Séance en hémicycle du 28 novembre 2008 à 21h30

La séance est reprise.

Nous poursuivons la discussion du projet de loi de finances pour 2009, adopté par l’Assemblée nationale.

Le Sénat va examiner les crédits de la mission « Santé » (et article 73).

La parole est à M. le rapporteur spécial.

Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, la mission « Santé » rassemble environ 1, 1 milliard d’euros, répartis en trois programmes. Elle recouvre désormais l’ensemble des crédits « sanitaires » relevant du ministère de la santé, de la jeunesse, des sports et de la vie associative. En revanche, elle ne comprend toujours pas de crédits de personnel, ceux-ci restant inscrits sur la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».

Vous savez ce que j’en pense !

Nous en pensons la même chose, madame la ministre ! Nous devrions peut-être un jour dire ensemble ce que nous en pensons !

La mission « Santé » est également modeste lorsqu’on la rapporte aux dépenses d’assurance maladie ou même aux dépenses fiscales concourant directement aux actions relevant des différents programmes. Pour 1, 1 milliard d’euros de recettes, les dépenses fiscales atteignent près de 4, 9 milliards d’euros. Nous nous occupons actuellement de quelques niches ; j’espère que nous pourrons aider le Gouvernement à réduire le déficit.

Les amendements que je présente nous permettront d’aborder plus finement différents sujets : la formation médicale continue, l’Agence pour les systèmes d’information de santé partagés et l’Établissement de préparation et de réponse aux urgences sanitaires, l’EPRUS. Je voudrais maintenant aborder d’autres thèmes, sur lesquels je souhaite obtenir des précisions.

En ce qui concerne le nouveau programme 204 « Prévention et sécurité sanitaire », je note tout d’abord une diminution de 14, 7 millions d’euros des crédits qui seront consacrés à la lutte contre le cancer en 2009, ce qui peut s’expliquer au regard de la sous-consommation des crédits constatée lors de l’exécution budgétaire de 2007, à hauteur de 28, 5 millions d’euros. La Cour des comptes avait souligné la mise en œuvre parcellaire du Plan cancer et les faiblesses de son suivi.

Vos services, madame la ministre, m’ont indiqué que « le nouvel élan qui sera donné à la lutte contre le cancer dès l’année 2009 suivra les recommandations de la Cour en matière de suivi avec la mise en place d’un dispositif durable d’évaluation des mesures ».

Je souhaiterais donc que vous m’indiquiez précisément les mesures que vous entendez prendre en la matière. De façon plus générale, je m’interroge, une nouvelle fois, sur la sous-consommation des crédits destinés à ce poste de dépenses, alors que, chacun en est bien conscient, la lutte contre le cancer devrait demeurer une priorité nationale.

J’insisterais ensuite sur le saupoudrage des crédits versés, dans le cadre de ce programme, à divers comités, commissions et observatoires ad hoc. Ces structures viennent se greffer au dispositif pourtant déjà complexe des agences de sécurité sanitaire, et leur multiplication est source de chevauchements de compétences et de dispersion des moyens financiers et humains.

Comme l’avait souligné, à de nombreuses reprises, notre collègue Nicole Bricq, alors rapporteur spécial de la mission « Sécurité sanitaire », il me paraît essentiel d’opérer un réexamen de l’ensemble de ces structures. Les travaux menés dans le cadre de la révision générale des politiques publiques avaient abordé cette question et proposé des regroupements d’agences. Quelles seront, madame la ministre, les traductions concrètes de ces travaux ? À quelle échéance ? Et quelles sont les économies attendues de ces rapprochements ?

Concernant le programme « Offre de soins et qualité du système de soins », j’observe une progression des crédits consacrés à la formation médicale initiale des internes, conformément à ce que vous aviez annoncé devant la commission des finances en juillet dernier.

Ces dépenses avaient fait l’objet, les années passées, de sous-budgétisations. Je souhaite donc connaître quel est, à ce jour, le montant exact de la dette du ministère et quelles dispositions vous entendez prendre pour remédier aux lacunes des programmations budgétaires antérieures.

Le ministère détient également des dettes à l’égard des établissements de santé au titre de certains contentieux. Ces dettes sont évaluées à 37, 2 millions d’euros. Vos services m’ont indiqué avoir adopté « une politique de règlement transactionnel pour alléger le poids de la dette de l’État ». Madame la ministre, je souhaite que vous nous précisiez l’état exact de cette situation.

La principale dépense du programme « Protection maladie » est l’aide médicale de l’État, les crédits prévus progressant fortement pour atteindre 490 millions d’euros en 2009. J’enfonce peut-être une porte ouverte, mais ces crédits ont longtemps été sous-évalués et, malgré un assainissement de la situation intervenu en octobre 2007, on comptabilise 264 millions d’euros de dettes au titre de l’exercice 2007, tandis que les insuffisances liées à l’exercice 2008 sont évaluées à 90 millions d’euros. Les crédits inscrits en loi de finances pour 2008 intégraient une hypothèse d’économie de 102 millions d’euros au total, qui ne s’est pas réalisée. Quand comptez-vous rembourser ces dettes, madame la ministre ? Envisagez-vous d’inscrire certains crédits lors de l’examen du collectif budgétaire ?

Dans ce contexte, la réévaluation de la dotation prévue pour 2009 représente un effort bienvenu. Je note que sont prévus 30 millions d’euros d’économies, qui devraient provenir de mesures déjà envisagées l’an dernier. J’espère très sincèrement qu’elles auront plus de succès.

En revanche, la mise en œuvre d’une participation forfaitaire des bénéficiaires de l’aide médicale de l’État, l’AME, n’est plus évoquée. Je souhaite donc, madame la ministre, que nous précisiez si vous entendez réellement mettre en œuvre cette mesure ?

Sous réserve de l’adoption des amendements qu’elle présente, la commission des finances vous propose, mes chers collègues, d’adopter les crédits de la mission « Santé ».

La parole est à M. le rapporteur pour avis.

Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, la mission « Santé » se présente cette année sous une forme rénovée. Elle regroupe désormais l’ensemble des crédits d’État mis à la disposition du ministre pour conduire la politique de santé publique.

C’est là une clarification bienvenue et conforme aux souhaits que nous avions exprimés lors des derniers budgets. Je pense néanmoins qu’un effort supplémentaire peut encore être fait pour que les 600 millions d’euros de crédits de personnel et de communication du ministère de la santé soient également rattachés à la mission « Santé » plutôt qu’à la mission « Solidarité ». Nous aurions alors véritablement une vision globale de la situation.

Je note également qu’au 1, 5 milliard de crédits budgétaires il faut ajouter 4, 8 milliards d’euros de dépenses fiscales. Une remise à plat des mesures d’exonération me paraît nécessaire car, sur les dix-sept mesures actuellement prévues par la loi, sept sont sans effet ou ne sont pas chiffrées.

Pour avoir une vision exacte des moyens mis en œuvre, il faut également prendre en compte les plans en matière de santé publique et de prévention. On en dénombre actuellement vingt-deux, dont trois ont été lancés cette année. De plus, les plans prévus par la loi relative à la politique de santé publique de 2004 sont arrivés à échéance, et de nouveaux plans sont en cours d’élaboration pour prendre leur suite dans des domaines aussi importants que le cancer, les maladies nosocomiales ou les maladies rares.

Or l’examen des crédits de la mission « Santé » ne permet pas de savoir si ces plans sont cohérents ou trop nombreux, s’ils sont réalistes ou sous-financés. La nouvelle présentation budgétaire nous a même fait perdre la vision d’ensemble que nous avions pour les crédits consacrés à la lutte contre le sida, qui se trouvent désormais répartis entre plusieurs missions.

Madame la ministre, vous avez fait œuvre de clarification en publiant un « livre des plans ». Pour la prolonger, je vous propose de nous transmettre, outre la présentation synthétique des plans, un état annuel des actions mises en œuvre et des sommes allouées. De plus, je souhaite que nous puissions disposer de documents de synthèse concernant les crédits alloués à trois domaines qui nous soucient tout spécialement : la lutte contre le sida, contre l’alcoolisme et contre le tabagisme.

J’en viens maintenant à un autre sujet qui intéresse la commission des affaires sociales, celui des agences. Elles concentrent 50 % des crédits du programme « Prévention et sécurité sanitaire », soit plus de 240 millions d’euros. Leur rôle est utile et irremplaçable, ce qui ne doit pas nous empêcher de nous interroger sur le bien-fondé de certaines d’entre elles. Selon nous, la multiplication des agences est porteuse d’un double risque : soit leurs compétences se recoupent, et alors il y a gaspillage des fonds publics ; soit elles ne couvrent pas tout le champ de la sécurité sanitaire, et alors certains risques ne sont pas suivis.

Ainsi, après examen des différentes structures, nous partageons l’idée, madame la ministre, que la fusion de l’Agence française de sécurité sanitaire des aliments, l’AFSSA, et de l’Agence française de sécurité sanitaire de l’environnement et du travail, l’AFSSET, serait une bonne chose. Je souhaite également que soit étudié le bien-fondé d’une fusion entre l’Institut national de la transfusion sanguine et l’Établissement français du sang, dont la séparation tient à des raisons plus historiques que pratiques.

Plus largement, si une fusion n’est pas parfaitement possible, on doit évidemment limiter les coûts de fonctionnement des agences, en facilitant leur mutualisation. Une mission d’audit et de performance avait été diligentée en février 2007 pour créer des plates-formes communes aux agences. Si cette mission a conclu qu’il était trop tard pour agir, la commission des affaires sociales souhaite, pour sa part, que vous relanciez ce projet de mutualisation.

J’ai indiqué l’importance du lien entre recherche et administration. Du fait de leur nature même, les agences permettent de créer ce lien, et même de le favoriser. Pour le conforter, j’avais souhaité présenter un amendement concernant l’Institut national du cancer, l’INCA, mais il a été rejeté par la commission des finances sous prétexte qu’il tombait sous le coup de l’article 40 de la Constitution.

Cet institut consacre 65 % de ses crédits à la recherche. Or il est jusqu’à présent contraint de limiter à une durée de trois ans le financement des projets qu’il sélectionne. Dans certains cas, cette période est trop courte pour l’obtention de résultats. On sait combien la recherche est longue. Comme les paiements prévus s’effectuent chaque année sur justification de l’avancée des travaux, cette limite de trois ans interdit de fait la consommation des crédits, et prive les chercheurs de financement au cours de leurs travaux.

Je vous proposerai donc, madame la ministre, d’autoriser l’INCA à lancer des projets de recherche d’une durée de cinq ans, durée retenue par la plupart des grandes institutions de financement de la recherche dans le monde, dont le National cancer institute aux États-Unis.

Madame la ministre, j’attends de votre part une action en faveur de la recherche et j’approuve pleinement l’amendement que vous avez déposé et qui répond à une préoccupation unanime de la commission des affaires sociales.

Concernant la formation médicale, nous nous félicitons de l’augmentation des crédits liés à la formation des internes. Par ailleurs, j’aimerais connaître l’incidence éventuelle de la nouvelle première année de médecine sur le budget.

J’en viens enfin aux crédits du programme « Protection maladie ».

Je ne reviendrai pas sur la question de la couverture maladie universelle complémentaire, qui a été traitée par l’article 12 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009.

L’autre grand poste budgétaire de ce programme est constitué par l’aide médicale de l’État. Du fait de l’augmentation des coûts et de l’absence d’économies, cette dette se reconstitue et dépassera les 350 millions d’euros en 2008. Madame la ministre, quand et comment comptez-vous honorer cette dette ?

Dans l’ensemble, la commission des affaires sociales considère que le budget de la mission « Santé » est un budget d’attente qui se situe entre la fin des plans prévus par la loi relative à la politique de santé publique de 2004 et l’adoption prochaine du projet de loi « hôpital, patients, santé et territoires », qui va profondément modifier le cadre territorial des politiques de santé. Il marque néanmoins la volonté de l’État d’être plus transparent en matière de dépenses et d’honorer ses dettes.

Sous réserve de ces remarques et interrogations, la commission des affaires sociales vous propose d’adopter les crédits de la mission « Santé ».

Mes chers collègues, je rappelle que le temps de parole attribué à chaque groupe pour chaque discussion comprend le temps d’intervention générale et celui de l’explication de vote.

En outre, en application des décisions de la conférence des présidents, aucune intervention des orateurs des groupes ne doit dépasser dix minutes.

Enfin, le Gouvernement dispose au total de quinze minutes pour intervenir.

Dans la suite de la discussion, la parole est à Mme Muguette Dini.

Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, je souhaite concentrer mon propos sur la formation médicale initiale et continue, qui représente une part très significative des crédits du programme lié à l’offre des soins et à la qualité du système de soins.

La formation médicale initiale des internes est en hausse de 26, 7 % par rapport à 2008. Il convient de saluer la progression particulièrement importante des crédits dévolus.

Ces crédits prennent en charge la rémunération des internes de spécialité, qui effectuent des stages au sein d’organismes extra-hospitaliers, celle des internes de médecine générale en stage dans les cabinets de médecins libéraux et, corollairement, les indemnités des praticiens maîtres de stage. Ils financent également les stages de sensibilisation à la médecine générale pour les externes au cours du deuxième cycle des études médicales.

Cette hausse budgétaire suit donc la montée en charge de ces différents éléments.

On sait que l’augmentation du numerus clausus depuis le début des années 2000 entraîne un relèvement progressif et constant du nombre des internes. Selon le travail prospectif sur le nombre d’internes et leur répartition sur le territoire du professeur Yvon Berland, président de l’Observatoire national de la démographie des professions de santé, ce mouvement devrait s’accentuer dans les toutes prochaines années.

Actuellement, selon les sources, il est fait état de 15 576 à 17 667 internes en formation. Le professeur Berland table sur une hausse de 11 000 internes en formation à l’horizon de 2015. Cet afflux d’étudiants entraîne bien évidemment une augmentation équivalente de postes budgétaires afin de permettre leur accueil et leur rémunération dans les services où ils seront formés.

Le professeur Berland insiste également sur l’urgence à trouver de nouveaux terrains de stage. De nombreux acteurs proposent que l’ouverture de stages d’internats en établissements privés soit reconnue dans le cadre du projet de loi « hôpital, patients, santé et territoires ».

Madame la ministre, pouvez-vous nous indiquer, en avant-première, votre position sur ce point ?

Un deuxième mouvement de hausse ayant une incidence directe sur les crédits de cette mission est celui du nombre d’internes en médecine générale.

Lors de cette rentrée universitaire, sur les 338 postes d’internat supplémentaires offerts aux candidats des épreuves classantes nationales, 334 le furent en médecine générale. Bien que certains de ces postes soient demeurés vacants, il est indéniable, madame la ministre, que votre travail de valorisation de cette discipline porte ses fruits.

On sait que ces internes en médecine générale, en effectifs croissants, doivent effectuer un stage en médecine ambulatoire au sein de cabinets libéraux ou de maisons de santé pluridisciplinaires.

En septembre dernier, deux syndicats d’étudiants ont donné le coup d’envoi d’une campagne nationale de recrutement de maîtres de stage en médecine générale, campagne que, madame la ministre, vous avez soutenue.

Les maîtres de stage ne sont aujourd’hui que 3 500 pour accueillir les internes en formation. Les responsables syndicaux étudiants souhaitent, par le biais de cette campagne, recruter 5 000 maîtres de stage dans les deux ans à venir. Les omnipraticiens ont donc reçu un courrier les invitant à se porter candidat.

Toutefois, la rémunération des maîtres de stage reste faible. En effet, 600 euros mensuels accordés peuvent être un obstacle à ce recrutement. Ne faudrait-il pas prévoir une revalorisation de cette indemnité ?

J’en viens maintenant à la formation médicale continue.

Son objectif est d’améliorer, tout au long de la carrière du médecin, ses connaissances et, de ce fait, la qualité des soins qu’il dispense à ses patients. Pour cela, tout médecin en activité doit suivre, sur cinq ans, des actions de formation donnant lieu à l’attribution de 250 crédits, dont 100 s’intégrant dans une démarche d’évaluation des pratiques professionnelles.

Les trois conseils nationaux de la formation médicale continue, des médecins salariés, des médecins hospitaliers et des médecins libéraux, pilotent le dispositif. Le fonctionnement de ces structures est financé par la dotation publique versée au Conseil national de l’ordre des médecins, dont le montant est fixé à 3, 6 millions d’euros pour 2009.

L’article 19 du projet de loi « hôpital, patients, santé et territoires » prévoit la refonte totale du montage organisationnel et financier de la formation médicale continue.

Vous y affirmez, madame la ministre, votre intention de simplifier le système ainsi décrit, aussi bien dans son écriture juridique que dans son organisation concrète. Votre objectif est notamment de rationaliser les circuits de gestion administrative du dispositif avec la formation médicale continue, l’évaluation des pratiques professionnelles et la formation professionnelle conventionnelle, en cohérence au sein d’un dispositif unique.

Madame la ministre, mes questions seront précises et vos réponses me permettront d’apprécier la proposition de notre rapporteur spécial de réduire de 1 million d’euros la subvention au Conseil national de l’ordre des médecins.

Les trois conseils nationaux de la formation médicale continue vont-ils disparaître au profit d’une unique instance nationale ou bien ce rôle de leader reviendra-t-il à la Haute autorité de santé ? L’augmentation significative de sa dotation budgétaire pour 2009 s’avère-t-elle une première réponse ?

Les financements de l’État et de l’assurance maladie dans leur ensemble fusionneront-ils en un fonds unique avec la mise en place d’un nouvel organisme gestionnaire ? Si oui, qu’adviendra-t-il du fonds d’assurance formation de la profession médicale et de la formation conventionnelle ?

Selon un sondage de l’IFOP effectué en juin dernier auprès d’un échantillon représentatif de 401 médecins libéraux, ces derniers se déclarent favorables à ce financement socialisé par l’assurance maladie et l’État. Toutefois, ils sont également 27 % à affirmer être prêts à mettre la main à la poche pour financer leur formation continue. Qu’en pensez-vous ?

Je vous remercie par avance, madame la ministre, de vos réponses et je vous confirme que mon groupe votera les crédits de la mission « Santé ».

Excellente intervention !

La parole est à M. Guy Fischer.

Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, la mission « Santé » apparaît plus que jamais comme un budget de transition dans l’attente du projet de loi « hôpital, patients, santé et territoires », ainsi que l’atteste le gel des crédits accordés aux autorités régionales de santé. Mais ce budget de transition n’est pas sans nous interroger, voire nous mécontenter.

Avant d’entamer le cœur de ce qui constitue notre opposition aux crédits alloués à cette mission, je voudrais dire combien je regrette que les décrets d’application de la loi du 8 février 2008 relative aux personnels enseignants de médecine générale n’aient pas encore été publiés. Il s’agissait pourtant d’un texte qui avait fait l’unanimité dans notre hémicycle. J’avais donc bon espoir que cela avance vite. Tel n’est pas le cas.

En outre, je voudrais appeler l’attention du Gouvernement sur la nécessité de procéder rapidement au déblocage des crédits alloués à l’enseignement de la médecine générale. En effet, le nombre de médecins enseignants est très largement insuffisant, à peine 130 pour 6 000 internes.

Toujours dans mes propos liminaires, je souhaiterais vous faire part, madame la ministre, de notre interrogation concernant la réflexion de notre collègue Alain Milon sur les agences sanitaires. Si nous ne sommes pas opposés à une clarification en matière d’agences sanitaires, nous redoutons que celle-ci ne se fasse qu’au bénéfice des seuls motifs économiques. Aussi la fusion envisagée de l’AFSSA, l’Agence française de sécurité sanitaire des aliments, et de l’AFSSET, l’Agence française de sécurité sanitaire de l’environnement et du travail, nous semble inopportune dans la mesure où risquerait d’être minoré l’important sujet de la sécurité sanitaire au travail. C’est l’une de nos préoccupations, monsieur le rapporteur pour avis. J’espère que vous y serez sensible.

Par ailleurs, je voudrais regretter ici la pratique des transferts entre les différents budgets, qui, bien que parfois heureux, rendent impossibles toute comparaison d’une année sur l’autre. Au-delà de cette question technique, je voudrais dire l’interrogation qui est la nôtre sur le transfert auprès des services du Premier ministre de la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie. Si l’on comprend bien la logique, qui est de favoriser une compétence unique pour une mission transversale, au nom de mes collègues du groupe CRC-SPG, §(Exclamations amusées sur plusieurs travées) …

C’est plus long à prononcer !

M. Guy Fischer. Oui, et il va falloir nous y faire.

… je voudrais rappeler que le traitement efficace de la lutte contre la toxicomanie et les addictions en général ne peut se limiter à une conception sécuritaire. Il ne peut être question que de chercher à sanctionner. Certes, il faut le faire, mais il faut aussi tout mettre en œuvre pour prévenir la toxicomanie et pour permettre à ceux qui en sont victimes de trouver les moyens, en termes d’accueil et d’accompagnement humain, de combattre leur addiction.

Cette question me conduit directement à regretter le recul qu’entame le Gouvernement en matière de lutte et de prévention contre les risques infectieux, particulièrement ceux qui sont liés à la sexualité : le VIH/SIDA, l’hépatite et les autres infections sexuellement transmissibles, les IST. En effet, on ne peut que regretter que le plan de lutte contre le VIH/SIDA et les IST, entamé en 2005 et qui trouve sa fin en 2008, ne soit pas reconduit en 2009. C’est du moins mon impression.

Ainsi, vous entendez diminuer les moyens afférents à la lutte contre les IST de plus de 15 % en 2009, sans compter l’abandon du programme national. Pourtant, jamais les besoins de prévention n’auront été aussi grands.

D’après le bulletin épidémiologique hebdomadaire, en date du 5 février 2008, publié par l’Institut de veille sanitaire, le nombre d’infections sexuellement transmissibles ne cesse de se multiplier. C’est ainsi que les infections à gonocoque ne cessent de croître depuis 2006. Pour éviter de recourir à des termes médicaux inutiles ici, il s’agit d’une recrudescence encore jamais vue de la blennorragie : une augmentation de plus de 70 % sur dix ans ! Aurais-je mal lu ?

Se développe également la lymphogranulomatose vénérienne, particulièrement dans sa forme rectale.

Tout cela est d’autant plus vrai avec la recrudescence du VIH et la multiplication de pratiques sexuelles dangereuses, promues par certains sites internet comme les relations sexuelles sans préservatif, alors que l’on se sait contaminé.

Mais surtout, on constate une recrudescence du nombre de victimes du VIH, particulièrement chez les plus jeunes. C’est dire que je fais mienne la conclusion de l’INVS, qui constate un relâchement dans les pratiques sexuelles et dans les mesures de prévention.

Je ne peux que regretter que, face à ce relâchement individuel, le Gouvernement, qui a une responsabilité en matière de prévention, décide de diminuer ses efforts…

Mais non, monsieur Fischer ; je vous donnerai des explications !

J’espère que vous me convaincrez, madame la ministre, en me donnant des éléments d’informations.

Il me semblait que vous aviez décidé de baisser considérablement, de plus de 20 %, les budgets mis à disposition par l’État dans la lutte contre le VIH.

C’est le contraire !

De surcroît, 57 départements ont renoncé à la gestion de la lutte contre les IST et ce mouvement tend à s’amplifier. Si ni les régions ni l’État ne peuvent assumer pleinement cette mission essentielle de prévention, on est en droit de se demander qui le fera.

Par ailleurs, je déplore, comme l’ont fait les associations, l’absence du gouvernement français à la dernière conférence mondiale de lutte contre le sida, qui s’est tenue en août dernier à Mexico.

La France était représentée !

M. Guy Fischer. Vous n’y étiez pas, madame la ministre, et seule votre présence me rassure.

Votre absence, madame la ministre, a été considérée par les associations comme un désengagement de l’État français, qui est confirmé par la diminution des crédits de 20 % que j’évoquais, …

Mais non, les crédits augmentent ! Il faut savoir lire les documents budgétaires !

… et, au plan international, avec la coupe sévère de 60 % annoncée dans les budgets des programmes d’aide aux pays pauvres sous le prétexte de la crise financière.

Ce faisant, vous faites supporter aux plus faibles parmi les faibles le prix d’une logique économique qui interdit l’accès des plus pauvres aux médicaments, particulièrement à la trithérapie.

Dans ce contexte, je réitère notre demande : il faudrait supprimer en France les franchises médicales, qui constituent un obstacle financier important. Il convient par ailleurs de garantir les fonds destinés à la prévention et à la lutte contre le sida. La question mérite d’être débattue, et je crois que nous devrions nous doter des moyens financiers pour accompagner cette politique de prévention.

Pour ce qui est du vieillissement de la population, on sait que près de 800 000 personnes sont concernées aujourd’hui par la maladie d’Alzheimer et les estimations prévoient, d’ici à 2020, 1, 3 million de personnes affectées. C’est dire l’ampleur des besoins !

On constate donc une diminution des budgets, mais peut-être s’agit-il d’une lecture partisane de ce projet de budget !

Vous êtes mal informé ! Il s’agit d’une mauvaise lecture ; je vous expliquerai.

M. Guy Fischer. Je souhaite que vous puissiez me rassurer, madame la ministre. Quoi qu’il en soit, nous ne pourrons pas voter les crédits alloués à la mission « Santé ».

Même après mes explications !

La parole est à M. Jean-Claude Etienne.

Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, les crédits de la mission « Santé » pour 2009, qui s’élèvent à 1, 1 milliard d’euros, sont en hausse de 6, 3 % en crédits de paiement.

Je tiens à saluer la progression constante des crédits jusqu’en 2011, que leur présentation pluriannuelle permet d’anticiper.

Pour 2009, la mission s’articule autour de trois grands programmes. Le premier, « Prévention et sécurité sanitaire », concerne notamment la lutte contre le cancer, à laquelle plus de 81 millions d’euros sont alloués. À la clé, il y a l’élaboration d’un nouveau plan d’importance, comme l’a rappelé Jean-Jacques Jégou. À ce sujet, madame la ministre, j’aimerais que vous puissiez nous donner quelques précisions sur la manière dont vous projetez de mettre en œuvre ce plan.

En outre, conformément aux engagements du Président de la République, un effort d’une extrême importance sera consacré au renforcement des moyens de lutte contre les maladies neurodégénératives, et plus particulièrement à la mise en œuvre du plan Alzheimer 2008-2012. Le Président de la République a souligné récemment le caractère européen de ce plan. Au moment où la recherche réalise des avancées considérables sur cette maladie, en particulier en termes d’imagerie lésionnelle, nous avons besoin d’envisager l’instrumentation médicale à une échelle plus vaste que l’Hexagone. L’Europe doit prendre la pleine mesure de cet engagement.

Je souligne également la création de nouvelles structures pour les aidants familiaux, qui est également au cœur du problème.

Je souhaite par ailleurs évoquer la lutte contre l’obésité.

Notre Haute Assemblée a eu l’occasion d’en débattre cette année à l’occasion de la question orale posée par notre collègue Gérard Dériot, qui s’est particulièrement impliqué dans cette affaire. Il a proposé plusieurs outils pour combattre ce problème qui met en péril la santé en particulier de notre jeunesse. Mme Brigitte Bout, avec l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques, élabore un rapport impliquant les mécanismes épigénétiques dans ce domaine.

Les crédits de paiement du deuxième programme national nutrition santé devraient augmenter de 30 %. Quelles mesures concrètes comptez-vous mettre en œuvre, madame la ministre ? Nous souhaiterions obtenir des précisions sur ce point.

Le programme « Prévention et sécurité sanitaire » traite des mesures engagées pour faire face aux menaces sanitaires. Pour ma part, je ne fais pas du tout la même lecture de ce programme que notre collègue Guy Fischer ! La lutte contre une éventuelle pandémie de grippe aviaire est prise en compte et vous avez raison de vous en préoccuper, car c’est une question d’une extrême importance.

Quant aux maladies infectieuses émergentes, qu’il s’agisse de la lymphogranulomatose, des infections à gonocoque et à chlamydia, elles sont également prises en compte. Je m’apprêtais à m’en féliciter, mais je suis inquiet après ce que vient de dire notre collègue Guy Fischer. Même les menaces bioterroristes sont envisagées pour la première fois. Bref, la montée en charge de l’Établissement de préparation et de réponse aux urgences sanitaires, le fameux EPRUS, créé en 2008, permet une meilleure gestion des stocks de médicaments et de matériel nécessaires à la gestion des situations de crise.

J’en viens au deuxième programme, intitulé « Offre de soins et qualité du système de soins ».

En ce qui concerne notamment la formation médicale, au-delà de l’augmentation du numerus clausus, je tiens à souligner l’extension des stages dans les cabinets libéraux de médecine générale. En matière de démographie médicale, il est démontré que les jeunes s’installent souvent là où ils réalisent leur stage de fin d’études. C’est d’ailleurs toute la problématique du nombre de chefs de clinique et d’internes de cette filière de médecine générale qu’il convient de répartir de façon urgente sur le territoire.

Pour ce qui est de la qualité des soins, chat échaudé craint l’eau froide ! Les accidents de radiothérapie qui se sont produits à Épinal et à Toulouse ont marqué les esprits. Je tiens à vous remercier, madame la ministre, d’avoir prévu un système de veille dans ce domaine.

À ce sujet, l’appel à des physiciens auprès de machines de radiothérapie de plus en plus sophistiquées va peut-être nécessiter une période de transition durant laquelle on préférera apprécier la dosimétrie chez le patient in vivo plutôt qu’à la sortie de l’appareil.

