner, monsieur le secrétaire d'État ; mais cela montre aussi que vous avez laissé la place au débat parlementaire, et c'était une bonne chose.

Compte tenu de ces éléments, comme en première lecture, mon groupe votera le texte issu de la CMP. Il ne s’agit pas, vous le savez, d’un chèque en blanc, mais nous devons apporter, je le crois, des solutions aux enjeux du système ferroviaire, notamment au problème de son endettement, qui est considérable : de plus de 40 milliards aujourd’hui.

Le système ferroviaire français se trouve en effet à un tournant, et il doit se réformer. Les cheminots eux-mêmes attendent des réformes, mais aussi les voyageurs, et nous devons bien sûr penser aux usagers qui, dans les différentes régions, souhaitent plus d’efficacité, veulent de la modernisation et attendent que l’on conçoive le système ferroviaire de demain.

Ce texte constitue donc un premier pas.

Comme je vous l’avais dit lors de la première lecture, cette réforme n’est sans doute pas celle que nous aurions faite. Et, malgré les avancées obtenues, elle ne nous satisfait pas pleinement, principalement sur deux points.

Le premier a trait à la dette. Si nous avons réussi collectivement à améliorer le projet de loi, avec l’instauration d’une clause prudentielle, en précisant et en complétant le contenu du rapport sur le traitement de l’évolution de la dette historique du système ferroviaire, il faut avouer que le texte reste assez limité.

Comme l’a montré le rapporteur pour avis de la commission des finances, notre collègue François Patriat, cette réforme ne garantit pas que les économies d’échelle liées à la rationalisation des structures et les gains de productivité permettront de réduire la spirale de l’endettement de SNCF Réseau. Il reste donc du travail à accomplir à cet égard.

Chacun admet que l’objectif se limite à stabiliser la dette, qui s’établira probablement aux alentours de 60 milliards à 70 milliards d’euros d’ici à 2025. Cette dette, sur laquelle nous devrons revenir, pose la question de sa soutenabilité pour le système ferroviaire tout entier.

En second lieu, nous ne pouvons que rester insatisfaits concernant la question de l’ouverture à la concurrence : la réforme est quasi muette sur ce point. Certes, elle prépare à cette ouverture, mais sans le dire, ou en évitant de le dire trop clairement. Or c’est sans doute le grand sujet que le système ferroviaire devra affronter dans quelques années, avec le quatrième paquet ferroviaire.

Nous regrettons ainsi que le Gouvernement n’ait pas pris la mesure de la nécessité de préparer plus en amont cette ouverture à la concurrence, alors que nous avons tous en tête l’expérience du fret ferroviaire et des effets que l’ouverture à la concurrence a pu y occasionner…

Le groupe centriste plaidait pour que ce projet de loi prépare l’opérateur historique et les acteurs du système ferroviaire à la concurrence européenne et internationale. C’est pourquoi nous avions proposé une expérimentation des délégations de service public. Nous n’avons pas été suivis sur ce point, mais il faudra un jour franchir le pas. Peut-être seront-ce d'ailleurs les régions elles-mêmes qui le franchiront, sur la base du texte européen.

Au final, si nous votons cette réforme du système ferroviaire après les modifications que nous avons obtenues, c’est en ayant à l’esprit que, demain, d’autres réformes devront être entreprises pour compléter celle-ci et préparer les évolutions futures. Il demeure que, si cette réforme est principalement centrée sur les aspects institutionnels – Louis Nègre l’a rappelé à l’instant –, elle nous semble accomplir un pas nécessaire pour envisager l’avenir du système ferroviaire français.

La parole est à Mme Évelyne Didier.

Madame la présidente, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, nous voici parvenus au terme de la discussion du projet portant réforme ferroviaire.

À mon tour, je veux me féliciter – au nom de mon groupe et surtout de Mireille Schurch, qui, en son sein, a plus spécialement travaillé sur ce texte – de la qualité de nos travaux et tout particulièrement de ceux de notre rapporteur, Michel Teston. Je sais qu’il est extrêmement attaché à ce texte, auquel il s’est attelé avec d’autant plus de passion qu’il va bientôt quitter la situation de parlementaire. Mais je tiens aussi à vous remercier, monsieur le secrétaire d'État, de votre écoute et à souligner la disponibilité de votre cabinet.

Les débats et le travail du Parlement, à l’Assemblée nationale comme au Sénat, auront permis de modifier significativement le texte, malgré le recours, une nouvelle fois, à la procédure accélérée.

Vous le savez, nous avons abordé ce texte dans un esprit constructif. Nous avions d’ailleurs déposé une proposition de résolution sur les éléments que nous souhaitions voir traiter dans ce projet de loi ferroviaire. Soyez certains que notre vœu était de pouvoir apporter nos voix à l’adoption de ce texte.

