Séance en hémicycle du 4 août 2017 à 15h00

Le compte rendu intégral de la séance du mercredi 2 août 2017 a été publié sur le site internet du Sénat.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté.

La parole est à M. Loïc Hervé.

Monsieur le président, lors du scrutin public n° 141, sur l’ensemble du projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, d’habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social, notre collègue Sophie Joissains a été comptabilisée comme ayant voté pour, alors qu’elle souhaitait s’abstenir.

Par ailleurs, lors du scrutin public n° 142, sur les conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi d’habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social, Sophie Joissains a été comptabilisée comme ayant voté contre, alors qu’elle souhaitait également s’abstenir.

Je vous remercie de bien vouloir faire procéder à ces deux mises au point, monsieur le président.

Acte est donné de ces mises au point, mon cher collègue. Elles seront publiées au Journal officiel et figureront dans l’analyse politique des scrutins.

La parole est à M. Jean-Yves Leconte.

Monsieur le président, lors du scrutin public n° 142, notre collègue Jeanny Lorgeoux souhaitait s’abstenir.

Acte est donné de cette mise au point, mon cher collègue. Elle sera publiée au Journal officiel et figurera dans l’analyse politique du scrutin.

M. le président du Sénat a reçu de M. le Premier ministre :

- le rapport d’application de la loi n° 2016-1918 du 29 décembre 2016 de finances rectificative pour 2016 ;

- le rapport d’application de la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017 ;

- le rapport d’application de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique.

Acte est donné du dépôt de ces documents.

Ils ont été transmis aux commissions permanentes compétentes.

Le Conseil constitutionnel a communiqué au Sénat, par courriers en date du 4 août 2017, trois décisions relatives à des questions prioritaires de constitutionnalité portant sur :

- l’accès administratif en temps réel aux données de connexion (n° 2017-648 QPC) ;

- l’extension de la licence légale aux services de radio par internet (n° 2017-649 QPC) ;

- le délai de consultation du comité d’entreprise (n° 2017-652 QPC).

Acte est donné de ces communications.

L’ordre du jour appelle la discussion du projet de loi organique, adopté par l’Assemblée nationale en nouvelle lecture, pour la confiance dans la vie politique (projet n° 707, texte de la commission n° 709, rapport n° 708).

Dans la discussion générale, la parole est à Mme la garde des sceaux.

Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, vous êtes saisis en nouvelle lecture du projet de loi organique pour la confiance dans la vie politique, puisque la commission mixte paritaire qui s’est réunie mardi n’a pas pu trouver d’accord sur ce texte.

Mme Isabelle Debré. Dommage !

Aujourd'hui, nous savons tous que les positions des deux assemblées sont difficilement conciliables sur la question de la suppression de la réserve parlementaire, l’un des points importants du présent texte, qui a été proposée par le Gouvernement.

Avant que nous n’abordions ce sujet, assez longuement j’imagine, je voudrais dire que l’on ne peut pas réduire ce projet de loi organique à la seule question de la réserve, même si celle-ci est devenue la mesure la plus emblématique et la plus discutée.

D’autres dispositions, qui ont obtenu l’accord des deux assemblées, méritent toute notre attention comme celle de nos concitoyens.

Je veux parler, notamment, de la déclaration de patrimoine du chef de l’État et des déclarations d’intérêts des candidats à la présidence de la République, du contrôle de la régularité de la situation fiscale des parlementaires et de la sanction infligée à ceux qui ne respectent pas leurs obligations en matière d’impôt, du régime d’incompatibilité en matière d’activités de conseil et de représentants d’intérêts, lequel a d’ailleurs été renforcé hier en nouvelle lecture à l’Assemblée nationale, ou encore du droit de communication élargie pour la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique.

Sur tous ces points positifs, qui constituent de vrais progrès en termes éthiques, il n’existait pas de réels désaccords entre les deux assemblées. J’y insiste particulièrement. Comme pour la loi ordinaire votée hier, le Sénat et l’Assemblée nationale ont su trouver des voies de convergence indispensables sur ces sujets. Il s’agit d’un acquis extrêmement positif de ce débat.

Tout autre est la question de la réserve parlementaire. Les échanges que nous avons pu avoir sur ce point la semaine dernière ou hier encore à l’Assemblée nationale ont mis clairement en lumière des questions de principe autour de ce qu’est la fonction parlementaire.

Ces débats sont loin d’être médiocres. Au contraire, ils portent sur des questions assez principielles.

Pour le Gouvernement, la suppression de la réserve parlementaire correspond à une exigence de clarté. Face à cette pratique, il est en effet légitime de se poser un certain nombre de questions.

Première question : les parlementaires, élus de la Nation, doivent-ils continuer à octroyer, en quelque sorte, des subventions, …

La réponse est oui !

… même si cette pratique est aujourd’hui, contrairement à un passé qui n’est pas si lointain, plus transparente ? Cela correspond-il vraiment à leur office ? N’est-ce pas en décalage par rapport à la volonté de recentrer les parlementaires autour de leurs fonctions constitutionnelles, qui consistent à voter la loi, à contrôler le Gouvernement et à évaluer les politiques publiques ?

Se profile alors une autre question : quel rapport les parlementaires doivent-ils entretenir avec le territoire où ils ont été élus ?

J’ai entendu lors des différents débats, et encore hier à l’Assemblée nationale, que les parlementaires qui ne disposeraient plus de la faculté d’utiliser la réserve parlementaire deviendraient des élus « hors sol », sans lien avec leur territoire. Je crois que cela n’a strictement rien à voir ! §Mesdames, messieurs les sénateurs, merci de me laisser développer mon raisonnement avant d’entendre le vôtre, même s’ils ne convergeront peut-être pas sur ce point…

Ce n’est pas parce qu’un parlementaire ne peut plus donner de subventions qu’il est coupé de ceux qui l’ont élu, de ce qu’ils ressentent, de ce qu’ils portent et de la réalité de ces territoires. Pour tout avouer, je trouve même qu’affirmer cela est une façon de nier le travail que les parlementaires accomplissent réellement sur le terrain.

Une troisième question de principe se pose : doit-on conserver une pratique qui consiste, du moins je le pense, en un contournement des règles constitutionnelles par la voie coutumière ?

La pratique de la réserve a certes l’apparence de la rigueur, puisque les parlementaires ne formulent que des propositions que le Gouvernement demeurerait libre de suivre ou non. Mais, en réalité, personne n’est dupe : les députés et les sénateurs sont bien les véritables ordonnateurs de ces dépenses.

Je vais reprendre ici les mots d’un député, Jean-Louis Bourlanges, qui me semblent bien résumer notre débat. À l’occasion des échanges que nous avons eus à l’Assemblée nationale, il a affirmé que « la seule question qui nous divise est de savoir si nous, parlementaires, exerçons un pouvoir budgétaire collégial ou si nous bénéficions d’un démembrement de ce pouvoir, fût-il minime, qui nous permet d’exercer de façon individuelle un pouvoir fragmenté. Je réponds que nous sommes dépositaires de l’autorité budgétaire à titre collégial et que nous n’avons pas à nous ériger […] en ordonnateurs fragmentés et particuliers. »

Chacun l’aura compris, la position du Gouvernement et celle qu’a réaffirmée hier l’Assemblée nationale reposent sur la clarté. Et cette exigence conduit à mettre fin à une pratique susceptible de créer de la confusion.

Le Gouvernement ne méconnaît pas la préoccupation qui est la vôtre, mesdames, messieurs les sénateurs, et que vous avez exprimée tout au long de nos débats, concernant notamment les communes rurales, les associations ou les Français de l’étranger. Pour l’avoir pratiquée à un niveau local, je sais parfaitement que la réserve permet de boucler des projets, de donner des moyens à des associations qui auraient peut-être du mal à s’en passer.

Mais, sur ce point, les choses doivent être claires, dites et répétées : la suppression du mécanisme de la réserve parlementaire n’est aucunement un moyen inavoué de faire des économies sur le dos des collectivités territoriales ou des associations. Les questions financières liées à la préoccupation qui est la nôtre aujourd’hui devront être traitées au moment du débat budgétaire, et il appartiendra aux parlementaires d’exercer leurs prérogatives à l’automne, sur cette question comme sur les autres.

Je note d’ailleurs que la commission des finances de l’Assemblée nationale a d’ores et déjà annoncé qu’elle allait instituer un groupe de travail pour suivre la manière dont les crédits anciennement affectés à la réserve seront employés au profit des communes, des Français de l’étranger et des associations dans le cadre des instruments budgétaires de droit commun.

J’ajoute que, si le Gouvernement avait eu l’intention cachée, en supprimant la réserve, de procéder à un tour de passe-passe budgétaire, il était plus simple pour lui d’opposer un refus aux propositions faites par les parlementaires lors de l’examen du prochain projet de loi de finances. Les deux rapporteurs l’ont reconnu en commission mixte paritaire.

Le Gouvernement a donc préféré faire le choix de la clarté. Il a souhaité que la fin de la pratique de la réserve parlementaire soit débattue par le Parlement, ouvertement, publiquement, devant les Français. Et, de ce point de vue, je n’ose dire que nos espérances ont été totalement comblées !

C’est l’occasion pour moi de revenir sur certains éléments qui ont émergé dans le débat, assez tardivement d’ailleurs, à l’occasion des travaux de la commission mixte paritaire.

M. le rapporteur et plusieurs d’entre vous ont contesté lors de la tenue de la commission mixte paritaire la constitutionnalité du dispositif de l’article 9, qui supprime la réserve parlementaire, aux motifs soit qu’il contraindrait le Gouvernement dans son droit d’amender les projets de loi de finances, soit, en sens inverse, qu’il ne serait pas normatif ou, enfin, que ce dispositif ne serait pas de nature organique.

Sur ce sujet, j’invite chacun d’entre vous à relire l’avis du Conseil d’État, d’autant plus éclairant que le Gouvernement et l’Assemblée nationale s’en sont tenus à la rédaction proposée par celui-ci.

Je cite cet avis, qui est public et que l’on peut retrouver sur le site du Sénat.

À propos de la réserve, voici ce qu’indique le Conseil d’État : « Un tel système dérogatoire au droit public financier n’étant pas formalisé, il devrait cesser d’exister par la seule volonté du Gouvernement de ne plus faire droit aux demandes des parlementaires, tant au stade de la discussion des projets de loi de finances que de l’exécution de ces lois. Toutefois, dès lors que la loi organique […] du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique a prévu la publication, en annexe au projet de loi de règlement, de la répartition des subventions attribuées au titre de la “réserve parlementaire”, la suppression de cette obligation de publicité figurant au sein de la loi organique relative aux lois de finances – la LOLF – pourrait être complétée par une mention de l’interdiction de ce qui constitue juridiquement cette pratique, afin que le Parlement se prononce expressément sur la fin de cette pratique. Il s’agit en effet d’une des conditions dans lesquelles le Parlement vote les projets de loi de finances, conditions qui relèvent de la loi organique en vertu des articles 34 et 47 de la Constitution. »

L’avis du Conseil d’État est très clair. Tout d’abord, il fallait passer par la loi organique pour supprimer les dispositions du 9° de l’article 54 de la LOLF qui prévoient aujourd’hui la publication de la liste des subventions versées au titre de la réserve. Il fallait aussi que la suppression de la réserve puisse être actée dans la loi organique.

Le Gouvernement avait d’ailleurs envisagé de modifier la LOLF pour ce faire, mais le Conseil d’État a proposé une disposition organique ad hoc. Il s’agit de la mesure présentée dans le texte initial et adoptée par l’Assemblée nationale.

Sur la constitutionnalité du dispositif de l’article 9, votre rapporteur a estimé avec finesse qu’elle pourrait être « fragile », soit parce que le mécanisme violerait le droit d’amendement du Gouvernement soit, si tel n’était pas le cas, parce qu’il n’aurait alors aucune portée normative.

À cette affirmation, je voudrais opposer – il s’agit là d’un débat juridique intéressant – les termes de l’article 34 de la Constitution, rappelés par le Conseil d’État, article qui dispose : « Les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l’État dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique. »

L’article 47 de la Constitution y fait écho, puisqu’il précise : « Le Parlement vote les projets de loi de finances dans les conditions prévues par une loi organique. » La loi organique doit donc fixer les conditions dans lesquelles sont examinés les projets de loi de finances. C’est le fondement constitutionnel de la LOLF ; c’est aussi celui de l’article 9 du présent projet de loi organique.

Au surplus, et en tout état de cause, je rappelle que l’on pourrait également invoquer l’article 44 de la Constitution qui, depuis 2008, dispose que le droit d’amendement s’exerce par les parlementaires et le Gouvernement dans un « cadre déterminé par une loi organique. » Je vous renvoie à différentes décisions du Conseil constitutionnel, notamment à celle du 9 avril 2009.

À ce propos, monsieur le rapporteur, il me semble que la décision du 19 janvier 2006, que vous invoquiez lors de la commission mixte paritaire et qui est antérieure à la révision constitutionnelle de 2008, porte sur la question des « cavaliers » et de la règle de l’entonnoir. Elle ne me paraît donc pas pouvoir être mobilisée à l’appui de la démonstration que vous proposez.

Le Gouvernement, suivant strictement en cela le Conseil d’État, me semblait par conséquent bien fondé à insérer cette disposition de suppression de la réserve parlementaire dans une loi organique. Cette mesure met ainsi fin à cette pratique et a pour effet d’interdire une « “convention de la Constitution” contraire à son article 40 », pour reprendre les termes du Conseil d’État.

La normativité de ce dispositif ne fait donc aucun doute. Permettez-moi de considérer au passage que si cette disposition avait été dénuée de normativité, elle aurait sans doute suscité beaucoup moins de débats entre nous.

La question posée est en réalité une question de principe. Certains estiment que la suppression de la réserve parlementaire met fin à une forme de clientélisme. Je n’utilise ni cet argument ni ce vocabulaire, car je ne souhaite pas aborder le sujet sous cet angle.

Très bien !

Très bien !

Je crois simplement que cette pratique de la réserve crée de la confusion par rapport au rôle des parlementaires et que les Français souhaitent en cela, comme dans beaucoup d’autres domaines, de la clarté.

Au-delà de la question qui nous oppose et vous oppose, mesdames, messieurs les sénateurs, à vos collègues de l’Assemblée nationale, il vous appartient maintenant de débattre et, j’en forme le vœu, d’adopter le second volet de cette réforme qui permettra d’engager un vaste mouvement de rénovation de nos pratiques politiques.

Le vote de cette loi organique viendra couronner le travail accompli sur la loi ordinaire. Il sera la marque d’une volonté, celle de respecter les engagements pris devant les Français et, par cet acte de confiance, d’ouvrir la voie à un nouveau rapport à l’action politique.

Pour terminer, je veux remercier chacun d’entre vous de sa contribution à ce travail et, tout particulièrement, le président-rapporteur, Philippe Bas, que je tiens sincèrement à saluer ici pour son sens de l’écoute et la force de ses convictions !

La parole est à M. le rapporteur.