Bien sûr !

L’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire, l’IRSN, que je me suis permis de consulter voilà quelques jours à ce sujet, pourrait contribuer à accroître plus rapidement notre efficacité en la matière.

Enfin, je me réjouis de la création des agences régionales de santé, prévue dans le projet de loi « hôpital, patients, santé, territoires ». Je rejoins Alain Milon dans son analyse sur la fusion des agences.

Madame la ministre, si le montant des crédits de la mission « Santé » du projet de loi de finances pour 2009 est sans commune mesure avec celui des crédits de l’assurance maladie, nous soulignons le rôle qualitatif essentiel de ce projet de budget en matière de prévention, de santé publique et de solidarité.

Aussi, madame la ministre, ne serez-vous pas étonnée que le groupe UMP vote les crédits de cette mission avec conviction !

La parole est à M. Gilbert Barbier.

Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, la mission « Santé » a été très largement remaniée cette année, avec un élargissement de son périmètre. Elle a en effet absorbé le programme « Protection maladie », ainsi que les crédits alloués à la veille et à la sécurité sanitaires, dont j’étais rapporteur encore l’an dernier.

Nous avons donc un budget supérieur à 1, 1 milliard d’euros, qui peut paraître bien limité face à celui de l’assurance maladie, comme vient de le souligner Jean-Claude Etienne. De plus, il sera marqué l’an prochain par les profonds changements résultant du projet de loi « hôpital, patients, santé et territoires ».

Ces changements sont très attendus, car nécessaires, pour consolider les fondements de notre système de santé, assurer l’accès de tous à des soins de qualité et renforcer la prévention dans un cadre de dépenses publiques non extensibles à l’infini.

Certes, 2009 est une année de transition, ce qui ne nous dispense pas de formuler quelques observations sur ce projet de budget.

Ma première observation porte sur le pilotage de la politique de santé.

Comme l’a souligné M. le rapporteur, au cours des années quatre-vingt dix, la succession de crises sanitaires particulièrement graves a très clairement mis en lumière les faiblesses du dispositif français de veille et de sécurité sanitaires. L’État a donc progressivement transféré certaines de ses compétences à des agences. C’est ainsi qu’ont notamment été créées l’Agence française de sécurité sanitaire des aliments, l’AFSSA, puis l’Agence française de sécurité sanitaire de l’environnement et du travail, l’AFSSET.

La mise en place de ces agences a constitué une avancée majeure, permettant d’appuyer la décision publique sur une expertise de haut niveau. Toutefois, leur nombre excessif a fini par brouiller le dispositif, qui présente des insuffisances liées notamment à l’enchevêtrement de certaines compétences, et surtout dont le coût de fonctionnement est exorbitant.

Comme j’ai souvent eu l’occasion de le dire, une réflexion s’impose en la matière. Sans remettre en cause la logique et les principales caractéristiques du dispositif actuel, nous estimons nécessaire d’y apporter plusieurs aménagements afin d’en accroître la qualité, l’efficacité et la lisibilité.

La création d’un comité d’animation du système d’agences est intéressante pour renforcer le pilotage stratégique de ces opérateurs et organiser des synergies. Mais il faut peut-être aller plus loin.

Le rapporteur propose une fusion de l’AFSSA et de l’AFSSET. Il en résulterait, me semble-t-il, un ensemble parfaitement cohérent.

Pourquoi ne pas planifier aussi, à moyen ou court terme, un rapprochement des agences sur un site unique dans le cadre d’une stratégie immobilière ?

Ma deuxième observation porte sur les crédits consacrés à la lutte contre le sida. Ces derniers diminuent fortement, de plus de 20 % par rapport à 2008. Le colloque qui se tient depuis deux jours sur la veille sanitaire a d’ailleurs évoqué ce problème.

Je tiens à exprimer mon inquiétude face à cette baisse. Le programme national arrive à échéance et ne sera pas reconduit, alors même que le nombre de primo-infections au VIH reste supérieur à 1 200 cas recensés par an et que les engagements pris en 2007 en matière d’appartements de coordination thérapeutique n’ont pas encore été tenus en 2008.

Le risque de contamination perdure, en particulier pour certains groupes de population, comme la communauté homosexuelle, les personnes migrantes, les habitants d’outre-mer, particulièrement la Guyane où la prévalence est très forte.

En France, 5 millions de tests VIH sont pratiqués chaque année, mais 36 000 personnes demeurent dans l’ignorance de leur séropositivité. De plus, le diagnostic tardif de l’infection – un tiers des cas – reste encore trop fréquent.

Le Conseil national du sida, dans lequel j’ai l’honneur de représenter notre assemblée, plaide pour un élargissement des propositions de dépistage. L’expérimentation de tests de dépistage rapide du sida, soutenue par le ministère de la santé, l’Agence nationale de recherche sur le sida, l’ANRS et l’association AIDES, devra être analysée avec beaucoup d’attention. Cette initiative, appelée Com’Test, permettra d’aller au-devant des populations les plus vulnérables – jeunes homosexuels, migrants – avec un dépistage hors murs et démédicalisé.

La journée mondiale sur le sida sera organisée lundi prochain. Je voudrais à cette occasion rappeler la situation dramatique de l’Afrique subsaharienne. En 2007, pas moins de 1, 5 million de personnes sont mortes du sida dans cette région.

Le Président de la République s’était engagé solennellement, le 7 juin 2007 au sommet du G8, en faveur d’un accès universel au traitement du VIH d’ici à 2010.

Du fait de l’absence des ministres français à la conférence de Mexico et les coupes imposées par la France, et d’autres pays, dans le budget du Fonds mondial de lutte contre le sida, certains doutes subsistent quant à la détermination de notre pays de rester un moteur dans la lutte contre le VIH dans les pays pauvres.

Pouvez-vous nous dire, madame la ministre, où en sont les négociations avec les industries du médicament pour garantir l’approvisionnement et l’accès des traitements antirétroviraux aux malades du Sud ?

Ma dernière observation porte sur l’offre de soins.

L’année 2009 sera une année de transition pour les agences régionales de l’hospitalisation, qui laisseront la place dès 2010 aux agences régionales de la santé, les ARS.

J’ai souvent appelé de mes vœux un pilotage unifié au niveau régional des soins de ville et de l’hôpital. Une frontière étanche entre ces deux secteurs ne se justifie pas. Seule une structure regroupant l’ensemble des acteurs de la santé peut organiser, de manière globale et surtout cohérente, l’offre de soins sur un territoire.

Chacun doit pouvoir accéder à tout moment et dans de bonnes conditions aux soins dont il a besoin. Cela suppose en premier lieu une permanence des soins organisée, sinon par les professionnels de santé, du moins par les pouvoirs publics.

Aujourd’hui, elle est assurée de façon inégale et aléatoire sur l’ensemble du territoire. Le taux de participation varie ainsi de 20 % à 94 %.

L’évolution de la démographie médicale est sans doute pour beaucoup dans ces déséquilibres. Le vieillissement des praticiens et le manque de médecins se font non seulement sentir dans certaines zones rurales faiblement peuplées, mais aussi dans les départements périurbains ou dans les banlieues en difficulté.

Un autre élément, à savoir le nouveau rapport des professionnels de santé au temps de travail, semble également peser sur la permanence des soins. Les jeunes médecins sont parfois moins disponibles que leurs aînés pour intervenir la nuit ou le week-end. Peut-on les en blâmer ? Ils ont eux aussi droit à une vie de famille et la médecine de premier recours est peu attractive ?

Les agences régionales de santé devront par ailleurs relancer les restructurations hospitalières qui constituent un autre sujet de préoccupation.

Définie en 1996, cette politique de restructuration a, dans un premier temps, mobilisé les ARH, mais la dynamique initiale a été progressivement ralentie, voire interrompue.

Le défaut de pédagogie et de communication, le manque de ligne directrice stable, les signaux contradictoires de l’administration centrale ou encore l’absence d’outils d’évaluation ont freiné les restructurations.

Certaines ARH ont présenté des schémas régionaux d’organisation sanitaires, des SROS, réalistes, mais elles n’ont pas réussi à convaincre les établissements d’abandonner certaines de leurs activités devenues obsolètes. Elles n’ont pas toujours pu résister aux pressions locales des associations ou des élus.

Pourtant, il faut le rappeler avec force, les réorganisations sont souvent justifiées. L’insuffisance de taille critique, que ce soit pour la chirurgie ou la maternité, est dangereuse d’abord pour les patients et de plus coûteuse pour la nation.

Les évolutions technologiques ont véritablement transformé l’exercice de la médecine, nécessitant une optimisation des équipes et des équipements.

Chacun de nous est en droit d’espérer la prise en charge la mieux adaptée et la plus performante. N’instaurons pas une chirurgie à deux vitesses sous le prétexte d’impératifs liés à l’aménagement du territoire ou aux activités économiques de la cité!

Très bien !

L’effort de restructuration doit donc être repris. Cette restructuration ne devra pas se limiter à une fusion ou à des regroupements de nature administrative. Il devra se traduire par une réorganisation des activités fondées sur un projet médical de territoire.

Telles sont, madame la ministre, les quelques observations que je souhaitais formuler à l’occasion de la discussion de la mission « Santé », que je voterai.

La parole est à M. René Teulade.

Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, je vais vous faire part des remarques de mon groupe concernant les crédits pour 2009 affectés à ce que l’on appelle désormais la mission « Santé ».

En dépit des progrès réels qui ont été réalisés en matière de présentation des engagements et des moyens de paiement, je ne suis pas sûr – je suis même persuadé du contraire – que la lisibilité de la politique de santé du Gouvernement ait vraiment progressé.

Madame la ministre, vous avez une vision purement comptable de la santé, ce qui conduit à une dégradation de la politique de la santé de notre pays. C’est un constat que nous sommes de plus en plus nombreux à faire.

Vous changez les libellés et l’étendue des programmes, ce qui rend les comparaisons difficiles, voire impossibles, avec les exercices précédents.

Globalement, peut-on se satisfaire d’un montant d’ensemble de 1, 13 milliard d’euros, soit guère plus de 0, 5 % des dépenses totales de santé du pays, alors que la plupart de nos voisins européens consacrent à l’action gouvernementale dans ce secteur bien plus de moyens que la France.

Ce n’est pas la même répartition avec l’assurance maladie.

Je sais que l’essentiel des moyens figurent dans les comptes des régimes d’assurance-maladie. Mais, en raison des limites d’action de ces dernières, je ne suis pas sûr que nous puissions sérieusement parler de santé publique, de prévention, de sécurité sanitaire avec un État aussi faible en moyens et en prérogatives.

C’est un budget d’attente. Cela transparaît dans le travail de tamis réalisé par les services des ministères pour rogner ici, élaguer là, quelques crédits. Le bilan de la loi de 2004 relative à la santé publique ne permet pas d’éclairer les choix du législateur ni de marquer davantage nos priorités nationales. C’est un handicap supplémentaire.

Le projet de loi « hôpital, patients, santé et territoires » que Mme la ministre nous présentera en janvier prochain ne clarifiera pas, je le crains, la réelle dispersion des logiques, des moyens et des équipes entre l’État et les autres acteurs, l’assurance maladie en particulier.

En outre, madame la ministre, votre projet recèle d’importantes carences, parfois étonnantes si on les rapproche des annonces récentes du chef de l’État. Ainsi, les crédits alloués à la prévention baisseront globalement de 3 % en 2009. Je n’ignore pas le contexte économique difficile dans lequel nous sommes. Je n’ignore pas non plus le fait que l’État n’est pas le seul pourvoyeur de moyens sur ce plan. Mais vous reconnaîtrez qu’il y a un écart surprenant entre un repli budgétaire et le souhait récent du Président de la République de faire passer le pourcentage des dépenses de prévention de 7 à 10 % dans le total des dépenses de santé !

Ce n’est pas vrai !

Que se passe-t-il sur le terrain ? Les associations souffrent d’une quasi-asphyxie économique. C’est le cas de celles qui s’occupent du cancer du sein. Est-ce le moment de relâcher notre effort dans ce domaine ?

Autre exemple, la trop faible progression des crédits alloués aux maladies chroniques : une hausse de 1, 9 % pour une dotation totale de 122 millions d’euros. Mais cette légère augmentation masque en réalité des reculs d’engagements dans la lutte contre le cancer et la maladie Alzheimer.

Vous avez multiplié ces dernières années les plans en faveur du grand âge : plan « Solidarité grand âge », plan contre la maltraitance, plan « Bien vieillir ». Comme d’habitude, outre les effets d’annonce du Président de la République, la multiplicité de ces plans a conduit à les rendre inefficaces et illisibles. Mieux vaudrait les regrouper afin qu’ils puissent donner de vrais résultats, même si l’on peut admettre un plan spécifique lié à la maladie d’Alzheimer.

Concernant la lutte contre le cancer, votre budget est placé sous le signe de l’attente de la mise en place d’un nouveau plan cancer.

Je voudrais rappeler ici les conclusions que la Cour des comptes a publiées dans un rapport consacré à la mise en place du plan cancer 2003-2007 que nous connaissons tous. Un tiers des 70 mesures de ce plan ont été complètement réalisées, un tiers modérément ou inégalement et un tiers peu ou pas du tout.

La commission a également pointé plusieurs limites qui devront être prises en compte pour l’avenir.

Évidemment !

Citons un suivi insuffisant du plan, l’opacité des dépenses réelles, une absence d’évaluation des indicateurs de suivi mis en place… C’est pourquoi nous attendons avec intérêt le bilan du Haut conseil de la santé publique.

Madame la ministre, les soins chroniques sont une priorité absolue dans notre pays. Nous sommes à peu près tous d’accord sur ce point. Mais, si nous prenons l’exemple du suivi du diabète de type 2, qui relève du champ des soins chroniques, il n’existe aucune cohérence entre les actions de l’État, de l’assurance-maladie des salariés, des autres régimes sociaux ou encore des équipes médicales, qu’elles soient hospitalières ou libérales.

Sur cette question majeure qui donne sens, paraît-il, à la réforme hospitalière projetée pour 2009, l’État se défausse de ses responsabilités économiques.

Modernisation du système des soins, disons-nous ? Les crédits prévus sont en baisse de 19, 5% ! Alors que le Président de la République vante, à juste titre, les mérites des maisons de santé pluridisciplinaires, le ministère de la santé, faute de moyens, alloue 50 000 euros seulement à chaque projet.

Est-ce encore une promesse du chef de l’État qui ne pourra être tenue ?

Je voudrais aussi évoquer la situation de l’Institut national de prévention et d’éducation pour la santé, l’INPES. II reçoit 98 millions d’euros pour 113 millions d’euros de dépenses, ce qui le contraint à puiser fortement dans son fonds de roulement, …

Encore heureux !

…voire, hélas, à annuler ou à redéployer des actions telles que l’accompagnement des soins palliatifs. Nous pensions pourtant tous qu’il s’agissait d’une priorité nationale. Dans le contexte actuel, cette situation est malsaine.

Je pourrais encore évoquer les baisses de moyens dégagés dans le cadre de la prévention des risques infectieux et des risques liés aux soins.

Ainsi, pour le VIH-sida, ces moyens diminuent de 20 % : ils s’élèvent à 37, 75 millions d’euros contre 47, 32 millions d’euros en 2008.

Non ! Il faut savoir lire les tableaux !

Pour les hépatites B et C, la baisse atteint 30 % alors qu’un nouveau plan national est annoncé.

Mais non !

Que comprendre ?

Il faut relire !

Pour la tuberculose, cette baisse est de 7, 5 % et pour la politique vaccinale de 4 %. Des constats identiques peuvent encore être tirés au sujet des maladies sexuellement transmissibles.

Je connais les contraintes du budget de l’État. Je sais aussi les difficultés à réorganiser rapidement l’action publique dans un domaine aussi compliqué que la santé. Nous essayons depuis toujours de concilier deux démarches : un système qui repose sur des prescriptions libérales et relève, d’une certaine façon, de notre culture au travers d’une liberté de choix ainsi que d’une liberté de prescription, et des prestations socialisées. Ces démarches, nous le savons bien, sont économiquement incompatibles. Il faut donc trouver un équilibre.

Aussi je voudrais affirmer ici que notre État – je dirais même notre pays – ne peut plus concevoir une politique de santé par l’amoncellement des dispositions et le saupoudrage généralisé, sans colonne vertébrale, des priorités.

La révision générale des politiques publiques dont vous avez la charge n’est pas condamnable en soi, à condition que la cohérence et la juste dépense soient au rendez-vous. Est-ce le cas quand, en dépit des annonces, un statu quo est maintenu sur les agences sanitaires ?

Enfin, permettez-moi d’évoquer la question de la CMU. Lors de la discussion du projet de loi sur le financement de la sécurité sociale, nous avions fait part de nos inquiétudes concernant l’accès aux soins.

Le plafond de la CMU complémentaire aurait dû être réévalué, et l’acquisition d’une complémentaire santé accompagnée de façon plus importante que par la seule aide de cent euros destinée au chèque santé des plus de soixante-cinq ans.

Cela fait tout de même une augmentation de 25 % !

Je me dois aussi d’insister sur le fait qu’encore 3 millions à 4 millions de nos compatriotes ne bénéficient pas de couverture complémentaire de santé. L’État se voit donc obligé de saupoudrer des actions de rattrapage qui n’auraient plus lieu d’être si un travail d’organisation globale était mené.

Les difficultés d’accès aux soins n’ont pas disparu, bien au contraire. C’est moins une question d’argent qu’une question d’organisation et de discipline des comportements des acteurs concernés. Il serait temps de la régler, car elle est indigne d’un pays riche comme le nôtre.

Pour toutes ces raisons, madame la ministre, le groupe socialiste ne votera pas votre budget qui manque d’ambition pour donner aux Français les moyens de lutter ensemble contre l’inégalité la plus intolérable de toutes, l’inégalité devant la souffrance et la maladie.

La parole est à M. André Vantomme.

Madame la présidente, madame la ministre, messieurs les rapporteurs, mes chers collègues, en préambule à cette intervention centrée sur le secteur de la santé mentale, je voudrais rappeler que la prévalence globale des troubles dépressifs auxquels sont confrontés nos concitoyens est estimée à 12 % sur la vie entière. Autrement dit, sept millions de Français ont été ou sont concernés par cette pathologie.

L’analyse des données épidémiologiques confirme l’existence d’âges plus sensibles : les plus jeunes, âgés de 18 à 25 ans, et les plus âgés, les octogénaires. Précisons encore que, selon différentes études, 5 à 15 % de la population française serait touchée par un épisode dépressif au cours de l’année.

Signalons enfin, pour confirmer l’attention qu’il convient de réserver à la santé mentale, l’importance de la consommation des antidépresseurs par nos concitoyens. Cela mérite d’être rappelé.

Dans le cadre de la discussion du budget de la mission « Santé », je dispose de quelques minutes pour appeler votre attention, madame la ministre, et celle de nos collègues sur un sujet particulièrement attristant.

Un grand journal du soir l’a évoqué voilà quelques jours. Dans un article intitulé : « Les soins psychiatriques se dégradent en France », est exposée une situation particulièrement ressentie par celles et ceux qui ont pour mission de s’occuper de la maladie mentale. Mais le drame de cette situation quitte rapidement le champ hospitalier pour gagner la rue peuplée, aujourd’hui, de celles et ceux que l’hôpital a chassés et que la prison risque d’accueillir bientôt.

Madame la ministre, pour comprendre cette situation, il importe de se souvenir comment on en est arrivé là. En vingt ans, 50 000 lits d’hospitalisation ont été fermés, sans qu’aucune structure alternative de prise en charge n’ait été ouverte, comme Cécile Prieur l’écrit dans Le Monde.

Ce n’est pas vrai !

Avec pertinence, cette journaliste évoque dans son article la situation créée au début des années 1980 par l’administration Reagan, qui, en réduisant de manière drastique les moyens consacrés à la psychiatrie, avait jeté à la rue un grand nombre de malades. Privés de soins et rapidement marginalisés, ils avaient vite fait d’enfreindre les codes sociaux et de rejoindre l’univers carcéral.

Aujourd’hui, dans notre pays, la politique menée depuis trop longtemps…

Vingt ans !

… nous conduit à un processus identique.

Que constatons-nous ? Les fermetures de lits sont nombreuses ; la démographie hospitalière publique décline ; les budgets hospitaliers sont de plus en plus contraints ; le diplôme d’infirmier psychiatrique est supprimé au bénéfice du diplôme d’état d’infirmier, …

Qu’ont fait vos amis ?

… sans oublier, plus récemment, des mesures financières non compensées comme le protocole Bertrand Jacob.

Cette situation n’est pas bonne. Elle est critiquée par celles et ceux qui œuvrent dans nos hôpitaux psychiatriques. Les médecins l’ont dénoncée. Les infirmiers comme les aides-soignants se sont exprimés. Les directeurs et l’encadrement ont établi des rapports alarmants. Les associations représentant les parents et les usagers n’ont pas non plus été silencieuses.

De plus, des événements très graves ont attiré l’attention de nos concitoyens : un double meurtre à Pau, plus récemment l’assassinat d’un jeune homme par un patient schizophrène à Grenoble, sans oublier nombre d’agressions supportées par le personnel hospitalier. Tout cela conduit à un malaise profond, un sentiment que la psychiatrie française va de plus en plus mal.

Madame la ministre, médecins et soignants ne cessent de vous le crier comme à l’hôpital de la Conception à Marseille, à l’hôpital Saint-Jean-de-Dieu à Lyon, dans les hôpitaux Sainte-Anne, Esquirol, Maison-Blanche à Paris et à l’hôpital Clermont-de-l’Oise, que je connais bien.

Vous appartenez, madame la ministre, à un gouvernement qui accorde une grande importance à la sécurité et en fait un des thèmes favoris de la communication politique en direction de nos concitoyens. Sur ces questions, votre gouvernement ne tarit pas.

Vous me permettrez ainsi, avec mes collègues du groupe socialiste, de déplorer que trop souvent vous privilégiiez la politique de communication au fond des problèmes.

Dans le domaine du logement, votre gouvernement préfère disserter et s’agiter sur la communication autour du droit au logement opposable. Or, ce droit n’aura de sens que quand l’État, dans un domaine régalien, qui est donc le sien, décidera de tout mettre en œuvre pour favoriser la construction des logements cruellement manquants.

Pardonnez-moi cette digression sur un sujet que nous ne traitons pas ce soir. Il en va de même dans un autre domaine, qui n’est pas le vôtre, encore que la situation sanitaire dans le monde carcéral vous concerne au premier chef.

Madame la ministre, la France est montrée du doigt par l’Europe pour l’état de ses prisons, la surpopulation qui y sévit et la manière dont nous y prodiguons les soins.

Vous connaissez, madame la ministre, cette situation. Vous savez qu’un quart des 61 000 détenus des prisons françaises sont des psychotiques. Cette situation doit vous interpeller !

Une des causes de l’insécurité dans notre pays résulte de l’insuffisance des moyens accordés à la psychiatrie pour soigner celles et ceux qui en ont besoin. L’évolution de nos sociétés occidentales génère de plus en plus de victimes qui, faute d’avoir trouvé soit un travail, soit un logement, soit les deux, glissent dans une exclusion sociale certaine et une marginalité progressive.

La rue devient le théâtre de toutes ces évolutions, de toutes ces souffrances qui conduisent à la déraison et à la violence. Les dégâts humains, madame la ministre, sont considérables. Écoutez celles et ceux qui connaissent, qui s’occupent de ces hommes et de ces femmes qualifiés de marginaux ! Ils vous disent tous qu’au bout de plusieurs années de vie dans la rue le point de non-retour est franchi et la situation irrémédiable.

Peut-on, madame la ministre, accepter cela et continuer de disserter dans nos collèges et nos lycées sur les écrits de Montaigne, pour qui « chaque homme porte en lui la forme entière de l’humaine condition » ?

On ne peut pas continuer comme cela ! En ne donnant pas à la psychiatrie suffisamment de moyens pour agir, en poursuivant une politique de réduction des moyens par le sous-financement de cette spécialité, on crée des déficits dont on exige ensuite la réduction par des suppressions de postes et de structures. On met à mal la politique de sectorisation ; on ferme des entités ; on supprime des postes. Vous connaissez les conséquences de telles pratiques !

La crise économique et sociale, qu’on annonce et dont on apprécie déjà l’ampleur des dégâts, ne va pas manquer d’exacerber certains cas de détresse et de rupture d’équilibre. C’est donc avec inquiétude, madame la ministre, que les médecins, soignants et cadres hospitaliers des hôpitaux psychiatriques pressentent l’aggravation d’une situation qu’ils ont déjà beaucoup de difficultés à gérer.

Le plan de santé mentale mis en œuvre pour la période 2005-2008, avec 1, 5 milliard d’euros, est certes nécessaire et utile à la rénovation des établissements, mais il ne peut masquer les efforts qu’il nous reste à accomplir.

Dans un établissement psychiatrique, 80 % des dépenses sont des dépenses de personnel. Placés devant des situations de plus en plus complexes et difficiles, appelés à être de moins en moins nombreux et, en même temps, de plus en plus confrontés aux exigences sécuritaires, les médecins et les soignants auront-ils, madame la ministre, les moyens nécessaires, qui, quand ils sont là, galvanisent les énergies, mais dont l’absence provoque désarroi et résignation ?

Enfin, et peut-être surtout, le traitement de la maladie mentale exige des moyens spécifiques, identifiés et reconnus, qui ne sauraient en aucun cas constituer la variable d’ajustement d’autres politiques.

Madame la ministre, dans le domaine de la psychiatrie comme dans les autres secteurs de la santé, les moyens dont vous disposez vous obligent, nous obligent à faire des choix. Nos choix, vous l’avez compris, n’oublieront pas la santé mentale, à laquelle, je le pense très sincèrement, vous ne réservez pas toute l’attention qu’elle mérite dans vos priorités budgétaires.

La parole est à Mme la ministre.

Madame la présidente, mesdames, messieurs les sénateurs, je tiens tout d’abord à saluer la qualité du travail des rapporteurs.

Notre pays consacre 8, 8 % de sa richesse nationale aux dépenses publiques de santé : assurance maladie et maternité, assurance accidents du travail et maladies professionnelles, interventions sanitaires de l’État et des collectivités territoriales. Je rappelle que nous sommes le troisième pays au monde pour les dépenses de santé : cela permet de relativiser certaines des critiques entendues ici ou là !

Bien sûr, les crédits en faveur de la mission « Santé » inscrits au budget de l’État sont sans commune mesure avec les dépenses de l’assurance maladie ; pour autant, ils jouent un rôle essentiel, et je tiens à souligner qu’ils progressent de 6, 3 % cette année. Voilà encore de quoi relativiser certaines critiques venues des travées qui se trouvent sur ma gauche !

Ces crédits traduisent l’implication de l’État en matière de prévention et de santé publique. Ils participent d’un légitime et nécessaire effort de la solidarité nationale. Ils représentent par ailleurs un fort levier pour inciter à une meilleure structuration de l’offre de soins et contribuent à l’amélioration du pilotage stratégique des dépenses hospitalières.

La mission « Santé » regroupe désormais l’ensemble des crédits d’État en matière de santé publique, de prévention sanitaire et d’accès aux soins, à l’exclusion des crédits de personnel, dont M. Jégou a rappelé l’affectation. Sans doute est-il effectivement possible de parvenir à une meilleure lisibilité !

Le nouveau périmètre de la mission « Santé » marque néanmoins une évolution majeure, qui améliore déjà sensiblement la lisibilité des politiques publiques et répond à la demande du Parlement de regrouper des crédits autrefois éclatés entre les missions « Santé », « Solidarité et intégration » et « Sécurité sanitaire ».

L’élaboration d’une politique de prévention innovante et ambitieuse – je dis bien d’une politique, au sens le plus riche du terme – constitue l’un des axes majeurs de mon action à la tête du ministère de la santé.

Le programme « Prévention et sécurité sanitaire », d’un montant de 489 millions d’euros, concentre désormais les moyens de pilotage de la politique de santé publique, y compris en matière de sécurité sanitaire. Ses crédits contribuent au déploiement d’actions publiques qui engagent et soutiennent une politique de prévention active, volontaire, innovante et ambitieuse.

Avec environ 120 millions d’euros de crédits, l’action « Prévention des maladies chroniques et qualité de vie des malades » concentre près du quart des crédits du programme.

À la suite de Gilbert Barbier, que je remercie de ses préconisations et de ses observations, j’indique en outre que l’année 2009 sera l’occasion d’engager une réforme aussi nécessaire qu’attendue de l’organisation trop complexe de notre système de santé : tel sera l’objet du projet de loi « hôpital, patients, santé et territoires », qui sera débattu au Parlement dès le mois de janvier prochain. Le rapprochement des services déconcentrés des ministères sociaux et des structures locales de l’assurance maladie dans les nouvelles agences régionales de santé permettra d’amplifier les effets des politiques de prévention.

Par ailleurs, la loi du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique arrive à échéance au 1er janvier 2009. Sa mise en œuvre fera l’objet d’une évaluation par le Haut Conseil de la santé publique en vue de son renouvellement.

La lutte contre le cancer reste l’action la plus importante du programme en termes de volume de crédits alloués : 81, 7 millions d’euros, soit 16, 7 % des crédits. Elle est complétée par l’action du ministère concernant l’effort de réduction des pratiques addictives et à risque, qui vise notamment l’alcool et le tabac : 22, 3 millions d’euros, soit 4, 6 % des crédits de paiement.

