Séance en hémicycle du 8 juillet 2008 à 16h00

La séance est reprise.

M. le président. Monsieur le ministre, mes chers collègues et amis, j’ai le très grand plaisir et l’honneur de saluer, à cet instant, la présence dans notre tribune officielle de Mme Ingrid Betancourt et de sa famille.

Avec notre collègue Roland du Luart, président du groupe France-Amérique du Sud, et, je le sais, nombre d’entre vous, j’ai souhaité cette manifestation pour lui faire part de notre joie de la voir aujourd’hui parmi nous et lui adresser l’hommage solennel du Sénat de la République française.

Nous saluons ici, en général, des délégations de parlementaires étrangers invitées en France. Aujourd’hui, et même si je n’oublie pas qu’Ingrid Betancourt a siégé au Sénat de Colombie, ce n’est pas la parlementaire que nous accueillons ; c’est notre compatriote enfin revenue à la lumière, après des années de détention inacceptable et de souffrances intolérables.

Le nom de Betancourt résonne familièrement dans cet hémicycle, où il a été si souvent évoqué par nous-mêmes ou par les membres du gouvernement qui répondaient à nos questions ou venaient nous informer de la situation dramatique qui était la vôtre, madame.

Si un ami peut trahir, si un ennemi peut tuer, il faut craindre peut-être plus encore l’indifférent qui les regardera faire. Le formidable élan de solidarité qui s’est exprimé en France depuis des années autour d’Ingrid Betancourt a montré que, au moins en ce qui concerne les Françaises et les Français, ce danger lui avait été épargné. Oui, madame, nous n’avons pas été indifférents à vos souffrances ni à votre captivité ; nous pensions constamment à vous avec émotion.

Aujourd’hui, votre présence, si lumineuse, constitue un espoir et un exemple pour ceux qui souffrent partout dans le monde et espèrent que la liberté pourra un jour l’emporter !

Bien sûr, madame, votre volonté exceptionnelle trempée dans l’épreuve, votre refus constant d’abdiquer, comme le souhaitaient pourtant ceux qui vous avaient enlevée, votre courage face aux sévices ou votre force de caractère face aux maladies, tout cela vous place dans une catégorie hors du commun.

Mais je sais que vous continuez de penser aujourd’hui, comme nous, à toutes celles et à tous ceux qui sont encore, en Colombie ou ailleurs dans le monde, retenus dans la nuit.

Permettez-moi, chère Ingrid Betancourt, de terminer en exprimant, en mon nom et en celui de mes collègues unanimes, à tous ceux qui ont œuvré inlassablement à votre libération la profonde gratitude du Sénat de la République française.

Vous savez l’énergie qu’ont déployée et les initiatives que n’ont cessé de prendre les autorités françaises pour vous soutenir. Et nous saluons, bien entendu, l’action décisive des autorités colombiennes. Cette libération prouve que, lorsque toutes les forces nationales et internationales se rassemblent, il est possible de déplacer des montagnes !

Nous saluons donc aujourd’hui comme il se doit votre présence dans cette tribune officielle, votre présence physique, car vous avez toujours été dans nos pensées tout au long de ces années douloureuses qui viennent de s’écouler. Votre portrait, encore affiché pour quelques instants sur les grilles du jardin du Luxembourg, rappelait aux passants que, quelque part, quelqu’un était retenu contre sa volonté, privé de liberté et souffrait au nom de cette liberté réclamée !

Merci, madame, du fond du cœur pour l’exemple de courage, de foi dans la vie et d’espérance que vous nous avez donné !

Recevez ici l’hommage du Sénat unanime.

Mes chers collègues, nous allons interrompre nos travaux pour quelques instants.

La séance est suspendue.

La séance est reprise.

L’ordre du jour appelle la discussion du projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale après déclaration d’urgence, de règlement des comptes et rapport de gestion pour l’année 2007 (nos 429 et 433).

Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre.

Monsieur le président, monsieur le président de la commission des finances, monsieur le rapporteur général, mesdames et messieurs les sénateurs, j’ai l’honneur de vous présenter le projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l’année 2007.

Par ce changement d’appellation, nous répondons au vœu qu’a formé le Parlement l’an passé de mieux traduire dans le titre même de la loi de règlement les changements profonds induits par la loi organique relative aux lois de finances, la LOLF. Je sais, monsieur le rapporteur général, combien vous êtes sensible à cette évolution.

L’examen du projet de loi de règlement doit ainsi devenir un temps important du débat parlementaire, au cours duquel le Gouvernement rend des comptes et justifie de ses résultats.

Ce regard en arrière doit permettre de mieux éclairer le chemin de l’avenir. C’est bien là tout le sens du « chaînage vertueux » souhaité par la LOLF, dans lequel s’enchaînent discussion du projet de loi de règlement, débat d’orientation budgétaire – ce qui nous occupera dans quelques jours - et présentation du projet de loi de finances pour l’année suivante.

Je sais que le Sénat s’est toujours profondément impliqué dans cet exercice d’évaluation et qu’il le fait encore davantage cette année. Je salue cet effort précurseur, ainsi que sa poursuite, qui va dans le sens du rééquilibrage que nous appelons de nos vœux entre le projet de loi de finances, qui d’ordinaire concentre toutes les attentions, et le projet de loi de règlement, jusqu’ici son parent pauvre. J’aurai l’occasion de revenir sur l’importance de ces nouveaux enjeux, après vous avoir présenté les résultats de l’exercice 2007.

Ces résultats sont conformes aux prévisions.

Le projet de loi de finances rectificative que je vous avais présenté au mois de décembre prévoyait un déficit budgétaire révisé à 38, 3 milliards d’euros. Le solde arrêté dans le projet de loi de règlement s’établit à 34, 7 milliards d’euros. Toutefois, je ne commenterai pas ce dernier chiffre car, si je le faisais, je tirerais indûment profit de la cession de titres EDF réalisée par l’État. Le produit de cette cession, d’un montant de 3, 7 milliards d’euros a, comme vous le savez, été provisoirement enregistré sur le compte d’affectation spéciale « Participations financières de l’État » afin de financer le plan Campus engagé par Valérie Pécresse.

Le déficit budgétaire - hors cet élément exceptionnel - s’élève donc à 38, 4 milliards d’euros, ce qui représente une amélioration de 3, 6 milliards d’euros par rapport à la loi de finances initiale.

Ainsi, malgré toutes les incertitudes qui ont entouré les prévisions élaborées dans le collectif de l’an dernier, le compte y est. Tous les dangers n’ont certes pas disparu en 2008, ainsi que l’actualité récente et quasiment quotidienne nous le rappelle, mais les résultats que nous avons enregistrés en 2007 prouvent qu’il ne faut pas surestimer ces craintes.

Le compte y est, d’abord parce que nous avons réussi à maîtriser les dépenses, mais aussi parce que les recettes, dans leur ensemble, se sont bien tenues en 2007. La maîtrise des dépenses, d’ailleurs, n’est pas un vain mot.

Le plafond de dépense voté par le Parlement a été strictement respecté. Nous nous situons précisément à 47 millions d’euros, au-dessous de l’autorisation parlementaire. Ce résultat est d’autant plus important qu’il est atteint dans le respect du cadre budgétaire initialement fixé pour 2007. Nous avons décidé, en effet, de jouer jusqu’au bout le jeu de la LOLF en nous interdisant de rebattre en cours d’année les cartes qui avaient été distribuées aux ministères.

Cette décision, que nous assumons, nous conduit cependant à constater la constitution ou la reconstitution d’une dette importante auprès de la sécurité sociale. Pour autant, il ne faudrait pas que cet arbre cache la forêt.

C’est un grand arbre !

L’année 2007 marque, à ce titre, d’incontestables progrès dans la normalisation des relations financières avec la sécurité sociale. Vous le savez parfaitement, puisque nous en avons discuté à de multiples reprises au cours de l’année 2007, l’État a achevé de reprendre la dette issue du BAPSA, le Budget annexe des prestations sociales agricoles, pour 620 millions d’euros et, surtout, l’engagement que j’avais pris de rembourser la dette de 5, 1 milliards d’euros constituée auprès du régime général de sécurité sociale au 31 décembre 2006 a été tenu.

Au total, l’État a apuré 5, 8 milliards d’euros sur une dette de 7 milliards d’euros enregistrée à la fin de l’exercice 2006. Vous le voyez, les chiffres parlent d’eux-mêmes.

Pour l’avenir, il nous faudra bien rembourser la dette en partie reconstituée en 2007. Je souhaite trouver une solution pour en régler au moins une partie dès cette année et, surtout, pour progresser dans la qualité de la budgétisation initiale des crédits, qui constitue le sujet véritablement central.

La construction du projet de loi de finances pour 2008 représente, de ce point de vue, de réelles avancées. Je pense notamment à la budgétisation de l’Aide médicale d’État, de l’Allocation aux adultes handicapés ou, encore, de l’Allocation de parent isolé. Ces efforts devront être encore amplifiés dans la construction du budget pluriannuel 2009-2011, qui est en cours.

L’exécution budgétaire 2007 nous permet aussi de conforter, avec le recul, les premiers enseignements tirés en 2006 de la gestion en mode LOLF.

La mise en réserve d’une partie identifiée des crédits en début d’année montre que nous pouvons à la fois donner de la visibilité aux gestionnaires et disposer des marges suffisantes pour faire face aux aléas de gestion.

Les ministères ont également apporté la preuve qu’ils savaient pleinement tirer parti des souplesses de gestion offertes par la LOLF et financer la plupart de leurs besoins en cours de gestion par un simple redéploiement des crédits.

Certes, l’application de la fongibilité asymétrique a été restreinte, puisqu’elle a joué sur 300 millions d’euros en 2007 pour environ 400 millions d’euros en 2006, mais elle pourra se déployer pleinement, à l’avenir, pour récompenser les efforts de gestion réalisés.

Les recettes, dans leur ensemble, enregistrent une amélioration de 150 millions d’euros par rapport aux prévisions du collectif budgétaire.

Ce résultat recouvre toutefois des évolutions de sens contraire.

D’une part, les recettes non fiscales augmentent de 1, 2 milliard d’euros par rapport à la prévision retenue. L’ampleur de cet écart peut surprendre, mais il s’explique principalement par le versement d’une soulte de 640 millions d’euros par la SNCF, en contrepartie de la reprise de la dette du SAAD, le Service annexe d’amortissement de la dette, intervenue au 31 décembre 2007. C’est là une opération utile de clarification des relations entre l’État et la SNCF, qui met en cohérence le droit avec la réalité de l’engagement de l’État, lequel, au demeurant, est retracé dans le compte général de l’État.

D’autre part, il faut relever un prélèvement sur recettes supérieur de 0, 6 milliard d’euros par rapport aux prévisions du collectif budgétaire, ce qui s’explique surtout par l’évolution du FCTVA, le fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée, et une moins-value limitée à 0, 5 milliard d’euros sur les recettes fiscales. Ce résultat appelle deux observations de ma part.

Tout d’abord, il convient de noter la bonne résistance des recettes à la dégradation de la conjoncture en 2007.

L’impôt sur les sociétés s’inscrit en plus-value de près de 5 milliards d’euros par rapport à la loi de finances initiale, ce qui traduit un retrait de 270 millions d’euros par rapport au montant prévu dans le collectif budgétaire.

Le produit du dernier acompte versé en décembre est en ligne avec nos prévisions. C’est un signe encourageant concernant la santé de nos entreprises, dans un contexte pourtant moins porteur.

Les recettes nettes de TVA, qui sont un bon indicateur de la tenue de la consommation, sont même légèrement meilleures que la prévision révisée en collectif budgétaire, puisqu’elles la dépassent de 0, 4 milliard d’euros.

Le second constat, beaucoup plus préoccupant, tient au « mitage » de l’impôt sur le revenu.

L’impôt sur le revenu net des remboursements et dégrèvements et des restitutions au titre de la prime pour l’emploi accuse une baisse de 1, 5 milliard d’euros par rapport à l’évaluation retenue en loi de finances initiale. Un tel écart pose clairement la question du coût grandissant des crédits d’impôts, qui ont pour effet d’amputer l’assiette d’un impôt pourtant particulièrement dynamique. Nous ne pouvons donc plus éluder la question de l’inflation de la dépense fiscale.

Très bien ! Enfin !

La dépense fiscale est la sœur jumelle de la dépense budgétaire ; elle possède ses caractéristiques, certes, mais son coût est tout aussi important pour nos finances publiques. En bref, c’est la voie de la facilité.

Très bien !

Telle est, pour l’essentiel, mon analyse des résultats de l’exécution budgétaire.

Le volet comptable du projet de loi de règlement pour 2007 permet de donner un éclairage complémentaire.

Tout d’abord, je tiens à saluer le travail des administrations, qui a permis de concrétiser l’apport important voulu par le législateur. Les comptes de ce deuxième exercice encadré par la LOLF sont de nouveau le résultat d’une année d’efforts importants pour consolider les acquis de ce que l’on peut appeler un « big bang » comptable et, au-delà, pour faire progresser la qualité de l’information financière.

La Cour des comptes, conformément à sa mission de certification, nous a accompagnés dans cette démarche d’amélioration. Sur l’ensemble des ministères, plus de 90 % des recommandations formulées par la Cour dans son rapport de l’an dernier ont été mises en œuvre. Elles se traduisent par un enrichissement significatif des opérations enregistrées au bilan et des informations portées en annexe.

Par rapport à l’année dernière, les immobilisations ont fait l’objet d’un recensement plus systématique et leur valorisation a été améliorée. L’actif de l’État a ainsi été réévalué à 555 milliards d’euros, contre 534 milliards d’euros dans les comptes de l’exercice 2006. La valeur des participations, en particulier, est également réévaluée à 159 milliards d’euros, sous l’effet de leur bonne santé financière. Dès lors, comment peut-on qualifier l’État de « mauvais actionnaire », comme j’ai pu le lire ici ou là ?

Depuis l’an dernier, d’importants travaux ont aussi été engagés, afin de mieux identifier les provisions et les dettes non financières de l’État. Cela nous conduit, au-delà de l’augmentation de la dette financière, à revoir à la hausse le montant du passif de l’État, qui est fixé à 1 211 milliards d’euros.

Les progrès réalisés ont été reconnus par la Cour et ont permis de lever trois des treize réserves qui avaient été émises en 2006. La Cour a toutefois introduit de nouvelles réserves, qu’elle qualifie elle-même de « non substantielles » et qui n’ôtent rien à l’appréciation positive qu’elle a portée sur l’ensemble des comptes de l’État.

La certification des comptes pour la deuxième année consécutive, avec une réserve en moins par rapport à l’année dernière, doit nous encourager à poursuivre le travail très méticuleux qui est engagé aujourd’hui.

En effet, le chantier comptable est loin d’être achevé. Nous devrons poursuivre nos efforts, avec le concours de l’ensemble des ministères gestionnaires et l’appui du certificateur. C’est tout le sens des engagements que nous avons renouvelés auprès de la Cour, pour améliorer encore la qualité des comptes et parvenir, à terme, à la levée des réserves.

Le résultat comptable de 2007 enregistre un déficit de 41, 4 milliards d’euros ; en 2006, ce chiffre n’atteignait que 31, 6 milliards d’euros. Ces chiffres méritent une explication.

Il est en effet tentant, pour certains – je ne vise évidemment personne dans cet hémicycle –, de contester la réalité de l’amélioration du déficit budgétaire en mettant en avant la dégradation du résultat comptable.

En réalité, la privatisation des sociétés concessionnaires d’autoroutes à la fin de l’année 2005 et au début de l’année 2006 brouille les comparaisons. La seule différence du produit des cessions représente les trois quarts de l’écart des résultats de 2006 et 2007.

Pour le reste, les différences ne sont pas significatives. Les tentatives de rapprochement avec le déficit budgétaire sont, au demeurant, rendues délicates par l’existence des provisions et des amortissements, notions par principe complètement absentes de la comptabilité budgétaire.

Au-delà des comptes, le véritable enjeu du projet de loi de règlement porte sur la mesure de la performance de l’action publique.

Comme je l’ai dit tout à l’heure, avec la LOLF, le Parlement a voulu revaloriser la loi de règlement pour en faire un moment de « vérité budgétaire » où le Gouvernement rend compte de sa gestion et où le Parlement peut juger des résultats de son action.

Eh oui !

L’an dernier, nous avons un peu manqué ce premier rendez-vous, en raison des échéances électorales. Cette année, la Haute Assemblée apporte une fois de plus la preuve de la très grande vigilance qu’elle consacre à cet exercice, avec l’organisation de treize auditions de ministres et secrétaires d’État, ouvertes à l’ensemble des sénateurs.

Il vous appartient, mesdames, messieurs les sénateurs, de distribuer les bons et mauvais points. Je me contenterai, pour ma part, de vous livrer quelques éléments d’appréciation que m’inspirent, dans leur ensemble, les rapports annuels de performances, les RAP.

Tout d’abord, les difficultés de démarrage sont derrière nous. L’exercice 2006 avait été largement marqué par les problèmes d’adaptation aux outils et aux systèmes d’information dus au passage à la LOLF. Je crois que nous sommes désormais sortis de cette période de rodage.

Ensuite, la démarche de performance est mieux intégrée. C’est un changement culturel important de la part des administrations. Il ne s’agit plus de vanter le taux de consommation des crédits, mais de conforter la mise en œuvre d’une stratégie à l’appui des moyens qui ont été alloués.

