Nous avons été invités à désigner deux représentants de notre commission au sein du groupe de travail de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation et de la délégation aux entreprises qui travaille sur la revitalisation des centres-villes et des centres-bourgs.

MM. François Bonhomme et Éric Kerrouche sont désignés membres de ce groupe de travail.

Mon intervention s'inscrit dans le cadre de la procédure du contrôle de subsidiarité, compétence dévolue aux parlements nationaux par le traité de Lisbonne qui nous permet, depuis 2009, d'exercer un véritable contrôle sur l'action de la Commission européenne.

À cette fin, le Sénat est destinataire des projets d'acte législatif européens et peut, sous la forme d'une résolution prise sur le fondement de l'article 88-6 de la Constitution, émettre un avis motivé sur la conformité de ce projet d'acte au principe de subsidiarité. L'article 88-4 de la Constitution, issu de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, institue, je le rappelle, au sein de chaque assemblée parlementaire, une commission chargée des affaires européennes, qui n'était auparavant qu'une délégation. Avec le contrôle de subsidiarité, voilà un exemple concret de pouvoir nouveau donné au Parlement.

Ce contrôle est certes limité puisqu'il consiste à vérifier que l'Union européenne, en adoptant un projet d'acte législatif, reste bien dans son rôle et n'excède pas ce qui est nécessaire ; mais il est effectif : si un tiers des parlements nationaux - un quart pour les domaines de la police et de la justice - estime qu'un projet ne respecte pas le principe de subsidiarité et émet un avis motivé en ce sens, la Commission européenne doit réexaminer sa proposition. C'est ce que l'on appelle la procédure du « carton jaune ». Et c'est déjà arrivé, notamment sur un sujet que nous connaissons bien à la commission des lois, le Parquet européen : le Parlement français a émis un avis motivé défendant le principe d'un parquet européen de forme collégiale, désignant en son sein un président, le cas échéant avec une rotation par pays, et s'appuyant sur des délégués nationaux dans chaque État membre. Un tiers des parlements de l'Union européenne nous ayant rejoints, quoique pour des raisons parfois différentes, la Commission européenne a donc dû réviser son projet et le Parquet européen est désormais collégial. Il existe aussi un « carton orange », si une majorité de parlements nationaux soulève la question de subsidiarité, et un « carton rouge » qui permet de saisir la Cour de justice de l'Union européenne.

Au sein de la commission des affaires européennes du Sénat, un groupe de travail présidé par Jean Bizet et comprenant un représentant de chaque groupe politique examine tous les projets d'acte soumis au Sénat au titre du contrôle de subsidiarité et, quand cela s'avère nécessaire, propose un contrôle approfondi d'une proposition de règlement ou de directive.

Le délai pour adopter une proposition de résolution portant avis motivé sur le respect du principe de subsidiarité ne peut excéder huit semaines après la transmission du projet d'acte au Sénat. C'est une contrainte, compte tenu de la procédure prévue par le Règlement du Sénat : elle prévoit un premier examen de la proposition de résolution au sein de la commission des affaires européennes puis, si cette proposition de résolution est adoptée, sa transmission à la commission compétente au fond. Je remercie le Président Philippe Bas d'avoir choisi la voie rapide, c'est-à-dire une simple information de votre commission ce matin pour une adoption définitive de la proposition de résolution avant le 6 décembre.

La commission des lois a confiance dans la commission des affaires européennes...

Venons-en maintenant à la proposition de résolution elle-même. Tandis que le règlement général sur la protection des données personnelles doit entrer en vigueur le 25 mai 2018, la Commission européenne a soumis au Sénat une proposition de règlement concernant la libre circulation des données à caractère non personnel. C'est un texte court, qui ne comprend que dix articles.

L'objectif politique, réaffirmé lors du Conseil des 19 et 20 octobre derniers par les chefs d'État et de Gouvernement, est de faciliter la libre circulation de l'ensemble des données dans l'Union européenne dans un délai aussi court que possible. Quand on sait le temps moyen que prend l'adoption d'un texte européen, on ne peut que constater la volonté forte d'aboutir rapidement.

La raison d'une telle initiative est principalement économique : les données sont au coeur de l'économie numérique et de la société de demain. Leur circulation va connaître un essor nouveau avec le développement des objets connectés qui en recueilleront et transmettront un nombre incalculable. Une fois analysées et exploitées, elles permettront de proposer de nouveaux services aux personnes et aux entreprises. Du moins, c'est ce que l'on nous promet, dans un monde idéal...

Les données numériques dont nous parlons sont stockées sur des serveurs accessibles depuis n'importe quel ordinateur avec une connexion sécurisée. Ces serveurs sont eux-mêmes situés sur le territoire d'un pays. C'est la technologie de l'informatique en nuage, le cloud computing pour les anglophones.

Notons que notre pays dispose d'un acteur économique de tout premier plan en Europe et dans le monde avec la société OVH, leader européen du secteur du cloud computing, qui compte plus de 2 200 salariés. Je pense donc que nous n'avons pas à craindre cette évolution, qui est bénéfique pour notre économie. Encore faut-il que le cadre juridique soit satisfaisant !

La notion de données à caractère non personnel est difficile à définir. Il s'agit, par exemple, des données comptables et financières des entreprises, des données transmises par les véhicules pour le trafic routier ou la circulation dans les villes ou encore, de toutes les données concernant les millions de transactions financières qui se font chaque minute et qui intéressent particulièrement la City de Londres, mais aussi la place financière de Paris. On estime qu'environ la moitié des données numériques ont un caractère non personnel. Une illustration récente : vous avez sans doute entendu qu'hier, la société Uber avait annoncé que les données de 57 millions de ses utilisateurs - nom, adresse électronique, numéro de téléphone - avaient été piratées ; on nous assure cependant que les données bancaires auraient été épargnées.

Nous voilà rassurés !

Dans sa proposition de règlement, la Commission européenne ne définit pas cette notion de données personnelles autrement que par défaut : sont considérées comme telles toutes les données qui ne sont pas des données personnelles au sens du règlement général sur la protection des données personnelles. Je pense que l'on gagnerait en clarté avec une définition plus précise, notamment parce qu'une donnée personnelle peut se transformer en donnée à caractère non personnel.

Que propose la commission européenne ? La proposition de règlement consacre le principe de la libre circulation des données à caractère non personnel dans l'Union européenne et impose aux États membres de supprimer toute obligation légale ou règlementaire d'hébergement ou de traitement local de données à caractère non personnel, à l'exception des données relevant de la sécurité publique.

En outre, un mécanisme est prévu pour que les autorités administratives et judiciaires puissent continuer à accéder à des données stockées sur le territoire d'un autre État membre. Un point de contact serait créé dans chaque pays pour assurer la coopération entre les États membres et avec les institutions européennes.

Enfin, si un utilisateur décide de changer de prestataire de services pour le stockage de ses données - ce que l'on appelle le portage des données -, le texte prévoit des codes de conduite et des lignes directrices pour en fixer les conditions.

Que penser de ce texte au regard du contrôle de subsidiarité ? En premier lieu, alors qu'il existe plusieurs freins à la libre circulation des données à caractère non personnel, la Commission européenne se focalise sur les restrictions édictées par les États. Cela a peu de sens à l'ère numérique, où les frontières n'ont pas la même importance. Certes, il y a des restrictions liées à la localisation géographique, mais elles ne sont pas toutes imposées par les lois nationales. Il y a la barrière de la langue, la volonté de conserver un ancrage local, les possibilités de recours en justice, en somme tout ce qui fait qu'un utilisateur va d'abord choisir un prestataire de son pays. Ensuite, la proposition de règlement ne traite pas tous les problèmes de la même façon et en occulte même certains, comme l'incertitude quant au régime juridique des données, encore mal défini, le manque de confiance des utilisateurs dans les solutions d'informatique en nuage, qu'ils craignent de voir piratées, ou encore les stratégies de rétention des données entre acteurs économiques.

Au vu de ces éléments, le texte apparaît comme une attaque contre les législations nationales. Or, cela n'est pas justifié. L'initiative s'appuie ainsi sur une étude d'impact qui est sujette à caution. Tout d'abord, on manque d'une analyse précise des obligations nationales de localisation des données. La Commission européenne en a évoqué une soixantaine, puis quarante-cinq avant, finalement, de n'en retenir qu'une trentaine, soit un peu plus d'une par État membre. Faut-il vraiment un règlement européen pour résoudre ce problème ? Des lignes directrices n'auraient-elles pas suffi ?

En outre, le gain économique espéré - 0,06 % du PIB européen - et la faible participation à une consultation publique sur le sujet - 289 réponses, seules 55,3 % appelant à un acte législatif européen et seulement deux États membres favorables à un règlement - n'appellent pas une mesure aussi lourde. Notre commission des affaires européennes a donc estimé que l'étude d'impact ne justifiait pas l'initiative.

Surtout, si l'économie de la donnée est récente, elle évolue très rapidement et reste insuffisamment maîtrisée ; les implications pour les personnes, les entreprises et les États eux-mêmes ne sont pas entièrement mesurées. Dans ces conditions, il paraît prématuré de démunir les pays de leur pouvoir souverain de régulation. Ce n'est pas acceptable, d'autant que les États ne pourraient justifier une obligation de localisation qu'au seul motif de la sécurité publique, apprécié par la Commission européenne. Pourquoi cet unique motif ? Qu'en est-il de l'ordre public, de la santé publique ? La proposition de règlement va trop loin en interdisant d'emblée ces motifs et, à mon sens, ne le justifie pas. C'est pourquoi la commission des affaires européennes a estimé, dans sa proposition de résolution européenne portant avis motivé, que le principe de subsidiarité n'était pas respecté.

Je vous remercie. Pour résumer votre intervention, la commission des affaires européennes nous dit que cette proposition de règlement européen ne permet pas d'opposer d'autre motif que celui de la sécurité publique à la libre circulation des données à caractère non personnel, qui se justifie par ailleurs par des raisons économiques. Le principe de subsidiarité n'est par conséquent pas respecté. Je vous remercie pour cette communication. La proposition de résolution européenne adoptée par la commission des affaires européennes deviendra donc résolution du Sénat au terme du délai de huit semaines que vous avez évoqué au début de votre intervention, soit le 6 décembre 2017, à défaut de demande d'inscription à l'ordre du jour. Elle pourra alors être transmise par le Président du Sénat aux autorités européennes.