Monsieur Milon, un nouveau plan cancer est en cours d’élaboration. S’appuyant sur les premiers résultats de l’évaluation du précédent plan – c’est tout à fait normal, monsieur Teulade ! –, il devrait permettre de poursuivre de manière structurelle la lutte contre ce qui représente l’une des premières causes de décès en France. Son action visera en particulier à renforcer nos pratiques de prévention et à poursuivre la généralisation du dépistage pour les cancers les plus fréquents.

Jean-Claude Etienne a insisté à juste titre, en ce qui concerne l’aspect curatif, sur la sécurisation de la filière de radiothérapie. Vous savez à quel point nous nous sommes impliqués pour cette sécurisation pendant les années 2007 et 2008. L’installation du comité de suivi des mesures nationales pour la radiothérapie aura lieu le 15 décembre prochain. Sous le pilotage de l’Institut national du cancer, il devra suivre la mise en œuvre de l’ensemble des mesures et, le cas échéant, en proposer de nouvelles. Parmi les mesures déjà arrêtées, deux me paraissent particulièrement emblématiques : le doublement du nombre des radiophysiciens d’ici à 2012 et la généralisation de la dosimétrie in vivo que, monsieur le sénateur, vous appelez de vos vœux.

Contrairement à ce qu’a affirmé M. Fischer, la prévention des risques infectieux reste un axe fort de la prévention.

Plus que toute autre discipline de la médecine, la prévention se doit de s’adapter aux contours toujours mouvants de notre société. Certaines campagnes de prévention visent notre population tout entière : je pense ici à la sensibilisation à la question de la nutrition et à celle de la nécessité d’une activité physique quotidienne pour préserver son capital santé et lutter contre le développement de l’obésité. D’autres campagnes de prévention ont pour objet d’alerter et de protéger des segments très précis de notre société ; discours et moyens d’intervention doivent alors être adaptés à leurs besoins et mieux ciblés. Il en va par exemple ainsi, pour répondre complètement à André Vantomme, des dispositifs en psychiatrie.

Je comprends l’émotion soulevée par le terrible assassinat, commis par une personne malade mentale, dont a été victime Luc Meunier à Grenoble, et mes pensées vont vers sa famille. Je tiens à préciser que j’ai aussitôt diligenté une enquête de l’inspection générale des affaires sociales afin de faire toute la lumière sur les circonstances qui ont rendu ce drame possible et pour établir les responsabilités.

Je me félicite que le Président de la République se soit saisi de cette grave affaire. À sa demande, nous avons ouvert le chantier de la réforme de la loi du 27 juin 1990 sur les hospitalisations sans consentement des malades mentaux, réforme qui était très attendue.

M. Vantomme a évidemment dressé un tableau très noir de la psychiatrie française. Puis-je cependant me permettre de lui rappeler que la suppression du diplôme d’infirmier psychiatrique a été le fait d’un ministre socialiste, qui l’a présentée comme une grande avancée ? Il ferait peut-être bien de vérifier ses chiffres et ses dates…

La psychiatrie, en France, ce sont des professionnels de santé qui font un travail remarquable sur le terrain, au quotidien. Avec 14 000 psychiatres, nous avons 22 praticiens – probablement mal répartis, j’en conviens – pour 100 000 habitants, soit le plus fort taux au monde. Nous avons aussi 63 000 infirmiers, exerçant en grande partie en établissements de santé. Un maillage territorial de proximité est assuré par 609 établissements de santé, publics et privés, avec près de 59 000 lits. Et s’il est vrai que le nombre de lits a baissé, c’est aussi lié à une approche nouvelle de la psychiatrie. En effet, les prises en charge et l’accueil ont évolué, ces dernières décennies : la durée moyenne des séjours est plus courte et les patients sont le plus souvent pris en charge à titre ambulatoire. Je considère pour ma part que c’est un progrès.

En psychiatrie publique, ce sont maintenant plus de 8 milliards d’euros qui sont consacrés aux équipes et aux structures hospitalières ; ces crédits connaissent une croissance de 2 % par an.

Le plan psychiatrie et santé mentale 2005-2008 a permis de réaliser 342 opérations de rénovation et construction, financées à hauteur de 750 millions d’euros. Nous avons également pu créer 1 500 postes non médicaux et 173 postes médicaux, ainsi que 1 200 places dans des maisons et des foyers d’accueil spécialisés.

Face aux demandes sanitaires et médico-sociales croissantes, les dispositifs en psychiatrie évoluent et s’adaptent pour répondre aux besoins spécifiques de populations diverses : femmes enceintes, personnes suicidantes, détenus, populations vulnérables, auteurs d’infractions sexuelles… Ils doivent également faire face aux attentes toujours plus importantes des services sanitaires confrontés aux situations d’urgences ou de crise, ou encore aux conséquences du vieillissement de la population ; n’oublions pas que les phénomènes de dépression augmentent avec l’espérance de vie : c’est un effet de la transition démographique.

Dans ce contexte, j’ai décidé de mettre en place une commission, présidée par Édouard Couty, associant familles, usagers et professionnels. Elle est chargée de me faire avant la fin de l’année des propositions concrètes sur les missions et sur l’organisation de la psychiatrie et de la santé mentale, afin, notamment, d’améliorer le parcours de soins des patients, de la prévention à la réinsertion, et de promouvoir les coopérations entre professionnels et entre structures.

Nos politiques ciblées ont, bien sûr, un champ plus large.

Ainsi – plusieurs orateurs ont abordé ce sujet –, en matière de prévention de l’infection par VIH et des autres infections sexuellement transmissibles, le ministère mène des campagnes de prévention locales et nationales auprès des migrants, des homosexuels, des habitants des départements français d’Amérique et des jeunes. Ce sont au total 91, 2 millions d’euros, soit 19 % des crédits du programme, qui sont ainsi ouverts afin de prévenir les risques infectieux majeurs qui menacent la santé des Français.

J’ai bien noté vos interrogations sur le montant des crédits alloués pour 2009 à la lutte contre le VIH, et je regrette vivement que M. Fischer et M. Teulade n’aient pas assisté à la réunion de la commission durant laquelle je me suis longuement expliquée sur ces sujets : cela leur aurait épargné d’énoncer un certain nombre de contrevérités.

Ils ne pouvaient pas être présents à la fois en séance et en commission, madame la ministre !

Je ne doute pas qu’ils avaient de bonnes raisons !

Donc, concernant les crédits de lutte contre le sida, j’ai relevé que la présentation du programme fusionné, d’ailleurs réclamée par les sénateurs, améliorait significativement la lisibilité des dépenses, et que vous l’aviez appréciée. Je m’en félicite, car c’était là un des objectifs de la fusion : que chacun puisse mieux comprendre la synergie entre les différentes dépenses. Cela nous a toutefois conduits à en modifier la présentation.

Ainsi, en 2009, les projets de santé publique relatifs au VIH seront financés avec trois lignes budgétaires. Pour autant, je considère que ces crédits sont essentiels : le renforcement de la lutte contre le sida est l’une des priorités de mon action.

Au total, outre les 23 millions d’euros consacrés au sida par l’Institut national de prévention et d'éducation pour la santé, l’INPES, les crédits disponibles pour conduire les projets de prévention en matière de VIH s’élèveront à 37, 5 millions d’euros, en hausse d’environ 200 000 euros par rapport à ceux de 2008, qui, je le rappelle, avaient déjà augmenté, à ma demande, de près de 1 million d’euros par rapport à 2007.

Plus précisément, les crédits de la sous-action « Lutte contre le VIH/SIDA », avec 30, 1 millions d’euros – dont 23, 3 millions d’euros mis en œuvre principalement dans le cadre des groupements régionaux de santé publique –, seront en baisse. Mais les crédits de la sous-action « Soutien à la territorialisation des politiques régionales de santé publique » passeront de 4, 3 millions d’euros à 11 millions d’euros en 2009, notamment pour le financement des ateliers « santé ville ». Enfin, au sein de l’action « Accès à la santé et éducation à la santé », la sous-action « Santé des populations en difficulté » sera dotée de 11, 2 millions d’euros, contre 7, 3 millions d’euros en 2008.

Cette répartition des financements traduit la mutualisation d’une partie des crédits VIH/IST, dans le cadre des groupements régionaux de santé publique, pour les publics précaires et vulnérables à plusieurs titres en matière de santé. Seront ainsi réalisées, par exemple, des actions en faveur des migrants, des toxicomanes, des jeunes, des personnes prostituées, des détenus…

Il est évident, et je répète les propos que j’ai tenus devant la commission des affaires sociales, que si la présentation adoptée dans le projet annuel de performance devait semer le doute sur le montant des crédits effectivement consacrés à la lutte contre le sida, je demanderais le rétablissement de la précédente présentation. Il apparaîtrait ainsi que les crédits VIH s’élèvent à 37, 5 millions d’euros dans la programmation budgétaire initiale pour 2009.

Je rappelle à ce sujet à M. Fischer, qui m’a interrogée sur l’action internationale de la France, que la contribution de notre pays à la lutte contre le VIH avait été de 364, 56 millions d’euros en 2007, versés pour l’essentiel dans un cadre multilatéral. Nous poursuivons cet effort en 2008 : la France est le premier contributeur européen et le deuxième contributeur mondial en ce qui concerne les crédits affectés au sida. Bien entendu, je tiens leur répartition à votre disposition.

Par ailleurs, monsieur Fischer, si je ne me suis pas rendue à Mexico, c’est parce que j’étais à ce moment précis en train d’élaborer le plan sécurité sociale, décidé à la suite des conclusions de la commission des comptes de la sécurité sociale. J’ai donc été totalement mobilisée pendant deux jours par une situation d’urgence. Le ministère était néanmoins représenté à la conférence de Mexico par un de mes proches conseillers, par deux personnes de la direction générale de la santé et par l’« ambassadeur sida » ; il s’agissait donc d’une délégation extrêmement importante.

Par ailleurs, je me rendrai dans quelques jours à la conférence ICASA qui se tiendra à Dakar. En matière de sida comme en matière d’amour, il n’y a que les preuves qui comptent !

Très bien !

Merci !

Concernant les crédits du plan Cancer 2007, monsieur le rapporteur spécial, vous avez raison de porter votre regard sur les dépenses réalisées, qui restent en deçà de la prévision, laquelle autorisait un niveau réel de dépenses de 54 millions d’euros.

Toutefois, en privilégiant une approche globale de la lutte contre le cancer, vous constaterez que les crédits non consommés au titre du maintien à domicile des malades du cancer, soit 8, 9 millions d’euros, ont été de fait consommés au titre de la lutte contre les déterminants des cancers : lutte contre le tabagisme, en hausse de 60 % par rapport au budget initial ; lutte contre l’alcoolisme ; en hausse de 53 % par rapport au budget initial ; enfin, actions en matière de nutrition, en hausse de 38 % par rapport au budget initial.

Cela dit, croyez bien en ma détermination à renforcer encore le dépistage, en particulier celui du cancer du sein, pour lequel nous avons introduit la mammographie numérique, et celui du cancer colorectal, qui sera désormais généralisé à tous les départements.

Pour ce qui concerne la maladie d’Alzheimer, monsieur Étienne, le 1er février 2008, le Président de la République a présenté le plan Alzheimer 2008-2012 comme l’un de ses chantiers prioritaires, avec pour fil conducteur une exigence éthique accrue. Au total, 1, 6 milliard d’euros seront dépensés pour la lutte contre la maladie d’Alzheimer, dont plus de 200 millions d’euros pour le volet sanitaire.

Le Président de la République a confié à Florence Lustman, inspecteur général des finances, la coordination de la mise en œuvre progressive des mesures issues des propositions de la commission présidée par le professeur Ménard. Le premier objectif est de mieux connaître la maladie. Le deuxième objectif consiste à améliorer la prise en charge des malades et de leur famille. Le troisième objectif a trait à l’amélioration de la qualité de vie des malades.

Ce plan extrêmement important doit nous permettre de relever un véritable défi pour prendre en charge plus de 850 000 personnes dans notre pays.

Ces trois questions, cancer, VIH, Alzheimer, soulignent la nécessité, affirmée tant par Jean-Jacques Jégou que par Alain Milon, d’élaborer, sur le modèle du livre des plans, un document transversal avec une approche thématique de nos politiques de santé publique. Nous allons travailler à élaborer une telle présentation des crédits consacrés aux grands enjeux de santé publique tant en matière de programmation que de suivi d’exécution.

L’accès et l’éducation à la santé deviennent des actions structurantes du programme.

Le nouveau programme fusionné met l’accent sur l’accès à la santé pour tous. La subvention pour charges de service public de l’INPES, opérateur chargé de promouvoir les pratiques de prévention et l’éducation à la santé, progresse de près de 30 %, passant de 24 millions d'euros en 2008 à 31 millions d'euros en 2009. Il s’agit d’une priorité forte donnée à la santé publique, qui sera réaffirmée et prolongée par le projet de loi « hôpital, patients, santé, territoires ». une attention toute particulière sera portée à deux populations : d’une part, les patients souffrant de maladie chronique, pour lesquels nous prévoyons, dans le cadre des suites données au rapport rédigé par Christian Saout et les professeurs Bertrand et Charbonnel, de promouvoir l’éducation thérapeutique et d’en faire un élément à part entière du parcours de soins ; d’autre part, les plus jeunes, que nous souhaitons protéger de l’alcoolisme, des pièges de l’addiction précoce et de ses conséquences souvent dramatiques.

M. Fischer a regretté que la MILDT soit placée dorénavant auprès du Premier ministre, mais c’est à la demande expresse du Parlement, en particulier des sénateurs, que cela a été fait, dans un souci de lisibilité et de proximité de l’action.

M. Barbier n’a pas toujours raison !

Le Gouvernement a rendu public cet été son plan de lutte contre les drogues et les toxicomanies pour 2008-2011. La MILDT, la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie, est chargée d’en suivre la mise en œuvre et, bien entendu, je suis cette affaire avec une particulière attention.

Les jeunes constituent, en effet, un public prioritaire des politiques de santé publique. La plupart des actions et des plans mis en œuvre comportent, s’il y a lieu, des objectifs et des orientations ciblant spécifiquement les jeunes.

Madame la ministre, pardonnez-moi, mais il faudrait que vous vous acheminiez vers votre conclusion.

Je vais faire de mon mieux, madame la présidente, mais on m’a posé de nombreuses questions.

Des actions spécifiques seront menées pour lutter contre le suicide des jeunes, en particulier des jeunes homosexuels, contre l’obésité, avec le programme national Nutrition Santé ; Jean-Claude Etienne m’excusera de ne pas lui répondre plus précisément sur ce point.

Le développement des menaces pesant sur la santé de la population a conduit à renforcer notre politique de sécurité sanitaire.

Je veux souligner, s’agissant de l’EPRUS, que celui-ci a envoyé à Bombay, à la suite des dramatiques événements qui s’y déroulent, une mission composée de cinq médecins, de deux psychologues et de deux convoyeurs. On pense souvent à l’EPRUS dans le cadre des pandémies, mais il faut également saluer l’action de l’EPRUS sur des urgences sanitaires comme celle-là. Ces actions de sécurité sanitaire représentent ainsi plus du quart des crédits du programme.

En ce qui concerne la question des agences, qui m’a été posée par MM. Jégou, Milon, Fischer et Barbier, vous savez à quel point je préconise le rapprochement de l’AFSSA et de l’AFSSET. C’est pourquoi je ne partage pas du tout les craintes de M. Fischer, bien au contraire : cette fusion entre l’AFSSA et l’AFSSET rendra plus cohérente la prise en compte des risques liés au travail, notamment en intégrant la question de la santé au travail dans le monde agricole, qui est extrêmement importante.

Par ailleurs, monsieur Milon, j’étudie l’éventualité de la fusion entre l’INTS, l’Institut national de la transfusion sanguine, et l’EFS, l’Établissement français du sang.

Mme Dini a fait une analyse très exhaustive des crédits consacrés à la formation des médecins. Je n’irai pas plus loin : elle a parfaitement présenté cette question et je la remercie des propos élogieux qu’elle a tenus.

Elle n’a pas sa carrière devant elle !

C’est particulièrement inélégant vis-à-vis de Mme Dini, qui est une sénatrice de très grande qualité, monsieur Fischer ! Vous m’avez habituée à des propos plus courtois.

Enfin, l’impératif de solidarité implique la mise en œuvre de mesures spécifiques adressées aux personnes les plus fragiles et les plus démunies.

À ce titre, le programme « Protection maladie » regroupe les interventions de l’État sur trois dispositifs : la CMU complémentaire, l’aide médicale de l’État, ou AME, et la contribution de l’État au Fonds d’indemnisation des victimes de l’amiante, le FIVA.

Le Fonds de financement de la couverture maladie universelle assure le suivi de la CMU complémentaire. Il reçoit à ce titre une dotation d’équilibre de l’État. Nous en avons déjà largement parlé quand nous avons examiné le PLFSS ; je n’y reviens donc pas.

L’indemnisation des victimes de l’amiante est assurée par le FIVA, auquel l’État versera une contribution de 50 millions d'euros en 2009.

L’effort pour redonner des bases saines au financement de l’AME se poursuit. Un dernier rattrapage sera opéré en 2009 avec une augmentation de 77 millions d'euros. Cette hausse ne se traduit pas une augmentation des dépenses du dispositif. Bien au contraire, nous avons pris un certain nombre de mesures destinées à encadrer l’évolution des dépenses de l’AME.

Monsieur le rapporteur spécial, s’agissant des bénéficiaires de l’AME disposant de moins de 620 euros par mois, il nous est apparu, après expertise, qu’un ticket modérateur ou un droit d’entrée auraient avant tout conduit à des impayés auprès des hôpitaux et non à des recettes supplémentaires, et ce pour un coût et une complexité de gestion non négligeables. Si le dispositif pouvait se justifier sur un plan théorique, mais il était impossible à mettre en œuvre sur le plan pratique.

Je vous demande de conclure, madame la ministre.

Mme Roselyne Bachelot-Narquin, ministre. Notre politique de santé est donc une politique de justice et d’efficience et je vous remercie de m’avoir écoutée aussi longuement.

Nous allons procéder à l’examen des crédits de la mission « Santé » figurant à l’état B.

L'amendement n° II-51, présenté par M. P. Dominati, est ainsi libellé :

Modifier comme suit les crédits de la mission et des programmes :

Programmes

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Prévention et sécurité sanitaire

Offre de soins et qualité du système de soins

Protection maladie

TOTAL

SOLDE

La parole est à M. Philippe Dominati.

Cet amendement vise à reconduire les crédits de l’AME sur la base de l’année précédente, augmentés de l’inflation. En effet, le taux de progression de ces crédits tels qu’ils sont proposés pour 2009 est de l’ordre de 19 %. Pourtant, grâce à la politique migratoire menée par le Gouvernement, et en coordination avec les autres pays européens, le nombre de cas concernés par l’AME tend à diminuer.

Force est de constater un certain nombre de fraudes. Vous avez dit, madame la ministre, que l’augmentation du budget était liée à un processus d’assainissement. Pour ma part, je propose cette stabilisation des crédits, mais vous nous donnerez peut-être, sur ce processus, des explications détaillées qui me convaincront de renoncer à cet amendement.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement semble inopportun dans la mesure où les crédits prévus pour 2009 tiennent compte des sous-budgétisations passées. D'ailleurs, s’il était adopté, l’État se retrouverait avec de nouvelles dettes à l’égard des organismes de sécurité sociale au titre de l’AME.

En revanche, il a le mérite de vous interpeller, madame la ministre – c’était, me semble-t-il, le but de notre excellent collègue Philippe Dominati –, sur les moyens de maîtriser les dépenses de l’aide médicale de l’État, ce qui apparaît tout de même comme une gageure étant donné que l’on ne peut pas les prévoir à l’avance, et, indirectement, sur l’instauration de cette participation forfaitaire des bénéficiaires, sur laquelle vous avez eu la gentillesse de me répondre bien que vous ayez été contrainte de conclure votre intervention de manière un peu précipitée.

Dans ces conditions, ne faudrait-il pas abroger le dispositif contenu dans la loi de 2002 ? La question peut être posée. Cela éviterait peut-être qu’on y revienne chaque année.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

L’AME est désormais un dispositif bien maîtrisé, bien géré, et c’est d'ailleurs ce à quoi a conclu la mission menée conjointement par l’IGAS et l’IGF en 2007.

Nous avons renforcé un certain nombre de dispositifs. Il y a maintenant un titre d’admission sécurisé, testé en 2008, qui sera généralisé en 2009, pour éviter la fraude. Cette mesure était demandée depuis longtemps.

Nous avons fait inscrire dans la loi de finances de 2008 l’extension des contrôles médicaux aux bénéficiaires de l’AME et l’obligation d’accepter des médicaments génériques, pour revenir dans le droit commun. D'ailleurs, cela a tout de suite porté ses fruits puisque le taux de consommation des génériques est passé de 64 % à 74 % en un an chez les bénéficiaires de l’AME. Ce n’est pas un mince succès.

Contrairement à ce que j’entends ici ou là, le nombre de bénéficiaires de l’AME tend à diminuer. Il est retombé à 180 000 à la fin de l’année 2007. La dépense correspondante a elle aussi baissé, mais M. le rapporteur spécial vous a excellemment expliqué pourquoi il convenait de faire un effort de sincérité budgétaire. On estime souvent que le coût moyen des dépenses chez les bénéficiaires de l’AME est plus important que les autres assurés sociaux. Or, là encore, il n’en est rien là : les inspections ont totalement mis en pièce cette idée reçue. Le coût moyen par bénéficiaire de l’AME est du même ordre que celui des assurés sociaux : environ 700 euros pour 90 % des bénéficiaires. Encore convient de tenir compte d’un biais statistique puisque tous les résidents de notre pays, qu’ils soient français ou étrangers, sont assurés sociaux, alors que, pour les étrangers en situation irrégulière, le coût moyen n’est calculé qu’à partir de la population des seuls bénéficiaires de l’aide médicale d’État.

Pour toutes ces raisons, je suis défavorable à l’amendement n° II-51, qui va à l’encontre de nos efforts de sincérité budgétaire.

Monsieur Dominati, l'amendement n° II-51 est-il maintenu ?

Non, je le retire, madame la présidente.

L'amendement n° II-51 est retiré.

L'amendement n° II-33, présenté par M. Jégou, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Modifier comme suit les crédits de la mission et des programmes :

Programmes

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Prévention et sécurité sanitaire

Offre de soins et qualité du système de soins

Protection maladie

TOTAL

SOLDE

La parole est à M. le rapporteur spécial.

Cet amendement vise à réduire de 20 millions d’euros les crédits de paiement prévus pour le financement de l’Établissement de préparation et de réponse aux urgences sanitaires, le fameux EPRUS. Je m’interroge, en effet, sur la bonne gestion financière de cet établissement.

Bien sûr, madame la ministre, je suis très heureux que la France se soit montrée soucieuse de venir en aide à l’Inde à l’heure où elle est frappée par un drame, mais je ne suis pas sûr qu’une mission de ce type figure parmi les activités prévues pour l’EPRUS.

Si, si ! C’est tout à fait prévu par les textes fondateurs de l’EPRUS !

Ce n’est de toute façon pas l’objet de mon amendement.

Je m’interroge donc sur cette bonne gestion financière, ainsi que sur l’utilité de verser à l’EPRUS, au titre de l’exercice 2009, 43, 8 millions d’euros en autorisations d’engagement et 72, 8 millions d’euros en crédits de paiement, sachant que l’EPRUS bénéficiera, par ailleurs, d’une subvention de l’assurance maladie d’un montant de 44 millions d’euros.

Le fonds de roulement de l’établissement devrait s’élever, au 31 décembre 2008, et pour la deuxième année consécutive, à 189, 9 millions d’euros.

L’annexe 8 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 précise que les dépenses prévisionnelles de l’établissement s’élèveraient à 85, 25 millions d’euros en autorisations d’engagement en 2009, et ne contient aucune information relative aux dépenses prévisionnelles de crédits de paiement.

Je souhaiterais, madame la ministre, que vous m’indiquiez précisément sur quelles hypothèses de dépenses le montant de la subvention prévue pour l’EPRUS au titre de 2009 a été arrêté.

Mon amendement vise également à susciter le débat sur cet autre sujet, plus grave, qu’est la gestion par l’EPRUS du stock de précaution de vaccins et de masques constitué dans le cadre du plan « pandémie grippale ». Sa valeur au 31 décembre 2007 s’élevait, selon les données de vos services, à 765, 5 millions d’euros. Or, comme le soulignent les réponses au questionnaire budgétaire que vous m’avez adressées, la problématique de la péremption de ces produits commencera à se poser avec une acuité croissante à partir de 2009.

Je souhaiterais donc, madame la ministre, que vous m’indiquiez le bilan des pertes financières pouvant résulter de la péremption de ces produits et du coût induit par leur renouvellement. Je souhaiterais aussi que vous nous précisiez l’état d’avancement des études menées sur la possibilité de prolonger les durées de validité de certains de ces produits et, de façon plus générale, les principes guidant la stratégie d’acquisition et de stockage de l’ensemble de ces produits.

Je rappelle que la mise en place de l’EPRUS devait permettre une meilleure politique d’acquisition et de gestion des stocks de produits de santé, domaines dans lesquels, de l’avis même de vos services, l’administration centrale n’était pas en mesure de mener une action efficace.

Par ailleurs, la démission, cet été, du directeur de l’établissement, laisse penser que la création de cette nouvelle agence n’a pas encore pu répondre pleinement à ces attentes.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Voilà de nombreuses questions sur l’EPRUS !

Vous connaissez, monsieur le rapporteur spécial, mon aversion pour les fonds de roulement inutilement élevés.

Très bien !

C’est, me semble-t-il, une aversion que nous partageons.

Absolument !

Cependant, l’année 2008 a été une année de transition, marquée, d’une part, par le transfert des marchés gérés par la direction générale de la santé vers l’EPRUS et, d’autre part, par l’attente d’expertises scientifiques sur les conditions de renouvellement des stocks et l’acquisition de vaccins prépandémiques.

Aujourd’hui, ces acquisitions sont lancées. Elles induisent un besoin de crédits de paiement dès les premiers mois de 2009. Dans le cadre de la préparation à la pandémie grippale, le cycle de renouvellement de certains produits en stock sera également engagé.

De plus, les progrès auxquels les laboratoires sont parvenus, notamment en matière de vaccins, devraient se traduire, à l’instar de ce qui se passe dans les pays voisins, par des décisions d’acquisition qui mobiliseront les ressources de l’EPRUS. Au total, le montant du programme prévisionnel d’acquisition des produits inscrit au budget de l’EPRUS s’élève à 269 millions d’euros. Cette somme est ainsi ventilée : 162 millions d’euros sont consacrés à l’acquisition d’antiviraux et de vaccins, 72 millions d’euros à l’acquisition de masques chirurgicaux ou FFP2 et 35 millions d’euros à celle de respirateurs pour 600 places de réanimation. Resteront ainsi, à la fin de l’année 2009, 14 millions d’euros de fonds de roulement.

Ces acquisitions sont bien sûr liées aux décisions des comités scientifiques qui se prononceront sur les évolutions des stratégies de protection en matière de renouvellement de stock, de choix des produits et de rythme d’acquisition. Je tiens à vous préciser qu’un plan « Qualité et renouvellement du stock santé national » a été lancé afin de mettre en place un programme d’extension de validité des produits dudit stock. Le préalable a été la réalisation d’un recensement, d’une cartographie et d’un allotissement précis du stock constitué progressivement. Les travaux ont permis de rationaliser la fonction de gestion de la validité des produits du stock santé.

Je suis d’ailleurs accompagnée dans cet hémicycle par M. le délégué interministériel à la lutte contre la grippe aviaire. Il se tient évidemment à votre disposition, monsieur le rapporteur spécial, pour vous donner toutes précisions complémentaires.

Il importe, compte tenu des informations dont nous disposons, de ne pas priver l’EPRUS des moyens de répondre aux besoins en 2009. Il y va de notre propre capacité à faire face à une éventuelle urgence sanitaire.

Je rappelle que l’article L. 3135-1 du code de la santé publique inclut bien, parmi les missions de l’EPRUS, celle « d'exporter des produits et services nécessaires à la protection de la population face aux menaces sanitaires graves ». Cet envoi à Bombay est donc parfaitement conforme au rôle de l’EPRUS.

La parole est à M. le rapporteur spécial.

Je vous remercie, madame la ministre, de ces informations.

Comme nous sommes entre gens de bonne compagnie, je peux dire ce que je pense : il aurait été plus simple que tous ces renseignements soient donnés à la commission des finances. Les explications que vous venez de nous fournir ne figuraient malheureusement pas dans les documents budgétaires qui m’ont été communiqués, et que j’ai lus soigneusement. J’ai précisément rédigé cet amendement pour obtenir ces informations. Si j’en avais disposé plus tôt, peut-être aurions-nous gagné un peu de temps.

Vous avez rappelé mon aversion – c’est celle de tout parlementaire attaché la LOLF – pour les fonds de roulement inutiles. Cela dit, lorsque nous les dénonçons, l’administration invoque toujours d’excellentes raisons pour nous convaincre de leur utilité ! On pourra ainsi nous dire que, sur les 189 millions, il ne restera finalement que 14 millions... On m’avait fait le même coup lorsque j’étais rapporteur pour la formation professionnelle, mais cela ne m’avait pas empêché de récupérer quelques milliards.