L’analyse des indicateurs de performance témoigne enfin de résultats satisfaisants. Tous les objectifs fixés n’ont bien évidemment pas été atteints, mais, dans l’ensemble, ils permettent de tirer un bilan positif de ce deuxième exercice.

Voici un aperçu des résultats : sur l’ensemble des indicateurs de performance qui peuvent être exploités, on relève un taux de réalisation de 60 % ; 20 % d’entre eux traduisent des progrès significatifs qui ne sont cependant pas à la hauteur des cibles fixées ; les 20 % restants ne traduisent pas de réelle amélioration.

La répartition est similaire à celle de l’an dernier, mais elle couvre un champ bien plus large d’indicateurs, puisque 80 % des indicateurs, contre 50 % l’année dernière, ont ainsi pu être analysés.

La démarche de performance qui est au cœur de la LOLF vise à donner une traduction tout à fait concrète des résultats des politiques publiques. C’est une avancée majeure, qui intéresse évidemment la presse, le citoyen, le contribuable et l’usager, et qui, avec le temps, devrait prendre place dans le débat public. J’avais prévu de vous citer quelques exemples, mais je ne veux pas allonger mon propos.

Je termine en soulignant que la recherche de résultats n’est pas exclusive de la préoccupation de la maîtrise de la dépense publique que nous partageons tous. Il est possible de faire mieux au bénéfice du citoyen et de l’usager, au meilleur coût pour le contribuable.

Ainsi, les bilans stratégiques établis par certains responsables de programme font d’ores et déjà ressortir le souci d’une meilleure efficacité de la dépense.

De même, la réduction des effectifs n’est pas inconciliable avec l’amélioration des résultats. L’exercice 2007 se solde par une suppression de 15 500 équivalents temps plein travaillé, ou ETPT, conforme à l’objectif initial de 15 000 ETPT et supérieur aux 9 500 ETPT supprimés en 2006.

Nous pouvons encore amplifier les efforts. Les travaux de la révision générale des politiques publiques nous permettront d’aller plus loin en documentant les réformes de structures, ce qui n’était pas le cas l’année dernière. Je vous donne rendez-vous, monsieur le président de la commission des finances, monsieur le rapporteur général, dans quelques jours, au moment du débat d’orientation budgétaire, et évidemment cet automne, pour que nous avancions davantage encore sur l’ensemble de ces sujets concernant nos finances publiques.

Enfin, j’attire votre attention sur un dispositif voté par l’Assemblée nationale, qui vise à créer une annexe au projet de loi de finances et une annexe au projet de loi de financement de la sécurité sociale, qui récapituleraient l’ensemble des dispositions de dépenses fiscales ou d’exonération sociales.

Ce dispositif, comme tout ce qui permet de renforcer le contrôle et l’information sur les dépenses fiscales et sociales, a bien évidemment reçu un avis favorable du Gouvernement.

La parole est à M. le rapporteur général.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le moment de vérité budgétaire et comptable est bien celui de l’examen du projet de loi de règlement du budget, auquel, monsieur le ministre, vous avez bien voulu conférer une appellation plus globale et plus significative à la suite de notre suggestion, ce qui fait que nous débattons du projet de loi de règlement des comptes et de rapport de gestion pour 2007.

Comme j’ai eu le privilège de le faire voilà quelques jours devant la commission des finances, je veux mettre l’accent et braquer le projecteur sur deux étapes successives.

Tout d’abord, s’agissant des résultats eux-mêmes, je souhaite analyser, d’une part, ceux qui concernent l’État et, d’autre part, ceux qui sont affichés par l’ensemble des administrations publiques.

Ensuite, dans un second temps, je formulerai quelques remarques qui me paraissent utiles à propos des conditions de l’exécution de la loi de finances pour 2007. Comment la norme de dépense a-t-elle été respectée ? Quels sont les indicateurs de performance ? Quels enseignements en tirer ?

En premier lieu, les chiffres budgétaires d’exécution de 2007 méritent quelques instants d’attention.

Tout d’abord, ils font apparaître un déficit de l’État à hauteur de 34, 7 milliards d’euros, contre 39 milliards d’euros dans l’exécution de 2006.

Il convient cependant de rappeler, comme l’a fait M. le ministre avec son sens de l’exactitude, que le résultat de 2006 avait été pénalisé par une opération comptable exceptionnelle, la modification du calendrier de versement des pensions des agents de l’État, dont l’impact avait majoré les dépenses de 3, 3 milliards d’euros, et en l’absence de laquelle l’exécution de 2006 aurait été clôturée avec un déficit de 35, 7 milliards d’euros.

À l’inverse, M. le ministre l’a rappelé, un facteur positif de caractère exceptionnel a été inclus dans le solde de l’exercice 2007, à savoir le produit des cessions de titres EDF à concurrence de 3, 7 milliards d’euros, faute de quoi l’exécution de 2007 aurait été close avec un déficit de 38, 4 milliards d’euros.

Dès lors, l’amélioration d’une année à l’autre n’est que très relative. Il n’en reste pas moins que la prévision du projet de loi de finances pour 2007 était pire, puisqu’elle établissait un déficit de 42 milliards d’euros.

Ensuite, nous pouvons relever un facteur de relative satisfaction : en 2007, un peu mieux encore qu’en 2006, le budget de l’État est en équilibre primaire ; en d’autres termes, nous sommes en mesure, charges financières non comprises, d’équilibrer nos comptes budgétaires et même de faire un tout petit peu mieux. Néanmoins, nous savons, mes chers collègues, que nous sommes dans une phase de montée des taux d’intérêt, …

Oui !

… de hausse de l’inflation, qu’une part du financement de l’État est indexée sur l’inflation et que les préoccupations en la matière pour le proche avenir sont lourdes, voire très lourdes.

Enfin, le troisième indicateur relativement favorable est tout bonnement ce que j’appellerai le « compte de cuisinière », c’est-à-dire la couverture des dépenses par les recettes.

Je rappelle que, en 2003, s’agissant du seul budget général, le taux de couverture des dépenses par les recettes ne s’élevait qu’à 79, 6 %. En 2007, il est passé à 85, 9 %.

Cela m’amène à aborder les aspects les plus sensibles à la conjoncture, c’est-à-dire les recettes de l’État.

Ces dernières ont été supérieures de 4 milliards d’euros aux prévisions de la loi de finances initiale pour 2007, ce résultat global étant le solde d’une amélioration de 7 milliards d’euros et d’une détérioration de 3 milliards d’euros.

L’amélioration est liée, une nouvelle fois, à une plus-value importante des recettes d’impôt sur les sociétés, soit 5 milliards d’euros, du fait des bons résultats affichés en 2007 par les grandes entreprises françaises ou celles dont le siège social se situe en France.

De plus, les recettes non fiscales, élément régulateur important de l’exécution budgétaire de l’État, font apparaître une amélioration, une « bonne surprise » de 500 millions d’euros, en raison notamment du versement d’un acompte sur dividendes par EDF et du versement de la soulte de la SNCF à laquelle M. le ministre a fait allusion tout à l’heure.

Enfin, une troisième « bonne surprise » résulte d’une économie de constatation, le prélèvement sur recettes étant inférieur de 2 milliards d’euros aux prévisions, du fait, plus particulièrement, du calcul de notre contribution à l’Union européenne.

Tels sont les éléments favorables.

S’agissant des éléments défavorables, je soulignerai un rendement de la TVA inférieur de 2, 4 milliards d’euros à la prévision en raison d’un certain ralentissement de l’activité économique et, surtout, un impôt sur le revenu dont la réalisation est inférieure à la prévision de 300 millions d’euros, diminution provenant en particulier du grand succès des crédits d’impôt, et plus spécialement de ceux qui sont liés au développement durable.

J’en viens à présent aux aspects plus globaux du solde des administrations publiques. Il s’agit des indications, fondées sur les chiffres de l’INSEE, transmises aux autorités européennes pour montrer où nous en sommes au regard de nos engagements européens, résultant notamment du traité de Maastricht.

Là, je le dis tout net, les chiffres apparaissent un peu plus préoccupants que la série budgétaire limitée au seul État.

Le déficit public notifié par la France, au titre de 2007, s’établit à 2, 7 % du produit intérieur brut, soit 50, 3 milliards d’euros. On peut retenir ce chiffre : le déficit français est égal à un peu plus de 50 milliards d’euros.

La dette publique notifiée s’établit à 64, 2 % du produit intérieur brut, soit à près de 1 210 milliards d’euros. J’insiste sur cet aspect en vous rappelant, mes chers collègues, que la dette brute consolidée de l’ensemble des administrations publiques – État, sécurité sociale, collectivités territoriales, divers démembrements – a crû de 60 milliards d’euros, soit une augmentation de 5, 2 %, pour atteindre 1 210 milliards d’euros, soit 19 000 euros par habitant et 47 000 euros par Français actif.

Lorsque nous raisonnions sur ces chiffres, juste avant l’introduction de l’euro, le ratio que l’on donnait était proche de 100 000 francs par Français, c’est-à-dire de l’ordre de 15 000 euros. Or, en quelques années, nous sommes passés tout simplement de 15 000 euros à 19 000 euros par habitant !

Oui !

La hausse de trois points du ratio d’endettement est très significative. J’ajoute que c’est la cinquième année que la France dépasse le niveau d’endettement de 60 % du PIB, qui est, comme chacun sait, l’une des limites imposées par le traité de Maastricht.

Quelle est la répartition du déficit entre l’État et les autres composantes des administrations publiques ?

Le déficit de l’État, selon l’INSEE, s’élève à 39, 2 milliards d’euros, chiffre rappelé dans le présent projet de loi de règlement. Celui des administrations publiques locales atteint 7, 2 milliards d’euros et celui des administrations de la sécurité sociale est de 1, 6 milliard d’euros.

Quels sont les écarts entre prévision et exécution ?

Je me permets d’attirer votre attention sur cet aspect, monsieur le ministre, mes chers collègues : entre la prévision et l’exécution, en pourcentage du produit intérieur brut, le solde de l’État s’est dégradé de 0, 2 point ; le solde des collectivités territoriales s’est également dégradé de 0, 2 point ; le solde des agences, divers organismes d’administration centrale s’est montré stable, et celui de la sécurité sociale a affiché une augmentation marginale de 0, 1 point.

Il serait donc faux, monsieur le ministre, de dire que les collectivités territoriales sont responsables, et à elles seules, d’une dégradation des comptes publics en 2007.

Il fallait le dire !

C’est une réalité comptable ! Je ne sollicite pas les chiffres, croyez-le bien !

J’en viens aux conditions de l’exécution de la loi de finances pour 2007. Que peut-on dire ?

Il faut d’abord vous donner acte, monsieur le ministre, du respect formel de la norme de dépense, puisque vous avez tenu bon sur la norme fixée à « -1 volume », à deux nuances près cependant – et vous savez que la commission des finances y est particulièrement vigilante !

En premier lieu, vous avez apuré les dettes de l’État envers le régime général de la sécurité sociale pour 5, 1 milliards d’euros. C’est une excellente chose.

Mais de quelle manière !

Eh oui !

Mais cet apurement a été débudgétisé par le recours à la caisse de la dette publique. Vous n’êtes pas passé par la case déficit !

En second lieu, une part du financement des primes d’épargne logement – 623 millions d’euros – a été assurée au moyen d’une autorisation de découvert auprès du Crédit foncier de France, alors qu’il s’agit bien d’un élément du déficit réel.

Au sein de la commission, nous estimons qu’il convient de clarifier la norme de dépense et que cela doit être l’un des éléments d’une remise sur le métier de la LOLF, qui est notre bible et dont nous sommes les prophètes.

Sans doute serait-il bon de déposer dans les prochains mois une proposition de loi organique visant à en réformer quelques aspects.

La norme pour 2007, rappelons-le, ne représente que 50 % des dépenses brutes. La norme de dépense élargie, que nous avons adoptée, à bon escient, pour 2008, ne représente encore que 60 % de ces mêmes dépenses brutes. Il est indispensable de l’élargir et de lui appliquer la constance en volume ou la décroissance d’un point en volume. Cela signifie qu’il faut y englober les dépenses des comptes d’affectation spéciale, les remboursements et dégrèvements concourant à une politique publique déterminée et les affectations de recettes à tous les opérateurs de l’État.

De plus, monsieur le ministre, nous ne pouvons qu’insister, comme vous, sur le caractère absolument indispensable d’une vraie discipline en matière de dépenses fiscales. On cède trop facilement à la tentation de multiplier les crédits d’impôt quand on ne dispose plus d’argent pour satisfaire les différentes revendications.

Venons-en à présent à la répartition, par grandes masses et par nature, des dépenses de l’État en 2007.

Les dépenses de personnel connaissent un certain reflux, puisqu’elles passent de 44, 3 % du budget général à 43, 8 %. Toutefois, il faudrait voir d’un peu plus près leur ventilation, en particulier entre l’État et les agences. Il n’en reste pas moins que les emplois s’établissent dans ce projet de loi de règlement à 2 257 402 équivalents temps plein travaillés, y compris les budgets annexes. Je rappelle que nous avions voté un plafond de 2 283 159 dans la loi de finances pour 2007. L’écart est donc de 25 757 emplois.

Monsieur le ministre, vous nous avez dit, à juste titre, que les effectifs avaient connu une diminution réelle de 15 479. Néanmoins, en termes de crédits consommés, la différence est bien de 25 757. Nous pouvons vous décerner un satisfecit.

De la même manière, la commission considère comme très positive l’évolution des reports de crédits : ils sont fort bien tenus grâce, en particulier, à la direction du budget, dont le rôle est essentiel en la matière. Néanmoins, la question des reports de charges, qui traduit certains aspects de la sincérité de l’évaluation des crédits annuels, appelle une série de remarques.

Le ministère de l’agriculture, par exemple, traîne toujours derrière lui des dettes, des quasi-dettes, pour une fraction non négligeable de ses moyens de travail et d’intervention. Il reste beaucoup à faire pour que les reports de charges soient aussi bien maîtrisés que les reports de crédits.

J’achèverai mon propos sur la démarche de performance.

Pour 2007, 80 % des indicateurs sont renseignés. Naturellement, la portée des informations ainsi collectées est inégale. Le souci de gestion et la qualité du contrôle de gestion apparaissent encore perfectibles.

Je voudrais rendre hommage, monsieur le ministre, à ceux de nos collègues rapporteurs spéciaux qui, tout au long de l’année, ont suivi l’exécution du budget et formulé des observations sur le pilotage des différentes administrations.

Il nous semble que certaines missions ont vraiment joué le jeu de la performance – je parle notamment sous le contrôle d’Yves Fréville. Tel est le cas de la mission « Défense », de la mission « Gestion et contrôle des finances publiques » – nous n’en sommes pas surpris puisque vous en assurez directement la maîtrise, monsieur le ministre –, de la mission « Sécurité civile » et de la mission « Engagements financiers de l’État ».

À l’inverse, parmi les missions qui ont suscité des remarques moins satisfaisantes ou plus sévères, on peut citer la mission « Action extérieure de l’État ». Parmi les indications très nombreuses que donne le rapporteur spécial de cette mission, Adrien Gouteyron, je vous livre celle-ci : le contrôle de gestion ne serait déployé que dans 80 des 232 consulats, et ce à l’horizon de cinq ans.

On pourrait aussi citer la mission « Aide publique au développement », qui manque cruellement d’indicateurs pertinents, la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales », au sein de laquelle les subventions distribuées à des associations le sont toujours dans une logique d’abonnement plus que dans une logique de contractualisation, enfin, la mission « Outre-mer », qui ne dispose de pratiquement aucun indicateur exploitable.

Finalement, mes chers collègues, cet ensemble forme un tableau contrasté.

En premier lieu, il est indispensable de remettre la LOLF sur le métier, d’instaurer un nouveau référentiel comptable afin d’encadrer, notamment, les reprises de dettes et afin d’éviter les opérations ambigües entre mouvements de trésorerie et mouvements budgétaires.

En second lieu, il convient d’adapter le plafond d’endettement voté par le Parlement pour tenir compte de l’importance des émissions à court terme. Ce plafond n’a strictement aucun sens bien que nous l’ayons considéré, lors de l’entrée en vigueur de la LOLF, comme une conquête du Parlement. La LOLF a été vidée de son sens par la pratique administrative.

En troisième lieu, il est indispensable de créer une norme spécifique pour les niches fiscales. Monsieur le ministre, vous connaissez nos thèses : nous souhaitons que l’on s’astreigne à une évaluation régulière de ces niches et que celles-ci soient de plus en plus souvent à durée déterminée.

Dans quelques jours, mes chers collègues, nous débattrons des orientations budgétaires pour 2009. Demain matin, j’interviendrai sur cette question devant la commission des finances : je ne vous cache pas le caractère délicat et préoccupant des perspectives qui sont devant nous.

La parole est à M. Jean-Jacques Jégou.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, comme vient de le rappeler excellemment M. le rapporteur général, le projet de loi de règlement des comptes constitue désormais le moment de vérité budgétaire pour nos finances publiques. Il représente le maillon-clé du fameux chaînage vertueux introduit par la logique de performance définie par la LOLF.

Grâce à la loi de règlement, et au vu des documents budgétaires qui lui sont joints, les « rapports annuels de performances », assortis de l’ensemble des indicateurs de performance des différents programmes, le Gouvernement et le Parlement doivent être capables d’évaluer l’efficacité des politiques publiques, d’en tirer les conséquences et d’améliorer la gestion publique pour les budgets à venir.

Monsieur le ministre, toute cette démarche vertueuse est sans doute un peu utopique au regard des résultats actuels, mais nous devons persévérer dans l’amélioration de la performance. À cet égard, je salue votre engagement dans cette démarche à travers la révision générale des politiques publiques, sur laquelle j’aurai l’occasion de revenir.

