Séance en hémicycle du 6 novembre 2008 à 15h15

La séance est reprise.

Nous reprenons la discussion du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 et le débat sur une déclaration du Gouvernement sur les prélèvements obligatoires et leur évolution.

Dans la suite de la discussion commune, la parole est à M. Thierry Foucaud.

Madame la présidente, madame, monsieur les ministres, mes chers collègues, j’interviens à la place de mon collègue Guy Fischer, qui a dû s’absenter.

Ce débat se situe à la fois sous l’angle de la nouveauté et sous celui de l’absence de nouveauté.

L’absence de nouveauté, c’est le fait que ce débat sur les prélèvements obligatoires ait lieu, puisqu’il s’agit d’une sorte de rituel, confirmé par la loi organique. On pourrait d’ailleurs constater que nos différences d’approche idéologique et politique sont quasiment irréductibles, ainsi que l’ont montré les débats antérieurs.

La nouveauté, c’est le contexte de crise dans lequel cette discussion se déroule. Il s’agit d’une crise financière aiguë, sans précédent, la plus importante depuis un siècle, dont les turbulences économiques et sociales sont dévastatrices.

Nous vivons dans un monde où plus de 200 millions de personnes sont privées d’emploi et où le tiers de la population active disponible subit la précarité et est en proie à des incertitudes quant à ses conditions d’emploi !

La crise économique conserve un impact essentiel sur la situation des comptes publics. Notre système de prélèvements obligatoires, de même que l’utilisation des recettes fiscales et sociales qui en découle, est bien corrélé au contexte économique.

Pour autant, les décisions politiques qui peuvent être prises par les gouvernements, et notamment par le nôtre, tant en loi de finances, en loi de financement de la sécurité sociale que dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques, ne sont pas sans influence.

Un autre événement est à prendre en compte dans notre discussion. Depuis mardi, les électeurs de l’une des plus grandes démocraties du monde ont voté en faveur d’un candidat qui entend faire de l’action publique dans les domaines de la santé, de l’énergie, de l’éducation l’une des conditions de la relance de l’activité économique et qui y voit l’une des solutions aux problèmes de son pays.

Que l’on ne vienne pas, à cette occasion, nous parler encore une fois du poids excessif de nos prélèvements obligatoires !

Pour notre part, nous sommes convaincus que les choix que nous avons faits en France sur ces questions de santé, d’éducation ou de protection sociale sont moins coûteux et plus efficaces que ceux des pays où la logique de la couverture individuelle l’a toujours emporté !

L’une des leçons de la crise est bien que le financement des retraites par la voie de la capitalisation peut se révéler hasardeux quand l’argent part en fumée sur les places boursières ! Et l’efficience d’un financement individualisé des dépenses de santé est loin d’être prouvée dans un pays comme les États-Unis, où 50 millions de personnes n’ont aucune couverture sociale et où 40 % de la population doit aux dispositifs Medicaid et Medicare de pouvoir être prise en charge dans les hôpitaux publics !

Vous voyez, mes chers collègues, nous entrons dans le vif du sujet...

La question de nos prélèvements obligatoires et celle de la situation des finances publiques sont étroitement liées. La situation des finances publiques dépend profondément des choix fiscaux et sociaux que nous opérons dans les lois de finances comme dans les lois de financement de la sécurité sociale.

Je poserai donc d’emblée l’une des questions clés que soulève ce débat.

Depuis plus de trente ans maintenant, les comptes de l’État présentent, en loi de règlement, un déficit d’exécution particulièrement significatif, atteignant des niveaux très élevés. J’observe d’ailleurs que ce sont bien souvent les gardiens du temple de la réduction des déficits qui sont les premiers à laisser croître ces derniers quand l’occasion leur en est donnée.

Toujours est-il que nos prélèvements sont devenus, au fil du temps, injustes et illisibles.

Ils sont injustes, parce que, sur le fond, il n’est un secret pour personne que, pour complaire aux marchés financiers et au capital, on n’a eu de cesse, depuis plus de trente ans, d’alléger toujours plus la contribution des revenus du capital, de l’exploitation du travail et du patrimoine au financement des missions publiques.

Ils sont également injustes, parce que l’effort pèse aujourd’hui bien plus qu’auparavant sur la consommation et sur la rémunération du travail, comme l’attestent le niveau des prélèvements sociaux ou la masse de recettes découlant de la TVA et de l’ensemble des droits de consommation.

Les prélèvements sont illisibles, quand s’empilent, année après année, mesures dérogatoires, allégements sociaux ou niches fiscales diverses, qui font que, dans telle ou telle situation, les prélèvements ne sont pas réalisés.

Je ne citerai que quelques chiffres pour étayer mon propos.

Le budget de l’État présenterait en 2009 un déficit de 52 milliards d’euros, auquel il convient d’ajouter 8, 6 milliards d’euros de déficit du régime général de la protection sociale. Or, dans le même temps, le montant des remboursements, dégrèvements divers, allégements d’impôts directs locaux pour les entreprises s’élèvera à 85 milliards d’euros. En outre, les allégements de cotisations sociales normalement dues par les entreprises atteindront l’année prochaine 42 milliards d’euros, soit 10 milliards d'euros de plus que cette année ! Mes chers collègues, connaissez-vous beaucoup de dépenses publiques dont on autorise qu’elles progressent de 30 % en un an ?

En d’autres termes, nous dépensons aujourd’hui des sommes considérables à tronquer nos prélèvements obligatoires, au motif déclaré de favoriser la croissance, l’emploi, voire le pouvoir d’achat, sommes qui se révèlent bien supérieures aux montants des déficits attendus !

Quant à l’impact de ces dispositifs sur la croissance, il demeure pour le moins réduit : il n’est qu’à regarder l’évolution du PIB ces derniers temps...

Avouez que c’est étonnant ! Plus on fiscalise la protection sociale, plus elle est en déficit, ce qui impose de pénibles gymnastiques de gestion d’une dette qui s’accumule malgré la purge imposée aux assurés sociaux sur le niveau des prestations servies !

Plus on corrige nos impôts de dispositions dérogatoires, plus l’État est en déficit, déficit de caractère structurel que toutes les politiques malthusiennes de réduction de la dépense publique, par suppression d’emplois publics ou annulation de crédits, ne parviennent pas à combattre !

Notre débat d’aujourd’hui n’échappe pas à cette règle.

C’est à de nouveaux sacrifices en matière de protection sociale, en matière d’action de l’État et maintenant en matière d’action des collectivités locales que la loi de programmation des finances publiques prépare les Françaises et les Français.

Plutôt que de réhabiliter l’action publique, dans un contexte de crise où elle seule peut répondre aux attentes de la population, on persévère encore dans des choix d’austérité budgétaire et d’injustice sociale que nous ne pouvons que rejeter. Tout cela pour nous conformer à un mode de construction européenne dont tout montre, depuis quelques jours, qu’il ne correspond plus, ou pas, aux nécessités du temps !

Justice sociale et fiscale, efficacité économique, réponse aux besoins collectifs, voilà ce qui devrait guider les politiques budgétaires ! Voilà ce que, aujourd’hui et à l’avenir, nous défendrons !

La parole est à Mme la ministre.

Madame la présidente, mesdames, messieurs les sénateurs, je répondrai à certaines observations qui m’ont été adressées au cours de cette discussion commune.

Monsieur le rapporteur général, je tiens tout à d’abord à vous remercier d’avoir précisé que les prévisions révisées de croissance que nous vous avons communiquées ne pouvaient être attribuées au Gouvernement, pas plus qu’au Parlement d’ailleurs. Vous avez ainsi rappelé qu’il fallait prendre ces chiffres pour ce qu’ils étaient, à savoir des données macroéconomiques à apprécier pour élaborer un document budgétaire, qu’il soit annuel ou pluriannuel.

Monsieur de Montesquiou, dans une intervention par ailleurs intelligente et pertinente, vous avez porté un jugement sans appel sur l’utilité des allégements de charges sociales, commentaire qui n’a pas manqué de me surprendre et que je ne peux laisser passer ! Si je comprends fort bien qu’en matière d’allégements de charges il nous faille réfléchir à la solution la plus pertinente et la mieux ciblée possible en vue d’obtenir un véritable effet social et économique, je ne peux en revanche soutenir l’idée que de tels allégements ne serviraient à rien.

Au contraire, les allégements de charges sociales auxquels le Gouvernement a dû consentir pour un certain nombre de raisons sont de nature non seulement à soutenir l’emploi, à préserver l’emploi des personnes les moins qualifiées, c'est-à-dire les moins bien rémunérées, mais aussi à encourager les créations d’emploi. Toutes les études économiques le prouvent, l’absence d’allégements de charges sociales entraînerait probablement la suppression de nombreux postes de travail. Les spécialistes avancent le chiffre de 800 000 emplois. Je ne suis pas sûre que ce soit aussi élevé que cela, mais il est incontestable que les allégements de cotisations sociales ont un effet sur le maintien d’un certain nombre de postes.

Ce n’est pas ce que dit la Cour des comptes !

Permettez-moi de ne pas toujours être en accord avec cette excellente institution !

Madame Bricq, vous avez évoqué les exonérations des heures supplémentaires, dont vous pensez qu’elles nuisent à la création d’emplois.

