Séance en hémicycle du 6 décembre 2017 à 21h45

La séance est reprise.

M. le président. J’informe le Sénat que la commission mixte paritaire chargée d’élaborer un texte sur le projet de loi ratifiant l’ordonnance n° 2017-717 du 3 mai 2017 portant création de l’établissement public Paris La Défense est parvenue à l’adoption d’un texte commun, ce qui n’est pas si fréquent.

Nous reprenons la discussion du projet de loi de finances pour 2018, adopté par l’Assemblée nationale.

Nous poursuivons l’examen, au sein de la seconde partie du projet de loi de finances, des différentes missions.

Le Sénat va examiner les crédits des missions « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » (et article 55 ter), « Crédits non répartis », « Action et transformation publiques », du compte d’affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l’État », de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et du compte d’affectation spéciale « Pensions ».

La parole est à M. le rapporteur spécial.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics, chers collègues, la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » est la principale mission du pôle économique et financier de l’État. L’administration fiscale et l’administration des douanes représentent les trois quarts de cet ensemble, le reste étant composé de diverses structures transversales ou d’états-majors.

Les crédits de la mission sont stables en 2018, à environ 11 milliards d’euros. D’une manière générale, les dépenses sont maîtrisées, la programmation budgétaire est sincère et l’évaluation de la performance s’améliore. Après tout, ce sont les domaines où Bercy doit donner l’exemple.

La masse salariale représente à elle seule 80 % des crédits de la mission. C’est donc sur ce point que portera l’essentiel de mes remarques.

Cette année encore, ce sont les ministères économiques et financiers qui contribuent le plus fortement à la réduction du nombre d’agents publics, avec la suppression de 1 450 emplois. Je rappelle, par comparaison, que les suppressions nettes sur l’ensemble du périmètre de l’État atteindront 1 600 emplois. Toutefois, cet effort s’est atténué depuis deux ans. Auparavant, le schéma d’emplois était plus proche de 2 000 emplois temps plein par an. Cette inflexion a deux raisons principales.

Du côté de l’administration fiscale, comme l’année dernière, 500 postes seront « préservés » afin de préparer la mise en œuvre du prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu. Je rappelle qu’il s’agit d’une réforme très complexe – c’est d’ailleurs la raison pour laquelle le Gouvernement a choisi de la décaler à 2019.

Du côté de l’administration des douanes, l’exercice 2018 verra la création de 200 postes supplémentaires, qui font suite aux créations de 2016 et de 2017. C’est d’abord la réponse à une série de crises ponctuelles : les attentats de 2015, puis le Brexit – en effet, 85 % des liaisons routières entre le Royaume-Uni et le continent passent par la France. Plus fondamentalement, c’est aussi l’aveu que les défis de notre époque – la sécurité des biens et des personnes, la lutte contre les trafics, la croissance des échanges – requièrent une administration des douanes moderne et bien équipée. Le cycle de renouvellement des moyens aéromaritimes touche d’ailleurs à sa fin.

Cela étant, pour l’administration fiscale comme pour la douane, il y a pour ainsi dire deux mouvements parallèles qui sont à l’œuvre : d’un côté, les nouvelles priorités dont je viens de parler, qui justifient les créations de postes ; de l’autre, un chantier de plus longue haleine, celui de la rationalisation de leur réseau territorial.

La DGFiP compte plus de 4 000 implantations, et les regroupements se sont accélérés depuis deux ans : 55 centres des impôts et 125 trésoreries rurales trop fragiles devraient faire l’objet d’une fusion l’année prochaine. Il en va de même pour les quelque 840 brigades et bureaux de douane. Un service ne peut pas fonctionner correctement avec moins de quatre ou cinq agents !

Cependant, si cette évolution est nécessaire, la concertation avec les acteurs locaux reste trop souvent défaillante. Chaque administration a tendance à prendre ses décisions seule « de son côté », de sorte qu’un territoire peut perdre plusieurs services publics à la fois. Monsieur le secrétaire d’État, pourriez-vous prendre à cet égard quelques engagements ? Je vous suggère, au minimum, de ne pas arrêter de décision avant le vote des schémas départementaux d’amélioration et de l’accessibilité des services au public prévus par la loi NOTRe. Vous pourriez aussi vous engager à assurer une certaine prévisibilité lorsque les évolutions seront évidentes ; je pense, par exemple, aux trésoreries hospitalières ou à l’adaptation à la nouvelle carte intercommunale.

J’évoquerai rapidement la mission « Crédits non répartis ».

Cette mission comprend deux dotations prévues par la LOLF, afin de couvrir des dépenses qui ne peuvent être réparties au moment du vote de la loi de finances. Son montant atteint 124 millions d’euros, compte tenu de l’amendement du Gouvernement adopté par l’Assemblée nationale. Quant à la dotation « Provision relative aux rémunérations publiques », elle n’est plus budgétisée. Le programme « Dépenses accidentelles et imprévisibles » est, pour sa part, majoré de 100 millions d’euros par rapport à 2017. Le Gouvernement justifie cette majoration par l’objectif de compenser partiellement la baisse du taux de mise en réserve des crédits par mission de 8 % à 3 %. Si cette réduction de la mise en réserve s’inscrit dans un plus grand respect de l’autorisation parlementaire des dépenses, …

Il faut conclure, cher collègue !

… l’augmentation des crédits de cette mission, qui échappe au principe de spécialité des dépenses, appelle toutefois cette remarque : nous serons vigilants, monsieur le secrétaire d’État, quant à l’exécution des crédits non répartis au cours de l’année 2018.

La parole est à M. le rapporteur spécial.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, chers collègues, s’agissant de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », je souhaiterais, pour ma part, appeler l’attention du Gouvernement sur deux points particuliers.

Le premier est l’organisation interne des services de la DGFiP. L’année prochaine, plusieurs réformes majeures auront un impact systémique sur le travail des agents : le prélèvement à la source, la suppression progressive de la taxe d’habitation pour 80 % des foyers, la mise en place du prélèvement forfaitaire unique de l’impôt sur la fortune immobilière ou encore la suppression, en 2019, du CICE. À ce stade, nous constatons peu d’anticipation et un certain attentisme sur les conséquences de ces décisions, mais peut-être pourrez-vous nous rassurer sur les orientations prévues, monsieur le secrétaire d’État ?

Le deuxième point porte sur les grands chantiers informatiques, qui font, cette année, l’objet d’investissements importants. Les ministères économiques et financiers représentent 15 % des projets informatiques de l’État et 20 % des dépenses. Il faut le souligner, ceux-ci n’accusent pas, ou plus, de surcoûts ou de retards excessifs par rapport aux autres ministères. Cela dit, c’est avant tout parce que les projets les plus importants sont terminés… ou qu’ils ont échoué. Je vous rappelle à cet égard le précédent de l’opérateur national de paye, mené en pure perte avant d’être interrompu en 2014. Plusieurs projets actuels, notamment en matière de gestion des ressources humaines, visent seulement à « réparer » les conséquences de cet « accident ».

Pour réussir les grands projets informatiques de demain, les pistes sont claires : une gouvernance renforcée au niveau interministériel, une meilleure mutualisation des projets, une réduction de la dépendance aux prestataires extérieurs et, corrélativement, une meilleure expertise en interne.

Monsieur le secrétaire d’État, quelles sont les conséquences du décret du 20 novembre 2017 relatif à la direction interministérielle de la transformation publique et à la direction interministérielle du numérique et du système d’information et de communication de l’État ?

L’un des grands enjeux pour l’avenir concerne d’ailleurs la capacité de recruter – et de fidéliser – des profils de haut niveau dans les métiers du numérique. Je présenterai deux amendements permettant d’aborder cette question essentielle pour l’État et les administrations de réseau de la mission.

Le compte d’affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l’État » ne représente que 10 % de la dépense immobilière de l’État, le reste étant porté par les différentes missions du budget général, soit quarante-quatre programmes. Il incarne pourtant l’État propriétaire et constitue le vecteur budgétaire de la direction de l’immobilier de l’État. Il participe du principe essentiel de distinction entre l’État propriétaire et les ministères occupants. Sur ce sujet, je ferai deux remarques.

D’abord, un constat : l’intégration des dépenses d’entretien lourd de l’ancien programme 309 a pu se traduire par une modification de la dépense du compte. La part des dépenses de fonctionnement a certes progressé au détriment des dépenses d’investissement, mais celles-ci diminuent de 30 % en 2018 par rapport à 2017. J’aimerais, monsieur le secrétaire d’État, connaître votre analyse sur cette évolution.

Ensuite, un décryptage : la stabilité des crédits du compte par rapport à 2017 est en trompe-l’œil en raison d’une opération exceptionnelle prévue en 2018. Les établissements d’enseignement supérieur déménageant vers le plateau de Saclay feront exception à la mutualisation des produits de cessions, décidée lors d’une précédente loi de finances. L’intégralité sera donc reversée au ministère de l’enseignement supérieur. Ainsi neutralisés, les crédits immobiliers effectivement disponibles sur le compte diminuent de 12 % par rapport à 2017. Ce recul contraste avec les nouvelles orientations dont la politique immobilière a besoin.

Avec notre ancien collègue, Michel Bouvard, nous avions proposé une feuille de route pour renouveler la gestion de l’immobilier de l’État. Dix ans après la création du compte, il nous faut évoluer de la rationalisation initiale à la recherche d’une meilleure valorisation du patrimoine immobilier, pas forcément par des cessions, d’ailleurs.

Plusieurs éléments semblent annoncer une nouvelle orientation après la création de la direction immobilière de l’État. C’est pourquoi, monsieur le secrétaire d’État, j’aimerais connaître vos projets en la matière.

Je terminerai mon propos en évoquant le Grand Plan d’investissement. La participation du compte d’affectation spéciale est artificielle, dès lors qu’il s’agit de crédits qui étaient déjà prévus les années précédentes. Tel n’est pas le cas pour la nouvelle mission du budget général « Action et transformation publiques ». L’intégralité de ses crédits doit participer au Grand Plan d’investissement, au titre de la rénovation des cités immobilières et du fonds pour la transformation de l’action publique. Un montant de 1, 7 milliard d’euros est prévu pour les cinq prochaines années. Cependant, la démarche demeure, à ce stade, principalement programmatique, puisque l’essentiel des crédits devrait être ouvert à compter de 2020. Surtout, en vertu du principe de réallocation des crédits du Grand Plan d’investissement, les crédits prévus dans la programmation pluriannuelle pourront être réalloués entre les différentes actions.

Il faut conclure, cher collègue !

Je conclus, monsieur le président.

La commission des finances vous propose, mes chers collègues, l’adoption des crédits de la mission, en précisant que nous resterons vigilants sur les évolutions à venir. À titre personnel, compte tenu des modifications adoptées par la majorité de la commission, je ne pourrai les adopter.

M. le président. La parole est à Mme la rapporteur spécial.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, je relève le défi de vous présenter un rapport qui retrace un compte de 65 milliards d’euros en cinq minutes ! La mission « Régimes sociaux et de retraite » est dotée de 6, 3 milliards d’euros versés par l’État pour équilibrer certains régimes spéciaux – SNCF, RATP, marins, mines, etc. – et le compte d’affectation spéciale « Pensions », doté de 58, 4 milliards d’euros, comprend notamment les pensions civiles et militaires de retraite.

Je commencerai par les régimes spéciaux. Le nombre de cotisants étant très inférieur au nombre de retraités, la contribution de l’État pour en assurer l’équilibre a fortement augmenté entre 2006 et 2012, puis a baissé entre 2015 et 2017.

En 2018, la contribution augmente de 0, 4 % sous l’effet, en année pleine, de la revalorisation des pensions début octobre. Le ratio démographique de la SNCF et de la RATP se dégrade encore, et le déficit sera supérieur aux économies des régimes fermés, mais sans tenir compte d’un éventuel retour de croissance.

La subvention d’équilibre de l’État représente 68 % du financement des retraites des régimes spéciaux. Pour mémoire, l’ensemble des régimes spéciaux compte 500 000 actifs pour 1, 1 million de pensionnés, et le régime général compte 18 millions d’actifs pour 15 millions de pensionnés.

Les régimes spéciaux ne se singularisent pas seulement par le déséquilibre démographique ; des différences institutionnelles et économiques persistent également. Ainsi de l’âge de départ à la retraite, fixé à cinquante ans, puis à cinquante-deux ans pour le personnel roulant de la SNCF et de la RATP, et à cinquante-cinq ans, puis à cinquante-sept ans pour les autres personnels de ces entreprises, alors que l’âge légal est de soixante-deux ans.

En dehors de toute réforme, le déséquilibre des régimes spéciaux se serait quand même réduit pour la SNCF : il serait passé de 4 milliards à 2, 5 milliards d’euros par an d’ici à 2050 ; les réformes successives de ces dernières années l’atténuent, mais le déficit perdure et l’appel à la solidarité nationale est toujours nécessaire. C’est l’une des questions auxquelles devra répondre la prochaine réforme : le financement, mais aussi l’équité. C’est aussi une question économique, puisque beaucoup dépendra de la capacité de la SNCF à relever le défi de l’ouverture à la concurrence.

Le compte d’affectation spéciale « Pensions » porte sur 58, 4 milliards d’euros ; 93, 5 % de cette somme est affectée aux pensions civiles et militaires de la fonction publique de l’État, 3, 3 % aux ouvriers des établissements industriels de l’État et 3, 2 % aux pensions militaires d’invalidité et aux victimes de guerre et du terrorisme. Les dépenses sont en très forte hausse depuis vingt-cinq ans : elles seront passées de 19, 1 milliards d’euros en 1990 à 58, 4 milliards d’euros en 2018. Le nombre de bénéficiaires a doublé. Le niveau des pensions des entrants est globalement supérieur aux pensions en cours, mais le taux de remplacement tend à baisser sous l’effet des réformes successives.

Pour 2018, le Gouvernement ne revalorisera pas les pensions ; l’économie sera de 137 millions d’euros environ. En cas de reprise de l’inflation, l’économie sera encore supérieure. Les pensions brutes vont perdre en pouvoir d’achat, et les pensions nettes plus encore, car la CSG va augmenter, à hauteur de 1 milliard d’euros pour les seuls fonctionnaires de l’État.

Du côté des recettes, l’État a décidé le gel indiciaire et le report du protocole du PPCR. Cela soulagera la masse salariale, mais se traduira par de moindres recettes pour le compte d’affectation spéciale : environ 243 millions d’euros de recettes ne sont pas budgétés.

Le solde excédentaire cumulé du compte d’affectation spéciale atteindrait 7, 6 milliards d’euros à la fin de 2018, somme très supérieure aux besoins de trésorerie. Rappelons que la Cour des comptes trouvait déjà ce solde excessif à 1, 6 milliard d’euros. Le ministère des finances a renoncé à expliquer qu’il s’agit de financer les déficits prévisionnels à court terme, puisque le solde cumulé devrait atteindre plus de 25 milliards d’euros vers 2030.

Hors bilan, les engagements financiers de l’État au titre des retraites ont été brusquement relevés dans le compte général de l’État : ils sont passés de 1 535 milliards d’euros à la fin de 2015 à 2 139 milliards d’euros actuellement en raison du changement de modèle de prévision et du taux d’actualisation, qui devient négatif. Je m’interroge sur la cohérence de cette évolution avec le scénario de retour à la croissance.

En conclusion, je voudrais exprimer quelques interrogations.

D’abord, faut-il continuer de sur-financer le CAS, en abaissant le niveau de vie des retraités par rapport au reste de la population, et valider une baisse très significative des taux de remplacement ?

Ensuite, réformer les retraites suppose de réformer la politique des ressources humaines de l’État. « Très employeur », il doit devenir « mieux employeur » si l’on veut que travailler plus longtemps ait du sens.

Enfin, puisque le processus de réforme est en cours, il faut souhaiter que le Parlement soit pleinement informé de l’avancée des travaux de Jean-Paul Delevoye, haut-commissaire à la réforme des retraites.

Il faut conclure, chère collègue !

L’idée d’une égalisation des rendements des cotisations est populaire, mais je rappelle que, globalement, cette égalisation a beaucoup progressé si l’on compare les différentes générations. Les écarts qui demeurent sont principalement liés à des conditions de travail inégales ou à des situations de vie différentes, comme pour les gendarmes ou, plus généralement, les militaires. Il sera compliqué de vouloir un rendement de cotisations égal pour un effort inégal.

Merci, chère collègue ! Je pense qu’il faut vous arrêter, sinon on va trop déborder !

Mme Sylvie Vermeillet, rapporteur spécial. La commission des finances vous propose donc d’adopter les crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et du CAS.

La parole est à M. le rapporteur pour avis.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, mon intervention vient opportunément compléter celle de notre collègue Sylvie Vermeillet. Pour ma part, j’interviens au nom de la commission des affaires sociales, et non de la commission des finances, j’appuierai donc mon discours sur des propositions plus que sur des chiffres.

Le compte d’affectation spéciale « Pensions » et la mission « Régimes sociaux et de retraite » portent sur 68 milliards d’euros, une somme modeste comparée à l’ensemble des retraites obligatoires, qui représentent une dépense de plus de 238 milliards d’euros ; si l’on y ajoute les retraites complémentaires, cette somme monte au-dessus de 310 milliards d’euros. Ce sont quand même des sommes significatives. Le montant de 68 milliards d’euros ne couvre d’ailleurs ni l’ensemble des dépenses des régimes de retraite de la fonction publique ni même l’ensemble des autres régimes spéciaux. Des masses financières importantes, comme la CNRACL, pour les fonctionnaires territoriaux et hospitaliers, ou encore le régime des industries électriques et gazières, ne sont pas concernées par ces missions budgétaires.

Alors que la réforme annoncée promet qu’à terme 1 euro cotisé devra rapporter la même chose quel que soit le statut du cotisant ou le régime dans lequel il a été versé, ces régimes spéciaux soulèvent trois questions.

Premièrement, quel avenir pour les règles de départ à la retraite qui demeurent éloignées du droit commun ? Si elles semblent indissociables de la carrière de militaire, elles apparaissent toujours contestables pour les assurés des régimes de la SNCF et de la RATP, par exemple.

Deuxièmement, quel avenir pour le mécanisme de contribution employeur au sein des régimes de la fonction publique ? Ce mécanisme ne permet pas, actuellement, de distinguer entre la part « patronale » de l’employeur public, la compensation au déséquilibre démographique de ces régimes et, enfin, le financement de dispositifs de retraite dérogatoires. Si 1 euro cotisé doit toujours rapporter la même somme, il ne peut subsister de différence dans le niveau de la participation de l’employeur, ce qui implique d’avoir des taux de rendement similaires entre tous les régimes de retraite. Ce point sera déterminant pour la prochaine réforme des retraites.

Enfin, troisièmement, quel avenir pour le paysage si morcelé des retraites, qui comprend quelque trente-cinq régimes de base, alors que le coût de gestion des 310 milliards d’euros de prestations s’élevait, en 2016, entre 5 milliards et 6 milliards d’euros ?

C’est le défi qui nous attend en 2018 avec cette réforme : il faut comprendre la complexité du système de retraites pour mieux le réinterroger en profondeur. Quels dispositifs de solidarité souhaitons-nous conserver et comment les valoriser en termes de points ou d’euros alimentant les futurs comptes notionnels ?

En attendant le lancement de cette réflexion, à laquelle le Sénat participera pleinement, la commission des affaires sociales a émis, tout comme la commission des finances, un avis favorable à l’adoption des crédits de ces deux missions budgétaires.

La parole est à Mme la rapporteur pour avis.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, avant de présenter rapidement le programme 148, permettez-moi d’ouvrir une parenthèse sur la gestion de la masse salariale de l’État.

Le Président de la République a annoncé sa volonté de supprimer 120 000 équivalents temps plein durant son quinquennat, dont 50 000 dans la fonction publique de l’État et 70 000 dans la fonction publique territoriale. Or ce PLF prévoit une suppression nette de 1 600 équivalents temps plein dans la fonction publique de l’État, dont seulement 324 dans les ministères, ce qui est très insuffisant pour respecter cet engagement. Nous pouvons donc légitimement nous interroger sur la méthode envisagée par le Gouvernement pour respecter les objectifs fixés.

En ce qui concerne la fonction publique territoriale, l’État n’a pas vocation à dicter le schéma d’emplois des collectivités territoriales. Cependant, force est de constater qu’une réduction des dotations de l’État aux collectivités les oblige à réorganiser leurs services, voire à diminuer les services au public. Il sera intéressant de suivre les travaux du Comité Action publique 2022, qui est chargé d’examiner les pistes d’évolution du service public et de ses effectifs.

Le programme 148, « Fonction publique », ne concerne que la fonction publique de l’État et comprend trois actions interministérielles qui complètent les initiatives ministérielles : la formation, l’action sociale et le développement de l’apprentissage. Il est doté de 239, 11 millions d’euros, soit une baisse de 0, 43 % par rapport à 2017.

Les crédits alloués à la formation interministérielle s’établissent à 84, 40 millions d’euros, soit une augmentation de 4, 12 % à périmètre constant. Près de 90 % de ces crédits sont destinés à l’ENA et aux IRA. La subvention à l’ENA baisse de 2, 75 % par rapport à 2017. En revanche, la subvention aux cinq IRA progresse de plus de 10 % pour poursuivre les efforts entamés à la rentrée de 2017 et satisfaire les besoins de recrutement d’attachés d’administration des ministères : 98 élèves supplémentaires ont été accueillis à la rentrée de 2017.

De plus, un effort significatif est consenti pour les actions spécifiques de formation interministérielle : on observe une hausse de plus de 24 % de ces crédits par rapport à 2017.

Les plateformes régionales d’appui interministériel à la gestion des ressources humaines, situées dans les préfectures de région, jouent un rôle essentiel pour développer et coordonner ces actions de formation. J’avais, l’an passé, préconisé le renforcement de leur visibilité et la clarification de leurs missions et de leur gouvernance.

Les fonds alloués à l’action sociale sont réduits de 3, 5 %. Les crédits de l’action Appui ressources humaines et apprentissage progressent d’environ 6, 5 % du fait de l’ajout de quatre nouvelles mesures destinées à l’appui RH. Néanmoins, les crédits consacrés au développement de l’apprentissage baissent de près de 3 millions d’euros, ce qui est en contradiction avec l’objectif d’atteindre le seuil de 10 000 apprentis recrutés dans la fonction publique de l’État.

Le Fonds d’innovation RH, créé en 2017, est pérennisé à hauteur de 1 million d’euros afin de soutenir les initiatives innovantes des ministères en matière de management ou de gestion des ressources humaines.

Deux nouveaux fonds pilotés par la DGAFP sont créés : le fonds interministériel d’amélioration des conditions de travail, doté de 1 million d’euros, et le fonds des systèmes d’information RH, doté de 1, 83 million d’euros, qui vise à ouvrir aux agents publics le portail informatique du compte personnel d’activité.

Concernant ce dispositif, le compte personnel de formation clarifie la formation et permet aux agents de construire un parcours professionnel cohérent. Toutefois, sa réussite dépendra de la manière dont les agents publics se l’approprieront. Or on constate qu’ils ont parfois des difficultés à actionner leurs droits à formation. Les employeurs publics sont donc appelés à jouer un rôle majeur dans sa mise en œuvre.