Nous examinons maintenant les amendements sur le texte de la commission pour la proposition de loi relative aux modalités de dépôt de candidature aux élections.

L'amendement n° 19 renforce l'information des préfectures afin d'éviter que des personnes placées sous curatelle ou sous tutelle ne soient candidates « malgré elles » à des élections. Je comprends la logique de cette mesure mais elle semble difficile à mettre en oeuvre : chaque candidat serait contraint de produire un acte de naissance et d'attester qu'il n'est pas concerné par une telle décision ; ou alors les tribunaux devraient transmettre aux préfectures l'ensemble des décisions de tutelle ou de curatelle qu'ils rendent. Je rappelle d'ailleurs que 700 000 personnes sont concernées en France par une telle décision de protection.

En pratique, peu de difficultés ont été constatées concernant les citoyens placés sous tutelle ou curatelle. On peut citer une décision de 2007 du Conseil d'État relative aux élections municipales dans la commune d'Anchamps, dans les Ardennes et une décision de 2004 du Conseil constitutionnel déclarant la démission d'office d'un sénateur des Bouches-du-Rhône. Ces jurisprudences mettent en oeuvre une disposition du code électoral selon laquelle un candidat élu est automatiquement déchu de son mandat lorsqu'il se trouve sous curatelle ou tutelle. Pour toutes ces raisons, retrait ou avis défavorable sur l'amendement n° 19.

J'ajoute que la loi pour la confiance dans la vie politique du 16 septembre dernier renforce les inéligibilités basées sur le droit pénal. Un travail important est d'ailleurs en cours au ministère de l'intérieur pour permettre aux préfectures d'avoir communication du bulletin n° 2 du casier judiciaire.

La communication du bulletin n° 2 du casier judiciaire reste du domaine du faisable. Il me semble que le sujet des « candidats malgré eux » est assez grave pour justifier ce contrôle renforcé, quand bien même une seule personne sous tutelle ou sous curatelle serait concernée. Les protéger fait partie de nos missions.

Avec les moyens d'information dont nous disposons désormais, la tâche me semble gérable. Ne pas exposer les personnes sous tutelle ou curatelle à ce type de manoeuvres est une façon de les respecter. Il me semblait que les tribunaux avaient la capacité de transmettre leurs décisions aux préfectures.

Je comprends les motivations de votre amendement ma chère collègue. Néanmoins, un très faible nombre de situations est concerné ; cela mériterait une étude d'impact. Face à ces incertitudes, je propose de demander l'avis du Gouvernement.

L'objectif de cette proposition de loi est d'endiguer la fraude qui touche les dépôts de candidature aux élections à une échelle industrielle. Si nous entrons dans tous les cas de figure, nous complexifierons inutilement le code électoral dont la lecture n'est déjà pas aisée... De plus, il existe déjà des dispositions contre les dévoiements que veut combattre l'amendement. Restons dans la logique du texte.

Ce type de fraudes touche principalement les candidatures aux élections municipales. Si nous ne renforçons pas la surveillance, certains partis exploiteront la faille et inscriront sur leur liste des candidats sous tutelle ou curatelle.

Suivons le rapporteur. Il serait regrettable de voter une disposition qui ne serait pas appliquée parce que trop lourde à mettre en oeuvre.

L'amendement n° 3 de M. Grand est contraire à la position exprimée par la commission la semaine dernière. Je propose, avec l'assentiment du rapporteur, une demande de retrait.

Même sort pour l'amendement n° 4.

L'amendement n° 12 supprime la possibilité de désigner un mandataire pour déposer une candidature aux élections municipales dans les communes de 1 000 habitants et plus. Seul le responsable de liste serait autorisé à le faire. D'autres amendements déclinent ensuite ce principe pour d'autres élections.

Les objectifs de cet amendement sont éloignés de ceux du texte. Dans les faits, aucun cas de « mandataire malgré lui » n'est connu. Il arrive que les têtes de liste travaillent le jour de l'élection. Enfin, une telle mesure rendra les procédures électorales plus complexes. Retrait ou avis défavorable.

Notre commission a soulevé, la semaine dernière, une difficulté importante : d'après le droit en vigueur, lorsque le maire d'une commune de 1 000 habitants et plus démissionne et que le conseil municipal n'est pas complet, des élections partielles générales doivent être tenues. Notre collègue Jean-Pierre Grand a déposé, pour régler ce problème, un amendement prévoyant l'ajout obligatoire de deux candidats sur les listes de ces communes. Or dans les petites communes, il est parfois difficile de trouver ces deux candidats supplémentaires.

C'est pourquoi le Gouvernement, conscient du problème, a déposé l'amendement n° 21 donnant aux candidats la faculté, et non l'obligation, de prévoir un « réservoir » de deux noms supplémentaires sur la liste. C'est une solution souple qui ne semble pas poser de difficulté sur le plan constitutionnel. La liberté de candidature est préservée. Enfin, je rappelle que, dans les communes de moins de 1 000 habitants, il est déjà possible de déposer des candidatures groupées incomplètes.

L'amendement du Gouvernement ne réglera pas tous les problèmes. Il s'agit néanmoins d'une avancée qui devrait satisfaire en partie les attentes de notre collègue M. Grand et d'autres membres de notre commission.

C'est un problème sérieux. Certains de nos collègues parlementaires, en quittant leurs fonctions de maire pour se conformer à l'interdiction du cumul des mandats, ont provoqué la tenue d'une nouvelle élection parce qu'il manquait un membre au conseil municipal et que leur liste avait été élue sans concurrence. Je pense notamment à un exemple concret où l'intégralité d'une liste élue en 2014 a été « balayée ».

L'amendement du Gouvernement est un peu étonnant. La proposition de M. Grand relevait du bon sens, mais notre commission a estimé la semaine dernière qu'elle était sans rapport avec le texte. Et le Gouvernement nous présente maintenant un amendement qui pourrait être considéré comme un cavalier...

Je ne le crois pas. Cet amendement modifie des dispositions du code électoral touchant aux élections municipales et, plus particulièrement, les modalités de constitution des listes de candidats.

L'amendement du Gouvernement nous offre, pour l'avenir, une possibilité de régler le problème d'instabilité des conseils municipaux. Il prévoit seulement une faculté de présenter deux candidats supplémentaires car il n'est pas sûr que, dans toutes les communes d'un peu plus de mille habitants, nous parvenions à trouver ces candidats.

Donner une simple possibilité me semble assez dérogatoire au code électoral. Il est préférable de revenir à la proposition initiale de M. Grand et de prévoir d'emblée deux noms en plus sur les listes de candidats, faute de quoi on ajouterait ces deux noms dans l'anticipation implicite d'un décès ou d'une démission d'un membre du conseil municipal...

Nous allons entrer dans le troisième tiers des mandats municipaux en cours. A-t-on évalué combien de conseils municipaux seraient touchés par le problème ? La proposition d'ajouter deux noms, et non trois par exemple, est-elle fondée sur une étude sérieuse ?

Dans les petites communes, il est parfois déjà difficile de constituer une liste complète : cela semble justifier, si je vous comprends bien, la solution originale du Gouvernement. Le problème se résume donc à la difficulté de constituer les listes dans les petites communes.

Ce problème a une véritable réalité sociologique. Dans le Tarn, cinq ou six communes sur les 320 que compte le département se sont trouvées dans ce cas et ont dû organiser de nouvelles élections. Cela représente un peu moins de 2 % des communes, c'est loin d'être marginal. De plus, au-delà de ses effets réels, cette fragilité joue dans les esprits : les élus craignent que leur mandat soit remis en cause par la démission du maire d'un conseil municipal incomplet.

La proposition du Gouvernement crée une souplesse, or c'est ce que demandent les communes. Concrètement, si la solution de M. Grand était retenue, les communes de 1 000 à 1 500 habitants devraient passer de 11 à 13 candidats sur leurs listes, celles de 1 500 à 2 500 habitants de 15 à 17. Cela pourrait compliquer la constitution des équipes municipales pour les élections de 2020. La synthèse proposée par le Gouvernement me semble assez pertinente.

Je ne pense pas que l'on puisse répondre à une difficulté politique, à savoir l'instabilité croissante des conseils municipaux, par une solution exclusivement technique. Le problème fondamental - celui des démissions de plus en plus nombreuses des élus locaux - est ailleurs.

Dans 30 % des communes de 1 000 habitants et plus, il n'y a eu qu'une liste candidate aux dernières élections de 2014. Le nombre d'élections partielles est en augmentation : 319 au 20 novembre 2017, dont une grande partie semble due à la démission de conseillers municipaux.

L'amendement proposé par le Gouvernement est un compromis. Notre commission s'est opposée à celui qu'avait déposé M. Grand parce qu'il systématisait la recherche de deux suivants de liste. Nous n'ignorons pas les difficultés rencontrées dans certaines communes pour boucler les listes. L'amendement éviterait, à compter des élections de 2020, ces élections partielles qui aggravent l'instabilité politique mais engendrent également des coûts supplémentaires. C'est pourquoi j'y suis favorable.

L'amendement n° 21, s'il est définitivement adopté, nécessitera un amendement de coordination à l'article 5 pour en étendre ses dispositions dans les outre-mer.

L'amendement n° 1 de M. Grand concernant les nuances politiques est contraire à la position de la commission. Retrait ou avis défavorable.

Retrait ou avis défavorable à l'amendement n° 5, contraire à la position de la commission.

L'amendement n° 13 de Mme Costes reprend les dispositions de son amendement n° 12 mais les étend à la métropole de Lyon. Par conséquent, même avis : retrait ou avis défavorable.

Retrait ou avis défavorable à l'amendement n° 10, contraire à la position de la commission.

Concernant l'amendement n° 6 de M. Grand même commentaire ; retrait ou avis défavorable.

Retrait ou avis défavorable à l'amendement n° 14 de Mme Costes, ainsi qu'à l'amendement n° 7 de M. Grand, tous deux contraires à la position de la commission.

Par cohérence avec l'avis rendu sur l'amendement n° 12, retrait ou avis défavorable à l'amendement n° 15 mais également à l'amendement n° 16. Ce dernier est un amendement de repli mais il est satisfait par le droit en vigueur.

L'amendement n° 8 de M. Grand est contraire à la position de la commission ; retrait ou avis défavorable.

Retrait ou avis défavorable aux amendements n° 17 et 11, contraires à la position de la commission.