En effet, nous pensons que le système ferroviaire doit évoluer et que les objectifs affichés initialement par le Gouvernement en la matière étaient plutôt encourageants.

À ce titre, nous ne pouvions qu’adhérer à la perspective de créer un groupe public intégré réunissant l’ensemble de la famille cheminote, d’autant qu’il était souhaité par les cheminots eux-mêmes, qui sont bien conscients que les divergences de stratégie entre RFF et la SNCF ont porté atteinte à l’efficacité du système ferroviaire.

De plus, les amendements – notamment ceux du groupe GDR à l’Assemblée nationale et ceux du rapporteur au Sénat – ont permis de renforcer utilement ce groupe public et son intégration sociale.

Pour autant, nous demeurons interrogatifs et inquiets sur les conditions d’activité de ce futur groupe. En effet, même si rien, dans ce projet de loi, n’anticipe l’ouverture à la concurrence, rien non plus ne l’empêche ou ne l’encadre. De fait, la structuration du futur pôle public, avec trois EPIC, correspond à l’architecture d’un secteur libéralisé, conformément aux injonctions de la Commission européenne. En témoigne l’accroissement des compétences de l’ARAF, dont nous considérons qu’elles empiètent sur celles des pouvoirs publics.

Vous le savez, nous sommes, pour notre part, hostiles à cette démarche de libéralisation. En effet, le retour d’expérience ne démontre pas sa pertinence, contrairement à ce que l’on entend ici ou là.

L’ouverture à la concurrence dans le secteur du fret ferroviaire a conduit l’opérateur public à se recentrer sur les axes rentables, ce qui tourne le dos aux enjeux de transition écologique et d’aménagement du territoire. Ce choix a surtout eu pour effet d’ajouter des milliers de camions sur les routes. Je ne vois pas où est le progrès…

Pour cette raison, nous demandons depuis plusieurs années qu’un bilan soit réalisé sur les conséquences des différents paquets ferroviaires, afin d’en saisir tous les enseignements. Malheureusement, nous n’avons pas trouvé d’écho ni de majorité pour adopter un amendement tendant à la réalisation d’un tel bilan.

Nous sommes également soucieux devant le renforcement des compétences des régions en matière ferroviaire. Les régions ont fait beaucoup, elles consacrent une part significative de leur budget pour améliorer le service rendu aux usagers, c’est incontestable. Cependant, nous craignons que cette régionalisation, qui va jusqu’à la liberté tarifaire, ne fasse voler en éclat la dimension nationale du service public ferroviaire, qui est essentielle pour permettre l’égal accès de tous les citoyens au service public et garantir l’unicité du réseau.

La règle d’or imposée à SNCF Réseau, qui ne figurait pas initialement dans le projet de loi, nous cause aussi des inquiétudes. Son objectif affiché est de permettre la stabilisation de la dette du système ferroviaire, qui atteint aujourd’hui 44 milliards d’euros. Si nous n’avons pas à cet égard d’objections a priori, nous aurions plutôt souhaité que l’État, à l’image de ce qui a été fait en Allemagne, s'engage à reprendre la dette.

Le vrai problème est de trouver des financements nouveaux pour le système ferroviaire. Faute de ressources nouvelles, cette règle d’or risque d’être fatale à l’investissement. Les besoins en termes de régénération comme les perspectives dessinées par la commission Mobilité 21 devraient nous conduire à des engagements financiers plus forts.

J’espère que nous aurons l’occasion de revenir sur ces questions, par exemple lors de l’examen du prochain projet de loi de finances. Il faut que l’État maintienne son niveau de participation au sein du pôle public ferroviaire. Il faut que l’AFITF voie enfin ses financements abondés – nous savons que la refonte de la taxe poids lourds n’est pas satisfaisante. Il faudra également que nous revenions sur la question des concessions autoroutières, véritables rentes pour des entreprises privées, alors même que ces sommes pourraient servir l’intérêt général.

Je terminerai cette intervention avec une pensée pour les cheminots, dont l’action a été caricaturée : au fond, pendant quatorze jours de grève, ils ont porté une certaine idée du service public ferroviaire, intégré et public. J’espère qu’ils seront entendus et respectés dans les négociations à venir, notamment concernant le décret « socle », qui, de notre point de vue, devrait avoir pour base le règlement RH 077.

Nos arguments n’ont pas changé et notre vote, vous l’avez compris, monsieur le secrétaire d'État, sera conforme au précédent.

Quel dommage !

La parole est à M. Jean-Jacques Filleul.