Il faut conclure, chère collègue !

Néanmoins, ils manquent d’informations sur son fonctionnement.

Monsieur le secrétaire d’État, il me semble urgent d’organiser et de coordonner des actions de sensibilisation au plus près des employeurs et des agents publics. Sans cet effort de pédagogie, le compte personnel d’activité pourrait connaître les mêmes difficultés que le droit individuel à la formation.

En conclusion, j’indique que la commission des lois a émis un avis favorable à l’adoption des crédits du programme 148.

Mes chers collègues, je vous rappelle que le temps de parole attribué à chaque groupe pour chaque unité de discussion comprend le temps d’intervention générale et celui de l’explication de vote.

Par ailleurs, le Gouvernement dispose au total de dix minutes pour intervenir.

Dans la suite de la discussion, la parole est à Mme Josiane Costes.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, les missions que nous examinons à présent portent sur la politique de l’État employeur, par le biais de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » et de la mission « Régimes sociaux et de retraite », ainsi que sur la politique de l’État propriétaire, par le biais du compte d’affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l’État ».

Avec près de deux millions de fonctionnaires, l’État est un employeur de premier plan ; la gestion de son personnel est d’une importance cruciale, car elle a des implications pour l’efficacité de l’administration, la qualité des services publics et le développement économique.

Si le Gouvernement prévoit une réduction des effectifs en 2018, elle demeurera tout de même limitée, en dessous de 2 000 suppressions de postes. Les grandes masses d’effectifs par ministère resteront stables : les trois quarts de la fonction publique de l’État seront toujours dans les ministères de l’éducation nationale, de l’intérieur et des armées. Des ministères connaîtront toutefois de fortes baisses d’effectifs, par exemple les ministères du travail, de la santé ou du logement.

L’analyse de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et du compte d’affectation spéciale relatif aux pensions des fonctionnaires appelle plusieurs commentaires.

Si les retraites des régimes spéciaux restent encore subventionnées dans des proportions importantes, le besoin de subventionnement tend à décroître, et la situation de ces régimes, au demeurant très diversifiés, tend à converger avec celle du régime général. De son côté, le solde du compte d’affectation spéciale « Pensions » est nettement excédentaire. Même si cet excédent se réduit en 2018, sa situation paraît satisfaisante au regard de celle du régime général.

En revanche, le rapport spécial met en lumière des insuffisances et des points à améliorer dans la gestion des ressources humaines de l’État. Ainsi, les déploiements de programmes informatiques créent souvent des difficultés importantes. Les difficultés rencontrées dans leur mise en place, comme l’échec du logiciel de paie des armées, Louvois, entraînent des retards et des surcoûts parfois importants. Il apparaît donc essentiel d’améliorer la situation des administrations dans ce domaine. Cela passe aussi par des organisations repensées et par une meilleure gestion des ressources humaines et des carrières, ainsi que par une meilleure utilisation des compétences au sein des services et une meilleure négociation des contrats de fourniture et de service avec les prestataires extérieurs, donc de la fonction « achat » de l’État.

D’autres risques ont été soulignés. Ils sont liés à la mise en œuvre, par la Direction générale des finances publiques, des réformes prévues dans ce projet de loi de finances et du projet de loi de finances rectificative, que nous examinerons prochainement : nouvel impôt sur la fortune immobilière venant en remplacement de l’impôt de solidarité sur la fortune, prélèvement à taux unique sur les revenus d’épargne, révision des bases locatives et, surtout, mise en place du prélèvement à la source. Le pilotage de ces réformes, lorsqu’elles auront été votées, sera déterminant dans le succès de leur mise en œuvre.

J’en viens maintenant à la politique de l’État propriétaire. Les informations budgétaires relatives au patrimoine de l’État sont retracées dans le compte d’affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l’État ». La gestion de ce patrimoine est confiée à la direction de l’immobilier de l’État, qui est rattachée à la DGFiP.

Parmi les principales évolutions qui prendront place en 2018, on relève d’abord la contribution du compte d’affectation spéciale au Grand Plan d’investissement décidé par le Premier ministre. Par ailleurs, l’État trouvera des recettes dans la cession du patrimoine immobilier des établissements d’enseignement supérieur et de recherche qui quittent leurs anciennes implantations pour rejoindre le plateau de Saclay.

Au-delà de ces nouveautés, le principal enjeu de la gestion du patrimoine de l’État est la définition d’une stratégie patrimoniale à long terme. L’État doit répondre à un double impératif : d’une part, préserver et valoriser un patrimoine historique de grande valeur, qui représente une richesse incomparable pour la nation ; d’autre part, rénover et développer le patrimoine pour un usage optimal pour les administrations qui les occupent. Ainsi, la rénovation des cités administratives sur l’ensemble du territoire est une priorité. Des bâtiments de qualité, fonctionnels et écologiques auront également un impact positif sur le travail des administrations.

Tel est l’objet de la mission « Action et transformation publiques », que nous examinons conjointement avec les missions et comptes précités. Cette mission porte en particulier sur la rénovation des bâtiments administratifs. Le programme 348 finance ainsi la rénovation des sites occupés par plusieurs services de l’État ou de ses opérateurs.

La mission comporte également, au programme 349, le fonds pour la transformation de l’action publique, qui sera chargé de financer le coût supplémentaire initial de l’engagement de réformes. Le Gouvernement a affirmé sa volonté de moderniser le fonctionnement de l’administration par le projet Action publique 2022, qui n’est pas sans rappeler les projets des gouvernements précédents – RGPP ou MAP. La réforme de l’État est probablement aussi ancienne que l’État lui-même. Toutefois, j’accueille favorablement cette initiative, à condition qu’elle associe pleinement les fonctionnaires et l’ensemble des acteurs publics.

Enfin, les crédits non répartis concernent les dépenses accidentelles et imprévisibles, telles que la compensation partielle de la hausse de la CSG dans la fonction publique, à hauteur de 3 milliards d’euros. Ce geste en faveur des fonctionnaires, dont le pouvoir d’achat stagne depuis plusieurs années, apparaît bienvenu.

En conclusion, sur ces quatre missions et ces deux comptes spéciaux, dont les enjeux, s’ils sont importants, restent assez techniques et difficiles à détailler en quelques minutes de discussion, ainsi que sur l’article 55 ter rattaché à la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », j’indique que le vote des membres du groupe du RDSE sera globalement favorable.

La parole est à M. Didier Rambaud.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, chers collègues, nous examinons les crédits de missions qui ne comptent pas parmi les moins passionnées, à commencer par la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », qui comprend notamment le programme « Fonction publique ». Je souhaite m’arrêter sur ce budget, moins pour commenter les chiffres – les rapporteurs l’ont déjà bien fait – que pour insister sur les orientations du Gouvernement en la matière, qui me semblent aller dans la bonne direction.

Le groupe La République En Marche soutient pleinement un gouvernement qui a fait de la sincérité budgétaire l’un de ses aiguillons. Dès l’été dernier, la Cour des comptes a mis en évidence que le plan de revalorisation des carrières des fonctionnaires n’était pas financé. Dès lors, que faire ? Faut-il laisser filer les déficits publics – je ne reviendrai pas sur les enjeux politiques d’un passage durable du déficit sous le seuil de 3 % du PIB – ou en reporter l’application ? Je ne dis pas que la gestion des carrières des agents de la fonction publique est négligeable, mais je conteste l’attitude consistant à faire des promesses non financées à celles et ceux qui font vivre nos services publics. Les perspectives de carrière, décidément, n’ont jamais fait bon ménage avec les impasses budgétaires.

J’ai bien entendu les griefs que certains, notamment en commission des finances, adressaient au Gouvernement sur le rythme, jugé trop timide, de la réduction des effectifs, mais je m’étonne de ne pas avoir entendu de propositions précises sur ce sujet, notamment en matière de fonction publique territoriale.

Nous saluons les mesures courageuses prises par Gérald Darmanin et Olivier Dussopt, à savoir le gel du point d’indice et l’instauration, à l’article 48 du projet de loi de finances pour 2018, d’un jour de carence pour les agents publics. Sur le point d’indice, au-delà du gel, le Gouvernement pose la question de la centralisation sans doute excessive de la rémunération des fonctionnaires, mais aussi de la prise en compte du mérite. Quant au jour de carence, ce dispositif avait été mis en place entre 2012 et 2014 ; il s’agit d’une mesure d’égalité avec les salariés du secteur privé, mais aussi d’un dispositif de lutte contre l’absentéisme, qui peut nuire à la qualité du service public et qui n’est pas neutre pour les finances publiques.

J’assume de reconnaître que certains dispositifs dérogatoires – je ne parle pas du statut – ne sont plus adaptés et doivent être, sinon réformés, au moins évalués, à commencer par notre haute fonction publique. L’action publique ne se transforme pas par saccades. Le Gouvernement a donc décidé, au mois d’octobre, d’innover à travers le Comité Action publique 2022. Une triple exigence s’imposera : qualité du service public pour les usagers, amélioration des conditions de travail des agents publics et maîtrise des dépenses publiques, et donc des prélèvements obligatoires pour les contribuables. En tant que parlementaires, nous avons un rôle à jouer tant comme parties prenantes que comme « passeurs » chargés de faire connaître cette initiative dans nos territoires.

Jusqu’au mois de mars 2018, c’est le temps du diagnostic ; à partir d’avril, ce sera le temps de la mise en œuvre opérationnelle. J’insiste sur la méthode originale, qui impliquera notamment, dans le Forum de l’action publique, agents publics et usagers, et qui permettra de faire remonter les préoccupations et les propositions du terrain. On ne réforme plus l’État comme en 1967 ou 1997, car les Français ont changé et ont des aspirations légitimes de participation et d’évaluation de leurs services publics sur internet.

S’agissant d’internet, je salue le volet consacré à la transformation numérique de l’administration, qui traduit des engagements du Président de la République. L’objectif de dématérialiser 100 % des démarches administratives d’ici à 2022, le développement d’un État plateforme développant de nouveaux services numériques de qualité ou encore la conduite d’une utilisation optimale des données publiques sont d’excellentes nouvelles. La dématérialisation n’est pas un recul du service public. Au contraire, elle traduit un engagement, au plus haut niveau de l’État, de faire en sorte que l’égalité des Français devant le service public soit une réalité : plus d’efficacité, moins de dépense publique et moins de stress et de migraines pour les Français. Ces mesures devraient selon moi nous rassembler sur l’ensemble de nos travées.

Je ne détaillerai pas plus avant le programme ambitieux du Gouvernement, ce que vous ferez sans nul doute, monsieur le secrétaire d’État. Le Sénat peut pleinement vous accompagner dans cette démarche de transformation à travers des missions d’information et des consultations locales, ainsi que des rencontres avec les usagers, les élus et les agents. Cette maison, que je suis en train de découvrir, est en pointe sur les innovations technologiques et techniques, et cette expertise pourrait être un appui précieux pour le Gouvernement. Le groupe La République En Marche se prononcera donc en faveur de l’adoption des crédits des missions en discussion commune.

Très bien !

La parole est à Mme Laurence Cohen.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, contrairement aux budgets précédents, le projet de loi de finances pour 2018 prévoit une discussion commune des missions « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » et « Régimes sociaux et de retraite », ce qui n’est pas obligatoirement des plus judicieux.

Concernant l’évolution, pour 2018, des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite », la réduction des crédits des régimes spéciaux suit la baisse du nombre de cotisants. La contribution de l’État au rééquilibrage des comptes spéciaux est également en légère diminution.

Enfin, les négociations des conventions d’objectifs et de gestion 2018-2021 poursuivent la réduction de 15 % des dépenses de fonctionnement et la diminution annuelle de 2, 5 % des effectifs, au détriment de la qualité du service public et des conditions de travail des personnels, ce que nous condamnons.

Alors que la refonte des régimes spéciaux de retraite était annoncée pour 2018, il semblerait que le Gouvernement ait reculé son projet en attendant la future réforme des retraites annoncée pour 2018 et finalement décalée en 2019. Toujours est-il que la pension moyenne des fonctionnaires civils et des militaires a diminué.

À cela s’ajoute la décision du Gouvernement de décaler la date de revalorisation des pensions, créant ainsi une année blanche pour les fonctionnaires en matière de revalorisation pour 2018 et aggravant par conséquent la baisse de leur pouvoir d’achat. Lequel pouvoir d’achat est encore grevé par la hausse de la CSG de 1, 7 point ; les mesures de compensation de cette hausse annoncées par le ministre sont toujours aussi opaques concernant les fonctionnaires.

Les crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » s’inscrivent dans cette logique. Dix ans après la mise en place de la révision générale des politiques publiques, le Gouvernement poursuit les coupes budgétaires et les suppressions massives de postes.

Alors que les « Paradise papers » ont révélé l’importance de renforcer les moyens de l’administration fiscale et douanière pour lutter contre la fraude et contrôler l’optimisation fiscale, le Gouvernement maintient les services concernés en situation de sous-effectif chronique. N’avez-vous pas assuré, monsieur le secrétaire d’État, qu’il est possible « de transformer le pays et d’assurer un meilleur service public avec moins d’agents, mais avec des services informatiques et numériques plus performants » ? N’oublions pas que la fermeture des guichets physiques, pour motif d’économies, laisse encore beaucoup de personnes au bord de la route et peut donc être un nouveau facteur d’exclusion sociale.

Le Défenseur des droits, dans son rapport sur l’accès aux droits, a mis en exergue quelques statistiques établissant un lien entre la non-maîtrise du numérique et les difficultés d’accès au service public. La vigilance s’impose.

Enfin, je conclurai par l’adoption, par l’Assemblée nationale, de l’amendement visant à rétablir la journée de carence pour les arrêts maladie des fonctionnaires.

Non seulement une note publiée le 10 novembre dernier par l’INSEE a démontré que l’existence de ce dispositif dans la fonction publique entre 2012 et 2014 n’a pas significativement modifié la proportion d’agents de la fonction publique de l’État absents pour raison de santé, mais cette mesure s’est encore avérée contre-productive. En effet, si les absences pour raison de santé de deux jours ont diminué, les absences d’une semaine à trois mois ont augmenté durant cette période.

Le rétablissement du jour de carence a été justifié comme une mesure d’équité entre secteur privé et secteur public. Pourtant, les deux tiers des employés du secteur privé bénéficiaient d’une couverture totale des jours de carence en 2009.

En conclusion, je veux dire que le Gouvernement s’attaque à notre modèle de fonction publique et à la logique même de service public en réduisant ses moyens et ses effectifs ainsi qu’en rapprochant ses règles de celles du privé. Pour toutes ces raisons, nous voterons contre les crédits de ces deux missions.

La parole est à M. Claude Malhuret.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, nous examinons trois missions ce soir : « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », « Action et transformation publiques » et « Régimes sociaux et de retraite ».

Les évolutions liées à la première de ces missions nous semblent aller dans le bon sens. La maîtrise des effectifs des ministères économiques et financiers est réelle et doit être saluée. Cet effort doit être un exemple pour les autres ministères et pour la sphère publique dans son ensemble : un service public diligent et de qualité est possible avec moins de fonctionnaires. C’est l’occasion de saluer ici le sens du service de notre fonction publique : c’est son honneur que d’avoir traversé les réformes successives, de la RGPP à la MAP, en adaptant son action pour servir avec la même efficacité et le même dévouement. Des effectifs réduits n’enlèvent rien à cette excellence, bien au contraire.

Le groupe Les Indépendants soutient donc le Président de la République dans sa démarche de suppression de 120 000 postes de fonctionnaires sur la durée du quinquennat. Nous espérons néanmoins que la trajectoire de maîtrise des effectifs sera en phase avec cet engagement. Les prévisions de l’année 2018 semblent d’ores et déjà trop timides pour que les objectifs de masse salariale fixés par le Gouvernement puissent être atteints.

La diminution de postes de fonctionnaires doit s’accompagner d’une réflexion d’ampleur sur les secteurs de l’action publique que nous entendons sanctuariser ou renforcer – sécurité, défense, justice –, sur les dépenses inefficientes ou peu utiles, sur la nature de l’État que nous voulons : ses missions essentielles, son périmètre, ses modes d’action.

Nous formons le vœu que la nouvelle mission « Action et transformation publiques » obtienne des résultats à la hauteur de son intitulé volontariste. Il serait extrêmement décevant qu’elle se limite à soutenir une revue de dépenses, comme nous en connaissons depuis quelques années, à l’efficacité plus que discutable.

Le Comité Action publique 2022, que vous pilotez, monsieur le secrétaire d’État, devra être ambitieux dans son approche de la révision des politiques publiques. Il devra surtout s’affranchir d’un certain nombre de tabous qui ont vidé de leur substance les initiatives des précédents gouvernements. Ainsi, il ne pourra faire l’économie d’une réforme d’envergure de la fonction publique et du statut des fonctionnaires, ainsi que de la simplification des normes et des procédures dans le domaine de la mobilité, des instances de représentation, de la grille salariale et des retraites des fonctionnaires. La Cour des comptes rappelle d’ailleurs régulièrement le nécessaire rapprochement du régime des retraites du secteur public avec celui du secteur privé.

Les retraites sont justement l’objet des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite », que nous examinons également aujourd’hui. Ces crédits correspondent aux subventions d’équilibre que l’État verse à divers régimes spéciaux de retraite, dont l’autofinancement est rendu impossible par un déséquilibre démographique de plus en plus insoutenable. Ces subventions s’élèvent à 6, 3 milliards d’euros dans le projet de loi de finances pour 2018, ventilées principalement entre les régimes des transports terrestres, des marins et des mineurs.

Nous devrons réfléchir à une refonte profonde de ces régimes spéciaux de retraite, dont l’équilibre financier est rompu depuis l’origine et dont le modèle n’est pas tenable à long terme. Le Président de la République et le Premier ministre se sont engagés à mener à bien une réforme d’ampleur des régimes de retraite avec l’instauration d’un système universel : nous soutiendrons ces efforts vers la mise en place d’un système plus équitable, plus juste et plus solide financièrement.

Pour conclure, j’indique que le groupe Les Indépendants – République et Territoires soutiendra le Gouvernement dans sa volonté d’améliorer les services publics, de renforcer notre fonction publique et de moderniser l’action de l’État au service de nos concitoyens. Nous voterons donc les crédits de ces missions, en portant un regard particulièrement vigilant sur les résultats concrets du processus Action publique 2022.

M. le président. La parole est à M. Olivier Henno.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, aborder un budget de cette ampleur dans un temps à peine supérieur à deux chansons de feu Johnny Hallyday relève du défi. Nous débattons aujourd’hui de missions qui font ou feront l’objet de chantiers de transformation importants : la gestion des finances publiques et des ressources humaines ainsi que les régimes sociaux et de retraite.

La première de ces missions comprend l’essentiel des moyens de fonctionnement et d’investissement des ministères économiques et financiers, qui, il faut le souligner, semblent stables par rapport à 2017. Nous saluons l’effort du Gouvernement d’assumer une réduction des effectifs tout en accompagnant la modernisation des équipements. La Direction générale des finances publiques et la Direction générale des douanes et droits indirects, qui sont les deux principales directions concernées, assument leurs missions avec 1 450 effectifs en moins. Cet effort est particulièrement important pour la Direction générale des douanes et droits indirects, qui se trouve confrontée à de nouvelles missions à la suite du rétablissement des contrôles induit par la menace terroriste. Elle concourt à l’objectif de maîtrise de l’emploi public grâce au redéploiement des moyens humains et à la transformation numérique.

Nous saluons également la rupture avec la logique précédente du rabot. Le Gouvernement engage une réflexion qui nous paraît plus pertinente, en interrogeant en profondeur l’ensemble du périmètre de l’action publique. L’État doit se poser les bonnes questions : quelles missions doivent aujourd’hui être exercées par la puissance publique ? Comment ? Avec quels moyens ?

Il existe un panel de solutions et, contrairement à certains de nos collègues, nous estimons que le Gouvernement a d’ores et déjà fait preuve d’un certain courage en réintroduisant le jour de carence pour les personnels du secteur public. Notre groupe défend depuis des années cette réforme qu’il faut considérer comme un gage d’équité entre les salariés du secteur privé et ceux du secteur public.

Quelques questions demeurent aujourd’hui. Quelle sera la trajectoire de diminution du nombre d’agents de la fonction publique ? Pour nous, la maîtrise de la masse salariale exige une réforme d’envergure de la fonction publique. En parallèle, les crédits d’investissement visant à conduire les projets informatiques et numériques nécessaires à la modernisation de l’administration sont en hausse de 52 millions d’euros. Ce sont 700 millions d’euros, dont 200 millions dès 2018, que le Gouvernement consacre à la transformation numérique des services publics.

Je formule tout de même une mise en garde : la dématérialisation ne doit pas créer de fractures territoriales ou accentuer celles qui existent déjà. N’oublions pas les administrés les plus vulnérables, qui vivent parfois la numérisation comme une déshumanisation du service public. Malgré cette réserve, nous voterons les crédits de cette mission.

J’en viens aux crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite », qui font chaque année l’objet d’importants débats sur les régimes spéciaux. Je veux avant tout remercier Sylvie Vermeillet de son rapport, comme d’ailleurs l’ensemble des rapporteurs spéciaux et rapporteurs pour avis de leurs travaux très éclairants.

Cette mission finance principalement le régime de retraite des agents de la SNCF, le régime des marins, le régime des anciens mineurs, en leur attribuant une subvention d’équilibre nécessaire du fait du déséquilibre démographique. Les crédits évoluent de manière plutôt stable dans l’ensemble, même si l’examen au cas par cas des régimes révèle des dynamiques variables. Si les régimes en extinction – mines, SEITA – voient logiquement leurs crédits baisser du fait d’une démographie en forte baisse, les régimes de la SNCF et de la RATP voient, quant à eux, leur besoin de financement augmenter assez sensiblement. Seul le régime des marins connaît une relative stabilité.

Le Gouvernement a annoncé une réforme des retraites en 2019, mais nous formulerons le souhait que cette réforme soit enfin celle qui permette d’assurer définitivement la pérennité de notre système de retraite et de garantir plus de justice entre les cotisants. Cette réforme devra conduire à la mise en place d’un système universel de retraite capable de prendre en compte les spécificités de chaque métier.

La fin des régimes spéciaux ne signifie évidemment pas l’égalitarisme. Pourquoi certains bénéficieraient-ils de conditions très favorables quand d’autres doivent travailler des années de plus pour bénéficier de droits parfois bien moins avantageux ? Comme l’a souligné notre rapporteur pour avis, nous ne pouvons accepter que la réforme de l’âge de départ à la retraite votée en 2010 commence seulement à s’appliquer à la SNCF ou à la RATP.

Le Gouvernement a engagé un cycle de discussions avec les partenaires sociaux afin de proposer une loi-cadre. Nous nous donnons donc rendez-vous dans les prochains mois pour aborder cette question, qui est au cœur de la vie de nos concitoyens. En attendant, notre groupe votera les crédits de cette mission.