Je crains d’être moins optimiste dans la suite de mon propos concernant le projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l’année 2007. En effet, la loi de règlement est une loi de ratification et de constatation ; elle permet de constater le montant des dépenses et des recettes de l’année écoulée, de ratifier l’exécution des opérations non autorisées en loi de finances initiale et d’établir le compte de résultat.

À la lumière de ces résultats et des analyses qui ont pu être faites, notamment par la Cour des comptes, mon optimisme « lolfien » est un peu terni ; j’ai bien peur de formuler des remarques que j’avais, malheureusement, déjà faites l’année dernière.

Bien sûr, monsieur le ministre, je ne vous tiendrai pas pour seul responsable de cette situation, car même si la majorité n’a pas changé en 2007, vous n’avez exercé vos fonctions de ministre du budget et des comptes publics que sur une période à peine supérieure à une demi-année.

Avant d’aborder des questions de fond, je souhaiterais pointer quelques problèmes de forme qui concernent notamment l’organisation de nos débats.

L’examen de ce projet de loi de règlement a lieu en plein milieu d’un débat riche et long sur la modernisation de l’économie, qui mobilise trois de nos commissions permanentes. De ce fait, le temps que chacun de nos collègues a pu consacrer à l’examen du projet de loi de règlement et des différents règlements d’administration publique s’en est trouvé réduit. Ce moment est pourtant capital, car la LOLF est censée être le symbole le plus fort de notre pouvoir d’intervention et de contrôle de l’administration publique et de son utilisation des fonds.

Je regrette donc la faible durée accordée au débat d’aujourd’hui, en dépit des efforts importants de la commission des finances, notamment de son président et de son rapporteur général. On parle de revaloriser le rôle du Parlement. Mais ce n’est pas en alourdissant l’ordre du jour que l’on redonnera du pouvoir aux députés et sénateurs, particulièrement en matière budgétaire. Il importe de rendre véritable notre pouvoir de contrôle de l’utilisation des fonds publics et de leur performance. Pour cela, nous avons besoin de temps pour juger sur place et sur pièces dans les administrations, mais nous avons aussi besoin de plus de moyens.

Ce n’est certes pas une idée très originale, mais je sais que tel est le désir de notre commission : un véritable rapprochement entre la Cour des comptes et les commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat est nécessaire.

En outre, on peut regretter que, contrairement à ce qui s’était passé l’année dernière, aucun débat thématique n’ait été organisé cette année dans notre hémicycle. On ne peut que saluer le fait que treize ministres aient été auditionnés sur les missions budgétaires dont ils ont la charge ; mais, là encore, le temps nous a souvent manqué. Peut-être faudrait-il réduire le temps consacré à l’examen des projets de loi de finances initiale.

Il serait souhaitable, pour que nous tirions les conséquences de l’exécution du budget de l’année n – 1 avant d’établir les prévisions pour l’année n + 1, que nous ayons réellement le temps d’étudier le projet de loi de règlement et ses annexes, au lieu d’en « expédier » l’examen en une journée, ainsi que nous le faisons cette année, au cours de cette session extraordinaire un peu tardive.

Monsieur le ministre, je souhaiterais également vous faire part de notre déception quant à la mise en œuvre de la LOLF. Peut-être sommes-nous impatients, mais quelques aspects ne sont pas à la hauteur de nos attentes. Je suis heureux à cet égard que M. le rapporteur général ait évoqué la nécessaire modification de la LOLF. Les indicateurs de performance utilisés sont très nombreux, trop nombreux peut-être, et parfois assez peu significatifs. Comment pourrait-on juger de la pertinence de ceux qui ont déjà été mis en place ?

Enfin, avant d’aborder les véritables questions budgétaires de l’exercice 2007, j’aimerais, monsieur le ministre, attirer votre attention sur les changements de périmètre des missions budgétaires pour les années à venir.

Il paraît admis que, par souci d’efficacité, certaines missions vont fusionner ou que d’autres seront redécoupées. J’espère que ces contours ne seront pas perpétuellement modifiés au gré des différentes évolutions ministérielles et que la continuité d’analyse des indicateurs en place pourra être assurée.

J’en viens maintenant aux résultats budgétaires pour l’année 2007.

Le chiffre officiel du déficit budgétaire pour l’année 2007 est de 34, 7 milliards d’euros ; encore faudrait-il y ajouter le produit de la cession des actions d’EDF, ce qui le porterait à 38, 4 milliards d’euros. C’est d’ailleurs ce chiffre que vous avez choisi de commenter, monsieur le ministre, et je rends hommage à l’effort de transparence et de lucidité dont vous avez fait preuve sur ce point.

Ce résultat est très loin d’être satisfaisant pour au moins deux raisons.

D’une part, si on le compare au solde de l’année 2006, qui était de 39 milliards d’euros, en prenant en compte l’incidence de la modification du calendrier de versement des pensions des agents de l’État, on constate que le résultat ne s’améliore que de 0, 6 milliard d’euros.

D’autre part, malgré une augmentation globale des recettes pour 2007, ce solde n’est, par rapport à la loi de finances initiale, qu’en amélioration de 3, 6 milliards d’euros – 7, 3 milliards d’euros si l’on ne tient pas compte des cessions de titre EDF.

Enfin, ce déficit budgétaire symbolise la fin d’une trop lente diminution du poids du déficit public dans notre économie puisque, pour 2007, il représente près de 2, 7 % du PIB, après 2, 4 % en 2006. Cette augmentation de 0, 3 point est imputable pour 0, 2 point à l’État et pour 0, 2 point aux collectivités territoriales – je ne reviendrai pas sur les propos de M. le rapporteur général sur la responsabilité des collectivités territoriales –, l’administration de sécurité sociale apportant une contribution positive de 0, 1 point, grâce principalement à un déficit moindre que prévu, et plus précisément grâce à la branche chômage.

En outre, et comme l’a très justement pointé la Cour des comptes dans son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l’État pour 2007, un certain nombre de points qui aggraveraient la situation de ce solde n’ont pas été pris en compte. La Cour a particulièrement souligné les dépenses qui auraient dû être payées en 2007 mais qui ont été reportées, souvent en raison de l’insuffisance des crédits ouverts, sur l’exercice 2008, à hauteur de 5, 5 milliards d’euros, celles qui ont fait l’objet de présentations visant à les faire apparaître en dehors du budget, évaluées à environ 5, 7 milliards d’euros. La Cour des comptes cite par exemple l’extinction des impayés à l’égard du régime général de sécurité sociale, pour 5, 1 milliards d’euros, et le remboursement des primes d’épargne logement. La Cour rappelle également le niveau élevé des recettes non récurrentes mobilisées au cours de l’exercice, atteignant 6, 6 milliards d’euros.

Si le solde pour l’année 2007 paraît stabilisé par rapport à 2006, de nombreux efforts de présentation et d’écriture ont dû être réalisés afin d’atteindre ce résultat. Je ne peux que regretter que ce projet de loi de règlement ne reflète pas la réalité budgétaire de nos comptes, certes par souci d’authenticité, mais aussi par souci de réalisme au regard de notre situation financière. Ce réalisme nous sera nécessaire pour mener des réformes courageuses et faire comprendre aux Français leur aspect inéluctable.

Ces oublis ne remettent pas totalement en cause la sincérité budgétaire de ce projet de loi, mais ils entachent sérieusement le principe défini à l’article 32 de notre chère constitution financière qu’est la LOLF.

Quant au solde primaire, qui peut nous renseigner sur la bonne gestion de l’année examinée sans la pollution des dettes accumulées auparavant, on peut noter qu’il est très légèrement positif à 1, 16 milliard d’euros. À la lumière de ce que je viens de dire sur la sincérité budgétaire, et avec la perspective d’une élévation des taux d’intérêt, cet équilibre sera lui aussi bien précaire et en tout cas difficile à conserver dans les années à venir, compte tenu de la conjoncture mondiale.

Je n’aurai pas la prétention de citer l’ensemble des problèmes qui concourent à ce résultat. J’insisterai sur ceux qui concernent essentiellement les dépenses publiques.

Monsieur le ministre, vous avez choisi de ne pas augmenter la pression fiscale, compte tenu de notre niveau de prélèvements obligatoires. Notons tout de même que le dynamisme des recettes totales est considérablement ralenti, avec une faible progression de 0, 9 % en 2007, et que les recettes fiscales sont en quasi-stagnation depuis quatre ans, pour les raisons qu’a rappelées M. le rapporteur général.

Le taux de prélèvements obligatoires se replie de 0, 6 point, à 43, 3 % du PIB, mais reste très élevé, supérieur de 4, 1 points de PIB à celui de la moyenne des pays de l’Union européenne à quinze et de 8 points de PIB à celui de la moyenne des pays de l’OCDE. Ce taux a augmenté de près de un point sur les dix dernières années, alors que d’autres pays, qui avaient un taux de prélèvements obligatoires déjà inférieur au nôtre, l’ont diminué. Ainsi, l’Allemagne a aujourd’hui un taux inférieur de 9 points au nôtre.

Concernant les dépenses de l’État, on peut se féliciter qu’au total les 270, 6 milliards d’euros soient formellement contenus dans l’enveloppe votée par le Parlement en loi de finances initiale et qu’ils ne soient qu’en augmentation de 0, 6 % par rapport à l’année 2006, ce qui correspond à une véritable réduction en volume des dépenses de l’État. Ce résultat est obtenu au prix de quelques artifices d’écriture, mais c’est la même chose tous les ans. On peut donc penser, monsieur le ministre, que vous êtes un peu plus vertueux, quoique l’on pourrait tout de même vous attribuer la mention : « Peut mieux faire ! »… Je sais, ce n’est pas facile !

Au demeurant, la présentation qui en est faite présente encore quelques insuffisances. Je ne remets pas en cause l’honnêteté des gestionnaires publics mais, pour respecter le principe de sincérité, il est nécessaire d’avoir une présentation exhaustive des dépenses.

Permettez-moi maintenant d’évoquer quelques problèmes.

La dépense brute de l’État augmente trop rapidement, y compris les prélèvements sur recettes au profit des collectivités locales, qui ont progressé de 3, 2 % en exécution entre 2006 et 2007, alors que les prélèvements au profit de l’Union européenne sont en stagnation ; ils devraient malheureusement croître, eux aussi, à partir de cette année.

On peut également évoquer la prime pour l’emploi, qui, comme chaque année, constitue non pas une dépense, mais un prélèvement sur recettes, au sens budgétaire du terme. Par boutade, je serais tenté de dire que l’on devrait la tripler ou même la quadrupler et supprimer d’autres dépenses afin de satisfaire nos engagements. La non-prise en compte de la prime pour l’emploi contribue à la non-sincérité des comptes qui nous sont présentés.

II est facile d’évoquer, là encore de façon lancinante, les sous-budgétisations. Comment ne pas penser aux opérations militaires extérieures, les OPEX, au moment où notre armée est en pleine crise et avant que soit mise en place la prochaine loi de programmation militaire – cet automne nous l’espérons. Les dépenses consacrées aux OPEX ont presque atteint un montant double de celui qui avait été budgété : 685 millions d’euros en exécution contre 375 millions d’euros en loi de finances initiales.

Nous ne pouvons plus que diminuer nos dépenses. Nous devons donc non seulement faire des choix clairs de politiques publiques, mais également être très vigilants quant à leur efficacité.

Finalement, à quel résultat aboutissons-nous ? Le déficit budgétaire ne se réduit que trop faiblement, mais aussi et surtout la dette publique continue de croître inexorablement.

La dette de l’État représente 77 % de l’ensemble de la dette publique. L’augmentation de l’encours enregistrée en 2007 a retrouvé un niveau comparable aux années 2004 et 2005. Par ailleurs, la dette des administrations publiques a atteint 1 209 milliards d’euros à la fin de 2007, soit 64, 2 % du PIB, ce qui correspond à une augmentation de 0, 6 point de PIB par rapport à 2006.

Au-delà de ce montant inacceptable, tant il met en jeu l’avenir des générations futures, je déplore un retournement de tendance peu rassurant pour nos finances publiques et pour notre économie. M. le rapporteur général vient d’ailleurs de nous faire part de son inquiétude. Je tiens à rappeler que la présentation qui est faite occulte les engagements financiers pris par l’État, qui constituent ce que l’on appelle la « dette implicite ».

II serait plus sincère, là encore, de présenter le montant des engagements hors bilan. Ainsi, les pensions civiles et militaires, les régimes spéciaux, les partenariats public-privé ou encore les prêts à taux zéro atteignent, monsieur le ministre, 1 200 milliards d’euros. Ces engagements doublent donc quasiment la dette officielle.

On peut à cet instant remarquer que, dans l’ensemble de l’Union européenne, le déficit et la dette des administrations se sont réduits.

Enfin, comment terminer cette intervention sans évoquer nos engagements européens. Depuis une semaine, notre pays a pris la présidence du Conseil de l’Union européenne. Nous nous devons donc d’être exemplaires dans tous les domaines, mais peut-être plus encore en matière de finances publiques, tant les remarques qui nous ont été faites, déjà, à ce sujet ont été nombreuses.

La loi de règlement pour l’exercice 2007 témoigne de facilités qu’il faudrait éviter pour notre avenir et celui de nos enfants, d’autant plus si nous souhaitons respecter les engagements que notre pays a pris à l’égard de ses partenaires européens, à savoir ramener le déficit public à 2, 3 % du PIB à l’horizon 2008 et revenir à l’équilibre budgétaire en 2012, même si nos amis de la zone euro nous le demande pour 2010 !

Voilà quelques mois, le président de l’Eurogroupe, M. Jean-Claude Juncker, nous exhortait à maintenir nos efforts en matière budgétaire. Il a ainsi rappelé « l’avis, unanimement partagé, que la France devait renforcer sa consolidation budgétaire et réduire le niveau de ses dettes ».

Nous partageons, j’en suis sûr, monsieur le ministre, la même volonté de ne pas faire payer par les générations à venir nos inconséquences actuelles. J’ai cru comprendre, dans un grand journal du soir, que le M. le Premier ministre partageait ce nécessaire « effort de vérité ».

Nous reviendrons sur ce sujet la semaine prochaine lors du débat d’orientation budgétaire, mais il est nécessaire de ne pas enjoliver la situation économique et financière de la France dans la construction du budget pour 2009. Nous devons être clairs et transparents pour les Français, pour l’avenir et pour l’ensemble de nos partenaires européens.

La parole est à M. Marc Massion.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous voici conduits pour la deuxième fois à nous prononcer sur un projet de loi de règlement à la mode « lolfienne », sur le projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l’année 2007, puisque maintenant tel est son nom.

Si l’intitulé a changé, les mauvaises pratiques budgétaires et les manœuvres du Gouvernement sont toujours d’actualité, persistant à donner une image tronquée de l’exécution budgétaire.

Malgré une présentation des comptes de prime abord séduisante, il n’en reste pas moins que l’année 2007 aura vu la dégradation de nos finances publiques et que les « bons » résultats affichés par le Gouvernement apparaissent comme un trompe-l’œil, au détriment, encore une fois, du principe de sincérité budgétaire.

Eh oui !

Vous l’aurez compris, le groupe socialiste entend exprimer ses fortes réserves quant à la sincérité des comptes affichés.

Au préalable, je ferai plusieurs observations sur l’évolution négative de la situation économique de la France en 2007.

Les chiffres de l’année 2007 sont là pour confirmer nos craintes. Cette année aura été celle de la dégradation des finances publiques. La croissance stagne, le solde commercial se creuse, le déficit et la dette publique augmentent et, si les prélèvements obligatoires baissent, c’est le plus souvent au détriment de l’équité de notre système fiscal.

Il n’y a pas de quoi se réjouir de la croissance, car elle n’a pas évolué par rapport à l’année précédente. Elle reste pour la deuxième année consécutive à 2, 2 %. Le fameux point de croissance, si cher au Président de la République, n’a donc pas été « arraché », comme il le prétendait. Et si ce chiffre est bien dans la fourchette des estimations qu’annonçait le Gouvernement lors de la discussion du projet de loi de finances de 2007, à savoir entre 2 % et 2, 5 %, il se situe dans la partie basse de cette prévision. Tout triomphalisme serait par conséquent malvenu.

La France fait une nouvelle fois office de mauvais élève de l’Europe, puisque notre taux de croissance pour 2007 est nettement inférieur à l’évolution constatée sur la même période dans la zone euro – 2, 6 % – et dans l’Union européenne – 2, 9 %.

La France se trouve ainsi derrière l’Allemagne, 2, 5 %, le Royaume-Uni, 3, 1 %, et au même niveau que les États-Unis, lesquels ont pourtant dû affronter la crise des subprimes bien avant nous, puisque les répercussions devant toucher notre pays restent encore à venir.

La France n’a donc pas su, à l’image des années précédentes, profiter de la dynamique européenne et n’a fait que regarder passer le train de la croissance.

La consommation des ménages, en légère augmentation, reste, ce n’est pas nouveau, le principal moteur de l’activité économique.

Les réformes mises en place par le Gouvernement ne sauraient à elles seules, contrairement à ce que vous prétendez, expliquer cette constance, puisque la réforme du barème de l’impôt sur le revenu – 4, 4 milliards d’euros – et les suppressions et allégements de droits de succession et de donation – 0, 4 milliard d’euros – n’ont bénéficié qu’aux plus favorisés.

