Séance en hémicycle du 18 juin 2019 à 14h30

Le compte rendu intégral de la séance du jeudi 13 juin 2019 a été publié sur le site internet du Sénat.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté.

Mes chers collègues, j’ai reçu de M. le Premier ministre communication du décret de M. le Président de la République en date du 17 juin 2019 portant convocation du Parlement en session extraordinaire à compter du 1er juillet 2019.

Le décret vous a été communiqué.

La conférence des présidents, qui se réunira demain à dix-neuf heures trente, établira l’ordre du jour de la session extraordinaire.

Acte est donné de cette communication.

J’informe le Sénat que la commission mixte paritaire chargée d’élaborer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi pour une école de la confiance est parvenue à l’adoption d’un texte commun.

Très bien !

L’ordre du jour appelle la discussion de la proposition de résolution visant à clarifier et actualiser le règlement du Sénat, présentée par M. Gérard Larcher, président du Sénat (proposition n° 458, texte de la commission n° 550, rapport n° 549).

Dans la discussion générale, la parole est à M. le rapporteur.

Monsieur le président, mes chers collègues, c’est une œuvre de longue haleine qui va s’achever aujourd’hui par notre débat et, je l’espère, par l’adoption de ces nouvelles dispositions du règlement du Sénat.

C’est une œuvre de longue haleine dont l’ambition méticuleuse est de rendre notre règlement plus lisible, plus maniable, d’éliminer les scories, de regrouper dans les mêmes articles les dispositions qui s’attachent au règlement des mêmes problèmes, de sorte que vous n’ayez plus à compulser, mes chers collègues, notre règlement pour y rechercher la règle applicable ainsi que les dispositions complémentaires, qui se trouvent parfois dispersées dans l’actuelle présentation.

Cette entreprise de longue haleine a été conduite sous l’impulsion du président du Sénat, qui a naturellement veillé à la fois à la qualité et à la bonne organisation de nos travaux, mais aussi à ce que toutes les concertations nécessaires aient lieu avant qu’il ne dépose cette proposition de résolution.

Nous engageons ce débat selon des modalités qui sont nouvelles, puisque c’est la première fois que la discussion sur l’évolution du règlement du Sénat se fait en partie selon la procédure nouvelle de la législation en commission. À la demande du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, un certain nombre de dispositions seront toutefois débattues en séance.

Les réformes du règlement du Sénat ont toujours été inspirées par notre tradition de pluralisme sénatorial. Aussi sont-elles presque toujours assez consensuelles. J’ai pu vérifier, en auditionnant tous les présidents de groupe et tous les présidents de commission, que c’était une fois de plus le cas pour cette proposition de résolution. Je m’en réjouis, car nous sommes tous témoins des difficultés que, dans d’autres assemblées, la modification du règlement peut susciter entre les différents groupes.

Nous sommes, il est vrai, beaucoup plus avancés que l’Assemblée nationale dans la modernisation de nos procédures. Je me réjouis de constater que beaucoup de dispositions adoptées au cours des années récentes, notamment ce qu’il est convenu d’appeler la « réforme Larcher » de 2015, ont constitué une source d’inspiration pour celle-ci : législation en commission, contrôle du respect du domaine de la loi et du règlement, droit de réplique pendant les questions d’actualité au Gouvernement. Le Sénat peut être fier de ses initiatives qui ont permis d’améliorer nos procédures, tout en respectant les droits des groupes minoritaires et d’opposition, initiatives qui aujourd’hui semblent devoir faire école.

Malgré son volume, le texte que j’ai l’honneur de rapporter présente une portée volontairement limitée et un objectif beaucoup plus humble que les réformes de fond de notre règlement auxquelles nous avons déjà procédé ensemble. Cet objectif a beau être plus modeste, il est tout autant essentiel : il s’agit de clarifier, de simplifier et de codifier, bref de réécrire à droit quasi constant notre droit parlementaire pour le rendre enfin plus lisible.

J’apprécie tout particulièrement de voir disparaître des dispositions du règlement que j’ignorais et qu’il a fallu exhumer pour l’occasion, car elles étaient tombées en désuétude. En cas d’urgence, par exemple, le règlement actuel prévoit que les délégations de vote sont faites « par télégramme », avec l’obligation de transmettre une lettre de confirmation dans les cinq jours. Visiblement, les auteurs de notre règlement ignoraient tout des nouvelles technologies en usage au Sénat !

Notre règlement dispose également que les pétitions sont réunies au sein d’un « feuilleton », qui n’est plus publié depuis de très nombreuses années.

Il mentionne encore des questions orales avec débat, mais celles-ci n’ont plus d’utilité depuis la création des débats d’initiative sénatoriale en 2009.

Enfin, pour les scrutins publics, le règlement actuel prévoit que les secrétaires doivent se réunir – très précisément – dans le couloir droit de l’hémicycle pour les votes « pour » et dans le couloir gauche pour les votes « contre », …

Mme Éliane Assassi. C’est bizarre !

… ce qui n’est pourtant plus le cas en pratique depuis longtemps. Cette disposition n’a donc pas de raison de subsister – n’est-ce pas, madame la présidente Assassi ?

Absolument !

Certaines procédures sont également inutilement complexes, vous en conviendrez. C’est le cas, notamment, des mécanismes de « double annonce », monsieur Sueur, qui président encore à certaines procédures de nomination en séance, tandis que certaines obligations annuelles mériteraient d’être allégées et leur périodicité réduite.

Enfin, il y a parfois dans nos règles une forme de laconisme, de concision, qui peut paraître excessive et déboucher sur une certaine obscurité de nos procédures, lesquelles ne sont fixées qu’au travers de règles coutumières. Loin de vouloir absolument tout figer par des normes écrites, les plus importants de ces usages gagneraient à figurer expressément ou plus explicitement dans notre règlement. Cette révision se fait à droit constant, car ces coutumes s’appliquent déjà effectivement. C’est du droit non écrit qui deviendrait écrit, l’objectif étant d’en trouver la référence dans notre règlement pour que nous sachions mieux à quoi nous en tenir.

Mon travail était déjà largement engagé par les travaux qui l’ont précédé. Je n’ai eu qu’à vérifier que la proposition de résolution se faisait bien à droit constant : j’en atteste. J’ai aussi été très soucieux de respecter l’esprit de cette modification du règlement. Nous pouvons, bien sûr, réfléchir à des évolutions plus profondes, même si celles auxquelles nous avons procédé sont encore très récentes puisqu’elles datent de 2015. Quoi qu’il en soit, si une réforme institutionnelle devait aboutir, il faudrait bien que nous en tirions les conséquences sur notre règlement. Le moment venu, nous aurons à nous poser tout un ensemble de questions. C’est la raison pour laquelle j’ai été très attentif à ne pas changer les équilibres profonds et consensuels qui existent dans nos procédures parlementaires.

J’ai néanmoins proposé quelques apports avec beaucoup de prudence et de précaution. La commission a bien voulu me suivre. C’est ainsi qu’est prévue plus explicitement dans le texte qui vous est soumis l’intervention de la conférence des présidents concernant les droits attribués aux groupes au début de chaque année.

C’est également le sens d’une autre mesure qui tend à préciser et à consacrer le rôle du président de la commission des finances et du président de la commission des affaires sociales dans le contrôle de recevabilité financière ou sociale.

Nous avons aussi intégré la jurisprudence du Conseil constitutionnel – c’est déjà du droit positif, mais ça n’était pas du droit écrit – en ce qui concerne la tenue de jours supplémentaires de séance sur demande du Gouvernement.

Par ailleurs, nous avons procédé à des clarifications techniques de procédure parlementaire concernant le vote par division et la seconde délibération. Nous avons adapté notre règlement à la mise en place du scrutin public électronique, prévue à compter du 1er octobre 2019, et pérennisé la mission de veille contre les « surtranspositions » confiée jusqu’à présent à la commission des affaires européennes à titre expérimental et qui n’a plus à démontrer sa pertinence.

Je tiens, pour conclure, à saluer cet effort utile de clarification de nos règles. Il ne s’agit peut-être que d’une première étape, mais c’est une étape nécessaire. Il était judicieux de ne pas mélanger les genres et de s’appliquer à cet objectif de lisibilité, de maniabilité, de clarté, de modernité de notre règlement, avant d’entreprendre, le cas échéant, une révision plus profonde, qui devra, naturellement, être précédée de nombreuses concertations entre les différents groupes.

La parole est à M. Bernard Buis.

Monsieur le président, mes chers collègues, nous sommes appelés à débattre d’une proposition de résolution visant à clarifier, à simplifier et à actualiser le règlement du Sénat pour le rendre plus lisible.

Outre des modifications rédactionnelles à l’évidence pléthoriques concernant presque les deux tiers des articles de notre règlement, cette proposition de résolution vise trois objectifs.

Elle vise tout d’abord à garantir la lisibilité et l’intelligibilité du règlement intérieur par la simplification et la clarification de la rédaction de certains articles, à l’instar de la règle de l’« entonnoir » ou encore de la procédure des propositions de résolution européenne, ainsi que par le rassemblement systématique des dispositions de nature semblable au sein d’articles ou de chapitres dédiés. Ainsi constate-t-on la création d’un chapitre spécifique aux organismes extraparlementaires ou la création d’un chapitre spécifique à l’organisation des travaux de commission.

Elle vise ensuite à simplifier et à assouplir notre ossature procédurale, en allégeant l’examen en séance publique – je pense notamment à la suppression, pour les procédures de nomination, des mécanismes de « double annonce » en séance publique –, en convertissant certaines obligations réglementaires annuelles en obligations pluriannuelles, à l’image de l’obligation de déclaration comme groupe d’opposition ou minoritaire, et, enfin, en introduisant une pointe de fluidité organisationnelle dans la planification des travaux par la conférence des présidents. Il s’agit en particulier de prévoir l’envoi, par le Premier ministre, des demandes d’inscription à l’ordre du jour prioritaire au plus tard la veille de la réunion de la conférence, ou de consacrer un délai pour la communication des sujets de contrôle.

Elle vise enfin à ajuster de façon bienvenue le cadre réglementaire à la réalité concrète des pratiques sénatoriales, en entérinant une certaine praxis sénatoriale, à l’image des modalités de remplacement d’un membre du bureau ou d’un membre de commission hors session, ou encore de la possibilité pour une commission permanente de nommer plusieurs rapporteurs sur un texte. Il s’agit, en outre, de supprimer des dispositions jugées désuètes ou inappliquées. Je pense au scrutin public ordinaire en cas de doute sur la commission compétente, à la référence aux procès-verbaux, à l’annonce du dépôt en séance des textes législatifs ou encore au dispositif des questions orales avec débat sur des sujets européens.

Surtout, un signe ne trompe pas : cette révision du règlement s’opère à droit quasi constant et suivant une procédure de législation partielle en commission. Voilà bien une preuve, s’il fallait nous en convaincre, que notre outillage réglementaire ne manque pas de souplesse dans ses modalités d’exécution.

Notre groupe fait tout de même valoir quelques réserves de fond.

L’article 8 du règlement est modifié de telle sorte que ce sont désormais les « présidents » et non plus les « bureaux » des groupes politiques qui remettent au président du Sénat la liste des candidats qu’ils ont établie pour siéger dans les commissions permanentes, sans préjudice – cela va sans dire – de la règle de proportionnalité. L’aspect discrétionnaire de la chose, renvoyant le souci de collégialité à une affaire de pratiques, semble, en cela, peu avisé.

La modification de l’article 75 bis vise, quant à elle, à supprimer le temps de parole de « deux minutes et demie » prévu pour les questions d’actualité au Gouvernement, renvoyant sa fixation « temporelle » à la conférence des présidents. Nous doutons encore de l’opportunité d’une telle mesure.

Nous aurions enfin souhaité apporter quelques utiles précisions sur le cadre applicable aux commissions d’enquête sénatoriales. L’affaire Benalla a révélé une pratique peu conforme à l’esprit transpartisan qui caractérise d’ordinaire une enquête sénatoriale. En effet, les membres de la commission des lois auraient sans doute apprécié de prendre connaissance, avant la levée de l’embargo médiatique, du rapport sur la base duquel ils étaient appelés à se prononcer.

En dépit de ces quelques remarques, notre groupe apporte son soutien à cette révision.

Merci !

La parole est à Mme Éliane Assassi.

Monsieur le président du Sénat, cette réforme du règlement que vous nous présentez intervient dans un contexte pour le moins agité sur le plan institutionnel.

L’incertitude est grande concernant l’avenir du projet de réforme constitutionnelle du Président de la République et des projets de loi organique et ordinaire qui l’accompagnent. Si le retrait de l’inscription dans la Constitution d’un recul important concernant les droits du Parlement est un acquis, le fait de renvoyer ces modifications aux règlements des assemblées ne nous rassure pas.

Le débat qui vient de se dérouler à l’Assemblée nationale, la réforme de son règlement votée – c’est une première ! – par la seule majorité, soulignent que les mauvais coups annoncés et portés durant un temps par Emmanuel Macron peuvent venir d’ailleurs.

Cette réforme menée à l’Assemblée nationale confirme les violences faites au droit d’expression en matière tant de droit d’amendement que de temps de parole, là-bas, au Palais-Bourbon, comme ici, au Sénat. Limitation sans fin du temps de parole, rabougrissement du droit d’amendement, anéantissement de la possibilité de déposer des propositions alternatives et confinement de la séance publique au strict nécessaire : tout cela n’augure rien de bon pour l’avenir du pouvoir législatif.

Ce qui fait la force des assemblées, c’est le débat, c’est la participation à l’élaboration de la loi, c’est le droit de modifier, voire de repousser, les propositions gouvernementales. Un Parlement qui ne débat plus, qui ne met pas en évidence la confrontation des idées, qui ne pousse plus la population à la réflexion en présentant des arguments bien étayés est un Parlement moribond ! Une démocratie qui perd son socle parlementaire est une démocratie vacillante, au bord du précipice.

Pour tout vous dire, mes chers collègues, je ne comprends pas cette course à l’efficacité, chère au président Macron, mais relayée ici par la majorité. Les contradictions se multiplient d’ailleurs. Mercredi dernier, monsieur le président du Sénat, vous vous êtes inquiété, à juste titre, de la généralisation de la procédure accélérée pour l’examen des projets de loi et du recours aux ordonnances. Mais ne croyez-vous pas que la pression de l’exécutif est d’autant plus efficace que les assemblées se démunissent elles-mêmes de leur capacité d’exister, de peser, de faire respecter la Constitution ?

Exactement !

Cet aveuglement est incompréhensible, à moins de supposer qu’il existe un accord sur le fond entre l’ensemble des partisans de l’ordre libéral qui exige l’affaiblissement des pouvoirs du Parlement, institution considérée comme un obstacle à l’expansion de l’économie mondialisée.

N’exagérons rien !

Le Sénat qui a pourtant su montrer son utilité, sans doute du fait de son rapport étroit avec les préoccupations locales, peut se ressaisir et envoyer le signal que le Parlement dans notre République ne doit pas se désarmer. Or son arme, c’est le droit de s’opposer et celui de proposer !

La réforme que vous nous présentez serait à droit quasi constant.

Tout à fait !

Le terme « quasi » signifie néanmoins que des modifications sont apportées.

Simple honnêteté intellectuelle…

Nous estimons que c’est dans le domaine des irrecevabilités que l’évolution est marquante. Sur le fond, n’est-il pas curieux d’assister à l’automutilation de ses prérogatives par une assemblée elle-même ?

Il fut un temps, pas si lointain, où la majorité sénatoriale résistait à l’extension infinie des irrecevabilités. MM. Arthuis et Marini, tous deux anciens présidents de la commission des finances et anciens rapporteurs généraux du budget, n’ont-ils pas proposé eux-mêmes d’abroger l’article 40 de la Constitution, ouvrant la voie à une plus grande capacité d’initiative financière du Parlement ?

M. Hyest, rapporteur de la commission des lois sur le projet de révision constitutionnelle de 2008, ne s’est-il pas opposé avec ses collègues au transfert aux présidents des assemblées de la mise en œuvre de l’article 41 de la Constitution, c’est-à-dire l’irrecevabilité dite « réglementaire » ? M. Hyest, pour défendre l’amendement visant à supprimer cette extension de l’irrecevabilité, déposé par la commission des lois du Sénat, déclarait dans son rapport : « Par ailleurs, on ne peut écarter que cette irrecevabilité, dès lors qu’elle serait soulevée à l’initiative des présidents des assemblées, soit appliquée lors du dépôt des amendements […] Le droit d’expression des parlementaires en serait affecté. »

Monsieur le président-rapporteur de la commission des lois, pourquoi ce que votre illustre prédécesseur affirmait il y a dix ans ne serait-il plus d’actualité aujourd’hui ? S’agit-il de faire des concessions au nouveau monde de M. Macron, celui de la start-up nation ?

La proposition du président Larcher fait entrer pleinement dans le règlement une conception particulièrement extensive de l’irrecevabilité, qui met en péril le droit d’amendement. En effet, les amendements seraient de plus en plus réduits à des commentaires de projets de loi et ne seraient plus que cela.

Nous soulignerons également, lors de la présentation de nos amendements, l’extension de la règle de l’entonnoir, qui, selon notre interprétation, pourrait devenir la règle dès la première lecture. Plusieurs présidents de groupe ont pourtant protesté contre ce développement des irrecevabilités qui tue le débat et désorganise la séance publique elle-même, comme nous le verrons tout à l’heure lors de l’examen du projet de loi de transformation de la fonction publique. J’espère qu’ils soutiendront notre démarche.

Pourquoi se précipiter ainsi, monsieur le président ? Pourquoi graver dans le marbre du règlement des dispositions qui limitent encore nos pouvoirs de parlementaires ?

J’évoquais l’incertitude du contexte. Pourquoi ne pas attendre confirmation ou infirmation de la réduction du nombre de parlementaires, autre grande menace contre nos assemblées, pour modifier un règlement qui devra tenir compte de cette éventuelle évolution ? Pourquoi cette précipitation ?

Nous avons voulu cette discussion en séance publique, car l’heure est au redressement du Parlement et non à son avilissement.

Nous sommes porteurs de propositions et nous souhaitons qu’elles soient examinées au grand jour et ne restent pas confinées à une salle de commission.

En tout état de cause, si nos propositions de défense des droits du Parlement sont repoussées, nous ne voterons pas cette proposition de résolution, car elle valide et aggrave l’état existant.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

Monsieur le président du Sénat, je veux tout d’abord saluer votre initiative, vous qui nous proposez une nouvelle écriture du règlement, lequel, mes chers collègues, est notre bien commun et régit l’activité parlementaire au Sénat. Il était nécessaire de faire évoluer un certain nombre de rédactions, comme l’a très bien dit notre président-rapporteur, Philippe Bas.

Il est vrai que la réforme constitutionnelle, dont on peut penser qu’elle est menacée ou risque de ne jamais avoir lieu, serait utile, y compris pour le fonctionnement du Sénat et de l’Assemblée nationale. Je rejoins Mme Assassi lorsqu’elle considère inacceptable – vous-même l’avez dit, monsieur le président du Sénat – que la procédure d’urgence soit, de fait, la procédure commune et généralisée. Il faudrait, pour le moins, que la conférence des présidents d’une assemblée puisse, dans un certain nombre de cas, s’opposer à ce que le Gouvernement impose la procédure d’urgence.

Le Sénat et l’Assemblée nationale ont vécu de très nombreuses années durant lesquelles la navette, la double lecture, était la règle, ce qui permettait de bien travailler et de peaufiner l’écriture des textes. Et cela fonctionnait – vous vous en souvenez, monsieur le président –, avec des explications de vote ou des présentations d’amendements qui duraient cinq minutes. Je ne sais pas comment nous faisions alors. Sans doute y avait-il moins de lois. Peut-être faudrait-il que de nouveau il y en ait un peu moins…

De même, s’agissant des propositions de loi, je ne me résous pas à ce temps perdu, à ce gâchis de travail parlementaire induit par le fait qu’une proposition de loi adoptée par une assemblée ne parvient que très rarement – ce fut le cas pour les trois quarts des propositions de loi examinées par notre commission des lois au cours des dernières années ! – à être inscrite à l’ordre du jour de l’autre assemblée.

Eh oui !

Il serait sage de prévoir, comme l’avait suggéré un ancien président de la commission des lois, qu’une proposition de loi adoptée par une assemblée soit nécessairement examinée par l’autre assemblée dans l’année qui suit ; à défaut se poserait une grande difficulté. Certaines mesures, tout à fait nécessaires, n’arrivent jamais jusqu’à l’Assemblée nationale quand bien même elles ont été adoptés ici à l’unanimité !

Eh oui !

C’est vrai !

Comment s’en sortir ? J’ai trouvé la solution – je ne suis d’ailleurs pas le seul –, laquelle consiste à transformer une proposition de loi en amendement.

Ah !

Or, de par la nouvelle jurisprudence relative à l’article 45 de la Constitution, alors que nous n’avons pas d’autre moyen pour inscrire dans la loi des dispositions figurant dans une proposition de loi, souvent adoptée à l’unanimité par le Sénat, que de les déposer sous la forme d’un amendement, celui-ci est retoqué sur le fondement dudit article.

Faudra-t-il en revenir à ce que nous avons connu jadis, c’est-à-dire aux propositions de loi et projets de loi « portant diverses dispositions » d’ordre social, ou relatives aux collectivités locales, ou encore d’ordre financier ? Dans ce cas en effet, l’objet du texte étant divers, l’article 45 ne s’applique pas.