La parole est à M. Jérôme Durain.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, je m’attarderai principalement sur la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » et salue une nouvelle fois le travail de notre rapporteur pour avis, Catherine Di Folco, malgré nos divergences d’appréciation sur ce sujet.

Comme socialistes, nous sommes bien placés pour connaître la difficulté qu’il y a à concilier une politique de ressources humaines ambitieuse dans un contexte budgétaire tendu, que connaissent également les collectivités territoriales. Nos élus ont d’ailleurs accompli des efforts importants dans ce domaine dans nombre de collectivités.

Nous partageons certains objectifs du Comité Action publique 2022 installé par le Gouvernement, notamment la mise en œuvre d’un environnement de travail modernisé ainsi que le souci marqué de la simplification. Nous craignons toutefois une approche exclusivement comptable, qui n’est pas sans rappeler la défunte révision générale des politiques publiques, la RGPP. Par ailleurs, je ne partage pas l’avis de la rapporteur pour avis sur le jour de carence.

Tout d’abord, comme le rappelait M. Macron quand il était ministre, l’inégalité avec le secteur privé est aujourd’hui discutable, puisque bon nombre de conventions collectives prennent en charge ce jour de carence, ce qui démontre que l’utilité de cette mesure est limitée ou contestable.

Surtout, le récent rapport de l’INSEE apporte des éléments tangibles pour discuter l’efficacité de la mesure. Si l’on n’est pas dans l’idéologie et que l’on se montre pragmatique, on peut observer des faits qui sont indiscutables. Certes, la prévalence des absences de deux jours aurait diminué de plus de 50 % en raison de l’application du jour de carence entre 2012 et 2014 – je sais que cela suffit à convaincre plusieurs de nos collègues et de nombreux élus locaux, par ailleurs employeurs territoriaux –, mais, la principale leçon de ce rapport, c’est l’augmentation de 25 % de la prévalence des absences d’une semaine à trois mois. Certains y voient la traduction d’un esprit de revanche, notamment chez les agents de la fonction publique territoriale. La crédibilité de cette hypothèse me semble fragile et son impact éventuel limité.

Certains se félicitent de ce report des absences courtes vers les absences longues ; ce n’est pas mon cas. Cela facilite peut-être la réorganisation du travail, mais je ne suis pas en mesure de conclure qu’il s’agit d’une bonne nouvelle pour les finances publiques ou pour la santé des agents publics.

Au-delà de cette épineuse question, nous connaissons les réticences exprimées par les syndicats de la fonction publique sur le report du protocole Parcours professionnels, carrières et rémunérations – le poétique PPCR

Enfin, on peut se féliciter de l’augmentation des crédits de formation et de l’effort consenti pour l’apprentissage.

Monsieur Dussopt, monsieur le secrétaire d’État, lorsque vous doutiez encore, vous aviez cru utile d’interroger le Gouvernement sur la compensation de la suppression de la contribution exceptionnelle de solidarité pour les collectivités. Le niveau de compensation dépendra de la proportion d’agents bénéficiaires de la suppression de la CES qu’elles comptent dans leurs effectifs. Ainsi, la compensation pourra varier selon la répartition des effectifs entre les catégories A, B et C ; les collectivités ayant le plus d’agents relevant de la catégorie C seront nécessairement perdantes. Pouvez-vous nous garantir la neutralité de l’augmentation de la CSG pour les employeurs, maintenant que vous êtes « en marche » ?

Je profite également de votre nouvelle casquette, monsieur Dussopt, pour réinterroger le Gouvernement sur les salaires versés aux enseignants pour rémunérer les activités périscolaires, lesquels subiront, eux aussi, la hausse de la CSG. Comment sera-t-elle compensée ? De même, les contractuels bénéficieront-ils d’une baisse de leur taux de cotisation URSSAF, comme dans le privé, de manière à compenser cette hausse ?

Vous aurez compris que le groupe socialiste porte un avis pour le moins réservé sur la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » et a choisi, par conséquent, de voter contre.

La parole est à Mme Nadine Grelet-Certenais.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, chers collègues, au regard du peu de temps qui m’est imparti, je n’entamerai pas ici un débat sur les retraites. Si la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » nous donne l’occasion de débattre de la situation des personnels de l’État et des retraites de la fonction publique de l’État, elle nous donne également l’occasion d’évoquer – guère plus ! – les régimes spéciaux. Ceux-ci obéissent à des règles souvent très complexes, parfois avantageuses, dont les déséquilibres démographiques, voire financiers obligent à une intervention de l’État.

Nous savons tous que ces régimes sont issus de notre histoire. Ils sont antérieurs à la création de la sécurité sociale en 1945. Ils ont été créés pour compenser la pénibilité de certains métiers ou pour répondre à des motivations diverses, comme la nécessité de fidéliser un personnel qualifié ou la volonté de récompenser ceux qui exercent un métier vital pour la nation.

Nous sommes conscients que le statu quo n’est pas le meilleur moyen de relever les défis de demain. Si l’universalisation est bel et bien l’objectif, il sera nécessaire de poursuivre la réflexion sur les critères de pénibilité qui devront prendre en compte l’héritage des régimes spéciaux. À l’heure où le haut-commissaire à la réforme des retraites commence à rencontrer les partenaires sociaux, il nous paraît essentiel d’adopter un discours de vérité et de ne pas opposer les différents régimes entre eux. En effet, faire passer les cheminots pour des privilégiés est une gageure.

Les dernières déclarations du Gouvernement tendent à proposer une réforme étalée dans le temps afin de ne pas bouleverser les parcours de vie. Cette période de transition pourrait permettre une unification en douceur des régimes, le temps de faire converger les différents taux de cotisation.

Ces cotisations ne doivent pas être considérées comme un impôt ou des « charges » : elles constituent en réalité une épargne qui donne droit à un revenu, oserais-je dire, « universel », différé et garanti par l’État. Ce qui nous paraît essentiel, c’est d’assurer la justice et la pérennité de notre système de retraite dans son ensemble. Vous le savez, nous sommes très attachés au système par répartition. Il va sans dire que le groupe socialiste sera extrêmement vigilant sur cette question.

La parole est à M. le secrétaire d’État.

Monsieur le président, monsieur le président de la commission des finances, mesdames, messieurs les rapporteurs, mesdames, messieurs les sénateurs, les crédits des missions « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », « Action et transformation publiques », « Crédits non répartis » et du compte d’affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l’État » ont fait l’objet de deux rapports spéciaux de la commission des finances par MM. Nougein et Carcenac, que je remercie de leurs observations.

La mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » porte les moyens de fonctionnement et d’investissement des ministères économiques et financiers. Les crédits qui y sont inscrits financent en particulier le recouvrement des recettes et le paiement des dépenses de l’État ainsi que les activités douanières, les fonctions d’état-major, d’expertise, de conseil et de contrôle, mais aussi les politiques de formation des fonctionnaires, d’action sociale interministérielle et d’apprentissage. Avec presque 11 milliards d’euros dans le projet de loi de finances pour 2018, les crédits de la mission sont stables par rapport à la loi de finances initiale pour 2017.

Qu’il me soit permis de commencer par les sujets relatifs à la fonction publique. Comme cela a été souligné, la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » contribue de façon importante à la maîtrise des effectifs de la fonction publique de l’État, puisque les effectifs du ministère diminueront de 1 450 équivalents temps plein travaillé en 2018, ce qui représente un taux d’effort de plus de 1, 1 %. J’appelle votre attention sur le fait que le ministère de l’action et des comptes publics, plus particulièrement la DGFiP, a beaucoup contribué à la réduction du nombre d’agents publics, grâce à un mouvement très important de numérisation, notamment pour le paiement en ligne. Il le fait sans sacrifier à ses missions essentielles, notamment grâce au redéploiement des moyens humains là où ceux-ci sont nécessaires. Je pense notamment au renforcement des effectifs de la Direction générale des douanes et droits indirects, en particulier dans le cadre du rétablissement des contrôles induits par le retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne.

Je souhaite à cet égard rassurer MM. les rapporteurs spéciaux et la Haute Assemblée sur la compatibilité de cette trajectoire des emplois avec les réformes fiscales importantes que conduisent les services du ministère. La réforme du prélèvement à la source est ainsi préparée depuis l’été 2015, en mode projet, avec une implication au plus haut niveau, et cette gouvernance est déclinée jusqu’aux niveaux les plus opérationnels.

La DGFiP se prépare à plusieurs niveaux. Au niveau juridique : tous les textes d’application ont été publiés. Au niveau informatique : le prélèvement à la source a été préparé dès l’été 2016. Au niveau de l’accompagnement du changement des agents : un correspondant « prélèvement à la source » a été nommé dans chaque direction à la fin de l’année 2016. Une campagne de formation a été engagée.

S’agissant d’autres réformes, comme l’impôt sur la fortune immobilière, la taxe d’habitation ou le prélèvement forfaitaire unique, la DGFIP a été associée en amont aux réflexions et aux travaux législatifs, ce qui a permis d’anticiper les travaux informatiques et organisationnels. Les éléments de calculs de l’IFI et du PFU pourront ainsi être déclarés en même temps que les revenus au printemps 2018 et seront pris en compte dans les avis de l’été 2018. La réforme de la taxe d’habitation sera prise en compte dans les avis qui seront transmis aux usagers à l’automne 2018.

Mesdames, messieurs les sénateurs, comme l’ont analysé en détail vos rapporteurs, la DGFiP et la direction des douanes et droits indirects ont conduit et continuent à mener une vaste restructuration de leur réseau territorial, visant à accompagner les mutations socioéconomiques et l’organisation politico-administrative et à s’assurer que les implantations locales du ministère ont bien la taille critique pour offrir le meilleur service aux usagers, aux entreprises et aux collectivités publiques.

Ces projets de restructuration reposent sur une concertation large avec l’ensemble des interlocuteurs concernés. La DGFiP a mené des concertations dès l’été dans chaque territoire, avec l’ensemble des élus concernés, avant que les décisions de fermeture de structures ne soient prises. Par ailleurs, la rationalisation du réseau et la réduction du nombre de structures sont systématiquement conçues en fonction de la carte intercommunale. La plupart des fermetures prévues pour 2018 s’effectueront ainsi en fonction du regroupement des EPCI.

Enfin, nous nous efforçons de trouver des solutions concrètes pour assurer toutes les transitions par des permanences aux moments clés pour l’accueil du public, notamment lors des campagnes d’impôt sur le revenu, mais aussi par des permanences régulières au sein des maisons de services au public.

À ceux d’entre vous qui évoquent un risque d’affaiblissement du contrôle fiscal, il faut rappeler que l’action de la DGFiP sur l’ensemble du territoire en matière de contrôle fiscal participe à l’égalité des citoyens devant l’impôt et est assurée indépendamment de l’implantation géographique des services. Par ailleurs, l’examen de comptabilité, qui constitue un nouvel outil au service du contrôle fiscal, n’a pas vocation à remplacer les contrôles sur place : il ouvre la voie à de nouvelles modalités de contrôles, à distance et plus rapides.

Enfin, le renforcement du rôle des directions du contrôle fiscal à périmètre interrégional dans le pilotage du contrôle fiscal répond à la nécessité de disposer d’une vision plus large des problématiques fiscales des entreprises, de mutualiser les compétences des agents et d’adapter les contrôles aux pratiques des contribuables.

La DGFiP s’est également dotée, en 2013, d’un service d’analyse de données pour améliorer la programmation des contrôles fiscaux, avec pour objectif d’être à l’origine d’environ 20 % des contrôles. Ce service est par ailleurs chargé de travaux visant les fraudes des particuliers dans le prolongement de l’avis de la CNIL du 20 juillet 2017.

Vous avez été nombreux à souligner les difficultés pour recruter des profils particuliers, comme des spécialistes en droit immobilier ou des data scientists. Ces difficultés sont réelles. Pour autant, des possibilités de recrutement spécifique pour les métiers en tension, en particulier dans le numérique, existent et ont été récemment rappelées par une circulaire du Premier ministre. Le niveau de la rémunération au regard des standards du marché peut constituer une difficulté. Néanmoins, l’administration doit être en mesure de développer d’autres facteurs d’attractivité, notamment au regard de l’intérêt des tâches confiées.

J’insiste sur le fait que, pour permettre l’ensemble de ces actions de modernisation et de réorganisation, les crédits de fonctionnement du ministère sont maintenus. Les crédits hors masse salariale s’élèvent ainsi à 2, 175 milliards d’euros et progressent de 3, 5 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2017. Les crédits d’investissement qui permettent de conduire les projets informatiques et numériques porteurs de simplification et de meilleurs services sont aussi en forte hausse, de l’ordre de 38 %.

En matière de transformation, les ministères économiques et financiers sont engagés depuis déjà de nombreuses années dans la dématérialisation des relations entre l’usager et l’administration. Chacun peut voir que l’administration fiscale en a fait des outils particulièrement performants, qui mériteraient d’être pris comme modèle dans beaucoup d’actions de l’État.

Voilà qui m’amène à la nouvelle mission intitulée « Action et transformation publiques », qui est composée de deux programmes, le programme 349 et le programme 348, et qui aura pour objet de transformer durablement l’action publique. En particulier, le fonds pour la transformation de l’action publique, doté de 200 millions d’euros d’autorisations d’engagement en 2018, modifiera la façon d’envisager les réformes structurelles. L’objectif est d’investir aujourd’hui pour économiser demain.

Ces projets devront donc permettre un retour sur investissement en termes d’économies pérennes de fonctionnement et d’usage des investissements. Ce fonds, non pérenne, financera donc, sur la base d’appels à projet, des réformes générant des économies pérennes, mais justifiant un surcoût d’investissement transitoire. Les projets sélectionnés pourront notamment être issus du programme de réforme engagé par le Gouvernement, Action publique 2022. Les travaux du Comité Action publique 2022 permettront non seulement d’identifier des réformes structurelles, mais aussi de réaliser des économies significatives et durables sur l’ensemble du champ des administrations publiques. Ils déboucheront sur la mise en œuvre opérationnelle des plans de transformation à partir de 2018.

Action publique 2022 pourra compter également sur la professionnalisation de la politique immobilière de l’État, mission confiée au ministère de l’action et des comptes publics, qui mobilise les moyens financiers du compte d’affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l’État », doté de 582 millions d’euros, soit une hausse de 11 %. Ce compte d’affectation spéciale permet d’affecter les produits de cessions de biens immobiliers et, depuis 2017, certaines redevances de nature immobilière pour contribuer au financement de la politique immobilière de l’État. Avec la proposition de création du programme 348, dédié à la rénovation des cités administratives et doté de 1 milliard d’euros pour la durée du quinquennat, le Gouvernement marque sa volonté d’augmenter encore plus la dépense immobilière consacrée à l’investissement et la responsabilité de la direction de l’immobilier de l’État, en lui confiant la qualité de responsable de ce programme.

Je relève avec satisfaction que vous avez bien voulu souligner les progrès dans la politique immobilière de l’État avec la création de la direction de l’immobilier de l’État, la réforme de la gouvernance matérialisée par la création de la CNIP, la meilleure intégration des outils budgétaires. Je tiens également à vous rassurer sur l’inachèvement de la réforme. La charte de gestion a été diffusée l’été dernier, la circulaire sur la politique immobilière de l’État est en cours d’examen, le devenir des loyers budgétaires a été débattu et continue à faire l’objet de travaux, le dispositif de suivi de la performance est sans cesse amélioré.

Je souhaite évoquer maintenant les crédits que l’État consacrera aux pensions de retraite.

La commission des finances du Sénat a confié à Mme Sylvie Vermeillet, que je remercie de ses observations, un rapport spécial sur les régimes sociaux et de retraite.

L’État prend en charge les 55 milliards d’euros que le régime de retraite des fonctionnaires de l’État versera en 2018 à ses deux millions de retraités. Il versera en outre 6, 3 milliards d’euros de subventions d’équilibre aux régimes spéciaux de retraite. L’État finance ainsi 20 % des dépenses du système de retraite français, ce qu’il faut souligner.

La démarche de transparence du ministère de l’action et des comptes publics vis-à-vis des représentants de la nation se traduit en outre par une documentation plus riche pour les différents régimes de retraite.

Sans pouvoir être exhaustif, compte tenu du temps qui m’est imparti, je conclurai en évoquant la mission « Crédits non répartis » pour vous confirmer, mesdames, messieurs les rapporteurs, que la provision qui avait été inscrite au titre des rémunérations a été répartie, lors de l’examen à l’Assemblée nationale, sur les titres 2 des différentes missions budgétaires, afin de permettre l’instauration d’une prime de compensation de la hausse de la CSG.

Cette compensation prendra plusieurs formes : la suppression de la CES pour les agents publics qui y sont assujettis et la provision de 290, 5 millions d’euros inscrite dans ce projet de loi de finances par l’Assemblée nationale, qu’il vous est demandé de bien vouloir confirmer pour permettre le versement d’une prime de compensation. En outre, depuis le 30 novembre dernier, le Conseil national d’évaluation des normes a été saisi d’un décret permettant l’abaissement de la cotisation employeur maladie de 11, 5 % à 9, 9 %. Ainsi, d’un point de vue macroéconomique, l’intégralité des coûts liés à la hausse de la CSG seront compensés et les employeurs seront en mesure de la compenser pour chacun des agents.

En écho aux propos de M. Durain et pour répondre à sa question sur les doutes qui peuvent habiter les uns ou les autres, je souligne que, dans un passé récent, alors même que nous partagions systématiquement les mêmes votes, nous aurions été l’un et l’autre très heureux de voir les coûts salariaux des employeurs territoriaux, notamment pour la mise en œuvre des activités périscolaires, être compensés de la même sorte.

Nous allons procéder à l’examen des crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », figurant à l’état B.

L’amendement n° II-233, présenté par M. Nougein, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Modifier ainsi les crédits des programmes :

Programmes

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local dont titre 2

Conduite et pilotage des politiques économiques et financières dont titre 2

Facilitation et sécurisation des échanges dont titre 2

Fonction publique dont titre 2

TOTAL

SOLDE

La parole est à M. le rapporteur spécial.

Il s’agit en quelque sorte d’un amendement annuel sur les jours de carence, généralement défendu par le rapporteur général de la commission des finances.

L’article 48 du projet de loi de finances pour 2018 prévoit la réinstauration d’un jour de carence dans la fonction publique. Cet amendement vise à porter ce délai à trois jours, par mesure d’équité et d’égalité avec les salariés du secteur privé, qui sont soumis à ce même délai, et de tirer les conséquences de la modification proposée par le Sénat à l’article 48.

L’économie liée à la réinstauration d’un jour de carence s’élèverait pour la seule fonction publique de l’État à 108 millions d’euros et à 270 millions d’euros pour l’ensemble des administrations publiques. Porter ce délai à trois jours se traduira donc, par hypothèse, par une économie supplémentaire de l’ordre de 216 millions d’euros.

Cette réduction est imputée sur les crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », dans un souci de clarté des débats parlementaires et de lisibilité.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement émet un avis défavorable sur la proposition de porter de un à trois le nombre de jours de carence en cas d’arrêt maladie ordinaire pour les agents de la fonction publique. Le rétablissement du jour de carence dans le projet de loi de finances pour 2018 a été adopté par l’Assemblée nationale et proposé au vote de la Haute Assemblée. Nous notons que, à l’exception du groupe communiste républicain citoyen et écologiste du Sénat et du groupe La France insoumise de l’Assemblée nationale, aucun groupe parlementaire n’a proposé de revenir sur la disposition proposée par le Gouvernement.

Nous considérons que le rétablissement d’une journée de carence est suffisant. En outre, la comparaison avec la situation des salariés du secteur privé souffre d’un défaut qui tient au fait que, si l’indemnisation par la sécurité sociale ne prend effet qu’au quatrième jour d’arrêt maladie, certains employeurs complètent ce dispositif, la plupart du temps dans le cadre de conventions collectives, et limitent la portée du délai de carence.

C’est la raison pour laquelle le Gouvernement souhaite rétablir le jour de carence, comme cela a été inscrit dans le projet de loi de finances, sans aller au-delà.

La parole est à M. Claude Raynal, pour explication de vote.

Monsieur le rapporteur spécial, vous avez présenté cet amendement comme étant un amendement classique porté chaque année par le rapporteur général. On a connu soutien plus consistant !

Cela étant, vous avez raison, vous êtes chargé ce soir de défendre un vieux marronnier de la majorité sénatoriale, qu’il convient de traiter comme tel. Je pense qu’il s’agit d’une simple provocation et que, sur le fond, cet amendement ne mérite pas un ample développement. Ce qui serait bien, c’est qu’on évitât de présenter ce type d’amendement chaque année. Certes, nous y avons échappé l’année dernière, mais c’est parce que nous n’avons pas examiné la deuxième partie du PLF. Ce fut donc une année de repos. Alors que nous voyons revenir aujourd’hui deux vieux marronniers, faisons en sorte que ce soit la dernière fois !

Absolument ! Votez l’amendement, et on n’en parlera plus !

La parole est à Mme Laurence Cohen, pour explication de vote.

La fonction publique est marquée par des années de révision générale des politiques publiques, de transferts de charges et d’effectifs, de gel du point d’indice, de blocage des promotions et de précarisation des personnels. Notre collègue du groupe Les Républicains nous propose de réduire encore les budgets en faisant porter à nouveau l’effort sur les fonctionnaires.

Le dépôt de l’amendement n° II-233 s’appuie sur le fait que porter de un à trois le nombre de jours de carence des fonctionnaires permettrait de réaliser 216 millions d’euros d’économies supplémentaires sur les dépenses de personnels de l’État et d’aligner cette durée sur celle des salariés du privé. Notre collègue omet toutefois de rappeler que les trois jours de carence des salariés du privé sont, pour les deux tiers d’entre eux, pris en charge par les entreprises.

L’amendement n° II-232 s’inscrit dans la même logique. Il repose sur l’idée selon laquelle les fonctionnaires ne travailleraient pas autant que les salariés du privé et qu’il conviendrait de porter leur temps de travail effectif de 35 heures à 37, 30 heures, ce qui permettrait de réaliser une économie de 2, 2 milliards d’euros.

Ce que veut notre collègue, c’est non seulement que le traitement des fonctionnaires ne connaisse aucune progression, alors que le point d’indice est gelé depuis pratiquement 2010, mais également qu’ils se voient imposer deux jours de carence et deux heures trente de travail hebdomadaire supplémentaires non rémunérées. Fonctionnaires, travaillez plus et gagnez moins ! Telle est la philosophie de ces amendements. Nous voterons contre !

Une fois n’est pas coutume, nous sommes d’accord avec le Gouvernement.

La parole est à Mme Françoise Gatel, pour explication de vote.

Je dirai à notre éminent collègue Claude Raynal que le meilleur moyen de ne plus voir refleurir ce marronnier est d’adopter l’amendement !

Après ce trait aimable à destination de Claude Raynal, je tiens à dire qu’il ne s’agit pas de caricaturer la fonction publique, car nous ne considérons pas que les fonctionnaires ne travaillent pas assez. Ceux qui ont géré une collectivité reconnaissent tous la capacité et le sens aigu du service public des fonctionnaires.