Je m’en souviens !

Je suis donc très vigilant sur ces fonds de roulement, mais vos explications me satisfont.

Une question, souvent évoquée par les médias, d’ailleurs, n’en demeure pas moins en suspens : celle de la validité ou de la péremption du stock. Les sommes en jeu sont très importantes. Ce sujet justifiera donc certainement un débat bien plus ample que celui que j’ai cherché à susciter par mon amendement.

Cela dit, après vos explications, dont je vous remercie, madame la ministre, je retire l’amendement.

Merci, monsieur le rapporteur spécial !

L’amendement n° II-33 est retiré.

L'amendement n° II-142, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Modifier comme suit les crédits de la mission et es programmes :

Programmes

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Prévention et sécurité sanitaire

Offre de soins et qualité du système de soins

Protection maladie

TOTAL

SOLDE

La parole est à Mme la ministre.

Cet amendement a pour objet de minorer les crédits de la mission « Santé » à hauteur de 1 860 000 euros sur le programme « Offre de soins et qualité du système de soins ».

La minoration proposée résulte de l'évaluation par une mission conjointe des inspections générales de l’administration, des affaires sociales et des finances de la compensation due au titre du transfert aux régions du fonctionnement et de l'équipement des écoles et instituts de formation paramédicale et de sages-femmes, des aides aux étudiants inscrits dans ces établissements et des bourses du secteur social.

S’agissant d’actions de formation, cela s’imputera sur l’action 1 du programme « Offre de soins », sur les crédits de titre VI.

Et allons-y !

C’est incroyable !

Quel est l’avis de la commission ?

Comme vous l’avez rappelé, cet amendement fait suite à une évaluation, menée par trois inspections générales, de la compensation due au titre du transfert aux régions d’un certain nombre de dépenses du secteur social. Il s’agit donc d’un amendement de coordination avec l’amendement n° I-261 adopté à l’article d’équilibre.

Il conviendrait, madame la ministre, que vous apportiez quelques précisions sur cette opération, même si vous l’avez déjà fait partiellement. Car il s’agit tout de même là d’un coup de rabot, et je m’exprime en cet instant sous le contrôle vigilant du président Arthuis.

Cela me conduit, si vous le permettez, madame la présidente, à présenter d’ores et déjà mes deux amendements suivants.

Je suis en effet saisie, sur les crédits de la mission « Santé » figurant à l’état B, de deux autres amendements, présentés par M. Jégou, au nom de la commission des finances.

L'amendement n° II-35, est ainsi libellé :

Modifier comme suit les crédits de la mission et des programmes :

Programmes

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Prévention et sécurité sanitaire

Offre de soins et qualité du système de soins

Protection maladie

TOTAL

SOLDE

L'amendement n° II-34 est ainsi libellé :

Modifier comme suit les crédits de la mission et des programmes :

Programmes

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Prévention et sécurité sanitaire

Offre de soins et qualité du système de soins

Protection maladie

TOTAL

SOLDE

Veuillez poursuivre, monsieur le rapporteur spécial.

L’amendement n° II-34 vise à ramener de 770 000 euros à 400 000 euros la subvention versée au groupement d’intérêt public, le GIP « Carte de professionnel de santé », inscrite sur l’action 3, « Modernisation du système de soins », du programme « Offre de soins et qualité du système de soins ».

En effet, le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 prévoit la suppression de cette structure, qui serait fusionnée, de même que le GIP «Dossier médical personnel » et une partie du Groupement pour la modernisation du système d’information hospitalier, le GMSIH, au sein de la nouvelle Agence pour les systèmes d’information de santé partagés, l’ASIP.

Ce regroupement devrait permettre de réaliser des économies d’échelle, dans l’esprit de la LOLF, qui nous est chère.

Faute de disposer d’éléments de justification du budget de la future agence, qui devrait également bénéficier d’une dotation de l’assurance maladie, j’ai donc proposé de réduire de 370 000 euros le montant de la subvention prévue. Autrement dit, je m’efforce de vous aider, madame la ministre, à réduire le déficit de notre malheureux pays.

Et à creuser celui des régions !

L’amendement n° II-35 vise, pour sa part, à réduire de 1 million d’euros la subvention accordée au Conseil national de l’ordre des médecins au titre du financement de la formation médicale continue, inscrite sur l’action 1 « Niveau et qualité de l’offre de soins » du programme « Offre de soins et qualité du système de soins ».

Le projet de loi « hôpital, patients, santé, territoires », déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale, prévoit en effet une évolution du dispositif de formation médicale continue. L’exposé des motifs de l’article 19 de ce projet de loi précise qu’il « vise d’une part, dans le souci de mieux garantir la qualité des prises en charge, à recentrer l’obligation de la formation médicale continue sur l’évaluation des pratiques et, d’autre part, à simplifier et rationaliser les circuits de gestion administrative et le financement de la formation médicale continue, afin de garantir notamment la bonne mise en œuvre de son volet évaluatif ». Il indique, par ailleurs, que « les financements de l’Etat et de l’assurance maladie seront regroupés dans un fonds unique afin de garantir une allocation des ressources publiques conforme aux priorités établies par les conseils nationaux ».

C’est pourquoi, madame la ministre, approuvant ce regroupement, je propose, dans l’attente du vote du projet de loi « HPST », de réduire de 1 million d’euros les crédits prévus à ce titre.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Je souscris à la réduction de 770 000 euros à 400 000 euros du montant de la subvention versée au GIP « Carte professionnel de santé ».

Je remercie par la même occasion M. Jégou d’approuver notre volonté de mettre en place un opérateur unique pour renforcer la cohérence des systèmes d’information de santé partagés. Lui-même appelait d’ailleurs de ses vœux, et depuis fort longtemps, la constitution d’une telle structure, qui regroupera trois opérateurs, le GIP « Carte professionnel de santé », le GIP « Dossier médical personnel » et une partie du GMSIH.

Cette fusion va effectivement permettre de dégager des économies d’échelle et de mutualisation ; j’y veillerai tout particulièrement. Je m’engage du reste à ce que le rapport d’activité de l’ASIP précise et mette en évidence les économies réalisées grâce aux mutualisations.

Pour autant, dans votre rapport, vous avez insisté sur le fait que l’ampleur des gains à attendre, pour les patients, du développement des systèmes d’information justifie des investissements substantiels, ajoutant que notre pays doit accentuer son effort dans ce domaine.

De leur côté, les auteurs des différents rapports sur le sujet ont nettement souligné qu’il fallait maintenir le budget alloué aux systèmes d’information de santé partagés. L’enjeu est non pas de réduire les crédits, mais bel et bien de les utiliser pour investir dans ces systèmes !

Quant à l’amendement n° II-35 visant à réduire de 1 million d’euros les crédits prévus au titre de la formation médicale continue, chère à Muguette Dini, le projet de loi « HPST » prévoit de faire évoluer le dispositif.

Toutefois, il nous faut attendre d’avoir mené à bien la concertation nécessaire avec les professionnels de santé sur le regroupement des financements. Je viens de décider la prorogation, par arrêté ministériel, des attributions des moyens de fonctionnement et des mandats attribués aux membres des Conseils nationaux de la formation médicale continue et du Conseil national de la formation continue odontologique pour l’année 2009. Avec la mise en place de la loi « HPST », l’année 2009 sera une année de transition.

En conséquence, il est essentiel de maintenir intégralement, dans le projet de loi de finances pour 2009, la subvention attribuée au Conseil national de l’ordre des médecins et au Conseil national de l’ordre des chirurgiens dentistes pour la formation continue des professions de santé.

Très bien !

Au vu de ces observations, je vous demande, monsieur le rapporteur spécial, de bien vouloir retirer vos amendements.

La parole est à M. le rapporteur spécial.

Madame la ministre, j’ai bien entendu vos explications. Toutefois, permettez-moi de vous dire que je suis toujours émerveillé par le talent déployé par vos collaborateurs pour justifier les dépenses. Mais je suis aussi frappé par le fait qu’il m’est de plus en plus difficile de vous demander de démontrer l’efficacité de la dépense. Pourtant, en le faisant, je suis parfaitement dans mon rôle de rapporteur spécial de la commission des finances.

Madame la ministre, puisque vous avez évoqué un rabotage de l’action 1 « Niveau et qualité de l’offre de soins » du programme « Offre de soins et qualité du système de soins », permettez-moi de vous poser une question simple : prenez-vous sur la formation médicale des internes, sur l’année-recherche ou sur la Haute Autorité de santé ?

Je crains de ne pouvoir m’endormir cette nuit si vous ne me répondez pas…

La parole est à Mme la ministre.

On demandera le dégel des crédits s’il s’avère que nous en avons besoin !

La parole est à M. le rapporteur spécial.

J’ai l’impression que, pour une fois, vos services n’ont pas de réponse…

Quoi qu’il en soit, je vais retirer les amendements n° II -35 et II-34, mais j’attacherai du prix à ce que vous m’apportiez, madame la ministre, une réponse le plus rapidement possible, car, en vertu de la LOLF, nous devons connaître l’efficacité de la dépense dès le premier euro. Après tout, nous sommes là pour ça ! Je vous fais crédit parce que je vous connais, madame la ministre, mais, je vous en supplie, apportez dès que vous le pourrez une réponse à ma question !

Nous vous la donnerons, monsieur Jégou !

Les amendements n° II-35 et II-34 sont retirés.

Quel est l’avis de la commission sur l’amendement n° II-142 ?

Favorable.

Je mets aux voix l'amendement n° II-142.

Nous allons procéder au vote des crédits de la mission « Santé » figurant à l’état B.

Je n’ai été saisie d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix, modifiés, les crédits de la mission.

J’appelle en discussion l’article 73 et l’amendement portant article additionnel après l’article 73, qui sont rattachés pour leur examen aux crédits de la mission « Santé ».

Santé

La parole est à Mme Annie David, sur l’article.

La MECSS – mission d’évaluation et de contrôle des lois de financements de la sécurité sociale – de l’Assemblée nationale et la Cour des comptes, qui se sont penchées sur la question de la prescription, de la consommation et de la fiscalité des médicaments, décrivent une fiscalité très complexe, soumise à des règles qui varient d’une taxe à l’autre et font l’objet de fréquents contentieux avec les débiteurs.

Le rapport d’information élaboré par Catherine Lemorton en conclusion des travaux de la MECSS et rendu public en mai 2008 préconise, en conséquence, un certain nombre de mesures destinées non seulement à « favoriser la mise en place d’une fiscalité plus simple », mais aussi à la rendre « plus structurante ». Le rapport d’information de notre collègue Jean-Jacques Jégou déposé en juin dernier confirme ce diagnostic.

Si mon groupe, et plus particulièrement notre collègue François Autain, approuve la volonté de simplification du Gouvernement, qui souhaite voir passer de onze à sept le nombre des taxes versées à l’AFSSAPS, je regrette qu’on se limite à de simples suppressions. La complexité et les dysfonctionnements du régime de ces taxes nécessiteraient que l’on procède à une refonte globale.

Ainsi, la taxe sur les dépenses de promotion des médicaments due par les entreprises assurant l’exploitation en France d’une ou de plusieurs spécialités pharmaceutiques est maintenue en l’état. Elle n’a pourtant pas atteint son objectif, puisqu’elle n’a pas permis de contenir le volume des dépenses publicitaires engagées par les industriels. Celles-ci ont en effet été estimées par un récent rapport de l’IGAS à 19 % du chiffre d’affaires de l’industrie pharmaceutique, soit 22 000 euros par an et par médecin.

Comme l’indique la Cour des comptes, « il est vraisemblable que son effet régulateur est faible ».

En outre, son assiette, dont la définition imprécise reste inchangée, continuera très certainement d’être contestée, comme elle peut déjà l’être actuellement, par les laboratoires pharmaceutiques. Cette taxe est d’ailleurs source de nombreux contentieux.

Par ailleurs, elle s’inscrit dans un dispositif plus large visant à diminuer les volumes de prescription dans notre pays, qui enregistre toujours « le record en termes de quantité et de dépense de médicaments par habitant », selon le même rapport d’information.

Ce dispositif, dont la charte de la visite médicale inscrite dans la loi de 2004 relative à l’assurance maladie constitue la pierre de touche, s’est révélé incapable d’inciter les laboratoires à modifier leur comportement à l’égard des prescripteurs. Récemment, le Conseil d’État statuant au contentieux a reconnu que le Comité économique des produits de santé, chargé par les signataires de la charte de sanctionner les laboratoires pharmaceutiques ayant abusé de la visite médicale, n’en avait pas la compétence juridique.

Ainsi, la politique d’incitation à la réduction de la publicité en matière de médicaments est un échec. En conséquence, j’estime que la modification, voire la suppression, de la taxe sur les dépenses de promotion des médicaments, qui intègre un dispositif inefficace et donc inutile, devrait être rapidement mise à l’étude.

Enfin, le lien qui rend dépendantes l’AFSSAPS et la Haute Autorité de santé de leurs principaux financeurs, à savoir les laboratoires, doit être rompu, comme le préconise, dans sa proposition n° 84, le rapport d’information de la MECSS que j’ai évoqué

Mon groupe a déposé un amendement en ce sens au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009, qui reprenait une recommandation formulée à plusieurs reprises par la Cour des comptes. Il visait à confier à la direction générale des impôts la collecte de la taxe annuelle sur le chiffre d’affaires actuellement confiée à l’ACOSS, l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale. Mais cet amendement n’a pu être examiné, la commission des finances lui ayant opposé l’article 40 de la Constitution.

Sans doute cette piste pourrait-elle être explorée avec profitconstituer l’instrument approprié.

Il n’en demeure pas moins que la solution consistant à supprimer le recours aux taxes pour agir directement sur le prix du médicament, revu à la baisse, ne doit pas être écartée des hypothèses de travail qui seront examinées dans le cadre d’une réforme des taxes sur le médicament, que les membres de notre groupe estiment urgente et nécessaire.

Je mets aux voix l'article 73.

L'amendement n° II-151, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Après l'article 73, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après l'article L. 1415-6 du code de la santé publique, il est inséré un article L. 1415-7 ainsi rédigé :

« Art. L. 1415 -7. - L'Institut national du cancer peut lancer des appels à projet en matière de recherche d'une durée de cinq ans ».

La parole est à Mme la ministre.

Cet amendement vise à permettre à l’INCa, l’Institut national du cancer, de pouvoir lancer des appels à projet en matière de recherche d’une durée de cinq ans. Dans son intervention liminaire, M. le rapporteur spécial a d’ores et déjà salué cet amendement du Gouvernement ; je pense qu’il confirmera cet avis positif.

Quel est l’avis de la commission ?

Pardonnez-moi, madame la ministre, mais ce que vous venez de dire n’est pas tout à fait exact…

Mme Roselyne Bachelot-Narquin, ministre. Excusez-moi, monsieur le rapporteur spécial, c’est M. Alain Milon, rapporteur pour avis, qui en a parlé !

Ce n’est pas grave, madame la ministre, car il n’y a pas de vraies divergences entre nous !

Un tel amendement avait été adopté par la commission des affaires sociales, que la commission des finances, dit-on, maltraiterait quelque peu ; mais l’article 40 de la Constitution est absolument implacable ! Cela étant, je n’ai même pas à faire acte de contrition devant notre excellent collègue Alain Milon puisque son vœu va être exaucé.

Quoi qu'il en soit, il a eu raison de soutenir cet amendement, car il semble effectivement plus raisonnable que l’INCa, eu égard à sa mission, puisse lancer des appels à projet d’une durée de cinq ans.

En conséquence, la commission des finances a émis un avis favorable.

La parole est à Mme la ministre.

Si vous le permettez, madame la présidente, je répondrai maintenant à la question que M. Jégou m’a posée tout à l'heure et dont, à cette heure avancée de la nuit, je n’avais pas d’emblée bien saisi le sens.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial. Je savais que ma question vous taraudait !

J’aime apporter des réponses aux questions qui me sont posées !

Dans le cadre des crédits de l’action 1, vous m’avez demandé où nous allions prendre les 21 millions d’euros correspondant à l’augmentation des crédits de la formation médicale continue.

L’action 1 regroupe la formation des internes, l’année-recherche et la HAS. Or ses crédits ont connu, cette année, une forte progression, de 21 millions d’euros. À l’heure actuelle, nous disposons d’une souplesse suffisante.

Ce n’est pas que nous ne voulions pas vous répondre, monsieur le rapporteur spécial, ou que nous ne sachions pas quoi vous répondre, mais, à ce stade, nous ne pouvons vous apporter une réponse. Cette poche étant suffisamment élastique, nous verrons au cours de l’année où nous prendrons ces crédits. Je ne puis vous donner d’information supplémentaire.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial. Vous avez quelquefois la main leste !

Mme Roselyne Bachelot-Narquin, ministre. J’ai parlé d’« élasticité », monsieur le rapporteur spécial !

En tout cas, j’espère avoir levé votre interrogation.

Je mets aux voix l'amendement n° II-151.

En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi de finances, après l'article 73.

Nous avons achevé l’examen des crédits de la mission « Santé » (et article 73).

Le Sénat va examiner les crédits des missions « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », du compte spécial « Prêts et avances à des particuliers ou des organismes privés » et du compte spécial « Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics ».

La parole est à M. le rapporteur spécial.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, l’examen des crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » est tout d’abord l’occasion pour la commission des finances d’exprimer sa satisfaction devant la création de la direction générale des finances publiques, la DGFiP. Cette création constitue une avancée importante pour la réforme de l’État et, disons-le, s’inscrit dans la continuité des travaux que j’avais menés dès 2000 et qui avaient donné lieu à un rapport appelant à une modernisation du service public de l’impôt.

Nous avons pris note avec intérêt du calendrier de la réforme. Le déploiement des nouvelles structures locales sera progressif, puisqu’il devrait être achevé en 2012. On pourrait considérer que l’évolution se fait lentement, mais mieux vaut avancer prudemment que forcer la marche.

Je serai évidemment attentif aux conditions de mise en œuvre de la réforme. Elle doit susciter l’adhésion des agents, leur offrir des conditions de carrière et de mobilité plus attractives. À défaut d’indicateur de climat social, je souhaite attirer votre attention, monsieur le ministre, sur l’augmentation du nombre de congés de maladie entre 2006 et 2007 au sein de votre ministère : dans la mesure où l’on peut y voir un symptôme de malaise, ce fait mérite d’être examiné de près.

Il faut évidemment tirer les conséquences de la création de la direction générale des finances publiques au regard des objectifs que les services doivent atteindre. Il faudra, à terme, fixer des objectifs plus ambitieux en termes de qualité de service public et de gains de productivité. J’espère donc en trouver rapidement la trace dans les documents relatifs à la performance qui sont transmis au Parlement.

Pour cette raison, il faut attacher plus d’importance encore à l’efficacité des administrations fiscales. Je suis frappé de constater que celles-ci ne disposent pas aujourd’hui de l’ensemble des moyens nécessaires pour lutter contre la fraude fiscale complexe. La DGFiP doit donc être dotée, malgré la résistance de certaines administrations, de compétences de police judiciaire, sous l’autorité du juge. C’est d’ailleurs l’une des préconisations qu’avait faites la mission interparlementaire.

L’informatique est naturellement déterminante. Le programme COPERNIC figure au premier rang des investissements consentis par votre ministère. Son coût s’élève au total à 1, 8 milliard d’euros, selon la Cour des comptes, mais il connaît des retards sur certains modules. On s’attend ainsi à des ouvertures de crédits complémentaires. Pour cette raison, j’ai estimé qu’il était nécessaire de demander à la Cour des comptes une enquête, car le Parlement n’a pas d’information s’agissant du retour sur investissement de ce projet.

La Cour des comptes a indiqué dans un référé, en 2007, que « l’administration fiscale ne tire pas suffisamment parti de COPERNIC pour réorganiser ses tâches et ses services et donc pour dégager les gains de productivité importants qui, au même titre que l’amélioration du service rendu, constituent le retour sur investissement du programme ».

A contrario, je me félicite de l’introduction, pour plusieurs autres projets informatiques de la mission, notamment Chorus, d’une évaluation du retour sur investissement, comme je le souhaitais l’an passé.

Enfin, il faut insister sur la nécessité d’améliorer la qualité de service en matière fiscale. Le nombre de télédéclarations de l’impôt sur le revenu stagne : l’objectif fixé pour 2008 ne sera pas atteint, pas plus que ne l’avait été celui fixé pour 2007. Un palier qu’il est difficile de dépasser a apparemment été atteint. Le service offert aux particuliers doit donc être amélioré. Pourquoi ne pas faire évoluer le certificat de sécurité ? La télédéclaration devrait pouvoir être effectuée de n’importe quel poste informatique.

Monsieur le ministre, je souhaite évoquer brièvement la modernisation de l’État, qui est portée par votre ministère, avant que nous revenions sur ce sujet lors de l’examen de l’amendement qui a été déposé par la commission des finances.

Premièrement, la création d’un véritable tableau de bord de la mise en œuvre des décisions prises dans le cadre de la révision générale des politiques publiques est indispensable : il doit être transparent et précis, pour ce qui concerne aussi bien le calendrier de mise en œuvre que les gains de productivité.

Le Figaro a été destinataire d’un rapport d’étape sur la RGPP, qui est évoqué dans son édition du 27 novembre 2008. Pourquoi le Parlement, et en particulier le rapporteur spécial de la commission des finances, n’a-t-il pas eu connaissance de ce document ?

Heureusement, il lit Le Figaro !

Je ne l’ai pas lu : on me l’a transmis. En tout cas, monsieur le ministre, je trouve pour le moins troublant, voire déplorable que le Parlement soit moins bien informé qu’un quotidien !

Il est vrai que ce n’est pas normal.

Deuxièmement, le fonds de modernisation annoncé par le Président de la République dans son intervention sur la modernisation des politiques publiques et la réforme de l’État du 4 avril 2008, qui aurait vocation à accompagner les réformes en cours, en prévoyant notamment des contreparties au niveau social, n’a pas encore été créé.

Sous le bénéfice de ces remarques, la commission des finances vous propose, mes chers collègues, d’adopter les crédits proposés pour la mission et les deux comptes spéciaux qui y sont rattachés, sous réserve de l’adoption de l’amendement qu’elle a déposé.

La parole est à Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, l’examen de ces crédits intervient dans une période importante pour la fonction publique.

Dans la mesure où nous avons déjà eu, voilà quelques jours, un débat concernant les effectifs, je n’y reviendrai pas.

Le Parlement a été saisi au printemps dernier d’un projet de loi destiné principalement à favoriser la mobilité des fonctionnaires et à accompagner les restructurations en cours dans l’administration.

Parallèlement, le Gouvernement s’est engagé dans la voie d’une refondation de la fonction publique.

Dans le même temps, il a engagé une réflexion sur les missions et le format des administrations, dans le cadre de la révision générale des politiques publiques, la fameuse RGPP.

Le budget 2009 vous permettra, monsieur le ministre, d’accompagner ce vaste chantier. Il m’inspire deux observations principales.

Permettez-moi, tout d’abord, de me réjouir du prochain rattachement de la direction générale de l’administration et de la fonction publique, la DGAFP, à votre ministère, à la disposition duquel elle était placée depuis le 1er juin 2007 : en 2009, ses personnels seront, très logiquement, rattachés à la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », qui regroupe les politiques publiques relevant du périmètre du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique.

Ce processus devrait être parachevé, le 1er janvier 2009, par le rattachement administratif et juridique de la DGAFP à l’administration centrale du ministère et par le transfert des personnels. Le souhait formulé l’année dernière par la commission des lois est donc exaucé.

Pourtant, j’exprimerai encore un regret, me faisant l’écho des personnels : la DGAFP demeurant, pour l’instant, dans ses locaux situés rue de Babylone, elle est encore éloignée géographiquement de ses principaux interlocuteurs. Le bon sens, monsieur le ministre, commande le regroupement géographique des structures.

Ma seconde remarque concernera l’action 2 « Action sociale interministérielle», qui constitue 81, 75 % des crédits inscrits au programme « Fonction publique » et permet de financer diverses prestations : chèques-vacances, allocation pour la garde d’enfant, aide ménagère à domicile, aide au logement, prêt mobilité, réservation de places en crèche et de logements sociaux ou encore rénovation des restaurants interadministratifs pour les conformer aux règles sanitaires. Tous ces instruments sont très appréciés des fonctionnaires, et permettent naturellement d’accompagner les restructurations des administrations.

Je voudrais m’attarder un instant sur la question de l’aide ménagère à domicile, que j’ai déjà soulevée en commission devant M. Santini, secrétaire d'État chargé de la fonction publique.

Je rappelle que cette aide est destinée aux agents retraités de l’État faiblement dépendants, que leur perte d’autonomie soit permanente ou transitoire, et à leurs ayants cause. Elle est alignée sur l’aide que finance la Caisse nationale d’assurance vieillesse des travailleurs salariés pour les attributaires du régime général.

En 2007, le nombre de bénéficiaires s’est élevé à 28 682 agents retraités de l’État et ayants cause, en progression de 2, 82 % par rapport à l’année précédente, pour une dépense totale de 24 480 000 euros.

Sa configuration actuelle est remise en cause dans le cadre d’un budget contraint, le Gouvernement privilégiant les prestations « dynamiques ». L’aide ménagère à domicile sera donc suspendue en 2009 et ses conditions d’attribution étudiées, notamment celle qui est relative au niveau de dépendance. L’ensemble des dossiers enregistrés jusqu’au 31 décembre 2008 est, quant à lui, pris en charge.

M. le secrétaire d'État chargé de la fonction publique nous a fait part de son souci de mieux cibler l’aide. Mais les fonctionnaires que j’ai reçus s’inquiètent de l’éventuelle disparition de cette prestation. Nous sommes naturellement nombreux à être attachés à son maintien, qui témoigne de la responsabilité de l’État envers ses agents retraités, qui ont servi l’État avec un grand sens du service public. Il nous semble qu’il serait très injuste que cette prestation ne soit plus attribuée, alors que les salariés du secteur privé qui relèvent du régime général continuent d’en bénéficier. Monsieur le ministre, pouvez-vous me préciser, sur ce point, les intentions du Gouvernement ?

Sous réserve de l’attention que vous porterez à cette dernière remarque, qui est fondamentale, la commission des lois a émis un avis favorable quant à l’adoption des crédits du programme « Fonction publique ».

La parole est à Mme Éliane Assassi, rapporteur pour avis.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, dans un souci de lisibilité et compte tenu de leur différence de nature, les crédits affectés respectivement aux programmes « Fonction publique » et « Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État » font l’objet, cette année, de deux rapports distincts.

Pour l’année 2009, les crédits du programme « Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État » s’élèveront à 232 millions d’euros en autorisations d’engagement et à 298 millions d’euros en crédits de paiement.

À titre liminaire, et ainsi que je l’ai fait en commission des lois, je préciserai que ces crédits constituent la traduction budgétaire d’une politique fondée, en particulier, sur la révision générale des politiques publiques, que je désapprouve à titre personnel, notamment en raison de son impact sur les dépenses publiques et sur l’ensemble des fonctionnaires.

Cela étant dit, je m’arrêterai plus particulièrement sur deux chantiers prioritaires de modernisation de l’État, à savoir le portail personnalisé « Mon service public » et l’accueil téléphonique dans l’administration.

S’agissant en premier lieu du portail personnalisé, qui doit être lancé le 15 décembre prochain, la plateforme offre quatre nouvelles fonctionnalités, sources de simplification pour l’utilisateur.

L’espace personnel de stockage en ligne va permettre à l’usager d’utiliser des documents dématérialisés et de faciliter les démarches par le préremplissage de formulaires en ligne.

Le mécanisme d’authentification unique offre la possibilité pour l’utilisateur d’accéder aux différentes démarches en ligne de son choix sans avoir besoin de saisir les identifiants et mots de passe propres à chacune de ces démarches.

L’espace de navigation pourra être personnalisé grâce à des « favoris ».

Enfin, le site permet un suivi de l’ensemble des démarches, qu’il s’agisse de l’avancement de celles-ci ou encore des messages envoyés par l’administration.

Cette plateforme « Mon service public » a été conçue selon une logique fonctionnelle dite d’« événements de vie » – un mariage, un divorce, une naissance, un changement de nom d’usage, un déménagement, un décès, etc. – qui nécessitent pour l’usager d’accomplir certaines démarches administratives.

Très soucieuse de la protection des données personnelles, j’ai voulu savoir si le site offrait toutes les garanties nécessaires en la matière.

Lors de mon déplacement à la direction générale de la modernisation de l’État, la DGME, où j’ai assisté en avant-première à une démonstration de la plateforme, les représentants de cette direction m’ont certifié que la CNIL avait été associée dès le départ à ce projet.

Deux services offerts requièrent en effet un niveau de sécurité élevé : d’une part, la gestion d’une identité partagée entre « Mon service public » et les sites partenaires, d’autre part, l’espace de stockage des informations et des données personnelles des usagers.

D’un côté, l’utilisateur est assuré d’avoir un accès unifié à des services sans que la plateforme « Mon service public » ait connaissance de l’ensemble des différents identifiants sectoriels de l’intéressé.

De l’autre, le site garantit la confidentialité des données enregistrées dans l’espace de stockage en prévoyant qu’aucune autorité administrative ne peut consulter les informations de l’usager. Quant au regroupement des données, il est exclu.