Par cohérence, retrait ou avis défavorable à l'amendement n° 18 de Mme Costes et à l'amendement n° 9 de M. Grand.

Malgré la communication gouvernementale, ce projet de budget n'est pas bon pour les collectivités territoriales. Toutes les associations d'élus que j'ai entendues sont très inquiètes, à juste titre.

Absolument !

Pendant ce temps, le déficit de l'État continuerait de croître, pour s'élever à 4 % du PIB en 2019, les efforts étant reportés en fin de quinquennat.

Bref, ce sont une nouvelles fois les collectivités qui, avec la sécurité sociale, porteront le poids du désendettement du pays...

Pour les y contraindre, le Gouvernement prétend leur imposer une règle d'or renforcée, c'est-à-dire un ratio d'endettement défini comme le rapport entre la dette et la capacité d'autofinancement annuelle, compris entre huit et treize ans. Cette nouvelle règle est dangereuse pour l'investissement local, car certains investissements structurants exigent des emprunts importants, sans que cela signifie nécessairement que l'endettement n'est pas maîtrisé. Elle paraît en outre très attentatoire à la libre administration des collectivités territoriales et devrait être attaquée à ce titre devant le Conseil constitutionnel. Enfin, elle n'est nullement justifiée, car les collectivités ne représentent que 9 % de la dette publique ; leur endettement est modéré et stable depuis des années.

Pris ensemble, le PLF pour 2018 et le projet de loi de programmation des finances publiques marquent un mouvement de recentralisation des décisions relatives à l'investissement local.

L'investissement public local a considérablement pâti, au cours des dernières années, de la baisse des concours financiers de l'État et des recettes fiscales des collectivités territoriales. Leur capacité d'autofinancement a connu une forte baisse. Pour continuer à investir, les collectivités ont dû recourir - modérément - à l'emprunt. Or le projet de loi de programmation des finances publiques ne leur laisse aucune marge pour rétablir le niveau total de leurs recettes d'investissement à un niveau plus satisfaisant.

Quant aux dotations d'investissement de l'État, elles constituent une ressource qui échappe en grande partie aux élus, puisque ces dotations sont librement réparties par les préfets sous forme de subventions aux projets locaux. Les associations d'élus se plaignent toutes de l'opacité qui entoure les décisions de subventionnement au titre de la DSIL, et du caractère arbitraire et discrétionnaire de ces décisions. De surcroît, à compter de l'an prochain, une part importante de la DSIL - pas moins de 200 millions d'euros - serait consacrée au financement d'un grand plan d'investissement dont les priorités, certes intéressantes, ont été définies sans que les collectivités territoriales aient eu leur mot à dire.

Enfin, la disparition de la réserve parlementaire prive les élus nationaux d'un moyen de soutenir de petits projets locaux qui n'auraient pas bénéficié, par ailleurs, de subventions suffisantes de l'État. Chacun d'entre vous l'a vécu sur le terrain ces derniers mois.

C'est pourquoi je crois nécessaire de créer, sur le modèle de l'actuelle commission d'élus compétente au sujet de la DETR, une commission départementale des investissements locaux compétente à la fois au sujet de la DETR et de la DSIL, et composée de représentants des maires et des présidents d'EPCI, ainsi que du président du conseil départemental et de deux députés et deux sénateurs élus dans le département. L'ensemble des parlementaires du département pourraient assister à ses réunions.

Très bien.

Cette commission des investissements locaux serait chargée de fixer chaque année les catégories d'opérations prioritaires et les taux minimaux et maximaux de subvention applicables à chacune d'elles. La liste arrêtée par le préfet des opérations à subventionner devrait être adressée à ses membres, et la commission serait saisie pour avis des projets excédant 100 000 euros.

En outre, dans un souci de transparence, la liste des opérations subventionnées et les avis de la commission devraient être rendus publics sur le site internet de la préfecture. Je rappelle que les attributions au titre de la réserve parlementaire étaient rendues publiques sur le site internet du Sénat !

Dans l'attente de la réforme de la fiscalité locale annoncée par le Gouvernement, et face aux menaces qui pèsent sur l'autonomie financière des collectivités territoriales, il m'a paru nécessaire de reconsidérer ce principe et les évolutions qu'il a connues au cours des dernières années.

La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a consacré le principe selon lequel « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources ». La loi organique du 29 juillet 2004 a défini ce qu'il fallait entendre par les expressions de « part déterminante » et de « ressources propres ».

Le problème, si j'ose dire, c'est qu'au fil du temps on a fait entrer dans le périmètre des ressources propres des choux et des carottes : des impôts locaux dont les assemblées locales déterminent le taux et l'assiette dans les limites prévues par la loi, et des parts de fiscalité nationale transférée sur lesquelles elles n'exercent strictement aucun pouvoir.

Le résultat, c'est que la part des ressources propres dans l'ensemble des ressources des collectivités n'a cessé d'augmenter, alors même que l'autonomie financière réelle des collectivités régressait.

La distinction entre dotations et fiscalité transférée est largement artificielle, et n'existe pas dans d'autres pays européens.

Il faudra donc un jour réfléchir à une modification de la loi organique de 2004 pour établir une définition plus rigoureuse des ressources propres, tout en fixant à un niveau raisonnable leur part minimale dans l'ensemble des ressources des collectivités. C'est précisément ce que proposaient en 2004 les commissions des lois et des finances du Sénat.

En tout état de cause, la prochaine réforme de la fiscalité locale doit être l'occasion de consolider l'autonomie financière des collectivités territoriales, c'est-à-dire leur faculté de maîtriser leurs ressources. Il faudra également trouver une plus juste conciliation de ce principe avec d'autres principes d'égale valeur que sont l'adéquation des ressources des collectivités aux charges qu'elles supportent, la prévisibilité de ces ressources, l'équité entre territoires, ou encore le maintien du lien entre le financement des services publics locaux et le contribuable local.

Bravo.

Je ne crois pas trahir le sentiment de mes collègues en vous disant que ce rapport est remarquablement clair et édifiant. Vous invitez donc, me semble-t-il, la commission à émettre un avis défavorable à l'adoption de ces crédits.

C'est la conclusion naturelle du rapport !

Je partage entièrement le point de vue que vous défendez dans votre exposé et ses conclusions parfaitement claires. Tous les projets de budget sont des exercices de camouflage.

Pas dans nos communes, mon cher collègue.

On a toutes les peines du monde à savoir de quels crédits les collectivités disposeront réellement. D'autant qu'il faut aussi tenir compte du fait que certains ministères voient leur budget diminuer alors qu'ils fournissent des aides indirectes aux collectivités territoriales. Les emplois aidés, par exemple, émargent sur le budget du ministère du travail pour un milliard d'euros. Sans compter les ponctions sur le budget des agences de l'eau. Si l'on regroupait toutes ces baisses, le budget serait plus lisible.

Le pire est à venir si le projet de loi de programmation des finances publiques est adopté. J'ai peine à comprendre ces propositions. Comment la diminution des dépenses des collectivités, y compris celles de fonctionnement, nous aide-t-elle à satisfaire les deux critères de Maastricht, à savoir diminuer le déficit de l'État et faire baisser l'endettement global du pays ? Si l'endettement baisse, ce sera au prix de l'investissement. La dette des collectivités locales représente 10 % de l'endettement public. À ce rythme, on mettra 30 ans pour atteindre les 60 % de Maastricht.

Je n'ai sans doute pas bien compris. Il faut dire que la pensée du Président de la République est particulièrement complexe.

Je tiens à féliciter le rapporteur pour son exposé très argumenté sur un sujet qui reste complexe même si nous connaissons bien le mécanisme des finances locales.

Le rouleau compresseur de destruction des collectivités locales est en marche, et les communes sont particulièrement visées. Cela fait des années que les communes fournissent des efforts en matière de fonctionnement avec pour objectif de dégager des moyens pour investir et soutenir leurs entreprises locales. Elles ne disposeront plus d'aucune marge de manoeuvre.

Je suivrai l'avis défavorable du rapporteur.

Je félicite Loïc Hervé pour son idée de créer une commission départementale des investissements locaux. Je voterai avec conviction en faveur de cet amendement.

Les amendements présentés font leur deuil de la réserve parlementaire, car leur auteur se rallie à l'idée que les sommes qui y étaient réservées sont désormais incluses dans la DETR. Nous devrions plutôt reprendre l'amendement de Philippe Bas, présenté avant l'été, pour créer une réserve parlementaire rénovée, sous la forme d'une nouvelle dotation de soutien à l'investissement. Ceux d'entre nous qui ont fait campagne cet été se sont rendu compte que les maires tenaient beaucoup à la réserve parlementaire et avaient très mal perçu sa suppression. Certains députés de La République en Marche ont même changé de position après avoir entendu les maires. La commission d'attribution de la DETR comprend déjà trente personnes. Cela relève-t-il vraiment de notre rôle de parlementaires d'y participer ?

C'est la loi organique du 15 septembre 2017 qui a fait disparaître la pratique de la réserve parlementaire. Il n'est pas possible de la rétablir par la loi ordinaire. Si nous souhaitions la réintroduire sous une autre forme, il nous faudrait franchir le barrage redoutable de l'article 40 de la Constitution... Je n'en ai pas pris l'initiative. Tant que nous n'aurons pas réussi à rétablir cette pratique républicaine que le Sénat avait rendue parfaitement transparente, mieux vaut nous rallier aux propositions de notre rapporteur.

Je m'associe aux louanges que mes collègues ont adressées au rapporteur. Je salue son choix de replacer l'examen des crédits de cette mission qui ne représentent que 4 % des transferts financiers de l'État aux collectivités dans le cadre plus large du projet de loi de programmation des finances publiques et de sa déclinaison dans le PLF 2018.

Les objectifs de ce projet de loi de programmation ne sont pas acceptables. La progression des dépenses de fonctionnement limitée à 1,2 % en valeur par an et pour l'ensemble des collectivités est intenable. La commission des finances a démontré que l'évolution tendancielle des dépenses retenue par le Gouvernement était largement sous-estimée. Le rapporteur a rappelé que les efforts structurels et les économies résultant de la non indexation sur l'inflation des rémunérations des fonctionnaires territoriaux n'étaient pas comptabilisés de sorte que l'objectif n'est pas de 13 milliards mais plutôt de 21 milliards d'euros d'économies à réaliser sur l'évolution tendancielle.