Monsieur le président, madame la garde des sceaux, madame la vice-présidente de la commission des lois, mes chers collègues, au terme de plusieurs semaines de travaux parlementaires sur la régulation de la vie publique, je voudrais vous dire toute ma satisfaction d’avoir vu le Gouvernement comme l’Assemblée nationale retenir l’essentiel des propositions du Sénat dans la quasi-totalité des domaines soumis à son examen, qu’il s’agisse de l’attestation fiscale des parlementaires au moment de leur entrée en fonction, de la prise en charge des frais liés au mandat parlementaire, des emplois d’attaché parlementaire qui ne seront plus autorisés ou du médiateur du crédit.

À chaque fois, nous avons veillé à enrichir les propositions qui nous ont été faites.

S’agissant de l’attestation fiscale, nous nous sommes assuré qu’un parlementaire de bonne foi ne soit pas déchu de son mandat en cas de retard de paiement, que le bureau de chaque assemblée puisse constater un éventuel manquement à cette obligation de déclaration et, enfin, que le Conseil constitutionnel ne soit pas réduit à une simple chambre d’enregistrement et puisse apprécier la gravité dudit manquement.

En ce qui concerne la prise en charge des frais de mandat, nous avons défendu une exigence non seulement de rigueur avec la nécessaire présentation de justificatifs, mais aussi de souplesse dans la prise en charge des dépenses.

Sur la question des emplois familiaux, nous avons fait preuve d’une préoccupation sociale, qui a été reconnue.

Enfin, pour ce qui est du médiateur du crédit, nous avons enrichi le texte gouvernemental en instaurant un véritable « droit au compte » pour les candidats à une élection, donnant accès à ceux-ci aux moyens de paiement nécessaires.

Nous avons également veillé à étendre aux ministres les nouvelles obligations faites aux parlementaires et aux membres des exécutifs locaux.

Sur ce plan, la bataille a été un peu plus rude. Ce n’est en effet qu’en commission mixte paritaire que nous avons fini par obtenir satisfaction sur les règles de déport en cas de vote en conseil des ministres, sur l’interdiction des emplois familiaux par les membres du Gouvernement, sur la possibilité offerte au chef de l’État ou au Premier ministre de consulter la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique sur la situation de personnalités pressenties pour entrer au Gouvernement, ou encore sur l’obligation pour le Gouvernement de publier dans les six mois un rapport sur le pantouflage.

Dans un premier temps, le Gouvernement s’était montré assez ombrageux §et avait rejeté l’ensemble de ces propositions. Il a finalement compris, après un dialogue avec sa propre majorité d’ailleurs, combien il était nécessaire d’établir une telle symétrie, afin que l’on ne puisse pas stigmatiser une catégorie de responsables politiques par rapport à une autre.

Hélas, deux mesures ont suscité davantage de difficultés.

Il s’agit tout d’abord des dispositions habilitant le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour créer une banque de la démocratie. Le Gouvernement a reconnu lui-même avec la plus grande bonne foi qu’il n’était pas en mesure d’en préciser réellement les contours.

Cette mesure peut susciter le pire comme le meilleur, selon les décisions qui seront prises. Elle porte en elle une possible atteinte à l’égalité entre les partis politiques si l’État décidait un jour, au travers de ce bras armé que serait la banque de la démocratie, de sélectionner les partis qu’il aide en fonction de critères politiques. Habiliter le Gouvernement à prendre une telle mesure à notre place dans le flou le plus complet serait entaché, selon nous, d’un vice radical.

Dans un souci de compromis, nous avons néanmoins fini par accepter que cette disposition figurât dans la loi ordinaire, que nous avons adoptée il y a deux jours. Mais nous avons consenti à le faire pour une seule raison : notre conviction que la disposition sera annulée par le Conseil constitutionnel, qui ne manquera pas d’être saisi sur ce point ! Et si, d’aventure, le Conseil ne l’était pas, le fait que l’ordonnance ne puisse pas entrer en vigueur avant que nous nous soyons prononcés sur sa ratification me semble de nature à apporter les garanties de sécurité nécessaires, notamment sur le fait qu’il ne sera pas porté atteinte au principe de libre formation des partis politiques figurant à l’article 4 de la Constitution, partis qui « concourent à l’expression du suffrage ».

Il s’agit ensuite, et j’en viens, madame la garde des sceaux, au sujet qui nous occupe le plus aujourd'hui, de la réserve parlementaire.

C’est pour nous une nouvelle étape dans la rupture du lien entre la représentation nationale et les territoires. J’apprécie la manière dont vous avez abordé la question, laquelle montre que vous considérez vous-même cette disposition comme la conséquence d’une doctrine, que vous avez exposée et qui a été défendue par de nombreux orateurs à l’Assemblée nationale, selon laquelle députés et sénateurs se doivent d’être tout entier à leurs fonctions de législateur et d’autorité de contrôle de l’exécutif, et doivent en quelque sorte s’éloigner de toute responsabilité vis-à-vis des territoires qui sont à la racine de leur légitimité.

Après l’interdiction du cumul de tout mandat et avant la création d’un régime de représentation proportionnelle pour l’élection d’une partie au moins des députés, nous examinons aujourd’hui un texte qui donne le sentiment qu’un parlementaire qui voudrait jouer le rôle de médiateur ou d’intermédiaire entre la population et un État tout puissant serait un vestige du passé qu’il faudrait absolument éliminer.

J’entends également les fréquentes revendications de nouveaux députés, qui refusent de participer aux manifestations locales…

C’est vrai !

M. Philippe Bas, rapporteur. … en répétant que leur mission ne consiste pas à prendre part à des événements qui réunissent les Français sur nos territoires.

Je trouve qu’il y a là un corpus idéologique que je me permets de qualifier d’un peu éthéré, madame la garde des sceaux, en tout cas de délétère, et qui vise à faire des représentants de la Nation de purs esprits, qui agiraient de manière aussi docile que possible vis-à-vis du parti politique dont ils sont les représentants, mais qui seraient en revanche libres de toute attache vis-à-vis du territoire qui les a désignés.

Nous ne pouvons que combattre une telle approche, qui n’est d’ailleurs pas réaliste. D’une part, en tant que membres du Sénat, nous représentons les collectivités territoriales de la République. D’autre part, nous entendons tout simplement, et je me permets de le dire avec une certaine gravité, défendre la démocratie.

Les Français ont besoin de parlementaires proches d’eux, jouant pleinement un rôle de médiateurs face à l’État, qui leur apparaît un peu comme le pot de fer contre le pot de terre.

Le Léviathan !

Les parlementaires puisent dans l’exercice de responsabilités locales l’expérience des réalités sans laquelle il n’y a pas de bonnes lois ni de capacité de contrôle indépendant du Gouvernement.

Voilà pourquoi nous voulons combattre l’instauration d’un nouveau régime de démocratie d’opinion, démocratie ouverte à tous les vents et qui serait, un jour, balayée par les vents mauvais de l’extrémisme.

Très bien !

La démocratie s’enracine dans la vie des territoires. Ce sont ces racines que l’on est en train de couper !

Je suis contrarié par l’hypocrisie qui est à l’œuvre dans ce débat. §On n’ose même plus reprocher à la réserve parlementaire son caractère clientéliste, préférant l’argument doctrinal de la mission du Parlement qui devrait le tenir éloigné des préoccupations locales.

En réalité, mes chers collègues, cette doctrine est pire encore que l’accusation de clientélisme, dont il est aisé de faire justice, puisque la réserve est égale, transparente et accessible à toutes les communes, comme le Gouvernement, lui-même, le confirme.

Ce dernier souhaite donc supprimer un dispositif utile, qu’il ne veut plus accuser de clientéliste, et il refuse notre proposition de renforcement et de meilleur encadrement dudit dispositif.

S’ajoutant à de nombreuses mesures récemment prises, et qui montrent la médiocre considération accordée aux collectivités territoriales par le Gouvernement, cette nouvelle disposition ne peut que susciter notre opposition tout à fait radicale.

Je rappelle d’ailleurs, madame la ministre, que de nombreux fonds d’intervention sont aux mains de l’État, dans les secteurs du sport, de la culture, de l’action sociale ou du tourisme. Ces fonds donnent régulièrement lieu à des interventions de parlementaires en vue de débloquer des financements pour des investissements.

Aucune de ces interventions ne revêt la même transparence que celle à laquelle la réserve parlementaire est assujettie. Or, généralement, elles profitent surtout aux parlementaires qui soutiennent le Gouvernement… Je ne vois pas que vous ayez pris des mesures pour combattre cette opacité, madame la ministre… Ce serait pourtant bien nécessaire !

Vous avez par ailleurs abordé quelques éléments d’ordre juridique, sur lesquels je veux vous dire mon désaccord.

Ce texte, que je qualifierai de « suppressif », puisqu’il n’est nullement abrogatif – il n’efface aucune disposition d’aucune loi organique –, manque singulièrement de substance.

Soit vous considérez qu’il a pour objet de limiter le droit d’amendement du Gouvernement, et vous vous heurtez à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, celui-ci invalidant toute limitation au droit d’amendement non prévue par les articles 40, 41 et 45 de la Constitution.

Soit vous considérez qu’il s’agit d’une proclamation de principe, sans portée juridique, et, dans ce cas, il s’agit d’un neutron législatif, qui sera également invalidé par le Conseil constitutionnel.

Si cette disposition est arrêtée, madame la ministre, et même si, comme je le crois, elle est invalidée par le Conseil constitutionnel, nous ne manquerons pas, puisque vous nous y invitez, d’user de nos prérogatives parlementaires cet automne pour faire en sorte que les collectivités territoriales ne soient pas les grandes oubliées de la nouvelle République que vous êtes en train de construire !

La parole est à M. Alain Richard.

Monsieur le président, madame la garde des sceaux, mes chers collègues, ces dispositions organiques tendant à renforcer la confiance dans la vie politique – c’est bien leur objet –, et qui nous sont aujourd'hui soumises en nouvelle lecture, suscitent un large accord entre nous et vont être adoptées à une très large majorité.

Le désaccord ne porte en réalité que sur un article, mais entraîne une abondance de déclarations, quelque peu disproportionnées.

S’agissant de cette question de la réserve parlementaire, on peut considérer la disposition inaboutie.

En effet, je me range d’assez près aux observations de Philippe Bas sur le sujet, l’effet juridique de la phrase proclamatoire est ambigu.

Par ailleurs, et surtout, le Gouvernement a développé à de multiples reprises – notamment dans la déclaration de votre prédécesseur, madame la ministre, annonçant pour la première fois la mesure – l’idée selon laquelle les fonds utilement distribués à travers le mécanisme de la réserve continueraient à bénéficier aux mêmes fins d’intérêt public, qu’il s’agisse du soutien aux associations, à des œuvres bénéficiant aux Français de l’étranger ou aux plus petites collectivités.

Comme cela a été parfaitement démontré, on peut agir sur le contenu des lois de finances en modifiant la loi organique qui les régit. Il est donc insatisfaisant que le Gouvernement n’ait pas trouvé le moyen, au cours de ces discussions ô combien nourries, de faire apparaître dans la loi soumise à notre vote le dispositif de remplacement qu’il avait pourtant annoncé.

Par conséquent, je comprends et partage, pour partie, les réclamations et marques de mécontentement qui accompagnent dans cette assemblée – tout en étant portées, aussi, par une minorité de l’autre assemblée – la présentation de cette mesure de suppression.

D’un autre côté, j’entends les déclarations d’autosatisfaction sur l’usage actuel de la réserve parlementaire, qui justifient tout de même un regard un peu plus attentif, et, me semble-t-il, convainquent assez peu en dehors de cet hémicycle.

Il me semble que, si nous voulions répliquer à la suppression pure et simple de la réserve, nous aurions dû nous intéresser à la question qui suscite un véritable débat, à savoir le caractère individuel, personnel de la décision d’attribution par chaque parlementaire. Ce point prête légitimement à critique.

Je prends ma part de responsabilité : j’aurais dû élaborer, de manière plus fine, une contre-proposition différente de celle de la majorité des membres de la commission.

Mais il me semble qu’une « ligne de défense » permettant l’expression parlementaire sur les choix et conditions d’attribution de la dotation d’équipement des territoires ruraux, ou DETR, comme nous l’avons débattu l’année dernière avec le précédent gouvernement, aurait pu appuyer une formule collégiale et délibérative, plutôt qu’individuelle et discrétionnaire, de l’attribution de l’enveloppe.

Il est déplaisant que des membres de la majorité de l’Assemblée nationale aient juxtaposé les termes « arbitraire » et « discrétionnaire ». Mais il est vrai que, dans l’usage actuel, nous procédons à un choix discrétionnaire et nous aurions dû, de mon point de vue, envisager un dispositif permettant une décision plus « délibérée », comme le font, d’ailleurs, certains de nos collègues qui travaillent avec un jury.

Par ailleurs, j’ai écouté avec beaucoup de respect les dénonciations torrentielles de M. le président-rapporteur. Il y a, me semble-t-il, une petite méprise : personne, ici, n’imagine que notre rôle territorial, que la fonction d’accompagnement, de soutien, de conseil et d’expression des besoins que nous exerçons auprès des collectivités territoriales se limite à la distribution de 130 000 euros par an !

Heureusement ! Qui aurait prétendu le contraire ?

M. Alain Richard. Vous l’avez dit, monsieur le président, et c’est dommageable.

M. Bas n’a rien dit de tel !

À partir de cet exemple tout de même anecdotique – pardonnez-moi –, vous développez toute une théorie suivant laquelle un gouvernement maléfique, que dis-je diabolique, serait en train d’extirper toutes les racines territoriales des parlementaires.

Lui et ses prédécesseurs !

Cette assertion est aussi excessive qu’inopérante, comme le démontrera allègrement la suite de nos mandats !

Pour définir l’objet réel de notre vote, mes chers collègues, il me suffit donc de rappeler de quoi nous parlons véritablement, en dehors de ce sujet, qui représente, certes, 140 millions d’euros, mais 140 millions d'euros que nous retrouverons, d’après ce que nous dit le Gouvernement, dans les 400 milliards d'euros correspondant à l’exercice de nos responsabilités budgétaires.

Nous avons introduit le contrôle de la situation patrimoniale du Président de la République en fin de mandat, le contrôle de la situation fiscale des parlementaires et des membres du Gouvernement au moment de leur entrée en fonction, la limitation des activités problématiques de conseil de certains parlementaires, le médiateur du crédit assurant l’accès des candidats au financement public. Nous avons même introduit une extension de la déclaration de patrimoine à certaines autorités, qui n’y étaient pas encore soumises, sans oublier, bien sûr, la limitation des emplois familiaux.

Le bilan de la proposition avancée par le Gouvernement, à la suite des engagements du Président de la République et des délibérations de nos deux assemblées, est largement positif. C’est ce qui me conduit à observer, avec un certain sourire, qu’après tant de protestations nous allons voter très massivement pour ce projet de loi organique.

La parole est à Mme Éliane Assassi.

Monsieur le président, madame la ministre, madame la vice-présidente de la commission des lois, monsieur le président-rapporteur, mes chers collègues, la commission mixte paritaire qui s’est tenue mardi dernier ayant échoué, nous nous retrouvons à examiner un vendredi après-midi du début du mois d’août, en nouvelle lecture, le projet de loi organique pour la confiance dans la vie politique, et ce pour n’aborder essentiellement qu’un seul sujet : celui de la réserve parlementaire. Croyez bien que je le regrette !

Je regrette cette précipitation, qui est le fait non pas des parlementaires – ces derniers s’acquittent de leur mission d’examen des textes et des amendements, ce qui, reconnaissez-le, correspond au fonctionnement habituel et normal d’une démocratie –, mais plutôt du Gouvernement, lequel a prévu un calendrier bien trop resserré.