Il faut trouver une solution parce qu’il n’est pas acceptable que l’initiative parlementaire soit ainsi dévoyée et que l’on ne puisse pas faire aboutir les propositions de loi qui sont déposées.

Je souhaite revenir sur quelques autres points. Je vous remercie tout d’abord, monsieur le rapporteur, d’avoir bien voulu intégrer dans cette proposition de résolution le dispositif que j’avais présenté avec notre collègue Franck Montaugé dans le cadre d’une précédente proposition de résolution. Celui-ci, qui a été validé par le Conseil constitutionnel, prévoit ainsi que le rapporteur d’un texte le demeure après l’adoption et la promulgation de ce dernier, jusqu’à la fin du mandat, et qu’il peut être remplacé après cette échéance par un autre rapporteur désigné par la commission.

Quel en sera l’effet concret ? Il n’y aura pas forcément des rapports ou des communications à n’en plus finir. Le rapporteur aura simplement l’obligation, chaque année, de vérifier que les décrets et arrêtés prévus ont bien fait l’objet d’une publication. S’il apparaît au bout de deux ans que la plupart des décrets n’ont pas été publiés – vous le savez, je n’invente rien ! –, alors le président de la commission invitera le ministre concerné à rendre des comptes devant la commission.

Il s’agira donc pour nous d’avoir une attitude extrêmement active en matière d’application des lois. Nous avons beau être toujours très heureux de voter une loi, si celle-ci, pendant plusieurs années, ne s’applique pas, alors nous n’obtenons pas le résultat que nous recherchions.

J’aurai l’occasion de revenir lors du débat sur la question des commissions d’enquête.

Il serait souhaitable, à la lumière d’une commission d’enquête récente, de poser comme règle le caractère public des auditions au sein de telles commissions. Je proposerai dans un amendement que la commission d’enquête elle-même puisse décider le huis clos si des circonstances ou des considérations d’ordre personnel le justifient.

Le fait que les commissions d’enquête agissent, travaillent, auditionnent en toute transparence constitue selon moi un acquis, et personne ne comprendrait désormais que l’on revînt en arrière.

Je voudrais exprimer quelques regrets s’agissant de la partie du texte qui a été examinée en commission.

Il aurait ainsi été sage d’appliquer à nos collègues représentant les Français de l’étranger les règles dont bénéficient les sénateurs des outre-mer, notamment en termes de contraintes liées à la présence lors des votes. Ils sont en effet pratiquement dans la même situation. Nos collègues représentant les Français de l’étranger, et en particulier Mme Claudine Lepage, que je salue, le demandent. Il eût été très positif de reprendre cette disposition ; mais comme l’article concerné est issu d’une procédure de législation en commission, nous n’y reviendrons pas.

De la même manière, il serait sage de revoir l’ordre d’examen des motions de procédure dans le cas d’une proposition de loi référendaire. Il semble que l’article 11 de la Constitution de 2008 ait été prévu pour ne pas servir, car il est difficilement envisageable qu’il soit utilisé… Nous verrons !

Quoi qu’il en soit, l’ordre des motions, sur lequel nous reviendrons lors de l’examen des amendements, peut être déterminant à cet égard.

Enfin, notre règlement comporte des dispositions relatives aux collaborateurs des parlementaires. J’ai proposé lors de l’examen en commission – nous n’y reviendrons donc pas, c’est pourquoi j’évoque ce point à la tribune – un amendement tendant à rédiger ainsi l’article 102 bis du règlement : « Les sénateurs peuvent employer sous contrat de droit privé des collaborateurs qui les assistent dans l’exercice de leurs fonctions, à l’exclusion de toute autre tâche, et dont ils sont les employeurs directs. […] ». J’insiste sur les mots « à l’exclusion de toute autre tâche ».

Cet amendement qui me paraît de bon sens – l’histoire récente montre qu’il ne serait pas totalement inutile ! – n’a pas été retenu par la commission. Je n’ai toujours pas compris pourquoi.

Nous aurons l’occasion d’en discuter !

Car si cela va sans dire, monsieur le rapporteur, il est des circonstances dans lesquelles cela va mieux en le disant. Ce serait une protection tant pour les sénateurs que pour leurs collaborateurs qu’il fût clairement écrit que ceux-ci ont pour tâche d’assister les sénateurs dans l’exercice de leurs fonctions, à l’exclusion de toute autre tâche.

M. le président. La parole est à M. Jean-Claude Requier.

Monsieur le président, mes chers collègues, comme l’a rappelé le président-rapporteur Philippe Bas lors de la présentation de son rapport et de l’examen selon la procédure de législation en commission, le texte que nous examinons aujourd’hui est de faible portée politique. Il procède simplement du souhait du président du Sénat d’expurger notre règlement de références obsolètes, dont certaines sont des survivances de la IIIe République.

Je ne doute pas que les plus historiens d’entre nous verront disparaître avec un peu de nostalgie les références aux « télégrammes » et aux « feuilletons », lesquels n’avaient alors rien à voir avec Dallas ! C’était la grande époque du parlementarisme, qui a coïncidé avec le développement des progrès techniques ayant soutenu la croissance et la mondialisation au siècle dernier, que l’on pense à la construction de grands réseaux câblés à travers le monde ou à l’établissement du réseau de pneumatiques dans Paris. Leur développement ne s’est pas fait sans heurts. Ces histoires ne doivent pas être oubliées et sont porteuses de nombreuses leçons pour les nouvelles générations chargées de promouvoir les innovations futures.

D’autres suppressions proposées, comme celle des questions orales avec débat remplacées par les débats d’initiative parlementaire, soulignent la capacité de notre Haute Assemblée à se rénover, servant souvent de modèle à l’Assemblée nationale. Bien que des marges d’évolution demeurent, les questions qui agitent aujourd’hui nos collègues députés ont depuis plus longtemps trouvé des réponses apaisées ici, qu’il s’agisse de la régulation du temps de parole en séance publique ou de l’allégement de la procédure parlementaire pour l’examen des réformes consensuelles. L’application de la procédure de législation en commission, la PLEC, à cette réforme du règlement en est le parfait exemple.

Pour autant, et je l’évoquais à l’instant, certaines dispositions de notre règlement pourraient être remises en discussion sur le fond dans les mois à venir, comme le président du Sénat s’y était engagé lors de la préparation de la réforme institutionnelle.

Nous allons le voir, certains de nos collègues souhaitent les aborder dès à présent. Le président Bizet a par exemple exprimé sa volonté, au nom de la commission des affaires européennes, de renforcer le rôle d’alerte de cette dernière.

Mais je pense, d’abord, aux procédures d’application des règles d’irrecevabilité. Elles contraignent fortement notre capacité d’action et ne sont pas suffisamment motivées, donc prévisibles. De façon générale, chaque fois que le Sénat cherche à se montrer vertueux dans la rationalisation de son activité parlementaire, il s’instaure une asymétrie de prérogatives entre lui et le Gouvernement, ou entre lui et l’Assemblée nationale.

C’est le cas en matière de recevabilité des amendements, alors que la politique de l’Assemblée nationale en la matière donne à nos collègues de plus grandes marges de manœuvre, quand bien même leurs initiatives sont ensuite censurées par le Conseil constitutionnel. Il n’en demeure pas moins que leurs propositions demeurent inscrites au compte rendu et peuvent nourrir les réflexions futures du législateur.

C’est également le cas en matière de règles régissant le dépôt d’amendements, tandis que les sénateurs souffrent de délais plus contraints que le Gouvernement et tandis que la procédure accélérée est progressivement devenue la norme. Si, dans un premier temps, le parlementarisme rationalisé a fait ses preuves, je crois que, avec l’adaptation continue des pratiques parlementaires au nouveau cadre constitutionnel, il a échoué à améliorer la qualité de la loi, ce qui devrait pourtant être le premier des objectifs à rechercher. Des modifications du règlement pourraient être envisagées pour pallier ces limites, en faisant par exemple plus strictement observer le délai de réflexion de deux semaines entre l’examen en commission et l’examen en séance.

Certains considèrent que le poids des lobbies et la porosité du Parlement à leur endroit est le premier responsable de cette dégradation législative. J’en fais une autre lecture. Je pense en effet que les réponses législatives aux problèmes concrets que rencontrent nos concitoyens pâtissent davantage des tentatives de contournement de règles d’irrecevabilité trop rigides et du rythme d’examen dorénavant extrêmement, voire trop, soutenu, amplifié depuis le passage au quinquennat. Ces deux contraintes combinées dégradent considérablement notre capacité d’analyse et de formulation de solutions.

Enfin, d’autres sujets pourraient être abordés à droit constitutionnel constant : le renforcement des droits des groupes minoritaires ou d’opposition notamment, avec l’introduction de la possibilité de leur attribuer le rapport lors de l’examen d’une proposition de loi déposée dans le cadre de leur ordre du jour réservé, comme je l’avais proposé.

Enfin, tant l’affaire Fillon que l’évolution des rapports institutionnels, plaçant le Sénat en situation de « seul pouvoir constitutionnel non aligné », pour reprendre les mots du président Bas, ont ouvert la question des moyens humains mis à la disposition des parlementaires. Aux côtés de l’administration parlementaire, les collaborateurs dont nous nous entourons pourraient être ainsi mieux associés à nos travaux. Le groupe du RDSE porte ce sujet depuis longtemps.

Nous avons conscience qu’il ne s’agit pas là du meilleur véhicule pour débattre de toutes ces questions : il n’a pas été conçu comme tel. Nous resterons donc dans une attitude d’écoute attentive aux propositions des uns et des autres, sans dévier de l’objectif initial. À moyen terme, si l’ajournement de la réforme institutionnelle sine die écarte la nécessité d’adapter nos règles de fonctionnement intérieures à l’évolution de notre loi fondamentale, il ne devrait pas retarder ces débats que beaucoup d’entre nous jugent vitaux pour l’avenir du parlementarisme.

Le groupe du RDSE soutiendra cette proposition de résolution.

M. le président. La parole est à M. Jean-François Longeot.

Monsieur le président, mes chers collègues, qu’il s’agisse de la suppression de la référence aux procès-verbaux qui n’existent plus depuis mars 2009 ou encore de celle des questions orales avec débat qui, elles non plus, n’existent plus depuis la même année et la création des débats d’initiative sénatoriale, il était temps de dépoussiérer notre règlement.

Je salue donc la proposition de résolution qui nous est présentée aujourd’hui par le président Larcher, car j’estime qu’elle est de bon sens.

Cette proposition de résolution répond à des objectifs que je trouve particulièrement pertinents. Car l’application du triptyque visant à rendre plus lisible et plus facile d’accès le règlement, à simplifier et alléger certaines procédures, de même qu’à codifier des pratiques préexistantes et supprimer des dispositions obsolètes ou inappliquées, me semble d’une double utilité.

Tout d’abord, il s’agit d’améliorer à droit « quasi constant » le travail quotidien du Sénat. C’est en quelque sorte notre « acte II » des réformes Larcher, traduisant la constance et la cohérence de la présente proposition de résolution qui fait écho à celle de 2015 sur la réforme des méthodes de travail du Sénat, dans le respect du pluralisme, du droit d’amendement et de la spécificité sénatoriale.

Par la suite, il s’agit de montrer l’exemple en n’appliquant rien de moins que des objectifs de valeur constitutionnelle d’accessibilité, d’intelligibilité et de clarté de notre règlement auprès de nos concitoyens. Je l’évoquais, la résolution de 2015 avait pour objectif de rendre le Sénat plus présent, plus moderne et plus efficace. C’est également l’objet de la discussion de ce jour.

Un Sénat plus présent, c’est un Sénat qui pérennise la mission de veille contre les surtranspositions, mission confiée à la commission des affaires européennes.

Un Sénat plus moderne, c’est un Sénat qui adapte son règlement à la mise en place du scrutin public électronique, prévue à compter du 1er octobre prochain.

Un Sénat plus efficace, c’est un Sénat qui allège la séance publique, facilite la planification des travaux par la conférence des présidents, ou encore intègre des règles relevant de la pratique.

Cet utile effort de clarification supprime des dispositions qui recueillaient un large et rare consensus politique quant à leur obsolescence, qu’il s’agisse des délégations de vote « par télégramme » ou des pétitions réunies au sein d’un « feuilleton » qui n’est plus publié depuis de nombreuses années. Comment, par ailleurs, ne pas soutenir la suppression d’une mesure découverte lors de l’examen de cette proposition de résolution, selon laquelle, lors des scrutins publics, les secrétaires doivent se tenir dans le couloir droit de l’hémicycle pour les votes « pour » et dans le couloir gauche pour les votes « contre » ?

De telles dispositions sont anachroniques et leur suppression est la bienvenue.

Je tiens également à saluer le travail exemplaire de la commission des lois, dont le rapporteur a soutenu les propositions de nombreux collègues – ils ont vu leurs amendements adoptés et intégrés –, accueillant avec bienveillance les contributions diverses à l’amélioration et la modernisation de notre charte commune.

Nous pouvons être fiers de l’exemplarité avec laquelle se sont tenus des échanges inscrits dans la tradition du pluralisme sénatorial et ne donnant pas lieu à de bruyantes et contre-productives postures. Je tiens à me féliciter de la méthode, avec une consultation constructive de tous les groupes politiques en amont, ainsi que des échanges nourris entre le rapporteur et l’ensemble des présidents de groupe et de commission pour s’assurer de l’absence d’objections à cette révision et recueillir leurs suggestions bienvenues.

Cette résolution sort enrichie de débats constructifs, qu’il s’agisse des droits attribués aux groupes au début de chaque année, des précisions quant au contrôle de recevabilité financière ou sociale, mais également des conditions de travail de nos collaborateurs, avec la pérennisation d’une cellule d’écoute et d’accueil pour assurer un travail parlementaire juste et équilibré.

Faire évoluer le Sénat et son fonctionnement au quotidien, c’est améliorer son image et participer d’une plus grande transparence de son fonctionnement et de son apport non négligeable au travail parlementaire. Vous le savez, notre institution est parfois la mal-aimée de la République, car incomprise, critiquée car à l’écart de la politique médiatique, celle-là même qui se trouve être à bout de souffle et ne convient plus à nos concitoyens.

Loin d’une institution obscure, cette proposition de résolution donne les moyens de faciliter et simplifier le travail parlementaire. Loin d’une institution sclérosée, cette proposition de résolution illustre une institution qui se donne les moyens de la transparence et de la modernisation.

D’ailleurs, je constate que plusieurs innovations issues de la « réforme Larcher » de 2015 ont inspiré nos collègues de l’Assemblée nationale, qu’il s’agisse du contrôle du respect du domaine de la loi et du règlement, de la législation en commission. Le Sénat peut être assurément fier de ses initiatives qui ont permis d’améliorer nos procédures tout en respectant les droits des groupes minoritaires et d’opposition.

Si, dans un second temps, des modifications de fond plus substantielles sont envisageables, en écho aux réformes institutionnelles à venir, cette proposition de résolution traduit un exercice consensuel et pragmatique de remise en cause constructive et d’améliorations textuelles qui rendront, j’en suis convaincu, le travail parlementaire encore plus efficace.

Le groupe Union Centriste votera assurément en faveur de ce texte.

La parole est à M. Claude Malhuret.

On veut un aussi bon discours que la dernière fois !

Le sujet d’aujourd’hui est plus technique !

Ne perdez pas vos bonnes habitudes !

Monsieur le président du Sénat, en avril dernier, après avoir consulté tous les groupes politiques, vous avez déposé une proposition de résolution visant à clarifier et à actualiser le règlement de notre assemblée.

En effet, mes chers collègues, la sédimentation de ses dispositions au fil des années – pour ne pas dire des Républiques – rend souvent notre règlement difficile d’accès, se traduisant par des règles éparses, des mesures parfois totalement obsolètes ou encore des procédures inutilement complexes.

Texte très technique, cette proposition de résolution modifie une centaine d’articles de notre règlement – soit presque les deux tiers du nombre total d’articles qu’il contient – et tend à créer une vingtaine d’articles nouveaux.

Cette proposition de résolution répond à un triple objectif, qui se caractérise par son aspect à la fois simple et pragmatique : clarifier, simplifier et codifier.

Clarifier, tout d’abord, en rendant plus lisible et plus facile d’accès le règlement du Sénat ; simplifier, ensuite, en allégeant certaines procédures en séance publique, en rendant pluriannuelles certaines obligations annuelles ou encore en facilitant la planification des travaux par la conférence des présidents ; codifier, enfin, des pratiques préexistantes ou résultant de la conférence des présidents, mais également supprimer des dispositions obsolètes ou inappliquées.

Je tiens à saluer, à cette tribune, le travail du rapporteur et président de la commission des lois, notre collègue Philippe Bas, qui, pleinement respectueux de la démarche lancée par le président Gérard Larcher, a tenu à en conserver l’esprit et n’a donc pu retenir les amendements qui tendaient à proposer des innovations ou des évolutions trop éloignées de nos méthodes de fonctionnement actuelles.

Dans ce cadre, je me félicite de ce que la commission ait prévu plus explicitement l’intervention de la conférence des présidents concernant les droits attribués aux groupes au début de chaque année, pour lui permettre d’examiner avec souplesse leur situation, notamment si des modifications importantes intervenaient en cours d’année parlementaire.

Je me réjouis également que la commission ait consacré et précisé le rôle des présidents des commissions des finances et des affaires sociales dans le contrôle de recevabilité financière ou sociale, et qu’elle ait intégré la jurisprudence du Conseil constitutionnel relative à la tenue de jours supplémentaires de séance sur demande du Gouvernement.

Enfin, je voudrais mettre l’accent sur l’utilité de deux autres dispositions : l’adaptation de notre règlement à la mise en place du scrutin public électronique, prévue à compter du 1er octobre 2019, d’une part, et la pérennisation de la mission de veille contre les surtranspositions confiée à la commission des affaires européennes, d’autre part.

Mes chers collègues, cette proposition de résolution révisant le règlement du Sénat est à droit « quasi constant » : elle procède soit par des modifications de pure forme, soit par des reformulations de fond, soit encore par des harmonisations de régimes ou par l’explicitation de pratiques parlementaires ou de jurisprudences constitutionnelles.

Le groupe Les Indépendants approuve pleinement cet effort utile de clarification et de dépoussiérage de nos règles communes, dont l’initiative revient au président Larcher et qui a bénéficié en commission des apports et des amendements des différents groupes parlementaires.

Nous voterons donc sans réserve ces règles de droit parlementaire applicables au sein de notre assemblée.

M. le président. La parole est à M. François Bonhomme.

Monsieur le président, mes chers collègues, la proposition de résolution qui nous est soumise aujourd’hui est le fruit d’un effort de concertation effectué bien en amont. Ce travail a impliqué l’ensemble des groupes politiques de notre Haute Assemblée.

De prime abord, les changements apportés par cette proposition de résolution peuvent sembler considérables ou substantiels, dès lors qu’elle tend à modifier quasiment les deux tiers des articles du règlement du Sénat et à introduire une vingtaine de nouveaux articles.

Néanmoins, en dépit de son volume, le texte que nous examinons aujourd’hui s’articule autour d’un objectif distinct : celui de permettre à notre règlement de gagner en lisibilité et en cohérence. En effet, en l’état, la sédimentation successive des dispositions, année par année, a rendu ce dernier difficile d’accès, voire quelque peu ésotérique.

À titre d’exemple, les nombreuses règles dispersées en plusieurs chapitres contribuent à en complexifier la compréhension, ce qui n’est jamais bon. C’est notamment le cas des règles relatives à la composition et à la procédure de désignation du Bureau à la proportionnelle, actuellement dispersées entre les articles 2, 3 et 6.

Notre règlement comprend, en outre, un certain nombre de dispositions dont l’obsolescence n’est plus à prouver.

Concernant les délégations de vote, en son article 64, il précise ainsi : « En cas d’urgence, la délégation et sa notification peuvent être faites par télégramme, sous réserve de confirmation immédiate dans les formes prévues ci-dessus. En ce cas, la délégation cesse d’avoir effet à l’expiration d’un délai de cinq jours francs à compter de la réception du télégramme si, dans ce délai, une lettre de confirmation signée du délégant n’a pas été reçue par le Président du Sénat. » On voit sans difficulté le caractère périmé du texte.

En son article 89, le règlement dispose qu’un « feuilleton portant l’indication sommaire des pétitions et des décisions les concernant est distribué périodiquement aux membres du Sénat ». Or il faut sans doute faire appel au souvenir des plus anciens pour trouver trace d’un tel « feuilleton », qui n’a pas été publié au sein de notre assemblée depuis bien longtemps.

Concernant les scrutins publics enfin, en son article 56, le règlement actuel prévoit que « les sénateurs votant “pour” remettent au secrétaire qui se tient à l’entrée du couloir de droite de l’hémicycle un bulletin blanc » et que « les sénateurs votant “contre” remettent au secrétaire qui se tient à l’entrée du couloir de gauche de l’hémicycle un bulletin bleu ». Cela sent bon la IIIe République ! À l’instar du feuilleton portant l’indication sommaire des pétitions, une telle pratique ne s’applique plus depuis un certain nombre d’années.

Il faut, là aussi, remonter à Édouard Herriot…

Un grand homme !