Le déficit commercial se creuse ! La croissance n’a pu compter, en 2007, sur une amélioration de nos exportations, qui ont subi un ralentissement particulièrement marqué. Le coût pour la croissance est tout de même de 0, 8 point.

L’investissement stagne. Il est stable en 2007, à 4, 9 % en volume, pour un montant de 406 milliards d’euros. De nouveau, les administrations publiques – les collectivités territoriales pour une large part – ont participé à hauteur de 72 milliards d’euros à la formation brute de capital fixe.

Le déficit public s’aggrave dangereusement en 2007. Si la croissance a été atone, le déficit public s’est particulièrement accentué, puisqu’il s’élève à 50, 3 milliards d’euros, soit 2, 7 % du PIB, contre 2, 4 % en 2006.

Le déficit constaté en 2007 est par conséquent bien supérieur aux hypothèses prévues dans le projet de loi de finances pour 2007, à savoir 2, 5 %, et plus encore si l’on regarde la prévision de 2, 4 %, révisée à l’occasion du projet de loi de finances pour 2008.

Ce taux est reparti à la hausse pour la première fois depuis 2004. Rappelons également que le déficit public, en 2001, s’élevait à seulement 23, 2 milliards d’euros, soit un montant plus de deux fois inférieur au niveau actuel.

Malgré les accusations répétées du Gouvernement désignant les collectivités territoriales comme les seules responsables de cette aggravation, l’augmentation du déficit est due à une hausse de 0, 2 point respectivement à la charge de l’État et des collectivités territoriales, et à une baisse de 0, 1 point du déficit de la sécurité sociale.

Si les besoins de financement des administrations publiques ont largement augmenté, leur évolution diffère selon l’administration concernée. Ainsi, le déficit de l’État a augmenté de 4, 9 milliards d’euros, celui des collectivités locales de 4 milliards d’euros, et le déficit de la sécurité sociale a diminué de 1, 7 milliard d’euros, notamment grâce à l’excédent dégagé par l’assurance chômage, soit 3, 5 milliards d’euros.

L’État et les administrations centrales ont donc vu leur besoin de financement atteindre 41, 8 milliards d’euros en 2007, en raison notamment des trop nombreuses, et souvent injustifiées, mesures d’allégements des impôts, qui ont coûté 0, 8 point du PIB, et du dynamisme de la charge de la dette.

Les coupes sévères effectuées dans la fonction publique et les transferts de compétences aux collectivités territoriales n’ont pas suffi à sortir l’État de cette mauvaise passe.

Cette aggravation a été limitée par l’effet de mesures exceptionnelles, telles que l’acompte versé à l’État sur les dividendes d’EDF, à hauteur de 0, 9 milliard d’euros, qui a permis de réduire le besoin de financement de 0, 1 point du PIB.

Pour toutes ces raisons, la Cour des comptes estime à nouveau, en 2007, que les causes de l’augmentation du déficit public sont essentiellement structurelles. Selon son rapport, le déficit structurel s’élèverait à 2, 9 % du PIB en 2007, soit un niveau particulièrement proche du seuil fixé par l’Union européenne. Si la conjoncture devait encore se dégrader, ce taux pourrait être rapidement franchi.

Encore une fois, cette dégradation du déficit fait de la France le mauvais élève de l’Union européenne. En effet, comment la France peut-elle assurer sa crédibilité devant ses partenaires européens, lorsque son déficit public dépasse de très loin celui de la zone euro, qui est de 0, 6 %, celui de l’Union européenne, qui est de 0, 9 %, et celui de son principal partenaire, l’Allemagne, dont le niveau de déficit public a été ramené à 0 % ?

La dette publique est toujours en hausse !

La part de la dette publique s’établit en 2007 à 63, 9 % du PIB, soit environ 1 210 milliards d’euros, en augmentation par rapport à la fin de 2006, où elle s’élevait déjà à 63, 6 % du PIB. C’est ainsi la cinquième année, depuis 2002, que ce taux est supérieur au taux requis de 60 % permettant de respecter les contraintes européennes.

La dette a donc atteint le montant exorbitant de 1 210 milliards d’euros, en hausse de 5, 2 % par rapport à 2006. Chaque habitant supporte dorénavant une dette de 19 000 euros – n’est-ce pas, monsieur le rapporteur général ? –…

Nous avons les mêmes chiffres !

… ou de 47 000 euros par personne au travail.

La part de l’État atteint 930 milliards d’euros, en hausse de 37, 5 milliards d’euros.

Au total, la dette publique a progressé en 2007 de 59, 6 milliards d’euros, soit un montant supérieur au déficit public, qui est de 50, 3 milliards d’euros.

Et ce montant aurait pu être plus important s’il n’avait pas bénéficié de cessions d’actifs, notamment de cessions de titres de France Télécom et EDF, pour un montant de 7, 5 milliards d’euros.

Néanmoins, ces opérations ne peuvent être qu’un « fusil à un coup » et ne permettent en rien une amélioration structurelle du niveau de la dette. L’État vend les bijoux de famille et se prive ainsi de recettes pérennes et de leviers d’action dans des secteurs stratégiques.

Face à cela, la politique de rachat de dette menée en 2007 a été, d’une part, en net repli par rapport à 2006 et, d’autre part, exclusivement financée par des ressources de trésorerie et non pas par les crédits budgétaires prévus pour la Caisse de la dette publique, la CDP.

Enfin, la dette de la France amorce un mouvement contraire à celle de ses partenaires européens, pour qui elle tend à diminuer.

Il n’y a pas d’amélioration en vue. L’année 2008 ne s’annonce guère meilleure, puisque les prévisions provenant de l’INSEE sont pessimistes quant à une possible amélioration du niveau de la dette publique. Ces prévisions font en effet état d’une forte augmentation du niveau de la dette au premier trimestre 2008, qui passe en trois mois de 1 209, 05 milliards à 1 250, 6 milliards d’euros, soit une augmentation de 41, 1 milliards d’euros, uniquement due à l’explosion de la dette de l’État, en hausse de 35, 8 milliards d’euros, et des organismes de sécurité sociale, en hausse de 11 milliards d’euros.

À l’inverse, la dette des administrations centrales baisse de 2 milliards d’euros et celle des collectivités territoriales de 3, 7 milliards d’euros. Par conséquent, les accusations constantes de mauvaise gestion budgétaire adressées par le Gouvernement aux collectivités territoriales se révèlent, une nouvelle fois, complètement infondées.

Au regard de l’état critique des finances publiques de la France, la Commission européenne n’a pas hésité à adresser à la France, le 28 mai dernier, une recommandation politique, afin de l’inciter à mettre de l’ordre dans ses comptes publics.

Malgré le passage au rouge des voyants budgétaires, le Gouvernement n’a pas attendu avant de multiplier les baisses d’impôts accordées aux plus favorisés, comme le démontre la baisse des prélèvements obligatoires en 2007 à 43, 3 % du PIB. Comment le Gouvernement pourrait-il se réjouir de cette baisse obtenue sur le dos de l’équité de notre système fiscal, par un désengagement toujours plus important des politiques publiques et un transfert conséquent de charges aux collectivités territoriales ?

J’évoquerai maintenant le solde budgétaire, qui est le cœur de ce qui nous occupe aujourd’hui.

Le déficit budgétaire pour 2007 s’établit à 34, 7 milliards d’euros, soit 4, 3 milliards d’euros de moins qu’en 2006. Mais ce solde budgétairen’a été obtenu qu’au prix de multiples manœuvres rendant, par conséquent, cette baisse bien superficielle.

Premièrement, des dépenses n’ont pas été comptabilisées et faussent ainsi le chiffre du déficit d’exécution. La dette acquittée par l’État à l’égard du régime général de la sécurité sociale, de manière hors budgétaire, en constitue l’exemple le plus frappant.

Cette dette d’un montant de 5, 1 milliards d’euros, résultant d’impayés au titre des années antérieures du fait d’une sous-budgétisation chronique en loi de finances, a été payée par compensation, pourrions-nous dire, par la Caisse de la dette publique, sans que soient comptabilisées en dépenses les sommes versées. Par ailleurs, ce rachat s’est effectué au moyen de ressources tirées de la privatisation des autoroutes en 2006, initialement prévues pour réduire la dette de l’État et de ses établissements publics. Cette opération, comme le souligne fort justement la Cour des Comptes, pose un double problème de régularité et d’exactitude des comptes des opérations budgétaires.

Par ailleurs, cette manœuvre budgétaire n’a en rien permis de régler le problème pour l’avenir puisque la dette de l’État envers les régimes de sécurité sociale s’est déjà reconstituée à hauteur de 2, 5 milliards d’euros, signe d’une budgétisation encore insuffisante en loi de finances initiale. Les crédits devront être augmentés d’autant en loi de finances rectificative pour 2008.

Deuxièmement, pour faire face aux demandes de remboursement des primes dues aux banques lors de la clôture par les ménages des dépôts des plans d’épargne logement, l’État a demandé auprès du Crédit foncier de France une autorisation de découvert d’un montant de 843 millions d’euros. Or seuls 220 millions d’euros ont été inscrits en loi de finances rectificative pour 2007. Ainsi, c’est un montant de 623 millions d’euros qu’il faut rajouter au chiffre du solde de l’exécution budgétaire.

Ces deux opérations ont permis de réduire le déficit de plus de 5, 7 milliards d’euros.

N’oublions pas non plus les importants reports de charges et les restes à payer transférés sur l’année 2008.

La Cour des comptes estime que 7, 3 milliards d’euros restent ainsi à payer, constatés principalement sur les missions « Défense », pour 2, 67 milliards d’euros, « Régimes sociaux et de retraite », pour 240 millions d’euros, « Outre-mer », pour 720, 48 millions d’euros, « Ville et logement », pour 500 millions d’euros, « Sécurité », pour 151, 95 millions d’euros, « Agriculture », pour 527 millions d’euros. Ces sommes grèvent d’autant les budgets à venir, notamment celui de 2008, et empêchent ainsi toute politique volontariste de la part du Gouvernement.

En outre, le Gouvernement a perçu des recettes exceptionnelles à hauteur de 6, 62 milliards d’euros, lui permettant ainsi de réduire l’ampleur de son déficit. Je peux citer à titre d’exemple – car ces recettes sont nombreuses –, les 918 millions d’euros de dividendes versés par Autoroute de France, les 922, 8 millions d’euros de dividendes versés par EDF, par anticipation sur l’année 2008, ou encore la cession de 45 millions de titres EDF, pour un montant de 3, 74 milliards d’euros.

Le Gouvernement a choisi de faire figurer dans le projet de loi de règlement le chiffre du déficit d’exécution, en l’absence de cette recette exceptionnelle. Ainsi, le solde s’élèverait à 38, 4 milliards d’euros.

J’en viens à la norme de dépense.

Le projet de loi de finances prévoyait une évolution des dépenses « à un rythme inférieur de un point à l’inflation », soit de 0, 8 % ; je rappelle que le chiffre officiel de l’inflation, en 2007, était de 1, 8 %.

Les dépenses soumises à cette norme, qui s’élèvent à 271, 1 milliards d’euros, ont diminué de 1, 7 milliard d’euros par rapport à 2006, soit une baisse de 0, 6 % en euro constant.

La norme d’évolution pour 2007 a donc été formellement respectée, ce dont vous ne manquez pas de vous féliciter, monsieur le ministre du budget. Néanmoins, cette évolution ne reflète que partiellement l’évolution des dépenses de l’État, puisqu’elle ne concerne qu’un périmètre étroit.

Par ailleurs, certaines opérations relevant de son champ d’application ont été effectuées en dehors du budget – prime d’épargne logement et remboursement de la dette à la sécurité sociale –, permettant un respect plus aisé de la norme d’évolution. C’est ainsi un montant de 5, 72 milliards d’euros qui a été extrait de l’application de la norme d’évolution.

L’affectation des recettes à d’autres opérateurs, tels que, par exemple, l’Agence de financement des infrastructures de transport de France, l’AFITF, pour un montant de 2, 2 milliards d’euros en 2007, permet également un respect plus facile de la règle.

La Cour des comptes exprime dans son rapport, comme en 2006, des réserves quant au champ couvert par la norme. Celle-ci a porté sur 270 milliards d’euros de dépenses nettes du budget général, alors que les dépenses brutes de l’État, hors budgets annexes, se sont élevées à plus de 530 milliards d’euros. La norme n’a porté, par conséquent, que sur 50 % des dépenses de l’État.

Quid alors de l’efficacité et de la sincérité d’une telle norme ?

Bien que la norme de dépense ait été élargie dans la loi de finances pour 2008 en y intégrant les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales, de l’Union européenne, ainsi qu’une partie des affectations de ressources à des opérateurs, elle ne porte que sur 335, 5 milliards d’euros, autrement dit seulement 60 % environ des dépenses brutes de l’État.

Par conséquent, même élargie, la norme d’évolution des dépenses n’a qu’une portée limitée et insuffisante pour assurer une réelle maîtrise des dépenses publiques. Il est donc nécessaire d’envisager son élargissement.

Vous avez également eu recours aux pratiques de sous-évaluations des crédits en loi de finances initiale, sans justification apparente. Par exemple, dans la mission « Défense », les OPEX étaient dotées de 375 millions d’euros, alors que les dépenses réelles ont été de 685 millions d’euros. Pour l’aide médicale d’État, les dépenses prévues étaient de 233 millions d’euros et les dépenses exécutées de 475 millions d’euros. La sous-budgétisation peut être estimée à un montant de 3, 3 milliards d’euros.

La situation perdure pour le budget de 2008, puisqu’un rapport de M. le rapporteur général, Philippe Marini, estime les sous-budgétisations en 2008 à un montant d’au moins 1, 3 milliard d’euros.

Cette situation remet en cause le principe même de la LOLF puisqu’elle rend en partie inopérante la démarche de performance que celle-ci souhaitait instaurer. Elle atténue également la portée des autorisations d’engagement, principal apport de la LOLF. Enfin, elle contrevient fortement aux principes d’universalité et de sincérité budgétaires.

Cette sous-évaluation manifeste des crédits budgétaires entraîne, par conséquent, un recours injustifié aux décrets d’avances, pour lesquels le critère d’urgence n’est pas reconnu.

Par ailleurs, certaines des annulations effectuées dans les décrets d’avance n’ont pas porté sur des crédits devenus sans objet, comme l’exige en principe la LOLF, et ont par conséquent créé, voire aggravé, une insuffisance de crédits.

Comme en 2006, la Cour des comptes mentionne, dans ses réserves, l’absence de règles comptables unifiées et le manque de contrôle effectué par les responsables des crédits.

Nous regrettons par ailleurs, comme elle, que le périmètre des comptes de l’État soit constamment remis en cause et ne permette pas, par conséquent, une lecture sincère de la situation financière. Enfin, un effort important doit être fait quant à l’inventaire, l’exhaustivité et la valorisation des biens et actifs de l’État. En effet, une sous-évaluation chronique est défavorable à la présentation de comptes assainis.

La France reste donc dans une situation d’endettement et de déficit élevés et non maîtrisés par le Gouvernement. Cette situation budgétaire limite très fortement les capacités de l’État à intervenir dans des dépenses d’avenir, permettant une réelle amélioration de la croissance. La dette publique court et pèsera sur les générations futures.

Cela rend notre pays sensible à la moindre modification néfaste de la conjoncture. Or la crise des subprimes n’a pas fini de peser sur notre économie. La hausse des taux d’intérêt n’améliore en rien cet état de fait.

Je dirai, en conclusion, que les mesures prises par votre gouvernement depuis maintenant plus d’un an n’ont, pour l’heure, aucunement amélioré la situation de la France telle que vous l’ont laissée en héritage vos prédécesseurs et amis, dont les plus illustres furent MM. Sarkozy et Fillon.

La rupture tant promise a laissé la place à une continuité bien insatisfaisante tant pour les comptes publics que pour l’ensemble de nos concitoyens. En réalité, la rupture annoncée se traduit concrètement par une aggravation de la situation de notre pays.

Pour toutes ces raisons, nous voterons contre ce projet de loi.

La parole est à M. Yann Gaillard.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, dans l’esprit de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001, qui est notre bible, le Parlement a souhaité faire de l’examen du projet de loi de règlement le moment privilégié du contrôle de l’exécution budgétaire et de l’évaluation des résultats des politiques publiques, juste avant le débat d’orientation budgétaire et en amont de la discussion budgétaire de l’automne.

Dans cet esprit, la commission des finances a procédé, la semaine dernière, à l’audition de treize ministres sur les missions relevant de leurs compétences. Au nom du groupe UMP, je tiens à remercier le président de la commission des finances ainsi que les ministres, les rapporteurs spéciaux, les rapporteurs pour avis et l’ensemble des membres des différentes commissions qui ont participé à ces auditions ouvertes au public et à la presse.

Sur la forme, nous avons contribué tous ensemble à la transparence du débat public et à la modernisation du travail parlementaire en privilégiant le travail en « petit hémicycle », plus interactif que la séance publique, grâce à des échanges sous forme de questions et de réponses qui se sont souvent révélés très constructifs. J’admire, d’ailleurs, la patience des ministres qui se sont prêtés à ces échanges.

Sur le fond, nous avons pris le temps de contrôler les résultats des politiques publiques conduites en 2007 et des moyens mis en œuvre pour les atteindre, pour chaque programme, sur la base des indicateurs et des rapports annuels de performances annexés au projet de loi de règlement.

Par exemple, pour ce qui concerne la mission « Culture », dont je suis le rapporteur spécial, j’ai regretté que l’INRAP, l’Institut national de recherches archéologiques préventives, ne fasse toujours l’objet d’aucune présentation détaillée dans le rapport annuel de performances de 2007.