Il a également rappelé la décision du Gouvernement de plafonner les ratios d'endettement. Si l'on suit cette logique, un département peu endetté en 2017 qui investirait massivement dans le déploiement de la fibre optique dans les deux ans à venir, avec un amortissement sur trente ans grâce à une redevance, verrait son ratio exploser et serait pénalisé par la règle d'or, alors même que son investissement est utile.

Les mécanismes de correction envisagés mettent à mal l'autonomie financière de nos collectivités. Le rapporteur a rappelé les fortes inquiétudes des élus au sujet de la déclinaison des orientations du projet de loi de programmation dans le projet de loi de finances. Les économies se feront sur le dos des agents de la fonction publique territoriale, avec le gel du point d'indice et le rétablissement du jour de carence. Le Gouvernement a également fait des paris osés, notamment sur la baisse des dépenses liées au RSA. La suppression progressive de la taxe d'habitation n'est pas plus rassurante. Le mécanisme envisagé de limitation des hausses de taux n'est pas acceptable, car il entravera la capacité d'action des communes. Enfin, le Gouvernement nous présente comme une réforme ce qui n'en est pas une : les mesures adoptées ne règlent en rien les inégalités entre les contribuables et entre les communes.

Le rapporteur a rappelé que la DCRTP des communes allait entrer dans les variables d'ajustement. La progression des dotations de péréquation sera financée pour moitié sur la dotation forfaitaire et pour l'autre sur ces variables d'ajustement. On donne d'une main ce qu'on reprend de l'autre.

L'article 58 prévoit l'automatisation du versement du fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA). Il faudra veiller à ce que le coût induit ne soit pas répercuté sur le budget des collectivités.

À l'article 59, la pérennisation de la DSIL est une bonne chose. Toutefois, l'augmentation des autorisations d'engagement relève d'une mesure de périmètre car elles bénéficient du reversement de l'enveloppe « contrats de ruralité » en provenance de la mission « Politique des territoires ». On peut s'interroger sur la répartition des 615 millions d'euros de la DSIL entre le volet réservé aux grandes priorités de l'aménagement du territoire qui n'ont pas été négociées par les collectivités territoriales et les contrats de ruralité qui ne sont pas financés à hauteur de ce qu'ils devraient être.

À l'article 59 bis, les députés ont prévu que la DETR bénéficiera de 50 millions d'euros supplémentaires issus de l'ancienne réserve parlementaire. Pourquoi ne pas aussi affecter à la DETR le reste de la réserve parlementaire ? Il manque encore 42 millions d'euros... Les rapporteurs spéciaux de la commission des finances déposeront un amendement en ce sens.

Le seuil d'examen des dossiers par les commissions d'attribution de la DETR est ramené de 150 000 à 100 000 euros, ce qui est encore trop élevé. Dans beaucoup de départements, les subventions de la DETR tournent autour de 10 000 à 20 000 euros. Il faudrait abaisser le seuil à 50 000 euros.

Je souscris pleinement à la proposition du rapporteur de soumettre à une même commission l'examen des attributions au titre de la DETR et de la DSIL. Le nombre de sièges réservés aux parlementaires mériterait d'être revu.

L'article 60 propose d'augmenter le DSU et la DSR de 90 millions d'euros chacune. Il faudrait aller plus loin, car les différences restent importantes entre les collectivités. Les dotations de péréquation servent à les atténuer.

Il est également prévu d'élargir les conditions d'éligibilité à la dotation politique de la ville. J'y suis défavorable car ce serait du saupoudrage. Il faut concentrer l'effort si l'on veut réduire les inégalités territoriales et sociales. Mieux vaudrait revenir à ce qui avait été décidé dans la précédente loi de finances.

Le rapport de notre collègue va dans le sens de mes analyses. Je soutiendrai son avis et ses amendements.

Je suis en accord quasi complet avec le panorama dressé par notre rapporteur. On déresponsabilise les élus par un double mouvement de recentralisation et de baisse des moyens. On fragilise ainsi le principal levier de l'action publique avec pour effet de défaire le lien social.

En avril 2014, un mois après le renouvellement municipal, Manuel Valls annonçait un plan couperet de contribution à la réduction du déficit public avec une participation des collectivités territoriales à hauteur de 13 milliards d'euros. Aujourd'hui, le Gouvernement pratique la technique de l'étouffeur ottoman qui aboutit aux mêmes effets.

En ce qui concerne l'autonomie financière des collectivités locales, l'investissement public local est un bon marqueur pour la mesurer.

Hier, le Premier ministre a suggéré que le champ de la contractualisation prévue par le projet de loi de programmation concerne les 600 collectivités dont les budgets sont les plus importants plutôt que les 300 les plus peuplées. Une telle mesure ne sera pas sans effet sur l'investissement public local...

On observe également une mise sous tutelle des collectivités avec l'instauration d'un ratio sur le nombre d'années d'endettement possible. J'ai été ministre délégué à la ville. Je sais que des centaines d'agglomérations ont rehaussé leur niveau d'endettement pour bénéficier de l'effet de levier du plan de cohésion sociale de M. Borloo. Elles se sont parfois engagées à plus de huit ou neuf années d'endettement, tout en sachant que l'effet de levier positif ferait redescendre rapidement leur niveau d'endettement.

Avec la mesure annoncée par le Premier ministre, l'effet de levier risque d'être négatif. Au cours des vingt dernières années, les plans de relance significatifs sont intervenus à la fin du gouvernement Jospin, à l'époque de M. Borloo, puis au moment du grand emprunt lancé par Nicolas Sarkozy. Le plan de cohésion sociale a augmenté de 50 % le nombre de constructions nouvelles dans le pays et réduit le chômage de 10,3 % à 7,6 % grâce à la création d'emplois dans le secteur du bâtiment et aux emplois d'insertion. L'investissement public local risque aujourd'hui d'entrer dans une spirale négative. L'autonomie financière des collectivités locales n'est pas le champ réservé de la commission des finances. C'est aussi un sujet pour la commission des lois.

Je tiens à souligner l'excellence de ce rapport.

Pourquoi étouffer les collectivités locales, alors que leur dette ne représente que 10 % des 2 200 milliards d'euros de dette nationale et qu'on sait qu'elle sera remboursée ? On entretient l'idée que les maires seraient de mauvais gestionnaires. On les prive de leur autonomie, on les infantilise. De mon côté, je fais confiance aux élus locaux qui ont tracé des trajectoires vertueuses en réduisant leurs dépenses de fonctionnement pour se ménager des possibilités d'investissement. Que se passera-t-il pour eux ? En Aveyron, nous avons réduit notoirement notre personnel pour continuer d'investir 40 millions d'euros par an dans les routes. Ce n'est pas rien, d'autant que dans le BTP 60 % de l'investissement est public.

Ne soyons pas naïfs. L'attribution de la DETR dépend du bon vouloir des préfets. Je souhaite que les députés et les sénateurs participent aux commissions départementales et que l'avis de celles-ci s'impose aux préfets. Il faut aussi abaisser le seuil d'éligibilité à la DETR qui est d'un grand secours pour nos petites communes.

Je salue le talent de notre rapporteur qui a su se montrer convaincant et brillant. Je regrette qu'il ait mis tout son talent au service d'un postulat au lieu de resituer chaque point de son raisonnement dans un contexte global. J'espère que nous parviendrons dans l'examen de ce PLF à relever le défi collectif de l'insoutenabilité de la dépense publique en nous tenant à l'écart de tout parti-pris pour mieux examiner chacun des enjeux : autonomie des collectivités, refonte de la fiscalité, pacte entre l'État et les collectivités, entre autres.

On peut saluer l'exhaustivité de la présentation qui nous a été faite. Je suis favorable à un système consultatif sur la répartition des moyens de l'État au niveau départemental. La représentation des parlementaires au sein des instances d'attribution est trop faible.

Toutefois, il est incontestable que, pour la première fois depuis longtemps, dans ce projet de loi de finances, le total des concours financiers de l'État aux collectivités locales reste stable à 100 milliards d'euros. Le projet de loi de programmation ne prévoit qu'un mécanisme de modération de la croissance de la dépense globale des collectivités. Le Sénat l'a voté il y a huit jours. Si l'on considère que nous sommes tous coresponsables des finances publiques de ce pays, il est cohérent que ce Gouvernement propose aux collectivités locales un système de régulation. Le taux de 1,2 % est un plancher qui sera complété par des facteurs d'adaptation. Cela se traduira par une amélioration du financement de l'investissement. Si les recettes des collectivités augmentent à plus de 1,2 %, la part d'autofinancement tendra à la hausse, ce qui facilitera le financement des investissements.

On peut discuter l'utilité d'un système de vérification de la soutenabilité de la dette. Ce système existe déjà, cependant, sous la forme du réseau d'alerte. Il est nécessaire de faire obligation aux responsables d'un exécutif local de présenter à leur instance délibérante la manière dont ils maîtriseront leur endettement.

La refonte de la fiscalité locale qui a été annoncée est le résultat d'un choix : fallait-il garder un système que peu de gens estiment satisfaisant ou s'engager dans une refonte ? Toutes les bonnes idées sont à prendre pour construire un système de financement pérenne des collectivités locales.

Quant à la définition de l'autonomie financière donnée par la loi organique de 2004, quelques majorités se sont succédé depuis et aucune ne l'a modifiée...

Je me retrouve complètement dans ce rapport qui ne part pas d'un postulat mais d'un constat. La réduction de l'autonomie financière des collectivités et la mise sous tutelle des 600 plus grandes collectivités contribuent à la réduction de leur autonomie de gestion.

On répond aux inquiétudes des élus sur la suppression de la taxe d'habitation en recourant au principe du dégrèvement plutôt qu'à une exonération. Mais les maires s'inquiètent de la manière dont on prendra en compte les nouveaux habitants qui arriveront dans les communes. Ils s'interrogent aussi sur les modalités de recouvrement du produit des éventuelles hausses de la taxe d'habitation. L'État nous explique qu'il ne faut pas s'inquiéter, car le montant est marginal. J'ai du mal à comprendre comment le système pourra être rentable.