… pour retrouver trace de ces pratiques !

La présente proposition de résolution vise ainsi à clarifier et actualiser le contenu du règlement, afin de concourir à la clarté de la norme parlementaire et d’assurer une meilleure adéquation entre celle-ci et le travail parlementaire tel qu’il est effectué.

Nous accueillons donc favorablement cette proposition de résolution, et ce d’autant plus que la révision proposée se fait – cela a été dit – « à droit “quasi constant”, c’est-à-dire en procédant soit par modifications de pure forme (déplacements, modernisations de style), soit par reformulations de fond (recodifications, clarifications, simplifications), soit encore par des harmonisations de régimes ou l’explicitation de pratiques parlementaires ou de jurisprudences constitutionnelles ».

En effet, les changements ou ajouts opérés ne modifient pas la substance de la procédure parlementaire devant le Sénat. Ces derniers se limitent à reconnaître des usages devenus coutumiers ainsi qu’à clarifier et mettre à jour le règlement, notamment en élaguant des dispositifs devenus manifestement obsolètes. C’est ainsi le cas des articles relatifs aux délégations de vote par télégramme, qui sont remplacés par des dispositions sur le recours aux outils électroniques.

Cette démarche de simplification est donc la bienvenue et je remercie le président Larcher de cet effort salutaire de clarification de nos règles communes, qui est présenté comme une première étape avant d’envisager, dans un second temps – nous l’espérons tout du moins –, des modifications de fond bien plus substantielles.

Je pense que les réformes institutionnelles qui nous occuperont bientôt permettront d’évoquer ces questions et de prolonger nos efforts afin de rendre le travail parlementaire encore plus efficace.

Je ne doute pas que nous aurons, à ce titre, de nombreuses propositions à formuler afin de consolider les outils de contrôle de l’action du Gouvernement et de veiller à ce que les politiques publiques répondent aux attentes de nos concitoyens et de nos territoires.

Pour toutes ces raisons, je voterai donc en faveur de cette proposition de résolution.

La parole est à M. Yves Bouloux.

Madame la présidente, mes chers collègues, la proposition de résolution visant à clarifier et actualiser le règlement du Sénat, que nous examinons cet après-midi, pourrait être un exercice succinct. Il s’agit, tout simplement, de prendre acte des dispositions de clarification et d’actualisation de notre règlement, introduites par le président Gérard Larcher et parfaites par la commission des lois du Sénat.

Comme le président-rapporteur Philippe Bas vient de nous le rappeler, il « s’est […] assuré que cette révision du règlement se fasse bien […] à droit “quasi constant”, c’est-à-dire en procédant soit par modifications de pure forme (déplacements, modernisations de style), soit par reformulations de fond (recodifications, clarifications, simplifications), soit encore par des harmonisations de régimes ou l’explicitation de pratiques parlementaires ou de jurisprudences constitutionnelles ».

Un objectif qui n’est pas sans rappeler, dans un autre registre, celui de la mission Balai, d’après le bien nommé bureau d’abrogation des lois anciennes et inutiles, de notre collègue Vincent Delahaye.

Hasard de calendrier, à l’Assemblée nationale, on débattait également, de façon plus spectaculaire qu’ici, il y a quelques jours, avec des centaines d’amendements déposés, d’une proposition de résolution tendant à modifier le règlement de celle-ci. On voit tout l’intérêt d’un Parlement bicaméral pour le bon fonctionnement de nos institutions, et toute l’importance du travail sénatorial pour l’apaisement du débat public.

Relevons tout de même un élément intéressant de notre débat, en commission la semaine dernière et en séance publique aujourd’hui : le présent texte laisse percevoir, dans cet hémicycle et dans l’autre chambre parlementaire, un vif débat que nous serons amenés à avoir dans le cadre d’une éventuelle future révision constitutionnelle.

J’identifie trois principaux enjeux, qui se manifestent par de petits amendements ou de courtes introductions dans le règlement, mais qui semblent illustrer une tendance profonde au sein de notre institution.

Le premier enjeu est celui de la place et du rôle des collaborateurs de groupe et collaborateurs parlementaires, avec les amendements portés par un certain nombre de nos collègues.

La création récente d’une instance de dialogue social entre sénateurs et collaborateurs ainsi que les premières élections professionnelles à la fin du mois semblent annoncer une affirmation du rôle des collaborateurs dans cette maison. La répartition factuelle du travail entre ceux-ci et les administrateurs doit être l’occasion non pas d’une forme de concurrence entre ces deux catégories d’interlocuteurs du sénateur, mais d’une réaffirmation de la place centrale du sénateur.

Le deuxième enjeu que j’identifie est celui de la place des groupes minoritaires dans les débats et travaux parlementaires. Le droit de ces groupes est un fondement incontournable du bon fonctionnement et de la vivacité de notre démocratie.

Le troisième enjeu est celui du droit d’amendement et la question de la recevabilité financière. J’ai vu passer, en particulier, des amendements visant à pousser la commission des finances à publier des avis motivés pour chaque décision de rejet pour irrecevabilité au titre de l’article 40 de la Constitution. Compte tenu du nombre d’amendements déposés par texte et de l’état de nos finances publiques, nous pourrions plutôt attendre des parlementaires que nous sommes, dans l’exposé des motifs, une meilleure évaluation des amendements et une justification de leur recevabilité ou soutenabilité du point de vue des finances publiques.

Cette question pourrait être posée à l’occasion d’une révision constitutionnelle.

En tout état de cause et de toute évidence, je suivrai l’avis du président et rapporteur Philippe Bas sur ce nouveau règlement.

La parole est à M. René Danesi.

Madame la présidente, mes chers collègues, cette proposition de résolution visant à clarifier et actualiser le règlement du Sénat est la bienvenue. D’autant qu’elle ouvre la possibilité du dépôt ultérieur d’une proposition de résolution complémentaire comprenant des modifications de fond, après une nouvelle concertation avec les représentants des groupes.

La résolution de ce jour et la résolution ultérieure, déjà entrevue par le président Larcher, mettront notre procédure parlementaire définitivement à l’abri d’une révision institutionnelle totalement imprévisible dans le temps et dans ses formes.

Je place ma brève intervention dans cette optique, en soulevant deux points qui nécessitent un débat de fond.

Il s’agit, en premier lieu, de deux motifs d’irrecevabilité de nos amendements.

L’article 45, alinéa 1er, de la Constitution, prévoit que « tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu’il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis ».

Cette disposition est reprise aux articles 28 ter et 48, alinéa 3, du règlement du Sénat. Elle a même fait l’objet d’un vade-mecum, distribué par les services de notre assemblée.

Il ressort de ces dispositions qu’il revient à la commission saisie au fond de se prononcer sur ces cas d’irrecevabilité, appelés « cavaliers ».

L’appréciation du lien d’un amendement avec le texte étant d’ordre politique, elle doit nécessairement faire l’objet d’une réelle discussion en commission.

Pourtant, il semble que cela ne soit pas toujours le cas. Le plus souvent, le sort de l’amendement relève de la prédestination, décidée par les services et le président de la commission. Si l’amendement qui portait de douze à quatorze semaines le délai de l’IVG avait été soumis à la discussion de la commission, celle-ci se serait rendu compte qu’il se rattachait à la loi de façon très ténue et que son objet nécessitait un débat de fond. En conséquence, elle l’aurait fait passer à la trappe au nom de l’article 45, ce qui nous aurait évité un psychodrame en séance publique.

Mais le cas le plus préoccupant concerne l’article 40 de la Constitution, selon lequel « les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique. »

Les articles 28 ter et 45 du règlement du Sénat confient le contrôle de la recevabilité financière à la commission des finances. Ce principe est réaffirmé par la présente proposition de résolution.

Comme précédemment, il ressort de ces dispositions que la recevabilité financière des amendements doit être discutée en commission, c’est-à-dire présentée aux commissaires avec le motif d’irrecevabilité.

Mais, en pratique, tout est décidé par les administrateurs et le président de la commission. Les amendements sont proprement « exécutés » au coin du bois ! Personne n’en entend plus parler puisqu’ils disparaissent de la circulation : ils deviennent les « invisibles du Sénat ».

Pourtant, la discussion en commission de la recevabilité financière des amendements permettrait de limiter l’extension démesurée de l’article 40 de la Constitution par le Sénat. Car l’Assemblée nationale, elle, ne transforme pas l’article 45 en robe de bure et l’article 40 en cilice !

En deuxième lieu, je veux évoquer le contrôle des ordonnances.

Aux termes de l’article 38 de la Constitution, « les ordonnances « deviennent caduques si le projet de loi de ratification n’est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi d’habilitation ».

Comme le Sénat est une assemblée permanente, tous les gouvernements ont pris l’habitude de déposer les projets de loi de ratification sur le bureau de notre assemblée. Les ordonnances étant d’application immédiate, le Gouvernement a ainsi tout le temps devant lui pour faire procéder à la ratification, le plus souvent au moyen d’articles figurant dans des projets de loi à portée générale comme la loi Pacte, ou même, au dernier moment, par voie d’amendement.

Le Parlement, dans ces conditions, n’a ni le temps ni les moyens de contrôler l’usage que le Gouvernement a fait de la délégation de son pouvoir législatif. Il arrive même qu’il n’y ait aucun contrôle du tout, car peu de lois de ratification sont inscrites à l’ordre du jour ès qualités. À l’issue de la session 2017-2018, il y avait ainsi un « stock » de 38 textes en instance.

À l’évidence, il existe là une carence du contrôle de l’action gouvernementale, que nos semaines prévues à cet effet ne comblent pas. Une concertation exigeante est donc à mener avec le Gouvernement pour permettre un contrôle continu des ordonnances, lesquelles devraient d’ailleurs être cantonnées à des sujets techniques, ce qui est loin d’être le cas actuellement.

La parole est à M. le rapporteur.

Je voudrais me réjouir de la qualité de la discussion générale, qui a fait apparaître – je le crois – une très large convergence en faveur de la proposition de résolution que nous présente le président du Sénat, Gérard Larcher.

J’en remercie, mes chers collègues, chacune et chacun d’entre vous. Vous vous êtes exprimés au nom de vos groupes. Vous vous êtes parfaitement inscrits dans le cadre assigné à cet exercice, qui est évidemment limité dans son ambition et sa portée. En effet, il s’agit d’assurer la lisibilité et la maniabilité de notre règlement afin de faciliter le bon déroulement de nos travaux, ce qui ne peut se faire que si le consensus sur les règles que nous appliquons est suffisamment large.

Naturellement, comme on pouvait s’y attendre – et je crois que c’est parfaitement justifié, ne serait-ce d’ailleurs que pour prendre date –, d’autres questions ont été abordées, parmi lesquelles celle des irrecevabilités, qui a « parcouru » de nombreuses interventions à la tribune.

Il s’agit évidemment d’une question délicate sur laquelle, je dois le souligner, nous devons inscrire notre réflexion dans un contexte suffisamment large. Nous nous plaignons nous-mêmes, parce que nos grands électeurs et nos concitoyens nous le disent, que les lois soient trop souvent difficiles de lecture et d’accès pour le justiciable. On a beau dire que nul n’est censé ignorer la loi, la vérité pratique, c’est que la loi est généralement ignorée, tout simplement parce que la loi d’aujourd’hui est devenue obèse et boursouflée. Si l’on aborde le débat sous cet angle, on est généralement d’accord avec l’idée qu’il faut veiller à ce que nos amendements soient suffisamment bien reliés aux textes dont nous débattons.

Cela n’a d’ailleurs nullement pour effet de nous priver de notre pouvoir d’amendement. Songez que, si l’on fait le rapport entre le nombre d’articles des lois votées et celui des projets de loi présentés par le Gouvernement, il faut appliquer, selon les années, un coefficient multiplicateur de 2 à 2, 5 ! Et je prends en compte non pas les modifications d’articles, mais seulement l’ajout de nouveaux articles par amendement. Notre pouvoir d’amendement s’exerce donc heureusement pleinement. Il faut donc garder à l’esprit la dimension réelle du problème qui a été soulevé.

Je voudrais également souligner, s’agissant des irrecevabilités financières sur lesquelles notre collègue René Danesi est revenu à l’instant, que la commission des finances du Sénat est beaucoup moins sévère que celle de l’Assemblée nationale. §Nous bénéficions d’une capacité de dépôt d’amendements recevables du point de vue financier bien plus importante. Je peux vous citer des chiffres pour vous en convaincre : à l’Assemblée nationale, 7 % des amendements sont éliminés pour irrecevabilité financière, contre seulement 5 % au Sénat, ce qui constitue par rapport au nombre d’amendements une différence, en réalité, assez substantielle.

Ces points étant traités, nous aurons à débattre de bien d’autres sujets que vous avez, mes chers collègues, abordés à la tribune. Je vous propose de le faire à l’occasion de l’appel des amendements qui en feront l’objet.

La discussion générale est close.

La parole est à M. Jean-François Longeot, pour une mise au point au sujet d’un vote.

Madame la présidente, je souhaite procéder à des rectifications de vote sur le projet de loi relatif à l’organisation et à la transformation du système de santé pour le compte d’Hervé Maurey : lors du scrutin n° 137, il a été comptabilisé comme ayant voté contre, alors qu’il ne souhaitait pas participer au vote ; lors des scrutins n° 141, 142, 143 et 144, il a été enregistré comme ayant voté contre, alors qu’il souhaitait voter pour.

Acte vous est donné de cette mise au point, mon cher collègue. Elle sera publiée au Journal officiel et figurera dans l’analyse politique du scrutin.

Nous reprenons la discussion de la proposition de résolution visant à clarifier et actualiser le règlement du Sénat.

Nous passons à la discussion du texte de la commission.

Je vous rappelle, mes chers collègues, que vingt articles de ce texte font l’objet d’une procédure de législation en commission. Le vote sur l’ensemble de ces articles est donc réservé jusqu’avant le vote sur l’ensemble de la proposition de résolution.

L’amendement n° 13, présenté par Mme Assassi, M. Collombat, Mme Benbassa et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :

Alinéa 13

Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :

Chaque groupe dispose au moins d’un poste de vice-président ou de questeur.

La parole est à Mme Éliane Assassi.

Nous avons demandé la discussion en séance publique de l’article 1er, car il nous paraît étonnant, voire improbable, de discuter des conditions du renouvellement des plus hautes instances du Sénat au sein de la seule commission des lois. Je me félicite d’ailleurs du nombre de parlementaires qui sont aujourd’hui présents pour débattre de ce texte.

Vous allez me répondre, monsieur le président Bas, que nous sommes à droit constant ou quasi constant. Mais une telle affirmation ne tient pas compte de la volonté des parlementaires et des groupes de faire débattre de propositions par l’ensemble du Sénat, de déposer des amendements et de pouvoir les voter, quelle que soit notre commission de rattachement.

Le pluralisme, auquel nous sommes très attachés et nous ne sommes pas les seuls – en tout cas, je l’espère –, est une question cruciale pour le fonctionnement démocratique d’une assemblée. Nous considérons que le fait majoritaire s’applique de manière particulièrement excessive ici, comme d’ailleurs à l’Assemblée nationale.

La composition du bureau du Sénat est, à ce titre, caractéristique d’une répartition faite au détriment de l’opposition, en particulier des groupes minoritaires et des petits groupes. Faut-il rappeler qu’un groupe, fût-il faible en nombre, doit affronter l’ensemble de la vie parlementaire – et je crois que mon groupe en est un bon exemple. Cela est particulièrement vrai pour l’activité législative et en séance publique. Il nous paraît donc légitime que chaque groupe qui le souhaite ait droit à un poste de vice-président, fonction dont on connaît l’importance dans la vie démocratique de notre assemblée.

Nous proposons que chaque groupe dispose d’un tel poste ou, si le groupe peut y prétendre, d’un poste de questeur, libérant ainsi un poste de vice-président.

Il s’agit, pour notre groupe, non pas de faire la course aux postes §– nous sommes bien éloignés de cela ! –, mais bien de faire respecter le principe de pluralisme.

Quel est l’avis de la commission ?

Madame Assassi, lorsqu’est appliquée la procédure de législation en commission, tous les sénateurs – j’y insiste –, quelle que soit la commission à laquelle ils appartiennent, peuvent participer aux discussions.

Ils ne peuvent pas défendre les amendements !

Par conséquent, la commission est, pour ce type de procédure, ouverte à l’ensemble les sénateurs.

Pour ce qui concerne votre amendement, la commission en a délibéré ce matin. Nous avons souhaité appliquer la règle démocratique selon laquelle la répartition des fonctions de responsabilité, telles que celles de vice-président et de questeur, se fait à la proportionnelle des groupes, et dépend donc des effectifs de ceux-ci. Cette règle n’est pas nouvelle, mais je comprends que certains groupes, dont le vôtre, puissent avoir à en souffrir. Néanmoins, on ne peut pas changer la règle en fonction des circonstances.

C’est la raison pour laquelle nous avons donné un avis défavorable sur votre amendement, l’autre raison étant bien sûr qu’il s’agit d’un changement de règles de fond, qui aurait d’ailleurs un impact sur la représentation des autres groupes dans les fonctions de vice-président ou de questeur.

La parole est à M. Roger Karoutchi, pour explication de vote.

M. Roger Karoutchi. Je trouve cet amendement tout à fait remarquable !

« Mais »….

Non, pourquoi « mais » ?

Je vais proposer au groupe LR, qui a 145 sénateurs, de créer une petite douzaine de groupes.

Exactement !

M. Roger Karoutchi. Ainsi, nous aurons chacun une vice-présidence ou un poste de questeur, comme j’en rêve depuis longtemps ! Pour le moment, mon groupe n’a pas encore eu cette bonne idée, je pense qu’avec une douzaine de groupes on devrait y arriver !

Vous exagérez…

Plus sérieusement, je pense que l’on pourrait revoir le fameux système D’Hondt, ce qui n’est pas exactement ce que vous demandez. Ce système, d’une complexité assez rare, n’est en réalité pas forcément le plus facile à appliquer. Mais c’est autre chose !

Demander à ce que tout groupe ait un vice-président ou un questeur, sauf à dire qu’il y aura vingt vice-présidents et dix questeurs, me semble quelque peu difficile, puisque, dans le même temps, vous êtes les premiers à dire – et c’est bien normal – que notre Haute Assemblée ne doit pas augmenter ses dépenses de fonctionnement.

Je mets aux voix l’amendement n° 13.

L’amendement n° 4, présenté par M. Sueur et les membres du groupe socialiste et républicain, est ainsi libellé :

Alinéa 14, seconde phrase

Rédiger ainsi cette phrase :

Il est procédé à leur affichage, dont le Président informe la séance.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

M. Jean-Pierre Sueur. Cet amendement rédactionnel présente le très grand avantage d’être parfaitement logique !

Quel est l’avis de la commission ?

La commission, après en avoir longuement débattu, préfère le texte actuel, et a donc prononcé un avis défavorable.

Contre la logique !

Je mets aux voix l’amendement n° 4.

L’amendement n° 12, présenté par Mme Assassi, M. Collombat, Mme Benbassa et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :

Après l’alinéa 23

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« 1… – Les délibérations des réunions du Bureau du Sénat font l’objet d’un procès-verbal rendu public, à l’exception des délibérations ad hominem. » ;

La parole est à M. Éric Bocquet.

Cet amendement entend renforcer la transparence du fonctionnement de notre institution.

Le bureau du Sénat est une instance essentielle, vous le savez, mes chers collègues. Des questions aussi diverses que le budget du Sénat, ses finances, sa communication ou des instructions générales concernant son fonctionnement concret y sont notamment abordées. Un compte rendu succinct existe. Nous pensons qu’il devrait être détaillé et accessible au plus grand nombre.

Nous estimons, en revanche, que les délibérations ad hominem devraient être bien sûr exclues, comme dans le cadre des incompatibilités ou des saisines de justice consécutives à une procédure de commission d’enquête. Sur ces derniers points, nous estimons que la procédure du vote à main levée devrait être généralisée, afin de permettre une plus grande transparence des votes au sein même du Bureau.

La transparence de la vie politique est un sujet devenu très sensible aux yeux de nos concitoyens, lesquels attendent des institutions la transparence la plus complète qui soit. Cette mesure, sans être une révolution, peut contribuer à cet effort de publicité, de clarté de notre fonctionnement. Selon nous, il serait judicieux de le faire savoir urbi et orbi.

Quel est l’avis de la commission ?

L’avis est défavorable. Nous estimons que le compte rendu qui est actuellement établi suffit. De toute façon, cet amendement tend à introduire une innovation dans le fonctionnement du Bureau qui n’est pas dans l’esprit de cette réforme du règlement.

Je mets aux voix l’amendement n° 12.

Je mets aux voix l’article 1er.

Le vote est réservé.

Le vote est réservé.

Le vote est réservé.

Le vote est réservé.

Le vote est réservé.

Le vote est réservé.

L’amendement n° 5, présenté par M. Sueur et les membres du groupe socialiste et républicain, est ainsi libellé :

Après l’alinéa 5

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« … . – Les réunions des commissions donnent lieu à un compte rendu analytique.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

Il s’agit de préciser dans le règlement ce qui est déjà un fait, à savoir que les réunions des commissions donnent lieu à un compte rendu analytique. En effet, très souvent maintenant, vous le savez, ce sont les fonctionnaires du compte rendu analytique qui viennent en commission rédiger un compte rendu particulièrement précieux.