En revanche, il n’est pas tout à fait vrai que l’ensemble des entreprises privées compensent les jours de carence. Par équité, je suis donc assez favorable à cet amendement, qui n’est pas une marque de mépris ou de discrimination vis-à-vis des fonctionnaires.

Cela étant, je comprends, monsieur le secrétaire d’État, que vous ayez décidé de marcher doucement.

Je n’exprimais là qu’un avis personnel…

La parole est à M. Michel Canevet, pour explication de vote.

On peut certes considérer ce sujet comme un marronnier. Pour autant, il me semble légitime de réinstaurer un jour de carence. Nous n’avons jamais compris pourquoi Mme Lebranchu avait absolument voulu le supprimer alors que la preuve avait été faite de son intérêt. Des études ont en effet clairement démontré que l’absentéisme dans l’ensemble de la fonction publique avait significativement diminué lorsqu’un jour de carence avait été instauré. Pour des raisons d’équité, comme vient de le dire Françoise Gatel, il serait donc anormal de ne pas le réinstaurer.

On ne peut pas gérer les ressources humaines dans la fonction publique sans outil.

La parole est à M. le secrétaire d’État.

Je souhaite non pas rassurer Mme Gatel sur le rythme de ma marche, mais apporter une précision en réponse aux propos de Mme Cohen.

Vous avez eu raison de rappeler, madame la sénatrice, que le point d’indice avait été gelé de 2010 à 2016 et qu’il avait fait l’objet d’un dégel de deux fois 0, 6 point en 2016, avec une application en 2017.

La reconduction du gel du point d’indice pendant les six années que j’ai évoquées – ce sera également le cas en 2018 – ne s’est pas nécessairement traduite par une stagnation totale de la rémunération des fonctionnaires. En effet, en 2017, compte tenu du décalage de six mois des deux légères revalorisations du point d’indice, de l’application d’un certain nombre de mesures catégorielles et de la mise en œuvre des premiers éléments du PPCR pour les années 2016 et 2017, la rémunération mensuelle moyenne des agents publics a augmenté de 4 %, soit un niveau d’évolution largement supérieur à l’intégralité des dix ou quinze années précédentes. Il y a donc eu une progression du pouvoir d’achat des fonctionnaires, même si chacun peut évidemment regretter qu’elle n’ait pas été plus forte.

Je mets aux voix l’amendement n° II-233.

J’ai été saisi d’une demande de scrutin public émanant du groupe communiste républicain citoyen et écologiste.

Je rappelle que l’avis du Gouvernement est défavorable.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l’article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J’invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

Voici, compte tenu de l’ensemble des délégations de vote accordées par les sénateurs aux groupes politiques et notifiées à la présidence, le résultat du scrutin n° 38 :

Le Sénat a adopté.

L’amendement n° II-232, présenté par M. Nougein, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Modifier ainsi les crédits des programmes :

Programmes

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local

dont titre 2

Conduite et pilotage des politiques économiques et financières

dont titre 2

Facilitation et sécurisation des échanges

dont titre 2

Fonction publique

dont titre 2

TOTAL

SOLDE

La parole est à M. le rapporteur spécial.

Selon l’enquête « emploi » de l’INSEE, la durée habituelle de travail des salariés du secteur privé serait proche de 37, 5 heures par semaine.

Dans son enquête sur la masse salariale de l’État réalisée en 2015, la Cour des comptes estimait qu’une augmentation de 1 % du temps de travail dans la fonction publique se traduirait par une économie de 700 millions d’euros pour l’ensemble de la fonction publique, soit 5, 4 millions d’agents.

L’alignement de la durée du travail dans le secteur public sur le temps de travail habituel dans le secteur privé permettrait par conséquent de réaliser un gain de 5 milliards d’euros. Rapportée à la seule fonction publique de l’État, c’est-à-dire à 2, 4 millions d’agents, cette économie s’élèverait à 2, 2 milliards d’euros.

Tel est l’objet de cet amendement, qui a vocation, s’il était adopté, à s’appliquer à l’ensemble de la fonction publique de l’État.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. le rapporteur spécial me le pardonnera, mais j’émets une nouvelle fois un avis défavorable.

D’un point de vue formel, cet amendement vise à faire porter au seul programme 156, soit à la DGFiP, une économie d’un montant considérable, calculée pour l’ensemble du périmètre de l’État. S’il était adopté, la masse salariale de la Direction générale des finances publiques serait alors amputée de 32 %, ce qui entraînerait un risque évident d’insoutenabilité de la mesure.

Vous indiquez dans l’objet de votre amendement que les économies correspondantes devront être réparties sur l’ensemble des missions du budget général. C’est malheureusement méconnaître le fait que la répartition des crédits votés par le Parlement dans chaque programme ne peut être modifiée qu’à la marge et dans des conditions précises, encadrées par la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001, notamment par son article 12.

Sur le fond, nous ne souscrivons pas à votre analyse. Dans un rapport de 2015, qui s’appuie sur les chiffres de l’enquête « emploi » de 2012, la Cour des comptes révèle que la durée hebdomadaire de travail dans la fonction publique de l’État est légèrement supérieure à celle du secteur privé.

Les économies que vous proposez supposent plusieurs dizaines de milliers de suppressions de postes supplémentaires et feraient peser par ailleurs un risque de rupture de la continuité du service public au sein des administrations de l’État.

Je l’ai indiqué précédemment en réponse à un certain nombre d’interrogations, nous avons lancé le programme Action publique 2022. Dans ce cadre, nous avons mis en place un comité d’experts, chargé de cinq chantiers transversaux portés par différents ministères, treize forums de l’action publique et un comité de suivi associant les organisations syndicales. L’objectif est de proposer des pistes de réforme et de modernisation de nos administrations afin d’offrir la même qualité de service tout en interrogeant le niveau des effectifs.

La suppression massive et, pardonnez-moi de le dire ainsi, brutale de milliers de postes à laquelle aboutirait l’amendement que vous proposez s’il était adopté n’est pas compatible avec cette méthode de concertation préalable.

La parole est à M. Claude Raynal, pour explication de vote.

Je ne vais pas reprendre le même qualificatif pour dire que c’est un amendement que nous avons déjà examiné les années passées… Je vais parler du fond.

M. le secrétaire d’État l’a dit, il faut être extrêmement prudent sur la question du temps de travail. Nous sommes tous ici d’anciens responsables de collectivité territoriale – je sais bien que l’amendement s’appliquerait à la fonction publique de l’État et non à la fonction publique territoriale, mas on peut faire un parallèle. Nous savons donc que la question du temps de travail n’est jamais posée en ces termes. Nous avons tous en tête des agents de la fonction publique territoriale effectuant très largement plus que leurs horaires sur le papier. Lorsque survient un pépin dans une commune, comme une inondation, on appelle, et tout le monde arrive, sans jamais réclamer le paiement d’heures supplémentaires. En tout cas, pour ma part, je ne l’ai jamais vu.

Je trouve qu’il est très maladroit de réduire cette question à des chiffres, à des principes, qui ne sont pas toujours vrais d’ailleurs. Ce qui est vrai, en revanche, c’est que, si on gère mal sa fonction publique, si le management n’est pas un peu positif, si on n’est pas capable de travailler en commun avec les agents, cela peut donner lieu à des positions de retrait et de recul sur le strict minimum.

C’est à nous tous finalement qu’il appartient de mettre en œuvre des conditions de travail positives qui rendent les agents heureux d’exercer dans la fonction publique territoriale et dans la fonction publique de l’État. Nous devrions nous investir dans ces sujets au lieu de nous en tenir à des visions comptables, qui n’ont pas leur place dans cet hémicycle.

Très bien !

La parole est à Mme Laurence Cohen, pour explication de vote.

Notre collègue Claude Raynal a fort bien exprimé ce que je voulais dire.

Le rapporteur spécial a présenté cet amendement, comme le précédent, d’une manière très désincarnée. Il ne se fonde que sur une gestion comptable, laquelle ne correspond pas à la réalité des conditions de travail.

Je voudrais apporter une précision. Lorsque j’ai dit que nous étions d’accord avec le Gouvernement, c’était pour refuser de porter de un à trois le nombre de jours de carence. Il est bien évident que nous n’avons pas changé de position : nous sommes absolument opposés au jour de carence, qu’il y en ait un, deux, trois ou plus. Tous mes collègues ayant été très attentifs à mes propos, je tenais à préciser les choses afin de lever toute ambiguïté à cette heure tardive.

La parole est à Mme Dominique Estrosi Sassone.

Je sollicite une suspension de séance de cinq minutes, monsieur le président.

Cinq minutes maximum, ma chère collègue, car l’heure est déjà bien avancée, et il nous reste encore une mission à examiner.

Merci, monsieur le président !

Mes chers collègues, nous allons donc interrompre nos travaux pour cinq minutes.

La séance est suspendue.

La séance est reprise.

Je mets aux voix l’amendement n° II-232.

J’ai été saisi d’une demande de scrutin public émanant du groupe communiste républicain citoyen et écologiste.

Je rappelle que l’avis du Gouvernement est défavorable.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l’article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J’invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

Voici, compte tenu de l’ensemble des délégations de vote accordées par les sénateurs aux groupes politiques et notifiées à la présidence, le résultat du scrutin n° 39 :

Le Sénat a adopté.

L’amendement n° II-231, présenté par M. Carcenac, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Modifier ainsi les crédits des programmes :

Programmes

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local

dont titre 2

Conduite et pilotage des politiques économiques et financières

dont titre 2

Facilitation et sécurisation des échanges

dont titre 2

Fonction publique

dont titre 2

TOTAL

SOLDE

La parole est à M. le rapporteur spécial.

La révolution numérique touche bien évidemment les administrations de réseau que sont la DGFiP et la Direction générale des douanes et droits indirects. Il est essentiel de leur permettre de recruter, en tant que contractuels, une vingtaine de data scientists et de data analysts disposant d’un haut niveau de compétences en matière d’analyse et d’exploitation de données de masse.

Ces compétences sont aujourd’hui devenues cruciales. Le recours à des algorithmes prédictifs permettrait un meilleur ciblage des risques, une meilleure identification des enjeux et, in fine, un meilleur service public, notamment dans la lutte contre la fraude fiscale, comme l’ont démontré les « Panama papers » et les « Paradise papers ». Or l’administration éprouve des difficultés à recruter et à fidéliser ces profils atypiques. Cet amendement d’appel vise à permettre le recrutement de ce type de personnel grâce à un transfert de 1, 4 million d’euros. La question des rémunérations est essentielle, compte tenu du niveau de rémunération dans le secteur privé.

Monsieur le secrétaire d’État, vous avez rappelé que la circulaire du Premier ministre ouvrait des possibilités de recrutement. Or, dans les faits, il ne se passe rien. Telles sont les raisons pour lesquelles la commission a déposé cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Je remercie M. le rapporteur spécial de cet amendement d’appel. Il traite, d’une part, de l’impact des nouvelles technologies sur les métiers du contrôle, notamment au sein de la DGFiP et de la DGDDI, et, d’autre part, de l’attractivité des métiers du numérique au sein de l’État et de la capacité de l’État à recruter des profils à haut niveau de compétences. J’ai effectivement indiqué qu’une circulaire permettait un certain nombre d’ajustements et que l’État avait d’ailleurs recruté une vingtaine de data scientists.

En ce qui concerne l’exploitation des données de masse, la DGFiP et la DGDDI sont déjà pleinement engagées dans une démarche visant à renforcer, au moyen d’outils numériques performants, la pertinence et l’efficacité du ciblage des contrôles

La DGFiP s’est dotée en 2013 d’un service d’analyse de données pour améliorer la programmation des contrôles fiscaux. Ce service, chargé initialement d’expérimenter de nouvelles techniques et méthodes d’analyse, devra, à partir de 2018, s’intégrer de façon tout à fait opérationnelle dans la programmation du contrôle fiscal des professionnels, avec pour objectif d’être à l’origine d’environ 20 % des contrôles. Il est chargé, par ailleurs, de travaux visant les fraudes des particuliers dans le prolongement de l’avis de la CNIL du 20 juillet 2017, que j’ai évoqué tout à l’heure.

Cette montée en puissance du service nécessite encore certains investissements humains et matériels, dont la rénovation de l’intégralité de l’architecture informatique sur laquelle sont réalisées les analyses, un travail d’appropriation et de développement informatique des travaux de programmation réalisés actuellement dans les services déconcentrés et l’acquisition éventuelle de logiciels d’analyse de données textuelles ou de robots d’intelligence artificielle pour exploiter des données plus massives d’origines diverses, notamment des données extraites d’internet.

En ce qui concerne la DGDDI, l’arrêté du 29 février 2016 crée le service à compétence nationale dénommé service d’analyse de risque et de ciblage, qui est chargé de la production des analyses de risques et des études à vocation opérationnelle en matière de dédouanement et de fiscalité. Il développe notamment des techniques de data mining afin de repérer les schémas de fraude atypiques.

La DGFiP et la DGDDI se sont donc déjà dotées de moyens technologiques, budgétaires et humains destinés à renforcer la pertinence et l’efficacité de leurs contrôles. Des investissements tant humains que matériels doivent encore être réalisés en 2018. Il n’apparaît cependant pas pertinent de les effectuer au détriment de la masse salariale du programme 218, dont certains services, tels que TRACFIN, luttent également contre la fraude fiscale.

Par ailleurs, j’ajoute que, dans le Grand Plan d’investissement, 300 millions d’euros par an ont été fléchés vers la formation afin de former les agents publics à l’exercice de nouveaux métiers, de développer les compétences et d’accompagner les transformations. Les directions de l’État souhaitent aussi se doter de moyens humains capables de répondre à vos préoccupations.

Telles sont les raisons pour lesquelles je vous suggère, monsieur le rapporteur spécial, de retirer votre amendement. À défaut, j’émettrai un avis défavorable.

Monsieur le rapporteur spécial, l’amendement n° II-231 est-il maintenu ?

Je l’ai dit, il s’agissait d’un amendement d’appel. Vous l’avez vous-même noté, monsieur le secrétaire d’État, il existe une difficulté à recruter, même si vous avez rappelé que certains personnels ont pu être embauchés. Mais, compte tenu des écarts de rémunération avec le privé, ces personnels ne restent pas forcément, ce qui entraîne de très grosses difficultés dans les services, comme l’ont indiqué les directeurs généraux ainsi que le directeur de la DINSIC, que nous avons auditionnés M. Nougein et moi-même.

Quoi qu’il en soit, je vous remercie de la réponse que vous nous avez apportée. Comme je vais revenir sur ce sujet avec l’amendement suivant, je retire le présent amendement.

L’amendement n° II-231 est retiré.

Nous allons procéder au vote des crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », figurant à l’état B.

Je mets aux voix ces crédits, modifiés.

J’appelle en discussion l’article 55 ter ainsi que l’amendement tendant à insérer un article additionnel après l’article 55 ter, qui sont rattachés pour leur examen aux crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ».

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

Je mets aux voix l’article 55 ter.

L’amendement n° II-230 rectifié, présenté par M. Carcenac, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Après l’article 55 ter

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le Gouvernement remet au Parlement, dans un délai de neuf mois à compter de la promulgation de la présente loi, un rapport sur l’opportunité de créer un indicateur de performance de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » rendant compte de l’attractivité de la filière des métiers du numérique et des systèmes d’information et de communication au sein de l’État. Il formule, en outre, des propositions pour faciliter le recrutement et la fidélisation de compétences rares et recherchées. Il fournit également des éléments de comparaison avec les conditions de recrutement et de fidélisation offertes par le secteur privé et par d’autres États, notamment en matière de rémunération, de conditions de travail et d’évolution des carrières.

La parole est à M. le rapporteur spécial.

Cet amendement s’inscrit dans le droit fil de mes propos précédents concernant les difficultés à recruter. Il vise à proposer que le Gouvernement remette au Parlement un rapport sur l’opportunité de créer un indicateur de performance de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » rendant compte de l’attractivité de la filière des métiers du numérique et des systèmes d’information et de la communication au sein de l’État.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

La direction interministérielle du numérique et du système d’information et de communication de l’État, placée sous l’autorité du Premier ministre et qui pilote avec la Direction générale de l’administration et de la fonction publique le plan d’action permettant d’attirer, de recruter et de fidéliser les compétences rares nécessaires à la transformation numérique de l’action publique, ainsi que le rappelle la circulaire du Premier ministre du 21 mars 2017, travaille à améliorer les conditions de l’attractivité de la filière des métiers du numérique au sein de l’État.

De nombreux groupes de travail ont été créés pour se pencher sur la gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences, sur les rémunérations, le recrutement et la mobilité, ainsi que sur les formations dans les métiers du numérique au sein des services de l’État. Ils devraient rendre leurs conclusions au cours de l’année 2018. Aussi nous semble-t-il prématuré de lancer une mission sur ce thème : nous préférons consacrer les efforts des services à l’aboutissement de ces travaux, qui déboucheront très prochainement.

Nous ne sommes pas opposés à la publication ou à la production d’un rapport sur la question de l’attractivité. Nous considérons néanmoins qu’il serait plus efficace d’établir ensemble un bilan à l’issue des groupes de travail.

Si vous me le permettez, je suggérerais plutôt que, en lieu et place de rapports gouvernementaux, les parlementaires se saisissent de leurs prérogatives dans le cadre de leur fonction de contrôle, par exemple en créant une mission d’information.

Pour toutes ces raisons, le Gouvernement émet un avis défavorable.

Je mets aux voix l’amendement n° II-230 rectifié.

En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l’article 55 ter.

Nous allons procéder au vote des crédits de la mission « Crédits non répartis », figurant à l’état B.

Je mets aux voix ces crédits.

Nous allons procéder au vote des crédits de la mission « Action et transformation publiques », figurant à l’état B.

Je mets aux voix ces crédits.

Nous allons procéder au vote des crédits du compte d’affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l’État », figurant à l’état D.

Je mets aux voix ces crédits.

Nous allons procéder au vote des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite », figurant à l’état B.

Je mets aux voix ces crédits.

Nous allons procéder au vote des crédits du compte d’affectation spéciale « Pensions », figurant à l’état D.

Je mets aux voix ces crédits.

Nous avons achevé l’examen des crédits des missions « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », « Crédits non répartis », « Action et transformation publiques », du compte d’affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l’État », de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et du compte d’affectation spéciale « Pensions ».

La parole est à M. le secrétaire d’État.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d ’ État. Monsieur le président, vous avez indiqué voilà un instant que d’autres missions budgétaires devaient être examinées par votre assemblée. Afin de permettre à ma collègue secrétaire d’État, Mme Gény-Stephann, qui est actuellement à l’Assemblée nationale, de pouvoir vous rejoindre et que je puisse la remplacer à l’Assemblée nationale, je sollicite, au nom du Gouvernement, une suspension de séance de quinze minutes.

Oh !

Non !

Ce n’est pas sérieux !

Vraiment pas !

Ah ça, non !

Nous n’apprécions pas cette méthode, surtout à cette heure tardive, monsieur le secrétaire d’État. Si j’ai bien compris, le Sénat passe après l’Assemblée nationale…

Mes chers collègues, je vais donc suspendre la séance pour quinze minutes.

La séance est suspendue.

La séance est reprise.

La parole est à Mme Sophie Primas, pour un rappel au règlement.

Compte tenu de l’heure tardive, je tiens à faire un rappel au règlement.

M. Dussopt est parti précipitamment à l’Assemblée nationale pour vous remplacer, madame la secrétaire d’État. N’y voyez pas une attaque personnelle, mais, dans la mesure où quatre ministres s’occupent de cette mission et où il existe un secrétaire d'État chargé des relations avec le Parlement, ce qui vient de se passer est inadmissible : cela fait une demi-heure que nous attendons dans l’hémicycle pour parler de la dette de la France, qui n’est pas le plus petit sujet de ce projet de loi de finances !

Nous sommes très remontés face à cet incident de séance.

La parole est à Mme Françoise Gatel, pour un rappel au règlement.

Je m’associe aux propos de notre collègue Sophie Primas.

Madame la secrétaire d’État, nous sommes heureux de vous accueillir au Sénat, malgré l’heure tardive. Ne prenez pas mes propos comme une attaque personnelle, car vous n’y êtes pour rien, mais je tiens à dire que le Sénat mérite du respect, de la considération – et la dette de la France encore plus ! Nous ne pouvons que regretter le fait que les sénateurs et, partant, la dette de la France aient été abandonnés pendant une demi-heure.

Acte vous est donné de ces rappels au règlement, mes chères collègues.

Nous poursuivons l’examen, au sein de la seconde partie du projet de loi de finances, des différentes missions.

Le Sénat va examiner les crédits de la mission « Engagements financiers de l’État » (et articles 55 et 55 bis), des comptes d’affectation spéciale « Participation de la France au désendettement de la Grèce », « Participations financières de l’État » (et articles 68 et 69), des comptes de concours financiers « Accords monétaires internationaux », et « Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics », ainsi que des missions « Investissements d’avenir » et « Remboursements et dégrèvements ».

La parole est à Mme la rapporteur spécial.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, la mission « Engagements financiers de l’État » recouvre essentiellement les crédits alloués au paiement de la charge de la dette, qui représente plus de 99 % des crédits dont je suis rapporteur.

Je voudrais d’emblée saluer la démarche de nos collègues députées, Bénédicte Peyrol et Dominique David, qui m’ont associée à leurs travaux à l’Assemblée nationale, ce qui est assez inédit et plutôt agréable.

En 2017, les pays de l’OCDE ont emprunté 9 200 milliards de dollars. La faiblesse des taux d’intérêt a conduit, une fois de plus, à ce que la charge de la dette diminue, alors même que notre endettement continue à progresser. Cette situation faussement rassurante ne doit pas nous leurrer : la hausse des taux d’intérêt est inéluctable, et il faut s’y préparer. D’après l’Agence France Trésor, une hausse de 1 point des taux d’intérêt en 2018 nous coûterait 14 milliards d’euros en 2024, ce qui serait absolument insoutenable pour nos finances publiques.

Cette hausse a déjà commencé. En 2017, pour la première fois depuis six ans, nous devons rouvrir des crédits en cours d’année pour payer la charge de la dette. Notre situation est d’autant plus préoccupante que notre niveau d’endettement est très élevé et que le programme de financement des années à venir est particulièrement lourd.

Par ailleurs, le montant à amortir concernant les dettes à moyen et long terme – vous avez bien fait de rester, mes chers collègues, car vous allez pouvoir compter les zéros – passerait de 127, 6 milliards d’euros à 140, 3 milliards d’euros entre 2017 et 2018, soit une hausse de 10 %.

Les amortissements progressent en raison de l’arrivée à échéance des volumes de dettes importants émis lors de la crise économique des années 2000. Il s’agit d’un point de tension supplémentaire sur le programme de financement de l’État.

Le niveau de la dette publique française est un problème évident pour la France. C’est aussi un problème pour l’Europe, puisque nous ne respectons pas les critères de Maastricht. Vous comprendrez, madame la secrétaire d’État, que cette mission mériterait mieux que dix minutes bâclées à minuit dans cet hémicycle.

Très bien !

Bref, au rythme annoncé de désendettement, il faudra quarante ans pour rattraper l’Allemagne.