Ainsi, les travaux de l’Assemblée nationale se sont déroulés hier ! Comment pouvons-nous examiner ce projet de loi organique dans de telles conditions, alors même que de nombreux articles restent en discussion – seuls cinq articles ont été adoptés de manière conforme ? Comment exercer notre droit d’amendement, légitime et inaliénable ?

Il est vraiment désolant de constater, chez les promoteurs d’un monde nouveau, ce que j’appelle, en pesant mes mots, un mépris envers le Parlement et ses travaux.

Ce mépris, d’ailleurs, est relayé par le nouveau président de l’Assemblée nationale qui appelle, lui, tout simplement, à se passer de la séance publique ou bien à réduire l’examen à une seule lecture par chambre.

C’est donc un antiparlementarisme basique qui nous est présenté comme un renouveau politique. Pardonnez-moi de le dire ainsi, mais je trouve cela affligeant !

C’est vrai !

Abaisser les pouvoirs du Parlement, c’est porter atteinte à la démocratie et à l’équilibre des pouvoirs.

Vous souhaitez donc, madame la ministre, concentrer le pouvoir dans des mains de moins en moins nombreuses, souhait bien éloigné de notre volonté de rendre le pouvoir au peuple – je dirai même de le partager avec lui – en adoptant de nouvelles pratiques de démocratie qui favoriseraient la diversité, le pluralisme et le lien direct entre le peuple et les élus.

Nous considérons par conséquent, contrairement à ce qui nous est proposé, que l’examen de ce texte aurait dû être repris au mois d’octobre, afin de mener de réels travaux de nouvelle lecture, en procédant à de nouvelles auditions.

Cela n’aurait pas été inutile, me semble-t-il… L’absence d’une étude d’impact suffisante sur ce projet de loi organique ayant été largement décriée, je n’insisterai pas sur point.

Un thème aussi important que celui de la confiance dans l’action publique aurait mérité un examen approfondi, à la hauteur de la défiance immense qui s’exprime dans notre société, comme nous pouvons le constater à chaque élection. Cette défiance s’articule avec une très grande colère sociale, qui se manifestera avec ampleur, je l’espère, au début de l’automne.

Or le Gouvernement fait le choix de souffler sur les braises, avec la loi Travail adoptée récemment dans des conditions tout aussi inacceptables, au cœur de l’été.

Croyez-vous réellement rétablir la confiance avec des ordonnances, une pratique qui va précisément à contre-courant de cette restauration de la confiance et de l’exigence de transparence ?

Pour qualifier de telles pratiques, j’emploierai non pas le terme « modernité », mais plutôt les termes « déni démocratique », et ce déni démocratique, nous ne pouvons évidemment pas le cautionner.

Pour en revenir aux dispositions concrètes de ce projet de loi organique, elles sont de trois ordres.

Certaines sont liées à l’instauration d’un quitus fiscal pour les membres du Gouvernement, comme pour les parlementaires, à la suite, notamment, de l’affaire Thévenoud. Cette évolution nous semble très positive.

D’autres ont pour objet d’encadrer les activités de conseil développées par les parlementaires, lorsque ces activités sont créées postérieurement à l’exercice du mandat. Nous regrettons, à ce sujet, que les amendements visant une interdiction totale des activités rémunérées pour les parlementaires, ainsi que les amendements tendant à imposer une publicité des clients des cabinets auxquels ces parlementaires étaient rattachés aient tous été refusés. Il est pourtant temps d’en finir, aussi, avec ces pratiques !

Vous le savez, nous proposons, comme d’autres, d’instaurer un véritable statut de l’élu, afin de permettre une réelle représentativité de l’Assemblée nationale et du Sénat. Il nous semble que nos assemblées gagneraient à plus de diversité et fatalement, ce type de questions sur les rémunérations complémentaires se poserait moins. Il est temps de fermer nos institutions aux forces de l’argent et aux lobbys pour retrouver le sens de l’intérêt général et du bien commun.

Mais venons-en au principal point de cette nouvelle lecture : la réserve parlementaire.

L’Assemblée nationale s’est prononcée pour une suppression sèche à l’horizon de 2024, tandis que le Sénat préconise un maintien sous une autre forme, plus encadrée, avec une transparence renforcée, adossée à un fléchage plus clair vers les collectivités territoriales.

Nous pouvons discuter très longuement de la légitimité qu’ont, ou pas, les parlementaires pour affecter des subventions. Sur cette question éthique et politique, les avis sont divergents.

Ils le sont y compris au sein de mon groupe, dont certains membres exposent des arguments, qui peuvent se comprendre, démontrant combien cette réserve a pu aider ou accompagner financièrement des collectivités et des associations, et a permis de renforcer les liens avec ces dernières. D’autres, comme moi, considèrent que verser des subventions n’entre pas dans les fonctions d’un parlementaire et que la réserve ne peut remplacer une action publique en faveur des territoires.

Je tiens à préciser que les membres de mon groupe ont utilisé cette réserve utilement, au bénéfice de l’intérêt général.

Donc tout peut s’entendre.

Mais sur le fond, aucun des membres du groupe communiste républicain et citoyen ne peut accepter que soit remis en cause l’intérêt de ressources mises au service des territoires, à l’heure où les collectivités territoriales, par conséquent les populations, sont durement touchées par les politiques d’austérité de ce gouvernement dit « du renouveau », mais qui marche au même pas que les précédents.

Je rappelle ce chiffre : 13 milliards d’euros. C’est le montant, confirmé lors de la Conférence nationale des territoires, de la nouvelle saignée infligée aux collectivités, qui sont pourtant à l’os. Le Gouvernement enfonce le clou, puisqu’un décret a été pris afin de supprimer 216 millions d’euros dans les crédits de paiement de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », 300 millions d’euros au total.

La réaction des maires ruraux souligne une rupture de confiance, ce qui est un comble au moment où nous débattons d’un texte visant à rétablir celle-ci !

C’est donc dans ce contexte, rappelons-le, que la suppression de la réserve parlementaire suscite les foudres des parlementaires, d’autant que subsiste un flou, madame la ministre, quant à la promesse de sanctuarisation de fonds dédiés dans la prochaine loi de finances à l’automne prochain.

En ne s’attaquant pas aux racines de la défiance et de la colère populaires, ce projet de loi organique est une occasion manquée pour rétablir la confiance dans l’action publique et dans la vie politique. C’est la raison pour laquelle nous nous abstiendrons une nouvelle fois.

Comme l’écrit un auteur célèbre pour ses citations, « quand la confiance est absente, la méfiance danse ». Avec ce texte, je crains qu’elle ne danse encore longtemps.

La parole est à M. Gilbert Barbier.

Monsieur le président, madame la ministre, madame la vice-présidente de la commission des lois, monsieur le président-rapporteur, mes chers collègues, ce dimanche, je serai à la fête patronale d’Abergement-le-Grand. Cette commune du Jura n’a de grand que le nom, puisqu’elle plafonne à cinquante-cinq habitants, et je peux comprendre, madame la garde des sceaux, que vous en ignoriez l’existence.

Pourtant ce dimanche, dans l’église de ce petit village, sera raccroché un tableau représentant le baptême du Christ. Classé monument historique, ce tableau croupissait dans le fond de la sacristie dans un état de dégradation avancé. Le maire a engagé une procédure de restauration, financée pour partie par la direction régionale des affaires culturelles, la DRAC, par le conseil départemental et – oh scandale ! – par 746 euros de ma réserve parlementaire, réserve que vous avez en sainte horreur.

J’ai choisi cet exemple parmi les dizaines de dossiers de ce type que j’ai traités au cours d’une vie parlementaire certainement trop longue à vos yeux.

Qu’il y ait eu des abus dans l’utilisation de cette réserve, c’est probable. Est-il pour autant utile de supprimer ces aides profitant essentiellement aux communes modestes ?

Depuis plusieurs années, en rendant publiques les aides accordées, le Sénat a régulé cette utilisation. Le président Philippe Bas avait fait adopter en première lecture un processus encore plus clair et plus contraignant. La majorité de l’Assemblée nationale s’enferre dans un dogmatisme aveugle et consternant.

Si seulement le Gouvernement en restait à cette suppression… Malheureusement, s’y ajoute le coup de rabot annoncé dans les dotations qui vient d’être évoqué à hauteur de 300 millions d’euros. Là encore, ce sont les communes rurales aux budgets étriqués qui en pâtiront prioritairement.

Comme le rappelaient certains orateurs mercredi dernier, il convient, outre cette question, de relativiser la portée globale de ce projet de loi organique, après celle du projet de loi adopté mercredi.

« L’humilité épargne les affres de l’humiliation », écrivait Georges Bernanos. C’est pourquoi nous serions bien avisés de ramener ces textes à ce qu’ils sont pour l’essentiel, quel que soit leur intitulé final : un agrégat de mesures de colmatage destinées à perfectionner des dispositifs existants.

D’une manière plus générale, le Gouvernement reprend les vieilles ritournelles antiparlementaristes et s’inscrit dans la continuité des modifications introduites par les lois de transparence adoptées sous le précédent quinquennat, au lieu de la modernité attendue et promise par le candidat Emmanuel Macron.

Il n’est pas question de tourner le dos aux réformes institutionnelles qui s’imposent. Personne d’entre nous n’ignore qu’elles sont nécessaires pour redonner de la vitalité à notre régime démocratique. En seize années de présence à la Haute Assemblée, j’ai été témoin de sa capacité réformatrice, quand ses propositions ne sont pas ignorées par l’Assemblée nationale ou le Gouvernement.

Sur des sujets aussi importants, par exemple le phénomène de pantouflage des hauts fonctionnaires, la précipitation induite par le recours à la procédure accélérée n’est pas de nature à instaurer un climat d’examen serein, comme Mme Assassi l’a souligné.

En définitive, il est regrettable que le débat se soit concentré sur ce qui a été présenté comme des « emblèmes » de l’« ancien monde politique », tels que les emplois familiaux, l’indemnité représentative de frais de mandat ou la réserve parlementaire. Le Gouvernement en est pour partie responsable, en raison de son refus d’approfondir les sujets soulevés par les parlementaires.

Je considère pour ma part que la prévention des conflits d’intérêts aurait mérité des mesures plus rigoureuses que le système d’incompatibilité relative avec les activités de conseil ici proposé. De l’ambiguïté découle souvent l’affaiblissement de l’autorité.

Malgré ces regrets, je tiens à saluer le travail des membres de la commission mixte paritaire destiné à instaurer un meilleur parallélisme entre les règles s’imposant au législatif et à l’exécutif. Il n’était pas acceptable que les exigences de probité et de moralité imposées aux membres du Gouvernement diffèrent de celles qui échoient aux parlementaires.

La grande majorité des membres du groupe du RDSE soutient également les efforts entrepris pour préserver l’aide financière des parlementaires aux petites collectivités.

Il serait en effet paradoxal de supprimer un outil budgétaire devenu transparent, qui permet de soutenir l’investissement au niveau local avec une grande réactivité au moment où l’on condamne la lourdeur administrative et où les dérives observées concernent uniquement les dépenses de fonctionnement des collectivités.

À ce stade des discussions, je continue de penser que la suppression catégorique de la réserve parlementaire serait une erreur.

Peut-être ces textes porteront-ils leurs fruits à long terme. C’est une question que l’on peut se poser. Pour l’heure, ils semblent avoir surtout donné lieu à la réactivation de crispations et à des prises de position caricaturales.

Certains voudraient faire de l’adoption de ce projet de loi organique un moment de bascule entre un « ancien monde » et un « nouveau monde » politique. Mon expérience législative m’a néanmoins permis de constater que les transformations s’inscrivent dans le temps long, et qu’il ne faut pas confondre l’écume des lois et les marées législatives, pour reprendre une image chère à Fernand Braudel.

L’antiparlementarisme ambiant agité par certains médias et que le Gouvernement entend relayer ne peut que nous faire craindre un jour ou l’autre le triomphe des extrêmes. En quinze ans, le taux d’abstention au second tour des élections législatives a augmenté de près de vingt points, passant de 39, 7 % à 56, 4 %.

Il est incontestable que la lutte contre ce phénomène doit demeurer une priorité après l’adoption de ce texte, adoption qu’une majorité des membres du groupe du RDSE et moi-même soutiendrons, compte tenu des améliorations introduites par la Haute Assemblée.

La parole est à M. Loïc Hervé.

Monsieur le président, madame la garde des sceaux, monsieur le président de la commission et rapporteur du texte, mes chers collègues, le Sénat parvient aujourd’hui au dernier stade d’un débat qui était attendu de longue date par nos concitoyens, celui qui concerne le rétablissement de la confiance dans les structures fondant notre vie démocratique.

Ce débat était un engagement de campagne du Président de la République.

C’était aussi, et surtout, une nécessité après les innombrables polémiques nées au cours de la campagne électorale.

La Haute Assemblée a cherché, depuis près de deux mois, à travailler dans un esprit d’ouverture et de dialogue avec le Gouvernement et la nouvelle majorité à l’Assemblée nationale. Notre objectif n’a jamais dévié : déterminer le meilleur équilibre possible entre les intentions initiales du Gouvernement et les réalités de l’action publique.

Le groupe Union Centriste du Sénat, que je représente aujourd’hui, se félicite de constater que, après la commission mixte paritaire de mardi dernier, nos convergences ont permis de définir un texte commun concernant la loi ordinaire, désormais en attente de promulgation.

Il n’en a malheureusement pas été de même pour ce qui est du projet de loi organique, et ce pour un motif unique, que tout le monde connaît et qui nous intéresse tout particulièrement cet après-midi : la question de la réserve parlementaire.

Sur ce sujet, on le sait, il y a pu avoir des dérives par le passé.

Néanmoins, l’idée que la réserve soit une bourse à la corruption des grands électeurs est un mythe. Accréditer ce mythe, c’est alimenter l’antiparlementarisme, comme notre collègue Gilbert Barbier vient de l’évoquer. Ce mythe doit être combattu autant qu’il le faut ! Le soutien financier à l’action publique locale doit être défendu !

Sur le plan de la méthode, je ne peux que regretter l’attitude qui nous a été décrite de Mme la présidente de la commission des lois de l’Assemblée nationale lors de la commission mixte paritaire de mardi. Déclarer que le Gouvernement ne veut pas de la réserve sous quelque forme que ce soit ne tient pas lieu d’argument suffisant.

Je déplore, ainsi que mes collègues du groupe de l’Union Centriste, que le débat lors de la commission mixte paritaire n’ait pu être à la hauteur des enjeux, de sorte que j’espère que vous pourrez, madame la garde des sceaux, nous renseigner sur les raisons justifiant cette obstination, malgré les travaux du Sénat, de la majorité des groupes politiques et de la commission des finances de l’Assemblée nationale.

Sur le fond du dossier, je souhaite rétablir une fois pour toutes quelques vérités au bénéfice de nos concitoyens.

La réserve parlementaire n’est pas un instrument de népotisme. Aucun parlementaire ne se promène, même le dimanche, dans son territoire d’élection un carnet de chèques à la main. La réserve est en revanche le seul outil d’intervention directe à la disposition du parlementaire. C’est un outil modeste : 146 millions d’euros répartis entre plus de 900 parlementaires. La réserve est modeste, elle n’en est pas moins nécessaire.