Pour ma part, j’essaie d’avoir l’analyse la moins partisane possible, la moins frappée du sceau d’une quelconque idéologie, et je me concentre sur les chiffres.

Ainsi, on constate, en comparant les chiffres du premier trimestre 2008 et ceux du premier trimestre 2007, une augmentation du nombre d’heures supplémentaires d’environ 40 % d’une année sur l’autre. Pour autant, pendant ce même premier trimestre 2008, aucune destruction d’emploi n’a eu lieu.

Par conséquent, je ne pense pas que l’on puisse faire de corrélation entre, d’une part, la mise en place d’heures supplémentaires et, d’autre part, des destructions ou des non-créations d’emplois puisque, au cours de cette belle période de 2008, des créations d’emplois ont été enregistrées. Je m’élève donc contre votre analyse, madame le sénateur.

Cependant, je vous rejoins sur un point. Vous avez indiqué que la politique fiscale était non seulement un outil de stricte politique économique, mais aussi l’expression d’une vision de la justice sociale, de l’équité. Nous sommes d’accord. J’en veux d’ailleurs pour preuve un certain nombre de dispositions existantes que le Gouvernement conserve ou renforce pour 2009 ; j’espère vivement qu’il en sera de même pour les exercices ultérieurs.

Notons, en particulier, un dispositif visant à améliorer la compétitivité des entreprises et la compétitivité de la France, à savoir le crédit d’impôt recherche, qui est maintenu et soutenu. C’est non seulement un puissant outil fiscal, mais également un encouragement très fort et l’expression d’un partenariat entre l’État et les entreprises privées, lesquelles sont ainsi incitées à investir dans le domaine de la recherche et développement.

Nous avons aussi mis en place un deuxième instrument, grâce au soutien actif de la Haute Assemblée, et notamment d’un certain nombre de ses membres les plus éminents, à savoir le fléchage de l’ISF vers les petites et moyennes entreprises. Ce système a permis d’orienter près d’un milliard d'euros vers le capital des PME, somme dont ces dernières avaient bien besoin. Cette mesure vise clairement à soutenir l’investissement.

Une autre disposition du même ordre est la suppression en trois ans de l’impôt forfaitaire annuel qui pèse sur les sociétés les plus fragiles. Ce choix gouvernemental est favorable tant à l’investissement qu’à l’équité.

Une mesure similaire a été appliquée en matière de taxe professionnelle, visant, une fois encore, à soutenir l’investissement et à l’encourager, en particulier jusqu’à la fin de l’année 2009.

Comme je l’indiquais précédemment, la politique fiscale est, outre un instrument de politique économique par la levée de recettes, l’expression d’une meilleure justice sociale. Nous le démontrerons d’ailleurs au cours des débats lorsque nous examinerons le plafonnement de chacune des niches non plafonnées et l’articulation de chaque nouveau plafond avec un plafonnement global.

J’aborderai un dernier élément en matière d’expression de choix de société par la fiscalité : les instruments fiscaux au service d’une politique propice au développement durable. Je pense, en particulier, au « verdissement » du prêt à taux zéro pour les travaux d’amélioration de l’efficacité énergétique des logements, au « verdissement » du crédit d’impôt instauré par la loi TEPA, au « verdissement » des dispositifs Robien et Borloo, et à leur simplification, que j’appelle de mes vœux.

À ce stade du débat, telles sont, madame la présidente, mesdames, messieurs les sénateurs, les observations que je voulais formuler, en réponse aux différentes interventions.

La parole est à M. le ministre.

Tout d’abord, je veux vous remercier, monsieur le rapporteur général, de vos propos introductifs saluant l’exercice de sincérité que Mme Lagarde et moi-même avons mené ce matin.

Il nous a paru utile, au début de l’examen de textes financiers par le Sénat, de procéder aux rectifications, aux ajustements nécessaires. En effet, en période de crise, il faut garder de la souplesse et ne pas se cramponner à des données qui peuvent vieillir assez vite. Une crise nécessite en effet adaptations et adaptabilité.

Nous avons donc voulu montrer que le Gouvernement français s’adaptait à la situation dans les textes financiers qu’il soumet au Parlement, sans rien céder sur l’essentiel, comme vous l’avez fait remarquer, notamment sur la maîtrise de la dépense publique, au cœur de notre action.

Vous avez également évoqué les points de fuite, en quelque sorte, de cette politique de réduction et de maîtrise de la dépense publique. Vous avez parlé des opérateurs et des niches fiscales et sociales, indiquant que deux dérives étaient possibles. Nous vous apportons des réponses sur ces deux points, même si elles sont certes incomplètes. Nombre de progrès doivent encore être réalisés dans ce domaine.

Mais s’agissant du contrôle des opérateurs et de la politique de niches fiscales et sociales, le Gouvernement propose dans ce projet de loi de programmation pluriannuelle un certain nombre d’améliorations, notamment des règles de gouvernance, des objectifs de dépenses fiscales et sociales.

Nous partageons donc la même analyse et les mêmes valeurs à l’égard des textes financiers.

Monsieur le rapporteur pour avis, vous avez évoqué trois chantiers de clarification auxquels l’ensemble de la commission des affaires sociales est attentive. Sur ces trois chantiers, des progrès doivent être notés cette année, contrairement à l’année dernière. Il est vrai qu’il reste encore beaucoup de marges de progression. Relevons qu’il est d'ailleurs plus facile de progresser lorsque l’on dispose de plus de ressources. Cependant, même en cette période difficile, nous n’avons pas reculé devant l’obstacle – il est important de le noter –, et ce sous votre amicale pression, monsieur le rapporteur pour avis, puisque le Sénat tout entier plaide dans ce sens depuis plusieurs années.

Pour ce qui concerne la dette sociale, nous aurions pu la « récupérer », en quelque sorte, encore plus facilement si les recettes avaient été au rendez-vous. Nous nous y employons néanmoins clairement, nettement, proprement. Nous affectons une ressource nouvelle à la CADES. Nous n’essayons pas de fuir nos responsabilités ou de rallonger la durée de vie de ladite caisse. Nous essayons de ne pas peser sur les prélèvements obligatoires, au moment où nos concitoyens ont besoin d’un certain pouvoir d’achat pour réagir individuellement à la crise que nous traversons. Chaque acteur détient un peu les clés de la résolution de cette crise.

Le Gouvernement supprime sans ambiguïté le FFIPSA. Que de débats sur le BAPSA, le FFIPSA ont occupé les assemblées pendant de nombreuses années ! Le dispositif devra cependant être complété. S’agissant de la branche maladie, la situation est claire et nette. Pour la branche vieillesse, le transfert à la MSA, qui pourra procéder à un refinancement, devra être complété dès le retour à meilleure fortune.

Quant à la dette de l’État à l’égard de la sécurité sociale, elle se reconstitue, notamment en 2007. Je ne peux pas préjuger ce qu’il en sera à la fin de l’année 2008. Cette dette n’avait pas été totalement épongée à la fin de l’année 2006. Celle du régime général l’avait été, contrairement aux dettes anciennes des autres régimes.

Comme nous l’avions indiqué, nous injecterons, lors de l’examen du projet de loi de finances rectificative, environ un milliard d'euros pour réduire davantage, bien que partiellement, cette dette sociale. Nous devrons trouver des solutions. L’endettement sera cependant très nettement inférieur à celui qui prévalait lorsque nous sommes arrivés aux affaires.

Pour 2009, vous avez noté que nous avons pris en compte, dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale et surtout dans le projet de loi de finances, les prévisions des régimes, peut-être plus proches de la réalité et des consommations, et non uniquement les prévisions fournies par la direction du budget. J’espère qu’il est ainsi concrètement répondu au problème de la reconstitution.

La maîtrise de la dépense occupe une place primordiale au sein de l’action du Gouvernement. J’en veux pour preuve le projet de loi que nous examinons, comme le projet de loi portant réforme de l’hôpital et relatif aux patients, à la santé et aux territoires que défendra Mme Bachelot. De nombreuses mesures concernant l’efficience de l’hôpital sont prévues. C’est une grande partie des problématiques de dépenses. Les réponses du Gouvernement seront très efficaces.

Le débat relatif à la compensation ou à la non-compensation devrait avoir lieu ultérieurement, malheureusement

La prime transport a été citée. Dans ce domaine, il est assez juste de ne pas opérer de compensation, et ce pour deux raisons.

Tout d’abord, cette prime correspond à l’extension à l’ensemble du pays du système actuel relatif aux transports collectifs dont bénéficient les Franciliens. Or aucune compensation n’a été mise en œuvre en Île-de-France.

Par ailleurs, il ne devrait pas y avoir de problème de cotisations sociales dans la mesure où la prime ne devrait pas se substituer à du salaire. C’est en tout cas ainsi que les choses se passent en Île-de-France. En revanche, cette prime figurera parmi les charges des entreprises, représentant un coût en termes d’impôt sur les sociétés plus qu’en termes de cotisations sociales.

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Sauf si le transport est gratuit !

Monsieur de Montgolfier, l’État a effectivement pris la décision de ne pas peser sur les dépenses locales comme il a pu le faire par le passé. Tous les exécutifs de collectivité ont dénoncé à un moment donné les transferts de charges. Je compte beaucoup sur la mise en place de la commission consultative d’évaluation des normes, présidée par M. Lambert. Elle doit maintenant fonctionner. Le Gouvernement doit lui soumettre très en amont les textes qui pourraient poser des problèmes en la matière. C’est essentiel.