Madame la présidente, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, le projet de loi portant réforme ferroviaire achève aujourd’hui son parcours sénatorial.

Sous la conduite de notre excellent rapporteur, Michel Teston, la commission du développement durable, des infrastructures, de l’équipement et de l’aménagement du territoire a contribué à améliorer le dispositif proposé dans le projet de loi, poursuivant ainsi la construction d’un texte essentiel pour l’avenir du rail dans notre pays.

La séparation entre la SNCF et RFF, introduite par la loi de 1997, s’est révélée être une très mauvaise solution pour traiter des problèmes qui sont malheureusement toujours présents aujourd’hui. Les deux accidents graves qui se sont produits en à peine un an, à Brétigny-sur-Orge, puis aux environs de Pau, démontrent, s’il le fallait, combien l’entreprise unifiée est nécessaire. Plus personne aujourd’hui n’ose défendre cette séparation eu égard aux difficultés et à l’accroissement de la dette, qui atteint actuellement 42 milliards d’euros.

Il fallait relever le défi. Je veux vous féliciter, monsieur le secrétaire d'État, d’avoir engagé voilà deux ans la réforme du ferroviaire en maintenant un bon équilibre entre les options de l’Union européenne et la vision du modèle français de développement pour l’avenir de notre système ferroviaire.

En réunifiant RFF et la SNCF au sein d’un groupe public, le projet de loi présente un modèle intelligent, eurocompatible et efficace pour l’avenir. Le Gouvernement a eu le courage de tirer la leçon de l’échec de la séparation en améliorant, à travers ce texte, les moyens du service public afin que celui-ci soit apte à affronter les grandes mutations du transport, d’autant que le rail n’a peut-être jamais été aussi concurrencé par les autres modes, à commencer par la route.

La nouvelle architecture en trois EPIC verticalement intégrés renforce les moyens du gestionnaire d’infrastructure, tout en permettant une organisation et une gestion plus rationnelle. Les moyens d’intervention de l’Autorité de régulation des activités ferroviaires contribuent largement à crédibiliser le projet qui nous est soumis, tant d’un point de vue juridique que d’un point de vue économique.

La SNCF, entreprise qui fait partie de notre patrimoine national, sera ainsi apte à faire face aux défis de demain et à se préparer à l’avènement de la concurrence dans le transport ferroviaire de voyageurs, qui arrivera – mais oui, cher Louis Nègre ! §– dans les années 2020-2023.

Le Sénat a apposé sa marque sur cette réforme ; je m’en réjouis. À ce point de mon intervention, je veux exprimer toute mon amitié à Michel Teston, notre rapporteur. J’ai eu le plaisir de l’accompagner tout au long de ce périple législatif. Il a su, avec calme et compétence, mobiliser beaucoup d’énergie et de volonté pour aboutir à un vote positif et très large dans notre assemblée. Cela restera pour nous tous un grand souvenir.

J’évoquerai quelques points sur lesquels nous avons pu améliorer le projet de loi.

Le Haut Comité du système de transport ferroviaire, instance d’information et de concertation, permettra d’associer pleinement toutes les parties prenantes aux réflexions sur l’organisation, le fonctionnement et l’évolution du système ferroviaire. Comblant une lacune dans la gouvernance actuelle du système, le Haut Comité constituera un lieu de débat, une sorte de conseil économique et social. Sa composition a été précisée et elle comprendra notamment quatre parlementaires : deux sénateurs et deux députés. Le Haut Comité aura la possibilité de s’autosaisir sur les domaines relevant de sa compétence et de constituer des commissions thématiques spécialisées.

Je me réjouis également de la création du Comité des opérateurs de réseau, qui viendra compléter un dispositif intelligent.

Par ailleurs, les budgets consacrés par les régions au financement de leur compétence TER sont considérables. Aujourd’hui, si la totalité du matériel roulant des TER est juridiquement achetée par la SNCF, elle est très largement financée par les régions. Il nous a donc paru légitime de confier à ces dernières la propriété du matériel qu’elles ont subventionné. Afin que ce transfert de propriété soit réellement effectif, nous avons donné à ce matériel le caractère de bien de reprise. Une propriété pleine et entière implique, en effet, une capacité de cession.

Je me félicite en outre que nous ayons intégré dans le rapport sur la dette une étude relative à l’opportunité de créer une caisse d’amortissement de la dette ferroviaire, qui pourrait porter sur tout ou partie de la part historique de RFF, et qui pourrait bénéficier à terme d’un financement pérenne.