Des débats sur ce sujet ont déjà eu lieu dans cet hémicycle à plusieurs reprises. À l’Assemblée nationale, le compte rendu analytique a malheureusement été supprimé ; il n’y a qu’un seul compte rendu. Or nous apprécions beaucoup d’avoir ici un compte rendu intégral et un compte rendu analytique que nous pouvons retrouver chaque jour et qui est, j’y insiste, extrêmement précieux pour la compréhension de nos travaux.

Puisque c’est le cas, il serait bon d’inscrire dans le règlement que les commissions donnent lieu à un compte rendu analytique : ce sera encore une manière de défendre la nécessité de ce compte rendu « analytique ».

Quel est l’avis de la commission ?

Je suis toujours ravi d’échanger avec le président Sueur sur des questions de sémantique. Actuellement, le compte rendu est détaillé : toute la portée de l’amendement de notre collègue est de dire que le compte rendu détaillé est en réalité un compte rendu analytique. Si l’on veut uniformiser, on pourrait dire que le compte rendu de nos débats est détaillé, comme celui des commissions, ou que le compte rendu de nos commissions est analytique, comme celui de nos débats…

En réalité, pour ce qui me concerne, je ne sais plus faire la différence entre un compte rendu détaillé et un compte rendu analytique. Je dois dire que les rédacteurs de ces comptes rendus ne la font pas non plus. Si bien que je crois, cher président Sueur, qu’il n’y a pas de désaccord de fond entre nous ; mais je ne sais pas, des qualificatifs « analytique » ou « détaillé », lequel devrait l’emporter.

En tous les cas, si nous devions aller dans votre direction, il faudrait, me semble-t-il, reprendre chacun des articles mentionnant un compte rendu soit détaillé, soit analytique, pour ajuster toutes les rédactions. Or votre amendement porte sur les seuls comptes rendus détaillés des commissions ; en vous suivant, nous risquerions de mener un travail incomplet, n’ayant surtout aucune réelle portée.

Voilà pourquoi, mon cher collègue, je souhaiterais que, dans un geste de bonne volonté, compte tenu de la présente explication, vous acceptiez de retirer cet amendement.

Monsieur Sueur, l’amendement n° 5 est-il maintenu ?

Ma bonne volonté est extrême, mais je crois très important de défendre l’existence, la pertinence, l’utilité et la nécessité du compte rendu analytique. Par conséquent, je ne retire pas cet amendement.

La parole est à M. le rapporteur.

Je prends donc l’immense risque d’émettre un avis défavorable.

Je mets aux voix l’amendement n° 5.

Mme la présidente. Mes chers collègues, j’ai le plaisir de saluer, dans la tribune d’honneur, une délégation de la Chambre des représentants de la République de Chypre, conduite par son président, M. Giórgos Lillíkas.

La délégation est à Paris pour évoquer tant la partition de l’île que les questions énergétiques. Elle s’entretiendra avec nos collègues Christian Cambon, président de la commission des affaires étrangères, et Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes.

Le Sénat entretient d’excellentes relations avec la Chambre des représentants chypriote, et la France en est un partenaire étroit, comme en témoignent les contacts fréquents entre nos deux pays.

Mes chers collègues, permettez-moi de souhaiter, en votre nom à tous, la plus cordiale bienvenue et un fructueux séjour à nos homologues de la Chambre des représentants de Chypre.

Nous reprenons la discussion de la proposition de résolution visant à clarifier et actualiser le règlement du Sénat.

L’amendement n° 6, présenté par M. Sueur et les membres du groupe socialiste et républicain, est ainsi libellé :

Après l’alinéa 5

Insérer deux alinéas ainsi rédigés :

« … . – Les auditions des commissions d’enquêtes sont publiques, sauf délibération contraire de la commission.

« Les travaux de la commission, à l’exclusion des auditions, ne sont pas publics, sauf délibération contraire de la commission.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

Cet amendement vise à préciser que les auditions des commissions d’enquête sont publiques, sauf délibération contraire de la commission elle-même, évidemment.

Lors d’une récente commission d’enquête, dont vous vous souvenez quelque peu, monsieur le président Philippe Bas, nous avions eu des débats avant d’entamer les auditions pour savoir s’il était opportun que celles-ci fussent publiques ou non. Nous avons décidé qu’il était mieux qu’elles le fussent. D’ailleurs, nous nous sommes opposés à une demande de huis clos qui avait été formulée. Nous aurions pu l’accepter – tout dépend des motivations –, mais nous avons pensé que, en l’espèce, il valait mieux que ce fût ainsi.

Personne ne comprendrait, aujourd’hui, que nous revenions en arrière. Depuis ladite commission d’enquête – mais ce n’est pas la seule ; il y en a eu beaucoup d’autres –, chacun comprend que, dans une démocratie digne de ce nom, il faut un contrôle parlementaire. Ces commissions d’enquête parlementaires sont véritablement indispensables et doivent pouvoir travailler en toute transparence. Cette proposition me paraît donc légitime et opportune.

Bien entendu, il est précisé que, hormis les auditions, les travaux de la commission ne sont pas publics, sauf délibération contraire de cette dernière.

Quel est l’avis de la commission ?

Cette question est très intéressante, mais complexe.

Il faut d’abord savoir que, s’agissant des commissions d’enquête proprement dites, les règles applicables relèvent de la loi, et non du règlement. C’est ainsi, nous n’y pouvons rien !

Tout cela est le fruit de la révision constitutionnelle de 2008 : l’article sur les commissions d’enquête introduit dans la Constitution renvoie, pour son application, à la loi, et non aux règlements de nos assemblées. Il serait donc inconstitutionnel d’inscrire de telles dispositions dans le règlement.

Mais M. Jean-Pierre Sueur ne saurait avoir fait la moindre confusion entre commissions d’enquête et commissions permanentes agissant, parce que le Sénat leur a conféré de tels pouvoirs, avec les pouvoirs d’une commission d’enquête. Je vais donc dire un mot sur ce dernier cas, notre collègue ayant d’ailleurs fait référence à une pratique que nous avons notamment fait vivre l’an dernier.

S’agissant des commissions permanentes, donc, le principe est que les auditions ne sont pas publiques.

Toutefois, la commission peut décider du contraire et il existe toute une gamme de possibilités en matière de publicité de ces réunions, la plus simple étant d’élaborer un procès-verbal rendu public – autrement dit, un document écrit – et la plus ample, la plus transparente, consistant à autoriser l’accès de la presse à la salle des auditions. C’est ce que nous avons fait pour les auditions de la commission des lois, détentrice des pouvoirs d’une commission d’enquête, auxquelles, monsieur Sueur, vous avez fait référence à l’instant.

En résumé, on ne peut pas modifier via le règlement ce qui concerne les commissions d’enquête proprement dites, la loi prévoyant déjà que les auditions, dans ce cadre, sont publiques. Pour les commissions permanentes, en revanche, il faut selon moi nous en tenir à la règle que nous avons appliquée, mais ce n’est pas ce qui est visé par le présent amendement.

L’avis de la commission est donc défavorable.

Je mets aux voix l’amendement n° 6.

L’amendement n° 10 rectifié ter, présenté par MM. Karoutchi, Cambon, Maurey et Éblé, Mme Morin-Desailly, MM. Bizet, Pointereau, Bascher et Bazin, Mmes Benbassa, Billon et Bonfanti-Dossat, MM. Bonhomme et Bonne, Mme Bories, MM. Bouchet, J.M. Boyer et Brisson, Mme Bruguière, MM. Capo-Canellas et Cazabonne, Mme Chain-Larché, M. Chaize, Mme Chauvin, MM. Dallier et Dantec, Mme L. Darcos, M. Darnaud, Mmes de Cidrac et de la Provôté, MM. de Nicolaÿ et Decool, Mmes Deromedi et Deseyne, M. Détraigne, Mmes Dindar et Dumas, M. Duplomb, Mmes Duranton et Férat, M. Fouché, Mme C. Fournier, M. Frassa, Mmes Garriaud-Maylam et Gatel, MM. Gattolin et Genest, Mme N. Goulet, MM. Grand, Gremillet et Grosdidier, Mme Gruny, MM. Guérini, Guerriau, Houpert et Huré, Mme Imbert, MM. Janssens, P. Joly, Kennel, Kern et Lagourgue, Mme Lassarade, MM. Laugier et D. Laurent, Mme Lavarde, MM. Le Gleut, Lefèvre, Léonhardt, Lévrier, Longeot, Longuet, Luche et Magras, Mme Malet, MM. Mandelli, A. Marc et Mayet, Mmes Mélot, Micouleau, Morhet-Richaud et Noël, MM. Panunzi, Pemezec, Perrin, Piednoir, Pierre et Poniatowski, Mmes Procaccia, Puissat et Raimond-Pavero, MM. Raison, Rapin et Regnard, Mme Renaud-Garabedian, MM. Requier, Revet, Savary et Savin, Mme Schillinger, MM. Segouin et Sido, Mmes Sollogoub et Thomas, M. Vaugrenard, Mme Vermeillet, M. Vogel et Mme Vullien, est ainsi libellé :

Après l’alinéa 16

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« Le rapporteur peut être assisté, en sa présence uniquement, par l’un de ses collaborateurs ou par un collaborateur de son groupe politique d’appartenance. » ;

La parole est à M. Roger Karoutchi.

M. Roger Karoutchi. Cet amendement, mes chers collègues, est quasiment révolutionnaire !

Rendez-vous compte, il tend à prévoir qu’un sénateur ou une sénatrice rapporteur d’un texte – de toute nature, par exemple sur une mission budgétaire dans le cadre de la commission des finances – puisse demander, naturellement avec l’accord du président de la commission, que son collaborateur parlementaire assiste à la séance au cours de laquelle se déroulent des auditions concernant le rapport en question.

J’entends bien que cela ne correspond pas à la pratique du Sénat. Cela se fait au Parlement européen, et dans d’autres assemblées, mais cela ne se fait pas au Sénat.

Il n’est pas question pour moi de remettre en cause la qualité des administrateurs des commissions ou des administrateurs en général.

Je dis simplement que nous nous trouvons dans la plus parfaite contradiction, dans la plus complète hypocrisie. L’auteur d’un rapport, pour peu qu’il s’implique un peu dans son élaboration, travaille dans son bureau, avec le collaborateur parlementaire qu’il a choisi et qui, de par son contrat, est tenu aux mêmes exigences de discrétion, de confiance, de fidélité, de loyauté. Or ce collaborateur ne sait rien des auditions menées en vue de l’établissement du rapport.

En clair, mes chers collègues, si, en tant que rapporteur, vous voulez associer votre collaborateur à l’élaboration de votre rapport, c’est vous qui lui servez de collaborateur ! Vous devez lui répéter ce que vous avez entendu pour qu’il puisse éventuellement l’utiliser dans la rédaction commune que vous allez établir. On sombre dans le non-dit, pour ne pas dire dans le ridicule !

Ce matin, le président de la commission des lois m’a expliqué que l’allusion au fait que le collaborateur « assiste » le sénateur pose quelques complexités.

Peut-être doit-on trouver une autre formulation. Mais, dans mon esprit, il s’agit d’une disposition ne pouvant être prise, bien entendu, qu’avec l’accord du président de la commission et, par définition, uniquement pour un texte ou un rapport concernant le sénateur qui formule la demande. Cela ne me paraît pas franchement atteindre aux droits ou aux pouvoirs de qui que ce soit. En revanche, cela permettrait peut-être à tout le monde de travailler mieux, en pleine confiance, et de donner un peu de sens à l’activité de nos collaborateurs parlementaires.

Quel est l’avis de la commission ?

Je veux tout d’abord remercier M. Karoutchi, et l’ensemble de nos collègues qui se sont associés à son amendement, de l’hommage qu’ils veulent ainsi rendre au travail de nos collaborateurs. Nous avons toutes les raisons, en effet, d’exprimer notre reconnaissance pour le travail que ces derniers accomplissent à nos côtés.

C’est nous qui définissons, en fonction de ce que nous sommes et de ce qu’est notre besoin, le travail de nos collaborateurs. Certains, d’ailleurs ne participent aucunement au travail législatif ; ils nous assistent dans nos relations avec les forces vives et les élus de nos circonscriptions ; d’autres prennent en charge l’organisation de notre agenda, les questions d’actualité, les questions écrites ; enfin, certains d’entre eux nous assistent dans l’élaboration de nos amendements.

Une minorité d’assistants parlementaires peuvent également nous apporter leur concours lorsque nous sommes rapporteurs d’un texte et ils le font généralement – vous avez raison de le souligner, monsieur Karoutchi – avec beaucoup d’efficacité, ce que nous avons toutes raisons de louer.

Cela étant, mes chers collègues, je voudrais vous livrer l’analyse juridique qu’appelle l’amendement de notre collègue, et j’ai effectivement eu l’occasion de m’en entretenir avec lui.

Cet amendement ne vise pas simplement à autoriser la présence éventuelle d’un de nos collaborateurs lorsque nous procédons à des auditions parce que nous avons été désignés comme rapporteur. Il va beaucoup plus loin, puisqu’il tend à prévoir que, pendant les auditions et les travaux de la commission, nous allons pouvoir être « assistés » par notre collaborateur.

Que recouvre une telle « assistance » pendant les auditions et la présentation de notre rapport devant la commission ? Il y a là une ambiguïté.

Si cela signifie que le collaborateur est assis à côté du sénateur ayant été désigné rapporteur, par exemple pendant que celui-ci présente son avis sur des projets d’amendements, il s’agit là d’un empiètement sur le rôle des administrateurs. Or chacun – les administrateurs comme les assistants – a son rôle et il importe véritablement de ne pas mélanger ces rôles.

Il faut faire en sorte que personne ne se trompe sur ce qu’il a à faire pour le bon service du sénateur. Car l’un de nos collègues l’a indiqué à la tribune, et je souscris à cette affirmation : celle ou celui qui doit être au centre de tout, c’est la sénatrice ou le sénateur dans son travail, chacune et chacun d’entre vous, mes chers collègues.

En tous les cas, il n’est pas envisageable de prévoir qu’au moment où nous faisons notre rapport s’assoie à nos côtés un assistant parlementaire, plutôt qu’un administrateur, pour nous éclairer sur le sens de la réponse qui nous a été préparée en vue d’émettre un avis favorable ou défavorable à un amendement examiné en commission.

Cher collègue Roger Karoutchi, je pense que nous pourrions avancer sur ce point, car la demande est tout à fait légitime si elle vise uniquement à permettre au collaborateur, silencieusement, tel un témoin muet, mais qui sera ainsi parfaitement informé de ce qui se passe dans la préparation du rapport, d’être présent – non pas assister le sénateur, parce que les verbes ont un sens – aux auditions ou aux réunions.

Donc qu’il assiste aux réunions !

Puisque vous me prenez à partie, mon cher collègue, permettez que je relève ce que vous me soufflez. Lisez l’amendement : il est question, non pas d’assister aux auditions ou aux réunions de commission, mais d’assister le sénateur, qui a été désigné rapporteur. Ce n’est pas la même chose !

Cela étant, nous pourrions faire en sorte, cela n’existe pas actuellement, d’accepter à l’avenir, bien sûr sur autorisation du président de la commission – notre collègue Roger Karoutchi le mentionne dans son intervention, mais ce n’est écrit nulle part dans son amendement –, la présence du collaborateur du sénateur-rapporteur, qui va l’aider, tant aux auditions qu’aux travaux de commission.

Cela me paraît raisonnable, mais je ne voudrais pas que nous nous engagions dans cette voie sans avoir mené un travail de concertation suffisant.

Comme vous le savez, mes chers collègues, nous avons créé, à la suite de la loi de 2017 pour la confiance dans la vie politique, plusieurs instances de dialogue social. Je me suis entretenu de ce sujet avec le président du Sénat, auteur de notre proposition de résolution, et ce dernier m’a autorisé à vous dire qu’il prenait l’engagement d’ouvrir une concertation sur les bases que je viens de définir et sur lesquelles il m’a donné son accord.

Cela nous permettrait d’avancer, mais dans le bon ordre, pour aboutir au résultat que notre collègue Roger Karoutchi et l’ensemble des cosignataires de cet amendement cherchent à atteindre.

C’est la raison pour laquelle, cher collègue et ami Roger Karoutchi, je me tourne vers vous et vous demande de bien vouloir retirer votre amendement, fort de l’engagement que je prends devant vous, au nom du président du Sénat, d’ouvrir la concertation sur le sujet que vous avez abordé et pour lequel je suis davantage d’accord avec le propos que vous venez de tenir publiquement qu’avec le texte même de l’amendement. De mon point de vue, celui-ci ne reflète pas exactement ce que vous nous avez dit.

La parole est à M. Roger Karoutchi, pour explication de vote.

M. Roger Karoutchi. Je comprends parfaitement que, surtout dans cette Haute Assemblée, tout ce qui doit être décidé le soit avec la lenteur nécessaire pour que l’on n’imagine pas être en train de se précipiter !

Mais tout de même ! Ma collègue Catherine Procaccia indiquait ce matin, en réunion de groupe, que cela fait dix ans que cette proposition est discutée dans les réunions de l’Association pour la gestion des assistants de sénateurs, l’AGAS, et ailleurs.

Absolument !

Dix ans ! Franchement, dix ans pour qu’un collaborateur puisse prendre une chaise, s’installer derrière son sénateur, désigné rapporteur par la commission, et assister à la réunion : je suis certain qu’après un tel laps de temps on peut considérer la décision comme mature.

Pour ma part, si le président Philippe Bas en convenait – et je ne pense pas faire la révolution avec cette proposition –, je suggérerais que la commission, comme elle a tout loisir de le faire, sous-amende ma proposition. On pourrait retenir une rédaction telle que « le rapporteur peut être accompagné comme observateur, en sa présence uniquement, par l’un de ses collaborateurs ou par un collaborateur de son groupe politique d’appartenance, en accord avec le président de la commission ».

Plus personne ne pourrait alors penser que ce collaborateur assiste le sénateur, s’assoit à ses côtés ou intervient : il est témoin, muet du sérail, mais, au moins, il sait ce qui s’est dit sur le rapport concernant son sénateur.

Je fais toute confiance au président Larcher. Cela étant, faut-il, pour une disposition aussi simple que de permettre à un collaborateur d’être un simple observateur, débattre encore et encore ?

J’ai bien étudié ce que sera l’instance de dialogue social, et je me réjouis de sa création. Mais celle-ci traitera surtout du statut et du fonctionnement des collaborateurs parlementaires, non de la possibilité qui leur serait offerte d’être présents en commission. Elle ne pourra en rien décider de cela ; là où ce point pourrait être statué, c’est éventuellement au niveau de l’instruction générale du bureau du Sénat, qui, dans son article IX bis, évoque la présence des collaborateurs de groupes – pas des collaborateurs de sénateurs – dans les réunions.

Franchement, monsieur le président-rapporteur, je ne pense pas que l’adoption d’un tel amendement, sous-amendé dans le sens que j’ai évoqué, puisse choquer qui que ce soit, ni le corps – remarquable – des administrateurs du Sénat, ni ceux qui œuvrent au fonctionnement des commissions, ni les présidents de commission. Et cela donnerait peut-être à nos collaborateurs parlementaires le sentiment que nous travaillons ensemble.

La parole est à M. le rapporteur.

J’apprécie la démarche de notre collègue Roger Karoutchi. J’apprécie également qu’il ait mentionné l’instruction générale du bureau.

En effet, mon cher collègue, vous saisissez l’occasion que représente cette proposition de modification du règlement, dont nous avons abondamment répété qu’elle se faisait à droit constant, pour évoquer une règle relevant de l’instruction générale du bureau, dont vous avez cité l’article IX bis. La question des personnes habilitées à assister aux réunions des instances réglementaires du Sénat est bien traitée dans le cadre de cette instruction générale du bureau.

Néanmoins, je ne veux pas rejeter la main tendue. Je vais donc vous demander une interruption de séance, madame le président, afin que je puisse réunir la commission des lois pour débattre de la manière la plus opportune de régler ce problème. Je proposerai en outre à Roger Karoutchi, qui n’est pas membre de la commission, que nous ayons un échange avant la reprise de séance sur la décision retenue.

Mes chers collègues, nous allons interrompre nos travaux pour quelques instants.

La séance est suspendue.

La séance est reprise.

Je suis saisie d’un amendement n° 40, présenté par M. Bas, au nom de la commission, et ainsi libellé :

Après l’alinéa 16

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« Le Bureau du Sénat détermine les catégories de collaborateurs dont chaque président peut autoriser la présence en commission et lors des auditions des rapporteurs, ainsi que les obligations qui leur sont applicables. » ;

La parole est à M. le rapporteur.

La commission, que je viens de réunir, a délibéré et propose un amendement, qui, je crois, permet d’atteindre les objectifs visés par l’amendement n° 10 rectifié ter, tout en respectant l’impératif de voir la règle figurer dans l’instruction générale du bureau, notre collègue Roger Karoutchi ayant lui-même souligné que la liste des personnes habilitées à assister à nos travaux est déterminée dans ce cadre.

Je me suis entretenu également avec le président du Sénat, auteur de cette proposition de résolution. Ce dernier, mes chers collègues, m’a autorisé à vous faire part de son engagement à mener à bien le travail que vous pourriez confier au Bureau en adoptant le présent amendement.