Je voudrais à présent vous soumettre certaines recommandations de la commission des lois.

Il convient, tout d’abord, d’évaluer l’impact du projet sur la nature du travail des fonctionnaires, en veillant à ce que la mise en place du portail « Mon service public » et, au-delà, le développement de l’administration électronique ne s’accompagne pas de suppressions de postes dans la fonction publique. J’ajoute que ce mouvement conduit indubitablement à des évolutions de métiers qu’il appartient à l’État d’évaluer et d’accompagner.

Il faut, ensuite, créer un espace pour les entreprises et développer des partenariats.

Il convient, enfin, d’évaluer régulièrement l’outil du point de vue de sa fonctionnalité et de sa sécurisation.

S’agissant, en second lieu, de l’amélioration de l’accueil téléphonique de l’administration, le service « 39-39 Allô service public » est géré par un groupement de prestataires privés retenu en novembre 2006, pour une durée de trois ans, à l’issue d’un appel d’offres. Si, actuellement, le ratio qualité de réponse sur temps d’attente de ce service est satisfaisant, je me demande néanmoins si, à l’avenir, l’administration ne pourrait pas assurer elle-même cette prestation en régie directe.

L’accueil téléphonique de l’administration a connu certaines améliorations récentes comme l’abaissement du coût d’appel vers les administrations, qui constitue un facteur d’égalité dans l’accès aux services publics, l’élargissement des horaires d’ouverture du « 39-39 » et l’extension de ses prestations.

En ce qui concerne le regroupement des neuf centres interministériels des renseignements administratifs, les CIRA, dans un centre unique qui devrait être installé à Metz à la fin de l’année 2009, je vous indique d’ores et déjà que je vais suivre avec attention le problème du devenir des fonctionnaires affectés aux actuels CIRA. Plusieurs questions se posent en effet : les agents ont-ils été informés de ce changement ? Ont-ils été consultés ? Combien parmi eux iront à Metz ? Seront-ils contraints d’effectuer une mobilité vers le nouveau CIRA ? Que vont devenir les autres agents ?

Pour conclure, je tiens à souligner que des efforts restent à faire afin que le « 39-39 » devienne véritablement le « guichet unique » de l’accueil téléphonique de l’administration de l’État. Pour atteindre cet objectif, il faut, d’une part, que l’administration s’assure que les opérateurs qui répondent aux usagers sont toujours compétents et bien formés et, d’autre part, pour que tous les centres d’appels de l’État abandonnent la pratique des numéros surtaxés au profit d’une tarification locale. Je souhaite tout particulièrement qu’une baisse de la tarification des appels en provenance d’un téléphone mobile, lesquels représentent un tiers des appels au « 39-39 », soit étudiée.

Je vous propose, mes chers collègues, de vous prononcer à la lumière de ce que je viens de dire sur les crédits du programme « Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État ».

J’indique au Sénat que la conférence des présidents a fixé pour cette discussion à cinq minutes le temps de parole dont chaque groupe dispose et à trois minutes celui dont dispose la réunion des sénateurs n’appartenant à aucun groupe.

Je vous rappelle également que l’intervention générale vaut explication de vote pour ces trois missions.

Par ailleurs, le Gouvernement dispose au total de dix minutes pour intervenir.

La parole est à Mme Marie-France Beaufils.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, comme s’il fallait que l’administration fiscale donne l’exemple, le projet de budget pour 2009 prévoit, une fois encore, une réduction des effectifs de nos directions financières, représentant 2 800 postes en équivalents temps plein.

Ainsi, année après année, par l’utilisation « optimale » des gains de productivité, par la dématérialisation des procédures, par tous les moyens possibles en fait, le ministère des finances réduit chaque fois un peu plus l’importance de ses effectifs.

Le regroupement de la direction générale des impôts et de la direction générale de la comptabilité publique dans la nouvelle direction générale des finances publiques aura, dans les faits, servi de support à cette nouvelle réduction d’effectifs.

Celle-ci s’accompagne de la fermeture de services déconcentrés et de la mise en vente de locaux désaffectés. La politique de cession immobilière menée par le ministère présente d’ailleurs un aspect particulier puisque, sur la recommandation du conseil de l’immobilier de l’État et de France Domaine, il est envisagé sérieusement de réduire la surface mise à disposition de chaque agent et de limiter le recours aux bureaux individuels. On donnerait donc la primauté aux bureaux en « espace ouvert », qui font cohabiter plusieurs agents, alors que l’Agence française de sécurité sanitaire de l’environnement et du travail recommande, au contraire, une moindre utilisation de ce mode de dévolution de l’espace de travail.

Le caractère confidentiel du nombre des contacts que les agents des services fiscaux peuvent entretenir avec les contribuables nécessiterait à mon avis plus d’attention, d’autant qu’il a été décidé de mêler instruction des dossiers et liquidation des droits à payer.

La course à la performance de chaque agent, qui semble privilégiée, risque d’avoir des conséquences non négligeables sur l’efficacité de l’intervention des personnels des services fiscaux.

Même si l’on a entendu des discours définitifs sur la lutte contre la fraude, force est de constater que nous sommes encore loin du compte. La généralisation de la dématérialisation des procédures, l’usage et l’abus du rescrit fiscal, la mise en cause du contrôle sur place sont autant de démonstrations qu’il y a, d’un côté, un discours et, de l’autre, une pratique.

La lutte contre la fraude fiscale, sous toutes ses formes, pourrait à elle seule justifier un redéploiement des effectifs budgétaires et un renforcement des procédures et des moyens matériels et humains de contrôle de la qualité des déclarations et du processus de recouvrement.

Mais il est vrai que, à partir du moment où les indicateurs de performance sont essentiellement fondés sur la rapidité de la réponse aux usagers et ne contiennent pas d’éléments permettant de vérifier réellement la qualité des déclarations des assujettis, on n’a plus besoin des mêmes services fiscaux !

Si vous souhaitez faire quelques gains de productivité dans le fonctionnement de nos administrations fiscales sans toutefois nuire à l’alimentation du budget de la nation – et, pour cela, elles doivent conserver une certaine efficacité ! –, c’est dans la simplification, nous semble-t-il, que vous les trouverez. Une véritable remise en cause des niches fiscales, des dispositifs complexes et des instructions délicates dont notre droit est abondamment pourvu y contribuerait sans doute largement !

Pour ne prendre que l’exemple du bouclier fiscal, pourquoi ne pas décider, en lieu et place de la procédure actuelle, de mettre en œuvre une exonération d’office, au titre des impositions locales, des redevables ne bénéficiant que de minima sociaux, au lieu de les renvoyer au traitement d’un dossier complexe ?

Simplifiez donc l’impôt de solidarité sur la fortune, en supprimant les dispositifs qui en réduisent l’assiette ou le rendement, et qui constituent autant d’éléments de contentieux en puissance !

Pour rendre nos administrations fiscales plus proches des gens et plus efficaces, pour offrir des emplois plus intéressants et plus épanouissants aux agents, il est impératif de changer le logiciel que vous continuez d’utiliser pour organiser, au gré des attentes des plus aisés comme du patronat, l’activité de ces services essentiels à la vie de notre nation.

Il est grand temps de rendre au service public fiscal sa qualité ! Nous voterons donc contre ce projet de budget pour 2009 qui conduit à le dénaturer encore un peu plus !

La parole est à M. Jacques Mahéas.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, je vais limiter mon intervention au programme « Fonction publique ».

Cette fonction publique, monsieur le ministre, vous la maltraitez comme jamais, avec, pour outil gestion des effectifs, le rabot – vous supprimez 30 627 postes, dont 13 500 dans l’éducation nationale –, …

C’est le « rabot » de la Méduse !

… et, pour politique salariale, une modique revalorisation du point d’indice de 0, 8 %, quand l’inflation se situe autour de 3 %.

Non, 1, 5 % !

Il est proprement stupéfiant que l’État ait aussi peu de considération pour ses agents !

Le programme que nous examinons regroupe les crédits consacrés à la formation interministérielle des fonctionnaires de l’État et à l’action sociale interministérielle.

Les crédits consacrés à la formation des fonctionnaires augmentent de 5, 6 % pour 2009 dans leur ensemble. C’est valable pour l’ENA et les IRA, les instituts régionaux d’administration, tandis que, pour les actions de formation au niveau central, les crédits diminuent de 12, 9 %. Il s’agit essentiellement des formations dispensées dans le cadre de l’École de la gestion des ressources humaines et de l’Institut de formation de l’environnement, ce qui entre en complète contradiction avec les objectifs affichés par l’État de modernisation de la gestion des ressources humaines et de mise en œuvre du Grenelle de l’environnement.

Au niveau déconcentré, les crédits de formation relatifs au droit individuel à la formation sont légèrement revalorisés. Ce droit est, toutefois, resté extrêmement limité en 2008. Le rapporteur pour avis de la commission des lois de l’Assemblée nationale pour le programme « Fonction publique » note qu’il semblerait que trop de demandes soient refusées au prétexte, soit du manque de crédits, soit du dysfonctionnement du service. Qu’en est-il, monsieur le ministre ?

En ce qui concerne les mécanismes de reconnaissance des acquis de l’expérience professionnelle – RAEP –, seuls 30 % des ministères les ont mis en place. La prévision pour 2009 est fixée à 70 %, la cible étant de 100 % en 2011. La mobilisation n’est-elle pas un peu… lente ?

Abordons maintenant les crédits d’action sociale interministérielle, qui baissent de 4, 2 % par rapport à 2008.

Je m’inquiète de voir les crédits correspondant aux réservations de places en crèches diminuer si fortement : ils passent de 16 millions à 9, 51 millions d’euros, soit une baisse de 40 %. Alors même que votre majorité défend des prestations d’action sociale individualisées, l’utilisation du chèque emploi service universel – CESU - pour la garde d’enfant ne connaît qu’une progression modeste, de 1, 9 %, pour les enfants de zéro à trois ans et subit même une diminution de 2, 4 % pour ceux de trois à six ans. Si les crédits ne sont pas consommés, c’est, semble-t-il, du fait d’un défaut d’information puisque la garde d’enfants constitue l’une des principales attentes des agents. Les préfets, même s’ils ne sont pas évalués sur des critères d’action sociale, pourraient sans doute mieux diffuser l’information.

Mais le plus grand mystère de ce budget reste l’aide ménagère à domicile, l’AMD, un jour supprimée, le lendemain « repositionnée ». Après le comité interministériel d’action sociale – CIAS – de la mi-septembre, les organisations syndicales nous avaient alertés sur la suppression brutale et unilatérale de l’AMD. J’avais alors posé une question écrite à M. le secrétaire d’État à la fonction publique, lequel, en commission élargie à l’Assemblée nationale, le 7 novembre, a clairement nié la suppression et parlé de « repositionnement » à vocation sociale. Il a réitéré ces propos lorsqu’il a été auditionné par la commission des lois du Sénat le 13 novembre, ainsi qu’en réponse à la question écrite que j’avais posée, et dont la réponse figure au Journal officiel du 20 novembre. Dont acte.

Pourtant, dans l’intervalle, le 12 novembre, un nouveau CIAS a eu lieu et les syndicats en claquaient la porte pour cause de suppression de l’AMD !

C’est à n’y rien comprendre, sauf si l’on prête attention au jeu sur les mots. Ainsi, le A ne signifierait plus « aide », mais « allocation » et le M ne signifierait plus « ménagère », mais maintien, afin d’élargir la prestation... Cela emporterait bien sûr notre adhésion, mais pas avec un budget qui ne prévoit aucun nouvel arrivant dans l’ancien système et ne finance aucun nouveau dispositif. En lieu et place des 25 millions d’euros de crédits de l’an passé, seulement 15 millions d’euros sont destinés au reliquat. Et aucun appel d’offres pour trouver un futur prestataire délégué n’a été lancé… « Repositionnement » voudrait-il dire extinction ?

L’an passé, on estimait que la dotation était sous-évaluée. Elle a connu une progression régulière du nombre de ses bénéficiaires et permettait à de nombreuses personnes de rester à leur domicile, en leur apportant une aide pour la vie quotidienne. Demain, les fonctionnaires vont donc être privés d’une aide dont bénéficient les retraités du secteur privé. C’est inadmissible, comme l’était déjà la suppression de l’aide à l’amélioration de l’habitat des fonctionnaires retraités dans le budget pour 2005 ! Une fois de plus, vous vous défaussez sur les collectivités locales.

Monsieur le ministre, nous attendons de votre part une réponse enfin claire sur le devenir de cette dotation et sur son financement.

Quoi qu’il en soit, dans un contexte de nouvelle réduction massive des effectifs et de rigueur salariale, le groupe socialiste ne votera pas les crédits de cette mission, qui ne portent aucune action positive significative en faveur de la fonction publique.

Il ne faut tout de même pas exagérer !

La parole est à M. le ministre.

Madame la présidente, mesdames, messieurs les sénateurs, le budget de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » est un budget maîtrisé et ambitieux.

Il faut bien le comprendre, compte tenu de l’antériorité de l’effort qui est réalisé, il devient plus difficile de décider de nouvelles suppressions d’emploi.

Sur la période 2003-2009, près de 15 500 départs en retraite n’ont pas été remplacés. Nous continuons cet effort, notamment grâce aux réformes importantes que nous menons. En 2009, 55 % des départs à la retraite ne seront pas remplacés. Il s’agit d’un chiffre important. Cela se traduit par une réduction de la masse salariale, hors compte d’affectation spéciale « Pensions ».

Il en va de même pour les crédits de fonctionnement, qui seront maîtrisés. En 2009, pour le ministère dont j’ai la charge, les crédits de fonctionnement et d’investissement représentent près de 3 milliards d’euros, enregistrant ainsi une baisse de 0, 9 % par rapport à 2008.

Mais de tels efforts préservent les crédits d’investissement, notamment pour les grands chantiers informatiques, qui ont quelque peu défrayé la chronique de ces derniers jours. Je pense notamment au programme COPERNIC.

D’ailleurs, monsieur le rapporteur spécial, puisque vous souhaitez que la Cour des comptes procède à une enquête sur ce sujet, vous me permettrez de vous apporter quelques éléments d’information.

Depuis l’origine, le programme COPERNIC représente un investissement direct global de 911, 5 millions d’euros, chiffre qui a très peu varié.

En 2005, la Cour de comptes avait réalisé un audit et évalué le coût total du projet à 1, 8 milliard d’euros.

Contrairement à ce que j’ai entendu, un tel montant ne correspond pas à une dérive. Simplement, outre les investissements directs, il faut également prendre en compte le coût des ressources internes, des dépenses de formation, de maintenance, etc.

Il y a donc un coût total, que j’ai d’ailleurs communiqué – je n’avais aucune raison de le cacher ! – à la commission des finances de l’Assemblée nationale lorsqu’elle m’a interrogé sur le sujet. Mais, contrairement à ce que prétendent certains, il ne s’agit pas d’un doublement du coût du programme.

Au demeurant, le programme COPERNIC est mis en place pour une durée de dix ans, de 2000 et 2010. On ne peut donc pas le juger comme on le ferait pour un dispositif institué pour seulement un an ou deux.

Par ailleurs, dans le cadre de la fusion que j’ai lancée, j’ai demandé à la DGFiP d’examiner les adaptations complémentaires que nous pourrions éventuellement mettre en œuvre pour faciliter la réforme.

De nombreux outils COPERNIC ont été mis en place et ont déjà permis de dégager des gains de productivité importants.

C’est évidemment le cas de la télédéclaration. Monsieur Angels, comme vous l’avez noté dans votre excellent rapport, il y a eu 7, 4 millions de télédéclarations à l’impôt sur le revenu en 2007. Nous constatons effectivement une stabilisation par rapport aux années précédentes. Nous souhaiterions évidemment que ce nombre soit plus élevé. Une relance et une simplification de la procédure s’imposent probablement.

Certes, le fait de limiter la réduction de 20 euros de l’impôt sur le revenu aux seuls primo-déclarants a également dû jouer.

Pour autant, l’important est, me semble-t-il, que nos concitoyens s’habituent progressivement à effectuer de telles démarches en ligne. Notre objectif est donc de les inciter à entrer dans le dispositif. Ils se rendront alors compte que la télédéclaration est une procédure plus simple.

Pour ma part, je pense qu’il y aura plus de 7, 5 millions de télédéclarants l’an prochain.

La création de la DGFiP est l’un des chantiers majeurs de la révision générale des politiques publiques et de la mission dont nous examinons en ce moment les crédits.

Monsieur le rapporteur spécial, vous avez insisté sur la nécessité de fixer des objectifs plus ambitieux en termes de qualité de service public. Personnellement, je suis très sensible à cette question et je souscris à vos recommandations. C'est la raison pour laquelle j’ai souhaité réaliser cette fusion. Nous avons en effet besoin d’un guichet fiscal unifié et il faut que cela figure parmi les nouveaux objectifs mentionnés dans le projet annuel de performance.

À cet égard, je vous rappelle que l’objectif n° 3, intitulé « Faciliter l’impôt », du projet annuel de performance permet de cibler avec précision les dix engagements de l’administration en la matière. Il s’agit par exemple de mesurer le taux d’appels aboutis, de réponses aux courriers dans le mois ou de réponses aux courriels dans les quarante-huit heures. Ainsi, de nombreux engagements ont été pris en matière d’amélioration de la qualité du service public. Nous vérifierons que les objectifs sont bien atteints.

Je l’ai bien noté, vous avez l’intention de suivre la fusion avec beaucoup de soin. Vous avez bien raison. D’ailleurs, c’est ce que je fais moi-même, de manière quasi quotidienne. Il est important que cette démarche aboutisse. Il est possible que nous fassions des erreurs, mais nous agissons avec sincérité et sérieux.

Le statut de trésorier-payeur général sera supprimé. Il en va de même du statut de conservateur des hypothèques.

Ah !

Il s’agissait d’un débouché de carrière extrêmement bien rémunéré. Certes, je n’ai rien contre les traitements élevés, mais encore faut-il que le niveau de rémunération corresponde à un niveau de responsabilités, ce qui, sans vouloir dévaloriser la fonction, n’est pas nécessairement le cas des conservateurs des hypothèques. Nous allons donc procéder à des modifications, notamment sur les modes de rémunération.

Certains d’entre vous se sont plaints d’avoir été informés sur les indicateurs RGPP par voie de presse. Moi aussi, je trouve cela regrettable. Je n’ai pas choisi de m’exprimer d’abord devant la presse sur ce sujet. En réalité, comme vous le savez, dans notre société, dès qu’un groupe de travail est saisi d’un dossier, il se trouve malheureusement toujours quelqu’un pour divulguer des informations à la presse ! Autrement dit, ce que vous avez appris dans les médias n’était pas la communication officielle du Gouvernement. La communication officielle, je la ferai mercredi prochain en conseil des ministres et j’en transmettrai une copie au Parlement le jour même, comme cela se pratique déjà pour les projets de loi de finances.

Le tableau de bord du suivi des missions de la RGPP est très précis et détaillé. Nous avons réalisé un travail considérable, notamment en rencontrant chaque ministre. Ce document nous permettra de lancer une nouvelle phase de la révision des politiques publiques.

S’agissant de la fraude, je souhaite évidemment que nous utilisions tous les moyens à notre disposition pour lutter contre elle, et nous continuerons de le faire.

Madame Gourault, vous m’avez interrogé sur la réforme des aides ménagères à domicile attribuées aux retraités de la fonction publique. André Santini, secrétaire d'État chargé de la fonction publique, s’est déjà exprimé sur le sujet. Nous souhaitons non pas supprimer ces aides ménagères, mais mieux cibler le dispositif en fonction des besoins, donc selon des critères sociaux. Actuellement, ce n’est pas le cas et nous constatons un certain nombre d’anomalies. De notre point de vue, la solidarité doit jouer en faveur de ceux qui en ont le plus besoin.

Oui !

J’imagine que nous serons tous d'accord sur ce point, au-delà de nos sensibilités politiques.

Madame Assassi, je ne reviendrai pas sur tous les points que vous avez abordés, mais je souhaite m’exprimer sur la question du site Internet , sujet qui m’est très cher.

Comme vous le savez, voilà quelques années, alors que j’exerçais les fonctions de secrétaire d’État à la réforme de l’État dans le gouvernement dirigé par Jean-Pierre Raffarin, j’ai lancé le « 39 39 », service téléphonique destiné aux usagers de l’administration, et le site « mon.service-public.fr ». D’ailleurs, j’avais été stupéfié par le temps qu’exigeait la mise en place de tels services.

Ce site Internet sera, je le pense, un espace personnalisé très important pour nos concitoyens, qui n’auront plus à donner plusieurs fois les mêmes informations à l’administration.

Certes, nous attendons l’avis définitif de la CNIL. Nous espérons que les premiers services – je pense notamment à la prestation d’accueil du jeune enfant, au chèque emploi service universel, aux allocations familiales, à la sécurité sociale ou la retraite – seront activés dès la fin de l’année 2008 ou le début de l’année 2009. Tout cela facilitera la vie de nos concitoyens.

Bien évidemment, nous devrons suivre avec attention l’évolution du projet et procéder aux ajustements qui s’imposeront en cours de route. À cet égard, j’ai pris bonne note des propositions que vous avez formulées.

En outre, l’externalisation de la gestion du service téléphonique « 39 39 » me semble positive. Je ne crois pas qu’il soit nécessaire de confier cette mission à l’État. Actuellement, cela fonctionne bien.

D’une manière générale, j’ai mis fin à la pratique des numéros surtaxés. Ainsi, en moins d’un an, les décisions que nous avons prises ont permis de diviser par deux le coût des appels téléphoniques de nos concitoyens auprès de certains services administratifs. C’est le cas du « 39 39 », des centres « impôts service », de l’UNEDIC, d’« Infos douane service » et, depuis le 1er juillet, de l’assurance maladie. Là encore, nous devrons suivre les évolutions de près et, le cas échéant, faire preuve d’adaptabilité.

Enfin, je pense que nous pouvons améliorer la qualité des centres interministériels de renseignements administratifs, les CIRA. Le service a peu vieilli, notamment en raison de l’émergence d’autres modes d’accès aux informations administratives. D’ailleurs, il est aujourd'hui quasi exclusivement réservé à des professionnels.

Les CIRA sont maintenus, mais ils seront concentrés en un point unique. Une partie des agents, qui sont d’ailleurs souvent des fonctionnaires de l’administration fiscale en détachement, resteront dans ces centres, tandis que les autres réintégreront leur administration d’origine.

Tels sont, mesdames, messieurs les sénateurs, les points que je souhaitais aborder devant vous dans les dix minutes qui me sont imparties.

Très bien !

Nous allons procéder au vote des crédits de la mission : « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » figurant à l’état B.

L'amendement n° II-7, présenté par M. Angels, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Modifier comme suit les crédits des programmes :

Programmes

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public localDont Titre 2

Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local : expérimentations Chorus

Stratégie des finances publiques et modernisation de l'État Dont Titre 2

Conduite et pilotage des politiques économique et financière Dont Titre 2

Facilitation et sécurisation des échangesDont Titre 2

Fonction publiqueDont Titre 2

Entretien des bâtiments de l'État

TOTAL

SOLDE

La parole est à M. le rapporteur spécial.

Cet amendement a deux objets.

D’une part, il vise à susciter la fusion entre la direction générale de la modernisation de l'État, la direction du budget et la direction générale de l'administration et de la fonction publique.

En effet, la fusion de la direction générale des impôts, la DGI, et de la direction générale de la comptabilité publique, la DGCP, doit en annoncer d'autres, concernant cette fois les administrations d'état-major.

La persistance de trois structures distinctes, même si elles travaillent en collaboration, laisse perdurer des risques de cloisonnement et de perte d'efficacité, alors que leur fusion pourrait engendrer des économies, par exemple sur les crédits consacrés aux expertises et à la communication.

D’autre part, cet amendement vise à réduire de 5 millions d’euros la part des dépenses consacrées aux expertises extérieures mises en œuvre par des cabinets de conseil, afin d'augmenter le recours aux services internes de Bercy.

Les crédits de titre III consacrés à la modernisation de l'État ne prévoient pas moins de 45, 5 millions d'euros en 2009, sans précision sur la part qui est dévolue aux expertises extérieures.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Je ne suis pas hostile par principe aux fusions. Pour preuve, j’ai moi-même lancé la fusion entre la DGI et la DGCP.

Certes, il s’agissait d’un engagement du Président de la République et, en tant que membre de l’équipe gouvernementale, je me devais de l’honorer. Mais il s’agissait également pour moi d’une véritable conviction : je pense que cette fusion apporte une réelle valeur ajoutée.

Pour autant, fusionner d’autres services, comme la direction du budget avec la direction générale de la modernisation de l’État et la direction générale de l’administration et de la fonction publique, n’est pas nécessairement une bonne idée. Ces trois services exercent de fonctions très différentes. M. le directeur du budget, qui assiste à nos débats, ne me contredira pas, d’autant qu’il n’est pas habilité à prendre la parole dans l’hémicycle.

La DGME est une petite direction qui a retrouvé toute sa force grâce à la révision générale des politiques publiques. C’est donc vraiment une direction de missions.

Je ne suis pas opposé par principe à une étude des synergies, mais je pense que ce sont des directions qui ont des missions et des métiers différents.

En ce qui concerne votre proposition de réduction de 5 millions d’euros de crédits, j’y suis favorable. Je vous donne donc mon accord sur votre amendement et je prendrai cette somme sur l’appel aux consultants.

La DGME avait fait, s’agissant des consultants, une demande initiale de 50 millions d’euros, que j’avais réduite à 25 millions d’euros, ce qui représente un minutieux travail de suivi. Ce sont des demandes qui sont regardées de très près, qui exigent des milliers d’heures de travail. Cela étant, lorsqu’on est à 25 millions d’euros, on peut descendre à 20 millions d’euros.

Je rejoins donc le Parlement. Je considère que la proposition de votre commission est intéressante et je m’y plie avec responsabilité.

La parole est à M. le président de la commission des finances.

tiens à saluer l’abnégation du ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. C’est un encouragement pour tous les rapporteurs spéciaux, tous les rapporteurs pour avis, tous les sénateurs, à faire preuve d’exigence à l’égard des ministres qui viennent devant le Sénat défendre les crédits des différentes missions.

En acceptant cette réduction de crédits, monsieur le ministre, l’économie réalisée ne sera pas tout à fait de 5 millions d’euros, car les sociétés qui participent aux différentes missions, peut-être même aux banques conseils, déclareront un peu moins de bénéfices, ce qui entraînera sans doute une légère réfaction de l’impôt sur les sociétés.

En tout cas, je veux rendre hommage à votre attitude et vous remercier, monsieur le ministre.

Je mets aux voix l'amendement n° II-7.

Nous allons procéder au vote des crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » figurant à l’état B.

Je n’ai été saisie d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix, modifiés, les crédits de la mission.

Nous allons procéder au vote des crédits du compte spécial « Prêts et avances à des particuliers ou des organismes privés » figurant à l’état D.

Je n’ai été saisie d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix les crédits du compte spécial.

Nous allons procéder au vote des crédits du compte spécial « Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics » figurant à l’état D.

Je n’ai été saisie d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix les crédits du compte spécial.

Nous avons achevé l'examen des crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », ainsi que des comptes spéciaux « Prêts et avances à des particuliers ou des organismes privés » et « Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics ».

Le Sénat va examiner les crédits de la mission « Provisions »

La parole est à M. le rapporteur spécial.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, tout d’abord, je formulerai quelques observations générales sur la mission « Provisions ».

En premier lieu, la mission « Provisions » est une mission originale. En effet, elle est constituée de deux dotations–programmes regroupant des crédits destinés à couvrir des dépenses indéterminées au moment du vote de la loi de finances. Ils sont répartis en tant que de besoin, en cours d’exercice, entre les autres missions, par voie réglementaire.

En outre, et conformément aux dispositions de la LOLF, la mission « Provisions » est une mission « spécifique » dénuée de stratégie de performance. Ainsi, ses deux programmes ne font l’objet d’aucun objectif ni indicateur et leur présentation n’est pas accompagnée d’un projet annuel de performances.

Par ailleurs, la présente mission devrait être impactée par la pluriannualité, qui sera mise en œuvre par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2009–2012.

En effet, ce budget pluriannuel prévoit, dans le respect du plafond global de dépenses, une réserve de « budgétisation », non répartie entre missions, destinée à abonder exceptionnellement les plafonds des exercices 2010 et 2011. Cette réserve est intégrée à la mission « Provisions », pour un montant de 510 millions d’euros en 2010 et de 1 milliard d’euros en 2011, afin de « provisionner les risques inhérents à la programmation, qu’il s’agisse des incertitudes de prévisions macroéconomiques ou microéconomiques ou de facteurs accidentels et imprévisibles, non pris en compte dans la programmation initiale ». La destination de cette réserve de budgétisation devrait être strictement encadrée afin d’éviter toute dérive.

En tenant compte de cette réserve, pour 2010, le plafond des crédits de la mission, tant en autorisations d’engagement qu’en crédits de paiement, sera porté à 660 millions d’euros. Pour 2011, ce montant est fixé à 1, 15 milliard d’euros.

J’en viens à présent aux demandes de crédits formulées pour les deux dotations composant la présente mission.

La dotation du programme 551 « Provision relative aux rémunérations publiques » correspond aux « mesures générales intéressant les agents du secteur public ». Elle a vocation à financer les mesures générales, en matière de rémunérations publiques, dont la répartition, par programme, ne pourrait être déterminée a priori avec précision.