S’agissant du point de la fonction publique, le Gouvernement a donné beaucoup de visibilité, alors qu’il n’y en avait pas du tout. Auparavant, très souvent, le ministre de la fonction publique, en accord avec son collègue chargé du budget, prenait une décision qui était ensuite imposée aux collectivités locales ou à l’hôpital. Aujourd'hui, tel n’est plus le cas. Ont été intégrés à toutes les négociations que nous avons tenues les représentants à la fois de la fonction publique territoriale, des employeurs et de la fonction publique hospitalière.

Vous avez évoqué, monsieur le sénateur, le FCTVA. Nous aborderons cette question ultérieurement, au cours de ce débat. Certes, la position du Gouvernement sur ce point peut être contestée, comme c’est bien normal en démocratie. Cependant, notre approche est marquée par une réelle cohérence. À long terme, nous construisons, je l’espère, une relation beaucoup plus saine, claire et lumineuse avec l’ensemble des collectivités locales.

De plus, je vous rappelle que nous avons décidé de ne pas totalement « écraser » les dotations aux collectivités locales par la révision du taux d’inflation effectuée, ce matin, par Mme Lagarde. Les collectivités locales bénéficieront toujours d’une hausse de 0, 5 %, soit 250 millions d'euros, ce qui n’est pas négligeable. Il ne s’agit pas d’une épaisseur de trait !

Monsieur de Montesquiou, je vous remercie d’avoir évoqué abondamment la maîtrise de la dépense, qui relève de mon domaine. Vous souhaitez une reconduction des crédits en euros courants, à l’exception des retraites. Nous en sommes peu éloignés. Certes, il faut ajouter la charge de la dette. À moyen terme, on peut changer les choses, mais tel n’est pas le cas à court terme. Cependant, nous sommes proches de votre état d’esprit.

Pour ce qui concerne les allégements de charges, les 33 milliards d'euros sont composés, pour l’essentiel, des allégements de charges liés à la politique de compensation des 35 heures. Souvent, les observateurs, constatant la présence de telles sommes, estiment que des économies peuvent être réalisées dans ce domaine. Certes, mieux vaut chercher les économies là où les sommes sont importantes plutôt que faibles. Mais, en même temps, comme l’a dit Christine Lagarde, les allégements de charges permettent une réduction du coût du travail.

On peut fort bien revenir sur cette politique – tout peut être envisagé, aucun sujet n’étant tabou –, mais la diminution du coût du travail favorise l’emploi.

Dans un système économique aussi compétitif que le nôtre, il faut bien mesurer les choses. Accroître les recettes de la sécurité sociale par le biais du panier de recettes – tout cela est assez compliqué – pèse sur le budget de l’État, car cela réduit les recettes de ce dernier.

Compte tenu de l’accroissement du chômage qui en résulterait dans l’ensemble des industries couvrant notre pays, puisque c’est de ces dernières qu’il s’agit, la question peut tout de même être posée – et je tiens à ce qu’elle le soit.

Je vous remercie tout d’abord, madame Bricq, d’avoir indiqué, de manière fort objective – je tiens à le saluer –, que Christine Lagarde et moi-même avons préféré réajuster nos prévisions devant le Sénat plutôt que devant la presse. Cela me paraissait important pour la représentation nationale.

S’agissant de la règle selon laquelle les dépenses ne doivent pas augmenter en volume, nous ne découvrons pas la future augmentation des retraites ni l’aggravation du poids de la dette. Nous en parlons depuis longtemps, et nous en prenons acte. Nous tenons évidemment compte de tout cela dans l’ensemble de nos prévisions. Nous disons simplement que cela pèse.

Si, en 2008, quatre milliards d’euros de plus que prévu doivent être consacrés au paiement des intérêts de la dette parce que l’inflation est plus forte que ce qui était envisagé, comment considérer que nous en serions véritablement responsables ? Il me semble que personne n’avait prévu l’an dernier que le taux d’inflation atteindrait le niveau que nous avons connu cette année. Cependant, il faut bien s’ajuster. Il est vrai qu’il est difficile de faire face à un surcoût de quatre milliards d’euros, particulièrement lorsque les recettes fiscales ne sont pas au rendez-vous. Au cours des années passées, nous enregistrions au contraire des recettes fiscales supplémentaires et nous constations que la charge de la dette était finalement inférieure aux prévisions. Cela change considérablement le paysage et les perspectives. Ce n’est assurément pas du tout la même chose. Je tiens à le rappeler.

Notre stratégie est vraiment claire et tout à fait solide. Il s’agit à la fois de rechercher une certaine efficacité de toutes les dépenses et de se donner des priorités claires pour les dépenses d’avenir, y compris pour l’investissement. Nous ne nous exonérons pas, et nous préservons dans toute la mesure possible les priorités définies par le Président de la République au cours de sa campagne électorale et conservées inchangées depuis lors.

Nous les finançons malgré la crise. Nous pensons même que plus nous finançons ces priorités d’avenir plus nous donnons de chances au pays.

Je voulais aussi remercier M. Christian Gaudin, qui a beaucoup parlé de la nécessité de la maîtrise des dépenses. Je me suis également abondamment exprimé à ce propos. Nous partageons évidemment les mêmes vues sur la question.

En ce qui concerne les propos tenus par M. Foucaud, je préciserai que « moins de dépenses publiques » ne signifie pas « moins de service public ». Sans doute nous opposons-nous sur ce point. Même si je respecte votre point de vue, monsieur le sénateur, je considère que vous avez absolument tort. Nous pouvons organiser un service public de très grande qualité, voire de meilleure qualité, en nous posant la question d’une rationalisation des moyens et celle de l’évolution du service public.

Effectivement !

Les services publics sont vivants, totalement vivants, comme est vivante la demande de service public. La demande des usagers n’est pas la même qu’il y a cinq ou dix ans. De même sera-t-elle différente dans dix ans de ce qu’elle est aujourd’hui.

Le service public doit donc être extraordinairement mobile, et non engoncé dans ses certitudes. Simplement, en France, les mots « service public » signifient quelque chose, et nous sommes bien déterminés à ce qu’ils conservent un sens.

La question des moyens n’en est pas moins posée. Il n’y a pas que l’usager du service public, il y a aussi le contribuable – ce sont d’ailleurs souvent une seule et même personne. Le contribuable n’a pas envie qu’on lui prenne de l’argent lorsque, comme c’est parfois le cas, les services publics pourraient être financés à moindre coût et avec plus d’efficacité. Il est donc normal de se poser cette question. Il faut également se la poser avec les usagers et avec les salariés ou les agents du service public.

Quant aux exonérations de cotisations sociales, elles n’ont pas augmenté de 10 milliards d’euros cette année – je ne sais où vous avez trouvé ces chiffres. En 2008, leur montant s’élevait à 33 milliards d’euros. En 2009, il sera de 32, 6 milliards d’euros. Je pense que vous y ajoutez en fait 9 milliards d’euros, montant des abattements d’assiettes, sur la participation ou l’intéressement. Nous avons voulu rendre publics ces chiffres, mais les sommes en question existaient déjà. Il n’y a nul changement par rapport à l’an dernier, si ce n’est que nous donnons désormais les chiffres. Cela donne effectivement un montant de 42 milliards d’euros, mais il faut bien considérer que c’est la somme de 33 milliards d’euros d’exonérations et des 9 milliards d’euros d’abattements.

Par ailleurs, les 33 milliards d’euros d’exonérations sont compensés, monsieur Vasselle, à 92 %. Certes, il manque peut-être 8 %, mais cela s’explique, notamment par le fait que la plupart de ces exonérations datent d’avant la règle selon laquelle les exonérations doivent être compensées. Il n’y a donc pas 10 milliards d’euros qui se promènent. Les 42 milliards d’euros ne sont que la somme des 33 milliards d’euros et de ces 9 milliards d’euros.

Mesdames, messieurs les sénateurs, j’ai essayé de vous répondre le plus rapidement possible mais également de la manière la plus exhaustive.

Nous allons maintenant procéder à un échange de questions-réponses.

Je rappelle que chaque intervention ne devra pas excéder deux minutes trente.

La parole est à M. Dominique de Legge.

Madame la présidente, madame et monsieur les ministres, mes chers collègues, chacun l’a bien compris : dans le contexte économique actuel, il est difficile de faire des prévisions budgétaires. Cependant, il est sans doute plus que jamais nécessaire de se fixer des principes, des objectifs et un calendrier pour assainir nos finances publiques. Tel est l’objet du projet de loi que vous nous présentez.

Cet objectif de maîtrise de la dépense publique concerne bien sûr l’État mais aussi nos collectivités territoriales. Ces dernières sont doublement affectées par la crise actuelle en raison des incertitudes qui pèsent non seulement sur leurs propres recettes mais également sur les dotations d’État, qui constituent leurs principales ressources.

Faut-il le rappeler ici ? Sur les 210 milliards d’euros que représente le budget des collectivités locales, une soixantaine provient des dotations d’État et seulement dix de la taxe d’habitation, et les contribuables locaux acquittent 49 des 62 milliards d’euros de fiscalité locale directe.

C’est ainsi que l’État est devenu au fil des années le premier contribuable local. État et collectivités locales ont donc partie liée. C’est la raison pour laquelle je salue l’effort accompli pour maintenir en 2009 les dotations aux collectivités locales au-delà de l’inflation révisée, dans un contexte budgétaire contraint.