Celui-ci tend effectivement à prévoir que le Bureau détermine les catégories de collaborateurs, collaborateurs de groupes et assistants parlementaires, qui peuvent être autorisés par le président de chaque commission à être présents lors des travaux de cette dernière, qu’il s’agisse des auditions ou des travaux liés à la présentation du rapport.

Sont également évoquées les obligations de ces collaborateurs. Il a été utilement rappelé que nos assistants parlementaires sont assujettis à un devoir de discrétion ; le Bureau aura à examiner quelles obligations seront applicables aux collaborateurs participant aux réunions.

Cet amendement présente un autre avantage : il permet, si le Bureau le décide, que les collaborateurs d’auteurs de propositions de loi souhaitant participer aux auditions organisées par le rapporteur ou aux séances de commission puissent le faire. À cet égard, il est plus large que l’amendement n° 10 rectifié ter, cosigné par beaucoup d’entre vous.

Nous pouvons, je crois, atteindre le résultat recherché dans un délai rapide, fort de l’engagement du président du Sénat.

Le Bureau peut se mettre à la tâche très rapidement et entendre non seulement les présidents de groupe et les présidents de commission, comme cela se fait lorsqu’il s’agit de réviser le règlement du Sénat, mais aussi les représentants des différentes associations de nos collaborateurs ainsi que les représentants des administrateurs pour trouver le bon réglage.

Mes chers collègues, l’objectif n’est pas de procurer une satisfaction personnelle à nos collaborateurs. Il s’agit non pas de cela, mais de permettre à chacune et à chacun d’entre vous de vous faire accompagner dans les travaux qui vous tiennent à cœur par quelqu’un en qui vous avez une confiance personnelle, parce qu’il suit votre activité au quotidien.

Madame le président, dans la mesure où l’amendement que j’ai rédigé ne peut prendre la forme d’un sous-amendement, comme je l’aurais souhaité, je demande qu’il soit examiné en priorité.

Je suis donc saisie d’une demande de priorité de la commission portant sur l’amendement n° 40.

Je rappelle que, aux termes de l’article 44, alinéa 6, du règlement du Sénat, lorsqu’elle est demandée par la commission saisie au fond, la priorité est de droit.

La priorité est ordonnée.

La parole est à M. Roger Karoutchi, pour explication de vote.

Par définition, le travail mené au Parlement, et il en est de même de l’élaboration de notre règlement intérieur, est fondé sur une seule notion : la confiance.

Si la confiance n’existe pas, il n’est pas possible de travailler. On peut ne pas être d’accord sur bien des sujets, on peut appartenir à différents groupes, mais, sans confiance, ce n’est même pas la peine de discuter et des textes de loi et du règlement.

Je le dis clairement : je vois bien ce que sous-tend la proposition du président-rapporteur et je goûte peu la demande de priorité qu’il a formulée sur son amendement. Peut-être eût-il mieux valu me demander d’abord ce que j’en pensais ; mais peu importe…

Certes, le dispositif de l’amendement de la commission constitue une avancée par rapport à l’existant. Néanmoins, par définition, s’il était adopté, il ne serait pas d’application immédiate, contrairement au mien, qui s’appliquerait tout de suite puisqu’il serait inscrit dans le règlement intérieur.

Je ne sais pas à quel moment le Bureau se réunira pour prendre une décision, ni dans quelles conditions. Ne va-t-on pas nous dire que mieux vaut d’abord mettre en place une structure de concertation et que l’on reporte tout d’un an ? Autant dire qu’un problème de confiance se pose.

Le président-rapporteur nous invite à choisir son amendement, selon lui plus large et mieux rédigé, en nous assurant que la question sera résolue dans des délais assez brefs. Si tout cela ne devait servir qu’à organiser un enterrement de première classe, je considérerais que la confiance que je fais au président de la commission des lois et au président du Sénat n’a plus lieu d’être. Je le dis de la manière la plus claire.

J’accepte de retirer mon amendement, à la seule condition que la confiance ne soit pas rompue.

La parole est à M. Bruno Retailleau, pour explication de vote.

Bien évidemment, la confiance constitue le socle de nos travaux.

Mes chers collègues, nous sommes en train de délibérer pour modifier le règlement du Sénat, ce que nous avons toujours fait dans un esprit très consensuel, autour du président du Sénat, de l’ensemble des présidents de groupe et, la plupart du temps, des présidents de commission.

Or, sur ce point précis, nous ne l’avons pas fait. Je ne souhaite pas qu’il s’agisse d’un enterrement de première classe : pour en avoir discuté encore ce matin avec le président Gérard Larcher, nous considérons qu’un pas doit être fait en direction de nos assistants.

Toutefois, mes chers collègues, plusieurs catégories de coopérateurs nous assistent aujourd’hui dans nos travaux : on trouve d’abord, au sein de l’institution, les administrateurs, qui ont un statut et qui obéissent à un code de déontologie, avec des droits et des devoirs…

Oui et non !

Monsieur Gattolin, j’espère tout de même que vous ne doutez pas de l’existence du code de déontologie des administrateurs du Sénat ?

Pas du tout ! C’est même moi qui l’ai réclamé !

Viennent ensuite les collaborateurs de groupe, lesquels sont soumis à un certain nombre de règles.

Nous souhaitons, pour la plupart d’entre nous, que nos assistants parlementaires puissent prendre part à nos travaux. Très bien ! Mais je pense que cette possibilité s’accompagne d’un certain nombre de règles, dont il faut discuter, puisqu’ils seront amenés, par exemple – et c’est là que se trouve une différence entre l’exposé des motifs et la rédaction de l’amendement –, à assister aux délibérations, normalement secrètes, des commissions.

Je souhaite donc qu’un travail soit mené dans le cadre du Bureau, comme le propose la commission des lois. Il s’agit, cher Roger Karoutchi, non pas d’assister à un enterrement, mais de poser le jeu et d’impliquer aussi, au-delà du Bureau, l’ensemble des présidents de groupe et de commission.

Ce n’est qu’après ce travail de concertation que nous pourrons poser les règles d’une coopération accrue avec nos assistants, dont les nouveaux droits s’accompagneront aussi de nouveaux devoirs. Tout cela me paraît absolument naturel, raison pour laquelle je voterai le dispositif proposé par la commission des lois.

La parole est à Mme Éliane Assassi, pour explication de vote.

Le débat devient quelque peu compliqué.

Je ne sais pas si M. Karoutchi va retirer son amendement. C’est tout de même une vraie question. Si, au premier abord, cet amendement paraissait sympathique, il soulevait également un certain nombre de questions, d’ailleurs évoquées en partie par le président Retailleau.

Quand un sénateur ou une sénatrice devient rapporteur, il ou elle est nommé par la commission. Dès lors, je ne vois pas pourquoi l’assistant du parlementaire concerné devrait l’accompagner au cours des travaux qu’il mène pour rédiger le rapport « commandé » par la commission. J’ai l’impression que l’on mélange un peu les genres.

Par ailleurs, j’aimerais que nous nous attardions plus profondément sur le statut de nos collaborateurs, qu’il s’agisse des collaborateurs de groupe ou des assistants parlementaires. J’espère que nous aurons le temps d’y revenir dans la suite de la discussion de cette proposition de résolution.

Monsieur le président Bas, votre amendement m’interroge. Nous discutons du devenir et des responsabilités de nos collaborateurs. Je n’ai qu’une simple question : a-t-on consulté les syndicats sur ce sujet ? Je ne le crois pas. Ne serait-ce que pour cette raison, je ne voterai pas en faveur de votre amendement.

La parole est à Mme Pascale Gruny, pour explication de vote.

J’ai cosigné l’amendement de Roger Karoutchi, car j’ai vécu cette expérience au sein du Parlement européen. La présence de son collaborateur aux réunions aide énormément le parlementaire.

Nous travaillons au quotidien avec nos assistants, nous leur faisons une totale confiance. Or nous ne pouvons partager avec eux nos travaux sur un rapport puisqu’ils ne participent pas aux réunions de commission et qu’ils n’entendent pas ce qui s’y dit. Ils n’en ont pas la même connaissance que nous.

Nous avons souvent d’autres travaux à mener en parallèle de l’élaboration d’un rapport. Il me semble normal de pouvoir être accompagné d’un collaborateur, sans que celui-ci puisse prendre la parole.

Je soutiens la position de Roger Karoutchi par rapport au retrait de son amendement et je voterai l’amendement de M. Bas.

La parole est à M. André Gattolin, pour explication de vote.

M. André Gattolin. J’ai voté, avec quelques-uns de mes collègues, l’excellent amendement de mon excellent collègue Karoutchi.

Je ne l’ai pas fait parce que nous sommes tous deux altoséquanais. Il s’agit d’un simple constat : je veux bien que l’on se concerte avec les syndicats, mais il n’est pas un seul de mes collaborateurs qui ne se soit pas plaint de ne pouvoir assister aux auditions.

Vos collaborateurs sont tous à Paris !

Parfois, le rapporteur mène cinq auditions d’affilée. Les documents complémentaires sont envoyés directement à l’administrateur ; il m’est arrivé de ne pas pouvoir les obtenir. J’ai demandé une fois le compte rendu d’une de ces auditions : mon administrateur a dû s’adresser à son responsable, directeur de service, et il m’a fallu attendre quinze jours pour avoir une demi-page. Qui est élu ici ? Les parlementaires ou la structure administrative ? Il faut être clair. Qui signe le rapport ? Le sénateur, qui assume ses responsabilités ! Quand il embauche un collaborateur, il le fait sur une base de confiance. Or vous mettez en cause cette confiance.

Franchement, je suis très dubitatif. Sans doute eût-il fallu préciser, dans l’amendement de Roger Karoutchi, que les assistants ne peuvent prendre la parole et qu’ils n’ont pas vocation à remplacer les administrateurs, dont on sait la grande qualité.

Comme ma collègue Gruny, j’ai travaillé au Parlement européen. J’y ai moi-même été collaborateur et tout fonctionnait bien. Faire évoluer les choses sur un aussi petit détail ressemble ici à une révolution. Mais où vivons-nous ? Sommes-nous au XXIe siècle ou au XIXe ?

Je me pose la question de savoir si je vais voter l’amendement de M. le rapporteur, qui crée autant d’ouvertures que de fermetures. On va repousser les choses, en rediscuter, créer un comité Théodule… Pourquoi distinguer les « catégories » de collaborateurs ? C’est pourtant simple : il y a les collaborateurs de groupe et les collaborateurs du parlementaire. Et sur un sujet local, il serait normal que le collaborateur local puisse aussi assister à l’audition.

Essayons de parvenir à un résultat un peu intelligent, qui soit digne de notre époque.

La parole est à Mme Catherine Procaccia, pour explication de vote.

L’exposé des motifs de l’amendement de M. Karoutchi était clair, sa rédaction nettement moins.

« Assister » – j’ai vérifié dans le dictionnaire – signifie être présent et seconder. Dans notre esprit, il s’agissait bien de permettre à nos collaborateurs d’être présent, non de suppléer les administrateurs. Ce n’est pas leur mission.

Assister, c’est nous aider. Qui se trouve dans le bureau ? Qui reçoit les appels téléphoniques ? Qui met à jour nos sites internet ? Qui rédige les communiqués destinés à la presse régionale ? Ce sont nos collaborateurs.

Sur les dix assistants que j’ai eus en quatorze ans de Sénat, trois avaient les capacités nécessaires sur le plan législatif pour assister à mes réunions et, le cas échéant, m’aider par la suite. Tous les assistants ne sont donc pas concernés. Je souhaite que, derrière la notion de « catégories », apparaisse bien la possibilité pour le sénateur de choisir que tel ou tel de ses collaborateurs assistera ou non aux réunions de commission. Tel était l’esprit de l’amendement de M. Karoutchi : je me plierai donc à sa décision.

La notion de confiance que lui et Bruno Retailleau ont évoquée est importante. Cela fait dix ans que je réclame cette évolution ; j’espère que d’autres que moi n’auront pas encore à la réclamer dans dix ans.

La parole est à M. Michel Raison, pour explication de vote.

L’objet de l’amendement de Roger Karoutchi, qui évolue avec celui de la commission, n’a pas qu’une dimension technique ; il a aussi une dimension psychologique par rapport à nos assistants.

Quand nous embauchons un assistant, à Paris ou dans nos circonscriptions, nous prenons un certain nombre de précautions. Il ne serait pas élégant de notre part de punir la grande majorité de nos assistants parce qu’il y a pu avoir dans leurs rangs quelques indélicats, comme cela peut aussi être le cas chez les sénatrices et les sénateurs.

Cela peut arriver, mais ce n’est pas le cas pour le moment !

Eu égard à cette dimension psychologique, nos assistants, lorsqu’ils demandent quelque chose à l’administration du Sénat, ont parfois le sentiment d’être considérés comme des sous-secrétaires. Or ils sont en quelque sorte nos directeurs de cabinet et, quand ils s’expriment, à l’instar du directeur de cabinet d’un maire qui parle au nom du maire, ils le font aussi en notre nom, ce dont nous sommes responsables.

Je voterai cet amendement en demandant au président Bas de faire en sorte que la question soit mise à l’ordre du jour du Bureau le plus rapidement possible.

À défaut, tout cela s’apparenterait à la demande de retrait d’un de nos amendements par un ministre qui nous promettrait de mettre en place un groupe de travail pour régler le problème. Or nous savons tous que le groupe de travail en question ne se sera jamais réuni une seule fois au terme de notre mandat.

Je ferai également tout mon possible, en tant que membre du Bureau, pour que cette question arrive à l’ordre du jour le plus vite possible et que la rédaction qui sera retenue ne soit pas trop étriquée. Il convient de donner à nos assistants les autorisations nécessaires pour pouvoir participer à un certain nombre de réunions importantes.

La parole est à Mme Françoise Cartron, pour explication de vote.

J’interviens au titre d’une double expérience.

J’ai vécu cette difficulté lorsque j’étais rapporteure de la loi de refondation de l’école. Mon assistant ne pouvait participer à mes auditions, ce qui doublait mon travail. Certes, je bénéficiais de la compétence et de l’expertise des administrateurs, mais mon assistant ne pouvait partager le vécu, le ressenti des auditions. Je me devais donc de lui en faire un résumé, car c’est aussi une partie de la relation de confiance qui se noue avec lui, tout en espérant que je lui faisais une retranscription fidèle de ce que j’avais entendu.

J’étais tout à fait favorable à l’amendement de M. Karoutchi. Il faut raisonner par rapport au point de vue, non pas tant de l’assistant, mais de la sénatrice ou du sénateur. Lorsque l’on a avec son assistant une vraie relation de confiance – le mot a été beaucoup employé –, tout ce qui peut la faciliter encore davantage est bienvenu.

Présidente de l’AGAS pendant trois ans, j’ai souvent entendu, de la part des assistants, que certaines catégories de personnels, au Sénat, étaient plus nobles que d’autres. Le fait d’être exclu de ces auditions est vécu comme quelque chose de discriminant. Il me semblait donc que l’adoption de l’amendement de M. Karoutchi aurait pu donner aux assistants la place essentielle qui est la leur, ce qui passe par leur présence à nos côtés en audition.

Je m’interroge sur l’amendement de M. Bas, qui ne fixe aucun délai. Au regard de toutes les concertations à engager, je crains que plusieurs d’entre nous ne soient plus là quand cette mesure sera réellement mise en place.

La parole est à M. Olivier Léonhardt, pour explication de vote.

Mme Cartron a parfaitement résumé ma position, que j’exprime, non au nom de mon groupe, mais à titre personnel.

Il me semble que l’amendement de Roger Karoutchi est un simple amendement de bon sens.

Je ne suis pas un sénateur de très longue date puisque c’est mon premier mandat. Je tombe de ma chaise en voyant que l’on n’arrive pas à avancer sur une question aussi simple. Dès l’instant où les garanties nécessaires sont prises – ils n’ont pas le droit à la parole et sont uniquement là pour nous assister –, je ne comprends même pas que la question de la présence de nos collaborateurs puisse encore se poser.

La parole est à Mme Nathalie Delattre, pour explication de vote.

Cet amendement m’avait échappé, faute de quoi je l’aurais cosigné comme nombre de sénateurs de mon groupe.

Il ouvre le débat. La commission des lois s’est efforcée de trouver un compromis, certains mettant encore quelques freins au fait que nous puissions prévoir effectivement la présence de nos collaborateurs.

Malgré ma jeune expérience dans l’hémicycle, je peux apporter un témoignage. J’ai eu la chance, la semaine dernière, de voir une proposition de loi dont j’étais l’auteure votée à l’unanimité. Dans le cadre du cheminement de cette proposition de loi, j’ai trouvé assez frustrant de devoir expliquer à ma collaboratrice, qui m’avait aidée à la rédiger, qui a suivi les travaux, qui a fait des auditions pour la préparer, qu’elle ne pouvait pas assister aux auditions du rapporteur.

C’est vrai, monsieur Karoutchi, c’est un cas qui n’est pas pris en compte dans cet amendement. Quand on est auteur d’une proposition de loi, on peut en effet assister aux auditions du rapporteur. Dans le cadre de ce gentleman ’ s agreement, on peut aussi proposer des amendements visant à bonifier le texte.

J’ai partagé avec mes collègues de la commission des lois cette réalité qu’il avait été difficile, après quatre heures d’audition, de pouvoir rapporter à mon assistante toutes les subtilités et les faits marquants qui auraient pu nous permettre d’améliorer encore le texte.

Nous sommes tous d’accord sur le fait que l’amendement de M. Karoutchi méritait quelques précisions. La proposition de la commission des lois me semble acceptable, même s’il ne précise aucun délai, comme le soulignait Mme Carton.

Par ailleurs, comme l’a dit Mme Assassi, le dialogue social avec les syndicats est un préalable incontournable.

Nous pouvons voter cet amendement et nous engager à faire diligence. Nous sommes très majoritairement d’accord pour que nos assistants participent aux auditions en faisant preuve de la plus grande confidentialité.

Il faut conclure, ma chère collègue.

Quand nous les embauchons, nous prenons toujours garde à ce qu’ils aient les qualités éthiques nécessaires.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote.

Monsieur le président Philippe Bas, comme vous le savez, les membres du groupe socialiste et républicain ont voté votre amendement lors de la réunion de commission qui vient d’avoir lieu.

Toutefois, comme vous le savez aussi, nous avons assorti notre approbation de deux points déjà largement évoqués par M. Karoutchi, par Mme Delattre, par Mme Assassi et par beaucoup d’autres orateurs.

Premièrement, il ne faut pas qu’un tel dispositif se révèle dilatoire. Nous voulons un engagement de votre part à ce que le Bureau traite de cette question lors de sa prochaine réunion ou de la suivante.

Deuxièmement, il est nécessaire d’organiser avant cette même réunion une concertation avec l’ensemble des organisations représentatives des collaborateurs.

Nous serons d’accord pour adopter cet amendement à ces deux conditions précises. Dans la mesure où elles ne figurent pas dans l’objet de votre amendement, nous vous demandons de bien vouloir vous engager en séance publique à les faire respecter.

La parole est à M. Laurent Duplomb, pour explication de vote.

Montesquieu écrivait : « J’aime les paysans, ils ne sont pas assez savants pour raisonner de travers. »

N’étant pas savant, je n’ai pas raisonné de travers en découvrant l’amendement de Roger Karoutchi et je l’ai cosigné.

Je l’ai fait, car j’aimerais que mon assistante puisse être dans l’assistance lors des auditions que je mène en tant que rapporteur du budget de l’agriculture, par exemple. Il ne m’est jamais venu à l’esprit que le terme « assister » puisse avoir un autre sens que celui d’être dans l’assistance, pour entendre ce qui se dit, pour en faire le compte rendu et, surtout, pour être informé de la suite des événements. Il faut notamment pouvoir communiquer sur le rapport, répondre aux questions, aux demandes d’entretien. Je souscris donc à ce qu’a dit Catherine Procaccia.

J’entends les propos des présidents Retailleau et Bas appelant à border les choses. Je comprends que Roger Karoutchi parle de retirer son amendement et d’accepter la proposition de la commission, mais à la condition du respect du pacte de confiance.

Il est indiqué à la fin de l’amendement de Philippe Bas : « Après avoir échangé avec le président du Sénat, votre rapporteur confirme qu’il est très clairement disposé à ouvrir une réflexion à ce sujet pour faire émerger la meilleure solution. » Dès lors, pourquoi ne pas simplement ajouter au texte de l’amendement un délai, par exemple d’un ou deux mois ? Nous serions alors vraiment dans le cadre de ce pacte de confiance.

La parole est à M. Alain Marc, pour explication de vote.

J’ai été député pendant sept ans. Nous avions la possibilité, à l’Assemblée nationale, de venir en réunion avec nos assistants, même les stagiaires, sans que cela pose le moindre problème. Quand je suis arrivé au Sénat, le fait que cela puisse en poser m’a quelque peu interloqué.

Associer nos collaborateurs à ces auditions, comme le souhaite M. Karoutchi au travers de son amendement, est une bonne chose.

Toutefois, le terme « assister » pose problème. Je fais confiance à Philippe Bas, dont l’amendement ne me semble pas reposer sur une volonté dilatoire. Nous avons tous déjà eu cette discussion avec nos présidents de groupe et je crois que l’amendement de la commission va dans le bon sens.