Les charges qui pèsent sur les collectivités locales augmenteront d'une manière ou d'une autre, que cela résulte de l'attribution de nouvelles missions ou de la suppression de transferts financiers. Ainsi, les communes qui restent compétentes pour émettre des titres d'identité assumeront le surcoût de cette charge. Celles qui n'assureront plus ce service devront mettre en place un accueil, ce qui engendrera également un surcoût. Il en va de même au sujet du PACS qui a été transféré des tribunaux aux mairies sans aucune compensation. Avec la fin des emplois aidés, le Président de la République a déclaré que l'État n'avait plus à subventionner les emplois dans les communes. Quel impact cette décision aura-t-elle sur leur budget ?

Je suis hostile à l'idée de seuil en ce qui concerne la consultation de la commission d'attribution de la DETR. Dès lors qu'on supprime la réserve parlementaire, la représentation nationale dans le département doit avoir connaissance de tous les besoins exprimés par les communes, y compris les plus petites.

La mise sous tutelle des collectivités que le Gouvernement prévoit pour faire des économies n'ira pas sans porter préjudice aux citoyens. Elle renforcera encore les doublons d'administration qui existent sous une forme systématique entre l'État et les collectivités territoriales. C'est là qu'il faudrait faire porter les économies.

Je remercie M. Collombat d'avoir rappelé d'autres mauvaises nouvelles au-delà du périmètre de cette mission. Je remercie aussi Mme Troendlé qui a rappelé que l'excédent de fonctionnement servait à l'investissement. Si l'on se trompe d'exercice, on risque d'avoir un double effet pervers.

Monsieur Marie, j'aurais pu me livrer à une longue digression sur la notion de contractualisation. Je ne suis pas certain que ce qui est prévu par le projet de loi de programmation relève du contrat...

Je souscris au souhait de certains d'avoir une vision globale et de long terme. Mais le Gouvernement met la charrue avant les boeufs. Alors qu'il veut une grande réforme de la fiscalité locale, il commence par supprimer un impôt sans aucune discussion préalable. C'est nous refaire le coup de la taxe professionnelle !

Qui a voté sa suppression ?

Peu importe. En 2018, les élus locaux constateront en fonctionnement et en investissement les conséquences de ce budget.

Nous prenons date.

La réforme de la taxe professionnelle a été engagée par Dominique Strauss Kahn.

Sa suppression a été décidée sous le quinquennat de M. Sarkozy.

Le regard rétrospectif n'a d'utilité que s'il éclaire la discussion...

Je vous propose quatre amendements aux articles rattachés à cette mission. Le premier, à l'article 59, a pour objet de confier au préfet de département, plutôt qu'au préfet de région, l'attribution des subventions au titre de la dotation de soutien à l'investissement local. Le deuxième, à l'article 59 bis, tend à instituer une commission départementale des investissements locaux, certains points pouvant prêter à discussion, comme la présence du président du conseil départemental et le seuil de saisine de cette commission. Les deux derniers amendements à l'article 60 sont rédactionnels.

Ces amendements permettraient de montrer l'intérêt du Sénat pour l'investissement local.

Il serait utile de relever le nombre de parlementaires au sein de la commission.

La mission « Immigration, asile et intégration » se divise en trois grands secteurs : l'immigration régulière, l'immigration irrégulière, l'asile ; ce dernier est distinct, puisque cette politique est liée à l'application de la convention de Genève du 28 juillet 1951. Cette mission est dotée de 1,3 milliard d'euros de crédits, en hausse de 10,44 % en autorisations d'engagement (AE) par rapport à 2017.

Les efforts sont inégaux selon les secteurs. Pour l'asile, la hausse est de 11,25 % en AE et les crédits représentent 73,66 % de la mission. Dans le domaine de la lutte contre l'immigration irrégulière, les crédits sont en baisse de 7,18 % en AE.

L'immigration régulière a concerné 227 923 personnes en 2016 : elle est principalement familiale (88 510 personnes) et étudiante (73 324 personnes), l'immigration de travail représentant 22 792 personnes et l'immigration humanitaire 28 751 personnes. L'augmentation de ce flux (+ 4,78 % par rapport à 2015) est principalement due aux régularisations d'étrangers en situation irrégulière intervenues en application de la circulaire « Valls » de 2012.

L'intégration est une politique en souffrance. Certes, l'augmentation de 5,56 % de la subvention de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) permettra l'embauche de 35 équivalents temps plein (ETP). Mais l'asile devient le nouvel axe majeur de l'action de l'office : il occupe le tiers de ses effectifs. L'enjeu d'intégration, qui était le métier premier de l'OFII, n'est plus prioritaire.

On assiste ainsi, depuis 2015, à une forte réduction du périmètre des visites médicales organisées par l'OFII, notamment auprès des étudiants, ce qui pose problème en termes de santé publique.

De même, le bilan du contrat d'intégration républicaine (CIR), créé en 2016, est décevant. On est passé de 240 heures de formation linguistique en 2012 à 148 heures en 2018, ce qui est nettement insuffisant pour l'apprentissage de la langue française. Les immigrés, qui étaient autrefois d'origine latine, sont maintenant plutôt arabophones : il leur faut souvent davantage d'heures de formation pour apprendre la langue française. Les objectifs que se fixe le Gouvernement en matière d'intégration sont inatteignables sans un changement de méthode et un renforcement des moyens.

S'agissant de l'asile, le flux est en constante augmentation depuis la fin des années 2000, avec une hausse de 62 % entre 2010 et 2016. Le nombre de demandeurs d'asile atteindra sans doute 100 000 à la fin de l'année 2017, auquel il faut ajouter 20 000 personnes soumises aux accords de Dublin. Enfin, environ 53 600 personnes sont déboutées du droit d'asile chaque année : elles ne font l'objet d'aucun suivi spécifique et sont rarement éloignées du territoire.

Les délais prévus par la loi du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d'asile ne sont pas tenus : alors que l'objectif était de traiter la demande d'asile en 240 jours, ce délai est en réalité de 449 jours. Le budget de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) augmentera en 2018 de 6,8 %, avec 15 ETP supplémentaires, ce qui est opportun. Il en ira de même pour celui de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA), qui bénéficiera de 46 ETP supplémentaires.

Une réforme structurelle est nécessaire pour réduire les délais de traitement des demandes d'asile, du dépôt de la demande dans les plateformes d'accueil des demandeurs d'asile jusqu'au jugement.

Le projet de loi de finances pour 2018 prévoit une hausse de l'allocation pour demandeurs d'asile (ADA), dont le montant prévisionnel est toutefois inférieur de 36,9 millions d'euros à la consommation de 2017. Cette augmentation s'explique par la réévaluation du montant additionnel de l'allocation à la suite d'une décision du Conseil d'État.

En ce qui concerne l'hébergement des demandeurs d'asile, le retard est difficile à rattraper : au total, les centres d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA) et les hébergements d'urgence des demandeurs d'asile (HUDA) comptent 80 000 places. Seuls 61 % des demandeurs d'asile et des « dublinés » sont hébergés.

Les efforts sont donc à poursuivre en matière d'accueil matériel des demandeurs d'asile. On constate que le coût journalier par place en hébergement d'urgence est d'environ 16 euros, contre 27 euros dans les centres d'accueil et d'orientation (CAO), créés dans l'urgence pour gérer la crise migratoire.

On peut aussi regretter la suppression de l'aide aux communes qui permettait d'appuyer les efforts d'hébergement des demandeurs d'asile et des réfugiés.

L'hébergement des réfugiés est une question importante pour le Sénat. Il existe aujourd'hui 42 centres provisoires d'hébergement (CPH) pour 2 207 places. Le budget des CPH est en hausse de 66 % en 2018, afin de créer 3 000 nouvelles places. J'ai visité le dispositif provisoire d'hébergement pour les réfugiés statutaires (DPHRS) de Paris, piloté par France terre d'asile, qui est innovant en termes d'accueil, avec des appartements partagés. Il est satisfaisant de constater que 76 % des personnes accueillies accèdent ensuite à un logement pérenne et 56 % à un emploi.

Nous n'avons obtenu aucune donnée précise du ministère de l'intérieur sur le nombre d'étrangers en situation irrégulière présents sur notre territoire. Le seul indicateur, imparfait, est le nombre de bénéficiaires de l'aide médicale d'État (AME), qui s'élevait à 311 310 à la fin de 2016, en augmentation de 49 % depuis 2011.

On peut déplorer que les crédits de la lutte contre l'immigration irrégulière soient en baisse de 7 % dans le projet de loi de finances pour 2018.

S'agissant des mesures d'éloignement, les résultats sont insuffisants : sur 92 076 mesures prononcées en 2016, seules 16 489 ont été exécutées, dont 12 961 éloignements forcés. Le nombre de ces derniers est en baisse.

Les raisons de cet échec sont diverses : l'intervention du juge des libertés et de la détention (JLD) après 48 heures de rétention, ce délai ne permettant pas toujours aux services de produire devant le juge un dossier complet, des moyens humains insuffisants (1 500 ETP pour les centres de rétention administrative, 300 ETP pour les éloignements forcés), moins de la moitié des laissez-passer consulaires délivrés dans les délais par les pays d'origine.

Sur cette dernière question, la France est liée par 47 accords de réadmission avec des pays d'origine, qui n'ont pas changé depuis 2009. Ce sont essentiellement les pays d'Afrique du Nord et quelques pays d'Afrique subsaharienne qui posent problème. Il faudrait renégocier des accords de réadmission plus fermes. Un ambassadeur chargé des migrations a été désigné en septembre dernier pour traiter cette question. Sa tâche s'annonce ardue.

Les crédits du projet de loi de finances pour 2018 sont donc largement insuffisants : environ 14 500 éloignements forcés sont budgétés, soit moins qu'en 2014 et 2015.

Aux termes des accords de Dublin, l'État de l'Union européenne responsable du traitement de la demande d'asile est celui dans lequel les empreintes du demandeur ont été recueillies. Je signale que 62 % des étrangers interpellés par la direction centrale de la police aux frontières (DCPAF) refusent de donner leurs empreintes digitales. Certains pays, au moment de la crise migratoire, ont d'ailleurs sciemment évité d'enregistrer les empreintes des demandeurs.

Seuls 10 % des « dublinés » sont effectivement transférés vers l'État membre dans lequel ils sont entrés en Europe. En France, leur rétention a été remise en cause par un arrêt de la Cour de cassation du 27 septembre 2017. L'Assemblée nationale examinera le 7 décembre prochain une proposition de loi tendant à régler le problème soulevé par cette jurisprudence. Le Sénat pourrait en débattre début 2018.