À la lumière de l’exemple cité tout à l’heure, nous avons tous en tête de petits projets patrimoniaux ou culturels qui ont, grâce à la réserve, été menés à bien par des collectivités ou des associations.

De très grandes associations bénéficient de la réserve parlementaire – je pense au Secours catholique ou bien à la Fondation Jean-Jaurès. Mais ce sont surtout les communes rurales qui ont besoin de cette réserve afin de concrétiser des projets d’investissements souvent difficiles à financer compte tenu de leur modestie, qui les rend inéligibles à tout autre mode de financement. Combien d’églises ou d’autres monuments essentiels de notre patrimoine local ont été sauvés grâce à la réserve ? Nul ne saurait le dire tant ces crédits jouent un rôle important pour assurer le lien entre le travail du parlementaire et la vie locale réelle.

A fortiori, des efforts notables ont été réalisés depuis plusieurs années pour garantir la transparence de la réserve. Les crédits sont consultables en ligne et il est de plus en plus fréquent que les parlementaires – c’est mon cas – fassent eux-mêmes la publicité de leur engagement dans tel ou tel projet local au moyen de la réserve.

La suppression de la réserve pose également un problème démocratique majeur.

Comment expliquer que l’on supprime un levier financier d’action à des responsables politiques démocratiquement élus, alors que l’on confie l’opportunité de la ventilation de la dotation d’équipement des territoires ruraux, la DETR, ou du fonds de soutien à l’investissement local, le FSIL, à des préfets, des préfets de région, c’est-à-dire des fonctionnaires nommés par l’exécutif et qui n’ont à répondre qu’auprès de lui ? Si c’est cela le rétablissement de la confiance, cela en dit long sur la suspicion que l’on nourrit actuellement à l’encontre des élus.

Enfin, la suppression de la réserve, dans la rédaction actuelle du texte, pose un problème constitutionnel.

L’article 9, tel qu’il est rédigé, n’est rattachable à aucune disposition constitutionnelle clairement identifiée et justifiant l’intervention du législateur organique. A fortiori, interdire une pratique qui n’est jamais définie ne me semble pas être un exercice de bonne législation.

Le Conseil constitutionnel devra nécessairement se prononcer sur ce point du texte et cet aspect du débat devrait nous pousser à nous engager tous autant que nous sommes dans un débat de fond sur les voies et moyens permettant de sauvegarder une forme de réserve parlementaire rénovée, encore plus transparente et au service de l’investissement local et des associations.

La solution proposée par le Sénat et revue par la commission des finances de l’Assemblée nationale permettait de répondre au besoin de soutien financier des collectivités et des associations. Cette solution permettait aux parlementaires, dans le Parlement de l’après-cumul – celui-ci fait déjà sentir ses premiers effets à l’Assemblée nationale, avant que le Sénat ne les connaisse à son tour –, de conserver un levier propre d’action tout en renforçant encore la transparence sur les crédits alloués.

Dans ces conditions, et en associant mon collègue Yves Détraigne à mes propos, je crois fermement que notre débat de cet après-midi peut nous permettre de définir un compromis rendant possible de concilier votre intention, madame la garde des sceaux, avec nos impératifs.

Nous avons trouvé une solution commune sur les modalités de prise en charge des frais de mandat ; nous avons trouvé une solution pour endiguer la pratique des emplois familiaux ; nous avons commencé à élaborer un statut législatif du collaborateur parlementaire.

Nous avons donc les ressources pour trouver une solution de compromis concernant la réserve et c’est dans cet esprit de recherche de consensus que j’avais prévu de défendre une série d’amendements, que j’ai finalement renoncé à déposer tant la rédaction du texte proposé par la commission des lois à la suite de sa réunion de ce matin nous satisfait.

Au-delà, madame la garde des sceaux, le débat de ce jour n’a pas vocation à clore, au Sénat, le travail sur la réforme institutionnelle, qui prendra la forme d’une révision constitutionnelle pendant la prochaine session ordinaire du Parlement. Par conséquent, nous sommes aujourd’hui seulement en train de poser la première pierre d’un édifice qui a besoin de solides fondations pour durer. Je ne doute pas qu’à l’orée de cet important cycle de travail qui est devant nous, vous saurez, dans ce débat, faire preuve d’écoute, d’ouverture et de dialogue.

La parole est à M. Jean-Yves Leconte.

Monsieur le président, madame la garde des sceaux, mes chers collègues, au début de cette intervention, je souhaite souligner la gravité de la situation que nous avons vécue lors de la réunion de la commission mixte paritaire.

Les situations politiques peuvent conduire à ce que les deux chambres constatent des désaccords entre elles. Les positions sont exprimées, les arguments sont échangés et c’est le rôle de la commission mixte paritaire d’en prendre acte. Mais c’est par l’argumentation que l’on peut construire la confiance. Pourtant, mardi, nos collègues députés de La République en marche n’ont su dire que « non ». « Non parce que non » ! Alors que nous leur demandions d’échanger avec nous sur nos arguments, nous n’avons obtenu aucune réponse. On comprend qu’ils n’aient pas envie de changer d’avis, mais le rôle de la commission mixte paritaire, c’est bien d’échanger des arguments pour éclairer la démocratie.

Le rapport de force, dans le cas du recours à la procédure accélérée, veut que l’Assemblée nationale ait le dernier mot. Or celle-ci doit quand même expliquer pourquoi elle s’en tient à sa position. « Non parce que non ! » C’est un argument… C’est ennuyeux parce que, à la fin, les députés auront le dernier mot sans avoir avancé le moindre argument.

Dans le cadre d’une procédure accélérée, notre seule force, c’est celle de l’argument face à une autre chambre qui a le dernier mot. Si celle-ci passe en force sans répondre à nos questions, cela revient à remettre en cause le sens et l’utilité du bicamérisme, ce qui est inquiétant.

Cela dit, je veux saluer le sens du compromis et l’esprit constructif de notre rapporteur sur ces deux textes, qui ne sont en rien des révolutions, mais qui introduisent des éléments complémentaires de régulation de la vie politique.

D’ailleurs, nous avons pu mesurer l’ambition. Au début, le Gouvernement voulait rétablir la confiance dans l’action publique. Aujourd’hui, nous examinons le projet de loi organique pour la confiance dans la vie politique. Et on laisse supposer que le rétablissement de cette confiance concerne avant tout les élus, alors que c’est l’ensemble du service public qui doit accepter des évolutions pour que la démocratie soit effective.

À cet égard, madame la garde des sceaux, la proposition de loi organique de Bruno Le Roux, votée à l’Assemblée nationale au mois de février 2017, mériterait toute notre attention et une reprise par le Gouvernement. Elle précise les obligations déclaratives et déontologiques des membres du Conseil constitutionnel qui, aujourd’hui, demeurent totalement floues, ce qui tranche avec les règles auxquelles sont soumis les élus.

Sur le présent projet de loi organique subsistent deux désaccords principaux ; ils concernent la réserve parlementaire et les parlementaires en mission, que nous évoquerons à l’occasion de l’examen d’un amendement du Gouvernement.

La réserve parlementaire n’a rien à voir aujourd’hui avec ce qu’elle était au cours des années 2000 et avec la pratique de cette époque.

Absolument !

Depuis 2011, l’exigence de transparence et d’équité a été entendue. Ce qui était auparavant un scandale – de l’argent public distribué sans transparence par des parlementaires aux enveloppes très variables – est devenu transparent et normé. Cette victoire de la transparence, nous la devons aux élus qui, depuis 2011, ont travaillé sur ce sujet et aussi aux citoyens qui se sont battus pour cela.

La confiance, madame la garde des sceaux, ne se décrète pas ; elle se construit progressivement en faisant les bonnes choses au bon moment et en expliquant ce qui est possible et ce qui ne l’est pas.

Le projet de loi organique, dans sa version issue des travaux de l’Assemblée nationale, ne répond pas du tout à cette exigence. Ainsi, le premier alinéa de l’article 9, tel qu’adopté par l’Assemblée nationale, mérite d’être rappelé : « Il est mis fin à la pratique dite de la réserve parlementaire » consistant en l’ouverture de crédits en loi de finances par l’adoption d’amendements du Gouvernement reprenant des propositions de membres du Parlement en vue du financement d’opérations déterminées. »

L’alinéa 2, quant à lui, supprime de la loi organique relative aux lois de finances l’obligation de publication des subventions attribuées sur proposition du Parlement.

Quel est le fondement en droit de la réserve aujourd’hui ? Il s’agit juste d’un amendement gouvernemental discuté lors de l’examen du projet de loi de finances : le Parlement ne pouvant pas proposer de dépenses nouvelles, c’est donc le Gouvernement qui le fait. Si celui-ci ne veut plus de la réserve, alors qu’il ne dépose pas d’amendement lors de la discussion budgétaire et le dossier est clos ; si le Parlement ne veut plus de la réserve, qu’il ne vote pas l’amendement du Gouvernement et le dossier est également clos. C’est tout simple et c’est la seule solution en droit. Pourquoi diable vouloir limiter le pouvoir d’amendement du Gouvernement par cet article 9 ? Pourquoi vouloir restreindre le débat parlementaire lors de l’examen du projet de loi de finances ? Pourquoi vouloir peser sur les orientations budgétaires du Gouvernement en l’empêchant de déposer des amendements au projet de loi de finances sur des propositions qui tiendraient à cœur au Parlement ? Que penser d’une loi organique qui limite la liberté constitutionnelle d’amendement du Gouvernement ?

Lors du débat à l’Assemblée nationale, madame la garde des sceaux – vous l’avez souligné tout à l’heure –, certains ont expliqué que la pratique de la réserve parlementaire était anticonstitutionnelle. Il s’agit pourtant, comme je viens de le dire, d’une disposition de la loi de finances qui est soumise tous les ans au contrôle du juge constitutionnel, …

Absolument !

… sans jamais avoir été censurée – ce que vous savez pertinemment, du fait de vos fonctions précédentes. Et si le Conseil de l’Europe s’étonnait de cette pratique voilà quelques années, c’était à une époque où le fonctionnement de la réserve n’avait rien à voir avec ce qu’il est désormais, quinze ans plus tard.

La commission des lois a adopté un amendement et a ainsi amélioré encore la pratique de la réserve. On pourrait aller encore plus loin en menant un débat constructif, plutôt que ce non-débat avec l’Assemblée nationale. Par exemple, on pourrait élaborer de nouvelles procédures d’attribution, imaginer pourquoi pas – rêvons ! – la participation des citoyens, une attribution de crédits publics nationaux de manière participative par collectivité – il n’est question finalement que de 0, 05 % du budget de l’État. Pourquoi ne pas vouloir aller dans ce sens-là ? Au lieu de cela, on coupe dans les crédits : 299 millions d’euros dans les crédits des territoires, 296 millions d’euros dans les crédits des affaires étrangères, soit 9 % du budget de ce département ministériel.

Nous en sommes au point où un ambassadeur nous a écrit pour demander le financement par la réserve parlementaire de la fourniture en ampoules électriques de sa résidence. Voilà la situation du budget des affaires étrangères !

M. François Bonhomme. Une politique pas très éclairée !

Comment peut-on faire ? Face à ces annulations de crédits et aux enjeux que cela représente pour les départements ministériels concernés, les 146 millions d’euros de la réserve, même s’ils sont réattribués aux territoires ou aux affaires étrangères, ne sont rien par rapport aux contraintes auxquels ces départements ministériels doivent faire face.

Notre collègue Josiane Costes, qui a remplacé Jacques Mézard, rappelait ce matin combien la réserve parlementaire est utile aux petites communes. C’est parfois la seule manière pour les alliances françaises d’obtenir des crédits publics. Et je ne parle pas de la sécurisation de nos écoles, de l’action sociale à l’étranger ou de l’accompagnement des élèves qui ont des besoins particuliers. Comment peut-on répondre à ces besoins alors que les budgets se contractent – près de 9 % pour les affaires étrangères, je le répète ?

Alors que nous n’obtenons aucune réponse à propos d’opérations immobilières représentant des millions d’euros et réalisées à l’étranger, malgré nos demandes inlassables d’explications, la réserve des vingt et un parlementaires représentant les Français établis hors de France représente 3 millions d’euros, soit un montant bien inférieur.

Madame la garde des sceaux, après cette dernière séance de la session, à l’issue de ces trois dernières années, nous allons partir en vacances. Certains d’entre nous seront en campagne, d’autres vont nous quitter. Notre belle et grande mission, c’est bien entendu de voter la loi, fonction essentielle pour rendre la société meilleure, pour qu’elle soit plus solidaire et plus solide, tout comme nous devons également contrôler l’action du Gouvernement. Mais il n’y a pas d’action générale qui ne s’appuie sur la connaissance des cas particuliers, sur l’expérimentation, sur la connaissance du terrain que permettait la réserve parlementaire.

Je pense aussi à ce que celle-ci m’a permis de faire voilà quelques années, lorsque j’ai aidé, dans un pays étranger, une association de défense des droits de l’homme à mener des actions de presse qui ont conduit à la libération de deux Français – un peu sur le modèle de la diplomatie parlementaire –, alors que notre pays, via son ambassade, devait continuer à avoir de bonnes relations avec le gouvernement de cet État. Comment pourra-t-on faire différemment ?

Absolument !

Madame la garde des sceaux, il y a des choses que des parlementaires peuvent faire contrairement aux gouvernements. Cette diplomatie parlementaire ne sera plus possible ; c’est donc un pan de l’action politique qui disparaît. J’éprouve non pas la déception, mais vraiment de la rage, parce que c’est une partie de notre capacité à créer du lien et à donner de la confiance qui va disparaître.

Le groupe socialiste et républicain soutiendra le texte dans sa version proposée par la commission des lois, à la rédaction duquel il a contribué avec le rapporteur, Philippe Bas, pour parvenir à un équilibre permettant de faire progresser la transparence en fonction des exigences du moment.

Toujours est-il que nous savons ce qu’il en adviendra à l’Assemblée nationale dans quelques jours. J’espère néanmoins que nos débats n’auront pas été inutiles, parce que nous ne pouvons pas nous résoudre à ce que l’ensemble des actions soutenues par la réserve ne puissent plus disposer d’un soutien financier public. Ce soutien construisait un lien de confiance dans l’action publique, dans ceux qui la conduisent ; il témoignait notre connaissance des réalités de terrain et c’est ce lien que nous cassons. Je sais bien que l’attribution de la réserve parlementaire n’est pas notre première mission, mais cette réserve est un outil essentiel pour expérimenter ce que nous proposons et construire du lien avec nos territoires, avec l’ensemble des citoyens. Finalement, c’est un outil de confiance que nous perdons.

M. le président. La parole est à M. Bruno Retailleau.

Monsieur le président, monsieur le rapporteur, cher Philippe Bas, madame la vice-présidente de la commission, chère Catherine Troendlé, mes chers collègues, je voudrais en quelques observations, madame le garde des sceaux, vous dire pourquoi vos explications ne nous ont pas convaincus.

Je ferai une observation d’ordre général et deux observations plus spécifiques sur la fameuse réserve parlementaire.