Je réitère devant vous, monsieur le ministre, ma demande que des objectifs de performance soient fixés à l’INRAP, par le biais d’un contrat de performance. La question des moyens financiers de cet établissement public, en particulier du rendement de la redevance d’archéologie préventive, ne doit pas occulter l’impératif de performance et de résultats.

J’estime également nécessaire d’encadrer les recrutements, en fixant un délai de traitement moyen des fouilles archéologiques qui convienne tant aux entreprises qu’aux collectivités territoriales concernées.

Il me paraît enfin nécessaire de « rationner les diagnostics », car l’INRAP n’a pas les moyens de faire face à l’augmentation du nombre de fouilles à effectuer. À cet égard, je me félicite de la volonté de Mme la ministre de la culture de favoriser la concurrence entre opérateurs publics et privés ainsi que le dialogue entre l’INRAP et les aménageurs, sous l’égide des préfets.

J’aborde cette question particulière aujourd’hui, au cours d’un débat général, car je sais qu’elle intéresse, voire préoccupe, de nombreux élus locaux, notamment dans le département de l’Aube, auquel je suis particulièrement attaché, mais aussi sur l’ensemble du territoire national.

J’ai aussi choisi cet exemple parce qu’il illustre bien le chemin qui reste à parcourir en matière de transparence des comptes publics et d’évaluation de la performance.

Dans son rapport, excellent comme le sont tous ceux qu’il rédige, M. le rapporteur général souligne la pertinence variable des indicateurs figurant dans les rapports annuels de performance. Les rapporteurs spéciaux ont, pour leur part, relevé une gestion et un pilotage plus ou moins satisfaisants selon les missions.

Nous savons, monsieur le ministre, que ce projet de loi de règlement n’est que le deuxième à être présenté selon les nouvelles règles fixées par la LOLF et nous apprécions, comme la Cour des comptes, les progrès réalisés en matière de présentation des comptes et des résultats. Cependant, nous comptons aussi sur vous pour renforcer la cohérence et la transparence dans ce domaine.

Il est en effet essentiel que le débat parlementaire repose sur des informations fiables, cohérentes et pertinentes. Pour faire le bon diagnostic budgétaire, nous devons disposer du bon thermomètre comptable.

Cette transparence et ce diagnostic partagé doivent également prévaloir en matière de déficit.

Nous avons, à cet égard, noté avec satisfaction, monsieur le ministre, votre souci de communiquer sur la base d’un déficit budgétaire de 38, 4 milliards d’euros, sans prendre en compte les 3, 7 milliards d’euros de produit de cession de titres EDF affectés au financement du plan en faveur des universités.

Nous saluons cette démarche de transparence budgétaire et de bonne foi politique et vous encourageons à persévérer dans ce domaine, comme l’ont fait la Cour des comptes et la commission des finances, afin, notamment, de respecter strictement la norme de dépense fixée par le Parlement.

Il existe un autre domaine dans lequel une clarification apparaît nécessaire : celui des collectivités locales et de leur responsabilité, réelle ou supposée, dans la dégradation de la situation des finances publiques en 2007.

Dans sa communication du 8 avril dernier sur la situation financière des administrations publiques en 2007, M. le rapporteur général a souligné, chiffres à l’appui, que les collectivités territoriales ne sont pas les seules ni même les principales responsables de cette révision à la hausse du déficit public en 2007, comme cela a pu parfois être dit.

Les élus locaux ne cherchent pas à fuir leurs responsabilités et il est clair que certaines collectivités territoriales sont mieux gérées que d’autres. Nous ne reviendrons pas sur la critique que nous avons à juste titre faite de la gestion des conseils régionaux après 2004.

Il n’en reste pas moins que les élus locaux vivent mal les accusations dont ils font parfois l’objet, alors même que l’État n’a cessé, depuis des années, de leur imposer de nouvelles contraintes financières et réglementaires. Ils les vivent d’autant plus mal qu’ils considèrent avoir l’obligation de présenter des budgets en équilibre et ne comprennent donc pas comment ils pourraient être à l’origine d’une hausse du déficit public.

Dans son rapport du mois dernier sur la situation et les perspectives des finances publiques, la Cour des comptes revient sur cette question complexe liée aux différences entre comptabilité budgétaire et comptabilité nationale. Elle souligne, en particulier, que la comptabilité nationale, qui sert à calculer le déficit public notifié à la Commission européenne, ne prend pas en compte des facteurs comme les emprunts qui servent à équilibrer les recettes et les dépenses dans les comptes des collectivités locales. Ces derniers peuvent donc être « équilibrés » conformément à leur référentiel comptable spécifique, et « déficitaires » en comptabilité nationale.

Monsieur le ministre, nous souhaiterions que vous nous aidiez à clarifier cette question apparemment technique mais pourtant essentielle à une bonne compréhension de l’évolution de la situation des comptes publics et à un dialogue réellement sincère et clair entre l’État et les collectivités locales.

Comme le groupe UMP l’a affirmé à plusieurs reprises, associer les collectivités territoriales à l’effort de redressement des finances publiques n’est acceptable que s’il existe un partenariat véritablement équilibré avec l’État.

Ce partenariat peut être l’occasion d’une clarification et d’un nouveau départ, à condition de reposer sur un diagnostic partagé et une prise en compte de l’ensemble des contraintes, notamment financières et réglementaires, qui pèsent sur les collectivités territoriales.

Cette clarification nous apparaît d’autant plus nécessaire que doit se tenir, la semaine prochaine, le débat d’orientation budgétaire pour 2009.

C’est dans cet esprit de transparence et de dialogue équilibré que le groupe UMP aborde l’examen de ce projet de loi de règlement des comptes pour l’année 2007.

Enfin, permettez-moi, monsieur le ministre, de vous poser une dernière question : que pensez-vous du rapport que la Cour des comptes a remis au Parlement ? Est-il apocalyptique ? Est-il réellement fondé ? Je suis sorti d’une audition de M. Philippe Seguin véritablement terrorisé.

La peur n’évite pas le danger !

La parole est à Mme Marie-France Beaufils.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, comme nous n’avons pas voté la loi de finances initiale pour 2007, nous pourrions nous contenter de ne pas voter ce projet de loi de règlement du budget pour 2007. Il confirme, en effet, sous nombre d’aspects, ce que nous attendions de l’exécution budgétaire.

Cependant, nous tenons à vous faire partager notre approche critique des choix mis en œuvre dans ce budget, qui n’ont évité ni déficit, ni accroissement de la dette publique, ni mollesse et faiblesse de la croissance économique.

Comme d’habitude dans ce genre d’exercice, le Gouvernement se félicite, sous certains aspects, de la politique qui a été menée. Si l’on en croit le communiqué du conseil des ministres, tout va presque pour le mieux. J’ai bien dit « presque ».

Il était prévu, dans la loi de finances initiale, un déficit de 42 milliards d’euros pour 2007. L’exécution du budget s’est finalement traduite par un solde de 38, 4 milliards d’euros, hors produit de cession de titres EDF affecté au financement du plan en faveur des universités, en amélioration de 3, 6 milliards d’euros par rapport à la prévision.

La réduction du déficit budgétaire est le résultat de la bonne tenue de l’ensemble des recettes de l’État, soit 4, 1 milliards d’euros par rapport à la loi de finances initiale, en dépit d’une conjoncture internationale moins favorable que prévu, mais, comme vous le disiez, monsieur le ministre, elle a bénéficié de l’apport d’une recette de 640 millions d’euros venant de la SNCF, qui, pourtant, aurait bien besoin de cette somme pour améliorer le service qu’elle offre aux usagers.

La maîtrise des dépenses de l’État contribue, elle aussi, à la réduction du déficit budgétaire : le plafond de dépenses voté par le Parlement dans la loi de finances initiale a été respecté, les dépenses ont été stabilisées au niveau de l’inflation. Le plafond d’emplois a été également respecté. L’exercice 2007 se solde par une diminution des effectifs d’environ 15 500 équivalents temps plein travaillé, alors que l’objectif retenu en loi de finances était de 15 000 équivalents temps plein travaillé.

Cependant, derrière ce discours officiel, quelle traduction ce budget a-t-il trouvée dans la vie quotidienne de nos concitoyens ? Nous le savons tous : pour la plus grande partie de la population, il s’est soldé par une aggravation des conditions de vie, une diminution des services publics sur nos territoires, des crédits de paiement insuffisants pour faire face aux engagements, ce qui a pour conséquence un poids accru sur les budgets des collectivités territoriales et des associations.

En matière de déficit, il en est toujours de même depuis bien des années : à quoi sert le déficit public, au-delà de son niveau ?

Dans le document préparatoire au débat d’orientation budgétaire que nous aurons la semaine prochaine, la Cour des comptes souligne, une fois encore, l’aggravation des déficits publics, notamment celui de l’État, qui reste élevé, puisqu’il s’établit à plus de 41 milliards d’euros, malgré les quelques artifices utilisés, parmi lesquels le financement d’une partie du plan Universités par la cession de titres EDF et, d’autre part, un cantonnement ad hoc et judicieux, si l’on peut dire, d’une partie de la dette de l’État auprès de la sécurité sociale dans un organisme dédié sans véritable engagement financier correspondant.

Ces petites opérations « non substantielles », selon la terminologie en vigueur, grèvent tout de même de plusieurs milliards d’euros un déficit public que vous souhaitez présenter comme étant le plus bas possible, monsieur le ministre.

Quant à la dette publique française, compte tenu de sa qualité, elle continuera encore longtemps d’attirer à elle les investisseurs, fussent-ils, pour certains d’entre eux, des compatriotes expatriés sous des cieux fiscaux plus cléments. Je rappelle que, à la fin de 2002, son montant global était de 717 milliards d’euros. Elle avait d’ailleurs gagné 64 milliards d’euros en cette année 2002, qui vit le retour de la droite aux responsabilités nationales.

À la fin de 2007, l’encours de la dette publique était de 921 milliards d’euros, faisant de cette période l’une de celles où la dette publique a le plus remarquablement progressé.

Depuis, la situation ne s’est pas arrangée, puisque, à la fin du mois de mai 2008, la dette était parvenue à un encours de 966 milliards d’euros, avec un poids croissant des titres de court terme, ce qui est le signe évident de difficultés de trésorerie grandissantes pour l’État.

Il faut dire que la croissance économique n’a pas vraiment été au rendez-vous et que les résultats finalement constatés – 2, 1 % ou 2, 2 % de croissance du PIB – sont très en deçà de ce qu’il faudrait pour inverser la tendance lourde.

L’un des facteurs qui a sérieusement contribué à plomber les comptes publics est évidemment le choix d’une politique fiscale qui réduit les recettes du budget. Pour l’année 2007, cette politique est marquée par l’adoption et la mise en œuvre de la loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat, dite loi TEPA, qui vise à renforcer le bouclier fiscal et à alléger les droits de mutation pour les successions et, surtout, les donations.

Cette loi, pourtant censée être « en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat », a-t-elle vraiment été efficace ? L’évaluation des politiques publiques, fréquemment présentée comme une volonté gouvernementale, comporte trop peu d’éléments objectifs pour que nous puissions apprécier l’influence de ladite loi sur l’emploi et le pouvoir d’achat.

La baisse du chômage, qui est une réalité dont vous vous gargarisez un peu facilement ces temps-ci, doit en fait beaucoup à la démographie : il faut donc la regarder avec plus d’esprit critique. En effet, le mouvement de contraction de l’emploi productif continue et la croissance de l’emploi dans le secteur tertiaire concerne essentiellement des emplois de faible qualité, donnant lieu de surcroît à des contrats précaires.

Le dispositif des heures supplémentaires, dont le résultat est pour le moins mitigé, se traduit aussi par des effets d’éviction. En effet, les secteurs les plus utilisateurs du nouveau dispositif – et l’on ne sait ce qu’il deviendra après le vote du projet de loi de démolition de la notion de durée légale du travail, que nous allons bientôt examiner – sont aussi ceux qui ont procédé à la suppression du plus grand nombre d’emplois en intérim sur la même période.

En tout cas, dès la fin septembre, les salariés concernés découvriront sur leur avis d’imposition que leur prime pour l’emploi s’est réduite, victime des heures supplémentaires !

Travailler plus et gagner moins n’est pas un slogan porteur, mais c’est exactement la traduction de la loi telle que ces salariés vont la vivre !

De même, les heures supplémentaires sont déclarées aujourd’hui, alors qu’elles ne l’étaient pas hier. Les chefs d’entreprise achètent ainsi à bon compte la paix sociale, sur le dos de l’État et de la sécurité sociale !

La loi TEPA offre, bien sûr, quelques motifs de satisfaction, mais pas pour les mêmes ! La baisse des droits de mutation a trouvé sa pleine application. Quelques bonnes familles ont pu opérer au mieux des donations fructueusement privées d’imposition. Le bénéfice du bouclier fiscal a été réservé à quelques-uns.

Le journal Le Figaro relève ainsi que 8 715 contribuables très modestes ont perçu, au titre du bouclier fiscal, un généreux remboursement de 689 euros. L’ensemble de ces contribuables se serait partagé 6 millions d’euros au titre de la restitution. Mais le journal oublie de préciser que, à l’autre bout de la chaîne, 479 contribuables ont perçu 117 millions d’euros de restitution, représentant un remboursement moyen de 246 000 euros, deux fois supérieur au montant moyen de leur cotisation d’impôt sur le revenu !

Nous ne nous appuyons évidemment pas sur les mêmes chiffres pour étayer nos analyses !

Le déficit public n’est manifestement pas perdu pour tout le monde et le pouvoir d’achat des plus aisés s’est trouvé renforcé.

II y a même des voix dans la majorité pour dire qu’il aurait mieux valu accorder un dégrèvement d’office de la taxe foncière aux attributaires du RMI ou aux veuves d’agriculteurs plutôt que de défendre un dispositif dont on voit pertinemment qu’il ne profite qu’à quelques centaines de très riches contribuables.

Pour bien montrer que tout ne va pas si mal, il suffit de rappeler que les sociétés cotées au CAC 40 ont versé cette année 41 milliards d’euros de dividendes à leurs actionnaires, soit, pour ces seules entreprises, l’équivalent du déficit public...

Aussi l’argument qui consiste à faire porter aux collectivités territoriales la responsabilité des difficultés de l’État à maîtriser son déficit, comme l’a énoncé le Président de la République, ne tient-il pas face à la réalité, le rapporteur général du budget vient de le rappeler. Le principal problème est bien la réduction des recettes fiscales décidée par la Gouvernement lui-même.

La politique que vous mettez en œuvre, monsieur le ministre, et dont vous êtes l’un des défenseurs attentifs, aura bien mérité des oligarchies financières, des groupes à vocation transnationale et de la grande bourgeoisie, dont elle sert au mieux les intérêts.

Cette politique brade l’intérêt national, casse le service public, démembre l’action de l’État, qu’elle asservit à quelques intérêts privés, et tourne le dos aux exigences de notre temps. Elle met clairement les deniers publics, l’argent public, cette denrée si précieuse, au seul service de la rentabilité du capital, des choix des grandes entreprises et du parasitisme des plus riches de nos compatriotes.

Devant les problèmes de pouvoir d’achat, d’insécurité grandissante de l’emploi, de mise en cause des droits sociaux, d’autres choix sont non seulement possibles mais encore nécessaires.

Nous ne voterons pas cette loi de règlement des comptes de 2007.

La parole est à M. le ministre.

Monsieur le président, avant de répondre aux différents orateurs, à commencer par le rapporteur général, je tiens à remercier celui-ci de son exposé très pertinent et très complet sur nos finances publiques.

Je dois dire, monsieur le rapporteur général, que je partage l’essentiel de votre analyse. Vous avez d’ailleurs mentionné les déficits dans leur ensemble, de manière conforme au prisme à travers lequel il faut regarder la charge qui m’a été confiée. Croyez bien que je veille moi-même avec beaucoup d’attention à ce que cette appréhension globale des comptes soit systématiquement à l’œuvre.

Vous avez raison de souligner que les recettes se sont bien tenues en 2007. L’amélioration est notable, notamment par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale, le collectif nous ayant permis de revoir un certain nombre de points, en particulier de prendre en compte une augmentation des recettes, par exemple celles de l’impôt sur les sociétés.

Le plus étonnant, vous l’avez très bien noté, a été la diminution de l’impôt sur le revenu. Relativement peu prévisible au moment du vote de la loi de finances, elle a résulté, ainsi que vous l’avez indiqué, d’un certain nombre de crédits d’impôt.

Vous avez évoqué d’une façon très pédagogique le taux de couverture des dépenses par les recettes fiscales, précisant qu’il avait augmenté au fil des années et qu’il avait atteint 86 % l’année dernière. Ce chiffre, dont on peut à certains égards se réjouir, montre néanmoins tout le chemin qu’il reste à faire pour parvenir à une couverture absolue !

La norme de dépense élargie est un élément très important du pilotage des finances publiques. Cela étant, elle ne facilite pas les choses. Elle les a peut-être un peu facilitées en 2007 puisque le prélèvement au titre de l’Union européenne, notamment, a été légèrement inférieur à ce qui avait été prévu, mais ce ne sera pas le cas en 2008 ni en 2009.

Si j’ai fait droit à votre demande d’élargissement de périmètre, c’était dans un souci de vérité ; ce n’était pas pour mener la politique de gribouille, en donnant un coup dans un sens une année et dans l’autre l’année suivante. Nous nous attendions à une augmentation, mais il me semble aussi plus logique, M. Jégou l’a relevé, de situer le pilotage de la norme de dépense à hauteur de 330 milliards d’euros.