Je donnerai plusieurs pistes d’amélioration, parce que, personne n’en parle, mais il va bien falloir un jour diminuer cette dette et la rembourser.

Première piste : un ou plusieurs fonds sectoriels abondés par les États membres, qui refinanceraient certaines dettes de façon mutualisée, par exemple pour la dette de la défense ; c’est une idée que défend Thierry Breton.

Deuxième piste : la création d’emprunts mutualisés de la zone euro, mais nos amis allemands n’y sont pas tellement favorables.

Troisième piste : la participation du mécanisme européen de stabilité au paiement des intérêts des dettes des États les plus fortement endettés en contrepartie d’un engagement durable et crédible dans un processus de redressement de leurs finances publiques.

De toute façon, il vaut mieux devoir que ne pas pouvoir rendre. Pour l’instant, on promet sans pouvoir tenir.

Toutes ces règles conduisent à renforcer l’interdépendance entre les émetteurs de la dette souveraine et les banques. Il faut donc réfléchir aux évolutions possibles.

Je vois qu’il me reste peu de temps pour parler de ce sujet technique aux enjeux colossaux. Cependant, même si nous sommes tous fatigués et que vous venez d’arriver, madame la secrétaire d’État, je vais vous soumettre quelques questions auxquelles j’aimerais que vous répondiez dans le cadre de votre intervention, parce que, encore une fois, nous discutons de 1 750 milliards d’euros, c’est-à-dire du budget le plus important de l’État, et nous le traitons vraiment par-dessus la jambe !

Pourquoi la mission ne pourrait-elle pas faire l’objet de plafonds limitatifs et non évaluatifs ? Que pensez-vous des mesures de désendettement qui pourraient être mises en œuvre au niveau européen ? Concernant le traitement prudentiel de la dette souveraine, car il va aussi falloir prendre des garanties, quelles sont les pistes qui devraient être privilégiées ?

J’ajouterai que nous avons auditionné longuement les agences de notations : l’ensemble de nos politiques publiques et des promesses que nous faisons, notamment en matière d’emplois, sont scrutées, de telle sorte que les promesses non tenues pénalisent notre pays.

En conclusion, j’indique que la commission des finances propose d’adopter les crédits de la mission « Engagements financiers de l’État » et des comptes spéciaux qui y sont associés. Cela étant, je souhaiterais que, dans le cadre de l’organisation de nos travaux l’année prochaine, nous disposions d’un peu plus de temps pour débattre de façon éclairée et moins soporifique de ce poste budgétaire extrêmement important.

La parole est à M. le rapporteur spécial.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, la commission des finances a émis un avis assez inédit sur le compte d’affectation spéciale « Participations financières de l’État » : elle a décidé de s’en remettre à la sagesse du Sénat. Nous comptons en effet sur le Gouvernement pour nous éclairer.

Les participations de l’État, les titres possédés dans diverses entreprises, s’élèvent à 140 milliards d’euros, dont 100 milliards d’euros pour l’APE, l’Agence des participations de l’État, 15 milliards d’euros pour la BPI et le reste, 25 milliards d’euros, pour la CDC. Vous le savez, ce compte doit être présenté à l’équilibre – c’est le cas depuis de longues années, sauf l’an dernier –, d’où une programmation conventionnelle de 5 milliards d’euros. Le solde annuel cumulé ne peut en aucun cas être déficitaire.

L’exercice qui nous est demandé peut s’apparenter à un exercice de style : on nous demande de donner une autorisation – c’est le rôle du Parlement –, mais, ensuite, le Gouvernement fait ce qu’il veut, de façon totalement discrétionnaire et libéré des contraintes de la loi organique. Il nous faut, nous, parlementaires, attendre la loi de règlement, qui intervient six mois après l’adoption de la loi de finances initiale, pour voir ce que l’État a fait de l’autorisation qui lui a été accordée. En fait, et c’est pourquoi nous avons décidé à l’unanimité de nous en remettre à la sagesse de notre assemblée, c’est un véritable blanc-seing qui est délivré au Gouvernement. À bien y regarder, il a peu de contraintes.

En janvier 2014, le gouvernement de l’époque s’était assigné une doctrine d’intervention, une philosophie de l’État stratège. Depuis lors, la situation a beaucoup évolué. On a l’impression que la doctrine a disparu. J’en veux pour preuve ce qui s’est passé avec STX et Alstom, où nous avons eu affaire à deux philosophies différentes, voire contradictoires. Nous aimerions bien comprendre.

Par ailleurs, l’État nous a indiqué très clairement dans les documents que nous avons tous reçus qu’il fallait financer l’innovation. Celle-ci est déjà financée par le programme 192, par la BPI, la CDC et que sais-je encore. Bref, il y a un foisonnement de programmes et d’actions pour financer l’innovation dite « de rupture ». Apparemment, ce n’est pas suffisant. Un fonds de 10 milliards d’euros sera donc créé. Cette somme serait placée et devrait rapporter 200 millions à 300 millions d’euros d’intérêt.

Entre le moment où la commission des finances a émis son avis et maintenant, ce fonds a évolué. Ce n’est plus seulement un fonds pour l’innovation, c’est aussi un fonds pour l’industrie, et donc pour la politique d’intervention de l’État et de gestion de son patrimoine. Cela appellerait quelques précisions.

Le Premier ministre a bien voulu nous apporter quelques éclairages le 20 novembre dernier, lors d’un discours prononcé au Conseil national de l’industrie, en disant que tout est stratégique, même le yaourt. Dès lors qu’il porte le label France, l’État interviendrait.

On a l’impression que, depuis la doctrine d’intervention définie en janvier 2014, selon laquelle l’État devait se recentrer sur ses fonctions régaliennes, comme la défense ou la sécurité, on est maintenant passé – pourquoi pas ? – aux produits de l’agroalimentaire. Nous aimerions donc obtenir du Gouvernement quelques lumières au sujet de ce fonds pour l’industrie et l’innovation.

Nous souhaiterions également que le Gouvernement nous explique comment il compte parvenir à obtenir ces 10 milliards d’euros pour pouvoir dégager 200 millions d’euros en 2018. Désormais, ce sera non plus 10 milliards d’euros, mais 2 milliards d’euros immédiatement, puis 8 milliards d’euros qui vont être cédés ou prêtés, mais ce n’est pas dit…

Il faut conclure, cher collègue !

Je vais conclure.

On aimerait aussi comprendre, compte tenu de quelques étrangetés que nous aimerions voir éclaircies ce soir, pourquoi ne pas modifier la loi organique, qui veut que les dividendes payés en numéraire alimentent le budget général et que les dividendes payés en titre soient gérés par l’APE ? Nous comptons sur le Gouvernement pour nous éclairer et permettre à notre assemblée de statuer.

Je demande à chacun de respecter son temps de parole pour éviter que notre séance ne déborde.

La parole est à Mme la rapporteur spécial.

Monsieur le président, madame le secrétaire d’État, mes chers collègues, l’avenir appartient à ceux qui se lèvent tôt : il semble donc normal que le Sénat parle des investissements d’avenir à une heure des plus matinales !

Bravo !

Cette mission a été instituée dans le cadre de la loi de finances pour 2017 afin d’y faire figurer l’enveloppe budgétaire consacrée au troisième programme d’investissements d’avenir, le PIA 3, soit 10 milliards d’euros d’autorisations d’engagement qui s’ajoutent aux 47 milliards d’euros des deux programmes précédents, engagés en 2010 et en 2014.

En 2017, cette mission avait pour particularité de bénéficier uniquement d’autorisations d’engagement, sans aucun crédit de paiement. Cette astuce de budgétisation, notamment mise en exergue par Albéric de Montgolfier, alors rapporteur spécial de la mission, permettait d’éviter que le PIA 3 ne pèse sur le déficit budgétaire dès 2017.

L’avenir du PIA 3 pouvait paraître incertain l’été dernier, mais son intégration dans le Grand Plan d’investissement, le GPI, le conforte : le PIA 3 représente 10 des 57 milliards d’euros du GPI. Cependant, on notera que l’effort financier est reporté sur la fin du quinquennat. En effet, pour 2018, seuls 1, 08 milliard d’euros sont inscrits en crédits de paiement, auxquels s’ajoutent 4 milliards d’euros sur le triennal 2018-2020. Il reste donc 6 milliards d’euros à financer au-delà.

L’inscription de crédits de paiement est un mieux. Pour autant, le rythme de décaissement de ces fonds et leur nature ne peuvent que susciter quelques inquiétudes.

Tout d’abord, la trajectoire des décaissements est réalisée en cohérence avec les perspectives globales des finances publiques. Ce n’est donc pas le rythme d’avancement des actions du PIA qui détermine l’inscription des crédits, mais la simple contrainte budgétaire. Il y a là une véritable rupture par rapport aux PIA 1 et 2. La gestion des crédits par les opérateurs est, de ce fait, rendue plus complexe.

Ensuite, les crédits inscrits en 2018 correspondent pour une large part à des prises de participation, à savoir des fonds propres, qui présentent l’avantage certain de ne pas avoir d’impact sur le déficit maastrichtien, au contraire des autres modes d’intervention du PIA. Ainsi, les fonds propres représentent 70 % de l’enveloppe de crédits pour 2018. Un tiers seulement des avances remboursables, subventions et dotations décennales seront disponibles sur le triennal 2018-2020.

Enfin, certains opérateurs s’interrogent, et nous avec eux, sur la possibilité de trouver suffisamment de projets à financer par fonds propres. Ce risque est d’autant plus patent que l’enveloppe du PIA n’inclut pas de soutien aux dépenses d’ingénierie pendant la phase de définition des projets.

Sur la forme, l’inscription dans le GPI n’a en rien modifié la structure du PIA : les programmes et les actions financés, la répartition des autorisations d’engagement, la répartition entre les différents modes de financement et les opérateurs chargés de la mise en œuvre demeurent. Les critiques émises en 2017 par le Sénat demeurent donc également.

Le recours à un sous-opérateur doit être circonscrit, car il est source de complexité pour les porteurs de projet et risque de dédoubler les activités d’opérateur, alors même que la gestion des PIA mobilise déjà près de 180 agents à la Caisse des dépôts et consignations.

Le versement des crédits aux opérateurs ainsi que leur décaissement vers les bénéficiaires continuent de ne pas être intégrés dans les normes de dépense, contrairement à la recommandation formulée par la Cour des comptes dans son rapport public de décembre 2015.

Enfin, le risque pour le Gouvernement de procéder à des débudgétisations reste également important.

Sur le fond, certaines actions s’inscrivent dans les axes définis par le Gouvernement, notamment toutes celles relatives à la qualification de la main-d’œuvre, à l’innovation ou à la transition écologique. Néanmoins, le coup d’arrêt brutal, à quelques jours de la remise des offres, de l’appel à projets « nouveaux instituts hospitalo-universitaires » illustre la volonté du Gouvernement de revoir certaines orientations.

Si l’on peut comprendre que le Gouvernement souhaite redéfinir certaines actions en fonction de ses priorités, il convient d’éviter que des appels à projets soient subitement interrompus ou que des projets essentiels soient remis en cause.

Interrogé par la commission des finances, le ministre de l’éducation nationale n’a pas été en mesure de décrire le contenu du nouveau plan numérique à l’école, contenu dans l’action n° 07 du programme 421.

Enfin, nous ne manquons pas de nous interroger sur le contenu de l’action n° 09, Grands défis, du programme 423, « Accélération de la modernisation des entreprises ». Ces atermoiements expliquent certainement le retard pris pour la signature des conventions entre l’État et les opérateurs : à ce jour, seules huit des trente conventions attendues sont signées.

Si nous approuvons tous l’objectif de maîtrise globale des dépenses publiques, il nous semble qu’utiliser les PIA comme variables d’ajustement, en créant une dissociation forte entre autorisations d’engagement et crédits de paiement, risque d’annihiler tous les effets positifs de cet outil spécifique. Pourtant, le PIA finance des projets utiles pour l’investissement dans notre pays. J’invite donc ce soir – enfin, ce matin – le Sénat à voter les crédits inscrits pour cette année, tout en vous indiquant, madame la secrétaire d’État, que nous serons très vigilants quant à leur utilisation.

Très bien !

La parole est à M. le rapporteur spécial.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, chers collègues, la mission « Remboursements et dégrèvements » représente 115, 2 milliards d’euros de crédits. Il s’agit du montant le plus important atteint depuis que cette mission existe. Cela en fait la plus importante mission du budget de l’État, en hausse de 6 % par rapport à l’évaluation 2017 révisée.

Cette hausse significative s’explique notamment par l’augmentation des dépenses au titre du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi, le CICE, et des crédits d’impôt sur le revenu et, s’agissant des impôts locaux, par la mise en place de la première tranche du dégrèvement de taxe d’habitation décidée par la majorité présidentielle.

Au total, en 2018, les remboursements et dégrèvements constituent un manque à gagner budgétaire à hauteur de 28, 5 % des recettes fiscales brutes. Ce taux a augmenté de 5 points depuis 2013, ce qui traduit une politique fiscale reposant de façon importante et croissante sur des mécanismes de réduction fiscale. Or ces dispositifs se juxtaposent à une mutation considérable du modèle de l’entreprise, qui tend à la financiarisation de notre économie.

La diminution de la taxe d’habitation ne peut laisser ignorer que d’autres mesures prises auparavant réduisent fortement les recettes de l’État et celles des collectivités territoriales.

Je m’arrête un instant sur les impôts d’État.

Les remboursements et dégrèvements d’impôts d’État continuent de bénéficier à 80 % aux entreprises. La montée en puissance progressive du CICE se traduit ainsi dans ce projet de loi de finances par un montant record de 20 milliards d’euros. En additionnant ce dispositif au CIR, on arrive à la somme rondelette de 27 milliards d’euros.

J’observe que l’information relative à la répartition géographique des bénéficiaires du CICE n’est pas accessible. Cette absence de dispositif de traçabilité et de contrôle est regrettable et même inquiétante d’un point de vue démocratique, d’autant plus qu’aucun effet certain du CICE n’est démontré. Le dernier rapport d’évaluation du comité de suivi conclut même que ce dispositif n’a eu d’impact mécanique ni sur les investissements, ni sur la recherche et le développement, ni sur les exportations, ni sur l’emploi.

Madame la secrétaire d’État, le CICE appelle au moins deux questions. Premièrement, que fait-on du solde positif des entreprises ? Deuxièmement, l’utilisons-nous pour répondre aux besoins de développement de notre économie ou pour satisfaire les appétits en dividendes des actionnaires ? Pour le moment, il y a une donnée que l’on connaît avec certitude, c’est que 56 milliards d’euros de cadeaux ont été offerts aux actionnaires l’année dernière. Pendant ce temps, tel ou tel expert a l’idée géniale de geler le SMIC !

Les dégrèvements d’impôts locaux appellent, eux aussi, plusieurs observations.

Tout d’abord, la décision du Conseil constitutionnel relative aux modalités de calcul du dégrèvement barémique coûtera 450 millions d’euros en 2018 à l’État. Les contentieux qui seront engagés par les entreprises se traduiront par un coût de 300 millions d’euros en 2017 et de 150 millions d’euros en 2018, tandis que la hausse du coût du dégrèvement pour 2018 atteindra 300 millions d’euros supplémentaires.

J’en viens au dégrèvement de taxe d’habitation, que le Sénat a supprimé sur proposition de la commission des finances.

On observe que le bénéfice de cette mesure sera variable selon la localisation du contribuable. Ainsi, à revenus équivalents, le montant de l’allégement pourra être très différent.

Pour ma part, je considère que la solution retenue par le Gouvernement n’est pas satisfaisante. Elle crée notamment un risque sur les ressources des communes et de leurs groupements.

Non !

Elle ne résout pas la question de la vétusté des valeurs locatives. Or j’estime qu’il est nécessaire de mener la révision des valeurs locatives. Il aurait également été préférable d’aller plus loin et d’étendre, même progressivement, en procédant à une expérimentation, le plafonnement de la taxe d’habitation en fonction des revenus.

N’oublions jamais que les contribuables à la taxe d’habitation n’ont, en général, pas la possibilité de la déduire de leur impôt sur le revenu, contrairement aux entreprises, qui peuvent déduire la contribution économique territoriale qu’elles acquittent de la base de calcul de leur impôt sur les sociétés ou sur le revenu.

L’avis de la commission des finances doit évidemment dominer mon propos.

La commission vous propose d’adopter les crédits de cette mission, en les minorant de 3, 2 milliards d’euros, par cohérence avec les amendements adoptés au titre de la première partie.

Mes chers collègues, permettez-moi un petit mot personnel, avec, en débouché, une question et un constat.

La question est la suivante : dans leur ensemble, à qui les dispositifs dont nous parlons sont-ils favorables ?

Le constat, c’est que, depuis cinq ans, on accentue des mécanismes qui n’ont pas fait leurs preuves et qui avantagent, sans contrepartie aucune, la financiarisation de l’économie, c’est-à-dire les actionnaires et pas les salariés. Ces dispositifs avantagent la minorité qui accapare les richesses de notre pays, mais pas l’immense majorité qui les crée. Voilà pourquoi, à titre personnel, je vous proposerai de ne pas adopter ces crédits.

M. le président. La parole est à Mme la présidente de la commission.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, mes propos seront ceux d’Alain Chatillon. Ils rejoindront ceux que Victorin Lurel vient de prononcer au sujet des participations de l’État.

Il nous paraît indispensable et urgent d’ouvrir avec le Gouvernement une discussion visant à redéfinir les modalités du contrôle parlementaire sur les crédits du compte d’affectation spéciale « Participations financières de l’État », sans s’interdire, le cas échéant, de modifier sur ce point la loi organique relative aux lois de finances.

Je constate que les modalités de ce contrôle ne sont pas satisfaisantes sous leur forme actuelle. Chaque année, il est demandé au Parlement de se prononcer sur des crédits dont on sait qu’ils sont très largement hypothétiques. De fait, les sommes inscrites en dépenses et en recettes sur ce compte dans la loi de finances initiale sont toujours très éloignées des sommes constatées dans la loi de règlement.

L’incertitude porte également sur la nature des opérations qui seront réalisées dans l’année, puisqu’on ne sait évidemment pas à l’avance quels titres vont être achetés ou vendus par l’Agence des participations de l’État.

L’embarras du Parlement face à la présentation des crédits du compte d’affectation spéciale est encore plus marqué cette année, dans la mesure où le Gouvernement a fait deux annonces qui vont fortement peser sur le fonctionnement de ce compte. Il s’agit, d’une part, de la redéfinition de la doctrine de l’État actionnaire, dont M. Lurel a parlé, et, d’autre part, de la création d’un fonds de financement de l’innovation de rupture doté de 10 milliards d’euros grâce à des cessions du portefeuille géré par l’Agence des participations de l’État. Il s’agit d’un projet encore très flou, dont nous ne saisissons pas la logique financière et dont la réalisation risque d’obérer fortement les capacités d’intervention futures de l’État dans le capital d’entreprises stratégiques.

Demander au Parlement de voter les crédits de ce compte en sachant que le montant des enveloppes est purement conventionnel, que les décisions opérationnelles de cession et d’achat sont couvertes par un principe de confidentialité et que les grands principes qui guident ces décisions vont être redéfinis en cours d’année nous paraît assez curieux. Je le souligne à mon tour : on ne demande pas au Parlement d’exercer son contrôle, mais d’accorder un blanc-seing. La commission des affaires économiques a donc décidé de s’en remettre à la sagesse du Sénat.

En outre, madame la secrétaire d’État, Alain Chatillon souhaite appeler l’attention du Gouvernement sur le dossier de l’aéroport de Toulouse. L’État conserve à ce titre une participation de 10 % du capital, qu’il aura la possibilité de céder à partir du 18 avril 2018. Or l’actionnaire chinois qui détient déjà 49, 9 % des parts s’est montré jusqu’à présent plus intéressé par la recherche de dividendes que par le développement du territoire, où il n’a peut-être bien jamais mis les pieds…

Ah !

C’est bien possible !

Mme Sophie Primas, présidente de la commission . Cette situation explique l’inquiétude qu’éprouvent les chambres de commerce, la région et le département. L’État devra en tenir compte et préciser ses intentions. Alain Chatillon précise qu’il est totalement défavorable à une cession à CASIL Europe. Il demande que des solutions de substitution soient trouvées.

Mes chers collègues, je vous rappelle que le temps de parole attribué à chaque groupe pour chaque unité de discussion comprend le temps d’intervention générale et celui de l’explication de vote.

Par ailleurs, le Gouvernement dispose au total de dix minutes pour intervenir.

Dans la suite de la discussion, la parole est à M. Jean-Marc Gabouty.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, c’est avec un esprit constructif…

Ah !

Ça, c’est beau !

… que je vais aborder les trois missions « Engagements financiers de l’État », « Investissements d’avenir » et « Remboursements et dégrèvements », ainsi que le compte d’affectation spéciale « Participations financières de l’État », dont le contenu est pour l’essentiel la conséquence de la politique menée au cours des dernières années, voire des dernières décennies.

Ces missions ne suscitent pas de critiques majeures de la part du groupe du RDSE. Nous approuverons donc les crédits dont il s’agit, à moins qu’ils ne soient profondément modifiés par certains amendements. Cela étant, ils méritent quelques remarques et inspirent un certain nombre d’interrogations.

Les engagements financiers de l’État relèvent essentiellement de la charge de la dette, qui représente la quasi-totalité des crédits. Celle-ci peut être considérée comme stabilisée, à 41, 593 milliards d’euros. Elle enregistre même une légère baisse de 0, 76 %. Cette stabilisation a bien entendu pour origine des taux d’intérêt excessivement bas.

Toutefois, l’encours de la dette continue de progresser. Il devrait atteindre 96, 8 % du PIB en 2018, alors que la zone euro et en particulier l’Allemagne connaissent une trajectoire inverse, à la baisse.

Le besoin de financement progresse également en raison de cette majoration et de l’arrivée à échéance d’un certain nombre de titres émis lors de la crise financière de 2008-2009. Cette situation fait peser sur nos finances publiques un certain nombre de risques, dont le plus alarmant, véritable épée de Damoclès, est une possible et sans doute probable remontée des taux d’intérêt dans les années à venir. Il est donc nécessaire, madame la secrétaire d’État, de poursuivre et d’accentuer les efforts pour engager un réel désendettement.

Il est vrai que ce dernier mot est curieusement utilisé dans les documents budgétaires : certaines sommes sont affectées au désendettement de l’État, alors qu’en réalité celui-ci n’existe pas. Il serait préférable de parler de contribution au remboursement de la dette ou, éventuellement, de décélération de l’augmentation de l’endettement. Mais il ne s’agit certainement pas de désendettement : lorsque la dette augmente, cette notion ne correspond pas à la réalité !

La présentation choisie est donc pour le moins trompeuse : le terme est a minima impropre.

La mission « Investissements d’avenir », qui trouve ses origines dans les travaux d’une commission présidée, il y a une décennie, par Alain Juppé et Michel Rocard, illustre la volonté des gouvernements successifs de soutenir de manière dynamique et sélective les actions porteuses d’avenir pour notre économie. Elle souligne en même temps la difficulté de mettre en œuvre rapidement les mesures d’incitation ou d’accompagnement sélectionnées dans différents programmes.