D’abord, une observation d’ordre général : la confiance ne se décrète pas, et, vous le savez bien, il faudra beaucoup plus qu’un texte pour la rétablir. Pensez-vous vraiment que, en supprimant la réserve parlementaire, vous arriverez, comme vous le souhaitez, à réduire la défiance ? Franchement ! Nous parviendrons à rétablir la confiance dans la vie politique quand la politique commencera à obtenir des résultats concrets pour la vie des Français en matière de chômage, de pouvoir d’achat, de sécurité. Et certainement pas par des facilités jetées à la va-vite pour être dans l’esprit du temps.

Très bien !

La réserve parlementaire a bon dos. Nous sommes plusieurs sur l’ensemble de ces travées à n’avoir pas compris votre intransigeance et à ne toujours pas la comprendre. Sur ces textes – je pense en particulier à la loi ordinaire –, le Sénat s’est montré plus que disponible ; en réalité, nous avons même souvent été précurseurs, voire à l’avant-garde, en adoptant un certain nombre de dispositifs qui resteront gravés dans la loi ordinaire. Aussi personne ne peut nous faire un procès en blocage.

J’en viens à mes observations plus spécifiques sur la réserve parlementaire.

Madame le garde des sceaux, laisser accroire à l’opinion publique que la réserve parlementaire est à l’origine de cette défiance, de la fatigue démocratique, qu’elle serait finalement une anomalie démocratique, c’est lui faire un bien mauvais procès.

Mes chers collègues, le Sénat n’a attendu personne pour durcir les règles applicables à la réserve parlementaire, pour encadrer par exemple son champ d’intervention, les modalités d’attribution des fonds. Vous savez parfaitement que cette attribution fait l’objet d’un double contrôle : d’une part, du ministère de l’intérieur, qui bloquerait évidemment une subvention qui serait illégale, d’autre part, des services des préfectures. Par ailleurs, par souci de transparence, chaque année, les montants et les destinataires sont rendus publics en open data. Tout cela était donc parfaitement démocratique et transparent.

Vous vouliez aller plus loin, madame la ministre. Le président-rapporteur s’est montré là encore parfaitement coopératif et vous a proposé un dispositif évidemment intelligent, puisque venant de lui, pour sauver l’investissement auprès des collectivités locales et durcissant les conditions d’attribution. Six critères d’éligibilité ont été fixés et la création d’une nouvelle instance de contrôle a été proposée, réunissant le bureau de chacune des assemblées. Et vous avez dit non ! Cette obsession, cette fixation sur la réserve que vous avez d’ailleurs reconnue en parlant tout à l’heure, dans cette enceinte même, si je ne me trompe, d’une opposition principielle, nous ne l’avons absolument pas comprise.

Pour pouvoir la comprendre, pour pouvoir l’éclairer et pour trouver une explication aux obstacles que vous dressez face au nouveau dispositif que nous proposons pour les collectivités, nous en sommes réduits à des supputations.

En réalité, derrière cette intransigeance et derrière nos différences, il y a de vraies divergences : une divergence sur la conception que nous nous faisons du rôle des élus – y compris des parlementaires – et une divergence sur le rôle que nous nous faisons des collectivités.

S’agissant des élus et des parlementaires, je vous ai entendue. Vous dites que les parlementaires ne devraient représenter que l’intérêt général par le vote de la loi et en contrôlant l’action du Gouvernement. Aujourd’hui, madame le garde des sceaux, alors que la fracture territoriale ne cesse de se creuser, ce qui menace notre pays, ce qui pourrait défaire la France à l’heure de la fin du cumul des mandats, c’est cette dissociation entre le local et le national que vous allez accroître précisément en supprimant la réserve parlementaire.

S’agissant du rôle de l’élu, je rejoins ce qu’a dit Loïc Hervé, qui constatait qu’il y avait finalement deux poids deux mesures entre les préfets qui attribuent des fonds et les parlementaires, auxquels cette faculté serait refusée. D’ailleurs, j’ai été très surpris que vous refusiez, avec l’Assemblée nationale, que siègent des parlementaires au sein des commissions d’attribution de la DETR. En réalité, votre conception des élus est la suivante : pour vous, un haut fonctionnaire est plus éclairé pour l’attribution de fonds publics que les parlementaires, qui, eux, votent le budget de la Nation. C’est comme si cette position exprimait une vision de la politique, ou plutôt de la sortie de la politique, réduite à une forme de rêve technocratique selon laquelle, finalement, la fin du clivage serait simplement la réduction de la politique à ce qu’on pourrait appeler une fonction uniquement administrative des choses de la cité.

« L’administration des choses plutôt que le gouvernement des hommes » disait Saint-Simon. Ce n’est pas du tout notre option. Nous avons là une vraie différence.

Et j’ai entendu le Président de la République déclarer, au Sénat, que l’on compte trop d’élus locaux. Les attitudes parfois technocratiques de l’exécutif nous permettent d’y voir plus clair sur le rôle que vous voulez attribuer aux élus, qui sont des corps intermédiaires importants et que vous pourriez affaiblir.

J’en viens aux collectivités territoriales. Oh, je le sais bien, c’est devenu un sport national en France : l’État jacobin reprend toujours d’une main ce que les différentes lois de décentralisation ont accordé aux territoires. Déjà, sous le précédent quinquennat, ce sont les collectivités qui, grâce à leurs efforts, ont le plus contribué à la baisse de la dépense publique. Mais là, chapeau ! Le gouvernement auquel vous appartenez, madame le garde des sceaux, se surpasse : la réforme de la taxe d’habitation, les 13 milliards d’euros en moins dans les dépenses des collectivités, la suppression des 300 millions d’euros de crédits pour leurs investissements dans la politique de la ville, alors même que le Président de la République avait garanti, lors de la Conférence nationale des territoires, qu’il n’en serait rien, qu’il n’y aurait pas de coupes sombres. Rétablir la confiance, cela commence par respecter la parole donnée, par ne pas se déjuger.

Et vous ajoutez à cela la suppression de la réserve parlementaire ! Je pense que c’est une triple erreur.

Une énorme erreur !

C’est une erreur parce que l’investissement local sera désormais encore plus contraint, au détriment de l’emploi local.

Deuxièmement, je parlais à l’instant de la France périphérique, de ces territoires qui sont souvent en désespérance, qui considèrent que Paris n’a d’yeux que pour l’intérieur du périphérique et que, au-delà, la France n’existe pas. Eh bien, ces territoires disposeront de moins de moyens pour assumer la charge des services publics, de l’investissement public qu’ils doivent à leur population.

Troisièmement, j’en viens à une erreur majeure selon moi. Être maire, être élu local dans des territoires difficiles, dans de petites communes, c’est malaisé, vous le savez, madame le garde des sceaux. Ces élus sont tiraillés entre des injonctions parfaitement contradictoires de leurs administrés, qui veulent payer de moins en moins d’impôts, tout en disposant de services publics toujours plus importants. Mais ils sont soumis par le haut à des injonctions contradictoires de l’État, qui veut que les collectivités dépensent moins tout en se défaussant sur elles. Le plus bel exemple de ces transferts est celui des rythmes scolaires : l’État décide, Paris décide, et ce sont les élus locaux, en bas, qui supportent les problèmes.

Il est difficile d’exercer ces charges et souvent les élus sont découragés. Or cette mesure va les décourager encore davantage, cependant que retombe sur leurs épaules tout ce que l’État central ne résout pas. Ce sont eux qui sont en première ligne, qui expriment la République du quotidien, la démocratie de proximité ; ce sont eux qui, vis-à-vis de leurs concitoyens, ont la charge, si j’ose m’exprimer ainsi, de réparer les vivants, comme pourrait le dire Tchekhov.

Voilà ce que nous voulions vous dire, madame la ministre. Supprimer la réserve parlementaire n’ajoutera rien à la confiance que peuvent avoir nos concitoyens envers les élus, mais pourra contribuer à créer un sentiment profond de découragement chez les 500 000 élus locaux, qui sont la trame de la République et grâce auxquels la France, même lorsqu’elle traverse des crises, tient debout.

La parole est à M. François Bonhomme.

Monsieur le président, madame la garde des sceaux, mes chers collègues, plus personne ne l’ignore, la commission mixte paritaire, réunie mardi dernier, n’a pas été en mesure de trouver un accord sur ce projet de loi organique.

Cette absence d’accord illustre des approches radicalement différentes des deux assemblées qui ont examiné ce texte.

Les choses avaient pourtant bien commencé, et l’on ne dira jamais assez combien le patient travail de notre président-rapporteur a permis de faire adopter par l’Assemblée nationale un grand nombre de dispositions ambitieuses introduites par le Sénat dans le projet de loi ordinaire.

Nous étions partis d’un texte lacunaire, qui témoignait d’une volonté insidieuse d’introduire le soupçon – du moins le doute – à l’égard des élus. Le contenu du texte était fort éloigné d’une conception de l’éthique qui s’imposerait à l’ensemble des acteurs de la vie publique.

Le Sénat a permis de rééquilibrer le projet de loi ordinaire, afin de concilier la nécessité de la transparence de la vie publique et le respect des droits et libertés fondamentaux.

En revanche, s’agissant du projet de loi organique, la commission mixte paritaire n’est pas parvenue au même résultat, en raison essentiellement d’un profond désaccord sur la suppression de la réserve dite « parlementaire ».

Je regrette profondément que ni l’Assemblée nationale ni le Gouvernement n’aient souhaité entendre la voix de nos collectivités territoriales.

Tout d’abord, j’aimerais rappeler quelques réalités sur ce dispositif que l’on appelle la « réserve parlementaire ».

Que n’a-t-on dit à son sujet, entre approximations, balivernes et fantasmagories ? Contrairement à ce qui a été affirmé dans les médias et dans le discours du Gouvernement, la dotation d’action parlementaire n’est pas une somme d’argent distribuée arbitrairement par un parlementaire. Il s’agit de crédits inscrits en loi de finances, essentiellement au bénéfice de projets d’investissement locaux, comprenant des pièces de dossier instruites et contrôlées par le ministère de l’intérieur et par les préfectures.

Ce n’est donc pas une manne insaisissable et floue que chacun répandrait et dilapiderait selon son humeur et sa prodigalité. Au contraire, ce sont souvent des aides qui peuvent se révéler essentielles pour des projets d’investissement de petites communes qui n’auraient pas eu d’appui financier autrement.

En outre, le mécanisme d’attribution est parfaitement transparent. Chacun peut d’ailleurs le mesurer puisque le Sénat met en ligne, en open data, la liste des opérations d’investissement local, avec toutes les précisions nécessaires.

Chacun y trouvera des projets d’accessibilité pour les personnes handicapées, de préservation du patrimoine culturel ou de rénovation de crèches. On dira que c’est une liste baroque ou un inventaire à la Prévert. Il n’y a cependant rien de dégradant ou d’infamant à participer à faire émerger de tels projets, importants pour des territoires ruraux souvent oubliés.

Le Sénat s’est toutefois montré prêt à travailler avec le Gouvernement.

Nous avions élaboré un dispositif alternatif répondant aux exigences de transparence et préservant, en même temps, les ressources des collectivités locales.

Nous avions proposé la création d’un fonds de soutien à l’investissement réservé aux communes et à leurs groupements, renforçant les garanties en matière de transparence, avec des critères d’éligibilité.

Nous avions proposé la participation de droit de tous les parlementaires aux commissions attribuant la DETR.

Nous avions aussi renforcé les exigences de publicité s’agissant de la réserve dite ministérielle, avec une publication annuelle en open data.

La chronique parlementaire retiendra que le Sénat s’est montré prêt à renforcer les exigences de transparence dans l’attribution de ces fonds tout en proposant un dispositif alternatif sécurisant les ressources des communes et sanctuarisant une dotation de solidarité.

En commission mixte paritaire, notre président-rapporteur a, inlassablement, proposé un chemin de compromis, main tendue malheureusement refusée.

Cette fin de non-recevoir intervient dans un contexte budgétaire et financier plus difficile que jamais pour les collectivités locales, sur qui repose l’essentiel de l’effort financier de réduction des déficits publics, déficits dont l’État est le premier et principal auteur.

Cette situation est particulièrement déresponsabilisante.

En trois ans, c’est une ponction de 11 milliards d’euros qui a été réalisée sur les budgets locaux. Pour les cinq prochaines années, c’est une réduction de 13 milliards d’euros qui a été annoncée, à laquelle s’ajouteront la suppression de la taxe d’habitation et le gel de 80 % des crédits destinés à l’équipement des territoires ruraux et au soutien à l’investissement local.

C’est un camouflet aux 500 000 élus locaux, bénévoles pour la plupart, que vous allez achever de décourager, alors même qu’ils mesurent chaque jour la nocivité de la loi NOTRe et ses funestes conséquences.

Madame la ministre, comment voulez-vous que le Sénat, représentant des collectivités locales, accepte de supprimer ce levier de développement local en direction de multiples petits projets ?

Le Gouvernement et sa majorité sont restés engoncés dans leurs certitudes et ont soigneusement évité de rechercher une alternative à cette suppression pure et simple. Et que dire de l’attitude des députés membres de la commission mixte paritaire qui ont mécaniquement adopté une position a priori qualifiée de non négociable, affichage d’intention oblige ?

À travers la suppression de la réserve parlementaire, vous avez recherché un totem pour cette loi de moralisation.

Je dis « moralisation », car, bien que vous ayez donné un autre titre au texte, cette moralisation vous est revenue en boomerang avec la démission de quatre ministres. Il est même possible que cela finisse comme le sparadrap dont le capitaine Haddock n’arrive pas à se débarrasser en dépit de ses gesticulations…

Je dis « totem », car, pour mettre fin à cette pratique, il suffisait au Gouvernement de ne pas déposer d’amendement abondant la ligne budgétaire au moment de la prochaine loi de finances. Mais vous avez recherché à tout prix, sur fond déclamatoire pour mieux le brandir, un symbole plutôt qu’une analyse proportionnée et raisonnable, manifestant par là une forme d’infantilisme dans cette préférence donnée à l’affichage des bonnes intentions, au détriment de l’amélioration d’instruments et d’outils de développement local.

Je dis « infantilisme », car je ne peux m’empêcher de penser à Milan Kundera, qui disait que la maturité, politique en l’espèce, se mesure à la capacité à résister au symbole.

Je vous donne rendez-vous à l’automne, car le juge constitutionnel censurera probablement cette disposition dénuée de toute force normative.

Madame la ministre, vous comprendrez que la chambre qui représente les collectivités locales ne puisse suivre l’Assemblée nationale sur un chemin aussi hasardeux qu’incertain. Elle revotera donc le texte proposé par notre président-rapporteur, qui aurait dû vous inspirer bien plus fortement.

La discussion générale est close.

La parole est à M. Jean-Yves Leconte.

Monsieur le président, lors du scrutin n°142 sur les conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi d’habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social, M. Madec a été inscrit comme ayant voté contre, alors qu’il souhaitait voter pour.

Acte est donné de cette mise au point, mon cher collègue. Elle sera publiée au Journal officiel et figurera dans l’analyse politique du scrutin.

Nous reprenons la discussion du projet de loi organique pour la confiance dans la vie politique.

Nous passons à la discussion du texte de la commission.

Je mets aux voix l'article 1er.

TITRE IER BIS

DISPOSITIONS RELATIVES AUX MEMBRES DU GOUVERNEMENT

L'amendement n° 1, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Supprimer l'article.

La parole est à Mme la garde des sceaux.