J’ai également cru comprendre dans vos propos, monsieur le ministre, que vous entendiez privilégier l’investissement sur le fonctionnement, d’où votre ouverture sur le FCTVA.

Cela étant dit, s’agissant d’un projet de loi de programmation des finances publiques, les collectivités locales ont aussi besoin de visibilité au-delà de 2009 et singulièrement en matière d’investissement. Aussi ma question est-elle la suivante : au-delà de 2009 et dans le cadre d’une enveloppe normée, entendez-vous maintenir le FCTVA et les principes qui président au remboursement de la TVA acquittée par les collectivités territoriales au titre de leurs investissements ?

Je pense en effet que, dans la situation actuelle, le meilleur moyen d’accompagner les PME est de remplir leur carnet de commandes. Or les collectivités territoriales assurent 73 % de la commande publique.

Par ailleurs, le statut du FCTVA ne peut être assimilé totalement à un concours de l’État puisqu’il s’agit d’un remboursement et qu’il paraîtrait pour le moins inopportun que les collectivités locales qui investissent soient taxées.

Je vous remercie des précisions que vous voudrez bien nous apporter sur ce sujet sensible.

La parole est à M. le ministre.

Monsieur de Legge, le sujet du FCTVA est fréquemment discuté. Il ne doit pas y avoir de tabou entre nous. Le Gouvernement est clair sur le sujet : nous considérons qu’il ne s’agit pas d’une dotation mais d’un remboursement – nous l’avons dit –, et ce sera le cas l’an prochain, ainsi qu’en 2010 et en 2011.

Nous devons discuter de la forme que cela peut prendre, mais nous consolidons cette approche pour les prochaines années. C’est votre approche, mais c’est aussi la nôtre.

Nous consolidons cette approche à tel point que nous prenons en compte pour 2009 les remboursements qui doivent être faits au titre du FCTVA à hauteur du chiffre exact, soit une progression de 660 millions d’euros. Le FCTVA progresse donc très fortement, en raison des investissements réalisés par les collectivités il y a deux ans : avant les élections municipales, elles terminaient alors leurs programmes d’investissement – je le sais, je suis moi-même maire. Ce calendrier était connu.

Nous allons bien intégrer ce remboursement et nous n’avons pas vocation à changer le FCTVA. Nous devons en revanche réfléchir à la question des collectivités territoriales. La réflexion entreprise dans le cadre de la commission Balladur portera à un moment donné sur les ressources des collectivités locales.

Lorsque la question d’une possible nouvelle architecture ou structure des collectivités territoriales sera abordée, un grand débat s’engagera, qui ne manquera pas d’être passionnant – c’est normal. Attachés aux collectivités locales, nous n’en sommes pas moins conscients de la nécessité d’une évolution. J’imagine que ce débat abordera aussi la nature du financement des collectivités. Nous examinerons tout cela très ouvertement et en toute transparence.

Je souligne en tout cas le fait que le FCTVA présente aujourd’hui le caractère d’un remboursement.

Nous avons été aussi clairs que possible, et ce dès le mois de juin ou juillet, lorsque le Premier ministre a réuni ce qu’on appelle la conférence nationale des exécutifs, rassemblant notamment les présidents d’associations de régions, de départements et de communes – Christine Lagarde était présente, comme Michèle Alliot-Marie. Nous avons bien précisé les choses, en indiquant que les concours de l’État progresseraient à hauteur de l’inflation – un peu plus que l’inflation depuis ce matin. Cependant, nous intégrons à cette enveloppe l’augmentation du FCTVA, car nous considérons qu’il s’agit bien d’une enveloppe qui est tournée vers les collectivités. Les autres dotations souffrent évidemment quelque peu du fait que la progression du FCTVA et celle de la DGF compensent l’inflation, mais cela veut dire que les ajustements auxquels nous procédons portent sur les remboursements résultant de dépenses de fonctionnement plutôt que sur les remboursements résultant de dépenses d’investissement.

Vous avez beaucoup insisté sur ce point : les collectivités sont les principaux acteurs de l’investissement en France. Telle est bien la réalité des choses, même si l’État investit lui-même largement – souvent, ce n’est pas assez.

Je vous rassure donc.

Je crois aussi être clair sur le fait que le FCTVA est intégré non pas dans l’enveloppe normée – l’expression ne signifie plus rien, puisque ladite enveloppe normée n’est plus normée et que ce n’est même plus une enveloppe –, mais à l’ensemble des concours de l’État.

La parole est à M. François Marc.

Je souhaitais interroger M. le ministre à propos de la programmation pluriannuelle des finances publiques car les élus peinent à comprendre un certain nombre de choses en la matière.

S’agissant des dépenses des collectivités, le Gouvernement prévoit une division par trois de leur taux d’évolution sur la période 2009-2012. Il passerait ainsi de 4, 25 % à 1, 25 %. Dans le même temps, le taux de progression des dépenses de l’ensemble des administrations publiques serait divisé par deux. Cela signifie que l’effort de réduction des dépenses reposerait pour les deux tiers sur les collectivités territoriales et la sécurité sociale.

Au regard de la situation actuelle des collectivités, comment le Gouvernement peut-il encore croire en de telles prévisions ? Comment peut-il encore croire que les collectivités pourraient parvenir à l’équilibre en 2012 ? Permettez-moi de reprendre ici les propos tenus ce matin par le rapporteur général : il s’agit là d’hypothèses totalement irréalistes à bien des égards. Ces dernières années, les collectivités territoriales ont en effet vu leurs charges exploser, notamment à la suite des transferts de compétences et du désengagement de l’État.

Puisqu’il ne peut agir directement sur les dépenses des collectivités, l’État semble avoir fait le choix de les étrangler financièrement, en diminuant très fortement les recettes. Le manque à gagner s’élève pour l’exercice 2009 à plus de 400 millions d’euros.

Le Gouvernement nous répondra ce qu’il a déjà dit ce matin : il est plus généreux avec les collectivités territoriales qu’avec l’État lui-même, puisqu’il prévoit pour l’année prochaine une augmentation de 2 % des dotations, soit 0, 5 point de plus que l’inflation révisée pour 2009. Cela entraînerait, selon les chiffres qui nous ont été communiqués ce matin, un gain de 275 millions d’euros.

Arrêtons la langue de bois, monsieur le ministre ! Tout le monde sait que, si l’on se réfère au périmètre de l’année 2008, l’évolution, en 2009, des dotations de l’État aux collectivités ne sera pas de 2 %, contrairement à ce que vous prétendez, mais seulement de 0, 7 %. La contrainte de l’enveloppe normée fera perdre près de 400 millions d’euros aux collectivités territoriales en 2009. Il faut le rappeler à chaque instant.

Évidemment, lorsqu’on fait la différence, les collectivités restent largement perdantes.

Par ailleurs, la dotation globale de fonctionnement voit son taux de progression amoindri. Les dotations de décentralisation et d’investissement connaîtront pour leur part une évolution nulle, à l’exception, certes, du FCTVA, que vous sauvez pour l’année prochaine.

Rappelons enfin que les collectivités territoriales n’ont pas été épargnées par les effets de la crise financière et qu’elles sont en première ligne pour assumer et traiter les conséquences dramatiques de la crise économique.

L’investissement local représente aujourd'hui plus de 70 % de l’investissement public civil. Il aurait pu constituer un amortisseur de la crise en soutenant l’activité locale si un véritable plan de relance de l’économie et d’aide aux collectivités territoriales avait été prévu. Or rien de tel n’est annoncé à ce jour…

À l’avenir, donc, les collectivités territoriales ne seront plus en mesure de remplir pleinement leurs missions.

Si le Gouvernement souhaite l’asphyxie des collectivités, sachez, monsieur le ministre, que les mesures de programmation prévues dans le projet de loi de finances pour 2009 correspondent tout à fait à cet objectif !

Ma question est simple : quelle ambition le Gouvernement entend-il manifester en faveur de la nécessaire relance de l’investissement public, particulièrement celui qui est réalisé par les collectivités locales, qui pourrait, dans le contexte de crise que nous connaissons, contribuer à la reprise économique de nos territoires ? Il s’agirait là, je le répète, d’un véritable ballon d’oxygène à l’heure où nous nous inquiétons tous de la baisse d’activité de nombreuses entreprises !

La parole est à M. le ministre.

Monsieur Marc, nous sommes tous attachés aux collectivités territoriales ; c’est le cas du Sénat, indéniablement, mais aussi du Gouvernement.

Toutefois, il ne faut pas non plus en faire les martyres des finances publiques ! À vous entendre, on a l’impression qu’elles sont prises pour cible ou sacrifiées sur l’autel de je ne sais quelle régulation des finances publiques. Mais tel n’est pas du tout le cas !

Chacun doit tout simplement prendre sa part aux efforts qui visent au retour à l’équilibre des finances publiques. Certes, comme Christine Lagarde et moi-même l’avons souligné ce matin, cet objectif ne sera pas atteint en 2012 si la croissance d’ici là est telle que nous la prévoyons, mais nous n’en serons pas très éloignés.