Les trois programmes d’investissements d’avenir ont été réunis au sein d’un grand plan d’investissement de 57 milliards d’euros. Ce dernier, dans le budget pour 2018, se traduira par l’inscription de 1, 08 milliard d’euros de crédits de paiements avec une prévision, pour la période 2018-2020, de 4 milliards d’euros de crédits de paiement. Ces montants sont relativement modestes et ne paraissent pas à la hauteur de l’ambition affichée de doter notre pays d’une économie performante. On ne peut pas réduire une logique de projet à une stricte logique budgétaire : cette réflexion vient compléter l’analyse, plus détaillée, fournie par notre rapporteur spécial.

La mission « Remboursements et dégrèvements », qui recouvre 115 milliards d’euros de crédits, est en forte hausse : elle augmente de 12 milliards d’euros par rapport à 2017. C’est notamment la conséquence de la montée en puissance du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi, le CICE, et de la mise en place du dégrèvement sur la taxe d’habitation.

Je ne reviendrai pas sur le dispositif concernant la taxe d’habitation, qui a fait l’objet de nombreux débats et échanges au cours des dernières semaines. Apparemment, il sera encore débattu dans quelques instants, au titre d’un des amendements déposés.

J’évoquerai, en revanche, le CICE. Certes, le comité de suivi a du mal à se prononcer sur les effets réels de ce dispositif, faute de pouvoir les mesurer. Toutefois, le CICE renforce incontestablement la capacité de nos entreprises à se développer. Il faut le considérer comme une condition nécessaire, mais pas suffisante pour que les entreprises puissent investir et créer des emplois.

Lors de sa mise en place, le CICE a été fortement critiqué, voire caricaturé, pour des raisons différentes à droite et à gauche. En janvier 2019, il va laisser la place à un dispositif de baisse des charges sociales : on passera ainsi d’une mesure au caractère conjoncturel et fragile à un statut structurel et permanent. Le monde économique bénéficiera dès lors d’une meilleure visibilité.

Contrairement à ce que disent certains détracteurs, cette mutation ne va pas se traduire par une augmentation du coût du travail. Pour soutenir une telle interprétation, il faudrait faire preuve d’une méconnaissance totale de la comptabilité et de l’analyse des coûts. La base de l’impôt sur les sociétés s’en trouvera effectivement majorée, mais cette conséquence d’autant moins pénalisante pour les entreprises que, en parallèle, conformément aux engagements du Gouvernement, le taux de l’impôt sur les sociétés devrait être abaissé progressivement de 33 % à 25 %.

Enfin, j’évoquerai le compte d’affectation spéciale « Participations financières de l’État ». C’est le support budgétaire de l’État actionnaire. Sa particularité est de présenter une programmation conventionnellement à l’équilibre afin de préserver la confidentialité des opérations de cession ou d’acquisition à venir.

Afin d’améliorer la sincérité de la démarche, j’adhérerai à la proposition du rapporteur spécial d’inscrire dans le bilan du compte un chiffre correspondant à la moyenne des cessions des trois derniers exercices. Ainsi, on disposerait au moins d’un repère.

Il faut conclure, cher collègue !

Je conclus.

Mais, à ce titre, la vraie question est la suivante : quelles sont la ligne directrice du Gouvernement en matière de participation de l’État au capital de certaines grandes entreprises et son implication, ou non, dans les filières stratégiques ? Il faut bien reconnaître que des signes contradictoires nous ont été donnés au cours des derniers mois dans deux dossiers sensibles, ceux de STX et d’Alstom.

Merci !

Quant au fléchage du produit des cessions, 10 milliards d’euros sont annoncés en direction d’un fonds pour l’innovation de rupture, ainsi que pour l’industrie et même pour le désendettement de l’État à hauteur de 1 milliard d’euros. À cet égard, permettez-moi de renouveler mon scepticisme. J’avoue même mon opposition à ce type d’affichage, qui peut être présenté comme une démarche de clarté, mais qui, comme je l’ai dit précédemment, devient plutôt un facteur de confusion.

En conclusion, au-delà de notre approbation et de la confiance que j’accorde dans ce domaine au Gouvernement, je souhaite, madame la secrétaire d’État, que vous puissiez répondre dans les mois à venir aux interrogations que je viens d’exprimer.

Mon cher collègue, je me dois de vous dire que vous avez dépassé votre temps de parole de manière assez significative…

En effet !

La parole est à M. Didier Rambaud.

Madame la secrétaire d’État, même si vos débuts au Sénat vous paraissent peut-être un peu rudes – j’éprouve moi-même un peu de l’énervement exprimé par mes collègues –, je vous adresse néanmoins tous mes vœux de réussite dans vos nouvelles fonctions.

Nous devons examiner ce matin trois missions et douze programmes. Tous ont été présentés, peut-être rapidement, mais avec un esprit de synthèse et avec brio par les rapporteurs successifs.

Je m’arrêterai tout d’abord sur le programme 117, « Charge de la dette et trésorerie de l’État ».

Le niveau d’endettement public, c’est-à-dire le montant de dette publique rapporté au produit intérieur brut, a augmenté jusqu’à s’approcher du seuil de 100 %. D’après la programmation pluriannuelle, il est de 96, 8 % en 2017.

Alors que notre pays s’était engagé à maintenir un ratio de dette inférieur à 60 % du PIB et un déficit inférieur à 3 points de PIB, la France a laissé filer son déficit et sa dette, en contradiction avec les règles élémentaires de politique économique contracyclique. Ainsi s’est-elle privée de marges de manœuvre, notamment lors de la crise de 2007. Je rappelle que, avant la crise, donc en haut de cycle, l’endettement public était d’un peu plus de 64 %.

En réalité, les gouvernements successifs ont fait le choix de laisser se dégrader le niveau d’endettement, pour des raisons diverses, mais qui n’échappent pas au citoyen, notamment quand il constate le sort réservé, par le Sénat, au projet de loi de financement de la sécurité sociale – je rappelle, à ce titre, le creusement de 7 milliards d’euros de déficit ! – ou quand il observe la longue liste d’intérêts particuliers dont beaucoup ici se sont fait rapporteurs.

Toutefois – la rapporteur spécial l’a indiqué –, les crédits alloués à la charge de la dette sont, malgré la progression de l’endettement public, relativement stables. Pour être précis, ils sont même en légère baisse et s’élèvent à 41, 593 milliards d’euros.

Si la charge de la dette est stable, c’est bien parce que les taux auxquels la France emprunte sont à un niveau historiquement faible.

En commission des finances, le rapporteur général a pointé le risque que ferait courir la hausse des taux sur la soutenabilité de la dette publique. Ce risque mérite néanmoins d’être tempéré.

Tout d’abord, la France a profité de la faiblesse des taux d’intérêt pour allonger l’échéance de sa dette : la dette publique présente aujourd’hui une maturité assez longue, et une hausse des taux d’intérêt ne devrait donc pas se traduire immédiatement par une hausse des intérêts à verser.

Mon propos repose sur une étude menée par Olivier Blanchard, ex-chef économiste au FMI, et Jeromin Zettelmeyer, au nom du Peterson Institute. Les auteurs de cette étude publiée en juillet dernier s’appuient sur l’exemple du Japon. Ce pays affiche un déficit primaire de 4 %, une dette publique dépassant les 200 % du PIB, et pourtant les taux d’intérêt des obligations publiques japonaises continuent d’être parmi les plus bas au monde.

Blanchard et Zettelmeyer montrent que seul l’équivalent de moins de 30 % du PIB viendra à échéance en 2017. Dans ces conditions, « une hausse de 200 points de base des taux d’intérêt se traduit par une hausse des paiements d’intérêts de 0, 6 % de PIB la première année et de 1 % sur les deux premières années. »

Ensuite, vous le savez, les taux d’intérêt augmentent si la croissance et l’inflation augmentent. En pareil cas, l’accroissement du PIB nominal réduira mécaniquement les ratios d’endettement. Non seulement la politique monétaire de la Banque centrale européenne continue d’être accommodante, mais les prévisions de la croissance française nous conduisent à rejeter l’hypothèse d’un écart entre la croissance française et les taux d’intérêt.

Quoi qu’il en soit, les pistes évoquées dans le rapport spécial sur la mission « Engagements financiers de l’État » sont toujours d’actualité. Je pense notamment à la mutualisation d’une partie de la dette des États membres de la zone euro pour éviter tout écart entre les taux de croissance et les taux d’intérêt de la BCE.

C’est par ailleurs au sein de cette mission que le programme 336 assure la dotation en capital du mécanisme européen de stabilité, pour un total de 16, 3 milliards d’euros répartis en trois versements. Ce mécanisme permanent, qui a pris la suite du Fonds européen de stabilité financière, s’appuie sur le capital fourni par les États membres pour emprunter sur les marchés financiers, avec une capacité d’intervention portée à 700 milliards d’euros. S’il a prouvé son utilité comme mécanisme de gestion de crise, il faut désormais évoquer sa transformation en un fonds monétaire européen. C’est en tout cas le souhait du Président de la République, qui, à cet égard, est en ligne avec les recommandations de Jean-Claude Juncker et de la Commission européenne.

Il s’agirait de sortir de la logique assurantielle du mécanisme européen de stabilité pour assurer enfin une coordination macroéconomique à l’échelle de la zone euro. Une telle proposition part d’un constat simple : une politique insoutenable dans un État membre déstabilise l’ensemble de la zone.

Ce fonds monétaire européen permettrait également de clarifier l’architecture actuelle des organes qui interviennent dans la politique économique de la zone euro.

Enfin, il s’agirait d’aligner les politiques économiques sur les exigences contemporaines d’économies à la frontière technologique.

Sans transition, tel est aussi l’objectif de la mission « Investissements d’avenir », que nous examinons aujourd’hui. Créée dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2017, cette mission traduit budgétairement le troisième programme d’investissements d’avenir et ses trois priorités. C’est l’objet des programmes de la mission. Contrairement à l’an passé, cette dernière se voit dotée de crédits de paiements : il ne s’agit plus d’affichage politique, mais d’action.

Le programme d’investissements connaît par ailleurs une réorientation. Ainsi, il prend place dans le Grand Plan d’investissement présenté le 25 septembre dernier.

Il faut songer à conclure !

Le but est de créer un choc d’offre et de doper la croissance du PIB. Cet objectif se décline en diverses priorités.

À mon sens, s’il est un point commun aux douze programmes que nous examinons, c’est bien la prise en compte des besoins d’une économie à la frontière comme est celle de la France !

La parole est à Mme Laurence Cohen.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, la ligne d’émission autorisée pour 2018 est de 195 milliards d’euros en dette de moyen et long terme, dont 120 milliards d’euros vont être mobilisés pour amortir la dette existante. Je ne parle même pas ici des émissions de bons du Trésor destinés à assurer les dépenses courantes, bons du Trésor dont le taux d’intérêt moyen est d’ailleurs, depuis quelque temps, assez proche de zéro.

Comment expliquer cette dette de moyen et long terme, que je qualifierai de sorte de rente perpétuelle des marchés financiers sur la France ? Qu’est-ce qui fait le déficit cette année ? Ce dernier atteint 27 milliards d’euros, composés de 21 milliards d’euros pour le CICE et de 6 milliards d’euros pour le CIR. La suppression de l’impôt sur la fortune va coûter 4 milliards de mieux, et la mise en place du prélèvement forfaitaire unique y ajoutera 1, 3 milliard à 1, 4 milliard d’euros.

Tout laisse à penser, hélas ! que la facture sera plus élevée. Je pense notamment à la bagatelle de 30 milliards d’euros d’allégements de cotisations patronales qui alourdiront encore la charge. Même si ces dépenses sont gagées, pour un tiers environ, par la hausse mécanique de l’impôt sur les sociétés, nous avons, en ajoutant les mesures les unes aux autres, rien moins que 50 milliards à 55 milliards d’euros de pertes de recettes fiscales.

Le problème est bien là : ce n’est pas pour le développement du patrimoine collectif de la nation que l’État s’endette, c’est pour conforter et renforcer des patrimoines privés. Les impôts de tous sont mis au profit de quelques-uns : c’est un hold-up d’un nouveau style !

Si ces mesures fiscales diverses, destinées à la compétitivité des entreprises et de notre économie, avaient encore un tant soit peu d’efficacité, cela se saurait. Mais je crains que le spectacle accablant des inégalités sociales grandissantes dans notre pays, de la précarisation du travail, du sous-emploi chronique et des bas salaires n’apporte la démonstration éclairante de l’échec des politiques suivies jusqu’à présent.

La dette en soi, cela n’a rien de répréhensible. Qu’on le veuille ou non, il n’y a pas d’économie sans crédit ! Rappelons que, si la dette publique pèse aujourd’hui environ 100 % du PIB, la dette privée, celle des entreprises et des ménages, se situe entre 140 % et 150 %, et elle pose autant de questions !

Tout doit être fait dans notre pays pour que la préemption de la finance sur l’activité économique soit la plus limitée possible, qu’il s’agisse de l’État, des entreprises et même de nos concitoyens. Oui à l’intermédiation financière, mais sans épuiser ou capter toute la valeur ajoutée !

Cela étant posé, quand un pays s’endette pour réaliser telle ou telle infrastructure porteuse d’avenir – ce peut être une ligne ferroviaire à grande vitesse ou un canal fluvial essentiel à la transition écologique et à l’amélioration des flux de transport de marchandises dans notre pays –, il choisit une dette « porteuse » de futures sources de progrès et de développement. Quand il s’endette pour payer la suppression de l’impôt sur la fortune, l’allégement de la fiscalité du capital et, surtout, pour amortir des décisions budgétaires antérieures, nous ne sommes plus dans une logique vertueuse. Qui peut nous dire à quoi serviront demain les 4 milliards d’euros perdus au titre des recettes de l’ISF ?

Il est temps de faire un grand effort pour engager une réflexion citoyenne dans notre pays : un audit citoyen de la dette, en toute transparence, pour séparer le bon grain de l’ivraie et nous libérer de la soumission à la loi des marchés financiers.

La parole est à M. Claude Malhuret.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, il est paradoxal et un peu triste que nous examinions conjointement les crédits de la mission « Engagements financiers de l’État » et ceux de la mission « Investissements d’avenir ».

Le montant des crédits dédiés à la première révèle le poids du passé qui obère aujourd’hui nos politiques publiques et pèsera, demain, sur les épaules de nos enfants. Le montant des crédits de la seconde témoigne d’un effort salutaire, mais modeste en comparaison, pour préparer l’avenir de notre économie et de notre société.

Le programme 117 de la mission « Engagements financiers de l’État », qui représente la quasi-totalité des crédits de la mission, contient la charge d’intérêts de la dette souveraine.

Dans un contexte de taux très faibles, comme cela a déjà été rappelé, ces crédits sont en légère baisse : ils atteindront tout de même 41, 6 milliards d’euros en 2018, soit le deuxième poste budgétaire de l’État. Cela correspond à six fois le budget de la justice ou encore à 10 milliards d’euros de plus que le budget de la défense.

Cette diminution conjoncturelle de la charge de la dette ne doit pas masquer un fait inquiétant : la dette française continue de s’accroître inexorablement, alimentée par des déficits qui ne se résorbent que trop lentement.

Les efforts consentis par le Gouvernement vont dans le bon sens, mais ils nous paraissent insuffisants pour combler notre retard sur les autres pays de la zone euro, en particulier sur l’Allemagne.

Notre trajectoire de désendettement, par exemple, est nettement en deçà de celle de nos voisins. En 2016, la dette publique française représentait 96, 3 % du produit intérieur brut, contre 68, 3 % pour l’Allemagne, soit un écart de 28 points de PIB. En 2022, selon les estimations de la commission des finances du Sénat, l’écart sera de 39 points de PIB avec l’Allemagne, approchant les 50 % d’endettement.

Ce différentiel sera sans précédent dans l’histoire récente de l’Europe. Il ne doit pas être sous-estimé. Il augure une perte d’influence durable de la France face à des partenaires ayant des marges de manœuvre plus importantes pour agir et, par conséquent, pour décider.

Si nous ne parvenons pas à maîtriser plus sérieusement les dépenses de l’État, qui ont progressé de 20 % entre 2007 et 2016 ; si nous ne parvenons pas à résorber nos déficits effectifs et structurels de façon plus volontaire ; et si, enfin et en conséquence, nous ne parvenons pas à diminuer le stock de notre dette de manière forte, c’est bien notre stature politique en Europe et dans le monde qui en pâtira. Il ne s’agit pas ici que de chiffres, mais il s’agit bel et bien de la capacité du politique à agir encore au service des Français et des valeurs de la République.

Pour conclure sur cette dimension, madame la secrétaire d’État, je tiens à dire que nous ne pouvons vous reprocher le niveau actuel d’endettement de l’État, car il n’est pas de votre fait ; cet endettement est bien une plaie française qui dure depuis trente ans. Nous pouvons seulement vous conseiller d’adopter une démarche plus volontaire, alors qu’une fenêtre d’opportunité existe et risque peut-être de se refermer prochainement. Profitons de la conjoncture favorable pour assainir en profondeur nos finances publiques et relancer notre économie !

Nos voisins européens le font, vous le faites plus timidement ; nous souhaitons vous aider à agir plus fortement encore. Car il y va de l’avenir de notre société et de notre économie ; il y va également de la qualité de vie que nous léguerons à nos enfants. À ce sujet, les crédits de la mission « Investissements d’avenir » nous rendent plus optimistes : ils regroupent les programmes du même nom, que nous devons à l’intelligence de deux hommes, Alain Juppé et Michel Rocard, qui ont œuvré ensemble, dans le rapport qu’ils ont corédigé, pour préparer la France aux défis de demain.

Les programmes d’investissements d’avenir ont précisément pour objet d’augmenter la croissance potentielle de la France, en misant sur l’économie de l’intelligence, l’innovation et la recherche. Ils seront intégrés au Grand Plan d’investissement voulu par le Président de la République. La montée en gamme, tant quantitative que qualitative, des investissements doit être saluée, mais ces derniers gagneraient à être mieux articulés avec les initiatives européennes en la matière, comme le plan Juncker.

Dans un grand nombre de domaines, la masse critique requise d’investissements viendra en effet d’une Europe plus solidaire et plus volontaire, à l’architecture renouvelée. C’est ce que François Villeroy de Galhau, le gouverneur de la Banque de France, appelle l’« Union de financement et d’investissement », qu’il nous reste à bâtir ensemble.

Le groupe Les Indépendants votera les crédits de ces missions pour saluer l’orientation défendue, tout en espérant, madame la secrétaire d’État, avoir encore plus de raisons de les voter l’année prochaine.

M. le président. La parole est à M. Michel Canevet.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, malgré l’heure tardive, il s’agit de l’examen de missions particulièrement importantes en termes de volume financier et aussi parce que, à la fois, elles traitent du passé de la gestion de nos finances publiques et préparent l’avenir. Il est donc essentiel que nous nous attardions quelques instants sur ces crédits.

Le groupe Union Centriste est particulièrement attaché à ce que nous ayons la gestion la plus rigoureuse possible de nos finances publiques. La manière dont ont été gérées nos finances publiques au cours de ces dernières années trouve sa traduction dans l’état de la dette. Tout le monde connaît parfaitement la situation : une dette de plus de 2 200 milliards d’euros, dont près de 1 800 milliards à la charge directe de l’État, un seuil proche de 100 % du PIB. Il importe donc que nous agissions très rapidement pour la réduire. En tout cas, madame la secrétaire d’État, il faudra, dès 2018 et dans les budgets à venir, s’attacher à réduire le déficit public, car c’est la seule façon de réduire la dette.

Or, on le sait bien, le déficit public pour 2018 sera largement supérieur à celui qui est prévu en 2017 : d’un montant de 70 milliards d’euros dans la loi de finances initiale, il passera à 76 milliards, pour atteindre 83 milliards l’année prochaine. C’est dire les efforts qu’il convient de réaliser. Les recettes supplémentaires qui peuvent découler du retour de la croissance ne suffiront pas pour atténuer ce déficit. Aussi, il faut faire des efforts pour réduire la dépense publique qui est, je le rappelle, la plus élevée ou parmi les plus élevées, au sein de l’Union européenne. Le chemin sera long !

Quelques pistes ont déjà été esquissées dans le budget pour 2018 pour ce qui concerne le logement et les contrats aidés dans la mission « Travail et emploi » notamment, mais elles ne seront pas suffisantes.

Parmi nos sujets d’inquiétude figure la dette. Les intérêts de la dette, je le rappelle, représenteront un peu plus de 40 milliards d’euros l’année prochaine. Paradoxalement, quand on regarde leur évolution depuis 2014, ils ont diminué malgré l’augmentation de l’encours de la dette. Nous avons pu profiter de taux d’intérêt extrêmement bas, mais, chacun le sait bien, la situation risque de ne pas durer. Aussi, il nous faut agir en la matière.

À cet égard, je souligne que, en 2018, la France sera, après l’Italie, le plus gros emprunteur de l’Union européenne sur les marchés. C’est pourquoi nous devons nous assurer de trouver les moyens de financer l’ensemble de notre dette, si l’on veut que notre note financière ne soit pas dégradée. C’est dire là encore le chemin qu’il nous reste à parcourir.

Un autre volet des missions que nous examinons ce soir porte sur la question de l’État actionnaire, un point extrêmement important. On le sait bien, au cours de ces dernières années, l’implication de l’État a permis de maintenir dans notre pays un certain nombre de fleurons.

Le groupe Union Centriste ne plaide pas en faveur d’une intervention forcenée de l’État dans l’économie, mais il importe d’y recourir parfois ou de se séparer de nos participations le moment venu. En effet, l’État n’a pas vocation à conserver des participations. À cet égard, nous souhaitons, madame la secrétaire d’État, connaître la véritable stratégie de l’État en la matière. Essayer de se procurer des revenus supplémentaires au travers des dividendes ? Ou avoir simplement des participations stratégiques pour maintenir des fleurons économiques dans notre pays ?

Un autre point sur la question de l’État actionnaire taraude le groupe Union Centriste : la cohérence de l’intervention publique en matière d’actionnariat.

Aujourd’hui, l’actionnariat des entreprises est partagé entre l’État, la Caisse des dépôts et consignations et l’Agence des participations de l’État. Selon nous, il est extrêmement important que la participation soit réalisée de façon cohérente, avec une vraie stratégie, une unité définie. Travaillons pour nous assurer que l’ensemble des outils mis à la disposition de l’État répondent à une démarche parfaitement cohérente. Il importe de définir la stratégie.

Un autre point a été évoqué précédemment par Mme la rapporteur spécial Christine Lavarde, je veux parler de la mission « Investissements d’avenir ».

Nous nous sommes réjouis de constater que le Président de la République avait, dans son programme, des intentions fortes concernant les investissements et le soutien aux investissements dans notre pays. Encore faudrait-il, madame la secrétaire d’État, en trouver la traduction dans les projets de budget qui nous sont présentés. En l’espèce, nous déplorons que les crédits de paiement soient extrêmement limités au regard des engagements du PIA 3. Cela signifie qu’il faudra consentir des efforts extrêmement importants dans le cadre des exercices à venir. Or, on le sait, en termes de recherche, nous avons encore beaucoup d’efforts à faire, puisque nous sommes loin de l’objectif défini par la stratégie de Lisbonne en 2000.