Le président Bas apportera sans doute une réponse à la question du délai dans lequel le Bureau pourrait rendre une instruction sur cette problématique. Je souhaite avancer et voterai son amendement.

La parole est à M. le rapporteur.

Mes chers collègues, je vous ai bien écoutés, les uns et les autres.

Je voudrais répondre à la préoccupation de la confiance. Vouloir que le Bureau soit saisi, rédiger un texte qui fait obligation au Bureau, en ce qu’il utilise l’indicatif présent, de prendre de nouvelles dispositions, c’est déjà un gage de confiance.

Toutefois, j’entends ce que vous me dites, sur plusieurs travées. Laurent Duplomb me suggère de modifier l’objet de mon amendement, ce que je vais faire verbalement : après avoir évoqué de manière approfondie cette question avec le président du Sénat, je peux vous annoncer qu’elle sera examinée dès la prochaine réunion du Bureau, si cet amendement était adopté.

Je suis le gardien de cet engagement et je veillerai à ce qu’il soit respecté, ce dont je ne doute pas.

Par ailleurs, je voudrais rassurer M. Sueur sur la question de la concertation. Je connais et partage votre souci du dialogue social, mon cher collègue. D’aucuns craignent que ce dialogue ne soit qu’un simple prétexte à visée dilatoire pour diluer l’examen de cette question, au point de ne pas aboutir. En réalité, il faut faire les deux. Nous avons nous-mêmes suffisamment reproché au Gouvernement de ne pas avoir su dialoguer avant de prendre ses décisions lors du déclenchement de la crise des « gilets jaunes » ; sachons donc dialoguer avant de déterminer les modalités de mise en œuvre de ce que nous proposons.

À mon sens, le Bureau doit aller vite – c’est pourquoi le sujet sera abordé dès sa prochaine réunion –, mais il doit également rencontrer les présidents de groupe, les présidents de commission, les responsables des associations de collaborateurs parlementaires, ainsi que les représentants des administrateurs. D’ailleurs, je ne vois pas comment nous pourrions procéder autrement.

En préparant la présente résolution tendant à modifier notre règlement, le président du Sénat a effectivement procédé à des concertations. Les concertations ne doivent pas être de la procrastination. Elles doivent être utiles et permettre de trouver les solutions en y incorporant les points de vue qui se seront exprimés.

Je souhaite que nous avancions rapidement. Je prends l’engagement d’y veiller. Au cours de notre débat, la confiance m’est apparue comme une question essentielle.

Je souhaite également répondre à une interpellation à caractère rédactionnel. Plusieurs orateurs se sont interrogés sur la signification du terme « catégories ». M. Gattolin a par exemple indiqué qu’il serait préférable d’écrire : « les collaborateurs de groupe et les collaborateurs des sénateurs ». Or c’est précisément ce que nous avons voulu exprimer par cette économie de mots.

Ah !

Je vous confirme – et l’interprétation que je vous donne fait foi – que l’expression « les catégories de collaborateurs » désigne bien les collaborateurs du groupe et les collaborateurs des sénatrices et des sénateurs.

Très bien !

M. Karoutchi a soulevé une véritable question. Je tiens très sincèrement à le remercier, d’autant que cela représentait visiblement pour lui un certain effort, d’avoir retiré son amendement.

Mais je ne l’ai pas encore retiré !

M. Philippe Bas, rapporteur. C’est ce que vous avez annoncé, mon cher collègue.

M. Roger Karoutchi. « Par avance » !

Mais il m’avait bien semblé entendre dans vos propos que vous retiriez votre amendement.

Il y a, me semble-t-il, une satisfaction à avoir dans notre débat. À ma connaissance, pas une voix ne s’est exprimée contre la modification de nos pratiques permettant, sur décision des présidents de commission, aux collaborateurs des rapporteurs et aux collaborateurs des auteurs de propositions de loi d’être présents aux auditions, pour être pleinement et en temps réel informés du travail de leur sénateur sur une proposition ou un projet de loi, et d’être également présents lors des travaux de la commission sur le texte dont leur sénateur est rapporteur ou auteur.

Je crois qu’il y a une unanimité du Sénat. Notre président est par avance d’accord pour que nous allions en ce sens. Je ne vois aucune raison de douter que les décisions nécessaires seront prises par l’instrument adapté : l’instruction générale du bureau du Sénat. §Tous les éléments sont maintenant réunis pour que nous puissions progresser. C’est pourquoi je vous demande d’adopter l’amendement que nous avons déposé au nom de la commission des lois.

Monsieur Karoutchi, confirmez-vous que vous retirez l’amendement n° 10 rectifié ter ?

Cela fait plus d’une heure et quart que nous sommes sur cet amendement !

Nous avons passé une heure et demie en séance plénière pour savoir si les collaborateurs parlementaires peuvent assister à certaines réunions avec leur sénateur ! Sans commentaire. Mais songeons à la portée, parfois, de certaines de nos discussions…

Je retire naturellement l’amendement n° 10 rectifié ter. Je veux bien accorder la confiance nécessaire à notre rapporteur et au président du Sénat. Nous nous sommes exprimés. Nous jugerons sur pièce après les réunions des prochains bureaux.

L’amendement n° 10 rectifié ter est retiré.

Je mets aux voix l’amendement n° 40.

Le groupe CRCE s’abstient !

L’amendement n° 16, présenté par Mme Assassi, M. Collombat, Mme Benbassa et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :

Après l’alinéa 16

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« ….- Si le groupe auteur d’une proposition de loi inscrite à l’ordre du jour dans les conditions fixées par l’alinéa 5 de l’article 29 bis demande la désignation d’un de ses membres comme rapporteur, cette demande est de droit. » ;

La parole est à Mme Laurence Cohen.

J’espère que nous allons passer autant de temps sur cet amendement, visant à renforcer le rôle des parlementaires et à donner plus de place aussi à l’opposition. Passer une heure et demie à discuter de la place de nos collaborateurs me semble surréaliste au regard des vrais problèmes qui se posent dans notre pays !

On peut aussi avoir des égards pour nos collaborateurs !

Je dis cela quelle que soit mon opinion quant à la qualité de nos collaborateurs, monsieur le rapporteur.

Nous sommes en train de modifier notre règlement dans un contexte où le pouvoir exécutif prend une place considérable et rabote les droits des parlementaires, en bénéficiant de la neutralité de la majorité sénatoriale : nous avons de moins en moins de droits, et vous faites en sorte de nous en retirer encore davantage !

Cet amendement de notre groupe est simple. Il n’est pas révolutionnaire. Cela dit, celui de M. Karoutchi, qui a tout de même mis un sacré désordre dans notre hémicycle, ne l’était pas non plus.

Nous proposons que, lors des niches parlementaires, le groupe à l’origine du texte en discussion obtienne de droit la fonction de rapporteur pour l’un de ses membres s’il en fait la demande. La pratique actuelle veut que les textes discutés dans le cadre des niches ne soient pas dénaturés par les autres groupes lors de leur examen en commission. Nous souhaitons la rendre plus officielle, en donnant de droit la fonction de rapporteur au groupe dont le texte est issu, afin de garantir qu’il n’y aura pas de dénaturation.

Je pense qu’une telle disposition devrait recueillir la majorité de vos suffrages, mes chers collègues. Pour ma part, je serai particulièrement attentive – d’ailleurs, je le suis toujours – à la réponse du président-rapporteur. J’ai eu le sentiment, sur nos précédents amendements, qu’il utilisait des arguments un peu à géométrie variable, évoquant tantôt la proportionnelle, tantôt la nécessité de ne pas dépenser les deniers de la Haute Assemblée. Tout cela ne sera, me semble-t-il, pas de mise en l’occurrence. Il pourra nous soutenir, afin que notre amendement soit voté dans le plus grand consensus.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission émet un avis défavorable sur cet amendement.

Il est souhaitable que les rapporteurs puissent s’adosser à la majorité de la commission pour en défendre le point de vue en séance. Les rapports sur des textes présentant une dimension technique ou un caractère consensuel peuvent parfaitement être pris en charge par des collègues issus de groupes d’opposition ou de groupes minoritaires ; comme président de commission, ma pratique est de rechercher le maximum d’occasions pour que cela soit le cas. Mais confier un rapport à un membre d’un groupe minoritaire en sachant que la majorité de la commission votera contre ses conclusions, ce qui l’obligera ensuite à défendre au banc des convictions contraires aux siennes, c’est le placer dans une situation extrêmement inconfortable !

Au fond, c’est le jeu normal de la démocratie. Cela existe dans nos conseils municipaux et dans nos conseils départementaux, comme au Sénat et à l’Assemblée nationale. Je ne crois pas que l’on puisse déroger à cette règle, même si, encore une fois, je suis extrêmement soucieux qu’un maximum de rapports puissent être confiés à des sénateurs issus de groupes n’appartenant pas à la majorité.

Vous m’avez demandé une explication aussi complète que possible. Vous serez en désaccord avec ma position. C’est le dialogue démocratique entre nous. J’exprime moi aussi un point de vue de conviction !

La parole est à Mme Laurence Cohen, pour explication de vote.

Nous venons de discuter longuement, trop longuement à mon goût, de la présence ou non d’assistants parlementaires à certaines de nos réunions pour nous seconder. J’ai entendu dire que certaines positions constituaient une remise en cause de la « confiance ». Mais là, c’est exactement pareil !

Nous demandons qu’un groupe ayant déposé une proposition de loi puisse obtenir de droit la fonction de rapporteur pour l’un de ses membres sur celle-ci. Honnêtement, je ne vois pas où est le problème !

On nous dit qu’il ne serait pas possible à un groupe d’argumenter et de défendre son texte sous peine de le « dénaturer » ? Je ne comprends pas bien. Le rapporteur, ajoutez-vous, pourrait se retrouver en contradiction avec ses propres convictions ? On marche sur la tête !

C’est tout de même une question de confiance dans le travail législatif. Vous avez des présupposés quant au contenu du rapport rédigé par un membre du groupe auteur de la proposition de loi. Mais rien n’empêche – d’ailleurs, nous y sommes confrontés plutôt deux fois qu’une ! – que le texte soit rejeté ; je ne vois pas en quoi le fait d’avoir la fonction de rapporteur change la donne à cet égard. Enfin, mes chers collègues, regardez nos propositions de loi qui sont acceptées !

Par conséquent, je ne pense pas que votre argument puisse être pris en compte.

Aujourd’hui, dans les hémicycles, les groupes minoritaires n’ont que peu de pouvoir. Voyez le nombre d’amendements qui sont acceptés ! Dans notre groupe, nous sommes toujours constructifs ; nous déposons donc des amendements. Or quasiment 95 % d’entre eux sont rejetés par le Gouvernement et la majorité sénatoriale.

Et quand nous demandons que le groupe porteur d’une proposition de loi puisse obtenir la fonction de rapporteur pour l’un de ses membres, on nous rétorque que nous allons « dénaturer » je ne sais quoi ! Mais pas du tout ! Celui qui risque de dénaturer la proposition de loi, c’est le rapporteur issu d’un autre groupe qui ne la comprendra pas !

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote.

Sur un tel sujet, je n’ai pas tout à fait la même position que notre collègue Philippe Bas.

J’ai participé longuement à des débats à l’Assemblée nationale. Je me souviens que Georges Hage présentait le budget des sports. Il était extraordinaire. Il rapportait toujours une position différente de la sienne. Et il le faisait avec une certaine truculence, en soulignant bien qu’il regrettait la position de la commission, mais qu’il la présentait avec loyauté.

Je ne suis pas du tout choqué par la demande de nos collègues. D’ailleurs, nous voterons cet amendement. Cela implique que, une fois devenu rapporteur, le membre du groupe auteur de la proposition de loi devra défendre bec et ongles au banc la position de la commission.

Bien entendu !

Nous sommes des parlementaires à part entière !

Il pourra évidemment dire que ce n’est pas sa position personnelle. Mais il lui faudra bien défendre celle de la commission, faute de quoi la fonction de rapporteur perdrait son sens.

Dans ces conditions, je ne vois pas d’inconvénient à la mesure qui nous est proposée.

La parole est à Mme Éliane Assassi, pour explication de vote.

J’irai dans le même sens que mon amie Laurence Cohen et Jean-Pierre Sueur. Monsieur le président Bas, vos arguments ne s’entendent pas.

Ces derniers temps, il est arrivé à deux reprises que l’un des membres de mon groupe soit désigné rapporteur sur l’une de nos propositions de loi inscrites à l’ordre du jour dans le cadre de notre niche parlementaire. Et nos collègues ont respecté le travail du Sénat. Je pense à Dominique Watrin sur les retraites agricoles ou à Guillaume Gontard sur la renationalisation des autoroutes. Tous deux ont, dans ces fonctions, assis au banc à vos côtés, monsieur le président Bas, exposé la position de la commission, ce qui ne les a pas empêchés par ailleurs d’émettre un avis personnel.

Monsieur le président-rapporteur, vous nous connaissez. Nous sommes assez respectueux des procédures.

Oui !

Dans l’hémicycle, nous intervenons souvent, mais nous ne sommes pas simplement dans une posture d’opposition. Nous faisons également des propositions, de manière, encore une fois, très respectueuse du travail parlementaire au Sénat.

Par conséquent, je ne comprends pas, à moins que vous ne soyez arc-bouté sur le fait majoritaire, votre refus de l’amendement présenté par Laurence Cohen.

La parole est à M. Roger Karoutchi, pour explication de vote.

J’entends les arguments du groupe CRCE. En réalité, je crois qu’une erreur a été commise en 2008. Comme ce n’est la faute de personne, c’est la faute de chacun. Nous avions alors créé les conditions propices à la reconnaissance des groupes d’opposition et des groupes minoritaires et institué des niches parlementaires en leur faveur. À l’époque, j’avais mis en garde les présidents de groupe de l’Assemblée nationale et du Sénat sur le point suivant : un groupe minoritaire qui dépose un texte va voir celui-ci se faire amender de manière telle qu’il sera contraint, à la fin du débat, de voter contre son propre texte. Imaginez le ridicule de la situation !

J’avais donc suggéré la possibilité d’un vote bloqué, après débat, afin qu’une proposition de loi ne soit pas dénaturée en cours de parcours et que le vote porte bien sur le texte présenté par le groupe minoritaire. J’ai reçu le soutien du Premier ministre d’alors, François Fillon, mais je me suis heurté à l’opposition des présidents de groupe de l’Assemblée et du Sénat, y compris des groupes minoritaires, pour lesquels il ne fallait pas restreindre le droit d’amendement.

Il y a là un vrai sujet constitutionnel. Il est évident que les auteurs d’une proposition de loi ou de résolution ne peuvent pas voter leur propre texte si celui-ci est totalement dénaturé. Et, du coup, c’est l’autre camp qui vote le texte, après l’avoir totalement changé !

Pourra-t-on faire évoluer la position des présidents de groupe dans le cadre d’une éventuelle réforme constitutionnelle ? Car la contradiction est évidente. Et – pardonnez-moi de vous le dire ! – ce n’est pas le fait d’avoir ou non la fonction de rapporteur qui changera quoi que ce soit.

Ce n’est pas le problème !

Je mets aux voix l’amendement n° 16.

L’amendement n° 17, présenté par Mme Assassi, M. Collombat, Mme Benbassa et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :

Après l’alinéa 16

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« ….- Si le groupe auteur d’une proposition de loi inscrite à l’ordre du jour dans les conditions fixées par l’alinéa 5 de l’article 29 bis demande la désignation d’un de ses membres comme co-rapporteur, cette demande est de droit. » ;

La parole est à Mme Michelle Gréaume.

Cet amendement de repli vise à mettre tout le monde d’accord. Nous proposons que, dans le cadre d’une niche parlementaire, le groupe auteur de la proposition de loi obtienne de droit pour l’un de ses membres la fonction non pas de rapporteur, mais de « corapporteur ». Le corapporteur pourrait ainsi travailler avec le rapporteur, qui ne serait pas membre de son groupe, et lui apporter des informations, par exemple sur les motifs ayant justifié le dépôt de la proposition de loi.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission émet – hélas ! – un avis défavorable sur cet amendement. Permettre un rapport à deux voix qui s’opposent au lieu de proposer une solution risque de ne pas faciliter nos travaux de commission.

Je mets aux voix l’amendement n° 17.

Je suis saisie de deux amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° 15, présenté par Mme Assassi, M. Collombat, Mme Benbassa et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :

Alinéa 37

1° Première et deuxième phrases

Remplacer le mot :

président

par le mot :

bureau

2° Deuxième phrase

Après le mot :

écrit

insérer les mots :

et suffisamment motivé

La parole est à Mme Christine Prunaud.

Cet amendement tend à faire en sorte que le contrôle de recevabilité au sein de la commission saisie au fond et au sein de la commission des finances soit effectué par le bureau de celles-ci, et non par les seuls présidents.

Cela lèverait toute ambiguïté sur le caractère arbitraire des irrecevabilités. Vous en conviendrez, la collégialité est toujours plus légitime qu’une décision d’un seul homme. D’ailleurs, c’était comme cela auparavant.

Nous proposons aussi que les avis d’irrecevabilité soient écrits et motivés de manière non tautologique, pour une plus grande légitimité. Il s’agit de faire reculer le sentiment d’arbitraire qui peut se dégager de certaines irrecevabilités prononcées. Cela a beaucoup été le cas dans le passé.

L’amendement n° 14, présenté par Mme Assassi, M. Collombat, Mme Benbassa et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :

Alinéa 37

1° Première phrase

Compléter cette phrase par les mots :

par un avis écrit et suffisamment motivé

2° Deuxième phrase

Après les mots :

qui rend un avis écrit

insérer les mots :

et suffisamment motivé

La parole est à Mme Cathy Apourceau-Poly.

Nous demandons que toute irrecevabilité au titre de l’article 40 de la Constitution soit émise par un avis écrit et suffisamment motivé.

Quel est l’avis de la commission ?

Je trouve intéressante la recherche d’une méthode permettant de légitimer davantage les irrecevabilités financières, qui sont un irritant pour le travail parlementaire, en particulier pour les auteurs des amendements concernés.

Je crois que cette recherche mérite effectivement notre discussion. Mais nous n’avons pas émis d’avis favorable sur ces deux amendements.

D’abord, tout ce qui concerne dans la motivation des décisions existe déjà, puisque toute irrecevabilité financière est assortie de l’envoi d’une lettre ou d’un courriel à l’auteur de l’amendement lui énonçant pour quelle raison l’irrecevabilité a été opposée. Il sera peut-être en désaccord, mais au moins sera-t-il bien informé.

Les auteurs de l’amendement n° 15 proposent de réunir le bureau de la commission chaque fois qu’il y a une irrecevabilité, afin que la décision soit collégiale au lieu d’être celle du seul président, souvent d’ailleurs après demande au président de la commission des finances. Comme président de commission, je trouve que cela ralentirait considérablement notre travail parlementaire. Imaginez que nous interrompions toutes les séances de commission, déjà extrêmement chargées, pour aller faire avaliser par le bureau ou sa seule majorité une décision d’irrecevabilité.

Au demeurant, je rappelle que les irrecevabilités financières frappent seulement 5 % des amendements au Sénat. On entrerait là dans une procédure qui rendrait encore plus compliqué le fait de tenir les délais parfois déjà bien contraints.

La parole est à M. Jean-Claude Requier, pour explication de vote.

M. Jean-Claude Requier. Je ne voterai pas ces amendements, même si j’en comprends les intentions. Je dois dire que j’ignorais la signification du terme « tautologique ». J’ai été obligé de regarder sur internet pour en comprendre le sens !

Je mets aux voix l’amendement n° 15.

Je mets aux voix l’amendement n° 14.

Je mets aux voix l’article 8, modifié.

Le vote est réservé.

Le vote est réservé.

Le vote est réservé.

Le vote est réservé.

L’amendement n° 22, présenté par Mme Assassi, M. Collombat, Mme Benbassa et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :

Après l’alinéa 13

Insérer deux alinéas ainsi rédigés :

…) Après l’alinéa 6, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« …. – Un relevé des décisions de la Conférence des Présidents est rendu public. » ;

La parole est à Mme Éliane Assassi.

La conférence des présidents est l’instance sénatoriale qui régule la vie politique, en particulier l’actualité législative et de contrôle du Sénat.

Depuis quelque temps, des décisions revêtant un caractère normatif sont prises en conférence des présidents sur des sujets autres que l’organisation de l’ordre du jour et des missions de contrôle.

Il nous semblerait donc utile et démocratiquement important que les décisions prises par la conférence des présidents en dehors de ses compétences historiques soient désormais publiques et accessibles, en particulier pour l’ensemble des parlementaires.

Pour ne prendre qu’un seul exemple, lorsqu’il est prévu que des textes soient adoptés selon la procédure de législation en commission, il faudrait que cela figure dans les conclusions de la conférence des présidents. Il en va de même des raisons invoquées par un président de groupe pour opposer son veto au recours à cette procédure. Pour l’instant, ce n’est pas le cas.

Quel est l’avis de la commission ?

Nous sommes déjà pleinement informés des décisions de la conférence des présidents en matière d’ordre du jour. Elles sont communiquées au Sénat, qui les approuve ou en prend acte en séance publique. Elles figurent même sur le site internet du Sénat. La commission émet donc un avis défavorable sur cet amendement.

Je mets aux voix l’amendement n° 22.