Il reste que la norme « -1 % en volume » qui était inscrite en loi de finances pour 2007 a été, d’une certaine façon, reconnaissons-le, respectée au prix d’une sous-budgétisation. Nous avons en effet recréé des dettes vis-à-vis de la sécurité sociale, et ce ne sont pas les membres de la commission des affaires sociales du Sénat qui me diront le contraire ! Bref, l’État n’a pas fait ce qu’il devait faire. Nous avons réduit ces dettes par rapport à ce qu’elles étaient, nous avons essayé de les éponger à la fin de 2006, mais elles se sont recréées.

Nous avons donc ici ou là, et depuis bien longtemps – c’est quasiment une tradition ! –, une appréciation budgétaire qui n’est pas conforme à la réalité de l’exécution. Or, quelles que soient les circonstances, quelle que soit la difficulté, il me semble inutile de dissimuler la réalité : mieux vaut l’affronter. À quoi bon la cacher par principe, en n’utilisant pas les bons outils ?

Sans vouloir anticiper sur le débat d’orientation budgétaire pour 2009, je puis vous indiquer que je souhaite poursuivre dans cette voie et lutter contre les sous-budgétisations parfois chroniques, telles celles qui entachaient la loi de finances initiale pour 2007. Je suis donc plus déterminé que jamais à présenter une « budgétisation sincère », pour reprendre votre expression.

Concernant le palmarès des missions, je vous remercie d’avoir mentionné les missions qui ont à peu près atteint les objectifs fixés.

Vous avez été applaudi lorsque vous avez évoqué les collectivités locales. Il n’est d’ailleurs pas très difficile de se faire applaudir au Sénat en défendant les collectivités locales ! Je crains, pour ma part, de ne pas être applaudi en les évoquant à propos du solde public !

Cela dit, je suis maire, moi aussi, …

Et président de communauté !

M. Éric Woerth, ministre. …et président de communauté de communes, ce qui est encore pire ! Et même président de pays, ce qui aggrave définitivement mon cas ! Je souscris donc à ce qui a été dit et je sais bien que je n’ai plus qu’à plaider coupable !

Pour ce qui est, donc, du solde public, comment sommes-nous parvenus au 0, 3 point de déficit supplémentaire qui nous a fait passer des 2, 4 % prévus aux 2, 7 % finalement constatés ?

Il y a d’abord, en négatif, 0, 2 point dû au besoin de financement des collectivités locales. Cela est partiellement compensé par 0, 1 point lié à une meilleure gestion de l’assurance maladie. Mais les administrations centrales ont elles-mêmes causé une dégradation de 0, 2 point. Par conséquent, je dis simplement que les collectivités locales contribuent, fût-ce pour une faible part, à la dégradation du solde par rapport aux prévisions.

Fondamentalement, bien sûr, c’est l’État qui est responsable du solde négatif des finances publiques. Néanmoins l’accroissement du besoin de financement des collectivités locales est en soi une donnée préoccupante, et c’est sur cet accroissement que doit évidemment porter notre travail.

S’agissant des dépenses fiscales, je suis exactement sur la même ligne que vous. Je note d’ailleurs qu’il n’y a pas de débat sur ce point entre les rapporteurs généraux : Gilles Carrez – tout comme Pierre Méhaignerie et Didier Migaud – est d’accord avec vous et avec les sénateurs qui s’occupent de ces sujets. Il faut simplement être encore plus pédagogique avec l’ensemble des autres parlementaires…

Nous en reparlerons bien entendu longuement lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2009 et du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009.

Oui !

Pour ma part, je n’ai pas varié et je ferai en sorte que ce soit inscrit dans le budget de 2009. En tout cas, ce sera ma proposition.

Je suis favorable à la systématisation de l’évaluation de la dépense fiscale et je suis partisan d’assortir toute mesure de dépense fiscale d’une durée déterminée ; d’ailleurs cela va de pair avec l’évaluation : qui dit durée déterminée, dit, par principe, évaluation ex post, et non pas évaluation ex ante, laquelle est presque toujours erronée.

Je suis également favorable à la création d’un objectif national de dépenses fiscales, qui serait un peu le pendant de l’ONDAM. Ce n’est pas tout à fait l’inscription dans la norme, pour des raisons évidentes de pilotage, mais c’est un objectif que nous devrons fixer.

Tout cela obéit à un souci de plus grande transparence, de meilleur pilotage et donc de plus grande pédagogie en ce qui concerne la dépense fiscale.

Jean-Jacques Jégou, vous avez indiqué que tout ce qui allait dans le sens d’un renforcement du contrôle du Parlement devait être soutenu. J’en suis moi-même convaincu.

En fin de session, c’est vrai, il est difficile de consacrer plus de temps à la loi de règlement, du moins en séance publique. En vérité, selon moi, le cadre de la commission, éventuellement élargie, se prête mieux à l’examen approfondi d’une loi de règlement, qui requiert en outre, au-delà du regard politique, une réelle technicité. L’analyse détaillée de chaque mission exige aussi, nécessairement, qu’on y accorde beaucoup de temps. C’est ainsi que procède votre commission des finances, sur l’initiative du président Arthuis, et, si je peux me permettre de formuler un jugement, je dirai que c’est la bonne méthode.

Absolument !

J’ai, pour ma part, été auditionné sur un point particulier que nous n’aurions pas pu évoquer ici. J’imagine que, de la même manière, mes collègues ont été auditionnés longuement sur tel ou tel point appelant des éclaircissements.

Cette procédure me semble judicieuse et elle valorise au mieux le travail qui est accompli au Parlement, que ce soit en commission ou en séance publique.

Sur la mesure de la performance, que vous avez également évoquée, il est évidemment naturel d’adapter la maquette budgétaire à l’évolution de l’architecture gouvernementale. Pour le projet de loi de finances pour 2009, nous procéderons aux ajustements rendus nécessaires, tout en veillant à permettre une continuité d’analyse. Vous pourrez prendre connaissance de la liste de nos propositions de modifications en la matière dans le rapport préparatoire au débat d’orientation budgétaire, qui vous sera prochainement transmis.

Bien entendu, les indicateurs de performance ne sont pas figés pour l’éternité. Toutefois, puisqu’ils sont censés mesurer des évolutions, il importe de ne pas les modifier systématiquement. Malgré tout, il ne faut pas non plus hésiter à changer ceux qui s’avèrent inutilisés ou inutilisables.

Par ailleurs, monsieur le sénateur, vous avez soulevé un certain nombre de questions importantes quant à la situation des finances publiques. Les propos que le Premier ministre et moi-même avons pu tenir montrent que le Gouvernement dans son ensemble partage vos préoccupations. Nous aurons l’occasion d’en discuter de manière approfondie, non seulement dans les prochaines semaines, dans le cadre du débat d’orientation budgétaire, mais aussi dans les mois à venir, et ce dès la rentrée.

À l’image de mes collègues du Gouvernement, ma position n’a pas bougé d’un iota. Le redressement de nos finances publiques est une priorité générale et transversale, et l’ensemble des politiques doivent être adaptées en ce sens. Nous n’entendons pas le faire reposer sur un alourdissement des prélèvements obligatoires : ce serait à la fois céder à la facilité et, surtout, travailler contre l’intérêt général, dans la mesure où, d’une certaine façon, une telle attitude affaiblirait probablement la croissance de la France, laquelle, aujourd’hui, au vu des comparaisons internationales, se montre plutôt résistante.

Monsieur Massion, le tableau que vous dressez n’est pas conforme à la réalité. Au demeurant, c’est celui qui est couramment mis en avant par le parti socialiste.

Nous ne sommes pas les seuls à faire ce constat !

Vous n’êtes tout de même pas obligés de prédire sans cesse l’apocalypse ! Reconnaissez que ce n’est pas une bonne manière de faire !

Mais ce n’est pas la nôtre !

Vous affirmez que la croissance n’est pas au rendez-vous. Mais elle est l’est !

Dans ce domaine, il ne faut pas se résigner à la fatalité et au pessimisme, même si le Gouvernement doit faire face à un environnement difficile et chahuté.

Qui pensait l’année dernière à la même période, lorsque nous avons abordé le débat d’orientation budgétaire, puis discuté de la loi de règlement pour l’année 2006, que l’inflation serait aujourd’hui de 4 % ? Personne dans le monde !

En réalité, cela modifie complètement notre vision des finances publiques et nous contraint à nous adapter. En même temps, il nous faut maintenir les mêmes priorités ; nous n’allons pas revoir nos objectifs à la baisse sous prétexte que l’inflation alourdit la charge de la dette. Ainsi, dans le domaine de l’enseignement supérieur et de la recherche, par exemple, les mêmes impératifs demeurent. Il serait tout de même un peu simpliste de diminuer nos investissements pour maintenir la charge de la dette au même niveau !

À un moment donné, nous devons nous efforcer de concilier les choses, tout en maintenant le cap sur le redressement des finances publiques. Certes, vous n’avez pas tort, l’exercice est rendu encore plus difficile, mais le défi n’en est que plus stimulant. De toute façon, nous n’avons pas d’autre choix que de le relever, et c’est bien ce que nous ferons, comme vous pourrez le constater, dans le projet de loi de finances pour 2009.

Monsieur le sénateur, vous avez vous-même relevé l’amélioration des chiffres du chômage. Certes, Mme Beaufils a estimé que nous n’en étions pas responsables et que nous la devions uniquement à l’évolution démographique. Mais c’est un peu un rituel pour l’opposition, quelles que soient les époques : les gouvernements sont toujours responsables des mauvais résultats, jamais des bons !

Essayons d’adopter une vision un peu plus équilibrée. La politique que nous avons menée, notamment à partir de juin dernier, favorise au contraire le développement économique. Si elle se heurte au mur d’une crise économique profonde, nous avons mis les moyens pour tenter d’y répondre.

Non, monsieur le sénateur, nous ne vendons pas les « bijoux de famille », pour reprendre l’expression que vous avez utilisée. Sincèrement, quand nous voyons ce que les gouvernements que vous avez soutenus ont fait en matière de cessions d’actifs, vous n’avez pas de leçons à nous donner ! Nous en avons certes vendu, mais dans une quantité somme toute très raisonnable. Une partie du produit de la vente est d’ailleurs destinée à financer le plan Campus, mis en œuvre et animé par ma collègue Valérie Pécresse, un plan qui est à la fois très ambitieux et très attendu par tous.

En ce qui concerne les primes versées dans le cadre des plans d’épargne logement, la masse considérée relève surtout de dépenses non honorées en 2006. Il serait donc erroné de faire porter la totalité de ce montant sur l’exercice 2007.

Je ne suis pas non plus d’accord avec l’appréciation que vous avez portée sur les recettes exceptionnelles, en les qualifiant de « fusil à un coup ». À l’évidence, pour toute recette exceptionnelle, c’est toujours le cas. Néanmoins, je vous ferai remarquer que nombreux sont les gouvernements, de gauche comme de droite, qui ont su trouver un certain nombre de recettes exceptionnelles : il s’agit donc d’un phénomène récurrent, même si la nature des recettes change bien sûr chaque fois. Que je sache, lorsqu’un gouvernement de gauche, il n’y a pas si longtemps, a vendu les licences UMTS pour plusieurs milliards d’euros, il s’agissait bien d’une recette exceptionnelle. Cela ne vous a pour autant pas conduits à la soustraire de vos analyses chiffrées sur la situation des finances publiques !

Monsieur Gaillard, je vous remercie de votre analyse sur la situation actuelle, qui me semble tout de même plus objective que celle de M. Massion !

Vous avez ainsi relevé l’effort de transparence auquel s’astreint effectivement le Gouvernement. Croyez-le, c’est encore plus difficile quand la situation économique se complique ! Au demeurant, il n’y a pas de raison de cacher quoi que ce soit. À nos yeux, la seule manière d’avancer, c’est de faire le choix de la vérité et d’affronter les situations telles qu’elles sont. Je tiens d’ailleurs à saluer votre très grande implication sur tous ces sujets.

Vous avez regretté l’absence de présentation détaillée de l’INRAP dans le rapport annuel de performance pour 2007. C’est effectivement une lacune à laquelle le responsable de programme devra remédier à l’occasion du prochain rapport.

S’agissant de la fixation d’objectifs de performance pour ce même opérateur, un contrat de performance est en cours de négociation entre l’INRAP et ses tutelles. Dans ce cadre, des objectifs de performance précis lui seront fixés, ce qui va dans le sens de ce que vous-même préconisez. Plusieurs sujets seront abordés, notamment les délais de fouille, qu’il faut à mon sens raccourcir : j’imagine que tous les élus locaux ici présents, du moins ceux qui ont décidé de mettre en œuvre des chantiers sur leurs communes, seront d’accord avec moi. Il conviendra également d’améliorer le recouvrement des recettes de fouilles, car il est loin d’être aujourd’hui optimal, ce qui pèse sur l’équilibre financier de l’INRAP.

En ce qui concerne le rapport de la Cour des comptes, monsieur le sénateur, ne soyez pas si terrifié ! En vérité, il est toujours assez facile de s’effrayer à la lecture de ce rapport… Disant cela, je ne cherche pas à rassurer à bon compte, car cela n’aurait aucun sens, surtout face à des responsables politiques comme vous.

La Cour des comptes est dans son rôle d’alerte quand elle pointe certains chiffres avec insistance. Elle les présente de la manière qu’elle souhaite. Cela étant, je retiens surtout que, d’une certaine façon, elle valide ainsi notre stratégie fondée sur la réforme et la maîtrise de la dépense, plutôt que sur l’augmentation des prélèvements obligatoires. Ce serait en effet tellement plus simple d’augmenter les prélèvements obligatoires pour régler toute une série de problèmes ! Nous pourrions très bien décider de mettre, par exemple, un peu plus de CSG, d’ajouter un peu de ceci ou de cela, pour nous apercevoir finalement, deux ou trois ans après, que rien n’a changé et que les mêmes problèmes continuent de se poser.

C’est cet écueil que nous voulons à tout prix éviter. Nous avons choisi de gravir la montagne par la face nord, pas par un chemin de randonnée, mais c’est un moyen de parvenir au sommet d’une manière plus efficace et plus directe.

La Cour des comptes est aussi dans son rôle lorsqu’elle pose des diagnostics et qu’elle dénonce certaines situations. Elle attend des résultats, comme tous les Français. Nous devons en obtenir, et c’est dans cette optique que nous relevons tous ces défis. Lors du débat d’orientation budgétaire, puis lors de l’examen des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2009, nous aurons l’occasion de présenter plus en détail le chemin que nous nous sommes fixé pour 2012.

Madame Beaufils, ne croyez pas que nous chantions à tue-tête et continuellement : « Tout va très bien, madame la marquise ! » Non, tout ne va pas très bien, mais ce n’est pas non plus une raison pour tomber dans le travers inverse, en disant que tout va très mal et en voyant tout en noir. Non, en France, tout ne va pas toujours très mal : la situation du chômage s’améliore, l’activité économique se tient et le niveau de la croissance est plutôt correct, comparé à celui des autres pays européens.

Et les avantages fiscaux sont réservés aux plus riches !

Le commissaire européen chargé des affaires économiques et monétaires, M. Almunia, dans un entretien qu’il a accordé à la presse voilà deux ou trois jours, ne faisait pas une autre analyse : la France n’est pas nécessairement ce mauvais élève que l’on se plaît trop souvent à stigmatiser ; elle est en train de se réformer, de se rénover, de réhabiliter des pans entiers de son économie.

Pour cela, elle se doit d’investir : on ne va tout de même pas bloquer des dépenses qui s’avèrent véritablement nécessaires, notamment pour l’enseignement supérieur et la recherche, sous prétexte qu’il y a trop de déficits !

Je n’ai pas dit cela !

J’imagine d’ailleurs que tout le monde ici, sur l’ensemble des travées, sera d’accord avec moi.

Simplement, cela doit se faire dans un cadre budgétaire plus strict, et c’est bien de cela qu’il s’agira lorsque nous aborderons l’examen du projet de loi de finances pour 2009. Les difficultés doivent non pas nous décourager, mais bien au contraire nous inciter à bouger toujours davantage et plus vite, à dire encore plus la vérité.

Vous avez en outre évoqué la SNCF et les besoins à satisfaire pour les usagers. La reprise par l’État, en 2007, de la dette remisée au SAAD est un geste fort en faveur de la SNCF. Est-il illégitime que celle-ci verse à l’État, en regard des 8 milliards d’euros qu’il reprend, un dividende, au demeurant limité ? Je ne le crois pas. C’est même tout à l’honneur d’une société que de verser un dividende à son actionnaire.

Absolument ! Et aussi de payer des impôts à l’État !

Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?…

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion des articles.

Je mets aux voix l’article 1er.

Je mets aux voix l’article 2.

Je mets aux voix l’article 3.

Je mets aux voix l’article 4.

Je mets aux voix l’article 5.

Je mets aux voix l’article 6.

Je mets aux voix l’article 7.

L’amendement n° 1, présenté par MM. Fréville et Trucy, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Après l’article 7, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L’article 104 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007 est ainsi modifié :

1° Au début de cet article, les mots : « Lorsque la première tranche d’autorisations d’engagement d’un programme d’armement dont le coût global, unitaire ou non, évalué à au moins un milliard d’euros, est inscrite » sont remplacés par les mots : « Lorsqu’un programme d’armement dont le coût global, unitaire ou non, évalué à au moins un milliard d’euros, est inscrit ».