Or cet équilibre financier concerne un certain nombre de structures publiques : l’État, tout d'abord, qui doit parcourir la plus grande partie du chemin, puisqu’il est, depuis toujours, à l’origine de 80 % du déficit public ; les organismes de sécurité sociale, ensuite, qui concourent relativement peu aux déficits publics, mais dont la contribution augmente à un rythme effréné, évolution à laquelle il faut donc mettre un terme ; les collectivités territoriales, enfin, qui ont des besoins de financement peu importants mais qui se développent beaucoup.

Notre volonté n’est donc nullement de stigmatiser les collectivités territoriales – je serais le dernier à le faire –, mais de les responsabiliser, dès lors que leurs déficits sont comptabilisés dans les finances publiques nationales et qu’il nous faut bien dissiper toutes les zones d’ombre de nos perspectives financières !

Nous nous bornons à considérer que les collectivités territoriales, qui connaissaient il y a peu de temps encore une situation d’équilibre financier, peuvent y revenir, car elles n’en sont pas très éloignées.

Dès lors qu’elles enregistrent un déficit de 0, 3 ou 0, 4 point de PIB, elles peuvent facilement retrouver l’équilibre budgétaire si elles accomplissent quelques efforts, si elles sont plus responsables et si nous ne chargeons pas la barque des dépenses de transfert. Aux autres organismes publics, c'est-à-dire l’État au premier chef et la sécurité sociale ensuite, de chercher les voies et moyens pour en faire de même de leur côté.

Cela dit, il est nécessaire d’aider les collectivités à faire des économies, car ce n’est pas si simple.

Tout d'abord, nous ne devons pas leur transférer de charges indues. La question des normes, que j’évoquais tout à l'heure, me semble cruciale. Vous êtes d'ailleurs nombreux, mesdames, messieurs les sénateurs, quelle que soit votre sensibilité politique, à dénoncer régulièrement ce problème. Il est vrai que nous en avons assez – permettez-moi de reprendre quelques instants ma casquette de maire !

Nous devons contrôler ce processus, dans un esprit collectif. De là l’idée d’un filtrage des normes imposées aux collectivités locales.

Enfin, nous devons aider les collectivités à maîtriser leurs dépenses. Nous pouvons beaucoup progresser en la matière, me semble-t-il, si nous nous parlons, si nous réfléchissons à la façon de mieux organiser les services publics, si nous mettons en œuvre des échanges de bonnes pratiques, le tout, bien sûr, sans attenter à l’identité des collectivités ni à leur autonomie de décision.

Ainsi, il serait utile de diffuser un certain nombre d’informations, par exemple sur le coût d’une crèche, d’une école maternelle, d’une police municipale ou d’un transport public. L’État devrait, à mon sens, s’impliquer fortement dans ces processus. En effet, les bonnes pratiques gagneraient à être échangées aussi bien entre les collectivités qu’entre ces dernières et l’État.

En outre, nous devons aller plus loin en ce qui concerne les investissements, même si ces derniers constituent aussi des dépenses publiques, qu’il faut donc surveiller.

Dans le budget de l’État, certaines dépenses ne sont pas comptabilisées comme des investissements alors même qu’elles sont extraordinairement porteuses d’avenir.

C’est le cas des dépenses consacrées à l’enseignement supérieur, auxquelles nul ne peut être hostile. On peut discuter sur le volume des crédits et sur la façon dont ils sont affectés, mais les sommes affectées à l’enseignement supérieur ressemblent beaucoup à des investissements, et même au premier d’entre eux, celui-ci qui porte sur le capital humain, souvent bien plus important que l’investissement matériel !

Je suis donc intimement persuadé que les collectivités doivent continuer à investir, mais qu’il leur faut, en même temps, mesurer la nature de leurs investissements, parce que ces derniers relèvent tout de même de la dépense publique.

Le Président de la République a proposé de modifier le régime de la taxe professionnelle afin d’en exonérer les nouveaux investissements, ce qui permettra peut-être aux entreprises qui le souhaitent de se développer plus facilement à l'échelle locale.

Je crois qu’une bonne relation entre le maire et les entreprises locales pourrait faciliter ces investissements, qui, certes, ne sont pas réalisés par les collectivités elles-mêmes mais qui profitent directement à ces dernières.

Enfin, en ce qui concerne le FCTVA, la mesure que nous avons prise peut certes être contestée, mais elle est très claire : nous affichons nos intentions pour les trois ans qui viennent et nous respecterons nos engagements.

Nous avons donc noué, me semble-t-il, un dialogue responsable et fructueux avec les collectivités locales.

Mes chers collègues, je rappelle que chaque orateur doit respecter un temps de parole de deux minutes trente.

La parole est à M. Yves Détraigne.

Madame la présidente, rassurez-vous : je respecterai ce temps de parole, car la question que je voulais formuler est presque identique à celle qu’a posée notre collègue Dominique de Legge !

J’ai d'ailleurs apprécié que M. le ministre réponde en partie à cette question en prenant sa casquette de maire.

Toutefois, un point n’a pas été abordé, celui de la hausse des charges subies par les collectivités locales en raison des décisions adoptées par l’État. Il s'agit de cette fâcheuse manie de toujours modifier au coup par coup la fiscalité des collectivités locales. Je pense, en particulier, à la déclaration faite voilà quelques semaines par le Président de la République, qui a annoncé que les nouveaux investissements seraient exonérés de la taxe professionnelle.

On peut penser ce qu’on veut de cette mesure, mais une telle décision fait tout de même un peu désordre au moment où s’engage une réflexion sur l’architecture et le fonctionnement des collectivités locales…

Il serait souhaitable que l’on décrète, en quelque sorte, une pause en matière de charges nouvelles et de limitations de recettes imposées aux collectivités territoriales.

Tout à fait !

Il faut remettre à plat l’architecture de nos collectivités, en envisageant de façon globale leur fonctionnement et leurs moyens, ce qui implique de cesser d’y toucher au coup par coup.

Voilà, monsieur le ministre, la réflexion que je souhaitais formuler à la suite des questions et des réponses que j’ai entendues précédemment.

La parole est à M. le ministre.

M. Éric Woerth, ministre. Monsieur Détraigne, j’apporterai une non-réponse à votre non-question, ce qui facilitera notre débat !

Je suis d'accord avec vous pour considérer qu’il ne faut pas changer sans cesse la législation. Christine Lagarde et moi-même avons d'ailleurs souhaité que le droit fiscal soit assez peu modifié cette année. De toute façon, le moment n’est pas le mieux choisi pour remanier les textes. La créativité consiste parfois à éviter d’être trop créatif

Toutefois, certaines normes doivent être modifiées parce que leurs effets sur l’économie sont très puissants. C’est le cas, par exemple, de la taxe professionnelle.

Il est vrai que nous appelons à une réforme plus vaste de cette imposition. Toutefois, il s'agit là d’une question complexe, qui affecte non pas seulement les charges des entreprises, mais aussi les ressources des collectivités territoriales. Elle trouvera naturellement sa place dans le cadre de la réforme de l’architecture de nos collectivités territoriales, qui aura lieu en son temps, après les discussions et les concertations nécessaires.

La parole est à M. Bernard Vera.

Madame la présidente, madame la ministre, monsieur le ministre, mes chers collègues, les engagements européens de la France constituent la clef de voûte du projet de loi de programmation des finances publiques.

La question européenne est sous-jacente au débat sur nos finances publiques, car les récentes évolutions qui ont affecté ces dernières portaient la marque du respect de nos engagements européens.

On peut d'ailleurs s’interroger sur la pertinence de ces engagements, sur les critères qu’ils retiennent – niveau des taux d’intérêt de long terme, quotité des déficits publics, notamment – au moment où la crise économique et la récession frappent lourdement notre pays et où les règles qui avaient cours sont bousculées par la pratique.

Je ferai deux remarques, qui déboucheront sur autant de questions.

Premièrement, les choix budgétaires que nous avons opérés depuis plus de quinze ans dans le cadre des critères de convergence, puis de l’union économique et monétaire n’ont pas évité la croissance des déficits. Par conséquent, faut-il poursuivre dans la voie d’une simple réduction des déficits s’appuyant d'abord et avant tout sur le déclin des dépenses publiques pour respecter les règles européennes ?

Deuxièmement, dans le contexte de grave crise financière et économique que nous traversons, la récession est patente. La Commission européenne elle-même semble lâcher du lest sur le respect des critères de convergence et admettre que le caractère exceptionnel de la situation nécessite plus de souplesse. Dès lors, n’est-il pas temps, plutôt que de persévérer dans la voie de politiques monétaristes et libérales qui ont fait la démonstration de leur inadaptation, de mettre en question le rôle de la Banque centrale européenne, la BCE ?

Ne pensez-vous pas, madame la ministre, que la BCE, dans le cadre de la convergence des politiques des États membres de l’Union européenne, n’assume plus désormais sa fonction essentielle de financement du crédit aux entreprises, fondée sur l’efficacité sociale et économique et permettant la relance de l’activité ?

Ne croyez-vous pas que c’est dans l’emploi et dans la croissance, favorisés par la réforme du crédit, que nous trouverons les outils permettant d’améliorer les comptes publics, beaucoup plus sûrement que dans une politique d’austérité comme celle qui est aujourd'hui mise en place ?

La parole est à Mme la ministre.

Monsieur Véra, j’apporterai trois éclaircissements en réponse à votre question.