Pour 2009, à l’instar de la demande formulée l’an dernier, une demande de crédits est provisionnée en projet de loi de finances afin de financer les exonérations de cotisations sociales sur les heures supplémentaires effectuées dans la fonction publique de l’État, mesure introduite par la loi n° 2007–1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat, dite « loi TEPA » Le montant demandé est fixé à 150 millions d’euros.

Votre rapporteur spécial, lors de l’examen du dernier projet de loi de finances, avait souhaité que cette provision demeure transitoire et qu’il n’y soit pas recouru à nouveau en projet de loi de finances, afin que les exonérations soient inscrites dans les dépenses de personnel de chaque ministère.

Or, selon les informations recueillies auprès de la direction du budget, au 10 octobre 2008, les crédits ouverts en loi de finances pour 2008 n’avaient fait l’objet d’aucun arrêté de transfert. Le dispositif prévu par la loi TEPA n’ayant pas pu être évalué précisément, une nouvelle inscription de ces crédits prévisionnels sur la mission « Provisions » a été décidée. En tout état de cause, cette provision de crédits n’a pas vocation à être pérennisée et votre rapporteur spécial y veillera.

La dotation du second programme, « Dépenses accidentelles et imprévisibles », comme son nom l’indique clairement, assure les crédits nécessaires à des dépenses accidentelles, imprévisibles et urgentes. Il s’agit, notamment, des dépenses qu’occasionneraient des catastrophes naturelles, en France ou à l’étranger, ou des événements extérieurs qui nécessiteraient le rapatriement de citoyens français.

Au titre de cette seconde dotation, pour 2009, 75 millions d’euros d’autorisations d’engagement et de crédits de paiement sont demandés, montant stable par rapport aux projets de loi de finances pour 2008 et pour 2007.

En seconde délibération, et à titre non reconductible, l’Assemblée nationale a majoré ces crédits de 46 millions d’euros, en autorisation d’engagement comme en crédits de paiement.

Sous le bénéfice des observations que je viens de présenter, la commission des finances a décidé de vous recommander, mes chers collègues, l’adoption des crédits de la mission « Provisions ».

J’indique au Sénat qu’aucun orateur n’est inscrit dans ce débat.

La parole est donc à M. le ministre, qui dispose de cinq minutes pour intervenir.

Monsieur le rapporteur spécial, je vous remercie pour ce rapport très clair, dans lequel vous avez très précisément défini et exposé les spécificités, le montant et le fonctionnement de la mission « Provisions ».

Pour 2009, nous reconduisons à l’identique les montants qui avaient été inscrits en 2008 : 75 millions d’euros sur le programme « Dépenses accidentelles et imprévisibles », qui permettent de faire face à des imprévus tels que les conséquences liées aux catastrophes climatiques, et 150 millions sur le programme de provisions salariales, pour financer les exonérations de cotisations sociales prévues par la loi TEPA sur les heures supplémentaires effectuées dans les administrations publiques de l’État.

Ces crédits sont inscrits une année de plus sur la mission « Provisions » car, les heures supplémentaires étant effectuées de manière irrégulière tout au long de l’année, nous ne disposons pas encore du recul nécessaire pour en faire une évaluation précise et donc répartir les crédits par mission et par programme.

Mais je tiens à vous assurer, monsieur le rapporteur spécial, que cette provision pour le financement des exonérations au titre de la loi TEPA n’a évidemment pas vocation à être pérennisée. Elle sera répartie à un moment donné.

Nous disposerons l’an prochain d’une évaluation plus fine des besoins des administrations ministère par ministère et des crédits nécessaires pour financer ces exonérations, qui seront imputés à partir de 2010 sur les missions et les programmes correspondants.

Je vous remercie une nouvelle fois de votre rapport.

Nous allons procéder au vote des crédits de la mission « Provisions » figurant à l’état B.

Je n’ai été saisie d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix les crédits de la mission.

Nous avons achevé l’examen des crédits de la mission « Provisions ».

Le Sénat va examiner les crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » ainsi que du compte spécial « Pensions ».

La parole est à M. le président de la commission des finances.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, c’est en remplacement de M. Bertrand Auban, rapporteur spécial, aujourd’hui empêché, que je formulerai les principales observations que la commission des finances a portées sur les crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et du compte spécial « Pensions ».

La remise au Parlement du premier rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique constitue un effort notable de transparence et de pédagogie sur la charge que représentent les pensions sur les finances publiques. Il s’agit, en effet, du principal facteur de dérive des dépenses de l’État.

Ainsi, le coût des pensions, qui s’élève pour 2009 à 50, 3 milliards d’euros, augmentera de 2, 5 milliards d’euros par an sur la période 2009-2011, pour atteindre 82 milliards d’euros en 2050.

Les pensions et les charges de la dette, qui représentaient moins de 30 % de l’augmentation des dépenses de l’État entre 2003 et 2007, absorberont 70 % des marges de manœuvre budgétaires.

Les engagements de retraites des fonctionnaires civils de l’État et des militaires s’élèvent à 1 056 milliards d’euros au 31 décembre 2007. Ce montant est l’équivalent de la dette monétaire de l'État. Il ne serait pas extravagant que cette dette apparaisse dans la situation patrimoniale de l’État. Pour l’instant, elle a le caractère d’engagement hors bilan, mais si l’on veut être totalement pédagogique, il n’y aurait pas d’inconvénient – et ce ne serait pas trahir l’effort de vérité – à faire apparaître 1 056 milliards d’euros en provision pour retraites au bilan de l'État.

Au regard de ces montants, les perspectives d’économies paraissent singulièrement limitées.

Ainsi, la vente de l’hôtel Prince de Galles par la caisse des mines pour 141 millions d’euros ne permet que très provisoirement de baisser la contribution de l’État pour 2009, dans un contexte de crise du marché immobilier.

Par ailleurs, les premiers effets de la réforme des retraites de 2003 et son prolongement dans l’allongement à 41 annuités de cotisation en 2012 ne limiteraient la dynamique des dépenses que de 120 millions d’euros en 2010.

En outre, la réforme des régimes spéciaux entrée en vigueur le 1er juillet 2008 entraînerait une économie de 500 millions d’euros d’ici à 2012, principalement pour les retraites de la SNCF, mais cette prévision, monsieur le ministre, prend-t-elle en compte l’effet des avantages salariaux consentis au cours de négociations ?

C’est pourquoi la commission des finances recommande la poursuite des réformes dans le pilotage et la gestion des pensions.

Ainsi, l’étude comparative des coûts de gestion des régimes de retraite – SNCF, RATP, mines, marins, pensions de l’État – demeure impossible sans mode opératoire commun de détermination des charges de gestion. La commission des finances appelle de ses vœux la mise en place d’une mesure commune des coûts de gestion.

En octobre 2007, la commission des finances avait relevé, dans un rapport d’information sur le service des pensions, que la modernisation de la gestion des pensions restait en chantier. La commission avait considéré que la réforme des pensions de l’État représentait un gisement d’économie de 1 200 emplois sur les quelque 3 000 emplois répartis entre le service des pensions, les centres régionaux des pensions et les ministères employeurs. Monsieur le ministre, peut-être pourriez-vous nous apporter quelques précisions sur ce point ?

Le rapporteur spécial, M. Bertrand Auban, s’est rendu à Nantes, le 17 novembre dernier, au service des pensions pour constater sur place et sur pièces la mise en œuvre des réformes en cours.

Il a constaté le commencement d’exécution de la constitution du compte individuel retraite, le CIR, informatisé, dont le caractère pleinement opérationnel est annoncé pour 2012, soit dans quatre ans !

Il a également constaté l’installation d’un centre d’appel téléphonique et internet dans le cadre du droit à l’information retraite, le DIR.

Cependant, il a constaté une absence de gouvernance interministérielle clairement identifiée pour assurer le pilotage de la réforme.

Dans la mesure où les bureaux des pensions des ministères employeurs seraient, pour certains, amenés à disparaître ou, le cas échéant, à être redéployés sur d’autres fonctions, il recommande que soient lancés dans les meilleurs délais une concertation interministérielle de tous les acteurs concernés, la constitution du service à compétence nationale chargé du pilotage de la réforme et un calendrier de mise en œuvre opérationnelle du compte individuel retraite.

Ainsi, après avoir souligné les efforts à poursuivre pour la modernisation de la gestion des pensions, la commission des finances vous recommande, mes chers collègues, l’adoption sans modification des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et du compte d’affectation spéciale « Pensions ».

La parole est à M. le rapporteur pour avis.

Madame la présidente, monsieur le ministre, chers collègues, cette mission retrace les principales subventions versées par l’État à des régimes spéciaux de retraite ou à des dispositifs de préretraite. Elle met en évidence tout un ensemble de régimes très coûteux, maintenus sous perfusion depuis des décennies grâce à la solidarité nationale.

Près de 5, 2 milliards d’euros y seront consacrés l’an prochain, et ce montant augmentera encore dans les prochaines années car la masse des pensions versées par ces régimes spéciaux continuera de croître sous l’effet du « papy-boom ».

Pour 2011, on envisage déjà une dotation de 5, 75 milliards d’euros. C’est dire combien les enjeux financiers sont importants.

Ils justifient aussi l’exigence d’une présentation claire et sincère des crédits. À ce sujet, la commission des affaires sociales constate que, cette année, des améliorations ont, fort heureusement, été apportées à la présentation des comptes, en particulier sur les contributions de l’État aux caisses de retraite de la SNCF et de la RATP.

En effet, les subventions d’équilibre versées à ces deux caisses font désormais l’objet de deux actions distinctes et la dotation de l’État accordée à la caisse de retraite de la RATP, jusqu’à présent sous-évaluée, apparaît cette année mieux calibrée.

En revanche, je remarque, cette année encore, que les indicateurs de performance continuent d’être exclusivement consacrés aux dépenses de gestion. Or celles-ci ne représentent que 1 % à 3 % des charges des régimes spéciaux. L’essentiel des informations intéressantes sur ces régimes se situe donc ailleurs.

C’est pourquoi la commission des affaires sociales considère que l’information du Parlement reste partielle.

Elle aimerait d’abord pouvoir connaître, pour chacun de ces régimes, la proportion de départs à la retraite par tranches d’âge, à savoir avant cinquante-cinq ans et entre cinquante-cinq ans et soixante ans.

Elle souhaiterait également disposer de données permettant d’établir des comparaisons entre les régimes spéciaux et les autres régimes pour prendre en compte l’assurance vieillesse dans toute sa diversité.

Je plaide, une fois encore, pour l’introduction de nouveaux indicateurs portant sur l’évaluation du rendement des sept principaux régimes spéciaux, sur le niveau de leurs engagements à long terme ainsi que sur le profil de leurs retraités et cotisants.

Je suis d’autant plus attaché à ces propositions que les informations sur les retraites des grandes entreprises publiques sont rarement publiées ou très difficilement accessibles, y compris pour les commissions parlementaires.

Ce débat m’amène surtout à évoquer la réforme des régimes spéciaux entrée en vigueur cette année.

Les pouvoirs publics ont enfin décidé de s’attaquer à une situation qui a, pendant des années, empoisonné la vie politique et sociale de notre pays. Nous ne pouvons que nous en féliciter.

En harmonisant progressivement les règles en vigueur dans les régimes spéciaux avec celles qui sont applicables dans les régimes de la fonction publique, cette réforme vise à rétablir plus d’équité entre les assurés sociaux.

Je rappelle également qu’une place majeure a été accordée au dialogue social dans les entreprises. La réforme s’est en effet accompagnée de la négociation de mesures salariales d’accompagnement ou de compensation, en particulier à la SNCF et à la RATP – création d’échelons supplémentaires d’ancienneté, déblocage de la grille des salaires, possibilité de rachat d’années d’études, etc. J’en tire la conclusion que le principe d’une spécificité des droits des assurés des régimes spéciaux a été maintenu.

Bien sûr, ce dialogue social approfondi était nécessaire, mais je crains qu’il n’ait abouti à des contreparties qui pourraient, à terme, vider la réforme d’une partie de sa substance. L’an dernier, la commission des affaires sociales avait déjà averti des risques financiers que présentait l’octroi de mesures de compensation aux salariés.

D’après les premières estimations, il semble que ces contreparties auraient un impact important sur l’équilibre financier des régimes concernés. La SNCF, par exemple, évalue le coût des mesures d’accompagnement entre 120 millions d’euros et 200 millions d’euros par an entre 2009 et 2012. Or ce coût correspond à peu de choses près au montant des économies escomptées de la réforme du régime spécial de l’entreprise !

Je note que la Cour des comptes, dans un rapport de juin dernier, a estimé que les gains financiers résultant de la réforme des régimes spéciaux pourraient s’avérer quasiment nuls pour la collectivité.

En définitive, s’il est bien sûr encore trop tôt pour dresser un bilan définitif de cette réforme, je suis conduit, mes chers collègues, à envisager avec une extrême prudence les économies annoncées par le Gouvernement, à savoir 500 millions d’euros cumulés en 2012.

La commission des affaires sociales s’est néanmoins déclarée favorable à l’adoption des crédits de la mission pour 2009 en raison des efforts engagés pour clarifier les enjeux financiers.

J’indique au Sénat que la conférence des présidents a fixé pour cette discussion à cinq minutes le temps de parole dont chaque groupe dispose et à trois minutes celui dont dispose la réunion les sénateurs n’appartenant à aucun groupe.

Je vous rappelle également que l’intervention générale vaut explication de vote pour ces deux missions.

Par ailleurs, le Gouvernement dispose au total de vingt minutes pour intervenir.

Dans la suite de la discussion, la parole est à Mme Isabelle Pasquet.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, cette mission concerne principalement les subventions versées par l’État pour équilibrer, du moins théoriquement, les comptes de plusieurs régimes spéciaux : ceux de la SNCF, de la RATP, des marins et des mines.

En septembre 2007, vous avez imposé une réforme des régimes spéciaux en dénonçant les privilèges dont bénéficieraient les agents des industries électriques et gazières, ou IEG, de la RATP, des mines ou encore de la SNCF en raison de leur moindre cotisation, ce qui était vrai, et du financement de leurs avantages spéciaux par l’ensemble des contribuables de notre pays, ce qui est faux.

Ce qui est effectivement faux !

Si la durée de cotisation était inférieure, c’était en raison des contraintes de continuité de service public et de la spécificité des tâches des agents, particulièrement en matière de sécurité.

Quant au financement de leurs avantages, ils ne reposent pas, comme vous voudriez le faire croire, sur l’ensemble des salariés.

Ces avantages, les salariés de ces régimes les financent eux-mêmes grâce à une cotisation salariale supérieure à celle qui existe dans le régime général.

C’est très vrai et mal connu !

Ce n’est donc pas, comme tentent de le faire croire quelques-uns, le mécanisme de compensation qui finance les régimes spéciaux.

Vous le savez, la participation des régimes spéciaux à la compensation représente près de 47 %, alors que celle du régime général pèse pour 45, 92 % et celle des régimes libéraux pour 7, 3 %.

Eh oui !

Plus intéressante encore est l’analyse de la répartition de cette compensation, car les premiers bénéficiaires n’en sont pas les salariés des régimes spéciaux, mais bien les salariés non agricoles.

Eh oui !

Il s’agit d’une question importante pour comprendre ce budget puisque le mécanisme de compensation, inventé par Jacques Chirac en 1974 pour tenir compte du déséquilibre démographique, justifie une grande partie des dotations que nous avons à examiner ici.

Nous devons cette situation de compensation nécessaire à un ratio cotisants-pensionnés négatif. Ainsi, la SNCF compte 161 000 cotisants pour environ 300 000 pensionnés.

Mais, là encore, la seule réponse du Gouvernement se résume à un allongement de la durée de cotisation des salariés concernés. Ainsi, les économies que vous espérez réaliser reposent principalement sur une cotisation salariale plus longue et sur de moindres dépenses résultant d’un départ retardé à la retraite.

Si la participation financière de l’État augmente sensiblement jusqu’en 2012, ce n’est précisément que pour assurer le déséquilibre démographique.

Je me permets de rappeler à la Haute Assemblée que cette subvention d’équilibre, versée à la caisse de retraite de la SNCF, résulte de la directive européenne n° 1192/69 du 26 juin 1969.

Cette directive oblige les gouvernements de l’Union européenne à subvenir à l’équilibre des systèmes de protection sociale, qui pèsent sur les entreprises publiques de transport, afin que celles-ci puissent être concurrentielles.

Cela étant, c’est bien le Gouvernement, majoritaire à la SNCF, qui donne ses directives et crée ainsi ce déséquilibre.

Voilà, et après ils paieront des intérêts !

C’est bien lui qui fait payer à l’ensemble des Français, par le biais de ce projet de loi de finances, la politique de rigueur salariale et de pression sur l’emploi.

Ce déficit ne pourra que se creuser, avec la « casse » du monopole dont bénéficie la SNCF ou le non-remplacement des salariés partis à la retraite. Ce mécanisme organise volontairement la raréfaction des cotisations.

Enfin et avant de conclure, nous ne pouvons que dénoncer, une fois encore, le fait que l’État ne prenne pas toutes ses responsabilités à l’égard des organismes concourant de manière indirecte ou complémentaire au financement de notre système de protection sociale.

À titre d’exemple, la dette de l’État à l’égard de la caisse de retraite de la SNCF s’élèvera en décembre 2008 à 292 millions d’euros, auxquels viennent s’ajouter 80 millions d’euros que l’État a omis de régler au titre de 2008, et, pour la RATP, à 86 millions d’euros.

L’État manque à son obligation principale à l’égard de ces régimes spéciaux que vous voulez définitivement enterrer, à savoir à son obligation d’équilibre, comme l’atteste la possibilité qui est ouverte aux caisses gérant ces régimes de recourir à des lignes de trésorerie, c’est-à-dire à l’emprunt.

Pour toutes ces raisons, avec mes collègues du groupe communiste, républicain, citoyens et des sénateurs du parti de gauche, je voterai contre les crédits alloués à cette mission dont les fonds sont insuffisants pour compenser les dettes passées, insuffisants pour garantir l’avenir, et qui fait supporter le poids de votre réforme par les seuls agents concernés.

Enfin un souffle de vérité !

La parole est à M. le ministre.

Madame la présidente, messieurs les rapporteurs, mesdames, messieurs les sénateurs, je me réjouis tout d’abord que l’ensemble des commissions saluent la qualité et la transparence du travail du Gouvernement, s’agissant plus particulièrement de cette mission interministérielle « Régimes sociaux et de retraite » et du compte d’affectation spéciale « Pensions ».

Vos recommandations de clarification concernent les subventions aux régimes de retraite de la SNCF et de la RATP…

Oui !

…et elles ont été mises en œuvre. La subvention au régime de la RATP pour 2009 a été réévaluée et, d’une manière générale, les montants des subventions ont été établis en liaison étroite avec les gestionnaires des différents régimes.

J’ai également souhaité que ce souci de transparence et de clarification porte sur les relations entre l’État et les régimes spéciaux. Ainsi, la dette de l’État à l’égard du régime de retraite de la SNCF, qui s’élève à 238 millions d’euros, sera apurée dans le projet de loi de finances rectificative pour 2008.

Cette transparence est d’autant plus nécessaire que la mission « Régimes sociaux et de retraite » et le compte d’affectation spéciale « Pensions » sont particulièrement importants pour le budget de l’État, tant par leur volume – 55 milliards d’euros dans le budget général, dont 5, 18 milliards d’euros en 2009 pour les subventions aux régimes spéciaux – que par leur dynamique, du fait du « papy-boom », qui mobilise une part croissante des moyens de l’État – de 2 milliards d’euros à 2, 5 milliards d’euros supplémentaires chaque année.

Je souhaite aussi revenir sur la réforme des régimes spéciaux, plusieurs orateurs étant intervenus sur cette question. Cette réforme, d’une ampleur que personne ne conteste, permet désormais de traiter équitablement les Français face à la retraite. C’est une réforme en profondeur et, comme pour toute réforme des retraites, ses effets iront en croissant, puisque des mesures comme l’allongement de la durée de cotisation seront progressives, comme pour les salariés du privé ou les fonctionnaires.

Ce n’est pas une réforme financière, mais une réforme d’équité ; il n’en demeure pas moins qu’elle se traduira, financièrement, par une réduction du besoin de financement des régimes concernés. L’ampleur des effets financiers dépendra du changement de comportement des actifs au regard de leur âge de départ. À ce titre, l’amélioration de la situation des régimes réformés est estimée à environ 500 millions d’euros par an à l’horizon 2015 et à 500 millions d’euros cumulés d’ici à 2012. Elle se traduira par un ralentissement de l’augmentation du besoin de financement et donc par un ralentissement de la croissance des subventions d’équilibre de l’État à ces régimes dont la démographie se dégrade inexorablement. Je rappelle qu’il y a un cotisant pour deux retraités à la SNCF et un cotisant pour un retraité à la RATP.

Je souhaite en effet fixer des principes simples de réciprocité : lorsque l’État est amené à mobiliser les ressources collectives pour aider à payer les pensions de ces régimes, ceux-ci doivent également faire des efforts. Outre la réforme des régimes spéciaux, je pense à la cession de l’important patrimoine immobilier de la caisse des mines – Jean Arthuis a parlé de l’hôtel Prince de Galles, mais ce n’est que l’un des fleurons de ce patrimoine –, cette caisse a une feuille de route pour ce qui est des cessions immobilières.

Concernant le compte d’affectation spéciale « Pensions », celui-ci comporte trois programmes d’un montant global de 50 milliards d’euros, récapitulant respectivement les moyens consacrés aux pensions de retraite des personnels civils et militaires, aux pensions des anciens ouvriers de l’État et aux pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre. La création de ce compte d’affectation spéciale résulte de la volonté du Parlement de centraliser les dépenses de pension de l’État afin de mieux en appréhender le coût ; elle est effective depuis le 1er janvier 2006.

L’évolution du besoin de financement du régime de retraite des fonctionnaires est très dynamique, comme je l’ai déjà dit. Le Gouvernement souhaite, tout en ne remplaçant qu’un départ sur deux à la retraite, reculer les âges de départ à la retraite des fonctionnaires : c’est l’objet des mesures du « rendez-vous retraites » de 2008 que vous venez d’adopter à l’occasion de la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009. Il s’agit, notamment, du renforcement des dispositifs d’incitation à la poursuite d’activité : le relèvement du taux de surcote de 3 % à 5 % par année supplémentaire, ou la faculté, pour les fonctionnaires exerçant des professions difficiles, de poursuivre leur activité sur une base volontaire au-delà de la limite d’âge de leur corps, souvent fixée à cinquante-cinq ou soixante ans – je pense aux policiers, aux infirmières, aux personnels pénitentiaires, etc. Cette mesure répond à une demande forte de ces personnels de pouvoir poursuivre une carrière professionnelle au-delà de ces âges souvent considérés comme précoces pour partir à la retraite.

Enfin, les effets de la réforme de 2003 sur les comportements individuels sont désormais tout à fait sensibles : l’âge moyen de départ à la retraite a reculé de sept mois pour la fonction publique d’État et de dix mois pour les agents hospitaliers et territoriaux.

Vous m’avez interrogé, monsieur le président de la commission, ainsi que le sénateur Dominique Leclerc, sur la réforme du service des pensions. Aujourd’hui, la gestion des pensions des fonctionnaires de l’État ne connaît pas de dysfonctionnements. Elle a même su s’adapter à trois évolutions majeures dans des délais très serrés : la réforme des retraites de 2003, la mise en place du droit à l’information sur la retraite et la mise en œuvre du compte d’affectation spéciale « Pensions ». Mais, vous l’avez relevé, une réforme de structure s’impose pour améliorer encore le service rendu et accroître la productivité.

Le conseil de modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2007 a entériné le principe d’une réforme de l’ensemble de la chaîne des pensions, suivant quatre orientations : premièrement, la constitution du compte individuel retraite de chaque fonctionnaire…

Il était temps !

M. Éric Woerth, ministre. …permettant une connaissance de l’évolution des droits à retraite au fur et à mesure du déroulement de la carrière ; deuxièmement, la mise en place des centres d’appel téléphonique et internet pour obtenir des renseignements à caractère général sur les dossiers personnels de pension ; troisièmement, à l’horizon 2011-2012, le passage à un processus industrialisé de liquidation des pensions reposant sur le compte individuel retraite permettra de dégager des gains de productivité qui ont été chiffrés à au moins 1 200 équivalents temps plein ; quatrièmement, la fusion du service des pensions et des centres régionaux des pensions de la direction générale des finances publiques, la DGFiP, dans une entité unique. Un service à compétence nationale, rattaché à la DGFiP, devra réunir le service des pensions et les centres régionaux des pensions recentrés et reconfigurés ; il sera en charge de piloter le projet ; un comité stratégique, animé par la DGFiP et la direction générale de l’administration et de la fonction publique, devra être institué pour associer les ministères employeurs, arbitrer les grandes orientations, veiller à l’effectivité des gains de productivité. Je pense donc, messieurs les rapporteurs, que vous obtenez satisfaction sur les préoccupations que vous avez évoquées.

En effet !

Nous allons procéder à l’examen des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » figurant à l’état B.

L’amendement n° II-141, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Modifier comme suit les crédits de la mission et des programmes :

Programmes

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres

Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins

Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers

TOTAL

SOLDE

La parole est à M. le ministre.

La décentralisation des personnels, principalement du ministère de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire, entraîne, en raison du choix de ces personnels pour l’intégration dans la fonction publique territoriale, la suppression des dépenses de personnel correspondantes dans les titres 2 des ministères. Il en résultera alors une perte de recettes évaluée à 21, 8 millions d’euros pour le compte d’affectation spéciale « Pensions ».

Afin de respecter la contrainte d’équilibre du compte d’affection spéciale, inscrite à l’article 21 de la LOLF, il est donc proposé d’inscrire en « recettes diverses » de la mission une contribution exceptionnelle à hauteur de 21, 8 millions d’euros qui trouve son pendant dans un abattement des dépenses de personnel de chaque ministère concerné par la décentralisation – les salaires n’étant plus versés, ils peuvent être remplacés, non pas à due concurrence, mais en proportion des cotisations qui auraient été versées. Les crédits correspondants seront ouverts sur le programme « Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers » de la mission « Régimes spéciaux et de retraite ». Ce programme, placé sous ma responsabilité, regroupe diverses dépenses liées aux retraites. Il apparaît en conséquence adapté à la création d’une action ponctuelle servant de support à cette opération d’ajustement comptable.

Quel est l’avis de la commission ?

Il s’agit d’un amendement récurrent, qui tire les conséquences des migrations d’agents de l’État vers la fonction publique territoriale. La commission émet un avis favorable, mais souhaite poser deux questions.

En premier lieu, pouvez-vous nous préciser, monsieur le ministre, le nombre d’agents qui ont effectué ce choix ?

En second lieu, pouvez-vous nous indiquer si ces opérations affectent le solde budgétaire ou si cet amendement a déjà été pris en compte dans l’article d’équilibre voté mercredi soir ?

La parole est à M. le ministre.

Le nombre d’agents concernés par ce mouvement est de l’ordre de 2 600. Par ailleurs, cette mesure a nécessairement un effet sur le solde, qui est donc dégradé.

Je mets aux voix l’amendement n° II-141.

Nous allons procéder au vote des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » figurant à l’état B.

Je n’ai été saisie d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix, modifiés, les crédits de la mission.

Nous allons procéder à l’examen des crédits du compte spécial « Pensions » figurant à l’état D.

L’amendement n° II-143, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Modifier comme suit les crédits de la mission et des programmes :

Programmes

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d’invaliditéDont Titre 2

Ouvriers des établissements industriels de l’ÉtatDont Titre 2

Pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre et autres pensions Dont Titre 2

TOTAL

SOLDE

La parole est à M. le ministre.

Cet amendement permet la prise en compte de la modification de la prévision d’inflation à 1, 5 % par rapport au taux de 2 % retenu pour la construction du projet de loi de finances.

Quel est l’avis de la commission ?

Il s’agit d’un amendement de conséquence : avis favorable.

Je mets aux voix l’amendement n° II-143.

Nous allons procéder au vote des crédits du compte spécial « Pensions » figurant à l’état D.

Je n’ai été saisie d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix, modifiés, les crédits du compte spécial.

J’appelle en discussion les amendements tendant à insérer des articles additionnels après l’article 66 ter.

L’amendement n° II-114 rectifié, présenté par Mmes Procaccia et B. Dupont et M. J. Gautier, est ainsi libellé :

I. - Après l’article 66 ter, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après l’article L.711-1 du code de la sécurité sociale, il est inséré un article L. 711-1-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 711 -1 -1. - À compter de l’année 2009, les régimes spéciaux de sécurité sociale mentionnés à l’article L. 711-1 et comptant plus de 20 000 cotisants transmettent au Parlement les données chiffrées sur le nombre de départs en retraite par tranches d’âge, avant cinquante-cinq ans et entre cinquante-cinq et soixante ans, sur le montant moyen des pensions versées, ainsi que sur l’espérance de vie à soixante ans de leurs assurés sociaux. Ils publient ces informations en annexe de leur rapport annuel. »

II. - En conséquence, faire précéder cet article de la mention :

Régimes sociaux et de retraite.

La parole est à M. Jacques Gautier.