2° À la fin de cet article, les mots : « dès qu’ils sont arrêtés » sont supprimés.

La parole est à M. Yves Fréville.

Monsieur le ministre, mes chers collègues, vous le savez, les grands programmes d’armement sont à la fois longs – ils peuvent durer plus de vingt ans –, coûteux – le programme des six sous-marins nucléaires d’attaque de type Barracuda coûtera certainement plus de 10 milliards d’euros – et évolutifs.

Mon collègue François Trucy et moi-même, en tant que rapporteurs spéciaux de la commission des finances pour les crédits budgétaires relatifs à la mission « Défense », avons considéré que l’information du Parlement en ce domaine était insuffisante.

À cet effet, nous avions fait voter voilà deux ans un article devenu l’article 104 de la loi de finances pour 2007, qui permet au Parlement, par l’intermédiaire des commissions des finances, de connaître précisément l’évolution du coût des grands programmes lorsque la première tranche de ceux-ci est supérieure – excusez du peu ! – à un milliard d’euros. Vous le voyez, nous avions donc mis la barre assez haut !

Je dois le reconnaître, les contacts que nous avons noués avec le ministère de la défense ont permis de définir précisément le cadre dans lequel une telle disposition prenait effet, en particulier au regard des conditions de confidentialité nécessaires en ce domaine.

Mais nous avons constaté dans le même temps que, en vertu de la non-rétroactivité, très peu de programmes répondaient à cette condition dans la mesure où elle ne visait que la première tranche. En effet, la plupart de nos grands programmes d’armement sont déjà mis en route depuis quelques années.

Par conséquent, nous proposons tout simplement d’étendre aux programmes en cours d’exécution, c’est-à-dire les neuf dixièmes des programmes actuels, les dispositions de cet article 104, afin que le Parlement puisse être informé de l’évolution de ces programmes. On l’a vu récemment avec les conclusions du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, une telle information est pour le moins nécessaire.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Monsieur Fréville, votre souci de renforcer le pouvoir des assemblées sur le suivi financier des questions de défense est légitime. Il est d’ailleurs totalement partagé tant par le Gouvernement que par le Président de la République.

Vous avez tout à fait raison de déplorer d’insuffisants efforts de transparence sur les programmes d’armement et, plus généralement, sur l’exécution de la loi de programmation militaire. Je n’en veux pour preuve que la diffusion trop irrégulière des rapports sur l’exécution de cette même loi, qui doivent normalement être transmis chaque année au Parlement : ils n’ont ainsi été communiqués qu’en 2003, en 2007 et en 2008. Certes, on peut donc constater une amélioration sur la période récente.

C’est ce souci d’une transparence accrue qui anime la démarche menée avec le Livre blanc. Celui-ci prévoit donc la pratique de lois de programmation assorties de rapports.

Je suis par conséquent, sur le fond, parfaitement d’accord avec vous, mais je vous donne rendez-vous à l’automne, lorsque vous procéderez à l’examen du projet de loi de programmation militaire issue du Livre blanc, dont le fil conducteur est une remise au clair de l’ensemble de ces programmes, avec une projection financière aussi réaliste que possible. Je vous suggère donc de retirer aujourd'hui cet amendement pour le présenter à nouveau dans le cadre de cette discussion future, où il trouvera parfaitement sa place. La démarche serait plus cohérente.

Monsieur Fréville, maintenez-vous l’amendement ?

, au nom de la commission. Je remercie M. le ministre d’avoir reconnu la pertinence de cet amendement et d’avoir, si j’ai bien compris, envisagé de l’accepter lors de la discussion du projet de loi de programmation militaire. Dans ces conditions, ayant par avance satisfaction, je ne peux, si le rapporteur général en est d’accord, que retirer l’amendement.

La parole est à M. le rapporteur général.

Le rapporteur général ne saurait être meilleur juge que le rapporteur spécial, particulièrement averti de ces questions !

Cela étant, nous pourrions tenir bon et prendre une longueur d’avance puisque le ministre est d’accord sur le plan des principes.

, au nom de la commission. S’il en est ainsi, je pense que M. Trucy et moi-même allons maintenir l’amendement.

La parole est à M. le président de la commission.

Un tiens vaut mieux que deux tu l’auras !

, rapporteur général. C’est un proverbe de la Mayenne ! (Sourires.)

Si nous n’avions qu’un seul amendement, je comprendrais que, tenant compte de l’engagement du ministre – et je ne doute pas qu’il sera honoré –, nos collègues consentent à le retirer pour éviter une commission mixte paritaire. Mais nous avons d’autres amendements. Je voudrais donc libérer Yves Fréville et François Trucy de ce scrupule, qui les honore.

Nous sommes en effet, monsieur le ministre, soucieux de transparence. Notre proposition contribue à renforcer les pouvoirs du Parlement en lui donnant la possibilité d’assumer pleinement ses prérogatives.

Quoi qu’il en soit, si nos collègues avaient décidé de retirer l’amendement, je l’aurais volontiers repris.

M. François Trucy. Perseverare diabolicum !

Je mets aux voix l'amendement n° 1.

En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l'article 7.

L'amendement n° 2, présenté par M. Marini, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Après l'article 9, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L'article L. 135-5 du code des juridictions financières est ainsi modifié :

1° Dans la première phrase, les mots : « de trois mois » sont remplacés par les mots : « d'un mois » ;

2° Dans la dernière phrase, les mots : « peut communiquer » sont remplacés par le mot : « communique » et après le mot : « observations » est inséré le mot : « définitives ».

La parole est à M. le rapporteur général.

Lors d’une audition sur le suivi du référé de la Cour des comptes à propos de la fusion ANPE-UNEDIC, a été posée la question générale du délai de transmission au Parlement des référés de la Cour des comptes.

Je rappelle que le référé en cause, adressé le 3 octobre 2007 par le Premier président au ministre de l’économie, n’a fait l’objet d’aucune réponse du ministère destinataire. Il a été transmis à notre commission le 24 janvier 2008, c’est-à-dire après le dépôt et l’examen au Sénat, les 9 et 10 janvier 2008, du projet de loi relatif à la réforme du service public de l’emploi.

Aux termes de l’article L.135-5 du code des juridictions financières, ce délai de transmission est de trois mois. Il nous paraît exagérément long. Pourquoi un tel délai ? Sans doute est-ce une mesure de protection des ministres, qui peuvent ainsi se préparer aux conséquences de la diffusion des documents de la Cour des comptes.

Nous sommes bien conscients de la nécessité, pour les ministres, de se protéger, mais nous pensons que cette protection des ministres serait suffisamment assurée avec un délai d’un mois.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Cet amendement porte en réalité sur deux points.

S’agissant de la communication aux commissions parlementaires des constatations et observations de la Cour des comptes, je suis, par principe, évidemment favorable à la pleine information du Parlement. Pour l’instant, il s’agit d’une simple faculté : la décision d’adresser ou non ces constatations et observations revient au Premier président : il n’y a pas d’automaticité. Le fait que vous vouliez rendre leur communication obligatoire ne me choque pas, bien au contraire.

S’agissant maintenant du délai, un mois me paraît trop court parce qu’il faut que le Parlement reçoive à la fois le document de la Cour des comptes et la réponse du Gouvernement pour être pleinement éclairé : les deux éléments sont indispensables. Compte tenu du nombre de demandes à traiter, il n’est pas possible au Gouvernement de répondre en un mois. Le délai de trois mois me paraît raisonnable, l’actualité du sujet concerné n’étant pas susceptible de se dissiper en l’espace de trois mois.

En laissant un peu de temps au Gouvernement, vous aurez une information complète, conjuguant son point de vue et celui de la Cour. Libre à vous, ensuite, de faire la synthèse qui vous apparaîtra comme la plus juste.

La parole est à M. le président de la commission.

Monsieur le ministre, pour ce qui est de la vision complète, nous avons, avec les référés et les rapports particuliers de la Cour, deux sources d’information extrêmement précieuses. Cette pratique, désormais systématique, résulte d’un séminaire de la commission des finances que nous avions organisé au Mans en 2007. Le Premier président de la Cour des comptes était venu y évoquer le gisement d’informations que constituent les référés et les rapports particuliers.

Ce que nous aimerions, c’est pouvoir obtenir communication des rapports particuliers plus rapidement, le cas de la fusion ANPE-UNEDIC étant exemplaire à cet égard.

Pour ce qui est de la clarification, nous organisons, lorsque le sujet nous paraît digne d’intérêt, une audition du ministre concerné, ce qui peut être une façon de l’encourager à répondre plus rapidement avec l’aide de son cabinet. Faute de réponse, nous organisons une audition pour suite à donner. Au point où nous en sommes de cette discussion, nous pourrions nous accorder sur un compromis fixant le délai à deux mois.

Par conséquent, nous rectifions l’amendement pour ramener à deux mois le délai de transmission.

Je suis donc saisi d’un amendement n° 2 rectifié, présenté par M. Marini, au nom de la commission, et ainsi libellé :

Après l'article 9, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L'article L. 135-5 du code des juridictions financières est ainsi modifié :

1° Dans la première phrase, les mots : « de trois mois » sont remplacés par les mots : « de deux mois » ;

2° Dans la dernière phrase, les mots : « peut communiquer » sont remplacés par le mot : « communique » et après le mot : « observations » est inséré le mot : « définitives ».

Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Éric Woerth, ministre. Compte tenu de l’extrême souplesse dont fait preuve la commission des finances, je m’en remets à la sagesse du Sénat.

Je mets aux voix l'amendement n° 2 rectifié.

En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l'article 9.

L'amendement n° 3, présenté par M. Marini, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. le rapporteur général.

Rappelons que cet article a été introduit sur l’initiative de nos excellents collègues députés Didier Migaud et Gilles Carrez, qui, animés des meilleures intentions du monde, souhaitent créer ici une annexe au projet de loi de finances et une annexe au projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Cette proposition rejoint tout à fait, sur le fond, celle de la commission des finances du Sénat telle qu’elle s’est exprimée dans le récent débat de révision constitutionnelle. Nous avons en effet préconisé que les mesures qui, adoptées en cours d’année, « impactent » les finances publiques ou les finances sociales soient validées par une disposition de loi de finances ou de loi de financement de la sécurité sociale. Vous vous en souvenez, il s’agissait d’une disposition de bon ordre visant à éviter que nos finances publiques ne s’effilochent au gré des textes sectoriels, parce qu’on avait cédé à la tentation de créer, ici un crédit d’impôt, là une imputation, ailleurs un dégrèvement ou un régime particulier.

Si nous sommes d’accord sur le fond avec nos collègues députés, il se trouve que, sur la méthode, nous nous éloignons. En effet, le Conseil constitutionnel a déjà, dans une jurisprudence qui me semble clairement établie par sa décision sur la loi de finances pour 2004, considéré que manque le fondement constitutionnel pour que la spécificité des lois de finances ou des lois de financement de la sécurité sociale puisse être pleinement reconnue.

Lorsque nous avons examiné cet article 10 en commission des finances, il nous a semblé qu’il risquerait, s’il était maintenu, de se heurter à cette jurisprudence du Conseil constitutionnel. C’est bien la raison pour laquelle nous avions préconisé, dans le cadre du débat de révision constitutionnelle, que l’on réserve aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale au moins la capacité de valider les mesures résultant d’un autre texte législatif et ayant une incidence sur les finances publiques.

Hélas, nos collègues députés ne semblent pas sur le point d’admettre cet apport du Sénat ! Il ne figure pas dans l’accord que paraissent avoir conclu les représentants respectifs de nos assemblées et, en conséquence, cet article 10, à nos yeux, se trouve dépourvu de fondement constitutionnel.

Cela nous conduit tout naturellement, par respect du droit, à préconiser la suppression de cet article.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Je suis favorable au maintien de l’article 10, qu’il est un peu paradoxal de vouloir supprimer. Y a-t-il un effet miroir par rapport à la réforme constitutionnelle ? Je ne sais ! Pour ma part, j’avais, au nom du Gouvernement, donné un avis favorable lorsque vous avez voulu y introduire une mesure qui me paraissait relever du bon sens.

Quant à savoir si elle doit ou non figurer dans la Constitution, il s'agit d’un débat juridique dans lequel je ne m’aventurerai pas. Sur un plan strictement financier, je suis favorable à ce qu’une loi de finances puisse valider, dans un délai déterminé, des dispositions financières contenues dans une loi ordinaire.

Aujourd'hui, l’Assemblée nationale semble estimer que les différents types de lois ne doivent être ni différenciés ni hiérarchisés. Cette question est juridique et je n’empiéterai pas sur le domaine des commissions des lois des assemblées, même si je partage leur objectif. Toutefois, j’estime que le texte de l’article 10, tel qu’il a été adopté par l’Assemblée nationale, doit être conservé.

En effet, il serait paradoxal que le Parlement s’oppose à des dispositions qui visent à lui donner davantage d’informations ! Je ne prétends pas qu’il s'agit là d’un élément décisif dans la conduite des politiques nationales, mais un supplément d’information en matière de dépenses fiscales et sociales n’est jamais négligeable, car il permet un meilleur pilotage de l’action publique.

Il serait donc surprenant que les deux assemblées ne s’accordent pas pour adopter un texte aux termes duquel une annexe présentant de tels éléments leur sera remise chaque année. Mesdames, messieurs les sénateurs, plus vous disposez d’informations, mieux c’est !

Par ailleurs, ces dispositions sont-elles conformes à la Constitution ? Il faudrait poser cette question à un juriste mais, à mon sens, l’article 10 ne vise qu’à fournir des informations supplémentaires aux parlementaires.

Ces éléments pourront ainsi compléter l’information du Parlement, en application du V de l’article 37 de la LOLF, qui prévoit que « La loi de règlement peut également comporter toute disposition relative à l’information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques ».

Cet article du projet de loi ne me semble donc contraire ni à la jurisprudence du Conseil constitutionnel ni à la LOLF puisqu’il se borne à créer un « jaune » supplémentaire.

La parole est à M. le président de la commission.

Les dispositions de l’article 10 du présent projet de loi ne manquent pas d’intérêt. Toutefois, à l’heure où nous débattons, les députés ne se sont pas prononcés sur le projet de loi de modernisation des institutions de la Ve République. Il est donc permis d’espérer que les dispositions que le Sénat a votées, avec les encouragements du Gouvernement, pourront recevoir l’approbation des députés. Si nous estimions le contraire, nous manifesterions en quelque sorte notre résignation, alors qu’il nous faut rester confiants !

Or, si les députés se rallient à la position que nous avons adoptée en ce qui concerne la rédaction de l’article 34 de la Constitution, l’article 10 de ce projet de loi devient superfétatoire et l’amendement de suppression de la commission des finances trouve toute sa justification.

En tout état de cause, nous aurons l’occasion de rencontrer nos collègues députés dans quelques jours, après le vote de l’Assemblée nationale sur le projet de modernisation des institutions, et peut-être même après la réunion du Congrès, si celle-ci a lieu. Nous mettrons alors bon ordre dans ce texte-ci.

Dès lors, il n’y a pas lieu de retirer cet amendement.

La parole est à M. le ministre.

Monsieur le président de la commission des finances, contrairement à ce que vous semblez penser, il n’existe pas de lien direct entre la révision constitutionnelle et le présent projet de loi de règlement.

Le débat sur la modernisation des institutions se poursuivra à son rythme à l’Assemblée nationale. De toute façon, même si celle-ci suivait le Sénat sur la question des dispositions financières contenues dans les lois ordinaires, les parlementaires gagneraient à disposer d’un inventaire des dépenses fiscales et sociales annexé à la loi de finances.

Je ne comprends donc pas pourquoi vous combattez cet article.

La parole est à Mme Nicole Bricq, pour explication de vote.

Il s'agit d’un sujet important, dont nous avons déjà débattu lors de l’examen du projet de loi de modernisation des institutions.

Le groupe socialiste avait alors déposé un amendement dont les dispositions allaient plus loin que celles de l’amendement n° 3, mais qui n’était peut-être pas aussi bien rédigé. Aussi l’avons-nous retiré en séance, pour nous rallier au texte de la commission. Toutefois, dans ce débat, nous ne voudrions pas être pris en otage !

Je m’explique. Dans son rapport écrit, M. Marini affirme que la disposition insérée par nos collègues députés dans le présent projet de loi de règlement viendra compléter celle qui a été adoptée par le Sénat au cours de l’examen du projet de loi de modernisation des institutions. Selon lui – je traduis peut-être un peu vite sa pensée, mais c’est ainsi que je la comprends –, ces deux dispositions seraient donc complémentaires.

Aujourd'hui, le ministre se déclare favorable au maintien de l’article voté par l’Assemblée nationale, et là, je commence à me méfier !

D'ailleurs, je le répète, nous voyons régulièrement – ce fut encore le cas lors de l’examen du projet de loi de modernisation de l’économie – s’alourdir la facture des dépenses fiscales et autres crédits d’impôt dont, en tant que parlementaires, nous n’avons quasiment aucune maîtrise. Je reste donc méfiante et donnerai raison sur ce point à M. le rapporteur général, tout en rappelant qu’il avait lui-même, dans son rapport écrit, jugé les deux dispositions complémentaires.

Un autre argument utilisé par M. le rapporteur général porte sur le respect de la Constitution. Il est vrai qu’aux termes des considérants du Conseil constitutionnel seule une loi organique peut définir les documents qui sont joints aux lois de finances.

Toutefois, je ne veux pas que l’opposition soit conduite à régler un problème interne à la majorité parlementaire ; c’est en ce sens que j’affirme que nous ne voulons pas être pris en otage dans cette affaire !