Enfin, au regard du poids croissant des interventions financières des régions, chargées de l’organisation des « services ferroviaires régionaux de voyageurs », nous avons fait le choix de doter celles-ci d’une ressource dédiée, dont elles sont aujourd’hui dépourvues. L’article 5 ter crée un versement transport au profit des régions sur la base d’un taux régional plafonné à 0, 55 %. Ce versement transport est institué hors des périmètres de transports urbains, permettant ainsi à des entreprises non assujetties de participer à la dynamique des transports régionaux. Cette ressource nouvelle ne réglera pas tout, nous le savons, mais elle aura le mérite d’exister et d’offrir une bouffée d’oxygène aux régions.

D’une manière générale, cette réforme permettra un pilotage stratégique unique, une cohérence économique et une politique de ressources humaines unifiée pour l’ensemble du groupe.

Je me félicite du travail précis qui a été réalisé en commission mixte paritaire. Les débats ont été parfaitement clairement explicités par les deux rapporteurs.

Le groupe socialiste votera avec enthousiasme le projet de loi portant réforme ferroviaire dans le texte issu des conclusions de la commission mixte paritaire. §

La discussion générale commune est close.

Nous passons à la discussion du texte élaboré par la commission mixte paritaire pour le projet de loi portant réforme ferroviaire.

Je rappelle que, en application de l’article 42, alinéa 12, du règlement, le Sénat examinant après l’Assemblée nationale le texte élaboré par la commission mixte paritaire, il se prononce par un seul vote sur l’ensemble du texte, en ne retenant que les éventuels amendements présentés ou acceptés par le Gouvernement.

Je donne lecture du texte élaboré par la commission mixte paritaire :

Sur les articles du texte élaboré par la commission mixte paritaire, je ne suis saisi d’aucun amendement.

Quelqu’un demande-t-il la parole sur l’un de ces articles ?...

Le vote est réservé.

Personne ne demande la parole pour explication de vote sur l’ensemble ?...

Conformément à l’article 42, alinéa 12, du règlement, je mets aux voix l’ensemble du projet de loi portant réforme ferroviaire dans la rédaction résultant du texte élaboré par la commission mixte paritaire.

J'ai été saisie d'une demande de scrutin public émanant du groupe socialiste.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J'invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

Voici le résultat du scrutin n° 239 :

Nombre de votants345Nombre de suffrages exprimés339Pour l’adoption189Contre 150Le Sénat a adopté définitivement.

Nous passons à la discussion du texte élaboré par la commission mixte paritaire pour la proposition de loi organique relative à la nomination des dirigeants de la SNCF.

Je rappelle que, en application de l’article 42, alinéa 12, du règlement, le Sénat examinant après l’Assemblée nationale le texte élaboré par la commission mixte paritaire, il se prononce par un seul vote sur l’ensemble du texte, en ne retenant que les éventuels amendements présentés ou acceptés par le Gouvernement.

Je donne lecture du texte élaboré par la commission mixte paritaire :

Sur le texte élaboré par la commission mixte paritaire, je ne suis saisie d’aucun amendement.

Quelqu’un demande-t-il la parole ?...

Le vote est réservé.

Personne ne demande la parole pour explication de vote sur l’ensemble ?...

Conformément à l’article 42, alinéa 12, du règlement, je mets aux voix l'ensemble de la proposition de loi organique relative à la nomination des dirigeants de la SNCF dans la rédaction résultant du texte élaboré par la commission mixte paritaire.

En application de l’article 59 du règlement, le scrutin public ordinaire est de droit.

Il va y être procédé dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J'invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

Voici le résultat du scrutin n° 240 :

Nombre de votants345Nombre de suffrages exprimés210Pour l’adoption210Le Sénat a adopté définitivement.

Voici quel sera l’ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée à aujourd’hui, mercredi 23 juillet 2014, à quatorze heures trente et le soir :

1. Conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi pour l’égalité réelle entre les femmes et les hommes ;

Rapport de Mme Virginie Klès, rapporteur pour le Sénat (n° 760, 2013-2014) ;

Texte de la commission mixte paritaire (n° 761, 2013-2014).

2. Proposition de loi, adoptée par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relative à la sécurisation des transactions relatives à la zone d’aménagement concerté du quartier central de Gerland à Lyon (n° 719, 2013-2014) ;

Rapport de Mme Isabelle Lajoux, fait au nom de la commission des lois (n° 730, 2013-2014) ;

Texte de la commission (n° 731, 2013-2014).

3. Proposition de loi, adoptée par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relative aux taxis et aux voitures de transport avec chauffeur (n° 720, 2013-2014) ;

Rapport de M. Jean-Jacques Filleul, fait au nom de la commission du développement durable (n° 741, 2013-2014) ;

Texte de la commission (n° 742, 2013-2014).

Personne ne demande la parole ?…

La séance est levée.