Premièrement, en ce qui concerne les engagements européens que nous avons pris – le respect des critères de Maastricht notamment –, qui imposent le maintien du déficit dans certaines bornes et une prévision financière sur des périodes longues, d'ailleurs plus étendues que la présente loi de programmation triennale, je rappellerai que le pacte de stabilité et de croissance, qui est commun à l’ensemble des pays de la zone euro, comporte un certain nombre de mécanismes permettant aux États de s’adapter aux circonstances exceptionnelles.

Ce pacte définit d'ailleurs lui-même ces « circonstances exceptionnelles » et prévoit un certain nombre de réponses à cette situation.

Une première forme de réponse, à laquelle notre politique budgétaire se conforme parfaitement, consiste à laisser jouer les stabilisateurs automatiques : dans l’hypothèse où ils enregistrent de moindres recettes fiscales, les États ne sont pas tenus d’augmenter les impôts pour compenser le manque à gagner. Tous nos partenaires européens ont décidé de recourir à ces stabilisateurs lors de la réunion des ministres de l’économie et des finances du mois de septembre dernier.

En outre, compte tenu des circonstances exceptionnelles que nous connaissons actuellement, les États qui disposent de certaines marges de manœuvre – ceux qui, grâce à des politiques budgétaires rigoureuses, ont ramené leur déficit public en deçà du seuil des 3 % du PIB ou présentent même une situation d’excédent budgétaire – se trouvent autorisés, et même encouragés, tant par les autres pays européens que par la Commission et par le Fonds monétaire international, qui a révisé sa position à ce sujet, à engager des dépenses pour soutenir l’investissement, notamment public, en adoptant des mesures qui, est-il précisé, doivent être « ciblées, appropriées et si possible temporaires ».

Deuxièmement, monsieur Vera, vous avez évoqué le rôle de la Banque centrale européenne.

Je voudrais simplement souligner que cette institution, durant la période de crise financière exceptionnelle que nous avons traversée, a joué son rôle de manière extrêmement responsable et efficace.

La Banque centrale européenne a ouvert à intervalles réguliers des fenêtres de liquidités au début de la crise, puis de manière quasi permanente sans que les montants soient limités, pour faciliter la liquidité de court terme au bénéfice des banques et éviter ainsi une asphyxie totale du système, en attendant que les États, notamment les États européens, puissent réamorcer les mécanismes de refinancement sur le moyen terme et le long terme.

De ce point de vue, la Banque centrale européenne a fait son travail de gestion de la liquidité.

Par ailleurs, elle joue évidemment un rôle en matière de politique monétaire. Si nous pouvons regretter, les uns et les autres, la rigueur de gestion monétaire qui fut la sienne au cours des douze derniers mois, j’observe que, depuis maintenant deux mois, elle s’est déclarée pour une baisse du taux de référence.

Ce taux a baissé aujourd’hui pour la seconde fois, puisque, suivant l’avis du Conseil des gouverneurs, elle a diminué de cinquante points de base le taux directeur.

La politique de contrôle de l’inflation ayant porté ses fruits, la Banque centrale européenne continuera – nous pouvons l’espérer – à soutenir le mouvement de croissance que nous appelons tous de nos vœux.

Troisièmement, un autre organisme, la Banque européenne d’investissement, est chargé de soutenir les grands et les petits investissements : profitant de la présidence française de l’Union européenne, le Gouvernement l’a prié de financer l’investissement des petites et moyennes entreprises.

Je lui ai ainsi demandé, avant-hier, de prévoir un certain nombre de lignes de financements, notamment dans le secteur automobile, pour soutenir la recherche et le développement dans le domaine des transports. En effet, la filière automobile subit le contrecoup à la fois de la baisse de la demande et d’une transition technologique importante.

Il est évident que les politiques visant à soutenir la croissance par l’emploi doivent être encouragées grâce à une aide apportée à l’activité économique : les moteurs que sont la consommation, l’exportation et la création de nouvelles valeurs par le biais de la recherche et du développement favorisent en effet l’activité, puis l’emploi. Le Gouvernement œuvre dans cette voie.

La parole est à M. Jean-Pierre Fourcade.

Madame la présidente, madame la ministre, monsieur le ministre, mes chers collègues, depuis que la taxe professionnelle a remplacé la patente, en 1975, et en dépit de tous les ajustements qui ont été faits depuis, tout le monde a mesuré la difficulté d’une réforme de l’assiette de cet impôt, compte tenu des conséquences en termes non seulement de transferts de charges entre secteurs économiques, mais aussi de financements des collectivités locales.

La taxe professionnelle est en effet une ressource essentielle des collectivités locales et, depuis 1992, elle constitue le socle financier de l’intercommunalité.

La réforme adoptée en 2005, en particulier le dispositif de plafonnement de la cotisation de taxe professionnelle globale à 3, 5 % de la valeur ajoutée instauré à cette occasion, a montré ce qu’il était possible de faire pour répondre aux demandes des entreprises.

Le Président de la République a souhaité une nouvelle réforme de cette taxe, qui – nous le savons tous – est mal supportée par les entreprises, notamment depuis la suppression de la part salaires.

Il eût mieux valu ne pas la supprimer, c’est clair !

Ne reposant que sur les valeurs foncières et les investissements, cette taxe professionnelle est très attaquée en période de basse conjoncture, mais chacun a constaté qu’en période de haute conjoncture, elle n’avait de conséquences ni sur l’emploi ni sur l’investissement.

Le groupe UMP du Sénat a, pour sa part, insisté sur la nécessité de ne pas procéder à une nouvelle réforme de cette taxe sans qu’ait eu lieu, au préalable, une évaluation chiffrée de la réforme adoptée en 2005 lors de la discussion de la loi de finances pour 2006.

Il se réjouit que, dans le projet de loi de finances pour 2009, ne soit pas prévue de modification de l’assiette de la taxe professionnelle, et il en remercie le Gouvernement.

Le dialogue doit maintenant s’engager sur la base du rapport d’évaluation de la réforme adoptée en 2005, rapport tout à fait intéressant que je vous remercie, madame la ministre, de nous avoir transmis avant-hier.

Quels enseignements en tirez-vous ? Les 3 milliards d’euros d’économie réalisés par les entreprises sur leurs cotisations ont-ils favorisé les investissements productifs ?

Cela a été oublié tout de suite !

Le fait que l’État ait compensé à 95 % s’est traduit par une surcharge des compensations de l’État. Comment envisagez-vous de continuer à les assurer ?

Bref, madame le ministre, j’aimerais que vous me donniez un petit aperçu des conclusions que vous tirez de ce rapport d’évaluation, qui me paraît venir à un bon moment.

La parole est à Mme la ministre.

Votre question est pertinente, monsieur le sénateur. Je remercie la Haute Assemblée d’avoir souhaité disposer de ce rapport et d’avoir largement contribué à ce qu’il constitue une étape déterminante dans le processus de réflexion engagé sur la taxe professionnelle.

J’ai donc, le 4 novembre dernier, remis un rapport dans lequel sont tirés les enseignements de la réforme engagée maintenant depuis plusieurs années et qui a commencé à produire ses effets.

En 2007, cette réforme a procuré aux entreprises un allégement de 3 milliards d’euros. En 2008, c’est probablement d’un allègement de 3, 7 milliards d’euros qu’elles bénéficieront.

Le nombre des entreprises ayant profité du plafonnement de la taxe professionnelle a augmenté de 41 %, passant de 210 000 à près de 305 000. Par ailleurs, aucun secteur d’activité n’a vu sa charge de taxe professionnelle augmenter du fait de cette réforme, dont les principaux bénéficiaires sont les secteurs les plus contributifs en taxe professionnelle. De ce plafonnement n’est donc résultée aucune distorsion.

Cependant, il ressort également de ce rapport que l’État prend toujours à sa charge plus de 90 % des dégrèvements à raison du plafonnement en fonction de la valeur ajoutée tel qu’il a été mis en œuvre depuis la loi de finances pour 2006, soit près de 7, 9 milliards d’euros sur les 8, 5 milliards d’euros de coûts du plafonnement pour 2007.

La réforme adoptée en 2005 n’a pas empêché le poids de la taxe professionnelle de s’alourdir – elle a augmenté très sensiblement, de 18 %, entre 2003 et 2008 –, ce qui a évidemment suscité les récriminations d’un certain nombre d’entreprises ; vous y avez fait allusion.

Ce rapport paraît à point nommé, puisqu’il nous permet de tirer un certain nombre d’enseignements de la réforme initiée aux termes de la loi de finances pour 2006.

À la suite de l’annonce faite par le Président de la République, le Gouvernement met la dernière touche à une mesure législative qui permettra l’exonération permanente de taxe professionnelle sur tous les investissements réalisés par les entreprises du 23 octobre 2008 jusqu’au 31 décembre 2009.

J’estime que, outre ses conséquences en termes de fiscalité pure, cette mesure tombe à pic d’un point de vue économique, puisqu’elle porte sur un secteur qui doit être encouragé, l’investissement des entreprises.

On dit trop peu que l’investissement des entreprises a, au cours des trois dernières années, été le moteur de la croissance. Il ne faut surtout pas laisser ce moteur se gripper : nous avons redouté en effet que les incertitudes et les effets d’annonces quant au sort de la taxe professionnelle ne conduisent certaines entreprises à geler leurs programmes d’investissements. La mesure d’exonération qui a été annoncée et qui sera mise en œuvre par la voie législative permettra de dégeler ces programmes éventuels.