Enfin, concernant la question de dégrèvements, qui est aussi importante, je veux rappeler l’attachement du groupe Union Centriste à la notion de crédit d’impôt recherche. Nous considérons qu’il s’agit là d’un outil absolument essentiel…

Il faut conclure, cher collègue !

M. Michel Canevet. … pour encourager les entreprises.

La parole est à M. Martial Bourquin.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, chers collègues, le compte d’affectation spéciale « Participations financières de l’État » s’illustre par l’incertitude et la confidentialité qui l’entourent. Cette incertitude et cette confidentialité conduisent progressivement à dessaisir le Parlement de son pouvoir de contrôle sur la stratégie de l’État.

Le chiffre annoncé de 5 milliards d’euros au titre des recettes de ce compte d’affectation spéciale, à l’instar de ces dernières années, est plus qu’hypothétique. Cependant, nous pouvons constater un infléchissement qui nous paraît extrêmement préoccupant.

Cet infléchissement est doublement perceptible : à la fois dans les déclarations du ministre de l’économie et des finances, mais surtout, dans ses dernières décisions. Ainsi, Bruno Le Maire déclarait au mois de juillet dernier : « À partir du mois de septembre, nous allons céder des participations non stratégiques de l’État dans un certain nombre d’entreprises publiques. » Encore faut-il, madame la secrétaire d’État, avoir la même définition du terme « stratégique » et permettre un véritable débat démocratique au sein du Parlement ! En effet, le recentrage du portefeuille des participations de l’État implique que le Gouvernement précise sa conception de l’État stratège. Or toute redéfinition du périmètre de l’État actionnaire ne saurait intervenir sans un véritable débat au Parlement, sauf à ce que le pouvoir de contrôle du Parlement soit complètement mis sous tutelle.

Ces cessions, selon le ministre, devraient atteindre 10 milliards d’euros pour permettre le financement de l’innovation et, plus précisément, de l’innovation de rupture.

À cet égard, permettez-moi, madame la secrétaire d’État, de souligner ici un premier aspect de cette stratégie. Cela reviendrait en effet à céder 10 % du portefeuille de l’État pour abonder un dispositif qui représenterait 2 % des montants consacrés chaque année à l’innovation. De même, ce serait ignorer que ces cessions consistent pour l’État français à se priver de dividendes qui, entre 2012 et 2016, s’élevaient à 3, 26 milliards d’euros, versés au budget général. À titre de comparaison, les crédits prévus dans le projet de loi de finances pour 2018 pour la mission « Relations avec les collectivités territoriales » s’élèvent à 3, 66 milliards d’euros.

Le ministre a récemment décidé de céder le 5 septembre dernier 4, 5 % du capital d’Engie, puis le 2 novembre dernier 4, 73 % du capital de Renault. Ces cessions ont été présentées comme les premières étapes du plan de cession d’actifs.

Une première question peut se poser : si 1, 5 milliard d’euros provient de ses deux récentes cessions, il reste à savoir où trouver les 8, 4 milliards pour alimenter ce fonds pour l’innovation. Ce sont des entreprises publiques qui risquent d’être directement visées. Aussi, nous voudrions en savoir plus avant de voter ce chapitre important du budget de la nation.

Outre ce fonds, l’un des autres objectifs est le désendettement de l’État. Le rapporteur pour avis Alain Chatillon a indiqué que cela représentait une charge annuelle de 2, 5 %. Or les participations ont une rentabilité courante de 3, 5 %. Cela reviendrait à une absurdité financière. On perdrait de l’argent ! Avec cette stratégie, l’État perdrait de l’argent ! Alors que cette décision pourrait paraître d’une logique financière extrêmement douteuse, elle correspond surtout à une menace – et là est l’essentiel – sur la capacité de réaction de l’État face aux difficultés sectorielles, en la soumettant aux contingences budgétaires annuelles à rebours d’une vision à long terme. L’industrie ne peut pas reposer que du court terme ! Elle doit aussi se fonder sur du moyen et du long terme.

Permettez-moi de revenir sur un épisode de notre histoire industrielle. En 2012, PSA enregistrait une perte historique de 5 milliards d’euros. Son action en bourse passa alors de 80 euros à 5 euros. L’État a agi, en investissant dans le capital de PSA aux côtés de Dongfeng. Aujourd’hui, la société est redressée.

Qu’a fait Barack Obama lorsque l’entreprise automobile américaine General Motors était en difficulté ? Il a nationalisé en partie le secteur, qui s’est relevé.

C’est en ce sens que notre interrogation est entière. Quelle place aujourd’hui réservez-vous à l’État stratège dans la politique du Gouvernement ?

Concernant la fusion Alstom-Siemens, le refus du Gouvernement d’entrer au capital empêche l’État de jouer un rôle stratège, le privant d’exercer tout contrôle direct sur le nouveau groupe qui va se constituer. Il aurait certainement mieux valu que Siemens ait moins de 51 % des parts et que l’État français ait un droit de regard pour pouvoir agir sur cette fusion, en vue d’en faire un EADS du ferroviaire.

Telles sont nos interrogations. Quand le ministre Bruno Le Maire a été interrogé sur ces questions, il nous a répondu que la politique de l’État consistait avant tout à prévoir des baisses de charges. Il nous a très peu parlé de cette vision de l’État stratège, une vision qui, de la Libération à Charles de Gaulle jusqu’à aujourd’hui, implique que l’État français entend jouer un rôle dans l’économie : l’État doit pouvoir jouer tout son rôle pour aider une entreprise lorsque celle-ci rencontre des difficultés ou pour mettre en œuvre sa volonté de doper un secteur industriel. J’ai l’impression que cette vision purement financière à court terme risque de se traduire par une conception de l’État stratège rabougri.

La parole est à Mme la secrétaire d’État.

Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je commencerai tout d’abord par vous assurer de mon plein respect pour vos débats et nos discussions dans cet hémicycle. J’aurais bien aimé, moi aussi, examiner ces missions dans de meilleures conditions, à une heure moins tardive, mais ce n’est pas de mon fait. Soyez assurés, je le répète, de mon plein respect pour nos débats.

Je commenterai successivement les différentes missions, les programmes et les comptes spéciaux qui sont à l’ordre du jour de vos travaux ce soir.

La mission « Engagements financiers de l’État », qui fait l’objet d’un rapport spécial de Mme le sénateur Nathalie Goulet, au nom de la commission des finances, recouvre les crédits nécessaires à l’État pour assurer son financement en toutes circonstances. L’essentiel des crédits de la mission concerne le programme 117, « Charge de la dette et trésorerie de l’État », pour 41, 2 milliards d’euros.

Avec Mme le rapporteur spécial, plusieurs d’entre vous se sont exprimés sur l’évolution de la dette publique, et je vous remercie de votre appel à la vigilance collective quant au niveau de la dette et à l’évolution des taux d’intérêt.

La période de taux d’intérêt très bas, voire négatifs, dont notre pays bénéficie depuis plusieurs années, sous l’effet d’une politique monétaire accommodante de la Banque centrale européenne ne durera pas éternellement. La BCE s’est engagée au cours des derniers mois dans un resserrement monétaire progressif, même si le rythme de ce resserrement reste tributaire de l’affermissement de la croissance en Europe et du retour graduel de l’inflation. Dans ce contexte, notre estimation de la charge des intérêts de la dette intègre, de façon prudente et raisonnable, cette remontée des taux à moyen terme.

Conformément aux orientations fixées par le Président de la République, le projet de loi de finances pour 2018 constitue une première étape dans l’affermissement de la crédibilité budgétaire et financière de la France.

Ce renforcement de notre crédibilité passe, en premier lieu, par la mise en œuvre des réformes structurelles indispensables à notre économie et permettant une modernisation de nos services publics. Il passe, en second lieu, par la réduction du poids de la dépense publique et la baisse des prélèvements obligatoires pesant sur les entreprises et les ménages. À cet égard, la progression ininterrompue de la dette publique depuis la crise de 2008 connaîtra un coup d’arrêt l’an prochain, avant une inversion de tendance nette prévue sur l’ensemble du quinquennat. Sur cinq ans, la dette publique serait ainsi ramenée à 91, 4 % du PIB en 2022, contre 96, 8 % prévus pour la fin de l’exercice de 2017.

Pour répondre aux questions posées sur la dette publique par Mme le rapporteur spécial, j’apporterai les compléments d’information suivants.

S’agissant de la mutualisation des dettes européennes, elle n’est pas politiquement acceptable, comme l’a affirmé le Président de la République, ni pour la France ni pour les autres États membres, car elle correspond à des engagements pris séparément.

S’agissant du traitement prudentiel des titres souverains, nous sommes opposés à toute évolution de nature à renforcer les exigences en capital associé aux détentions de dettes souveraines.

Quant à notre position à l’égard des agences de notation, je veux, sur ce point, vous rassurer : au second semestre de 2017, les trois principales agences de notation que sont Standard & Poor’s, Fitch et Moody’s ont confirmé la notation AA ou Aa2 de la France. Ces notations témoignent de la qualité de la signature française et, depuis l’automne 2016, elles sont associées à une perspective stable.

J’en viens aux quatre autres programmes de la mission « Engagements financiers de l’État ».

Tout d’abord, j’aborderai le programme 114, « Appels en garantie de l’État ».

Mme le rapporteur spécial a évoqué le sujet des engagements hors bilan. J’observe que le travail mené depuis la mise en œuvre de la LOLF de 2006 en matière de recensement des engagements hors bilan a significativement contribué à la sincérité des comptes de l’État.

Aujourd’hui, la France dispose en matière d’engagements hors bilan d’une information riche et fiable. Pour autant, les enjeux et montants mis en valeur par la comptabilité générale incitent à adopter une logique de surveillance active, ainsi que le recours systématique aux règles de l’actuariat.

Grâce à la gestion active des engagements, les crédits du programme 114 sont en réduction continue. Pour 2018, ils augmentent sous l’effet de l’inscription de 63 millions d’euros au titre des procédures de soutien financier au commerce extérieur, qui n’avaient pas fait l’objet d’une inscription de crédits en 2017 dans le cadre du transfert à Bpifrance Assurance Export de la mission précédemment assurée par la Coface. Cette réforme, qui fait de la BPI l’interlocuteur public privilégié des entreprises pour leur financement, va dans le sens d’une meilleure efficacité et d’un moindre coût, tant pour les entreprises que pour les finances publiques.

Le programme 145, « Épargne », retrace les primes d’épargne logement versées par l’État lors de la mobilisation de comptes épargne logement ou de la clôture de plans d’épargne logement. Le Gouvernement parachève cette année la réforme de ce dispositif.

Le programme 168, « Majoration de rentes », retrace les crédits destinés au remboursement partiel des majorations de rentes légales de rentes viagères pour 141, 8 millions d’euros. Après soixante-cinq ans de remboursement des majorations de rentes par l’État aux débirentiers, les objectifs de politique publique ayant justifié initialement cette dépense sont atteints, et il est proposé de mettre un terme au dispositif, proposition de bonne gestion qui a reçu le soutien de votre commission des finances, laquelle a proposé un amendement tendant à améliorer le dispositif.

Enfin, le programme 344, « Fonds de soutien relatif aux prêts et contrats financiers structurés à risque », est destiné au financement du Fonds de soutien en faveur des collectivités territoriales et de leurs groupements ayant souscrit des emprunts structurés et instruments financiers sensibles. Le Gouvernement n’est pas favorable, madame la rapporteur spécial, à la réouverture de ce guichet.

S’agissant maintenant des comptes spéciaux, j’évoquerai brièvement le compte d’affectation spéciale « Participation de la France au désendettement de la Grèce ». L’engagement de ces crédits se fera dans un cadre européen, en fonction de l’issue du troisième programme grec, qui court jusqu’à l’été 2018.

Le compte de concours financiers « Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics » enregistre ce qu’il est convenu d’appeler les avances du Trésor. Pour l’essentiel, il s’agit du préfinancement des aides communautaires de la PAC avant leur remboursement par l’Union européenne. Celles-ci sont neutres pour le déficit.

J’en viens maintenant au compte d’affectation spéciale « Participations financières de l’État », qui a fait l’objet de nombreuses remarques et d’un rapport spécial du ministre Victorin Lurel, au nom de la commission des finances, et d’un rapport pour avis du sénateur Alain Chatillon, au nom de la commission des affaires économiques. Je les remercie ainsi que l’ensemble des intervenants pour leurs observations.

Depuis 2015, l’État actionnaire a fortement fait respirer son portefeuille, en menant une politique particulièrement dynamique en matière de cessions et d’investissements. Cette politique était orientée vers la protection des intérêts essentiels de notre économie. Il s’agit, par exemple, de la restructuration de secteurs stratégiques avec les recapitalisations récentes d’EDF ou d’Areva ; de peser dans les négociations permettant de préserver le savoir-faire et l’emploi en France, avec l’entreprise STX, ou encore d’avoir une action stratégique dans le domaine ferroviaire, avec un rapprochement européen de premier plan entre Alstom et Siemens.

S’agissant de l’aéroport de Toulouse, qui a été évoqué, je veux préciser qu’aucune décision n’a été prise à ce jour concernant l’exercice par l’État de son option de vente. L’État prendra sa décision au cours des prochains mois en recherchant le meilleur intérêt de l’ensemble des parties prenantes à ce dossier.

Je sais que la représentation nationale exprime de fortes attentes sur les orientations du Gouvernement en matière d’actionnariat public et de stratégie de l’État actionnaire.

Dans une période où il faut gérer avec parcimonie les deniers publics et relever les défis des transitions économiques, industrielles, technologiques et écologiques, il est sans doute nécessaire d’être plus sélectif en matière d’actionnariat public.

Aussi le Gouvernement souhaite-t-il que le portefeuille de l’État soit désormais recentré sur trois axes prioritaires : les entreprises stratégiques contribuant à la souveraineté de notre pays, en particulier dans les domaines de la défense et du nucléaire ; les entreprises participant à des missions de service public ou d’intérêt général au sein desquelles l’État ne détient pas de leviers non actionnariaux suffisants pour préserver les intérêts publics ; les interventions dans des entreprises en cas de risque systémique.

Une respiration du portefeuille de l’Agence des participations de l’État est ainsi envisagée, afin de répondre aux mutations qui viennent bousculer le monde économique et notre tissu industriel. Nous aurons l’occasion de préciser ces grandes orientations en temps utile, et la représentation nationale sera bien entendu associée à cette réflexion.

Les cessions d’actifs serviront à doter un fonds pour l’innovation à hauteur de 10 milliards d’euros, conformément à l’engagement du Président de la République. Ce fonds préparera l’avenir de notre économie en investissant sur des innovations où l’État est à même, en partenariat avec des investisseurs privés, d’assumer une partie des risques technologiques de long terme qu’il convient de prendre pour réussir. Nous travaillons aux mécanismes et dispositifs qui permettront, d’un point de vue technique et juridique, d’en faire un instrument utile.

Ce fonds doit être opérationnel au début de l’année prochaine. Pour commencer, il sera alimenté en numéraire, par une part du produit des récentes cessions de participations dans ENGIE et Renault. Le solde sera constitué de participations publiques n’ayant pas vocation à être cédées, mais procurant des dividendes réguliers ; ces participations seront retirées du fonds à mesure que l’abondement en numéraire tiré des cessions montera en puissance.

Le rendement annuel de ce fonds, de l’ordre de 200 à 300 millions d’euros par an, sera sanctuarisé pour garantir notre effort annuel en matière d’innovation. En effet, il nous faut retrouver le temps long nécessaire, notamment, pour les innovations dites de rupture.

Pour flécher ces ressources vers les projets les plus prometteurs, le Gouvernement a sollicité trois personnalités issues d’univers très différents : Stéphane Distinguin, président-directeur général de l’agence d’innovation Fabernovel, Jacques Lewiner, directeur scientifique honoraire de l’École supérieure de physique et de chimie industrielles de la ville de Paris, et Ronan Stephan, directeur scientifique de Plastic Omnium. Ils doivent rendre leurs conclusions en janvier.

D’investissement dans l’innovation, dans l’économie de la compétence et dans la transition écologique il est également question avec la mission « Investissements d’avenir », qui a fait l’objet d’un rapport spécial de votre commission des finances. À cet égard, je rappelle que le troisième programme d’investissements d’avenir a été lancé avec l’ouverture de 10 milliards d’euros d’autorisations d’engagement en loi de finances pour 2017. Le projet de loi de finances pour 2018 ouvre les premiers crédits de paiement, à hauteur d’un peu plus de 1 milliard d’euros.

Madame la secrétaire d’État, il serait bon de conclure rapidement, car nous devons examiner plusieurs amendements.

Ce troisième programme d’investissements d’avenir est une composante essentielle du Grand plan d’investissement, dont il finance le volet « compétitivité par l’innovation ».

Pour terminer, j’aborderai la mission « Remboursements et dégrèvements ». L’enveloppe de crédits globale des deux programmes est très importante : environ 100 milliards d’euros pour le programme 200, environ 15 milliards d’euros pour le programme 201. Ces programmes connaissent des hausses de crédits importantes, de l’ordre de 4, 5 et 22 % respectivement, du fait du dégrèvement de taxe d’habitation décidé par le Président de la République.

Plusieurs d’entre vous ont évoqué la réforme de cette taxe

Nous vous remercions, madame la secrétaire d’État.

La parole est à M. le président de la commission.

C’est maintenant que la demi-heure d’interruption du milieu de soirée va peser un peu lourd sur nos travaux. En effet, nous devrons impérativement nous séparer à une heure trente, compte tenu de la règle des neuf heures d’interruption. Il nous reste donc une dizaine de minutes pour examiner plusieurs articles rattachés avec leurs amendements, quatre comptes spéciaux et deux missions…

C’est donc un peu mission impossible, madame la secrétaire d’État, ce qui explique l’état d’esprit de nombre d’entre nous ce soir. Je crains qu’il ne nous faille terminer l’examen de ces crédits lors d’une prochaine séance, sans doute vendredi. En tout cas, mes chers collègues, je vous invite à une très grande concision dans vos propos, pour que nous puissions avancer le plus possible.

Monsieur le président de la commission, nous pouvons nous permettre de prolonger la séance d’un quart d’heure, jusqu’à une heure quarante-cinq, afin de terminer cette nuit.

Nous allons procéder au vote des crédits de la mission « Engagements financiers de l’État », figurant à l’état B.

Je n’ai été saisi d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix ces crédits.

J’appelle en discussion les articles 55 et 55 bis, ainsi que les amendements tendant à insérer des articles additionnels après l’article 55 bis, qui sont rattachés pour leur examen aux crédits de la mission « Engagements financiers de l’État ».

Engagements financiers de l ’ État

L’amendement n° II-45 rectifié bis, présenté par M. Husson, Mme Bories, M. Charon, Mme Deromedi, MM. P. Dominati et B. Fournier, Mme Imbert, MM. Laménie et Lefèvre, Mme Micouleau, MM. Morisset, Rapin et Dallier et Mme Procaccia, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Jean-François Husson.

L’article 55 supprime un engagement pris par l’État depuis 1949, consistant à majorer légalement certaines rentes viagères de retraite. Il s’agissait, notamment après-guerre, de protéger les assurés bénéficiaires de ces contrats de la forte inflation de l’époque.

L’État rembourse ainsi chaque année une partie des majorations légales de rente viagère versées au cours de l’année précédente par les assureurs. Ce remboursement bénéficie aux personnes physiques ayant souscrit une assurance, et cela pour les rentes viagères avant 1987.

Ce mécanisme de revalorisation consiste, concrètement, à demander aux assureurs de préfinancer les majorations légales auprès des assurés, l’État remboursant ensuite les assureurs. C’est ce remboursement de l’État aux assureurs que supprime l’article.

On lit dans l’exposé des motifs du projet de loi de finances qu’il s’agirait d’une aide financière apportée aux assureurs pour tenir leurs engagements contractuels. Or ce n’est pas aux assureurs, mais aux assurés, que cette aide financière s’adresse, au nom de la solidarité nationale !

Remarquez que ce système de majoration des rentes viagères a été institué en dehors de toute clause contractuelle et de réglementation du code des assurances. L’article 55 transfère ainsi intégralement aux assureurs une charge publique, destinée à l’origine au financement de mesures de solidarité découlant de l’intérêt général.

Dans une lettre du 21 juillet dernier adressée au ministre de l’économie, la Cour des comptes estime à 1, 8 milliard d’euros ce transfert, jusqu’à l’extinction des contrats, sur un nombre réduit d’entreprises d’assurance.

Le déficit des finances publiques justifie, certes, que l’on fasse des efforts ; mais il justifie difficilement ce genre de mesures immédiates et confiscatoires, présentant du reste un risque d’inconstitutionnalité.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission des finances sollicite le retrait de cet amendement au profit du suivant, qui vise à étaler les provisions sur six ans.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement, qui souhaite la suppression du dispositif de participation de l’État au financement des majorations de rente viagère, est défavorable à cet amendement. En revanche, il est favorable à l’amendement suivant, du rapporteur général.

Monsieur Husson, l’amendement n° II-45 rectifié bis est-il maintenu ?

Non, monsieur le président, je vais le retirer, en faisant confiance, comme nous le faisons souvent, à l’engagement oral du représentant du Gouvernement. J’espère, madame la secrétaire d’État, que cette parole sera tenue, car c’est une question de confiance.

Je souligne seulement que, lors des débats à l’Assemblée nationale, cette mesure n’avait posé aucun problème. Preuve que, dans la navette parlementaire, il est parfois utile de rappeler un certain nombre de fondamentaux !

Pour les assurés comme les assureurs, je me félicite de la proposition avancée par M. le rapporteur général et acceptée par Mme la secrétaire d’État.

Je retire l’amendement.

L’amendement n° II-45 rectifié bis est retiré.

L’amendement n° II-636 rectifié, présenté par M. de Montgolfier, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

IV. – Les organismes débirentiers mentionnés au III peuvent répartir, sur une période de six ans au plus et de façon linéaire, à compter des comptes établis au titre de l’exercice 2017, les effets du I et du II sur le niveau des provisions mathématiques prévues par l’article R. 343-3 du code des assurances. Les modalités de constitution de la provision déterminées par les organismes concernés en application du présent alinéa font l’objet d’une explication dans l’annexe des comptes.

Cet amendement a déjà été présenté au nom de la commission des finances, et Mme la secrétaire d’État a fait connaître qu’elle y est favorable.

La parole est à Mme Laurence Cohen, pour explication de vote.

Monsieur le président, je tiens à protester solennellement contre les conditions dans lesquelles nous sommes en train de travailler.

Je trouve la situation inadmissible : alors que nous sommes épuisés, vous nous demandez d’aller à toute vitesse pour terminer l’examen des crédits cette nuit, avec un quart d’heure de séance supplémentaire.