Je suis saisie de deux amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° 19, présenté par Mme Assassi, M. Collombat, Mme Benbassa et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :

Après l’alinéa 18

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

…) L’alinéa 1 est complété par une phrase ainsi rédigée : « Cette durée globale du temps ne peut être inférieure à deux heures. » ;

La parole est à Mme Éliane Assassi.

Avec la question du temps de parole attribué aux parlementaires, nous touchons au cœur du débat sur le rôle du Parlement et sa place dans notre démocratie. J’avoue ne pas bien comprendre – je l’ai déjà indiqué – l’obsession de la réduction de ce droit d’expression. Cette obsession d’un parlementarisme rationalisé masque mal une volonté d’étouffer le débat pluraliste ! Comment ne pas voir qu’une telle réduction du temps de parole, couplée à la réduction du droit d’amendement, met à mal l’institution elle-même ?

Vous le savez bien, c’est l’inflation législative qui est la cause première de l’inflation des travaux du Sénat. On pourrait ajouter à cela la volonté de développer le travail en commission et de multiplier les instances dont l’utilité n’est pas toujours évidente : tel groupe de travail ; tel groupe d’étude… Le temps de parole ou le droit d’amendement ont bon dos pour expliquer la surcharge de travail !

Le débat réellement public est une des clés de la démocratie. C’est l’essence même du Parlement que de permettre la confrontation des idées.

L’expérience montre déjà que le débat en commission ne peut pas suppléer la séance publique ; j’en veux pour preuve ce qui s’est passé cet après-midi. Elle montre aussi que, lorsque le Parlement ne joue plus son rôle, en raison soit de sa représentativité fragile et insuffisante, soit de son manque de pouvoir, le débat a lieu ailleurs, et la colère peut rapidement monter.

Nous estimons donc que les pouvoirs et majorités successifs ayant corseté le débat parlementaire portent une responsabilité directe dans la crise politique et institutionnelle actuelle.

C’est une course sans fin, qui aujourd’hui met à mal – le mot n’est pas trop fort – les principes fondamentaux de la République.

Il y a quelques jours, un député, M. Philippe Gosselin, membre du groupe Les Républicains, déclarait à l’Assemblée nationale : « On nous dit que la loi est bavarde, que les parlementaires sont trop diserts et qu’il faut réduire les temps de parole, limiter les procédures. Je rappellerai que, s’il y a inflation législative et, par contrecoup, allongement des temps de parole et accroissement du nombre d’amendements, c’est avant tout parce que le nombre de textes de loi a augmenté de façon phénoménale, ce que nul ne peut contester. » Ces propos sont d’une entière vérité !

L’amendement n° 18, présenté par Mme Assassi, M. Collombat, Mme Benbassa et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :

Alinéas 19 à 21

Remplacer ces alinéas par six alinéas ainsi rédigés :

a) L’alinéa 1 est complété par une phrase ainsi rédigée : « Faute d’accord de la conférence, cette durée globale est de deux heures. » ;

b) Après l’alinéa 1, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« 2. – La moitié de ce temps est réparti égalitairement entre les groupes, l’autre moitié en proportion des effectifs des groupes, les sénateurs ne figurant sur la liste d’aucun groupe bénéficiant d’un temps de parole de cinq minutes à sept minutes selon la durée de la discussion générale. » ;

c) L’alinéa 2 devient l’alinéa 3 ;

d) Après l’alinéa 2, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« …. – La Conférence peut également fixer à l’unanimité la durée maximale de l’examen de l’ensemble d’un texte : discussion générale, motions, interventions sur articles, présentation des amendements, explications de vote sur amendements et articles. Les temps de parole dont disposent les groupes sont répartis selon les modalités prévues à l’alinéa 2. » ;

La parole est à Mme Céline Brulin.

Cet amendement vise à donner plus de temps de parole aux minorités.

Certes, les groupes majoritaires ont toute légitimité pour exposer leur position, mais les groupes minoritaires n’ont pas nécessairement moins de choses à dire – bien au contraire !

En outre, quand le Gouvernement, les rapporteurs et les groupes majoritaires défendent la même position, les groupes minoritaires ont, en proportion, bien moins de temps pour défendre les leurs.

Nous voulons donc rétablir un peu d’égalité et de vivacité dans nos débats, les rendre un peu plus interactifs, plus passionnés, et peut-être aussi plus intéressants pour nos concitoyens.

Quel est l’avis de la commission ?

L’amendement n° 19 vise à fixer en toutes circonstances une durée minimale de deux heures aux discussions générales.

Actuellement, cette durée est fixée en principe à une heure, sauf décision contraire de la conférence des présidents. Je puis en témoigner : lorsqu’un groupe demande d’allonger un peu le temps de la discussion générale, la réponse est généralement positive.

Les dispositions de cet amendement n° 19 pourraient toutefois se retourner contre l’intention de leurs auteurs. Imaginez que nous prévoyions deux heures de discussion générale sur une proposition de loi pour un créneau réservé de quatre heures dans l’ordre du jour. On empêcherait ainsi mécaniquement l’adoption des propositions de loi, y compris celles des groupes minoritaires. Nous devons garder de la souplesse.

En l’espèce, il ne s’agit pas de réduire le temps de parole lors des discussions générales ou des débats, mais de l’allonger. Les propos tenus par notre excellent collègue parlementaire de la Manche Philippe Gosselin, auxquels je souscris par ailleurs, ne s’appliquent donc pas à l’amendement qui vient d’être présenté avec talent, comme toujours, par Éliane Assassi.

La commission n’est donc pas favorable à l’amendement n° 19.

Quant à l’amendement n° 18, il vise, avec plus de souplesse, à prévoir un temps de deux heures, sauf décision contraire de la conférence des présidents. Son adoption changerait également la clé de répartition du temps entre les orateurs des groupes. Nous ne devons pas, me semble-t-il, aller dans cette direction.

L’avis de la commission est donc également défavorable.

La parole est à Mme Éliane Assassi, pour explication de vote.

Monsieur le président de la commission des lois, vos arguments sont à géométrie variable !

Pouvez-vous entendre qu’il n’est pas acceptable de prévoir le même temps de discussion générale sur un projet de loi comme celui qui est relatif à l’organisation et à la transformation du système de santé, par exemple, et sur une proposition de loi ?

Je mets aux voix l’amendement n° 19.

Je mets aux voix l’amendement n° 18.

L’amendement n° 37, présenté par M. Bas, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéa 23

Après les mots :

Le débat

insérer les mots :

d’initiative sénatoriale

La parole est à M. le rapporteur.

Il s’agit d’un amendement de clarification.

Je mets aux voix l’amendement n° 37.

L’amendement n° 38, présenté par M. Bas, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéa 32

Remplacer les mots :

à l’article 48, alinéa 2,

par les mots :

au deuxième alinéa de l’article 48

La parole est à M. le rapporteur.

Il s’agit d’un amendement rédactionnel.

Je mets aux voix l’amendement n° 38.

Je mets aux voix l’article 13, modifié.

L’amendement n° 23, présenté par Mme Assassi, M. Collombat, Mme Benbassa et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :

Alinéa 23

Remplacer les mots :

deux minutes et demie

par les mots :

cinq minutes

La parole est à Mme Michelle Gréaume.

Cet amendement n’a rien de révolutionnaire : il vise à revenir à la situation qui prévalait voilà quelques années en matière de temps de parole de référence, en dehors des discussions générales et débats.

Deux minutes et demie pour effectuer un rappel au règlement, défendre un amendement ou expliquer un vote sur article peut se révéler tout à fait insuffisant. Cette restriction systématique du droit d’expression relève d’une critique du débat, jugé en soi inutile ou superfétatoire.

Nous vivons dans une société du zapping, marquée par l’accélération de l’information liée aux réseaux sociaux. Le Parlement est l’endroit où une résistance à cette évolution peut s’organiser. C’est ce que nous proposons de faire au travers du vote de cet amendement.

Quel est l’avis de la commission ?

À la suite du rapport de nos collègues Roger Karoutchi et Alain Richard, la « réforme Larcher », comme on l’appelle communément, de 2015 a fixé à deux minutes trente maximum le temps de parole, ce qui a conféré plus de fluidité et de vivacité à nos échanges.

À condition d’avoir une expression suffisamment concise – elle sera aussi, dès lors, plus facile à entendre –, nous pouvons mener nos travaux convenablement.

L’avis de la commission est donc défavorable.

Je mets aux voix l’amendement n° 23.

L’amendement n° 9, présenté par M. Sueur et les membres du groupe socialiste et républicain, est ainsi libellé :

Alinéa 34

Après le mot :

date

insérer les mots :

et de l’ordre du jour

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

Madame la présidente, lorsque nos travaux s’achèvent, le soir, vous avez le bonheur d’annoncer que la séance est levée. Mais, auparavant, vous nous annoncez la date et l’ordre du jour de la prochaine séance.

Certes, nous sommes censés connaître le calendrier de nos travaux, mais, parfois, nous l’avons oublié, et nous nous en souvenons ainsi. En outre, cela nous donne la joie de préparer les textes et de nous forger nos idées.

Il apparaît dans ce projet de règlement qu’il faudrait supprimer cette précision pour se contenter d’une annonce un peu sèche et technocratique : « L’amendement n° X est adopté, la séance est levée. »

Il y a pourtant quelque chose d’humain, me semble-t-il, à attendre l’annonce de l’ordre du jour de la prochaine séance. Vous-même, j’en suis sûre, madame la présidente, prenez plaisir à procéder à cette annonce avant de faire sonner la cloche. Cela fait partie du rite républicain, et je pense, monsieur le président de la commission, que vous devriez accepter cet amendement.

Quel est l’avis de la commission ?

M. Philippe Bas, rapporteur. Notre collègue Jean-Pierre Sueur aime tellement le Parlement que, chaque soir, vers minuit et demi, il souhaite retarder le moment d’aller se coucher ou de se livrer aux autres activités qu’il lui est loisible d’avoir en dehors des heures de service…

Cela prend quinze secondes !

Moi aussi, j’aime le Parlement, et même si mon expérience de celui-ci est moins large que la sienne, je parviens à comprendre toute la saveur qu’il retire de ces phrases sacramentelles que les présidentes et présidents prononcent à la fin des séances.

Il existe toutefois ici un syndicat informel des vice-présidents

À ma propre surprise, je dois l’avouer, la commission a donc assez fermement décidé de rejeter cet amendement. J’espère que le président Jean-Pierre Sueur n’y verra pas une forme de cruauté à son égard, car tel n’est absolument pas le cas – je me fais le porte-parole de nos collègues –, mais j’émets un avis défavorable sur cet amendement.

Je mets aux voix l’amendement n° 9.

Je mets aux voix l’article 14.

Je suis saisie de trois amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° 29, présenté par Mme Assassi, M. Collombat, Mme Benbassa et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :

I. – Alinéa 41

Rédiger ainsi cet alinéa :

- la deuxième phrase est supprimée ;

II. – Après l’alinéa 42

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

- est ajoutée une phrase ainsi rédigée : « Par dérogation, les motions mentionnées à l’alinéa 5 du présent article sont proposées ou discutées en priorité, lorsque le Sénat est saisi d’une proposition de loi présentée en application de l’article 11 de la Constitution. » ;

La parole est à Mme Éliane Assassi.

Cet amendement est important dans le contexte politique actuel. Comme vous le savez, mes chers collègues, une procédure de « référendum d’initiative partagée » a été lancée sur la privatisation d’Aéroports de Paris, ce qui constitue une première démocratique.

Mettre en œuvre cette procédure relève pourtant du défi, tant les embûches sont nombreuses.

Tout d’abord, il faut réunir plus de 185 signatures de parlementaires pour déposer la proposition de loi référendaire. Ensuite, il est nécessaire de réunir plus de 4, 7 millions de signatures de nos concitoyens pour franchir la seconde étape, qui est sans nul doute la plus difficile, car nous constatons aujourd’hui que les dispositions législatives sont imparfaites du point de vue du citoyen : publication des noms – elle inquiète et dissuade –, absence de comptage – elle ne permet pas de mesurer la mobilisation –, absence de moyens d’information audiovisuels ou à l’échelon local…

Enfin, une fois les signatures recueillies, la proposition de loi référendaire est de nouveau soumise au Parlement. En effet, le cinquième alinéa de l’article 11 de la Constitution dispose : « Si la proposition de loi n’a pas été examinée par les deux assemblées dans un délai fixé par la loi organique, le Président de la République la soumet au référendum. »

Il faut donc créer les conditions pour qu’une assemblée puisse majoritairement refuser d’examiner une telle proposition !

Or le règlement du Sénat, tel qu’il est rédigé, autorise un groupe politique, même minoritaire, à déposer une motion portant irrecevabilité ou question préalable. Que ces motions soient adoptées ou rejetées, la proposition de loi sera réputée avoir été examinée, ce qui supprime l’automaticité du référendum.

Nous proposons donc que la motion de renvoi en commission puisse, dans le cas de la mise en œuvre de l’article 11 de la Constitution, être déposée et défendue préalablement à toute autre motion, ce qui permettrait au Sénat d’exprimer majoritairement son refus d’examiner la proposition de loi référendaire.

Enfin, et c’est un point important, il apparaît nécessaire de modifier le règlement du Sénat pour qu’un renvoi en commission soit pleinement effectif, même lorsque le Gouvernement inscrit à l’ordre du jour la proposition de loi, en supprimant l’obligation faite à la commission de présenter dans ce cas son rapport lors de la même séance.

L’adoption de cet amendement permettrait donc une application pleine et entière de l’article 11 de la Constitution.

L’amendement n° 8, présenté par MM. Kanner, Sueur et les membres du groupe socialiste et républicain, est ainsi libellé :

Après l’alinéa 46

Insérer deux alinéas ainsi rédigés :

…° Après l’article 44, il est inséré un article 44 … ainsi rédigé :

« Art. 44 … . – Par dérogation aux dispositions de l’article 44, les motions mentionnées à l’alinéa 5 de l’article 44 sont proposées ou discutées en priorité lorsque le Sénat est saisi d’une proposition de loi présentée en application de l’article 11 de la Constitution. » ;

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

L’argumentation qui vient d’être développée par Mme Assassi est très juste, mes chers collègues.

Il apparaît à l’évidence que l’article 11 de la Constitution a été rédigé de telle manière qu’il ne puisse pratiquement jamais servir ! Il faut d’abord 185 parlementaires, puis 4, 7 millions de citoyens, mais le plus terrible est sans doute l’alinéa 5 de l’article 11.

Une fois que les citoyens ont approuvé la proposition de loi référendaire, si celle-ci « n’a pas été examinée par les deux assemblées dans un délai fixé par la loi organique, le Président de la République la soumet au référendum ». Le mot important ici est « examinée », bien entendu. Si l’on avait voulu être logique, il aurait fallu le remplacer par le terme « adoptée ».

En effet, si la proposition de loi est adoptée par les assemblées, cela prouve que les 4 millions de citoyens ont été entendus, et il n’est donc plus nécessaire d’organiser un référendum.

Toutefois, il y a huit groupes politiques à l’Assemblée nationale et sept au Sénat, et chacun d’entre eux dispose d’un créneau réservé. Il suffit donc qu’un groupe dépose la proposition dans chaque assemblée de loi pour demander un débat. C’est un droit imprescriptible, et ce groupe peut ensuite très bien déposer une exception d’irrecevabilité ou une question préalable. Quel que soit le sens du vote, dès lors que le débat s’est engagé, on considérera que la proposition de loi a été examinée. La seule façon d’empêcher ce qui apparaît comme un détournement serait de demander à voter d’abord le renvoi en commission.

Si le texte est renvoyé en commission, on considérera sans doute logiquement que l’assemblée en question ne l’a pas examiné. Je ne sais toutefois pas ce que dirait le Conseil constitutionnel, qui ne s’est jamais exprimé sur pareil cas.

Néanmoins, dans tous les autres cas, quelle que soit la décision sur une autre motion de procédure ou sur le fond, on considérera que la proposition de loi a été examinée, et cela suffira à empêcher le Président de la République de la soumettre au référendum. Voilà qui est tout de même assez ahurissant !

Il est donc de bon sens de pouvoir, dans ce cas, statuer d’abord sur la motion de renvoi en commission.

L’amendement n° 25, présenté par Mme Assassi, M. Collombat, Mme Benbassa et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :

Après l’alinéa 46

Insérer deux alinéas ainsi rédigés :

…° Après l’article 44, il est inséré un article 44… ainsi rédigé :

« Art. 44…. – Par dérogation aux dispositions de l’article 44, les motions mentionnées à l’alinéa 5 de l’article 44 sont examinées en priorité lorsque le Sénat est saisi d’une proposition de loi présentée en application de l’article 11 de la Constitution. » ;

La parole est à Mme Éliane Assassi.

Il est défendu, madame la présidente.

Quel est l’avis de la commission ?

Les auteurs de ces amendements soulèvent une question très importante, juridiquement complexe.

Pour qu’un référendum d’initiative partagée soit organisé, si le nombre de signatures est réuni après une initiative parlementaire qui aura probablement rassemblé des membres de groupes parlementaires d’opposition au Gouvernement, le texte arrive sur le bureau de chacune des assemblées.

Pour faire échec au référendum, il faut et il suffit que la proposition de loi soit « examinée » dans chacune des assemblées. Mais quel est précisément le sens de ce terme selon la Constitution ?

Les assemblées pouvant, par hypothèse, avoir des majorités différentes, il suffit que le Gouvernement utilise un certain nombre d’instruments à sa disposition pour faire en sorte que le texte soit réputé examiné et faire échec au référendum.

La situation, évidemment, sera différente dans une assemblée où il a la majorité et dans une assemblée où il ne l’a pas, ce qui est actuellement le cas du Sénat – le récent vote sur la confiance l’a montré.

La majorité sénatoriale pourrait ainsi voter une question préalable pour rejeter le texte. Mais, dans un tel cas de figure, la proposition de loi serait tout de même réputée avoir été examinée, et le référendum ne pourrait pas se tenir. Il faut en effet examiner le texte pour pouvoir le rejeter par le vote d’une question préalable. Cette hypothèse-là ne me semble donc pas soulever de difficultés réelles.

Le renvoi en commission est plus astucieux : il signifie en effet que l’assemblée refuse d’examiner le texte au motif que la commission n’a pas pu suffisamment approfondir la question.

Que peut faire le Gouvernement dans ce cas ? S’il a astucieusement prévu d’inscrire l’examen de cette question à son ordre du jour prioritaire, les règles applicables sont très claires : la commission statue dans la journée, on revient en séance et le Gouvernement force l’examen du texte par l’assemblée parlementaire qui a tenté de l’éviter. Il empêche ainsi le référendum.

En revanche, si le Gouvernement n’a pas prévu cette inscription à l’ordre du jour prioritaire, l’examen par la commission peut durer très longtemps, le texte est réputé ne pas avoir été examiné par le Sénat et le référendum peut avoir lieu.

La seule faille dans le dispositif me semble porter non pas sur la question préalable, mais sur la motion d’irrecevabilité, lorsque le Gouvernement demande l’inscription du texte à l’ordre du jour prioritaire.

Toutefois, aucune des dispositions proposées ne me paraît répondre précisément à la question pertinente que chacune d’entre elles soulève, et c’est la raison pour laquelle la commission des lois a émis un avis défavorable sur ces trois amendements.

Elle l’a fait aussi en considérant que l’on ne pouvait pas résoudre une question de cette nature, qui concerne l’application d’une procédure démocratique prévue par la Constitution, à droit constant. À l’évidence, les auteurs de ces amendements veulent colmater des lignes de fuite qui empêchent la correcte application sur ce point de la révision constitutionnelle de 2008.

Je reconnais toutefois le très grand intérêt du travail qui a été réalisé par les auteurs de ces amendements, et c’est donc presque à regret que je considère que la solution apportée n’est pas aboutie. Il faudrait prendre le temps de réfléchir à une solution dans le cadre d’une réforme de fond de notre règlement.

Le Conseil constitutionnel a certainement des choses à dire sur cette question, et puisque le règlement du Sénat lui est nécessairement transmis, rien ne l’empêcherait de se prononcer sur ce point pour donner sa pleine portée aux dispositions de la Constitution.

Quoi qu’il en soit, j’émets un avis défavorable sur ces trois amendements.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote.

Il me semble possible de répondre aux deux arguments présentés par M. le président Philippe Bas.

Premièrement, oui, cette disposition doit figurer dans le règlement, car il s’agit de l’ordre dans lequel les motions de procédure sont présentées.

Or cet ordre ne relève en aucun cas de la Constitution. Il relève du règlement. J’avais d’ailleurs observé qu’il était différent à l’Assemblée nationale et au Sénat. À l’Assemblée nationale, on votait d’abord les motions de procédure avant le débat général, tandis qu’ici, ce fut longtemps l’inverse. Rien n’empêche donc d’écrire dans le règlement que la motion de renvoi en commission précède les deux autres.

Deuxièmement, je crois que nous sommes d’accord pour ce qui concerne la question préalable. En revanche, je ne vois pas de difficulté pour l’exception d’irrecevabilité : si une assemblée décide que la proposition est contraire à la Constitution, elle est réputée avoir examiné le texte. L’exception d’irrecevabilité et la question préalable constituent clairement, selon moi, des modalités d’examen du texte.

Quant au renvoi en commission, il signifie que l’assemblée choisit de ne pas examiner le texte. Prévoir l’examen prioritaire de cette motion dans le règlement me semble donc relever du bon sens. Et, encore une fois, le Conseil constitutionnel en sera forcément saisi.