Ainsi que je l’ai exposé devant l’Assemblée nationale en première lecture, les missions parlementaires au titre de l’article L.O. 144 du code électoral présentent un véritable intérêt pour le Gouvernement.

Celui-ci souhaite en effet conserver la faculté de faire appel à des parlementaires pour la conduite de missions diverses afin d’enrichir sa vision sur de nombreux sujets, comme ce fut le cas ces dernières années pour la simplification ou la propriété intellectuelle.

Ces travaux ont fréquemment lieu en amont du processus législatif et peuvent associer des compétences et des profils variés, issus de l’administration centrale, des inspections générales, du Conseil d’État, et également d’institutions comme la Cour des comptes qui sont indépendantes du pouvoir exécutif. Ils nourrissent aussi la réflexion du Parlement en étant à l’origine de propositions de loi.

Par conséquent, le Gouvernement estime que, tant dans la forme que dans le fond, l’article 8 bis doit être supprimé.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission ne s’est pas réunie sur les amendements du Gouvernement, mais je pense que mes collègues n’exigeront pas qu’elle le fasse, car nous avons déjà examiné les dispositions qui y figurent et nous les avons, avec constance, refusées.

Tant mieux !

Si mes collègues en sont d’accord, je pourrai donc valablement exprimer son avis sur ces amendements contraires à sa position.

Je dois cependant vous dire, madame la ministre, que je m’étonne de voir revenir ce sujet. Je pensais que nous n’avions plus qu’un seul désaccord, sur lequel je ne reviendrai pas, celui-ci ayant été amplement débattu, mais je vois que nous en avons un autre !

En l’occurrence, le seul effet juridique du cadre législatif organique en matière de missions des parlementaires est de permettre leur remplacement sans élection si leur mission est prolongée au-delà de six mois. Vous comprendrez que cela nous intéresse !

Je comprends aussi, madame la ministre, que le Gouvernement souhaite conserver les commodités qu’il tire de ces dispositions pour régler certaines difficultés politiques, comme cela s’est vu dans le passé.

Mais, tant qu’à faire, alors que nous tentons d’apporter un peu plus de clarté dans les pratiques politiques, que nous sommes à l’aube d’un nouveau monde, il nous a semblé cohérent d’accepter que le Gouvernement confie autant de missions qu’il le souhaite aux parlementaires – nous sommes à sa disposition, individuellement, pour l’aider à appréhender des questions délicates, en lui apportant notre expérience, enracinée dans nos territoires –, mais nous ne voulons plus qu’il puisse y attacher le type de conséquences que prévoit l’article L.O. 144.

Peut-être, madame la ministre, pourrais-je obtenir de votre part qu’avec l’élégance à laquelle vous nous avez habitués vous retiriez votre amendement, ce qui signifierait au moins que, sur le plan des principes, vous êtes d’accord avec nous et considérez qu’il vaut mieux mettre un terme à une pratique malsaine.

La parole est à Mme la garde des sceaux.

Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux. Monsieur le rapporteur, je vais maintenir ma position, en espérant que vous ne verrez pas là une marque d’inélégance.

En effet, l’article tel qu’il est rédigé comporte à mon sens quelques erreurs de référence, puisqu’il modifie l’article L.O. 319 du code électoral dans une rédaction qui n’est plus en vigueur depuis le mois de juin. De la même manière, il n’est pas modifié dans la loi organique. Je vois là un soupçon de difficulté.

La parole est à M. le rapporteur.

Madame la ministre, je ne veux pas engager une querelle juridique avec vous, qui êtes orfèvre en la matière, mais je vous assure que la disposition votée par la commission a été correctement rédigée. La référence à l’article que vous avez cité est exacte : elle concerne les sénateurs et entrera en vigueur prochainement.

La parole est à M. Jean-Yves Leconte, pour explication de vote.

Je confirme que le groupe socialiste et républicain soutiendra la position exprimée par le président de la commission, établie ce matin sur la base des amendements que nous avons adoptés.

D’autres possibilités existent. Nombre de parlementaires ont remis des rapports à des ministres sans être parlementaires en mission au sens de l’article L.O. 144 du code électoral. Finalement, quand le Gouvernement évoque l’utilité de ces dispositions, il ne vise en réalité que la possibilité d’éviter une élection partielle, car, pour le reste, tout peut-être fait sans ces dispositions !

Les garder juste pour éviter des élections partielles, c’est conserver une commodité qui ne va pas dans le sens de la confiance…

C’est un tour de passe-passe !

… et nous serions bien inspirés de ne pas adopter l’amendement du Gouvernement.

Je mets aux voix l'amendement n° 1.

Je mets aux voix l'article 8 bis.

La parole est à Mme Éliane Assassi, sur l'article.

Ayant eu l’occasion de m’exprimer lors de la discussion générale, contrairement à plusieurs de nos collègues qui se sont inscrits pour intervenir sur l’article, je ne reviendrai pas sur toutes les raisons pour lesquelles les avis sur la réserve parlementaire étaient partagés au sein du groupe CRC.

Ces différences devraient se vérifier lors du vote sur cet article.

La parole est à Mme Jacky Deromedi, sur l'article.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, l’article 9 adopté par la majorité de l’Assemblée nationale fait l’objet de critiques convergentes totalement justifiées.

Étrange article en vérité : jusqu’ici on abrogeait ou on modifiait des lois ; voilà maintenant qu’on abroge des pratiques, une coutume ! Étrange innovation, étrange perversion juridique…

Madame la garde des sceaux, votre majorité serait-elle saisie par un nouveau virus, celui de l’inconstitutionnalité ?

Sur le fond, si l’on supprime purement et simplement la réserve parlementaire comme le prévoit l’article 9 tel qu’il résulte des travaux de l’Assemblée nationale, encore faudrait-il trouver un mécanisme de substitution.

Le président de notre commission des lois, M. Philippe Bas, a trouvé une excellente formule qui associe les élus au maintien de subventions aux petites communes et aux besoins d’investissement des Français de l’étranger.

La majorité à l’Assemblée nationale continue à s’opposer à ce dispositif performant. Cela suscite de légitimes inquiétudes chez tous nos collègues représentant les Français de l’étranger, parlementaires et conseillers consulaires, car nous serons doublement impactés, n’ayant pas de collectivité territoriale pour nous venir en aide.

À voir ce qui se passe pour les collectivités territoriales, l’État risque de ne pas compenser cette suppression en période de vaches maigres, où le rabot de Bercy – ce n’est pas un verrou, mais un rabot permanent – fonctionne énergiquement dans tous les ministères, à commencer par celui de l’Europe et des affaires étrangères.

D’abondantes suppressions de crédits y sont annoncées. Une grande partie des restrictions devraient concerner l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger et donc nos établissements scolaires.

Madame la ministre, vous avez pris des engagements à l’Assemblée nationale. Permettez-moi de reprendre vos propos : « Je le dis très clairement et je m’engage sur ce point-là : il ne faut pas que les bénéficiaires des fonds qui aujourd’hui transitent par la réserve soient lésés.

« Il n’est pas question de faire des économies sur le dos des collectivités, des Français de l’étranger et des associations, dont nous connaissons évidemment tous ici le rôle essentiel.

« Pour tous ces bénéficiaires, le Gouvernement est sensibilisé et trouvera les solutions adaptées d’ici au prochain projet de loi de finances. »

Madame la ministre, s’il faut en croire vos déclarations, les Français de l’étranger et les communes rurales vont avoir un avenir ensoleillé. En êtes-vous sûre ? Quand vous parlez des dispositifs existants qui permettront de récupérer une partie des sommes confisquées par la suppression de la réserve, vous évoquez des aides aux collectivités territoriales et aux associations œuvrant en France… Mais, les Français de l’étranger, où sont-ils dans votre raisonnement ? Comptez sur toute ma vigilance pour qu’ils ne soient pas les sempiternels oubliés.

Je vous avoue que j’attends, avec mes collègues représentant les Français de l’étranger comme avec mes collègues sénateurs représentant les communes rurales, oui, j’attends avec une impatience non dissimulée la parution du projet de loi de finances, qui nous amènera certainement à revenir vers vous.

Très bien !

La parole est à M. Marc Laménie, sur l'article.

Je me suis déjà exprimé lors de la discussion générale, le 10 juillet dernier, sur cet article 9. Je confirme avec conviction et passion mon opposition, partagée par beaucoup d’entre nous, à la disparition de la réserve parlementaire, ou dotation d’action parlementaire, qui a malheureusement été très mal comprise et fait l’objet de caricatures complètement injustes. Pour reprendre les termes de Mme Assassi, tout cela est affligeant !

Je tiens à le réaffirmer, la dotation d’action parlementaire, depuis des années qu’elle existe, aide vraiment les territoires, en particulier les territoires ruraux, et permet aussi de soutenir le secteur du bâtiment et des travaux publics, ainsi que l’artisanat local. Elle répond à une attente forte des élus locaux de base, qui sont, pour la plupart, des bénévoles.

Elle représente au total 146 millions d’euros pour les deux assemblées, sur 44 milliards d’euros prélevés sur les recettes de l’État en direction des collectivités territoriales, toutes dotations confondues, de fonctionnement et d’investissement. Pourquoi cet acharnement ? Nous ne comprenons pas.

La DETR, quant à elle, est à l’appréciation des représentants de l’État, préfets et sous-préfets, et représente plusieurs millions d’euros dans nos départements respectifs. C’est le cas dans les Ardennes. Et les parlementaires des deux assemblées, eux qui votent à la fois le budget de l’État et celui de la sécurité sociale, ne pourront plus rien faire ?…

Eh oui !

Comment cela se peut-il ?

Nous avons beaucoup de respect pour les représentants de l’État, mais nous ne comprenons plus !

Il est donc important de maintenir la dotation de solidarité locale proposée par le président Philippe Bas, dispositif encadré garantissant la transparence et l’équité : vive la dotation de solidarité locale !

La parole est à M. Richard Yung, sur l'article.

Eh oui ! C’est le début de la réflexion.

Je crains que, par les temps qui courent, cette réserve de près de 150 millions d’euros, dont une petite part, environ 3 millions d’euros, est affectée à nos pauvres Français de l’étranger, ne disparaisse pour répondre à l’objectif de baisse du déficit et ne soit pas compensée.

Je fais bien sûr confiance à Mme la ministre lorsqu’elle nous assure que nous ne devrions pas être lésés. Dans le même temps, je ne vois pas le dispositif qui permettra que nous ne le soyons pas.

Sans vouloir engager de polémique, je le dis, je crains que l’on ne trouve un système en vue de compléter les dotations en faveur des départements de France métropolitaine, par exemple par le biais de la DETR, qui ne pourra avoir d’équivalent pour les Français de l’étranger. Bref, j’ai peur que nous ne soyons les dindons de la farce !

C'est la raison pour laquelle je m’abstiendrai sur cet article.

La parole est à M. Loïc Hervé, sur l'article.

Mon intervention s’inscrira dans la droite ligne des propos de mes collègues sur la suppression de la réserve parlementaire.

Faisant moi-même partie d’une espèce en voie de disparition

Madame la ministre, je souhaite des réponses concrètes au sujet, par exemple, des petits festivals qui étaient fidèlement soutenus par des parlementaires sur le long terme. Ce sont des événements qui animent la vie du monde rural. Élu dans une région de montagne, je sais l’impact que peut avoir sur la vie culturelle, aussi bien l’été que l’hiver, un petit projet d’investissement à l’échelle d’un mandat, la réserve parlementaire étant aussi attribuée, territorialement, au fur et à mesure de l’avancement des projets. Quel palliatif allez-vous inventer pour faire vivre ces petits projets locaux, qu’ils soient en investissement pour les collectivités locales ou en fonctionnement pour les associations ?

Nous ne manquerons pas de renvoyer la responsabilité de la suppression de la réserve parlementaire vers ceux, notamment les députés de la majorité, qui prendraient une telle décision la semaine prochaine pour que les responsables associatifs et les élus locaux aillent frapper à leur porte…

La parole est à M. Daniel Gremillet, sur l'article.

Madame la ministre, je suis peiné, peiné en tant qu’élu.

Vous nous dites qu’ici comme à l’Assemblée nationale nous devons faire la loi, faire de bonnes lois… Je prendrai l’exemple de la loi de finances pour 2017, dans laquelle une ligne pour la DETR a été votée. Sans aucune concertation et sans les assemblées, le Gouvernement a pourtant décidé de geler 300 millions d’euros qui étaient destinés à l’action territoriale de soutien aux initiatives des communes. On a donc, d’un côté, un Parlement qui vote la loi et, de l’autre côté, un gouvernement qui décide, d’une manière très cavalière, du gel de masses financières dans le budget.

Madame la ministre, vous ne connaissez pas suffisamment nos territoires pour savoir les effets domino et en cascade que cette décision va entraîner, notamment s’agissant des fonds communautaires, et on sait que nous les utilisons mal. Or, pour reprendre un exemple que nous connaissons bien, pour de nombreuses communes, c’est le versement de la DETR qui déclenche la participation des fonds communautaires, les aides perçues de l’Europe devant correspondre à des subsides versés au niveau national. Je parlais d’effet domino et en cascade : la conséquence va être un ralentissement tant des investissements dans nos territoires que de la consommation des crédits communautaires.

Par ailleurs, madame la ministre, vous vous méprenez complètement sur les conséquences en termes d’emploi. On pourrait imaginer que ce sont les parlementaires qui distribuent des liasses. Mais ce n’est pas cela ! Derrière l’action parlementaire, l’action territoriale, il y a des emplois. Or combien d’emplois vont être supprimés dans nos territoires parce que, à cause de ces mesures, des investissements locaux n’auront pas lieu ?

Enfin, à un moment où nous devrions tous nous réjouir que la France et Paris bénéficient de l’organisation des jeux Olympiques en 2024, on voit avec la suppression de la réserve parlementaire un nouvel exemple de cette rupture territoriale qu’évoquait notre président. Ce n’est pas la réserve parlementaire que l’on supprime, c’est toute une France que l’on oublie, ce sont des femmes, des hommes, ce sont des territoires où plongent nos racines !

La parole est à Mme Catherine Génisson, sur l'article.

Toutes ces discussions pour 146 millions d’euros pourraient paraître mesquines, voire médiocres. Et pourtant, ces 146 millions d’euros versés par l’Assemblée et le Sénat représentent beaucoup pour nos territoires, tous mes collègues l’ont dit, notamment du fait de la diversité des projets qui sont soutenus. C’est sur cet élément que je voudrais pour ma part insister.

Jamais nous ne pourrons imaginer un dispositif qui puisse être aussi facilement utilisé pour réaliser dans les communes des projets dont aucun n’aurait abouti si la réserve parlementaire n’avait pas existé. M. Barbier évoquait la restauration d’un tableau. J’ai parlé, lors de la première lecture, de l’achat de défibrillateurs. On a aussi cité l’acquisition de tablettes pour les écoles primaires. Il y a ainsi toute une série de projets trop divers pour entrer dans le cahier des charges d’un autre dispositif.

Au Sénat, et je pense qu’il en a été de même à l’Assemblée nationale, nous avons complètement assaini les modalités de distribution de la réserve parlementaire.

Absolument !

Elle n’appartient pas aux parlementaires ; elle appartient aux communes, aux maires, …

C’est pour ça qu’elle est supprimée !