Cette exonération s’effectuera par voie de dégrèvement et s’appliquera sur la totalité des investissements, quel que soit le mode d’amortissement retenu.

Enfin, nous avions commencé à réfléchir à cette réforme dans le cadre de la révision générale des prélèvements obligatoires, mais nous en avons retardé la mise en œuvre pour tenir compte du calendrier souhaité – c’est-à-dire tirer les enseignements dans un rapport, puis mettre en œuvre une mesure d’urgence, enfin, mettre en place une réforme de long terme. Nous souhaitons, bien entendu, nourrir cette réflexion des conclusions de la commission Balladur sur les différents niveaux de collectivités locales et leurs rapports.

La parole est à M. Bernard Angels.

Madame la présidente, madame la ministre, monsieur le ministre, mes chers collègues, si le Gouvernement vient enfin de tirer les conséquences de la révision des hypothèses économiques quant aux perspectives trisannuelles des finances publiques, il n’en reste pas moins qu’il persiste à se focaliser sur la maîtrise des dépenses publiques.

Or il devra faire face à des besoins pressants de dépenses du fait de la crise économique, dépenses qu’il ne pourra pas financer essentiellement par des redéploiements.

Pourtant, il déclare ne pas vouloir creuser davantage le déficit public. Le seul moyen qu’il lui reste pour éviter une grave crise sociale serait de revoir la structure des recettes.

Or il reste accroché au bouclier fiscal. Je n’insisterai pas sur le caractère injuste de ce dernier. Vous connaissez notre position, madame, monsieur le ministre.

Au reste, ce bouclier fiscal ne devait-il pas être, sinon l’arme absolue, du moins l’instrument indispensable destiné à éviter les évasions de capitaux et faire revenir les émigrés fiscaux ?

Qu’en est-il de l’évaluation qui devait être faite de son efficacité ? Pouvez-vous nous donner le volume de capitaux dont, depuis son instauration, il a permis le retour ?

La parole est à Mme la ministre.

Le bouclier fiscal devait constituer – nous l’espérons toujours – une mesure de partenariat raisonnable entre le contribuable et l’État – 50 % est une juste contribution – et se révéler une mesure incitative grâce à laquelle les contribuables largement imposés resteraient sur le territoire français ou y reviendraient.

Je ne dispose pas de chiffres précis concernant ces derniers et il ne m’appartient pas d’ailleurs de vous les communiquer. La commission des finances est, elle, en mesure de mener un tel travail d’investigation et de vérification.

S’agissant du bouclier fiscal, nous devons éviter l’anathème et les idées reçues : l’immense majorité de ses bénéficiaires sont des contribuables qui disposent de peu de revenus mais qui, en ayant réussi à acheter leur domicile et en ayant économisé, se sont constitué un patrimoine et se trouvent, du fait d’un certain nombre de valorisations, notamment de l’immobilier, soumis à une imposition excédant largement 50 % de leurs revenus.

Ne vilipendons pas les bénéficiaires du bouclier fiscal au nom d’une quelconque idéologie et souvenons-nous toujours que, dans leur immense majorité, ce sont de petits propriétaires, de petits retraités, qui ainsi peuvent obtenir la restitution d’une partie de l’imposition qu’ils ont payée au-delà de 50 % de leurs revenus !

Certes, il est possible de s’appesantir, comme l’a fait la presse, sur le sort de tel ou tel contribuable à très hauts revenus, qui a obtenu une restitution d’impôt, mais il faut noter que, s’il y a une forte restitution d’impôt, c’est qu’il y a eu une grosse contribution !

Enfin, puisque, derrière le bouclier fiscal, c’est souvent l’ISF qui est visé, je rappelle que ce dernier a fortement contribué au financement de l’économie française : en effet, son fléchage vers les petites et moyennes entreprises a permis d’orienter vers elles plus d’un milliard d’euros.

La parole est à Mme Anne-Marie Payet.

Le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 vise à assainir les comptes publics dans leur ensemble, ce qui suppose, en particulier, d’assainir les comptes sociaux. C’est sur ces derniers que portera ma question.

Dans son premier rapport d’information du 10 mai 2006, la mission d’évaluation et de contrôle de la sécurité sociale du Sénat soulignait à quel point les contours de la dette sociale étaient mal définis.

Ce rapport révélait que la dette sociale réelle comprenait quatre composantes qu’il fallait prendre en compte : une dette « identifiée », assumée par la Caisse d’amortissement de la dette sociale, ou CADES, une dette « reniée », celle du Fonds de solidarité vieillesse, le FSV, et du Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles, le FFIPSA, une dette « cachée », celle de l’État vis-à-vis des organismes de sécurité sociale, et enfin une dette « virtuelle », correspondant au déficit tendanciel des régimes de base.

Un tel éclatement était naturellement peu propice à un apurement efficace de la dette sociale. Depuis, il faut bien constater qu’un énorme effort a été accompli pour rendre plus lisible la répartition de cette dette.

La dette « virtuelle » est contrecarrée par les mesures adoptées dans les derniers projets de loi de financement de la sécurité sociale. Grâce aux mesures prises, les déficits des régimes de base ont cessé de déraper. Le PLFSS pour 2009 élimine la dette dite « reniée » en transférant respectivement celle du FSV à la CADES et celle du FFIPSA à l’État. Enfin, le Gouvernement a apuré la dette « cachée » que l’État avait accumulée vis-à-vis de la sécurité sociale jusqu’en 2006.

Cependant, cette dernière dette est en train de se reconstituer pour les exercices 2007 et 2008. Elle est aujourd’hui évaluée à 3, 5 milliards pour le régime général et 1, 3 milliard pour les autres régimes.

Ma question est donc la suivante : la dette de l’État vis-à-vis des organismes de sécurité sociale est-elle prise en compte par la présente loi de programmation et, si oui, comment comptez-vous en venir à bout ?

La parole est à M. le ministre.

La dette de l’État envers la sécurité sociale est un sujet capital ; je vous remercie donc de poser cette question, madame le sénateur.

Nous essayons de traiter le problème avec le plus de sérieux possible. L’année dernière, nous avons remboursé à la sécurité sociale la dette qu’avait l’État envers elle au 31 décembre 2006 sur le régime général.

Nous avons, à ce titre, transféré 5, 1 milliards d’euros qui provenaient d’un reliquat de recettes tirées de privatisations. Plutôt que de les utiliser, nous avons préféré rembourser la sécurité sociale à due concurrence.

Nous n’avons toutefois pas encore remboursé les dettes antérieures n’appartenant pas au régime général. Sont notamment concernées la dette du régime de la SNCF, celle du régime social des indépendants, le RSI, ainsi que celles d’un certain nombre de régimes ayant appartenu à une époque au RSI.

Il restait à rembourser 1, 3 milliard d’euros sur ces régimes, une fois éteinte la dette existant envers le régime général au 31 décembre 2006.

À la fin de l’année 2007, nous avons commencé à reconstituer cette dette à hauteur de 1, 7 milliard d’euros pour le régime général. Il restait toujours par ailleurs la somme de 1, 3 milliard, qui n’avait quant à elle pas augmenté. Au total, fin 2007, la dette de l’État envers la sécurité sociale s’élevait donc à environ 3 milliards d’euros.

Je ne sais pas ce qu’il en sera pour l’année 2008 : celle-ci n’étant pas terminée, il est trop tôt pour avancer un chiffre. La dette aura sans doute augmenté, même si je doute que les chiffres soient aussi importants que ceux que j’ai entendus ici ou là.

Nous ferons donc le bilan à la fin de l’année. Mais j’ai d’ores et déjà pris l’engagement – je le redis à M. Alain Vasselle – de consacrer 1 milliard à la réduction de cette dette, et particulièrement à la dette ancienne, par souci de cohérence et pour parvenir enfin à l’éteindre. Évidemment, il en restera une partie, mais elle sera beaucoup moins importante qu’à notre arrivée aux responsabilités.

Ce que je voudrais par ailleurs essayer de faire, c’est enrayer le phénomène. En effet, s’il est bien de rembourser ses dettes, il est encore mieux de ne pas s’endetter !

Malheureusement, ce n’est pas si facile, et ce pour deux raisons. La première tient à ce que l’on fait souvent appel à des dispositifs sociaux qui sont remboursés en cours d’année dans une logique de guichet. La seconde – inutile de le cacher, la pratique existe depuis longtemps – tient à la sous-budgétisation.

D’ailleurs, en dehors de la sous-budgétisation, les ministères, sur certains dispositifs qui les intéressent plus particulièrement, ont tendance à « surconsommer » : non seulement ils épuisent la totalité des crédits affectés à cette fin, mais ils ont également recours à des mécanismes conduisant à accroître la dette de l’État envers la sécurité sociale. C’est un phénomène classique auquel il faut mettre fin. Sur instruction du Premier ministre, nos services ont bloqué ce type de procédure.

Par ailleurs, nous avons intégré dans le budget pour 2009 des volumes de crédits destinés à être transférés du budget de l’État vers la sécurité sociale et qui sont à la hauteur des prévisions de dépenses des différents régimes. Cela n’avait jamais été le cas auparavant !

Grâce à ces mesures, nous devrions pouvoir limiter, voire annuler, la sous-budgétisation. Tels sont, madame le sénateur, les éléments que je pouvais vous fournir en l’état actuel de mes connaissances.