Par ailleurs, des projets du Gouvernement mettent les centres de rétention administrative (CRA) sous forte tension. L'attentat de Marseille du 1er octobre 2017 a conduit à augmenter les placements en rétention : le taux d'occupation est proche de 100 % aujourd'hui, contre 60 % en 2016. La volonté du Gouvernement d'augmenter la durée de rétention de 45 à 90 jours accroîtra encore la pression.

Comment financer ces dépenses supplémentaires des CRA ? Les crédits prévus dans le projet de loi de finances pour 2018 sont largement insuffisants.

En conclusion, j'observe que le Gouvernement tient un discours ferme en matière d'immigration, je reconnais que les crédits de la mission sont globalement en hausse mais des difficultés majeures persistent. Dans le domaine de l'immigration régulière, on constate une absence de politique migratoire et une insuffisance des moyens consacrés à l'intégration ; dans celui du droit d'asile, il faudrait une réforme structurelle pour réduire le délai de traitement des demandes, organiser un suivi des déboutés et rattraper le retard en matière d'hébergement ; enfin, en matière d'immigration irrégulière, le taux d'éloignement est très insuffisant, les crédits sont en baisse, les accords de Dublin sont à bout de souffle et le financement des CRA est manifestement sous-budgété.

Par conséquent, je propose de donner un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « Immigration, asile et intégration ».

S'agissant de l'aide financière apportée aux communes qui accueillent des demandeurs d'asile, je veux aussi relever une contradiction dans l'application de la loi « solidarité et renouvellement urbains » (SRU) du 13 décembre 2000. Si les personnes sont accueillies dans un centre d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) ou un centre d'accueil pour demandeurs d'asile, celui-ci fait partie des types d'hébergement pris en compte au titre de la contribution à la construction de logements sociaux. Les centres d'accueil de l'hébergement d'urgence en sont exclus. Cette asymétrie ne me semble pas justifiée.

Je remercie le rapporteur pour son exposé très complet.

Je suis d'accord avec lui, les centres de rétention administrative (CRA) sont sous tension. Des policiers font quelquefois 800 kilomètres pour conduire un étranger placé en rétention dans un CRA... Par ailleurs, il faut quelquefois attendre un ou deux mois pour déposer une demande d'asile en préfecture. Quelle est alors l'utilité de placer ces personnes dans un CRA alors que leur demande d'asile n'a pas encore été déposée ?

Quel est l'impact de la décision de la Cour de cassation du 27 septembre 2017 relative aux « dublinés » sur le nombre de libérations prononcées par les juges des libertés et de la détention ?

Je suivrai l'avis défavorable du rapporteur sur les crédits de la mission « Immigration, asile et intégration ».

Je félicite le rapporteur pour la qualité de son travail. S'agissant de l'immigration clandestine, les chiffres de Mayotte ne figurent pas dans les chiffres nationaux. Or ce territoire a été érigé en département en 2011. En 2016, le nombre de reconduites à la frontière à Mayotte s'est élevé à 22 000. Pour quelle raison les résultats de Mayotte ne sont-ils pas pris en considération ?

Vous avez indiqué que la seule manière de comptabiliser l'immigration clandestine était de se référer au nombre de bénéficiaires de l'aide médicale d'État (AME). Or cette aide n'est pas applicable à Mayotte. Les répercussions sont très lourdes : sans recensement efficace de l'immigration irrégulière, les dotations ne suivent pas. Or il est pratiquement impossible de procéder au recensement des clandestins.

Le rapport de M. Buffet est équilibré, car il met l'accent aussi bien sur les aspects positifs que négatifs. Nous devons faire preuve d'une certaine mesure sur le sujet car, depuis cinq ou dix ans, aucune majorité n'a trouvé les budgets nécessaires pour traiter exhaustivement la question.

L'augmentation des effectifs de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) et de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) doit être soulignée, tout comme l'effort en faveur de l'hébergement des réfugiés.

Le rapporteur a eu raison de relever les insuffisances en matière d'intégration, notamment en matière linguistique.

La situation de Mayotte et celle de la Guyane sont intenables. Pour Mayotte, il faudrait parvenir à un accord diplomatique avec les Comores.

Il faut aussi évoquer les « bateaux de la mort » en Méditerranée, qui ont causé la mort de milliers de personnes. Des mesures ont été prises en lien avec l'Union européenne, mais elles sont insuffisantes face à ce drame.

Le Président de la République a manifesté la volonté d'éloigner les déboutés du droit d'asile et les migrants en situation irrégulière. Pourtant, nous n'en trouvons aucune trace dans les crédits budgétaires. Pouvez-vous nous apporter des précisions sur ce point ?

Monsieur Sueur, les problèmes humains n'ont pas de couleur politique. L'absence de volonté réelle de mettre à plat notre politique migratoire nous pose des problèmes. La région Île-de-France est particulièrement sous tension. En nous refusant à appliquer certaines mesures quelque peu difficiles, nous ne parvenons pas à prendre correctement en charge les étrangers en situation régulière.

Monsieur Richard, concernant l'intégration de l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile dans la loi « solidarité et renouvellement urbains » (SRU), nous pourrons profiter du prochain texte sur l'asile et l'immigration pour examiner cette proposition.

S'agissant des conséquences de la décision de la Cour de cassation du 27 septembre 2017, l'État continue de placer dans des centres de rétention administrative les « dublinés », mais leur situation est juridiquement fragile. Ces étrangers sont la plupart du temps libérés en cas de recours. C'est la raison pour laquelle une proposition de loi a été très rapidement déposée sur cette question.

Pour ce qui concerne Mayotte et la Guyane, nous ne parvenons pas à obtenir de chiffre précis sur l'immigration irrégulière, ce qui est très dommageable.

Sur la situation en Méditerranée, le Sénat a été entendu. L'Europe, avec l'aide de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) et du Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR), a mis en place des dispositifs avec les pays d'origine. L'OFPRA a ainsi monté une mission en Libye pour aider des personnes qui étaient victimes de pratiques abominables de traite humaine.

Pour répondre à André Reichardt, nous n'avons pas fait de progrès en matière d'accords de réadmission - à part avec l'Albanie. L'ambassadeur chargé des migrations vient juste d'entrer en fonctions.

Pour conclure, même si certains progrès sont à saluer, la politique migratoire est une chaîne, dont on mesure la force à la résistance du maillon le plus faible. Tant que nous n'aurons pas fait de progrès sur la question de l'immigration irrégulière, nous serons toujours en difficulté.

Mon rapport pour avis porte sur les crédits de trois des quatre programmes de la mission « Sécurités », prévus par le projet de loi de finances pour 2018 : le programme 152 « Gendarmerie nationale » ; le programme 176 « Police nationale » ; le programme 207 « Sécurité et éducation routières ».

Les programmes « Gendarmerie nationale » et « Police nationale » recouvrent, à plus de 85 %, la rémunération des forces de sécurité intérieure. Ils comprennent également les crédits alloués à l'acquisition des équipements et matériels des forces de l'ordre, ainsi qu'à l'entretien du parc immobilier de la police et de la gendarmerie.

Le programme « Sécurité et éducation routière » comprend le financement des campagnes de prévention de sécurité routière, la formation des inspecteurs du permis de conduire ainsi que le financement du permis à taux zéro.

Le programme 161 « Sécurité civile » fait quant à lui l'objet d'un avis distinct, présenté par notre collègue Catherine Troendlé.

Disons-le d'emblée : la consolidation du budget sécurité, qui doit être objectivement relevée, demeure très largement insuffisante au regard de la dégradation de la situation des forces de sécurité intérieure et du contexte sécuritaire sur notre territoire.

Face au maintien d'un niveau élevé de délinquance et à l'émergence de nouvelles menaces - la menace terroriste tout d'abord qui, comme l'a rappelé le ministre de l'intérieur devant notre commission la semaine dernière, demeure à un niveau élevé ; l'augmentation de la pression migratoire ensuite -, le budget de la mission « Sécurités » a fait l'objet d'une consolidation au cours des dernières années.

Entre 2010 et 2017, il a en effet augmenté de 16,3 % en autorisations d'engagement et de 8,9 % en crédits de paiement. Cette évolution à la hausse a notamment été alimentée par l'adoption de différents plans sectoriels au cours des deux dernières années : les plans de lutte contre le terrorisme, d'une part ; le plan de lutte contre l'immigration clandestine, d'autre part.

La hausse des crédits de la mission se poursuivra en 2018 : son budget, hors sécurité civile, s'élèvera à 19,8 milliards d'euros en autorisations d'engagement et à 19,26 milliards d'euros en crédits de paiement, soit des augmentations de 2,36 % et de 1,34 % par rapport aux crédits inscrits dans la loi de finances initiale pour 2017.

Toutefois, en euros constants et compte tenu des prévisions d'inflation du Gouvernement, cette augmentation sera en réalité moindre et ne s'élèvera qu'à 1,34 % en autorisations d'engagement et à 0,59 % en crédits de paiement.

L'évolution des crédits varie d'un programme à l'autre. Le budget de la police nationale augmente de 3,4 % en autorisations d'engagement et de 2 % en crédits de paiement. L'effort pour la gendarmerie nationale est nettement moindre : les crédits du programme 152 augmentent en effet de 1,12 % en autorisations d'engagement et de 0,57 % en crédits de paiement. Enfin, le budget de la sécurité routière est lui aussi en augmentation, de 2,9 % en autorisations d'engagement et de 1,85 % en crédits de paiement.

La hausse du budget de la mission « Sécurités » se traduit notamment par une augmentation des effectifs opérationnels. Le Président de la République a annoncé la création, sur l'ensemble du quinquennat, de 10 000 emplois opérationnels, dont 7 500 pour la police et seulement 2 500 pour la gendarmerie.

En 2018, il est prévu de créer 1 376 emplois supplémentaires dans la police nationale et 459 emplois supplémentaires dans la gendarmerie nationale. Ces effectifs complémentaires seront principalement destinés à renforcer les capacités opérationnelles des forces de sécurité intérieure.

Ne nous limitons toutefois pas aux seules annonces ! En effet, l'application aux forces de sécurité intérieure, depuis 2016, de la directive européenne du 4 novembre 2003 sur le temps de travail, a entraîné une réduction importante des capacités opérationnelles au sein de la police comme de la gendarmerie. Selon les informations qui m'ont été communiquées, les créations de postes annoncées permettront tout juste de combler cette réduction des capacités opérationnelles.