Si vous n’y voyez pas d’inconvénient, madame la présidente, je présenterai en même temps l’amendement n° II-115 rectifié puisqu’il vise également à améliorer l’information du Parlement sur les régimes spéciaux.

L’amendement n° II-115 rectifié, présenté par Mmes Procaccia et B. Dupont et M. J. Gautier, est ainsi libellé :

I. - Après l’article 66 ter, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après l’article L.711-1 du code de la sécurité sociale, il est inséré un article L. 711-1-2 ainsi rédigé :

« Art. L. 711 -1 -2. - À compter de l’année 2009, les régimes spéciaux de sécurité sociale mentionnés à l’article L. 711-1 et comptant plus de 20 000 cotisants transmettent au Parlement une évaluation prospective de leurs engagements de retraite et de leurs équilibres financiers, sur trente ans minimum. Ils publient ces informations en annexe de leur rapport annuel et procèdent à leur actualisation tous les ans. »

II. - En conséquence, faire précéder cet article de la mention :

Régimes sociaux et de retraite.

Veuillez poursuivre, monsieur cher collègue.

L’amendement n° II-114 rectifié tend à instaurer l’obligation, pour les régimes spéciaux, de communiquer au Parlement des données chiffrées sur la proportion des départs en retraite par tranches d’âge, sur le montant moyen des pensions versées et sur l’espérance de vie à soixante ans de leurs assurés sociaux. Ces informations devront être communiquées annuellement, à compter de l’année 2009.

Quant à l’amendement n° II-115 rectifié, il a pour objet d’exiger des régimes spéciaux la transmission annuelle au Parlement d’une évaluation prospective de leurs engagements de retraite et de leurs équilibres financiers, au minimum sur trente ans. Le choix de la méthode à utiliser est laissé à leur appréciation. Si vous me le permettez, madame la présidente, je souhaiterais rectifier cet amendement pour remplacer les mots « tous les ans » par les mots « à intervalles réguliers ».

présenté par Mmes Procaccia et B. Dupont et M. J. Gautier, et ainsi libellé :

I. - Après l'article 66 ter, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après l'article L.711-1 du code de la sécurité sociale, il est inséré un article L. 711-1-2 ainsi rédigé :

« Art. L. 711 -1 -2. - À compter de l'année 2009, les régimes spéciaux de sécurité sociale mentionnés à l'article L. 711-1 et comptant plus de 20 000 cotisants transmettent au Parlement une évaluation prospective de leurs engagements de retraite et de leurs équilibres financiers, sur trente ans minimum. Ils publient ces informations en annexe de leur rapport annuel et procèdent à leur actualisation à intervalles réguliers. »

II. - En conséquence, faire précéder cet article de la mention :

Régimes sociaux et de retraite.

Quel est l’avis de la commission sur les amendements n° II-114 rectifié et II-115 rectifié bis ?

Ces deux amendements enrichissent l’information du Parlement. La commission des finances y est donc favorable, mais elle souhaite entendre l’avis du Gouvernement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Monsieur Jacques Gautier, l'amendement n° II-114 rectifié me paraît satisfait.

En effet, les régimes de retraite élaborent de nombreux rapports d’activité, qui sont précis et sont rendus publics. Parallèlement à ces rapports, le programme de qualité et d’efficience « retraites » synthétise d’ores et déjà pour le Parlement ces indicateurs et données fournies par les régimes de retraite. Dès lors que ces données sont déjà publiques, il ne me paraît pas nécessaire de prévoir une disposition spécifique supplémentaire.

Je vous serais donc reconnaissant, compte tenu de ces explications, de bien vouloir retirer cet amendement.

En revanche, je suis favorable à l’amendement n° II-115 rectifié bis, qui permettra une meilleure information du Parlement.

Monsieur Jacques Gautier, l'amendement n° II-114 rectifié est-il maintenu ?

Non, je le retire, madame la présidente.

L'amendement n° II-114 rectifié est retiré.

La parole est à Mme Isabelle Pasquet, pour explication de vote sur l'amendement n° II-115 rectifié bis.

Ayant effectivement constaté qu’un certain nombre de renseignements étaient déjà contenus dans les publications, les rapports d’activité, je ne voyais pas bien la nécessité d’en demander d’autres.

Le bleu budgétaire lui-même présente de nombreux éléments d’appréciation de la situation qui pourraient nous dispenser de la réalisation du document sollicité par nos collègues du groupe UMP dans cet amendement.

Cela étant dit, je me demande quel est le véritable objectif visé par les auteurs de l’amendement. Ne serait-il pas de mettre en question le contenu même des garanties collectives accordées aux cotisants des régimes spéciaux au motif présumé que le temps contraindrait ces salariés à subir une réduction de la qualité de leur couverture ?

Le temps expliquerait que les cheminots, les marins ou toute autre catégorie de salariés sous régime spécial doivent accepter sacrifice sur sacrifice, pour cause de déficit démographique.

Mais si l’on suit cette logique, mes chers collègues, alors il ne faut pas se contenter uniquement de poser la question des régimes spéciaux de salariés, il faut aussi poser celle des régimes particuliers de non-salariés, et ce pour plusieurs raisons

La première, c’est que les prétendus privilèges dont bénéficieraient les cotisants des régimes spéciaux représentent un montant marginal, au regard du total des prestations servies.

Le déficit structurel du régime cheminot tient non pas à l’âge de départ en retraite des roulants, à cinquante ou à cinquante-cinq ans, mais à la fermeture, pendant des années, de lignes prétendument déficitaires, à l’externalisation des coûts et à la réduction des effectifs au nom des gains de productivité.

Apparemment, ce mouvement n’est pas terminé, d’autant que, pour la première fois dans l’histoire de la SNCF, l’État va percevoir cette année 131 millions d’euros de dividendes rémunérant la part qu’il détient dans le capital de la société nationale.

Dans le même élan, posons-nous la question de la qualité des prestations servies aux commerçants et artisans, ou encore par le régime agricole, largement financées par les cotisations du régime général.

Mais, précisément, nous ne poserons pas cette question en termes d’opposition entre les catégories sociales, entre professions, à raison de leurs spécificités.

Ce qui nous semble important, c’est que les retraites et pensions, éléments fondamentaux du revenu disponible des ménages - donc élément de croissance économique par la consommation et par l’épargne -, permettent à leurs bénéficiaires de vivre dignement.

Nous ne voterons bien sûr pas cet amendement dont les intentions ne semblent pas aussi louables que le laisserait supposer son libellé. §

Ne voyez pas le mal partout !

Je mets aux voix l'amendement n° II-115 rectifié bis.

En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi de finances, après l'article 66 ter.

Nous avons achevé l’examen des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » ainsi que du compte spécial « Pensions ».

Le Sénat va examiner les crédits de la mission « Engagements financiers de l’État » ainsi que des comptes spéciaux « Gestion du patrimoine immobilier de l’État (et article 85) » et « Participations financières de l’État ».

La parole est à M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur spécial.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, je commencerai mon intervention au point où j’ai terminé celle d’avant-hier, lors de notre débat sur la dette de l’État, mais en actualisant les chiffres que j’avais alors donnés, puisque le Gouvernement, par amendement, les a en partie modifiés.

Tout d’abord, le total des ressources qu’il va falloir se procurer en 2009, autrement dit le besoin de financement auquel devra faire face l’État, s’établit à 170, 2 milliards d’euros, contre une prévision de 165, 4 milliards avant l’examen par le Sénat. Ce montant inclut le déficit budgétaire, réévalué à hauteur de 57, 6 milliards d’euros.

Pour financer cette importante somme, l’État procédera à des émissions de titres d’emprunt à long et moyen termes à hauteur de 135 milliards d’euros. À cet égard, je me permets d’exprimer une certaine inquiétude sur la faisabilité de cet engagement, qu’il faudra sans doute majorer pour tenir compte du plan de relance dont on nous parle tous les jours. Le plafond de variation des émissions de court terme s’élèvera en 2009 à 30, 5 milliards d’euros, afin de financer le déficit supplémentaire.

L’orientation désormais baissière de la politique monétaire de la Banque centrale européenne devrait renforcer le maintien des taux obligataires à des niveaux relativement peu élevés. La crise a profité aux titres à court terme et, avec à la fois les émissions à moyen et long termes et les émissions à court terme, la masse totale des intérêts devrait rester dans le périmètre prévu.

En revanche, j’insiste pour que l’on mette l’agence France Trésor en état d’émettre pour le compte de la CADES, la caisse d’amortissement de la dette sociale, comme l’a prévu, sur l’initiative de notre commission, la loi de finances initiale pour 2006. Je rappelle que la CADES n’émet pas à l’heure actuelle parce que l’écart de taux avec l’agence France Trésor serait très élevé.

Absolument ! L’écart est de quarante points de base !

En effet. Il vaudrait donc mieux charger l’agence France Trésor de faire ces opérations.

Deuxième « chiffre clé » : 44, 3 milliards d’euros. C’est le montant de la charge d’intérêts de la dette de l’État prévu par le projet de loi de finances, soit 96 % des crédits de la mission « Engagements financiers ». Ce montant a été révisé à la baisse, le 6 novembre dernier, dans le cadre de l’examen du projet de loi de programmation des finances publiques. À partir d’une nouvelle prévision d’inflation – 1, 5 % – et d’une nouvelle prévision concernant les taux d’intérêt à court terme – on se situe aujourd’hui à 3, 5 %-3, 6 % –, la charge de la dette s’établirait à 43, 1 milliards d’euros.

Sur la dette elle-même, je ne reprendrai pas les éléments chiffrés que j’ai indiqués mercredi dernier.

Pour la fin de 2008, la dette de l’État est estimée à 985 milliards d’euros et la dette publique représenterait 66, 2 % du produit intérieur brut, soit une augmentation de deux points supplémentaires de PIB par rapport à 2007.

Pour la fin de 2009, la dette publique devrait s’élever à 67, 9 % du PIB, mais, encore une fois, le plan de relance va intervenir et, par conséquent, un sommet très important sera atteint.

On fera beaucoup mieux !

Ces chiffres ne prennent pas non plus en compte les éventuelles requalifications d’Eurostat, puisque nous ne savons pas encore si la Société de financement de l’économie française, créée en octobre dernier, sera qualifiée ou non dans le cadre de la dette maastrichtienne.

Dernier chiffre : 5 milliards d’euros. C’est le montant des recettes de privatisations théoriques inscrit pour 2009 dans le compte « Participations financières de l’État ».

En fait, ce chiffre n’a d’autre valeur qu’indicative : il reproduit les prévisions de la loi de finances initiale pour 2008, mais, finalement, en 2008, les recettes de privatisations ont été très faibles puisqu’elles se sont élevées à 1, 3 milliard d’euros et qu’elles ont été essentiellement utilisées pour solder un certain nombre de dettes de l’établissement de défaisance du Crédit Lyonnais.

La valeur des participations de l’État est parfaitement tenue par l’Agence des participations de l’État.

À ce propos, je souligne que nous avons examiné les rémunérations des dirigeants des entreprises publiques pour voir si devaient leur être appliquées les nouvelles exigences en matière d’éthique et de gouvernance. J’ai constaté que ces rémunérations étaient très nettement inférieures à celles qui sont accordées dans les milieux de la banque ou de la finance.

La valeur des participations cotées de l’État varie entre 110 milliards et 200 milliards d’euros selon les fluctuations de la Bourse ; aujourd’hui, elle représente environ 115 milliards d’euros.

Monsieur le ministre, le projet de loi de finances prévoit cependant pour 2009 une recette de dividendes issus des entreprises publiques supérieure à celle qui est encaissée en 2008 : 5, 9 milliards d’euros, contre 5 milliards d'euros en 2008. Compte tenu de la situation réelle des entreprises à la fin de cette année, cette prévision est-elle réaliste ? Ce montant est toutefois déjà compris dans les recettes diverses du budget de l’État.

Sous le bénéfice de ces observations, la commission des finances propose au Sénat d’adopter les crédits de la mission « Engagements financiers de l’État » et du compte spécial « Participations financières de l’État » pour 2009.

rapporteur spécial.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, je ferai un rapide bilan du compte d’affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l’État », en soulignant des marges de progression et deux avancées.

Des « schémas pluriannuels de stratégie immobilière » ont été mis en place pour toutes les administrations centrales et les services déconcentrés de vingt-cinq départements. En 2009, l’ensemble du territoire devrait être couvert.

Des loyers « budgétaires » sont désormais acquittés par les administrations centrales et les services déconcentrés de vingt-neuf départements. Ces loyers s’appliqueront à la totalité des services ministériels en 2010.

Le « Conseil de l’immobilier de l’État » a été créé, et le service en charge des domaines, devenu France Domaine, a été profondément rénové.

Nous devons ces avancées pour une large part au travail parlementaire, et notamment à M. Paul Girod, auquel je rends hommage, qui était alors titulaire de la fonction qui m’est aujourd'hui dévolue.

J’en viens aux marges de progression.

Il faut consolider les outils de gestion, notamment le « Tableau général des propriétés de l’État ».

La gouvernance du système peut être améliorée, notamment le rôle de France Domaine qui reste à imposer. Un progrès devrait être observé en 2009 avec les conventions d’occupation qui fixent les droits et les devoirs des administrations. J’ajoute que la supervision de l’État locataire reste à construire : cela passe certainement par une centralisation des décisions de prises à bail, qui pourrait peut-être poser quelques difficultés d’exécution pour les ministères.

Autre sujet important, le périmètre de cette mission devrait mieux prendre en compte les opérateurs de l’État, qui agissent encore trop souvent à leur guise.

Cela étant dit, je souhaite souligner deux progrès.

D’abord, et c’était une demande de M. Paul Girod, un programme dédié aux travaux d’entretien lourd de l’État a été créé. Toutefois, en raison des règles de la LOLF, il a été rattaché à la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », présentée tout à l’heure par mon collègue Bernard Angels. Je n’ai pu obtenir de France Domaine, que j’ai interrogé sur ce point en octobre, le coût réel des travaux d’entretien que l’État devait entreprendre. Ce programme permettra d’assurer la traçabilité budgétaire des opérations qui sont jusqu’à présent noyées dans divers programmes. Espérons qu’il incitera les ministères à ne pas les différer.

Le second progrès tient à un aménagement des règles d’intéressement des ministères aux cessions immobilières dont ils ont l’initiative.

Actuellement, le principe est que les ministères se voient rétrocéder 85 % des produits de cession afin de financer leurs dépenses immobilières, les 15 % restants étant affectés au désendettement de l’État.

À compter de 2009, les produits de cession seront toujours affectés à hauteur de 15 % au désendettement, mais chaque ministère ne se verra plus retourner que 65 % du produit de ses ventes, les 20 % restant serviront à constituer une réserve interministérielle, destinée à financer des projets immobiliers que les ministères, individuellement, ne pourraient soutenir. Cette mutualisation des moyens va dans le sens de la reconnaissance d’un État propriétaire, qui ne saurait procéder des seules cessions. J’aurai l’occasion d’y revenir car je vais travailler sur cette question dans les années qui viennent.

D’après le projet de loi de finances, les recettes de ces ventes immobilières devraient atteindre le niveau, sans précédent, de 1, 4 milliard d’euros. Dans les conditions actuelles du marché, l’atteinte de cet objectif paraît aléatoire. D’ailleurs, la loi de finances pour 2008 avait fixé un niveau de cessions de 600 millions d’euros. D’après les chiffres que j’ai pu obtenir à la fin du mois d’octobre, l’exécution budgétaire s’élevait à 236 millions d’euros.

Malgré ma demande, j’ignore, en cette fin du mois de novembre, le niveau de l’exécution budgétaire. §Mais vous êtes certainement en train d’en discuter avec vos collaborateurs, monsieur le ministre, et vous allez sans doute m’apporter une réponse… De toute façon, il sera difficile de reproduire en 2008 le niveau de cessions atteint en 2006, soit 798 millions d’euros, ou en 2007, à savoir 820 millions d’euros.

Pour 2009, les cessions d’immeubles militaires représentent, à elles seules, 1 milliard d’euros. Or le ministère de la défense, par dérogation au droit commun, bénéficie d’un « droit de retour » intégral de ces produits. Dans ces conditions, mécaniquement, seuls 4, 3 % du produit global des cessions immobilières de l’État devraient être affectés au désendettement, correspondant à 15 % des 400 millions d’euros de cessions non militaires, soit 60 millions d’euros sur un total de 1, 4 milliard d’euros. À la plus importante prévision de cessions immobilières de ces dernières années correspondrait donc la plus faible contribution des recettes au désendettement.

Dans le contexte actuel d’endettement de l’État, que M. le rapporteur spécial a rappelé, cette situation n’est évidemment pas satisfaisante. Aussi, je vous proposerai des amendements visant à porter à 15 % la part des cessions immobilières de l’État consacrée au désendettement, en intégrant à cet effort le produit des cessions militaires. J’ai noté que le Gouvernement avait déposé un sous-amendement à l'amendement n° II-29, nous en parlerons dans quelques instants.

Sous cette réserve, la commission des finances a décidé de proposer au Sénat l’adoption des crédits du compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l’État » pour 2009.

La parole est à M. le rapporteur pour avis.

Madame la présidente, monsieur le ministre, madame, monsieur les rapporteurs, mes chers collègues, j’ai l’honneur de rapporter, au nom de la commission des affaires économiques, les crédits du compte spécial « Participations financières de l’État ».

Tout d’abord, je fais miennes les réserves émises l’année dernière par mon prédécesseur, Michel Bécot, concernant la transparence et l’affectation de ce fonds.

S’agissant de la transparence, le projet annuel de performances prévoit un niveau de recettes de 5 milliards d’euros. Comme M. Fourcade l’a dit tout à l’heure, ce chiffre est virtuel. Depuis plusieurs années, le même montant est inscrit. Or, en 2007, les recettes se sont élevées à 7, 8 milliards d’euros et, en 2008, à 1, 2 milliard d’euros. On conçoit que ce chiffre de 5 milliards d’euros soit avancé pour ne brusquer personne. Mais, dès lors, pourquoi pas 4 milliards ? Pourquoi pas 6 ?

Nous aimerions en savoir un peu plus sur la stratégie de gestion de l’État en ce qui concerne ce patrimoine, même s’il est logique, pour des raisons financières, que l’État garde une certaine réserve et ne nous fournisse pas d’indications trop précises. D’où ma première question : le Gouvernement entend-il, monsieur le ministre, mieux informer le Parlement de l’utilisation de ce fonds spécial ?

Concernant l’affectation, ces dernières années, 80% des recettes ont été consacrées au désendettement. Je suis conscient de l’impérieuse nécessité de désendetter notre pays. Toutefois, le produit des cessions de l’État actionnaire serait plus utile, comme cela a été fait pour le plan Campus, pour financer certains secteurs d’avenir, je pense notamment à l’économie de la connaissance. Monsieur le ministre, le Gouvernement entend-il affecter une part du produit de ces cessions à la recherche ?

Lors de l’examen de ce budget en commission, j’ai souhaité me pencher sur deux entreprises qui relèvent de ce compte spécial : La Poste et Areva.

La Poste, qui fait aujourd'hui des bénéfices – 1, 3 milliard d’euros – et a versé 140 millions de dividendes à l’État, est en passe de devenir une société anonyme. Or, nous le savons bien, l’ouverture du capital est la première étape vers la privatisation. En l’occurrence, elle pourrait conduire à une fracture postale, à l’instar de la fracture numérique qui a suivi la privatisation de France Télécom et que nous avons aujourd'hui du mal à combler.

Quant à AREVA, qui concerne notamment un territoire que je connais bien – la Bourgogne –, c’est une entreprise très performante aujourd'hui dans un domaine porteur : le nucléaire. Il reste que les projets stratégiques autour d’AREVA ne sont pas sans nous inquiéter. Là aussi, va-t-il y avoir une ouverture du capital ? Ou va-t-il y avoir une fusion avec Alstom ? Cette fusion ferait naître d’autres problématiques avec des partenaires allemands. Monsieur le ministre, quelle est la vision du Gouvernement sur la stratégie que pourrait développer AREVA ?

Je terminerai en évoquant le fonds stratégique d’investissement, dont la création a été annoncée il y a quelques jours par M. le Président de la République. Ce fonds souverain, dont on voit bien l’intérêt puisqu’il pourrait participer au financement des PME, va être financé par la Caisse des dépôts et consignations à hauteur de 10 milliards d’euros, par le fonds d’investissement spécial que nous évoquons ici pour 7 milliards d’euros et par la dette pour les 3 milliards d’euros restants.

Aujourd’hui, c’est l’Agence des participations de l’État, qui gère les actions de l’État. Aussi, monsieur le ministre, ce fonds souverain va-t-il modifier le périmètre et les modes d’action de cette agence ?

Sous le bénéfice de ces observations, et même si, à titre personnel, je suis réservé, la commission des affaires économiques a émis un avis favorable sur les crédits de ce compte d’affectation spéciale.

J’indique au Sénat que la conférence des présidents a fixé pour cette discussion à cinq minutes le temps de parole dont chaque groupe dispose et à trois minutes celui dont dispose la réunion des sénateurs n’appartenant à aucun groupe.

Je vous rappelle également que l’intervention générale vaut explication de vote pour ces trois missions.

Par ailleurs, le Gouvernement dispose au total de dix minutes pour intervenir.

Dans la suite de la discussion, la parole est à Mme Nathalie Goulet.

Mme Nathalie Goulet. Madame la présidente, à cette heure avancée, quel que soit l’intérêt qu’aurait pu avoir mon intervention, je renonce à prendre la parole, préférant laisser M. le ministre nous apporter des explications sur cette mission et ces deux comptes spéciaux.

Vos collègues vous en sont reconnaissants !

La parole est à Mme Marie-France Beaufils.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, le service de la dette publique et la conduite des opérations patrimoniales de l’État représentent un ensemble de crédits et de mouvements financiers inégalés, si ce n’est par la mission « Remboursements et dégrèvements ».

En ce qui concerne la dette publique, le programme d’émission de titres va être particulièrement important en 2009, puisqu’il atteindra, en théorie, 165 milliards d’euros, dont deux tiers seront consacrés à l’émission de titres d’amortissement des titres de dette antérieurs.

Les nouveaux titres de dette et de créance pour les détenteurs sont, pour l’essentiel, destinés à remplacer les titres antérieurs. Cela soulève la question de l’efficacité de la gestion publique, puisque l’investissement direct de la nation en nouveaux éléments de patrimoine est de plus en plus faible et représente aujourd’hui seulement moins de 10 % du volume d’émissions de l’année.

Pour autant, il faut noter que le coût du service de la dette, tout en étant très élevé, va être inférieur au déficit budgétaire inscrit dans l’article d’équilibre – ce qui devient d’ailleurs une clause de style – et que l’effet « boule de neige » de la dette n’est donc aucunement interrompu.

Sur le service de la dette, il faut constater que le taux d’intérêt moyen qui la grève est poussé vers le haut par la règle d’indexation des obligations assimilables du Trésor indexée sur l’inflation, les OATi.

Si l’indexation assure aux rentiers un revenu tout à fait conforme à leur attente et caractérise la qualité de la signature de l’État français, elle représente tout de même un réel surcoût, qui ne fait que croître avec la multiplication des produits indexés.

Se pose alors l’une des questions les plus importantes pour le moyen et le long terme, celle de la centralisation de la dette publique, sous toutes ses formes, dans les comptes de l’État.

Je voudrais faire quelques observations sur ce point.

Le fait qu’il existe une dette sociale cantonnée et une dette des grandes entreprises publiques et des autres organismes d’administration centrale retracée dans les comptes propres de la CADES, ou de ces entités, n’est pas satisfaisant.

De fait, il conviendrait, selon nous, de procéder, dans des délais rapprochés, à une vaste opération de reclassement de la dette publique et à son intégration, sous des formes appropriées, par offre publique d’échange notamment, dans la dette publique de l’État.

Comment résoudre le problème de la persistance de la dette sociale, la Caisse d’amortissement de la dette sociale semblant promise à devoir encore intervenir pour faire face aux déficits sociaux que des années de déflation salariale, entre autres éléments, ont accumulés ?

De même, il va falloir très vite procéder à la nationalisation de la dette de Réseau ferré de France qui, comme nous l’avions pressenti dès la réforme de 1997, ne parvient toujours pas à réduire de manière sensible son endettement financier et se voit contraint de continuer de s’endetter aux pires conditions pour faire face à sa mission de développement des infrastructures ferroviaires.

Ce n’est pas en vendant son patrimoine immobilier désaffecté au prix le plus proche possible de celui du marché que l’État pourra répondre aux contraintes de sa propre dette.

Évidemment, se pose également la question des engagements en garantie pris par l’État, dans le cadre du collectif budgétaire adopté en octobre dernier, pour aider au financement de l’économie.

Si la mise en place des structures ad hoc s’est déroulée sans difficultés majeures, nous devons formuler quelques remarques de fond.

Si la garantie de l’État n’est pas appelée à jouer sur les crédits bancaires distribués aux entreprises, ce ne sera pas forcément bon signe.

Le paradoxe d’un retour sur investissements pour l’État de la création des deux entités juridiques nées du collectif budgétaire, par versement de dividendes ou d’intérêts, pourrait en effet signifier que les banques ont continué à accorder des prêts à des entreprises par nature solvables, et donc pas forcément à celles qui ont le plus besoin de fonds.

L’intervention publique a en effet été conçue de façon particulière, puisqu’on avance de l’argent levé sur les marchés financiers, on garantit éventuellement des prêts et on attend – on espère, devrais-je dire – que tout cela produise intérêts ou dividendes.

L’État a le même défaut que ces financiers qui attendent que l’argent tombe grâce à l’activité des autres. Quelles exigences a-t-on sur l’utilisation et donc quel regard porte-t-on sur la gestion des sommes garanties ? Aujourd’hui, en tout cas, rien n’est porté à notre connaissance.

Une telle orientation, qui laisse les mains libres à ceux-là mêmes qui ont créé la crise, n’est pas recevable.

C’est même inacceptable !

Mme Marie-France Beaufils. C’est pourquoi nous rejetterons les crédits de cette mission.

La parole est à M. le ministre.

Madame la présidente, mesdames, messieurs les sénateurs, la dotation du programme « Charge de la dette et trésorerie de l’État » s’élève à 44, 2 milliards d’euros.

La charge de la dette constitue un poste particulièrement difficile à prévoir dans la période actuelle de forte volatilité. Elle est en effet grandement tributaire de la variation de l’inflation et des taux d’intérêt. Cette progression de l’inflation nous a d’ailleurs conduits à réviser à la hausse de façon très importante les crédits pour 2008.

Par rapport à l’exécution prévue en 2008, le projet de loi de finances déposé fin septembre prévoyait déjà pour 2009 une nette diminution, de l’ordre de 900 millions d’euros, des crédits ouverts au titre de la charge de la dette, compte tenu, principalement, d’une prévision d’inflation sensiblement plus faible.

Depuis, le Gouvernement a procédé à des ajustements dans le cadre de l’examen du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012. Nous devons en tirer les conséquences mécaniques sur les crédits de la charge de la dette.

D’un côté, les prévisions d’inflation sont plus basses et les marchés anticipent des taux en baisse, ce qui fait diminuer la charge de la dette de plus de 1, 5 milliard d’euros. De l’autre côté, la révision des soldes budgétaires en 2008 et 2009 nous demande d’émettre plus. Le coût est de quelque 300 millions d’euros. C’est pourquoi le Gouvernement vous présentera un amendement pour réduire de 1 milliard d’euros la charge de la dette prévue pour 2009 par rapport à celle qui figure dans le texte voté par l’Assemblée nationale. Je sais que la Haute Assemblée aurait voulu aller plus loin, mais je pense qu’il faut rester prudent. D’ailleurs, l’avenir nous le démontre à chaque fois.

Pour répondre à M. Fourcade, qui souligne les différences de coût entre la dette de la CADES et celle de l’État, je veux indiquer que la crise a accentué cette différence. Cela dit, s’il y a bien une différence de nature, et nous devons la respecter, le taux d’émission de la CADES demeure inférieur à celui d’autres émetteurs importants comme la Banque européenne d’investissement, par exemple. La CADES emprunte donc à des taux tout à fait acceptables. On pourrait imaginer tout fusionner, mais si le choix actuel a été fait, c’est précisément pour bien séparer les deux dettes. Je pense que nous devons conserver ce principe.

En ce qui concerne la prévision de dividendes des entreprises du « périmètre APE », elle a été établie à 5, 9 milliards d’euros pour 2009. En 2008, elle devait être de 5, 6 milliards d’euros. Il y a donc une légère augmentation. L’APE estime ces prévisions fondées compte tenu des résultats des entreprises en 2008. Nous verrons bien. En tout cas, je note que vous êtes sceptique, monsieur le rapporteur spécial.

Je veux aussi répondre à la question qui portait sur l’équilibre du compte spécial « Participations financières de l’État » pour 2009, qui a également été soulevée par M. Patriat.

Le niveau de recettes de 5 milliards d’euros est certes « notionnel », mais il constitue une référence objective. Qu’en sera-t-il en 2009 ? Je ne le sais pas. Nous verrons donc selon les marchés. Pour autant, il est évident qu’il ne faut pas brader les actifs de l’État. Nous n’en avons d’ailleurs pas l’intention. En tout cas, je note aussi une extrême prudence sur ce sujet, et c’est à juste titre.

J’en viens à l’ouverture du capital de La Poste.