Mme Catherine Génisson. … aux citoyens de nos territoires. C’est un lien fondamental que vous niez peut-être, madame la ministre. Selon vous, le législateur ne devrait être que législateur, mais, pour être un bon législateur, il faut aussi entendre respirer son territoire !

La parole est à M. Guy-Dominique Kennel, sur l'article.

Initialement, je ne souhaitais pas intervenir, puisque l’essentiel a été dit, et de façon très intelligente, par l’ensemble de mes collègues. Permettez-moi simplement d’ajouter trois réflexions.

Premièrement, madame la ministre, j’aurais souhaité que le Gouvernement rappelle que la dotation d’action parlementaire n’était pas une somme versée dans la poche des sénateurs et qu’ils redistribuent. Cette idée malheureusement véhiculée avec insistance par les médias est totalement fausse. Pour rétablir la confiance, on aurait dû commencer par rétablir la vérité !

Deuxièmement, d’aucuns avancent – et cela me dérange profondément – que, au travers de cette dotation, nous achèterions un certain nombre de voix. Je ne connais pas les votes des grands électeurs : je ne sais pas qui a voté pour qui. Dans mon département, si tous ceux à qui j’ai donné une dotation avaient voté pour moi ma liste aurait reçu plus de voix ! Ça n’a pas été le cas malheureusement.

En tout état de cause, et pour finir, madame la ministre, je vous invite, en toute simplicité et en toute humilité, à venir voir dans le département du Bas-Rhin, sur le terrain, à quoi ont servi les 142 aides que j’ai distribuées depuis 2014. Vous constaterez que, pour l’essentiel, elles ont été consacrées, alors que souvent aucune autre aide n’était prévue par ailleurs, à l’amélioration de l’accessibilité pour les personnes handicapées, ou encore à l’entretien du patrimoine communal.

J’ajoute que, même si mon département est considéré comme aisé, certaines communes ont du mal à dégager 5 000 euros, par exemple pour rénover l’école ; quand vous leur apportez une dotation couvrant 2 500 ou 3 000 euros de ces 5 000 euros, c’est important. La commune vous remercie, mais ses élus ne votent pas forcément pour vous par la suite…

La parole est à M. Jean-François Rapin, sur l'article.

Madame la garde des sceaux, vous nous dites que ce n’est ni un problème financier ni un problème de clientélisme. Pour ma part, je vous dis que c’est un problème de rapports humains.

Je suis sénateur d’un département qui regroupe 891 communes, et j’abonde pleinement dans le sens indiqué par Mme Génisson, qui est élue du même département.

Au total, 90 % de ces 891 communes sont de petites communes. De temps à autre, certains maires nous font l’honneur de nous demander de participer à un projet, et nous sommes heureux de pouvoir leur donner satisfaction. D’une certaine manière, c’est la reconnaissance de la Nation pour le travail qu’ils fournissent au quotidien dans leur commune. Soyons attentifs à ce rapport humain.

Je regrette que les députés aient, en majorité, rejeté le principe de la dotation d’action parlementaire : sans doute se sont-ils prononcés par inexpérience, …

Que voulez-vous, c’est le noviciat !

M. Jean-François Rapin. … par manque de pratique de cet outil qui fait de nous des humains !

La parole est à Mme Delphine Bataille, sur l'article.

L’expression « réserve parlementaire » ne me plaît pas, car elle ne me semble pas correspondre à la réalité des demandes que nous adressent les élus locaux. Pour ma part, j’ai toujours parlé de fonds dédiés aux territoires et aux petites communes qui n’ont que de modestes moyens.

J’en suis persuadée, c’est dans ce même esprit que la plupart des sénatrices et des sénateurs conçoivent le dispositif, et, madame la garde des sceaux, je souscris d’ailleurs pour l’essentiel à ce qu’ont dit mes collègues dans leur ensemble.

Vous le savez, car je vous en ai déjà fait part, j’ai sollicité, non pas les 650 maires du Nord, mais ceux dont les communes comptent moins de 3 500 habitants, soit plus de 80 % d’entre eux. Beaucoup ont bénéficié de ces fonds dédiés aux territoires. Je leur ai demandé leur réaction, lorsque, il y a quelques semaines, vous avez annoncé ce projet de suppression sèche. Les réponses, vous l’imaginez, ont été pour la plupart sans appel. Je n’aurai pas l’audace de vous dire que tous les maires ont répondu. En tout cas, tous ceux qui sont attachés au maintien de ces fonds dédiés l’ont fait.

Je ne reviendrai pas sur toutes les raisons qui ont été exposées aujourd’hui, notamment sur la prétendue opacité de ces fonds, qui n’a plus cours.

Dans les communes dont le potentiel fiscal est nettement inférieur à la moyenne nationale, les maires demandent simplement un peu de reconnaissance de la part de l’État et de celle des parlementaires qui sont censés les représenter et porter leur voix. Ils demandent légitimement que ces fonds, que vous appellerez comme vous le voudrez, soient maintenus en direction de leur commune, dont, je le répète, le budget est parfois très modeste.

J’ai beaucoup entendu parler d’opérations de rénovation ou de maintien du patrimoine. Pour ma part, une priorité m’anime : l’éducation. Quand, dans une commune de soixante-dix habitants, le chauffage de l’école à classe unique tombe en panne du jour au lendemain, le maire doit pouvoir le réparer tout de suite.

C’est ça, la réalité !

Mme Delphine Bataille. C’est dans cet esprit que ces fonds sont utilisés.

Bravo !

La parole est à Mme Joëlle Garriaud-Maylam, sur l'article.

Je ne reviendrai pas sur les propos que j’ai pu tenir au sujet de la réserve parlementaire. Toutefois, même si mes collègues l’ont déjà souligné, je tiens à insister sur le caractère profondément injuste de sa suppression.

Nous éprouvons, nous aussi, l’inquiétude exprimée par ceux qui défendent cette pratique. Nous savons qu’il y a eu des dérives, parfois graves : ce sont d’ailleurs elles qui nous pénalisent aujourd’hui. Nous savons que certains parlementaires ont exagéré. Ils ont peut-être donné trop de fonds à leur propre commune ou à leur propre association au détriment de l’intérêt général. Mais, maintenant que la transparence, affichée et affirmée, est effective, ce n’est plus du tout le cas.

Madame la garde des sceaux, je peux vous assurer que cette suppression aura des conséquences terribles, en particulier pour nos communautés françaises à l’étranger.

Ce qui est en danger, c’est toute l’image de la France, c’est ce que font les petites écoles qui assurent la promotion de la langue française, pour la coopération dans des pays africains, pour l’enseignement aux petites filles.

Examinez ce que nous faisons de nos réserves parlementaires : de mémoire, cette année, je n’ai pas donné, à ce titre, plus de 5 000 ou 6 000 euros à chaque bénéficiaire. Nous devons en effet répondre à un nombre considérable de demandes, toutes importantes. Chaque centime est utilisé et peut être contrôlé.

On pourrait réunir, au sein de structures de concertation, des parlementaires venant de la gauche à la droite. Ainsi, il serait possible de travailler ensemble, sous le regard des élus locaux, mais aussi, pour ce qui nous concerne, nous, Français de l’étranger, des membres des conseils consulaires. Plus largement, on pourrait y associer toutes les personnes pour qui cette réserve est indispensable.

C’est réellement l’image de la France qui va souffrir de cette suppression. Si cette dernière doit bel et bien avoir lieu, je vous demande avec énormément d’insistance, madame la ministre, de trouver une solution de remplacement.

Il y en a. J’ai demandé la création d’une fondation pour la présence française à l’étranger, afin d’aider toutes nos petites écoles. Les gens n’en peuvent plus : les écoles françaises deviennent trop chères à l’étranger, et les frais d’écolage font fuir nos enfants.

Madame la ministre, nous serions prêts à vous aider ; mais, je vous en prie, il faut trouver des solutions !

La parole est à M. Christophe-André Frassa, sur l'article.

(Sourires.) Pour ma part, je vous parlerai du tour que je viens de faire dans ma toute petite circonscription des Français de l’étranger.

Mes chers collègues, il n’y plus grand-chose à ajouter, mais il en reste un peu quand même ! §

Je suis allé sur le continent américain, je suis allé en Asie, chaque fois à la rencontre des ambassadeurs et des consuls généraux. Tous m’ont dit que de nombreuses alliances françaises allaient mettre la clef sous la porte, et pour cause : la plupart d’entre elles vivent des subventions qu’elles peuvent recevoir au titre de la réserve parlementaire. Certaines de ces alliances françaises vivront jusqu’à la fin de l’année, d’autres jusqu’à l’année prochaine ; d’autres encore ont peut-être un ou deux ans d’espérance de vie…

Les États d’accueil considèrent ces structures comme des associations françaises et ne leur donnent donc pas de subventions. Mais, comme elles sont de droit local, elles ne touchent pas non plus de subventions de la part de l’État français : en règle générale, c’est uniquement la réserve parlementaire qui les fait vivre.

La plupart de nos 500 écoles françaises à l’étranger sont des associations de droit local, aussi. Ce qu’elles peuvent avoir pour compléter le matériel pédagogique ou technique, elles le tirent de la réserve parlementaire.

Sur les 1, 2 million d’euros dont j’ai disposé au titre de la réserve parlementaire depuis que je suis élu, plus de 600 000 euros ont été destinés à l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger, l’AEFE. Je n’ai pas fait le tri entre les demandes pour savoir si elles émanaient de gens de gauche ou de droite : elles venaient directement de chefs d’établissement ou de présidents de conseil d’établissement.

Parallèlement, 200 000 euros de ma réserve parlementaire ont été destinés à des alliances françaises : dans ce cas également, les demandes n’émanaient pas des élus, mais des directeurs ou des présidents de comité. Pour eux, cette aide était une question de survie : l’enjeu était tout simplement de ne pas mettre la clef sous la porte !

On parle de notre politique de rayonnement culturel comme de notre soft power. L’actuel ministre des affaires étrangères s’est enorgueilli sur Twitter du fait qu’en la matière nous étions les premiers. Mais, le soft power, celas’entretient, et quelquefois avec beaucoup de frais !

On s’apprête à supprimer la réserve parlementaire. Et, dans les cas que je viens de citer, aucune collectivité, aucun conseil départemental ou conseil régional ne viendra nous aider en versant des subventions : nous n’avons que la réserve parlementaire des vingt-trois parlementaires des Français de l’étranger, et nous n’aurons rien d’autre !

Moi aussi, madame la garde des sceaux, j’attends avec impatience que l’on nous propose, à travers le prochain projet de loi de finances, un dispositif remplaçant la réserve parlementaire.

Très bien !

L'amendement n° 2, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

A. – Rédiger ainsi cet article :

I. – Il est mis fin à la pratique dite de la « réserve parlementaire », consistant en l'ouverture de crédits en loi de finances par l'adoption d'amendements du Gouvernement reprenant des propositions de membres du Parlement en vue du financement d'opérations déterminées.

II. – Le 9° de l'article 54 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances est abrogé à compter du 1er janvier 2024.

B. – En conséquence, rédiger ainsi l’intitulé du chapitre III :

Dispositions relatives à la « réserve parlementaire » et à la « réserve ministérielle »

La parole est à Mme la garde des sceaux.

Mesdames, messieurs les sénateurs, je ne veux pas prolonger abusivement le débat, mais, après vous avoir entendus, je tiens tout de même à formuler quelques observations.

Non, monsieur Leconte, ce débat n’était pas inutile ; il s’est révélé troublant à bien des égards, et même émouvant parfois.

Non, madame Génisson, ce débat n’a pas été médiocre – c’est le mot que vous avez employé. Au fond, les nombreux exemples que vous avez cités, de quelque point du territoire qu’ils viennent, tracent ce qu’est la vie de nos villages, la vie de la France, tout simplement.

Je connais le système dont il s’agit, parce que je l’ai pratiqué, non pas à l’échelle nationale, mais – je crois vous l’avoir déjà dit – dans un cadre régional. Il fut un temps où les élus régionaux pouvaient recourir à un dispositif de nature exactement identique à la réserve parlementaire. Depuis, ce dispositif a été supprimé.

Je sais la satisfaction des bénéficiaires. Je sais ce qu’ils ressentent quand on leur donne de quoi terminer un projet, par exemple de quoi accompagner la construction d’une école : je sais tout cela.

Néanmoins, le débat qui nous anime doit exclure toute démagogie.

Oh !

Monsieur Bonhomme, dans vos propos, j’ai parfois entendu un peu de démagogie, notamment quand vous avez parlé d’infantilisme. Le mot ne me semble pas adapté à la nature du débat que nous avons eu.

À mon sens, ce que nous avons dit relève d’autre chose. Cela ne relève pas de l’intransigeance du Gouvernement – j’ai entendu ce mot dans votre bouche, monsieur Retailleau. Cela ne relève pas d’un défaut d’argumentation, monsieur Leconte ; cela ne relève pas d’une obstination, monsieur Hervé, ou d’un acharnement, monsieur Laménie.

Au fond – et c’est très honorable –, ce qui nous oppose, ce sont deux logiques différentes.

C’est sûr !

Clairement !

Mesdames, messieurs les sénateurs, je comprends la logique que vous m’opposez. Je vous en expose une autre, que je crois plus principielle et plus claire, …

Non !

… raison pour laquelle je m’évertue à en faire devant vous la démonstration.

Ces deux logiques sont tellement différentes que je ne peux pas accepter le présent texte, même s’il a été remarquablement écrit par Philippe Bas. La cohérence du dispositif, sa rigueur, la clarté des critères exposés, tout cela est parfait. Mais, pour notre part, nous suivons la logique que je défends devant vous.

Ce que propose M. Bas, c’est bien de rétablir sous un autre terme – d’ailleurs, il ne s’en cache pas – une réserve encadrée, et pilotée un peu différemment.

Je vous le répète : si le Gouvernement souhaite un autre dispositif, qui passe par la suppression de la réserve, ce n’est pas pour une question d’absence de transparence.

Monsieur le rapporteur, vous avez dit qu’il était aisé de faire justice de la transparence de la réserve parlementaire. Bien sûr, mais ce n’est pas la question ! Doit-on déduire de vos propos qu’il est malaisé de faire justice de l’argument principiel que je vous oppose ? C’est la question que je voudrais soulever.

Mesdames, messieurs les sénateurs, je ne reviendrai pas sur les trois fonctions qui, à mon sens, sont celles des parlementaires, mais ne me dites pas que la suppression de la réserve fait de vous des parlementaires « suspendus » subissant une dissociation entre le local et le national, car ce n’est pas vrai.

Je n’ai pas été élue à votre niveau, mais je l’ai été à d’autres. Le rôle d’un élu, me semble-t-il, c’est aussi, comme vous savez le faire, d’avoir une présence extrêmement puissante au sein des territoires. À ce titre, l’accompagnement de projets que vous assurez n’est pas nécessairement financier.

Il faudra le dire sur le terrain…

Il s’agit de construire des projets, d’en élaborer les modes de financement et d’en assurer l’accompagnement. Là est, me semble-t-il, le véritable rôle du parlementaire.

Je dirai aussi quelques mots sur l’un des arguments constitutionnels que vous avez bien voulu m’opposer : il ne serait pas possible d’apporter des restrictions au droit d’amendement du Gouvernement. Il me semble qu’il y a là une erreur d’analyse.