Il y a là un véritable sujet de préoccupation. Le Gouvernement semble avoir écarté de ses calculs l'impact de cette directive, qui est pourtant loin d'être neutre pour nos forces de sécurité intérieure.

La principale difficulté de ce budget réside toutefois dans l'insuffisance des dotations de fonctionnement et d'investissement allouées aux deux forces.

Au cours des auditions et des déplacements que j'ai effectués, l'ensemble des forces de sécurité, sans distinction de corps, de grades, de niveau d'exécution ou d'affectation, ont à l'unanimité insisté sur la nécessité de doter les agents des moyens nécessaires pour mener à bien leurs missions.

Ce qu'ils relèvent en effet n'est pas tant le manque d'effectifs que les conditions matérielles difficiles dans lesquelles ils travaillent, conséquence d'un sous-investissement chronique pendant de nombreuses années.

La modernisation des moyens de la police nationale et de la gendarmerie est un enjeu fondamental pour garantir l'efficacité des agents et lutter contre leur mal-être croissant. La multiplication des suicides au cours des dernières semaines, qui a touché aussi bien les forces de police que celles de gendarmerie, est extrêmement préoccupante. Il est urgent de trouver des réponses.

Certes, le projet de loi de finances pour 2018 prévoit une augmentation des crédits de fonctionnement et d'investissement. Cette augmentation s'élève, pour la police nationale, à 13,1 % en autorisations d'engagement et à 1,6 % en crédits de paiement. Pour la gendarmerie, la hausse sera de 4,1 % en autorisations d'engagement et de 1 % en crédits de paiement.

Toutefois, cette augmentation apparaît très largement insuffisante au regard des difficultés rencontrées sur le terrain. Premier sujet de préoccupation : la formation. Les recrutements importants prévus au cours des prochaines années appellent nécessairement un investissement important en matière de formation initiale. De même, l'émergence de nouvelles menaces nécessite qu'un effort soit conduit en matière de formation continue.

Le projet de loi de finances semble ne pas tenir compte de ces enjeux. Prenons l'exemple de la police nationale : les crédits de formation seront en baisse de 10 % en 2018, alors même qu'il est prévu de créer 1 376 emplois supplémentaires.

Deuxième difficulté constatée : les équipements. Il faut reconnaître que les plans de lutte contre le terrorisme et le plan de sécurité publique mis en oeuvre dans l'urgence à l'automne dernier ont permis d'engager une mise à niveau des équipements des forces de sécurité intérieure (armements, équipements de protection).

En revanche, l'état des parcs automobiles de la police et de la gendarmerie est aujourd'hui très préoccupant. En raison d'un sous-investissement chronique, ils ont subi en quelques années un important vieillissement et deviennent obsolètes.

À titre d'exemple, l'âge moyen des véhicules de la police est de 6 ans et 9 mois ; il était de 4 ans et 10 mois en 2010. La situation du parc de la gendarmerie est tout aussi inquiétante : l'âge moyen des véhicules est de plus de 8 ans, et le kilométrage moyen supérieur à 130 000 kilomètres.

L'effort budgétaire consenti en 2018 n'est pas à la hauteur des besoins. Pour la police nationale, il est prévu d'acquérir 2 500 véhicules, alors qu'il en faudrait 4 000. La même observation vaut pour la gendarmerie : le projet de loi de finances prévoit l'acquisition de 3 000 véhicules, pour un besoin estimé à 3 500. Ce sous-investissement ne permettra pas de renverser la tendance et aura des conséquences importantes sur les capacités opérationnelles de nos forces.

Troisième sujet de préoccupation dans ce budget : l'immobilier. L'insuffisance chronique des crédits de fonctionnement et d'investissement dédiés à l'entretien et à la rénovation des bâtiments de la police et de la gendarmerie a conduit aujourd'hui à un niveau très avancé de délabrement des parcs domaniaux.

Le projet de loi de finances pour 2018 prévoit une augmentation des crédits d'entretien et de rénovation immobilière. L'investissement prévu demeure toutefois bien en deçà non seulement de l'ampleur des besoins de rénovation, mais aussi de leur urgence.

Pour la police, l'augmentation des crédits d'investissement est de 7 % en autorisations d'engagement et de 17 % en crédits de paiement. Toutefois, depuis plusieurs années, ces crédits d'investissement sont victimes des mesures de régulation budgétaire. Ainsi, en 2017, l'annulation de 110 millions d'euros de crédits d'investissement a contraint la police nationale à renoncer à quatre importants chantiers de rénovation.

La gendarmerie nationale dispose, quant à elle, d'un important parc domanial, constitué en grande partie des logements mis à disposition des gendarmes et de leurs familles, pour nécessité de service. En raison de l'état d'insalubrité de certains logements, un plan immobilier d'urgence a été lancé pour la période 2015-2020. Entre 2015 et 2017, 70 millions d'euros annuels ont été inscrits au budget et ont permis de rénover 13 000 logements.

Le projet de loi de finances pour 2018 prévoit l'attribution d'une enveloppe de 100 millions d'euros pour procéder à la réhabilitation de 5 900 logements supplémentaires. Cet investissement est toutefois en deçà de l'effort nécessaire pour réhabiliter les 76 300 logements de la gendarmerie. La direction générale de la gendarmerie nationale estime que la mise à niveau du parc immobilier nécessiterait un investissement annuel de 300 millions d'euros, soit le triple de ce qui est prévu par le projet de loi de finances.

La gendarmerie fait face à une autre difficulté : en raison des mesures de régulation budgétaire, elle a accumulé au cours des deux derniers exercices une importante dette sur les loyers, qui devrait atteindre, à la fin de l'année 2017, 114 millions d'euros en autorisations d'engagement et 92 millions d'euros en crédits de paiement.

Aucun crédit n'est prévu dans le projet de loi de finances pour permettre de résorber cette dette. Pour faire face au risque de dérive budgétaire, la gendarmerie a d'ores et déjà annoncé qu'elle serait contrainte de réduire les autres dépenses de fonctionnement, ce qui pèsera nécessairement sur les budgets d'équipement, dont on sait parfaitement qu'ils sont très largement sous-dotés.

Doter la police et la gendarmerie de moyens suffisants et modernes doit être hissé au rang des priorités ! C'est la condition de la renaissance de nos forces de sécurité, motivées et adaptées aux temps modernes, préparées à affronter une menace globale dont les caractéristiques sont à mille lieux de la sécurité à la Vidocq ou à la Fouché !

Pour finir, je dirai quelques mots de la lutte contre l'immigration irrégulière, mission qui a revêtu une importance particulière au cours des deux dernières années pour nos forces de sécurité intérieure, et à laquelle j'ai consacré une partie de mon rapport.

Face à la forte pression migratoire, la France a su s'organiser. Sur le plan législatif et réglementaire tout d'abord, rappelons que le Parlement vient d'adopter la loi du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme, qui prévoit notamment un renforcement des contrôles d'identité autour des principaux ports et aéroports, en élargissant les possibilités de contrôle aux frontières terrestres.

Sur le plan opérationnel, la lutte contre l'immigration irrégulière a nécessité une mobilisation massive des forces de sécurité : la police aux frontières, bien entendu, dont c'est la mission première, mais également les compagnies républicaines de sécurité ainsi que les forces mobiles de la gendarmerie nationale et des militaires de l'opération Sentinelle.

Des dispositifs novateurs ont été mis en place afin d'assurer une coordination entre les forces de l'ordre. À Menton, premier point d'entrée pour l'immigration irrégulière en France, un dispositif regroupe ainsi des agents de la police et de la gendarmerie. C'est un exemple parfait de coopération, qui a démontré son efficacité et qu'il serait intéressant de calquer dans d'autres domaines d'action.

Il est toutefois regrettable que l'efficacité de nos agents soit freinée par des difficultés matérielles. À Menton, la police aux frontières est contrainte de louer des véhicules pour assurer les réacheminements à la frontière des personnes interpellées en situation irrégulière, véhicules qui ne présentent pas les conditions élémentaires de sécurité. Les forces de sécurité ne disposent pas non plus de caméras infrarouges ou d'équipements intensificateurs de lumière, qui seraient pourtant essentiels pour assurer des contrôles efficaces de nuit. Point n'est besoin de grossir les bataillons si les compagnies qui s'y trouvent n'ont pas les moyens d'intervenir efficacement !

Il nous faut aujourd'hui relever les grands défis sécuritaires, au premier rang desquels la lutte contre le terrorisme. Les livres d'histoire nous révèlent une constante : les grandes défaites sont toujours survenues dans un contexte de crise économique, accompagnée de difficultés sociales et d'une myopie politique. Alors donnons les moyens à nos forces de sécurité intérieure de figurer parmi les toutes premières d'Europe, comme elles l'ont été durant les XIXe et XXe siècles.

Je vous propose donc d'émettre un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « Sécurités », hors sécurité civile, inscrits au projet de loi de finances pour 2018.

Monsieur le rapporteur, vous proposez à la commission de rendre un avis défavorable. Or, dans les chiffres que vous avez rappelés, il n'y a que des augmentations, dont on peut certes toujours dire qu'elles sont insuffisantes. Mais ceux qui ont voté les budgets antérieurs peuvent vous faire remarquer qu'il faut faire preuve de cohérence.

Certes, ce budget présente des insuffisances, mais on ne peut méconnaître l'effort accompli. S'agissant de la lutte contre le terrorisme, nous notons que des actions sont en permanence réalisées dans ce domaine. En ce qui concerne la police de proximité, elle est d'une absolue nécessité dans nos quartiers. Mais nous sommes conscients que la police doit aussi jouer un rôle régalien, assurer le respect de l'autorité et de la sécurité publiques, ainsi que de la loi. Le groupe socialiste et républicain s'abstiendra.

Je suis d'accord avec les propos du rapporteur sur la vétusté des équipements. Et à une époque où les prélèvements obligatoires ne cessent d'augmenter, l'État, quant à lui, ne cesse de diminuer son intervention dans les domaines où il se doit être infaillible : les missions régaliennes. C'est incompréhensible pour nos concitoyens !

Il faut remettre les choses en perspective et rappeler à quel point le quinquennat de Nicolas Sarkozy a été néfaste pour la situation de nos forces de l'ordre. Nous allons atteindre un niveau d'effectifs analogue à celui de 2007. Monsieur le rapporteur, sur cet aspect des choses, je trouve que vous avez la mémoire courte.