Ce ne sont pas des conditions pour travailler. De plus, nous sommes très peu nombreux dans l’hémicycle. Tout cela n’est pas digne des législateurs que nous sommes !

Je mets aux voix l’amendement n° II-636 rectifié.

Je mets aux voix l’article 55, modifié.

L’amendement n° II-300, présenté par Mme N. Goulet, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Remplacer les mots :

de la prime d’État

par les mots :

du régime fiscal dérogatoire de l’épargne logement

La parole est à M. Michel Canevet, en remplacement de Mme la rapporteur spécial.

Cet amendement concerne un rapport demandé au Gouvernement sur l’épargne logement. La commission propose d’en élargir le champ à l’ensemble du régime fiscal dérogatoire de cette épargne.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Avis favorable.

Je mets aux voix l’amendement n° II-300.

Je mets aux voix l’article 55 bis, modifié.

L’amendement n° II-137 rectifié bis, présenté par MM. Mouiller et D. Laurent, Mmes Malet et Dindar, MM. Pierre, Paul et Kern, Mme Deromedi, MM. Gilles, Longeot et Morisset, Mmes Gruny, Joissains et Di Folco, MM. Bonhomme, Karoutchi, B. Fournier et Vogel, Mme Deseyne, MM. Canevet, Paccaud, Brisson, Chatillon, Leleux, Husson et Louault, Mmes Garriaud-Maylam et Férat, MM. Bonne, Genest, Piednoir et Revet, Mmes Imbert et Lherbier et MM. Rapin et Gremillet, est ainsi libellé :

Après l’article 55 bis

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. – Les personnes physiques titulaires d’un plan d’épargne logement prévu aux articles L. 315-1 et suivants du code de la construction et de l’habitation peuvent, avant le 31 décembre 2018 et dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État, affecter une fraction de cette épargne exclusivement à l’acquisition de meubles meublants à usage non professionnel. Ce retrait partiel n’entraîne pas la résiliation du plan. Ce dernier est cependant réputé résilié pour la détermination du droit à versement de la prime d’épargne-logement.

II. – L’article L. 315-2 du code de la construction et de l’habitation est ainsi modifié :

1° Le premier alinéa est complété par les mots : «, et d’acquisition de meubles meublants à usage non professionnel » ;

2° Le deuxième alinéa est complété par les mots : «, et d’acquisition de meubles meublants à usage non professionnel » ;

3° Il est ajouté un alinéa ainsi rédigé :

« La fraction du prêt d’épargne-logement utilisée pour financer l’acquisition de meubles meublants n’est pas prise en compte pour l’octroi de la prime d’épargne-logement mentionnée à l’article L. 315-4. »

La parole est à Mme Jacky Deromedi.

Comme le montrent les statistiques publiées par l’INSEE, le marché de l’ameublement est dépendant de celui de l’immobilier. Depuis trois ans, il a ainsi chuté de 10 %, provoquant de nombreux sinistres économiques et sociaux, tant en fabrication qu’en distribution spécialisée d’ameublement.

En l’absence de toute perspective de reprise de l’activité immobilière, les 125 000 salariés de la filière meuble française sont menacés ; pour leur sauvegarde, des mesures concrètes et rapides d’incitation à la consommation de meubles sont nécessaires.

C’est pourquoi les auteurs de cet amendement proposent, afin de soutenir la consommation française d’ameublement et les emplois induits, d’autoriser les ménages français à prélever une partie de leur épargne logement pour l’achat de meubles. Cette mesure de déblocage temporaire et partiel de l’épargne actuelle des plans d’épargne logement serait une forte incitation à la consommation de meubles et soutiendrait donc la croissance, avec les rentrées fiscales induites, dont celles de TVA.

Je précise que le secteur de l’ameublement domestique serait seul concerné par cette mesure et que des mesures identiques ont été adoptées précédemment, notamment dans la loi du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d’ordre économique et financier.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission sollicite le retrait de cet amendement, dont l’adoption complexifierait trop le dispositif du plan d’épargne logement, alors que nous souhaitons le rendre plus lisible.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le plan d’épargne logement est un produit destiné à favoriser une épargne régulière permettant aux ménages de constituer un apport personnel et d’obtenir un prêt à un taux fixé à l’avance dans le cadre d’un projet immobilier. Le fonctionnement de ce produit ne permet pas d’opérer un retrait pour acquérir des meubles meublants à usage non professionnel. Un tel retrait au cours de la vie du plan serait contraire à la logique même du produit.

Dans ces conditions, l’amendement n’est pas opportun. Le Gouvernement en sollicite le retrait et y sera défavorable s’il est maintenu.

Madame Deromedi, l’amendement n° II-137 rectifié bis est-il maintenu ?

Non, monsieur le président, je le retire.

L’amendement n° II-137 rectifié bis est retiré.

L’amendement n° II-438, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Après l’article 55 bis

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

La garantie de l’État est accordée à la Banque de France au titre des prêts que celle-ci consent à partir de 2018 au compte « Facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance » du Fonds monétaire international. Cette garantie porte sur le principal et les intérêts, dans la limite d’un montant cumulé en principal de 2 milliards de droits de tirage spéciaux. Cette garantie couvre le non-respect de l’échéancier de remboursement de chaque tirage par le gestionnaire du compte.

La parole est à Mme la secrétaire d’État.

Le Fonds monétaire international, en complément de son activité principale d’appui aux États en situation de crise de balance des paiements, appuie les pays à faibles revenus par des prêts concessionnels. Cette activité, qui s’est fortement développée à la suite de la crise de 2008-2009, est menée, pour l’essentiel, à travers la Facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance, la FRPC.

La contribution française à cet effort prend aujourd’hui la forme de prêts de la Banque de France à la FRPC, garantis par l’État. Le dernier prêt accordé date de 2010, pour 1, 3 milliard de droits de tirage spéciaux, soit environ 1, 5 milliard d’euros.

Le FMI a sollicité ses États membres pour qu’ils renouvellent et amplifient leur contribution. La France soutient pleinement cet effort en faveur de la promotion du développement et de la lutte contre la pauvreté. Dans ce cadre, il est prévu que la Banque de France accorde à la FRPC un nouveau prêt, d’un montant de 2 milliards de droits de tirage spéciaux, soit environ 2, 4 milliards d’euros au taux de change actuel.

L’article additionnel dont le Gouvernement propose l’insertion autorise l’État à apporter sa garantie à ce prêt.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission des finances est favorable à l’amendement.

Je mets aux voix l’amendement n° II-438.

En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l’article 55 bis.

Nous allons procéder au vote des crédits du compte d’affectation spéciale « Participation de la France au désendettement de la Grèce », figurant à l’état D.

Je n’ai été saisi d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix ces crédits.

Nous allons procéder au vote des crédits du compte d’affectation spéciale « Participations financières de l’État », figurant à l’état D.

Je n’ai été saisi d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix ces crédits.

J’appelle en discussion les articles 68 et 69, ainsi que l’amendement tendant à insérer un article additionnel après l’article 68, rattachés pour leur examen aux crédits du compte d’affectation spéciale « Participations financières de l’État ».

Participations financières de l ’ État

La parole est à M. Louis-Jean de Nicolaÿ, sur l’article.

Je voterai contre cet article, qui prévoit la remise au Parlement d’un rapport sur les sociétés autoroutières, leur rentabilité et les distributions faites à leurs actionnaires.

En 2014 et 2015, Jean-Jacques Filleul et moi-même avions travaillé, à la suite du rapport de M. Lasserre, alors président de l’Autorité de la concurrence, sur le problème des autoroutes. Nous avions décidé de confier à l’Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières, l’ARAFER, le soin de contrôler les autoroutes.

Je ne vois donc pas l’intérêt d’un article de loi prévoyant un rapport au Parlement sur la rentabilité des autoroutes et les distributions de dividendes. Il suffit de demander à l’ARAFER de faire son travail !

La parole est à Mme Laurence Cohen, sur l’article.

Contrairement à notre collègue, nous allons voter en faveur de l’article 68, car il pose une question tout à fait pertinente, celle du devenir des entreprises jadis publiques, en l’occurrence ici, la question de la part détenue par l’État dans les sociétés d’économie mixte de concession autoroutière qui ont été privatisées.

L’opération de privatisation des autoroutes, une fois engagée, a constitué l’une des décisions publiques les plus critiquables et les plus critiquées de ces quinze dernières années. La situation ne s’est d’ailleurs pas arrangée, notamment pour les usagers victimes de la hausse des péages.

L’article 68 est donc parfaitement bienvenu et devrait nous inspirer pour d’autres circonstances, par exemple, les liens plus ou moins ténus entre politique industrielle et maîtrise publique, qui se sont assez largement évanouis dans les opérations de privatisation.

Autre exemple intéressant : quelles ont été les conséquences réelles de la privatisation par tranche de l’opérateur historique de téléphonie Orange et de la libéralisation des télécommunications sur la qualité du service rendu et l’appareil économique du pays, en général ?

Compte tenu de l’heure tardive ou très matinale, mes chers collègues, je vous ferai grâce d’aller plus avant. Nous voterons cet article !

La parole est à M. le rapporteur spécial.

La commission des finances me semble avoir émis un avis favorable sur l’article 68, son dispositif introduit par l’Assemblée nationale n’ayant pas été remis en cause en commission.

Monsieur le rapporteur spécial, je précise que la commission des finances ne me semble pas s’être prononcée sur cet article, ni dans un sens ni dans un autre.

Je mets aux voix l’article 68.

L’amendement n° II-416, présenté par Mmes Taillé-Polian et Lienemann, M. Tissot, Mme G. Jourda, M. M. Bourquin, Mme Artigalas, M. Cabanel, Mme Conconne, MM. Courteau, Daunis et Duran, Mme Guillemot, MM. Iacovelli, Montaugé et les membres du groupe socialiste et républicain, est ainsi libellé :

Après l’article 68

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le Gouvernement remet au Parlement un rapport d’information au moins trente jours avant toute opération concernant les participations financières de l’État qui aurait pour effet de faire perdre à l’État, ses établissements publics ou d’autres entreprises ou organismes appartenant au secteur public, la majorité des titres ou des droits de vote d’une société.

La parole est à M. Jean-Claude Tissot.

À cette heure tardive ou matinale, il est vrai que notre discussion ressemble davantage à une vente aux enchères qu’à un débat parlementaire ! On essaie de passer très rapidement sur des points importants, et c’est bien dommage ! Malgré tout, je tiens à défendre cet amendement d’appel.

À partir de 2012, l’État s’est doté d’une doctrine de l’État actionnaire, qui a été progressivement confortée avec l’instauration du droit de vote double, par exemple, ou une nouvelle gouvernance des entreprises à participation publique. Or cette doctrine de l’État actionnaire, qui avait l’avantage de donner une ligne claire à l’intervention de l’État dans les entreprises, semble aujourd’hui être remise en cause.

En premier lieu, en renonçant à exercer l’option d’achat des titres à hauteur de 20 % du capital d’Alstom lors du récent rapprochement entre Alstom et Siemens, le Gouvernement a mis en pratique une nouvelle conception du rôle de l’État actionnaire beaucoup plus restrictive que la précédente. Il se prive ainsi de la possibilité d’orienter sur le moyen ou le long terme les choix stratégiques de cette entreprise, qui ont pourtant des incidences sur la préservation de l’emploi.

En second lieu, en décidant de céder 10 milliards d’euros de titres pour alimenter un fonds de financement de l’innovation, le Gouvernement diminue drastiquement les actifs de l’État. Je vous pose la question, madame la secrétaire d’État : au bénéfice de qui aura lieu cette cession massive de titres ?

Je vais citer un ancien ministre interrogé sur la pertinence de s’engouffrer dans la brèche de privatisations qui n’auraient d’autre effet que d’appauvrir l’État actionnaire : « Quand j’entends dire que la situation des finances publiques conduirait l’État à céder des participations, je crains que ce ne soit là un prétexte pour céder à quelques amis des parts de sociétés… » C’est ce même ancien ministre qui faisait remarquer que vendre des participations de l’État ne créait pas de recettes budgétaires.

On le sait, au vu de la faiblesse actuelle des taux d’intérêt, le rendement du placement de ces 10 milliards d’euros serait bien plus faible que les dividendes qu’ils rapportent aujourd’hui à l’État ! Bref, il est tard, on aimerait y voir plus clair, madame la secrétaire d’État, et, surtout, comprendre la nouvelle doctrine – s’il y en a une – de l’État actionnaire.

Lors de son audition devant la commission des affaires économiques, le ministre de l’économie a en effet déclaré que le rôle que l’on a fait jouer à l’État jusqu’à présent n’était pas le bon. Je suis d’accord, mais le Parlement doit en être informé et ce compte d’affectation spéciale doit nous éclairer davantage sur les choix actuels et à venir et sur la réelle stratégie de l’État actionnaire.

Dans son rapport, le rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques fait observer…

Il faut conclure, mon cher collègue ! Dépasser le temps imparti n’est pas acceptable à cette heure avancée !

Monsieur le président, je comprends votre rappel, mais on a quand même accepté une interruption de trente minutes à cause du Gouvernement…

C’est terminé, mon cher collègue !

Quel est l’avis de la commission ?

Favorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Je comprends qu’il s’agit d’un amendement d’appel, qui invite donc à une discussion un peu plus large sur les conditions dans lesquelles s’effectuent les cessions et la perte de majorité de l’État au capital d’une entreprise publique.

Je rappelle que le cadre légal et réglementaire prévoit déjà que le Parlement doit autoriser la privatisation de la plupart des grandes entreprises. Celui-ci est donc parfaitement impliqué dans la décision. Généraliser une pratique de consultation de la représentation nationale au travers d’un rapport préalable sur les privatisations de tout type d’entreprise détenue majoritairement par l’État, comme vous le proposez, monsieur le sénateur, n’apparaît pas opportun.

Par ailleurs, vous avez souhaité une clarification sur la stratégie d’intervention de l’État en tant qu’actionnaire des différentes entreprises. Le Gouvernement est assez clair dans ses choix : il cherche à rester actionnaire des entreprises stratégiques qui contribuent à la souveraineté de notre pays et de celles qui participent à des missions de service public ou d’intérêt général. Il tente également de rester au capital d’entreprises qui présentent un risque systémique lorsqu’il n’est pas en mesure de préserver les intérêts publics au moyen de leviers non actionnariaux et qu’il souhaite néanmoins conserver sa capacité d’intervenir.

Compte tenu de ces explications, le Gouvernement vous demande de bien vouloir retirer votre amendement, monsieur le sénateur.

La parole est à M. le rapporteur spécial.

Je vous entends, madame la secrétaire d’État. Cependant, nous vous rappelons que, si vous devez récupérer 10 milliards d’euros - encore que le Premier ministre ait évoqué un chiffre moins élevé devant le Conseil national de l’industrie -, il faudrait que l’État cède un tiers de ses participations dites « cessibles ».

Dix milliards d’euros, cela représente 10 % des 100 milliards d’euros de l’APE, l’Agence des participations de l’État. Cela équivaut donc à 10 % du total des participations de l’État ! Sur le périmètre véritablement cessible de ces participations dans le secteur concurrentiel, je le répète, ce montant représenterait même un tiers de l’ensemble. En l’espace d’une année, il ne sera pas possible de céder 10 milliards d’euros, quand bien même ce montant serait réduit aujourd’hui à 8 milliards d’euros à la suite de la déclaration du Premier ministre.

Les cessions se feraient sous la forme de prêts de titres, contractés auprès de je ne sais quelle instance, puisque l’APE ne peut pas se voir verser de dividendes. Je ne sais pas non plus sur quels fonds seraient versés ces dividendes ni quelle ligne budgétaire ou quel programme les retraceraient : il y a là un mystère qu’il faut lever !

Pour trois des entreprises qui pourraient être concernées, le législateur a décidé que l’État ne pouvait pas descendre en deçà d’un seuil de 70 % de détention du capital pour deux d’entre elles, et de 50 % pour la dernière. Pour les autres entreprises, il faudrait que l’État informe le Parlement lorsqu’il envisage de mener des opérations de cession le conduisant à perdre la majorité au sein des conseils ou à perdre en influence lorsqu’il existe un système de droits de vote double.

Madame la secrétaire d’État, de toute façon, la presse en sera informée. En outre, cette disposition ne fait courir aucun risque de délit d’initié. Aucune information sensible qui pourrait, si j’ose dire, « déstabiliser » les cours et, donc, conduire à brader le patrimoine de l’État ne serait ainsi livrée au marché. Il me semble qu’il convient de trouver un compromis raisonnable entre la confidentialité qui doit entourer ces opérations et la nécessaire information dont le Parlement a besoin pour autoriser ces opérations. Il s’agit d’un amendement « borné » !

Monsieur Tissot, l’amendement n° II-416 est-il maintenu ?

Oui, je le maintiens, monsieur le président.

Je mets aux voix l’amendement n° II-416.

En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l’article 68.

La parole est à M. Pascal Savoldelli, sur l’article.

Si nous approuvions à la lettre l’article 68, nous sommes en revanche en total désaccord avec l’esprit et la lettre de l’article 69. Cet article manque de vision à long terme, ce qui ne peut que manquer d’inquiéter.

Pour aller très vite, nous pensons qu’il s’agit de faire de l’Agence des participations de l’État une sorte de « club d’investissement » dont la seule fonction serait de réaliser des cessions de titres et de réclamer un retour sur investissement sur les titres détenus. En clair, madame la secrétaire d’État, l’APE deviendrait une sorte de boursicoteur public dont la qualité serait mesurée à la hauteur des plus-values enregistrées. Cela rejoint certaines des problématiques abordées tout à l’heure dans la discussion : l’APE ne s’occupera plus de la stratégie à l’œuvre derrière les opérations et se contentera de ramasser les plus-values tirées des cessions et des dividendes remontés des entreprises détenues.

Devenue opérateur de l’État, l’APE pourrait même signer un contrat d’objectifs et de moyens tendant à assurer, entre cessions et rémunération du capital, un niveau donné de recettes non fiscales au budget de l’État. En d’autres termes, on pourrait demander à l’APE de rapporter 4 ou 5 milliards d’euros par an, voire 6 milliards d’euros si les choses fonctionnaient encore mieux, à partir d’un portefeuille de 100 milliards d’euros de titres divers, en valeur boursière ou non. Cette vision de la propriété de titres, parts et actions de sociétés, nonobstant leur nom, leur valeur absolue ou relative, n’est pas la nôtre !

L’APE ne doit pas se contenter d’être un vendeur opportuniste ou, pour plaisanter un peu en cette heure tardive, un « dodu dormant » !

Je mets aux voix l’article 69.

Nous allons procéder au vote des crédits du compte de concours financiers « Accords monétaires internationaux », figurant à l’état D.

Je n’ai été saisi d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix ces crédits.

Nous allons procéder au vote des crédits du compte de concours financiers « Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics », figurant à l’état D.

Je n’ai été saisi d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix ces crédits.

Nous allons procéder au vote des crédits de la mission « Investissements d’avenir », figurant à l’état B.

Je n’ai été saisi d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix ces crédits.

Nous allons procéder à l’examen des crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements », figurant à l’état B.

L’amendement n° II-439, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Modifier ainsi les crédits des programmes :

Programmes

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État (crédits évaluatifs)

Remboursements et dégrèvements d’impôts locaux (crédits évaluatifs)

TOTAL

SOLDE

La parole est à Mme la secrétaire d’État.

Cet amendement a pour objet de tirer les conséquences de deux amendements adoptés lors de l’examen de la première partie du projet de loi de finances pour 2018.

Il convient de minorer les crédits du programme 201, « Remboursements et dégrèvements d’impôts locaux », de 3, 206 milliards d’euros en crédits de paiement tout comme en autorisations d’engagement. En effet, l’amendement n° I-97 a supprimé l’article 3 du projet de loi de finances sur le dégrèvement de la taxe d’habitation sur la résidence principale, ce qui minore les remboursements et dégrèvements du programme 201 de 3, 04 milliards d’euros. L’amendement n° I-99 a supprimé, quant à lui, l’article 3 ter, qui prévoyait un dégrèvement pour certains contribuables, ce qui minore les remboursements et dégrèvements du programme 201 de 166 millions d’euros.

Par ailleurs, compte tenu des décaissements anticipés au titre du contentieux sur la taxe de 3 % sur les dividendes, il convient de majorer les crédits du programme 200, « Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État », de 4, 7 milliards d’euros, soit la différence entre les 5 milliards d’euros de décaissements prévus et les 300 millions d’euros initialement provisionnés dans le projet de loi de finances pour 2018.

Quel est l’avis de la commission ?

Il s’agit d’un amendement de constatation, qui découle de l’adoption de deux amendements de la majorité sénatoriale. Cet amendement n’étonnera donc personne, mes chers collègues : nous avons des heures de débat derrière nous, et chacun s’est efforcé de respecter la légitimité et les arguments des uns et des autres.

Au nom de la commission des finances, j’émettrai un avis favorable sur cet amendement. À titre personnel, en revanche, mon avis est – je vous laisse deviner ! – défavorable.

Je mets aux voix l’amendement n° II-439.

Nous allons procéder au vote des crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements », figurant à l’état B.

Je n’ai été saisi d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix ces crédits, modifiés.

Nous avons achevé l’examen des crédits des missions « Engagements financiers de l’État », « Investissements d’avenir » et « Remboursements et dégrèvements », des comptes d’affectation spéciale « Participation de la France au désendettement de la Grèce » et « Participations financières de l’État », ainsi que des comptes de concours financiers « Accords monétaires internationaux » et « Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics ».

Mes chers collègues, je vous remercie d’être restés jusqu’à cette heure très tardive - ou très matinale, selon le point de vue où l’on se place !

Voici quel sera l’ordre du jour de la prochaine séance publique, fixée à aujourd’hui, jeudi 7 décembre 2017, à dix heures cinquante, quatorze heures trente et le soir :

Suite du projet de loi de finances pour 2018, adopté par l’Assemblée nationale (n° 107, 2017-2018) ;

Rapport de M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général, fait au nom de la commission des finances (n° 108, 2017-2018) ;

Avis fait au nom de la commission des affaires économiques (n° 109, 2017-2018), tomes I à VIII ;

Avis fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (n° 110, 2017-2018), tomes I à XI ;

Avis fait au nom de la commission des affaires sociales (n° 111, 2017-2018), tomes I à VIII ;

Avis fait au nom de la commission de la culture, de l’éducation et de la communication (n° 112, 2017-2018), tomes I à VI ;

Avis fait au nom de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable (n° 113, 2017-2018), tomes I à IX ;

Avis fait au nom de la commission des lois (n° 114, 2017-2018), tomes I à XIV ;

- Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales (+ articles 49, 49 bis et 49 ter) ;

- Compte d’affectation spéciale : Développement agricole et rural ;

- Économie (+ articles 54 quinquies, 54 sexies, 54 septies et 54 octies) ;

- Compte de concours financiers : « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » ;

- Outre-mer (+ articles 57 quater, 57 quinquies, 57 sexies et 57 septies) ;

- Recherche et enseignement supérieur (+ articles 57 octies et 57 nonies).

Personne ne demande la parole ?…

La séance est levée.