L’article 44 de notre Constitution le précise clairement : c’est une loi organique qui fixe le cadre du droit d’amendement, lequel est ensuite décliné à l’échelle des assemblées. Ce droit pourra donc être limité, a fortiori lorsqu’il s’agit d’assurer le respect de la Constitution, et notamment de son article 40.

Je crois donc que la disposition que l’on vous propose est conforme à la Constitution, à la fois sous son aspect procédural et sur le fond.

Alors, qu’en sera-t-il demain ? J’admets qu’aujourd’hui vous n’avez que ma parole et ma présence.

M. Philippe Bas, rapporteur. C’est déjà beaucoup !

Pour aborder cette question de fond, nous aurons l’occasion de nous retrouver lors des débats budgétaires. Néanmoins, je tiens d’ores et déjà à répondre à quelques arguments que vous avez invoqués.

Monsieur Retailleau, vous avez dit, sauf erreur de ma part, que c’était un formidable levier de développement local qui allait être supprimé. La formule me semble un peu excessive.

Nous parlons de 146 millions d’euros : ce n’est pas une petite somme, je vous l’accorde, mais tout de même…

C’est un starter !

Le mot est plus juste, je veux bien l’entendre, monsieur le sénateur.

Cela étant, ce montant doit être comparé aux 2 milliards d’euros de subventions que l’État donne chaque année aux associations, …

Et avec quelles contraintes ?

À la tête du client !

… au milliard d’euros de la dotation d’équipement des territoires ruraux, la DETR, à laquelle – j’insiste sur ce point – les élus locaux sont associés à l’instar des parlementaires, qui le seront même davantage encore à partir du 1er janvier 2018.

Mais vous voulez réduire toutes les dotations !

À mes yeux, il y a là des dispositifs permettant d’absorber les fonds de la réserve parlementaire et de les redistribuer vers leurs bénéficiaires.

Madame Garriaud-Maylam, j’ai vraiment entendu ce que vous avez dit au sujet des Français de l’étranger. Il faut que j’en parle à mon collègue ministre des affaires étrangères, …

Merci, madame la garde des sceaux !

…car je vois bien qu’il y a là une interrogation.

C’est un très grave problème !

Par ailleurs, Loïc Hervé a évoqué les 1 000 euros qui pouvaient être donnés pour tel ou tel petit festival.

Par la DRAC, par exemple ?

Pas seulement, monsieur le sénateur : je vous parle des régions, des départements et des communes, qui, vous le savez très bien, élaborent des politiques culturelles dont elles fixent les lignes directrices et qui, si cela fait partie de leurs choix politiques, pourront ainsi financer des petits festivals.

J’ai été adjointe aux affaires culturelles, dans une grande ville, certes, mais nous avions une politique de subventions pour les petites associations, et je puis vous assurer qu’il nous arrivait de donner de petites sommes pour des festivals modestes. Cela aussi fait partie des choix politiques que nous avons à faire.

En quoi les deux s’opposent-ils ?

Madame Deromedi, je ne suis pas certaine que l’avenir sera plus ensoleillé que le passé ne l’a été, mais, en tout cas, faire des choix politiques, élaborer des politiques publiques transversales, c’est faire, sur l’humain, un travail que nous conduirons ensemble.

Mesdames, messieurs les sénateurs, je vous propose donc d’adopter cet amendement de suppression.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission n’a pu examiner cet amendement, mais elle a des choses à dire à son sujet. D’ailleurs, nous avons reconnu l’économie générale de ces dispositions : il s’agit ni plus ni moins que de revenir au texte du Gouvernement, que nous avons rejeté.

Madame la garde des sceaux, vous avez parlé de démagogie.

Pas seulement !

Nous sommes animés, vous, moi et l’ensemble de cette assemblée, par une égale aversion envers toute démagogie. Mais qu’est-ce que la démagogie ?

Inscrire, dans la loi, une disposition qui relève du pur effet d’annonce…

Absolument !

M. Philippe Bas, rapporteur. … et qui est totalement dénuée d’effet juridique et pratique, afin de s’assurer ce que l’on croit être un succès d’opinion, qu’est-ce donc, sinon de la démagogie ?

Croyez-le bien, quand mes collègues défendent concrètement l’accès des communes rurales et celui des associations de Français de l’étranger à des financements, ils ne s’expriment pas de manière démagogique. Ils s’expriment de manière pragmatique et réaliste.

Très bien !

Ils n’ont pas échafaudé une théorie sur la mission des parlementaires, comme vous l’avez fait vous-même. Ils ont simplement l’expérience d’une pratique qui leur a tout naturellement révélé cette réalité : sans cette réserve parlementaire, qui n’a pas été instituée sans raison voilà plus de quarante ans, et qui s’est développée avec l’accord constant du Gouvernement, des deux assemblées et de l’ensemble des formations politiques qui ont existé dans ce pays, beaucoup de nos collectivités et de nos associations n’auraient pas eu accès à des financements.

La réserve parlementaire a justement permis de remédier à l’impossibilité constatée d’un accès à la ressource publique pour ces petits projets qui sont hors du champ de vision de l’État.

Pour défendre l’idée que seul l’État attribuerait des subventions de manière impartiale, ou que l’impartialité serait mieux assurée quand les parlementaires n’interviennent pas, il faut vraiment méconnaître la réalité des décisions qui relèvent du pouvoir discrétionnaire, que je ne conteste d’ailleurs pas, dont disposent les ministres, les directeurs d’administration centrale et les préfets.

D’ailleurs, vous l’avez vous-même souligné, ainsi que tous nos collègues, la réserve parlementaire est constituée de crédits de l’État. Pour que ces derniers soient attribués, toutes les pièces nécessaires sont réunies et vérifiées par le service du ministère de l’intérieur. Une décision du préfet est nécessaire pour libérer les fonds. La transparence existe : je ne vois pas ce que l’on peut reprocher, à ce titre, à l’utilisation de ces fonds.

Mais je ne tiens pas à débattre avec vous de ce point : vous avez déjà exprimé votre accord quant à la manière de voir la façon dont sont utilisés les fonds de la dotation d’action parlementaire.

En revanche, je reviendrai sur plusieurs points juridiques, parce qu’ils sont essentiels. Il me semble du reste que le Conseil constitutionnel – vous pourrez nous le confirmer – a l’habitude d’examiner les débats parlementaires quand se posent des questions délicates.

À ce titre, je tiens à aborder un point de procédure, avant de revenir sur le fond.

Pour ce qui concerne la procédure, nous sommes très insatisfaits de la manière dont les travaux de la commission mixte paritaire ont été conduits.

C’est le moins que l’on puisse dire !

Une majorité des membres de la commission mixte paritaire a demandé un vote. Or ce vote a été refusé.

Cette demande de vote signifie que la majorité des membres de la commission mixte paritaire étaient bien à la recherche d’un consensus sur cette question délicate. Nous ne sommes donc pas dans le cas de figure qui a été tranché par le Conseil constitutionnel dans une décision de 2015, mais dans une tout autre situation : celle où un accord était souhaité, et où la recherche de cet accord, qui passait par un vote, a été refusée par le président de la commission mixte paritaire.

Le Conseil constitutionnel aura à apprécier si la Constitution a été respectée sur ce point de procédure, qui nous paraît tout à fait essentiel. §Si jamais il prenait une décision contraire à celle que nous anticipons, nous avons devant nous un nouvel exercice : la révision de la Constitution.

Madame la ministre, je peux vous dire que le Sénat ne laissera pas passer une telle occasion pour clarifier ce point. Néanmoins, je pense qu’il n’aura pas à le faire, car j’ai confiance dans la décision du Conseil constitutionnel.

Sur le fond, je me suis déjà exprimé, trop brièvement sans doute, mais je vais tout de même essayer d’être bref de nouveau.

J’insiste sur le fait que nous avons les plus grands doutes quant à la constitutionnalité de cette disposition.

Supposons que l’on puisse l’interpréter comme une restriction au droit d’amendement du Gouvernement. Vous connaissez mieux que moi la jurisprudence du Conseil constitutionnel, notamment la décision du 25 juin 2009.

L’article 44 de la Constitution, que vous invoquez pour dire que la loi organique pourrait restreindre le droit d’amendement du Gouvernement ou du Parlement, ne me paraît pas pertinent.

En effet, cet article se borne à indiquer, en renvoyant d’ailleurs tant au règlement de chacune des assemblées qu’à la loi organique, que c’est à ces deux instruments de préciser les conditions d’exercice du droit d’amendement.

Quant aux restrictions au droit d’amendement, il va de soi qu’elles ne peuvent pas être apportées par ces précisions. Ces dernières portent, par exemple, sur les délais de dépôt des amendements, ou sur la manière dont ils doivent être préalablement discutés par les commissions. Mais, en aucun cas, il ne peut s’agir de limiter le droit d’amendement : les seules restrictions proviennent de la Constitution elle-même.

Mes chers collègues, aucune loi organique ne pourrait ajouter de nouvelles restrictions au droit d’amendement : heureusement, d’ailleurs, que nous ne pouvons pas nous lier les mains nous-mêmes, ou lier celles du Gouvernement, en modifiant des lois organiques. Aucun d’entre vous, j’en suis sûr, ne souhaiterait que cela soit rendu possible.

En conséquence, pour réduire le droit d’amendement du Gouvernement, il faut appliquer soit l’article 40, sur les irrecevabilités financières, soit l’article 41, sur les irrecevabilités résultant du partage entre la loi et le règlement, soit l’article 45, qui a fait l’objet d’une abondante jurisprudence du Conseil constitutionnel sur ce que l’on appelle les « cavaliers législatifs » et la fameuse règle « de l’entonnoir », métaphores qui nous sont devenues familières… Nous sommes alors en présence d’un véritable fondement constitutionnel des restrictions à l’exercice du droit d’amendement. Pas avec l’article 44 de la Constitution ! La loi organique ne peut en aucun cas restreindre le pouvoir d’amendement dont dispose le Gouvernement. Et c’est heureux pour lui, madame la ministre, car, avec raison, il ne souhaiterait certainement pas qu’à d’autres occasions l’on cherche à restreindre son droit d’amendement.

De toute façon, on ne peut pas interpréter cette disposition de cette manière. À mon sens, il s’agit d’un neutron législatif : or, depuis bien longtemps, le Conseil constitutionnel a fait le ménage parmi les neutrons législatifs. Lorsqu’il estime que telle disposition d’une loi organique ou d’une loi ordinaire n’a pas de fondement dans la norme supérieure et n’énonce aucune règle de droit, lorsqu’il juge qu’il s’agit simplement – et je conclus par ce par quoi j’ai commencé – d’un discours politique mis en forme juridique, mais sans substance juridique, alors il annule.

J’ai essayé de convaincre la commission mixte paritaire que, dans l’intérêt même du Gouvernement, il vaudrait mieux qu’il évite une décision du Conseil constitutionnel qui lui serait défavorable, en renonçant purement et simplement à aborder cette question dans le projet de loi organique qu’il nous présentait. Il n’a pas été possible d’obtenir satisfaction sur ce point.

Vous aurez donc l’éphémère satisfaction d’obtenir de l’Assemblée nationale ce que vous voulez en obtenir, madame la ministre. Le Conseil constitutionnel ne l’entendra certainement pas de cette oreille !

La parole est à Mme la garde des sceaux.

J’entends votre argumentation, monsieur le rapporteur, mais l’article 9 dans la rédaction que nous proposons tire bien son fondement constitutionnel de l’article 34 de la Constitution ainsi que de son article 47 relatif aux lois de finances. Ce sont ces articles de la Constitution qui fondent notre rédaction.

L’article 44 de la Constitution concernant le droit d’amendement que j’ai cité a, lui, pour seul objet d’assurer le respect de l’article 40 de la Constitution en l’espèce. Il vient donc seulement conforter, au surplus, le raisonnement que nous tenons.

Le Conseil constitutionnel tranchera, bien sûr ; nous verrons bien dans quel sens…

En effet, madame la garde des sceaux, le Conseil constitutionnel tranchera.

Pour l’heure, je mets aux voix l'amendement n° 2.

J'ai été saisi d'une demande de scrutin public émanant du groupe CRC.

Je rappelle que l'avis de la commission est défavorable.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J'invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

Voici, compte tenu de l’ensemble des délégations de vote accordées par les sénateurs aux groupes politiques et notifiées à la présidence, le résultat du scrutin n° 143 :

Nombre de votants335Nombre de suffrages exprimés302Pour l’adoption8Contre 294Le Sénat n'a pas adopté.

Je mets aux voix l'article 9.

Chapitre IV

Renforcement des obligations de publicité de la « réserve ministérielle »

L'amendement n° 3, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

I. – Rédiger ainsi cet article :

Le Gouvernement ne peut attribuer de subventions aux collectivités territoriales et à leurs groupements au titre de la pratique dite de la « réserve ministérielle ».

II. – En conséquence, supprimer le chapitre IV et son intitulé

La parole est à Mme la garde des sceaux.

Nous avions entendu le souhait des parlementaires de supprimer la réserve ministérielle parallèlement à la réserve parlementaire. Par cohérence avec l’amendement précédent, nous proposons de réintroduire la disposition qui supprimait cette pratique.

Quel est l’avis de la commission ?

Nous préférons une réserve ministérielle transparente qui profite à nos collectivités plutôt que plus de réserve du tout !

En conséquence, la commission est défavorable à cet amendement.

Je mets aux voix l'amendement n° 3.

Je mets aux voix l'article 9 bis.

TITRE II BIS

DISPOSITIONS RELATIVES AUX OBLIGATIONS DÉCLARATIVES

L'amendement n° 4, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Rédiger ainsi cet article :

Les articles 9 et 9 bis ne sont pas applicables aux crédits ouverts avant l'exercice 2018.

La parole est à Mme la garde des sceaux.

Je retire cet amendement, monsieur le président.

L'amendement n° 4 est retiré.

Je mets aux voix l'article 13.

Les autres dispositions du projet de loi organique ne font pas l'objet de la nouvelle lecture.

Personne ne demande la parole ?…

Je mets aux voix, dans le texte de la commission, l'ensemble du projet de loi organique pour la confiance dans la vie politique.

En application de l'article 59 du règlement, le scrutin public ordinaire est de droit.

Il va y être procédé dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J'invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

Voici, compte tenu de l’ensemble des délégations de vote accordées par les sénateurs aux groupes politiques et notifiées à la présidence, le résultat du scrutin n° 144 :

Nombre de votants332Nombre de suffrages exprimés309Pour l’adoption306Contre 3Le Sénat a adopté.

Madame la ministre, mes chers collègues, je constate que le Sénat a épuisé son ordre du jour pour la session extraordinaire.

Nous aussi…

Mme Catherine Procaccia. …sommes épuisées !

M. le président du Sénat prendra acte de la clôture de cette session lorsque nous aurons reçu le décret de M. le Président de la République portant clôture de la session extraordinaire du Parlement.

Cette information sera publiée au Journal officiel et sur le site internet de notre assemblée.

Sauf élément nouveau

Installation du bureau d’âge.

Ouverture de la session ordinaire 2017-2018.

Allocution du président d’âge.

Scrutin secret à la tribune pour l’élection du président du Sénat.

Fixation du calendrier de la suite du renouvellement des instances du Sénat.

Je souhaite d’excellentes vacances à tous !

Personne ne demande la parole ?…

La séance est levée.