En revanche, chacun des points que vous avez évoqué est juste : il serait souhaitable d'avoir davantage d'équipements, d'offrir une meilleure rémunération... c'est la raison pour laquelle nous nous abstiendrons.

Alors que le Président de la République avait évoqué une « sanctuarisation » des crédits de la sécurité en 2017, 200 millions d'euros de crédits ont été très vite annulés par décret. Nous devons rester vigilants.

Monsieur Sueur, l'augmentation est largement insuffisante au regard de la dégradation du climat et des moyens matériels logistiques au cours des dernières années.

La direction générale de la sécurité intérieure (DGSI) s'inquiète de la qualité du recrutement : les recrutés sous contrat n'ont pas la culture de la police traditionnelle.

Madame de la Gontrie, nous n'avons pas oublié la baisse des effectifs sous le quinquennat de Nicolas Sarkozy. Mais aujourd'hui, le problème ne vient pas des effectifs. Je me suis rendu sur le terrain, notamment à Menton et Roissy : tous demandent des équipements pour pouvoir travailler. Les personnels n'ont pas les moyens d'être efficaces ni même de se défendre ! Les forces de l'ordre n'ont plus le moral, car elles attendent non pas des effectifs, mais des moyens matériels et logistiques.

Dix sapeurs-pompiers sont décédés dans l'exercice de leur mission en 2016 et 2017. Je leur rends hommage et salue, à travers eux, l'engagement, le courage ainsi que le civisme de l'ensemble des sapeurs-pompiers au service de la population.

L'année 2017 a été, pour les personnels de la sécurité civile, une année d'épreuves et de réformes. Ils se sont mobilisés sans relâche, avec dévouement et professionnalisme, pour venir en aide aux bien trop nombreuses victimes d'attentats, de catastrophes naturelles et de feux de forêts, tout en s'adaptant à la réorganisation de l'encadrement supérieur des SDIS, d'une part, et à la refonte de la prestation de fidélisation et de reconnaissance (PFR) des sapeurs-pompiers volontaires, d'autre part. J'y reviendrai.

Dans ce contexte, les attentes à l'égard du projet de loi de finances pour 2018 étaient fortes et j'aurais aimé que certaines ne fussent point vaines. Car, malgré des efforts indéniables, une déception trop grande ne me permet pas, en l'état actuel du budget 2018, de donner un avis favorable aux crédits du programme « Sécurité civile » de la mission « Sécurités ».

L'augmentation globale des crédits affectés au programme pour 2018 est indéniable. Ils s'élèvent à 855,4 millions d'euros en autorisations d'engagement et 533,9 millions d'euros en crédits de paiement, soit des augmentations respectives de 82,12 % et de 5,15 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2017

Cette augmentation de crédits est la traduction de deux priorités. La première est le renouvellement d'une partie de la flotte d'aéronefs de la sécurité civile avec le remplacement de 9 avions « Tracker », après 60 années d'utilisation, par 6 appareils polyvalents de plus forte capacité d'action. Je m'en félicite car, chaque année, je dénonçais la vétusté de cette flotte.

Ce renouvellement s'échelonnera sur quatre ans et se traduit, pour 2018, par l'inscription de 404,1 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 61,4 millions d'euros de crédits de paiement. Ce dernier montant rend possible le paiement d'une première traite au fournisseur à la fin de l'année 2018, la première livraison de deux avions étant prévue en 2019, avant la saison des feux.

La seconde priorité de ce budget est la création de 31 postes de démineurs, en plus des 30 postes créés au cours des deux dernières années, dans le cadre de la mise en oeuvre du plan Déminage 2020. Ce plan prévoit la création de centres régionaux renforcés et la réadaptation des implantations du déminage en fonction de l'évolution des risques naturels et technologiques, ainsi que de la menace terroriste.

Ces deux priorités s'accompagnent de la poursuite de chantiers en cours qui concernent les dispositifs de communication de la sécurité civile, dont la modernisation et l'interopérabilité constituent un enjeu majeur.

Le raccordement des SDIS au service de radiocommunications numériques Antarès, le réseau des services publics concourant aux missions de sécurité civile, se poursuit. Ce chantier ne devrait toutefois être achevé qu'en 2019, avec deux ans de retard par rapport à la programmation initiale.

Si la couverture du réseau devrait bien atteindre 100 % du territoire en 2019, des problèmes techniques demeurent, notamment en ce qui concerne certaines communications depuis des aéronefs. Je souhaite donc que des solutions techniques soient effectivement trouvées, afin de rendre ce système relativement onéreux parfaitement opérationnel, si possible avant qu'il ne soit devenu obsolète, à l'horizon 2030 !

Je n'évoque que très rapidement le système d'alerte et d'information des populations (SAIP) décidé en 2009 et qui a fait l'objet d'un très récent rapport d'information de notre collègue Jean-Pierre Vogel, au nom de la commission des finances. Je rappelle le souhait de M. Vogel, qui me semble pertinent, de développer le système d'alerte par la téléphonie mobile alors que les efforts portent aujourd'hui à près de 80% sur l'utilisation de sirènes.

J'en viens plus directement au développement du système de gestion des appels - système de gestion opérationnelle du système (SGA-SGO) à destination des SDIS, dont le développement a été décidé en 2016 du fait de la diversité et de l'obsolescence fréquente des moyens actuels des SDIS.

Le développement du SGA-SGO a été confié à une équipe de préfiguration dédiée à partir d'avril 2017. L'établissement public chargé de la gestion de ce projet est en voie de création. Je m'interroge néanmoins sur la viabilité du financement de ce projet par l'État puisque le montant de la dotation de soutien aux investissements structurants des SDIS devrait significativement baisser en 2018. Voici la déception profonde que j'évoquais en introduction.

La réforme de la prestation de fidélisation et de reconnaissance (PFR) versée aux sapeurs-pompiers volontaires s'est traduite par une diminution significative du montant de la participation versée à ce titre par l'État aux départements, qui est passée de 32 millions d'euros en 2015 à 3,4 millions d'euros en 2017.

Il avait été décidé qu'une large partie de cette économie viendrait abonder un fonds de soutien aux SDIS destiné à financer des projets « présentant un caractère structurant, innovant ou d'intérêt national ». Cette dotation a pu bénéficier en 2017 d'un concours de 25 millions d'euros dont 20 millions d'euros étaient destinés à financer, d'une part, des projets locaux d'intérêt national et, d'autre part, des projets nationaux, au premier rang desquels figure la préfiguration du système SGO-SGA.

Je déplore vivement la baisse brutale des crédits destinés à abonder cette dotation dans le projet de loi de finances pour 2018, de l'ordre de 60 %, puisque son montant passerait de 25 millions d'euros à seulement 10 millions d'euros ! Cette baisse est d'autant plus dommageable que les crédits affectés à cette dotation ne représentaient pas une aide nouvelle de l'État mais bien un redéploiement de crédits déjà affectés aux missions de sécurité civile.

Les conséquences de cette perte sèche pour les SDIS sont inquiétantes. La viabilité du projet SGA-SGO pourrait tout d'abord être remise en cause, même si la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises fait valoir que les crédits restants lui demeureront principalement affectés. C'est donc l'avenir des divers projets locaux qui risque d'être directement compromis, d'autant que cette baisse intervient dans un contexte de chute des dépenses d'investissement des SDIS.

Telles sont les raisons pour lesquelles je ne peux pas donner un avis favorable aux crédits alloués au programme « Sécurité civile » de la mission « Sécurités ».

Enfin, les difficultés présentes ne doivent pas empêcher de se tourner vers l'avenir qui passe, pour la sécurité civile française, par le développement des coopérations européennes internationales.

La France est aujourd'hui à la pointe des mécanismes existants. Il faut soutenir les acteurs de cette intégration, au premier rang desquels l'École nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOSP) dont le financement est un enjeu majeur : il doit être suffisant pour maintenir l'excellence de l'action de formation de cette école. Une part significative de ce financement provenant des cotisations acquittées par les SDIS, il doit par conséquent également bénéficier d'une gestion aussi efficiente que possible. C'est à cette seule condition que seront compatibles le financement efficace de l'école et le maintien des moyens des SDIS.

À ce titre, je me réjouis que le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) m'ait indiqué prévoir pour 2018 de substituer les réserves qu'il a constituées, à hauteur de 12 millions d'euros, au produit de la sur-cotisation normalement versée par les SDIS au prorata de leur masse salariale. Une part importante du financement de l'école, de l'ordre de 8 millions d'euros, serait ainsi assurée moyennant un allègement de charges significatif pour les SDIS en 2018. Le recours à cette cagnotte pourrait ainsi se traduire par une annulation de la sur-cotisation des SDIS pour 2018, ce dont je me félicite.

Merci de votre excellent rapport, qui témoigne de l'extrême attention que vous portez aux questions de sécurité civile.

Merci pour cette présentation précise. L'action des sapeurs-pompiers volontaires et professionnels tient une place remarquable dans le coeur des Français, des enfants en particulier, notamment grâce au travail de formation fait auprès des écoles.

Je me félicite, moi aussi, du renouvellement de matériels trop souvent obsolètes. Malheureusement, les dotations en matériel neuf vont généralement aux grands centres de secours, les vieux matériels étant réservés aux centres de second rang animés par des volontaires. Or les sapeurs-pompiers volontaires, qui constituent 70 % des effectifs des sapeurs-pompiers en France, reçoivent une formation à la hauteur de celle des professionnels.

Après avoir baissé de 200 000 en 2007 à 192 000 en 2013, les effectifs des volontaires sont repartis à la hausse, grâce aux efforts menés par le précédent gouvernement pour renforcer leur motivation. Il convient de continuer dans ce sens, car il est difficile de trouver des jeunes prêts à partir, bénévolement, au milieu de la nuit porter assistance aux accidentés, tout en exerçant un travail de jour. Or les investissements structurants ne sont pas à la hauteur des besoins actuels.

Je partage l'ensemble de ces propos. Dans le cadre de notre rapport sur le secours à personnes publié le 12 octobre 2016, M. Collombat et moi-même avons milité pour des plateformes d'appel communes aux SAMU et aux SDIS. Ils auront finalement des systèmes séparés, mais interopérables, ce dont je me félicite.