Si la majorité ne parvient pas à s’accorder sur ses exigences vis-à-vis du Gouvernement, nous ne pouvons qu’être sceptiques quant à la volonté qu’elle affiche, à travers le projet de loi de modernisation des institutions, de rehausser les droits du Parlement face à l’exécutif !

Par conséquent, chers collègues de la majorité, réglez vos comptes entre vous – pas forcément à l’épée ! §–, …

À fleurets mouchetés !

… comme avec vos collègues députés. Quant à nous, nous ne prendrons parti ni pour le Gouvernement, qui, à mon avis, a des intentions cachées lorsqu’il défend le texte voté par l’Assemblée nationale, ni pour la majorité sénatoriale, qui en fait peut-être une question de préséance.

En ce qui concerne le calendrier parlementaire, auquel M. le président de la commission vient de faire allusion, ainsi que la réforme des institutions, je rappelle que, pour le moment, nous sommes toujours convoqués officiellement en Congrès le 21 juillet prochain !

Je ne sais pas ce qu’il adviendra de ce projet de loi de règlement, mais, chers collègues de la majorité, si vous parvenez à conserver dans le projet de loi constitutionnelle la disposition que nous avons adoptée, et si celui-ci est voté par le Parlement – on ignore encore si tel sera le cas, mais j’ai cru comprendre que le Gouvernement y travaillait !

Nous ne voterons donc pas l’amendement n° 3, sans donner pour autant quitus au Gouvernement, qui me semble nourrir des arrière-pensées.

La parole est à Mme Marie-France Beaufils, pour explication de vote.

En tant que tel, l’article 10 du projet de loi est intéressant dans la mesure où il prévoit qu’une annexe présentera chaque année des éléments d’information utiles aux parlementaires, auxquels elle permettra de juger de l’action qui est menée, et particulièrement de l’incidence financière des textes votés.

En outre, ce document fera le point sur la situation financière de l’ensemble des acteurs publics de notre pays, qu’il s’agisse de l’État, des collectivités territoriales ou des autres organismes appelés à jouer un rôle en la matière.

Toutefois, la réaction de M. le président de la commission des finances me conduit à penser que nous sommes en train de mélanger deux textes. Comme Nicole Bricq, je m’interroge sur l’attitude de la majorité : chers collègues de l’UMP, ce n’est pas nous qui réglerons vos problèmes internes et vous permettrons de vous accorder sur la réforme des institutions !

Pour notre part, nous avons déjà dit tout ce que nous pensions du projet de révision constitutionnelle. Il appartient désormais à la majorité de l’Assemblée nationale de s’entendre avec celle du Sénat sur ces questions.

Nous ne participerons donc pas au vote sur cet amendement.

La parole est à M. le rapporteur général.

M. Philippe Marini, rapporteur général. Mes chers collègues, je serai bref, car il nous faut par ailleurs poursuivre la modernisation de l’économie.

La loi organique sur les lois de finances prescrit à chaque assemblée d’examiner en première lecture le projet de loi de règlement avant d’entamer l’examen du projet de loi de finances de l’année suivante. Autrement dit, dès que chaque assemblée aura réalisé une lecture du présent projet de loi de règlement, nous serons en règle, et la commission mixte paritaire sera réunie quand nous trouverons le temps de la réunir ! De toute façon, s’agissant d’un regard rétrospectif, la gestion de l’État n’en dépend pas.

Si nous souhaitons supprimer cet article, c’est pour pouvoir discuter avec nos collègues députés de ce sujet, qui est moins anodin qu’il n’y paraît. En réalité, il s'agit d’une question de droit, exclusivement, et qui porte sur la hiérarchie des normes.

Je le répète, il existe plusieurs catégories de textes : la Constitution, la loi organique, la loi de finances, la loi de financement de la sécurité sociale et la loi ordinaire.

Or, dans sa rédaction actuelle, la Constitution prévoit que tout ce qui participe de l’organisation des débats financiers et des modalités de présentation des lois de finances relève de la compétence de la loi organique. Par conséquent, dans l’ordre constitutionnel en vigueur, seule une loi organique peut comporter une disposition prescrivant une annexe à une loi de finances.

S'agissant de la révision constitutionnelle, l’initiative que nous avons prise vise à accorder une prééminence à la loi de finances ou à la loi de financement de la sécurité sociale sur les lois ordinaires, afin que lois de finances et lois de financement puissent fonctionner, en quelque sorte, comme des « voitures balais »

Toutefois, tant que cet article ne se trouve pas explicitement inséré dans la Constitution, la compétence en matière de présentation des documents financiers ne peut, selon le Conseil constitutionnel, qu’être exercée par une loi organique.

De deux choses l’une : soit notre initiative prospère sur le plan constitutionnel et l’article 10 est inutile, soit elle échoue et cette disposition n’est pas conforme à l’ordre public constitutionnel ; telle est du moins l’analyse juridique que nous développons.

Certes, je le répète, le sort de l’État ne dépend pas de cet article, mais nous souhaitons pouvoir engager le dialogue avec nos collègues députés sur ce sujet, afin de préparer, le cas échéant, une révision de la loi organique sur les lois de finances, révision qui aurait d’ailleurs vocation à concerner de nombreux points.

La parole est à M. le ministre.

Je ne partage pas votre analyse, monsieur le rapporteur général. J’ignore ce que deviendra la proposition du Sénat dans le cadre de la réforme constitutionnelle. Si elle prospère, pour reprendre votre expression, vous aurez bien besoin de faire le point et de détenir un document récapitulant les dépenses fiscales et les exonérations sociales que le Parlement validera, dépense par dépense, dans un projet de loi de finances ou dans tout autre texte financier adapté.

Indiquer que le Parlement désire se voir transmettre la liste des dépenses fiscales et des exonérations sociales de l’année me semble sans risque. Que le Sénat ou l'Assemblée nationale n’utilise pas cette faculté est un droit que nul ne conteste et qui ne me paraît pas poser de problème.

Sans prétendre me prononcer en expert sur la constitutionnalité de cet article 10, j’ai l’impression qu’il n’est pas dépourvu de fondement constitutionnel. L'article 37 de la LOLF précise dans son dernier paragraphe : « La loi de règlement peut également comporter toutes dispositions relatives à l’information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques, ainsi qu’à la comptabilité de l’État et au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics. » Nous sommes bien dans ce cadre-là. D’ailleurs, la loi de règlement du budget de l’année 2006 a modifié l’annexe jaune au projet de loi de finances de l’année relative aux opérateurs de l’État, qui est appelée à évoluer et rassemble l’information disponible dans les documents transmis au Parlement.

Pour des raisons juridiques comme pour des raisons de fond, que l'article constitutionnel soit adopté ou pas, l’information qui sera transmise au Parlement ne pourra que servir l’objectif d’un meilleur contrôle des dépenses fiscales et des exonérations sociales que vous vous êtes fixé.

Je mets aux voix l'amendement n° 3.

En conséquence, l'article 10 est supprimé.

La parole est à M. le président de la commission des finances.

À ce stade de notre discussion, je tiens à remercier M. le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique du temps qu’il nous a consacré.

Cette année, en trois heures à peine, nous aurons examiné et, je l’espère, voté le projet de loi portant règlement des comptes et rapport de gestion pour l’année 2007.

Lors de la discussion générale, certains se sont même étonnés de la brièveté de ce débat en séance publique. Il faut rappeler que nous avons consacré deux journées et demie, les 1er, 2 et 4 de ce mois, à l’audition de quatorze ministres. Vous vous êtes vous-même exprimé, monsieur le ministre, en qualité de ministre chargé de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et du compte spécial « Pensions ». C’est d’ailleurs à cette occasion que nous avons appris que le régime des mines était propriétaire d’un grand hôtel parisien ; fort de cet exemple vous avez déclaré qu’avant de doter tel régime spécial de subventions provenant du budget de l’État il fallait mieux appréhender le patrimoine des caisses de retraite ou des autres actions d’intérêt public.

Je tiens également à remercier, outre le rapporteur général, l’ensemble des rapporteurs spéciaux qui, pendant toute l’année, ont procédé à des contrôles sur place et sur pièces. Ce sont eux, monsieur le ministre, qui ont donné matière aux questions posées à vos collègues au cours de ces auditions publiques, auxquelles la presse et l’ensemble des sénateurs qui le souhaitaient ont pu assister. Je n’oublie pas les rapporteurs pour avis, qui ont, pour la plupart, répondu à notre invitation.

Il s’agit là d’une démarche nouvelle dans ce que nous sommes convenus d’appeler le « petit hémicycle ». L’interactivité y est plus grande, les échanges plus vivants : nous sommes moins saisis par la solennité de l’hémicycle où nous siégeons en cet instant et nous parvenons à « arracher » des informations précieuses. Outre celle que j’ai déjà mentionnée concernant le régime des mines, je citerai l’opération assez subtile qui a permis, sans que cela coûte un centime au budget de l’État, le transfert au fonds de solidarité d’une créance de l’État sur l’UNEDIC d’un montant de 769 millions d'euros ; le fonds de solidarité a pu négocier ce titre de créance auprès de banques et trouver les liquidités dont il avait besoin pour faire face à ses obligations.

Nous avons par ailleurs constaté avec une certaine satisfaction que des termes comme « gouvernance » ou « performance » cessaient d’être tabous. De ce point de vue, le discours du ministre de l’éducation nationale, Xavier Darcos, m’a paru très prometteur et surtout conforme à l’intérêt même de l’œuvre éducative.

Nous avons aussi entendu des considérations nouvelles sur le financement de la protection sociale. Je ne reviens pas sur l’apurement des dettes de l’État envers le régime général de la sécurité sociale, pour un montant de 5, 1 milliards d'euros, pas plus que sur l’évolution de la situation du Fonds de financement des prestations sociales agricoles, le FFIPSA.

Les auditions nous ont encore permis d’apprendre que certains ministres procédaient au pompage quasi-systématique des liquidités que pouvaient détenir des opérateurs de l’État, ce qui est une très bonne initiative.

Très bien !

Nous ne pouvons qu’encourager les ministres à ne pas laisser s’accumuler des trésoreries dormantes chez des opérateurs de l’État ; cela est de bonne gestion.

Nous avons appréhendé de façon assez détaillée les dettes d’un certain nombre de ministères et de missions à la fin de l’année 2007. Ainsi la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » enregistre-t-elle une dette récurrente de 600 millions d'euros. Je ne m’attarde pas sur la mission « Défense », qu’Yves Fréville et François Trucy pourraient évoquer plus précisément.

Nous avons également entendu les ministres déplorer l’état des systèmes d’information, qui ne sont pas tous à la hauteur des enjeux de la LOLF. Monsieur le ministre, il est impératif de mettre en place les systèmes appropriés. Nous comptons sur vous pour ne jamais réguler les crédits en matière de systèmes d’information, d’informatique et de formation de l’ensemble des acteurs de la sphère publique.

Forts de ces auditions fructueuses, nous avons fait le choix d’un débat en séance publique relativement bref. Mes chers collègues, je souhaite savoir si cette novation répond à vos souhaits et si nous sommes engagés dans une démarche de modernisation de la gouvernance parlementaire.

Dans quelques jours aura lieu le débat d’orientation budgétaire. Notre collègue Yann Gaillard s’est déclaré « terrorisé » après la présentation devant la commission des finances du rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques par le Premier président de la Cour des comptes.

Je tiens à saluer cet effort de lucidité. Il ne sert à rien de se bercer d’illusions ! Nos concitoyens ont bien conscience que nous sommes collectivement confrontés à une situation financière délicate. À quoi bon masquer la réalité ? L’argument de la clairvoyance a au contraire une force pédagogique extraordinaire ! Pour nombre d’entre nous, l’impatience est grande de voir le Gouvernement s’engager avec détermination dans des réformes structurelles, et nous ne pourrons qu’être à ses côtés pour l’aider à les mener à bien.

C’est d’un surcroît d’ardeur que nous avons besoin ! Et faire preuve de lucidité en matière de finances publiques et plus encore sur l’état de ces dernières à l’horizon 2012 constitue le meilleur encouragement pour aller résolument dans le sens des réformes.

Monsieur le ministre, il faut conduire une politique avec les moyens qui sont à notre disposition et non pas engager une politique qui se révèle chimérique parce qu’on n’en a pas les moyens. Le réalisme et la crédibilité sont à ce prix.

Si nous votons ce projet de loi portant règlement des comptes et rapport de gestion pour 2007 tel que nous l’avons amendé, et j’invite le Sénat à le faire, ce sera une grande première. De mémoire, en effet, aucune loi de règlement n’a fait l’objet d’une commission mixte paritaire. La loi de règlement est une loi simple et on pouvait imaginer une navette parlementaire et une deuxième lecture à l'Assemblée nationale. Mais le Gouvernement a déclaré l’urgence sur ce texte. Avant qu’il soit adopté, nous aurons, comme l’a souhaité le rapporteur général, une riche et belle discussion avec nos collègues députés, portant notamment sur l’opportunité de faire ou non figurer dans la loi ce qui était prévu à l'article 10.

Quel que soit le moment où se réunira la commission mixte paritaire, cela ne change pas grand-chose puisque, Philippe Marini l’a rappelé, la loi organique permet que s’enclenche le processus du débat d’orientation budgétaire et de préparation du projet de loi de finances de l’année suivante avant le vote définitif de la loi de règlement de l’année précédente. Ce projet de budget pour 2009 doit vous donner, monsieur le ministre, sinon des soucis, du moins matière à vous impliquer amplement.

La conjoncture est telle que le débat d’orientation budgétaire que nous aurons la semaine prochaine sera tout à fait éclairant. Le cap est difficile à tenir : il appelle beaucoup de détermination et d’opiniâtreté. En ce domaine, nous vous faisons confiance, monsieur le ministre.

Bravo !

Je mets aux voix l'ensemble du projet de loi.

En application de l'article 59 du règlement, le scrutin public ordinaire est de droit.

Il va y être procédé dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

Voici le résultat du dépouillement du scrutin n° 134 :

Le Sénat a adopté.

L’ordre du jour appelle l’examen de onze projets de loi tendant à autoriser la ratification ou l’approbation de conventions internationales.

Pour ces onze projets de loi, la conférence des présidents a retenu la procédure simplifiée.

Je vais donc les mettre successivement aux voix.

Je mets aux voix l’article unique constituant l’ensemble du projet de loi autorisant la ratification de la convention de La Haye du 13 janvier 2000 sur la protection internationale des adultes (n° 375, rapport n° 434 de M. André Boyer, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées).

Je mets aux voix l’article unique constituant l’ensemble du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, autorisant la ratification de la convention internationale pour la protection de toutes les personnes contre les disparitions forcées (n° 395, rapport n° 435 de Mme Joëlle Garriaud-Maylam, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées).

Je mets aux voix l’article unique constituant l’ensemble du projet de loi autorisant la ratification du protocole additionnel aux conventions de Genève du 12 août 1949 relatif à l’adoption d’un signe distinctif additionnel (protocole III) (n° 177, rapport n° 437 de M. Robert del Picchia, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées).

Je mets aux voix l’article unique constituant l’ensemble du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, autorisant l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Costa Rica sur l’emploi salarié des personnes à charge des membres de missions officielles (n° 394, rapport n° 431 de Mme Gisèle Gautier, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées).

Je mets aux voix l’article unique constituant l’ensemble du projet de loi autorisant la ratification de l’accord de stabilisation et d’association entre les Communautés européennes et leurs États membres, d’une part, et la République d’Albanie, d’autre part (n° 227, rapport n° 418 de M. André Trillard, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées).

Je mets aux voix l’article unique constituant l’ensemble du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, autorisant l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République algérienne démocratique et populaire relatif à la coopération dans le domaine de l’étude et de l’utilisation de l’espace extra-atmosphérique à des fins pacifiques (n° 205, rapport n° 444 de M. Gérard Roujas, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées).

Je mets aux voix l’article unique constituant l’ensemble du projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, autorisant la ratification de la convention relative à l’adhésion des nouveaux États membres de l’Union européenne à la convention sur la loi applicable aux obligations contractuelles, ouverte à la signature à Rome le 19 juin 1980, ainsi qu’aux premier et deuxième protocoles concernant son interprétation par la Cour de justice des Communautés européennes (n° 204, rapport n° 436 de M. Robert del Picchia, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées).

Je mets aux voix l’article unique constituant l’ensemble du projet de loi autorisant l’approbation de l’accord relatif aux transports terrestres entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la Mongolie (n° 333, rapport n° 430 de M. Jean-Louis Carrère, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées).

Je mets aux voix l’article unique constituant l’ensemble du projet de loi autorisant l’approbation de l’accord relatif aux services de transport aérien entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République algérienne démocratique et populaire (n° 332, rapport n° 443 de M. Jacques Blanc, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées).

Je mets aux voix l’article unique constituant l’ensemble du projet de loi autorisant l’approbation de l’accord relatif aux services aériens entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la région administrative spéciale de Macao de la République populaire de Chine (n° 334, rapport n° 430 de M. Jean-Louis Carrère, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées).

Je mets aux voix l’article unique constituant l’ensemble du projet de loi autorisant l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Comité international des poids et mesures portant amendement de l’accord du 25 avril 1969 relatif au siège du Bureau international des poids et mesures et à ses privilèges et immunités sur le territoire français (n° 446, rapport n° 419 de M. Gérard Roujas, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées).

Mes chers collègues, l'ordre du jour de cet après-midi étant épuisé, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à vingt et une heures trente.

La séance est suspendue.