J’ajoute que l’article 11 de la Constitution est très mal rédigé et que nous devrions faire de sa révision une ardente obligation. Si quelques malheureuses questions de nombre ne venaient d’ailleurs pas interférer dans ce débat

Je mets aux voix l’amendement n° 29.

Je mets aux voix l’amendement n° 8.

Je mets aux voix l’amendement n° 25.

Mes chers collègues, nous allons interrompre nos travaux pour quelques instants.

La séance est suspendue.

La séance est reprise.

Je suis saisie de quatre amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° 27, présenté par Mme Assassi, M. Collombat, Mme Benbassa et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :

Alinéas 47 à 68

Remplacer ces alinéas par treize alinéas ainsi rédigés :

4° L’article 45 est ainsi rédigé :

« Art. 45. – 1. – Dans le cas prévu à l’alinéa 1 de l’article 28 ter, le bureau de la commission saisie au fond contrôle la recevabilité, au regard de l’article 40 de la Constitution ou de l’article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, des propositions de loi, amendements et sous-amendements en commission. En cas de doute, le bureau de la commission des finances ou de la commission des affaires sociales est consulté.

« 2. – Le président de la commission saisie au fond transmet au bureau de la commission des finances ou au bureau de la commission des affaires sociales les amendements susceptibles d’irrecevabilité au regard de l’article 40 de la Constitution ou de l’article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale.

« Le bureau de la commission des finances ou de la commission des affaires sociales se prononce sur leur recevabilité par avis motivé, non tautologique.

« Cette décision peut faire l’objet d’un recours auprès du Président du Sénat qui se prononce par avis motivé après avoir entendu le requérant, à sa demande.

« La discussion des amendements en cours d’examen est réservée jusqu’au terme de la procédure.

« Les amendements déclarés définitivement irrecevables ne sont pas mis en distribution.

« 3. Il est procédé selon les mêmes règles à l’encontre d’un amendement contraire à l’une des dispositions de la loi organique relative aux lois de finances.

« 4. Tout sénateur ou le Gouvernement peut soulever en séance une exception d’irrecevabilité fondée sur l’article 40 de la Constitution, sur une des dispositions de la loi organique relative aux lois de finances ou sur l’article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale. L’examen des propositions de loi, des amendements et sous-amendements en question est réservé tant que le bureau de la commission des finances ou celui de la commission des affaires sociales ne s’est pas prononcé, conformément à la procédure prévue à l’alinéa 2 du présent article.

« Avec l’accord du président de séance, le représentant du bureau de la commission des finances ou de la commission des affaires sociales peut demander au Gouvernement et à l’auteur de l’amendement, qui disposent de la parole durant cinq minutes, de faire valoir leurs arguments.

« En l’absence de conciliation des points de vue, le Sénat se prononce à main levée.

« 5. – L’irrecevabilité tirée de l’article 41, premier alinéa, de la Constitution peut être opposée par le Gouvernement ou par le Président du Sénat à une proposition ou à un amendement avant le commencement de sa discussion en séance publique. Lorsqu’elle est opposée par le Gouvernement ou par le Président du Sénat en séance publique, la séance est, s’il y a lieu, suspendue jusqu’à ce que le Président du Sénat ou, selon le cas, le Gouvernement ait statué, si l’irrecevabilité est opposée à une proposition ; si elle est opposée à un amendement, la discussion de celui-ci et, le cas échéant, celle de l’article sur lequel il porte est réservée jusqu’à ce que le Président du Sénat ou, selon le cas, le Gouvernement ait statué.

« 6. – Dans tous les cas prévus à l’alinéa 5, il n’y a pas lieu à débat. Le Président du Sénat peut consulter le président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d’administration générale ou un membre du bureau de cette commission désigné à cet effet. L’irrecevabilité est admise de droit lorsqu’elle est confirmée par le Président du Sénat ou, selon le cas, par le Gouvernement. S’il y a désaccord entre le Président du Sénat et le Gouvernement, le Conseil Constitutionnel est saisi à la demande de l’un ou de l’autre et la discussion est suspendue jusqu’à la notification de la décision du Conseil Constitutionnel, laquelle est communiquée sans délai au Sénat par le Président.

La parole est à Mme Laurence Cohen.

Il est défendu, madame la présidente.

L’amendement n° 24, présenté par Mme Assassi, M. Collombat, Mme Benbassa et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :

Alinéas 47 à 68

Remplacer ces alinéas par quatre alinéas ainsi rédigés :

4° L’article 45 est ainsi modifié :

a) Les alinéas 1 à 3 sont remplacés par un alinéa ainsi rédigé :

« 1. Tout amendement peut être présenté par son auteur en séance publique. » ;

b) A l’alinéa 7, les mots : « L’irrecevabilité tirée de l’article 41, premier alinéa, de la Constitution peut être opposée par le Gouvernement ou par le Président du Sénat à une proposition ou à un amendement avant le commencement de sa discussion en séance publique. Lorsqu’elle est opposée par le Gouvernement ou par le Président du Sénat en séance publique » sont remplacés par les mots : « Lorsque le Gouvernement ou le Président du Sénat oppose en séance publique l’irrecevabilité tirée de l’article 41, premier alinéa, de la Constitution à une proposition ou à un amendement » ;

La parole est à Mme Laurence Cohen.

Nous l’avons déjà souligné, le développement anarchique des irrecevabilités mises en œuvre au nom des articles 40, 41 et 45 de la Constitution porte gravement atteinte, à notre sens, à la qualité et à l’utilité démocratique du débat parlementaire.

Pour les majorités, ici comme à l’Assemblée nationale, ce qui est visé par une rationalisation obsessionnelle est moins le strict respect de la Constitution et de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen que la recherche d’une prétendue efficacité législative.

Monsieur le président de la commission, nous touchons à l’absurde ! Dans une démocratie, est-il concevable qu’un parlementaire soit quasiment démuni du droit de proposition, privé, en particulier, de la possibilité de déposer une proposition de loi de rechange ? Peut-on parler de débat lorsque les partis sont écartés de celui-ci ?

Déposer un amendement, obtenir le label de recevabilité, le faire examiner en commission ou en séance publique devient un véritable parcours du combattant ! Pis, nous avons bien souvent l’impression que la décision de recevabilité d’un amendement relève de la loterie et du bon vouloir de telle ou telle personne. D’ailleurs, qui décide vraiment de la recevabilité ? Cela s’apparente bien souvent à un mystère !

J’estime, comme les membres de mon groupe, que le respect du Parlement, et plus généralement de la démocratie, passe en partie par un retour à un débat réel, lequel permet la confrontation des idées à partir desquelles les différents projets seront soumis aux citoyennes et aux citoyens.

C’est pour atteindre cet objectif que nous souhaitons pouvoir présenter tout amendement en séance publique, quelle que soit la décision d’irrecevabilité postérieure. Tel était le cas jusqu’à la mise en œuvre, au début des années deux mille, de la loi organique relative aux finances publiques, la LOLF, qui a fini de réduire le débat budgétaire à néant, ou presque.

J’ajoute, enfin, que cette disposition permettrait d’éviter la confusion actuelle, née des déclarations d’irrecevabilité intervenant en cours de discussion, qui empêche les groupes et parlementaires d’avoir une vision claire du débat.

C’est pourquoi nous vous proposons d’adopter cet amendement de bon sens – démocratique, devrais-je dire.

L’amendement n° 28, présenté par Mme Assassi, M. Collombat, Mme Benbassa et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :

I. – Alinéa 49

Rédiger ainsi cet alinéa :

- après le mot : « finances, », sont insérés les mots : «, lorsqu’elle est saisie conformément à l’article 17 bis, » ;

II. – Alinéa 50

Compléter cet alinéa par les mots :

par un avis écrit et suffisamment motivé

III. – Alinéas 51 et 52

Supprimer ces alinéas.

IV. – Alinéa 54

Compléter cet alinéa par les mots :

par un avis écrit et suffisamment motivé

V. – Alinéa 57

Après les mots :

les mots : «

insérer les mots :

par un avis écrit et suffisamment motivé,

VI. – Après l’alinéa 60

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

- la dernière phrase est supprimée ;

VII. – Après l’alinéa 64

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

– à la même première phrase, après les mots : « Président du Sénat », sont insérés les mots : «, par un avis écrit et suffisamment motivé, » ;

La parole est à Mme Cathy Apourceau-Poly.

Nous proposons que toutes les catégories d’irrecevabilité émises par la commission des finances fassent l’objet d’un avis écrit et motivé de manière non tautologique. Nous proposons de justifier toutes les irrecevabilités, pour que celles-ci soient acceptées et acceptables.

Par ailleurs, nous souhaitons que la commission des finances ne se prononce, à propos de l’article 40, que sur les amendements qui lui ont été transmis par la commission saisie au fond.

C’est là un point très important, car nous sommes contre la possibilité laissée à la commission des finances de se saisir de tout amendement sur n’importe quel texte passant devant n’importe quelle commission. Ici, nous sommes cohérents avec notre amendement à l’article 17 bis du règlement, par lequel nous proposions que la commission des finances soit saisie des seuls amendements que lui transmet le président de la commission saisie au fond.

Nous proposons, enfin, qu’aucune irrecevabilité ne soit accordée de façon tacite en cas de non-réponse de la commission avant la fin du débat.

L’amendement n° 26, présenté par Mme Assassi, M. Collombat, Mme Benbassa et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :

Alinéa 62

Remplacer les mots :

avant leur examen en séance publique

par les mots :

avant l’ouverture de la discussion générale

La parole est à Mme Christine Prunaud.

Cet amendement, qui fait écho aux amendements précédents, vise à exiger que la décision de mise en œuvre des procédures d’irrecevabilité soit effective avant l’ouverture de la discussion générale. Pour nous, il n’est pas possible de laisser perdurer la situation actuelle.

De nombreuses irrecevabilités sont décidées, et elles interviennent souvent durant la discussion des articles eux-mêmes. Il apparaît nécessaire d’encadrer, sinon de mettre un coup d’arrêt à une pratique qui remet gravement en cause la discussion parlementaire et les droits y afférents.

Monsieur le rapporteur, nous attendons de votre part un avis sage, comme vous savez parfois en émettre. Cette proposition nous semble de bon sens, propre à rétablir un tant soit peu le respect du droit d’amendement, des groupes politiques et des parlementaires.

Quel est l’avis de la commission ?

L’avis sera défavorable, car tous ces amendements tendent à faire prendre la décision d’irrecevabilité par un vote politique.

Or nous émettons des votes politiques quand il s’agit de dire si nous sommes, ou non, d’accord avec le fond d’un amendement. En matière d’irrecevabilités, nous sommes placés sous une contrainte constitutionnelle, laquelle a donné lieu à une abondante jurisprudence du Conseil constitutionnel.

Il serait vain de vouloir faire mettre en discussion des amendements irrecevables, car le Conseil constitutionnel se saisit toujours d’office, c’est-à-dire sans qu’il soit besoin que la saisine des députés ou des sénateurs ne mentionne le caractère irrecevable d’un certain nombre d’amendements éventuellement adoptés.

Par conséquent, tous ces efforts, que je comprends très bien et qui sont d’ailleurs appuyés sur une réflexion technique approfondie, me paraissent vains. Nous pouvons modifier autant que nous le voudrions notre règlement, mais si nous adoptons des dispositions contraires à la Constitution, telle qu’elle est interprétée par le Conseil constitutionnel, ce dernier les déclarera inconstitutionnelles, comme il le fait pour l’adoption d’amendements irrecevables, alors même qu’il n’en est pas saisi.

C’est la raison pour laquelle j’émets un avis défavorable sur ces quatre amendements.

La parole est à Mme Laurence Cohen, pour explication de vote.

Nous ne demandons pas une remise en cause de la Constitution, monsieur le président de la commission ! Nous souhaitons simplement encadrer les choses.

Si un sénateur ou une sénatrice, sur quelque travée qu’il siège, n’a jamais été étonné par une décision d’irrecevabilité, qu’il lève la main !

M. Philippe Bas, rapporteur. Moi, je lève la main !

Si nous demandons que ces décisions soient justifiées, c’est parce que certaines d’entre elles nous apparaissent comme arbitraires ou aléatoires.

C’est vrai !

Parfois, certains amendements sont acceptés et d’autres, rejetés sans que nous saisissions véritablement pourquoi.

Ce n’est pas là une simple vue d’esprit de mon groupe. Pour en avoir discuté avec des collègues d’autres groupes, j’ai constaté qu’ils éprouvaient le même sentiment, au demeurant partagé jusque dans les commissions. Il est même arrivé que le président de la commission des affaires sociales s’étonne de l’absence de justification quant à l’irrecevabilité de tel ou tel amendement !

Bien évidemment, nous ne demandons pas une remise en cause de la Constitution. Nous voulons simplement que les décisions soient justifiées, qu’elles soient mieux encadrées, afin que nous n’ayons pas l’impression d’être soumis à la loi de l’arbitraire.

Notre souci est toujours le même : conforter le rôle des parlementaires que nous sommes. En effet, nous avons toutes et tous été, lors d’auditions, saisis par des associations, des syndicats ou des individus qui nous sollicitent pour porter tel ou tel amendement. Or nous sommes impuissants à relayer leur demande, car cet amendement va tomber sous le coup de telle ou telle irrecevabilité, laquelle frôle parfois, je le redis, l’absurde. Nous faisons ainsi la fâcheuse démonstration de l’impuissance des parlementaires que nous sommes.

Or, j’en suis persuadée, personne ici ne souhaite que le Parlement reste muet sur un certain nombre de questions. Nous souhaitons tous que les parlementaires puissent porter des propositions qui respectent le droit, certes, mais aussi qui donnent son sens à la démocratie.

La parole est à M. André Reichardt, pour explication de vote.

Je voudrais exprimer à mon tour les divers étonnements que j’ai pu ressentir, à titre personnel, par le passé. Il m’est arrivé de voir certains de mes amendements retoqués au titre, par exemple, de l’article 40 de la Constitution. J’ai d’ailleurs souvent dit, ici en séance, combien j’étais fâché de voir certaines de mes propositions rejetées ainsi.

Mon étonnement est d’autant plus grand que j’ai parfois vu l’un de mes amendements passer sans difficulté la rampe en commission et se faire retoquer lors d’un passage en séance dès lors que je l’avais maintenu. Allez comprendre !

Je crois, à tout le moins, que nous avons droit à quelques explications. C’est ce que j’ai essayé de faire en interrogeant la commission des finances, qui était précisément en train de travailler sur ce dossier et qui a élaboré assez récemment une sorte de guide, en tout cas un document expliquant le pourquoi du comment. Il est vrai que la jurisprudence de la commission des finances est assez abondante sur le sujet.

J’ai pris le temps de lire cet écrit et j’avoue n’avoir pas été totalement convaincu. Je suis tenté de militer pour obtenir une véritable explicitation, pour ne pas dire une explication de texte. J’ai même pu noter que la jurisprudence pouvait fluctuer selon la personne chargée, à la commission des finances, de vérifier la recevabilité d’un amendement au regard de l’article 40… Mes souvenirs sont assez anciens, de sorte que je ne vise aucune personne encore en activité !

Je tiens à dire que je comprends totalement les demandes de nos collègues du groupe CRCE.

Pour autant, je rejoins ce qui a été dit à plusieurs reprises depuis le début de la discussion : je considère que cette proposition de résolution effectue un travail de codification à droit constant, et je pense que cette discussion n’est pas le cadre adéquat pour régler ce dossier. Je souhaite que nous trouvions une nouvelle occasion d’y parvenir.

La parole est à M. Fabien Gay, pour explication de vote.

Madame la présidente, monsieur le président de la commission des lois, mon explication vaut pour l’article 40, mais aussi pour l’article 45 de la Constitution.

Les dispositions que nous présentons me semblent pleinement d’actualité et devraient permettre d’avoir un débat entre nous.

Depuis maintenant un certain temps, nous notons une évolution – même si mon élection au Sénat ne remonte même pas à deux ans, je la constate déjà. Ainsi, sur les derniers grands textes que nous avons examinés, par exemple la loi Pacte, soumise à notre assemblée en début d’année, nombre d’articles ont été frappés par l’article 40 et l’article 45 de la Constitution. Je ne m’exprime pas seulement au nom de notre groupe ; ce que je dis vaut pour l’ensemble des groupes. Si Mme la présidente de la commission spéciale me regarde en souriant, c’est parce que nous avons eu ce débat longuement entre nous.

Je veux le dire, l’application de l’article 45 de la Constitution pose question. Je vais prendre un exemple très concret. Quand nous déposons un certain nombre d’amendements sur la question des salaires, on nous conseille d’attendre l’examen d’un prochain projet de loi, qui compte au moins 200 articles et qui doit traiter des entreprises. On nous dit que ce sera l’occasion de parler des primes, de l’investissement, des participations… En attendant, nous n’avons à aucun moment la possibilité de débattre des salaires, et nos amendements tombent sous le coup de l’article 45.

Moi, je dis que ce choix est de nature extrêmement politique ! Nos amendements sont frappés d’irrecevabilité sans la moindre justification. Nous sommes entre nous et savons comment se déroulent les discussions en commission, surtout sur les grands textes : nous n’avons pas le temps d’aller au bout du débat, que nous avons d’autant moins envie de prolonger qu’il faut examiner 400 ou 500 amendements. De guerre lasse, nous nous abstenons de demander à chaque fois ce qui justifie que notre amendement ait été frappé de l’article 40 ou de l’article 45 de la Constitution.

Il pourrait nous être utile d’avoir une justification écrite. Cela nous aiderait, y compris dans la rédaction des prochains amendements, pour les textes à venir, et cela permettrait l’ouverture d’un autre type de débat dans notre hémicycle.

Prenons quelques instants pour examiner cette proposition, qui vise à répondre à l’accélération des irrecevabilités frappant un certain nombre d’amendements, tous groupes politiques confondus ; franchement, je suis inquiet, parce que cette attitude laisse présager, au bout du compte, une restriction du droit d’amendement.

Je mets aux voix l’amendement n° 27.

Je mets aux voix l’amendement n° 24.

Je mets aux voix l’amendement n° 28.

Je mets aux voix l’amendement n° 26.

Je mets aux voix l’article 15.

Je suis saisie de deux amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° 35 rectifié, présenté par Mme Assassi, M. Collombat, Mme Benbassa et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :

Après l’article 15

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Les articles 47 ter à 47 quinquies du Règlement sont abrogés.

La parole est à Mme Éliane Assassi.

Il est défendu, madame la présidente.

L’amendement n° 30, présenté par Mme Assassi, M. Collombat, Mme Benbassa et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :

Après l’article 15

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L’alinéa 2 de l’article 47 ter est ainsi rédigé :

« 2. – Les projets de loi concernés par cette procédure portent transposition de directives communautaires, codification ou ratification d’ordonnances. »

La parole est à Mme Éliane Assassi.

Il est également défendu, madame la présidente.

Quel est l’avis de la commission ?

L’avis sera défavorable, parce qu’il s’agit de revenir sur la législation en commission. Nous l’avons introduite à titre expérimental, puis consolidée il y a quelques mois pour en faire une disposition permanente du règlement. Par conséquent, nous ne pouvons, à mon avis, que maintenir cette procédure, dont nous faisons d’ailleurs application aujourd’hui.

J’émets donc un avis défavorable.

Je mets aux voix l’amendement n° 35 rectifié.

Je mets aux voix l’amendement n° 30.

Le vote est réservé.

L’amendement n° 32, présenté par Mme Assassi, M. Collombat, Mme Benbassa et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :

Alinéa 5

Remplacer le mot :

et

par le mot :

ou

La parole est à M. Fabien Gay.

Monsieur le président de la commission des lois, les dispositions de notre amendement ne relèvent pas de la seule précision sémantique.

Le règlement actuel fait une distinction entre l’étape où l’amendement doit avoir un lien effectif – au cours de la seconde lecture –, et un lien direct ou même indirect – au cours de la première lecture.

La rédaction actuelle prévoit que « les amendements sont recevables s’ils s’appliquent effectivement au texte qu’ils visent ou – et j’insiste sur ce terme – s’ils présentent un lien, même indirect, avec le texte en discussion ». La nouvelle rédaction remplace ce « ou » par un « et ». Ainsi les amendements doivent-ils s’appliquer effectivement au texte et avoir un lien direct ou indirect avec lui.

Pourquoi ce changement ? L’expérience en matière de réforme du règlement nous apprend que chaque mot a son sens, et qu’il en est de même de toute modification.

Ainsi sommes-nous portés à estimer que la volonté de l’auteur est d’appliquer la règle de l’autonomie, dès la première lecture, en obligeant, de toute façon, à un lien effectif. De toute manière, convenez, mes chers collègues, qu’il existerait une contradiction manifeste entre le fait d’exiger, dès la première lecture, ce lien effectif, tout en autorisant un lien indirect.

Devant cette confusion possible et le risque d’ouvrir la voie à une réduction drastique du droit d’amendement, nous proposons d’en rester à la rédaction actuelle du règlement. Sinon, vous en conviendrez, monsieur le président, nous sortons du droit constant, et même du droit quasi constant.

Nous attendons avec intérêt vos explications en ce domaine.

Quel est l’avis de la commission ?

C’est un avis défavorable.