À la suite de la présentation au Gouvernement d’un projet de changement de statut suivi d’une éventuelle ouverture de capital par la direction de La Poste, Christine Lagarde a conduit des consultations en septembre. Il a été décidé de créer une commission et d’en confier la présidence à M. François Ailleret. Cette commission est notamment chargée d’examiner les différentes options envisageables. Elle rendra ses conclusions à la fin du mois de décembre. Son travail n’étant pas terminé, il serait prématuré d’anticiper ses conclusions. Le Président de la République et le Premier ministre se sont d’ailleurs récemment exprimés sur ce sujet.

En ce qui concerne l’ouverture du capital d’AREVA, monsieur Patriat, une réflexion d’ensemble a été engagée sur l’avenir de la filière électronucléaire française. Aucune décision n’a cependant été prise quant à une éventuelle évolution de son capital. II n’y pas d’urgence particulière aujourd’hui au regard de la situation financière du groupe.

Je reviens sur l’APE. Vous vous demandez, monsieur le rapporteur pour avis, à propos de cette agence et du fonds stratégique d’investissement si tout cela est bien cohérent.

Je ne vais pas revenir à cette heure avancée sur le fonds stratégique d’investissement, d’autant que Christine Lagarde s’est exprimée à plusieurs reprises ici sur ce sujet, mais sachez que les missions et les modalités d’intervention de l’APE et du fonds stratégique d’investissement sont clairement distinctes.

Le rôle de l’APE est de gérer des participations historiques dans des entreprises publiques dont l’État détient la majorité du capital. Le fonds stratégique d’investissement, quant à lui, est chargé d’investir dans les PME qui en auraient besoin et de défendre des actifs stratégiques.

Ces deux outils ont des logiques de fonctionnement totalement différentes, et nous ne les confondons pas. De nombreux États disposent, eux aussi, de structures séparées de cette nature.

Le CAS « Immobilier », madame Bricq, est un sujet que vous connaissez bien. C’est vrai que la politique immobilière est très importante, mais actuellement le marché n’est pas bon. Ce n’est donc pas simple. Reste que c’est un domaine dans lequel nous avons beaucoup progressé. Nous aimerions donc bien parvenir à concrétiser, mais malheureusement la conjoncture ne s’y prête pas.

En la matière, nous comptons mettre en œuvre une réforme qui comprendra plusieurs volets : des conventions avec les occupants équivalant à un bail seront signées ; un surloyer budgétaire sera appliqué ; une politique interministérielle d’entretien sera menée avec la création d’un programme spécifique, comme je m’y étais engagé ici l’année dernière auprès de votre prédécesseur M. Paul Girod.

En outre, cette réforme comprendra un dispositif plus mutualisé en matière d’utilisation des produits de cession sur le CAS. Nous éviterons ainsi que seul le ministère vendeur ait un retour. Une partie des fonds sera donc « interministérialisée ». C’est un progrès.

Enfin, le patrimoine des opérateurs sera mobilisé. Sur ce point, je me suis déjà exprimé en indiquant qu’il fallait sanctionner les opérateurs qui ne jouent pas le jeu, c’est-à-dire ceux qui ne font pas l’inventaire de leurs biens immobiliers. La sanction pourrait, par exemple, toucher la rémunération des dirigeants.

Je veux évoquer un point extrêmement important, à savoir la suppression de l’affectation. Cela est en passe d’être réalisé, puisque le décret est devant le Conseil d’État ou à la signature du Premier ministre. Désormais, il n’y a plus de problème d’arbitrage et nous pourrons conduire une politique unifiée, fondée sur l’unicité de la propriété de l’État. Cela faisait des années qu’on le demandait et c’est enfin fait.

Je partage aussi, madame le rapporteur spécial, nombre de vos préoccupations. Je suis en effet opposé aux locations de prestige et je souhaite résilier à l’échéance des baux trop coûteux. Un certain nombre sont visés.

Par ailleurs, je souhaite installer des services dans des bâtiments domaniaux. Nous disposons de beaucoup de mètres carrés, nous n’allons donc pas systématiquement louer à l’extérieur à un prix coûteux. Des normes ont donc été définies, douze mètres carrés par agent, par exemple. Reste que c’est une bagarre, car beaucoup de ministères ne veulent pas jouer le jeu. Mais nous y parvenons petit à petit.

Je terminerai par la contribution au désendettement. C’est aussi un point important.

Comme je vous l’ai écrit récemment, j’ai toujours veillé à ce que cette contribution atteigne au moins 15 % des produits de cession, dans le respect de l’autorisation parlementaire. Nous réalisons même des versements complémentaires au CAS lorsque c’est possible : 24 millions d’euros l’an dernier, 19 millions d’euros cette année.

Vous souhaitez intégrer le principe de cette contribution dans la loi. Je le comprends, mais je souhaite tenir compte du financement de la défense, car c’est en réalité l’équilibre financier de l’ensemble de la loi de programmation militaire qui est en jeu. Si nous ne renvoyons pas aux militaires 100 % de leur immobilier, nous creuserons le déficit. Dès lors, on empruntera. Mais il ne sert à rien d’emprunter, puis de rembourser, puisque les crédits militaires ont été arrêtés d’une façon très précise.

Les cessions des emprises du ministère de la défense expliquent l’objectif de 1, 4 milliard d’euros l’année prochaine. Cette somme sera ventilée de la façon suivante : 1 milliard d’euros pour la défense et 400 millions d’euros pour le reste. Je sais que le milliard d’euros « défense » représente un vrai défi, mais nous devrons le relever. Cela étant, c’est plus difficile avec un marché aussi atone, c’est le moins que l’on puisse dire. Au-delà des problématiques conjoncturelles, il y a bien un effort de défense, qui repose sur des cessions immobilières et sur des crédits budgétaires.

Enfin, en ce qui concerne l’état d’avancement des cessions en 2008, à ce stade, les encaissements sont de 261 millions d’euros. Mais les résultats ne sont pas définitifs.

Nous allons procéder à l’examen des crédits de la mission « Engagements financiers de l’État », figurant à l’état B.

L'amendement n° II-138, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Modifier comme suit les crédits de la mission et des programmes :

Programmes

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Charge de la dette et trésorerie de l'État (crédits évaluatifs)

Appels en garantie de l'État (crédits évaluatifs)

Épargne

Majoration de rentes

TOTAL

SOLDE

La parole est à M. le ministre.

Cet amendement a pour objet de minorer de 1, 2 milliard d’euros les crédits de la mission afin de prendre en compte les effets sur la charge de la dette de la baisse des taux et de la révision de l’inflation prévisionnelle pour 2009.

Quel est l’avis de la commission ?

Il s’agit d’un amendement de coordination avec ce qui a été voté par le Sénat dans le cadre de l’examen du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012. Cette mesure est également cohérente avec l’amendement du Gouvernement qui a été adopté sur l’article d’équilibre dans le cadre du présent projet de loi de finances.

Je pensais proposer un sous-amendement afin de porter le chiffre de 1, 2 milliard d’euros à 1, 5 milliard d’euros compte tenu de la nouvelle baisse des taux d’intérêt qui est annoncée. Cependant, la charge de la dette allant sûrement augmenter dans les semaines qui viennent, je m’abstiens donc.

C’est sage !

Aussi, la commission a émis un avis favorable sur cet amendement.

Je mets aux voix l'amendement n° II-138.

Nous allons procéder au vote des crédits de la mission « Engagements financiers de l’État », figurant à l’état B.

Je n’ai été saisie d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix, modifiés, les crédits de la mission.

Nous allons procéder à l’examen des crédits du compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l’État », figurant à l’état D.

L'amendement n° II-20, présenté par Mme Bricq, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit l'intitulé du programme « Dépenses immobilières » :

Contribution aux dépenses immobilières

La parole est à Mme Nicole Bricq, rapporteur spécial.

De même que le programme 721, intitulé « Contribution au désendettement de l’État », retrace la partie des recettes de cessions immobilières de l’État affectées au désendettement de celui-ci, le programme 722, malgré son libellé « Dépenses immobilières », ne retrace en réalité que les dépenses immobilières de l’État financées par le produit de ventes immobilières.

Par homothétie avec l’intitulé du programme 721, cet amendement tend donc à préciser l’appellation du programme 722 sous la forme plus exacte de « Contribution aux dépenses immobilières ».

Il s’agit donc d’un amendement rédactionnel.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Favorable.

Je mets aux voix l'amendement n° II-20.

L'amendement n° II-12, présenté par Mme Bricq, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Modifier comme suit les crédits des programmes :

Programmes

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Contribution au désendettement de l'État

Dépenses immobilières

TOTAL

SOLDE

La parole est à Mme Nicole Bricq, rapporteur spécial.

Cet amendement vise à minorer les crédits du programme « Dépenses immobilières » au bénéfice du programme « Contribution au désendettement de l’État », à hauteur de 150 millions d'euros. Ce montant correspond à 15 % du produit des ventes d’immeubles militaires prévu par le présent projet de loi de finances, à savoir 1 milliard d'euros.

En conséquence, la part des cessions immobilières consacrées au désendettement de l’État deviendrait beaucoup plus importante, puisqu’elle serait portée à 210 millions d'euros.

Mais je sais que cela pose problème au Gouvernement. Il convient par conséquent d’examiner cet amendement à l’aune du sous-amendement n° II-152 que vous présentez, monsieur le ministre, à l’amendement n° II-29 de la commission.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Madame le rapporteur spécial, j’émets un avis favorable sur l’amendement n° II-29, sous réserve de l’adoption du sous-amendement n° II-152 du Gouvernement, que j’évoquais précédemment à la tribune, visant à poser trois exceptions au principe de base.

Tout d’abord, les immeubles à l’étranger, parce qu’ils ont vocation à s’autofinancer.

Ensuite, des exceptions, qui peuvent être transitoires, concernant le ministère de la défense. Là encore, il s’agit d’autofinancement, concernant des bases, des équipements et la réforme militaire.

Enfin, l’application du nouveau principe législatif est différée d’un an pour le ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, parce que le contrat de performance, dont le terme est le 31 décembre 2009, précise que celui-ci bénéficie, sur le produit des cessions des biens qu’il occupe, d’un retour à hauteur de 95 %, hors Île-de-France. Le MEEDDAT passera donc dans le droit commun à partir de 2010.

La parole est à Mme Nicole Bricq, rapporteur spécial.

L’amendement n° II-29 a un double objet.

D’une part, il s’agit de fixer dans la loi le principe d’une contribution des cessions immobilières de l’État au désendettement. En effet, à l’heure actuelle, ces décisions relèvent du domaine infra-réglementaire – des « bleus », des projets de circulaires –, ce qui ne leur confère pas une base juridique solide.

D’autre part, il s’agit de fixer le principe d’un seuil de contribution minimale au désendettement de l’État de 15 % pour l’ensemble des administrations.

Vous acceptez de donner une base juridique solide à ce principe, monsieur le ministre, ce qui constitue une avancée. Mais, aux termes du sous-amendement n° II-152, vous maintenez des exceptions. Celles qui s’appliquent au ministère de la défense, liées à la loi de programmation militaire, prendront fin le 31 décembre 2014 – je ne sais pas s’il restera grand-chose à céder à cette date.

Quoi qu’il en soit, ce sous-amendement étant correct, la commission émet un avis favorable et, en conséquence, elle retire l’amendement n° II-12, madame la présidente.

Très bien !

L'amendement n° II-12 est retiré.

Nous allons procéder au vote des crédits du compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l’État ».

Je n’ai été saisie d’aucune explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix les crédits du compte spécial.

Nous allons procéder au vote des crédits du compte spécial « Participations financières de l’État » figurant à l’état D.

Je n’ai été saisie d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix les crédits du compte spécial.

J’appelle en discussion l’article 85, qui est rattaché pour son examen aux crédits du compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l’État ».

Gestion du patrimoine immobilier de l’État

L'amendement n° II-29, présenté par Mme Bricq, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Après l'article 85, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L'article 47 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Les produits de cessions de biens immeubles de l'État sont affectés à son désendettement à hauteur d'un minimum de 15 %. »

Cet amendement a déjà été défendu. Le Gouvernement s’est déjà exprimé.

Le sous-amendement n° II-152, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Compléter le troisième alinéa de l'amendement n° II-29 par une phrase ainsi rédigée :

La contribution au désendettement de l'État ne s'applique pas aux produits de cessions des immeubles domaniaux mis à la disposition du ministère de la défense jusqu'au 31 décembre 2014, aux produits de cessions des immeubles domaniaux situés à l'étranger et, jusqu'au 31 décembre 2009, aux produits de cessions des immeubles domaniaux mis à disposition des services du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire.

Ce sous-amendement a déjà été défendu. Le Gouvernement s’est déjà exprimé.

La parole est à Mme Marie-France Beaufils, pour explication de vote sur le sous-amendement n° II-152.

Mon explication de vote vaudra également pour l’amendement n° II-29, madame la présidente.

En ce qui concerne la gestion du patrimoine de l’État, il n’est pas souhaitable de recommencer ce que l’on a fait pour l’Imprimerie nationale. C’est la question de fond.

Je ne suis pas sûre que l’affectation obligatoire d’une part importante des cessions immobilières au désendettement de l’État soit la seule solution. À cet égard, j’ai beaucoup apprécié la réflexion de notre collègue M. Patriat sur l’utilisation du patrimoine.

Nous ne devons pas nous limiter à une stricte vision comptable. Avant de céder un bien, nous devons nous demander si celui-ci ne peut pas servir à un autre ministère ou être utilisé pour répondre à d’autres politiques de l’État ou des collectivités territoriales dans lesquelles ledit bien est implanté, je pense particulièrement aux cœurs de villes, notamment en l’Île-de-France

C'est pourquoi nous ne voterons ni l’amendement ni le sous-amendement qui nous sont proposés.

Je mets aux voix le sous-amendement n° II-152.

Je mets aux voix l'amendement n° II-29, modifié.

En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi de finances, après l’article 85.

Nous avons achevé l’examen des crédits de la mission « Engagements financiers de l’État » ainsi que des comptes spéciaux « Gestion du patrimoine immobilier de l’État » et « Participations financières de l’État ».

Le Sénat va examiner les crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements ».

La parole est à Mme le rapporteur spécial.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, ma présence à cette tribune signale que les efforts de la commission des finances pour modifier substantiellement la mission « Remboursements et dégrèvements » n’ont encore pu aboutir cette année. En effet, si tel avait été le cas la mission n’existerait plus.

Cette mission retrace, pour 2009, des crédits évaluatifs s’élevant à 89, 9 milliards d’euros – nous bénéficierons peut-être de suppléments –, soit une progression de 8 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2008 ; 80 % des crédits concernent des remboursements et dégrèvements d’impôts d’État et plus de 65 % des dépenses techniques liées aux modalités de recouvrement de la TVA, de l’impôt sur les sociétés et d’autres impôts.

Les dégrèvements de taxe professionnelle progressent de 7 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2008, l’essentiel étant lié au plafonnement à 3, 5 % de la valeur ajoutée des entreprises.

Pour la commission des finances, cette mission a été la source de deux insatisfactions.

Eh oui !

D’une part, l’information fournie au sein du projet annuel de performances nous est apparue insuffisante, notamment en ce qui concerne la justification de la hausse des crédits par rapport à la loi de finances initiale pour 2008, imputée aux remboursements de crédits de TVA et aux dégrèvements de taxe professionnelle.

D’autre part, le projet de loi de finances ne traduit pas les réflexions menées depuis plusieurs années sur l’évolution de l’architecture de cette mission, alors même que les travaux d’un groupe de travail mis en place à cet effet – auquel j’ai été associée ainsi que notre collègue Jean-Yves Cousin, rapporteur spécial de la mission à l’Assemblée nationale – laissaient envisager des avancées rapides.

J’ai pris connaissance, monsieur le ministre, de votre lettre en réponse à mon propre courrier sur ce sujet. J’ai le regret de dire que vous ne m’avez pas apporté d’éléments nouveaux et que vous avez, au contraire, conforté, sur certains points, mon analyse.

Vos explications sur la hausse des crédits demandés pour 2008, à hauteur de 7 milliards d’euros, reprennent les éléments déjà communiqués dans les réponses au questionnaire budgétaire, que je trouvais insuffisantes.

Je ne méconnais pas les difficultés d’évaluation de ces dépenses. Cependant, je m’interroge sur la qualité de la prévision initiale, comme, d’ailleurs, la Cour des comptes. Je rappelle que les crédits de cette mission ont fait l’objet, en loi de règlement, d’un abondement de près de 4 milliards d’euros en 2006, de 4 milliards d’euros en 2007 et devraient être encore réévalués de 7 milliards d’euros en 2008.

Par ailleurs, en ce qui concerne les travaux du groupe mis en place en vue d’étudier les pistes de réforme de la mission, je m’étais réjouie, en juin dernier, que les réflexions portent sur deux sujets essentiels : la lisibilité des crédits retracés et le renforcement de l’évaluation et de la mesure de la performance des dépenses fiscales.

J’ai bien noté les efforts réalisés s’agissant de la présentation des dépenses fiscales au sein de l’annexe « Évaluation des voies et moyens », ainsi qu’en matière d’évaluation de certaines dépenses dans les projets annuels de performances d’autres missions, conformément à ce que nous préconisions.

Cependant, je regrette que, pour la mission « Remboursements et dégrèvements » elle-même, les réflexions n’aient pu donner lieu à des traductions concrètes dès le projet de loi de finances pour 2009. Une nouvelle fois, des raisons techniques sont invoquées. Je voudrais simplement rappeler que la commission des finances mène ses travaux sur l’évolution de la mission depuis 2006.

Les services ministériels, interrogés au début de l’année 2008 par la Cour des comptes, ont indiqué que des travaux étaient en cours, menés en vue d’une mise en œuvre pour la loi de finances pour 2009.

Une étape transitoire, à tout le moins, aurait pu consister à introduire un programme spécifique retraçant les remboursements de crédits de TVA. C’est ce que nous avions proposé l’année dernière, dans cet hémicycle.

Dans ces circonstances, la commission des finances a décidé de réserver son vote sur les crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements » pour 2009, en attendant, monsieur le ministre, les explications que vous pourriez nous apporter.

J’indique au Sénat que la conférence des présidents a fixé pour cette discussion à cinq minutes le temps de parole dont chaque groupe dispose et à trois minutes celui dont dispose la réunion des sénateurs ne figurant sur la liste d’aucun groupe.

Par ailleurs, le Gouvernement dispose au total de cinq minutes pour intervenir.

Dans la suite de la discussion, la parole est à Mme Isabelle Pasquet.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, la mission « Remboursements et dégrèvements », ainsi que cela a été rappelé dans le rapport, est la première mission budgétaire de l’État.

Les engagements qui la définissent, portant sur des crédits évaluatifs, sont d’un montant important. Il s’agit de 90 milliards d’euros, ce qui correspond par exemple à deux fois le produit de l’impôt sur le revenu, hors produit de l’imposition des revenus non soumis au barème.

Ces sommes très importantes comprennent d’abord le montant des remboursements de TVA destinés aux entreprises, pour près de 49 milliards d’euros, puis des allégements d’impôt sur les sociétés, pour 11, 1 milliards d’euros.

De même, 12, 7 milliards d’euros sont consacrés à l’allégement de la taxe professionnelle. Encore ne s’agit-il là, pour l’essentiel, que du coût du plafonnement de la taxe professionnelle à la valeur ajoutée !

Cela signifie que 80 % des crédits de la mission corrigent l’imposition des entreprises, sur le plan national comme sur le plan local.

Cela signifie également que, d’une certaine manière, dans la mesure où l’impôt sur les sociétés est censé rapporter environ 60 milliards d’euros de recettes fiscales brutes, on rembourse aux entreprises plus que ce qu’elles paient par ce biais !

Les crédits de la mission sont en croissance continue depuis la mise en œuvre de la loi organique. Cela montre au moins une chose : à défaut de maintenir l’emploi public, de développer l’action publique, on a fait beaucoup d’efforts pour alléger les impôts, en dépit du très faible impact de ces mesures sur la croissance et l’emploi.

Les dégrèvements et remboursements d’impôt concernant très peu les ménages, on se demande ce que signifie cette attention constante à réduire les impôts des entreprises.

Depuis hier, officiellement, notre pays compte de nouveau deux millions de chômeurs et la croissance est en panne.

Pourquoi avoir mené des politiques d’allégement fiscal aussi peu efficaces sur le chômage et sur la croissance ?

Pourquoi avoir multiplié les niches fiscales et les régimes particuliers ? Pourquoi vouloir maintenir coûte que coûte un bouclier fiscal qui n’a pas rencontré le succès escompté et qui ne constitue, de fait, qu’une dépense supplémentaire, inutile pour l’emploi et pour la croissance, inutile pour la présente mission ?

Je suis élue d’une ville populaire dont la majorité des habitants – 52 % pour être précise – ne jouent pas avec les dispositifs de réduction de l’impôt sur le revenu ou de l’impôt de solidarité sur la fortune.

Quand ils vont faire leurs courses, ils paient chaque fois un peu de TVA, contribuant ainsi à leur manière au financement de l’action de l’État. En revanche, ils constatent chaque jour que le service public de l’éducation se dégrade, que l’ensemble des services publics, de la police nationale à la poste, en passant par l’équipement ou la santé, n’offre plus les mêmes garanties ni la même qualité de réponse à leur attente.

Des emplois disparaissent, des locaux sont désaffectés, des formations sont supprimées dans le lycée de leurs enfants : tout cela vient aussi du choix dont nous débattons ce soir.

On a gagé les allégements d’impôts des dernières années sur la mise en cause de la présence de l’État et des services publics sur le territoire. Pour toutes les personnes, issues des milieux populaires, qui souffrent de ces choix, je ne peux que voter contre les crédits de cette mission.

La parole est à M. le ministre.

Madame la présidente, mesdames, messieurs les sénateurs, la mission « Remboursements et dégrèvements » est très spécifique.

D’abord, les dépenses sont très intimement liées aux recettes. Les crédits sont donc évaluatifs et il devient dès lors impossible de les préciser avec rigueur.

Ensuite, la nature même de ces crédits rend difficile la mise en œuvre des règles normalement applicables aux dépenses.

Dans ces conditions, il n’est pas aisé de définir des objectifs de performance.

Comme vous le savez, madame le rapporteur spécial, trois facteurs expliquent cette situation.

Le premier, c’est l’évolution de la consommation avec les exportations, donc le problème du remboursement des crédits liés à la TVA.

Le deuxième facteur, c’est l’évolution du bénéfice fiscal des entreprises, le remboursement des excédents de versement et d’impôt sur les sociétés. Même une prévision correcte de l’évolution du bénéfice fiscal d’une entreprise ne garantit pas une bonne prévision des remboursements d’impôt sur les sociétés. En 2008, par exemple, on a constaté un écart de 2, 7 milliards d’euros alors que la prévision de bénéfice était correcte.

Le troisième facteur, c’est l’évolution des comportements individuels des redevables. Plusieurs options s’offrent à eux : l’autolimitation des versements d’acomptes d’impôt sur les sociétés ou la restitution de l’impôt sur les sociétés au moment du versement du solde ; demande de remboursement de TVA ou imputation sur la TVA collectée.

Enfin, n’oublions pas l’institution importante au titre du contentieux précompte, évaluée à 1, 6 milliard d’euros, y compris les intérêts moratoires, dans le présent projet de loi de finances. C’est un impondérable, conséquence d’une décision de justice qui est absolument extérieure à l’administration. Cela rend bien entendu toute prévision encore plus difficile.

Comme vous l’avez rappelé, madame le rapporteur, nous avons mis en place un groupe de travail. Je pensais que cette décision vous aurait satisfaite. Les objectifs sont les suivants : présenter au mois de juillet les évolutions envisagées et donner une vision plus claire de la nature des crédits du programme, mieux identifier les remboursements et les restitutions purement techniques, donc la mécanique et la gestion de l’impôt, mieux distinguer les remboursements et les dégrèvements liés à des politiques publiques, qui constituent la partie restituée des dépenses fiscales.

Des raisons informatiques et des contraintes temporelles trop fortes nous ayant empêchés de mettre en œuvre ces mesures dès 2009, elles entreront en vigueur en 2010. Cela permettra un meilleur encadrement du coût des dépenses fiscales dans la loi de programmation des finances publiques, avec la définition d’un objectif de dépenses fiscales, des règles de gage. On fait donc bien la différence entre les deux. Nous en avons déjà débattu et je n’y reviens donc pas.

Il faut noter l’amélioration, dès cette année, de l’information sur la dépense fiscale dans les documents budgétaires. Vous le souhaitiez ; nous l’avons fait.

Nous avons détaillé le coût des dix-huit dépenses fiscales les plus importantes. Nous avons émis un tableau récapitulant le coût des dépenses fiscales qui ont été adoptées depuis le dépôt du précédent projet de loi de finances ou qui sont proposées dans le projet de loi de finances de l’année afin de détailler la règle de gage des dépenses fiscales.

De nombreuses avancées ont vu le jour en 2008. Elles seront opérationnelles en 2009 et en 2010, avec une révision très large des caractéristiques de la mission. Il me semble donc que vous avez satisfaction.

La parole est à Mme le rapporteur spécial.

Monsieur le ministre, j’ai rappelé dans mon intervention et écrit dans mon rapport que vous vous étiez efforcé d’apporter des réponses à nos interrogations et que nous avions apprécié le travail qui avait été mené.

Nous aurions néanmoins souhaité que votre travail, notamment les décisions prises au mois de juin, trouve une traduction plus rapide. Il était alors apparu possible de concrétiser la transformation d’une partie de la mission. Or ce ne fut pas le cas.

C’est pourquoi la commission avait émis une réserve, que j’accepte bien sûr de lever, avec M. le président de la commission des finances.

Je souhaite que l’on parvienne en 2010 à des résultats concrets. Sinon, nous perdrons en efficacité.

Nous allons procéder à l’examen des crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements » figurant à l’état B.

L'amendement n° II-139, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Modifier comme suit les crédits de la mission et des programmes :

Programmes

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Remboursements et dégrèvements d'impôts d'État (crédits évaluatifs)

Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux (crédits évaluatifs)

TOTAL

SOLDE

La parole est à M. le ministre.

Il s’agit d’un nouvel amendement de compatibilité avec les hypothèses macroéconomiques.

Quel est l’avis de la commission ?

Le Gouvernement nous propose, au travers de cet amendement, d’intégrer 1, 2 milliard d’euros des remboursements et dégrèvements de taxes sur la valeur ajoutée par cohérence avec le projet de loi de finances rectificative pour 2008. Or ce collectif budgétaire ne nous est pas encore soumis et il sera examiné après le vote du présent projet de loi de finances. Dans ces conditions, comment peut-on intégrer ces remboursements et dégrèvements ?

La parole est à M. le président de la commission des finances.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Monsieur le ministre, sachez que les membres de la commission des finances, son rapporteur spécial et son président étaient très tentés de repousser les crédits de la mission. C’eût été pour nous une immense satisfaction que le projet de loi de finances voté par le Sénat présente un solde positif.

La TVA sera revue à la baisse dans le collectif budgétaire. Dans ces conditions, je comprends qu’il faille revoir la base sur laquelle on fonde le projet de budget pour 2009. C’est ce qui explique l’ajustement de 1, 2 milliard d’euros sur la TVA ?

La parole est à M. le ministre.

Les données de 2008 étant révisées, nous devons par cohérence modifier nos prévisions pour 2009. Je ne vois pas où est la difficulté.

Je mets aux voix l'amendement n° II-139.

Nous allons procéder au vote des crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements » figurant à l’état B.

Je n’ai été saisie d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix, modifiés, les crédits de la mission.

Nous avons achevé l’examen des crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements ».

Voici quel sera l’ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée au lundi 1er décembre 2008, à dix heures, à quinze heures et le soir :

Suite de la discussion du projet de loi de finances pour 2009, adopté par l’Assemblée nationale (n° 98, 2008 2009).

Rapport (n° 99, 2008 2009) de M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation.

Examen des missions :

Justice

M. Roland du Luart, rapporteur spécial (rapport n° 99, annexe n° 16) ;

M. Jean-René Lecerf, rapporteur pour avis de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale (Justice – Administration pénitentiaire – avis n° 104, tome III) ;

M. Nicolas Alfonsi, rapporteur pour avis de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale (Justice – Protection judiciaire de la jeunesse – avis n° 104, tome V) ;

MM. Yves Détraigne et Simon Sutour, rapporteur pour avis de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale (Justice et accès au droit – avis n° 104, tome IV).

Travail et emploi (+ articles 79 à 81)

M. Serge Dassault, rapporteur spécial (rapport n° 99, annexe n° 31) ;

M. Alain Gournac, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales (avis n° 103, tome VII).

Défense (+ articles 59 decies, 59 undecies et 59 duodecies)

MM. François Trucy, Jean-Pierre Masseret et Charles Guené, rapporteurs spéciaux (rapport n° 99, annexe n° 8) ;

MM. Xavier Pintat et Daniel Reiner, rapporteurs pour avis de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (Défense – Équipement des forces – avis n° 102, tome V) ;

M. Didier Boulaud, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (Défense – Environnement et soutien de la politique de défense – avis n° 102, tome IV) ;

MM. André Dulait et Jean-Louis Carrère, rapporteurs pour avis de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (Défense - Préparation et emploi des forces - avis n° 102, tome VI).

Personne ne demande la parole ?…

La séance est levée.