La parole est à Mme Marie-France Beaufils.

Madame la présidente, madame, monsieur le ministre, mes chers collègues, plus que jamais, avec la crise économique que nous vivons, les collectivités territoriales ont un rôle essentiel à jouer pour répondre aux besoins de la population.

L’action des élus locaux et des collectivités permet en effet de répondre aux attentes de nos concitoyens dans des domaines aussi divers que l’éducation populaire, le développement culturel, les besoins en logement, l’action sociale ou encore l’accueil de la petite enfance.

Leur intervention sera encore plus attendue par les personnes victimes de l’augmentation du chômage. Comme vous le savez, les collectivités territoriales sont un maillon essentiel pour aider ceux qui en ont besoin à passer les caps difficiles, évitant ainsi que ne se déchire le tissu social.

Depuis plus de vingt ans, les collectivités territoriales font face à ces missions et ces besoins avec des ressources financières toujours plus incertaines.

Année après année, les dotations budgétaires alimentées par prélèvements sur recettes sont rognées, réduites, ajustées, encadrées, placées sous enveloppe. Et, dans tous les cas de figure, c’est l’effort de l’État en direction des collectivités qui est réduit proportionnellement – j’y insiste – aux nouvelles responsabilités qui, soit sont transférées aux collectivités, soit leur échoient suite à l’abandon de certaines tâches effectuées auparavant par les services de l’État.

L’intégration du Fonds de compensation pour la TVA, mais aussi des amendes de police dans les dotations, sans oublier la réduction de compensation pour un certain nombre d’impôts font que l’évolution prévue de 1, 1 milliard d’euros dans les deux années qui viennent est loin de couvrir les conséquences de l’inflation.

Quant à la fiscalité directe locale, elle présente aujourd’hui un évident caractère d’illisibilité. Elle est en effet soumise à d’importants dispositifs correctifs qui nuisent à la plus élémentaire justice fiscale comme à l’efficacité même des prélèvements.

Plutôt que de réformer véritablement la fiscalité locale, on a toujours préféré, ces dernières années, procéder à des exonérations et à des dégrèvements fiscaux plus ou moins importants et compensés de manière toujours plus imparfaite par le budget général. La taxe professionnelle, qui vient d’être évoquée, en est malheureusement un exemple frappant, et les récentes déclarations du Président de la République tendent à montrer que nous continuons à nous fourvoyer dans cette voie.

Ma question sera donc simple : ne conviendrait-il pas, dans le cadre du débat sur le devenir de nos finances publiques, d’ouvrir le chantier d’une réforme complète de la fiscalité directe locale, en donnant aux collectivités territoriales, dans le respect du principe constitutionnel de libre administration, les moyens de disposer de ressources stables et durables ?

Ne faudrait-il pas, dans le même temps, produire un effort particulier dans le domaine de la politique d’investissement public des collectivités territoriales ? Cet effort pourrait se traduire par un financement direct plus conséquent des initiatives en matière d’équipement des collectivités, particulièrement en ce qui concerne les transports collectifs, sujet très présent dans la réflexion issue du Grenelle de l’environnement.

On pourrait aussi envisager d’améliorer sensiblement les conditions de crédit qui leur sont aujourd’hui proposées. Bien évidemment, cela nécessiterait le maintien du remboursement de la TVA. Or, monsieur le ministre, j’ai bien écouté ce que vous avez dit, et j’y ai trouvé bien des contradictions avec les prévisions qui nous avaient été fournies dans le cadre du comité des finances locales. Mais je suis prête à accepter que vous ayez changé d’avis ; en tout cas, je l’espère !

À notre sens, tout doit être fait pour permettre aux collectivités territoriales de jouer pleinement leur rôle d’acteur du développement économique et social du pays.

Aujourd’hui, elles doivent effectuer leurs choix de gestion sous la pression de ressources déjà insuffisantes pour l’essentiel, alors qu’elles devraient pouvoir se consacrer à la recherche de réponses à fournir aux besoins collectifs toujours plus nombreux qu’expriment nos concitoyens.

La parole est à M. le ministre.

Pour juger d’une relation entre deux partenaires, il faut considérer la relation dans son ensemble. En ce qui concerne les relations qu’entretient l’État avec les collectivités territoriales, il convient, de la même façon, d’étudier tous les paramètres. Si l’on commence à les observer par morceaux, on n’aboutira à rien.

Tout à fait d’accord !

Ainsi, quand on additionne toutes les relations financières qui existent entre l’État et les collectivités, on obtient un total de l’ordre de 90 milliards d’euros en comptant les impôts affectés, les dégrèvements et l’ensemble des dotations.

Il s’agit donc de chiffres absolument considérables. Certes, cela résulte d’une longue – très longue – histoire et d’un empilement de décisions prises au fil du temps, avant la décentralisation comme depuis qu’elle a été engagée. Voilà donc le tableau qu’il faut considérer dans son ensemble.

Le FCTVA n’échappe pas à ce constat ; il est lui aussi le fruit d’une histoire. Certes, il s’agit d’un remboursement, mais celui-ci découle du fait que l’État a décidé de ne pas percevoir de recettes sur la fiscalité provenant d’investissements réalisés au niveau local.

C’est pourquoi la décision d’élargir aujourd’hui sa « norme », son « enveloppe » ou encore son « périmètre » – peu importe le mot par lequel on désigne la chose – me semble relever également d’une relation plus saine.

À ce propos, il y a beaucoup de malentendus. Si l’on fait abstraction des débats purement politiques qui peuvent nous opposer et si l’on s’en tient à la réalité des choses le plus objectivement possible, il ne semble pas complètement injuste – je dis même que ce serait beaucoup plus juste – d’intégrer cet ensemble d’éléments au FCTVA et d’étudier après comment donner, dans la durée, de la visibilité aux collectivités, tout en faisant en sorte de ménager le budget de l’État !

La vraie clé du problème, à mon avis, est à chercher dans l’autonomie. L’État étant le premier contribuable des collectivités, il faut instaurer une véritable autonomie. On voit bien que tout ce qui touchera à une réforme des collectivités et à leur mode de financement doit passer par un surcroît d’autonomie. En effet, les collectivités sont responsables devant leurs électeurs et, au fond, pour qu’elles assument pleinement cette responsabilité, il faut que leur autonomie soit réelle, notamment en matière fiscale.

Une fois que l’on aura redessiné l’architecture des collectivités locales – en ayant pris soin de se poser la bonne question, qui est de savoir, en fonction des décisions à prendre et compte tenu de l’exigence de proximité, à quel niveau il vaut mieux situer la responsabilité –, la question qui suivra immédiatement sera celle de déterminer comment assurer l’autonomie des collectivités du point de vue de leurs ressources ?

Force est de constater que nous sommes loin de cela aujourd’hui et que le débat est posé en de mauvais termes. D’un côté, il y aurait l’État qui fait jouer son autorité et, de l’autre, des collectivités qui quémanderaient des ressources ! Cette manière de concevoir les relations n’est pas la bonne ; il faut la faire évoluer.

Je ne mets d’ailleurs dans cette réflexion aucun contenu politique, ni de droite ni de gauche : que l’on soit dans la majorité ou dans l’opposition, on peut concevoir que, les choses évoluant tellement, il faut disposer d’un socle de décisions solide.

Il convient aussi d’éviter l’effet d’empilement, car le contribuable ne s’y retrouve plus. De fait, l’empilement dans la décision entraîne aussi l’empilement dans les ressources, c’est-à-dire dans la fiscalité qui est à la base de cette ressource.

Pour finir, je rappelle que nous aurons au cours de l’année 2009 une réflexion très approfondie. Le Président de la République nous l’a demandé et les travaux de la commission Balladur sont en bonne voie. Nous disposerons ainsi d’une réflexion fouillée et chacun aura à dire son mot, mais il faudra passer très vite de la réflexion sur l’architecture à la réflexion sur la ressource, avec comme mot-clé l’autonomie.

La parole est à M. Philippe Dominati.

Madame la ministre, monsieur le ministre, ce matin vous avez dessiné une trajectoire pour nos finances publiques au cours des trois années à venir.

Vous l’avez fait avec compétence, détermination et technicité. Un des maîtres mots de cette perspective est celui de « maîtrise » des finances publiques. Cela vous vaut bien sûr des critiques de la part de nombreux membres de notre assemblée, mais vous devez savoir qu’au sein même de la majorité nous sommes un certain nombre à estimer que ce projet n’est pas suffisant et que vous n’allez pas assez loin.

Je voudrais rappeler que notre pays est l’un de ceux où les prélèvements obligatoires sont parmi les plus importants. Le Président de la république a considéré que ces prélèvements étaient excessifs et nuisaient à l’attractivité de notre pays. Notre projet consistait donc à les faire baisser de 4 % sur l’ensemble de la mandature.

Or la réalité de la situation économique nous amène à envisager une stabilisation de la baisse engagée, au nom de la sincérité que vous avez évoquée ce matin. Les difficultés actuelles brouillent les prévisions budgétaires réalisées avant que la crise financière n’éclate.

Monsieur le ministre, je souhaite avoir des précisions sur la maîtrise des dépenses publiques et, notamment, sur la révision générale des politiques publiques lancée en juillet 2007. En effet, au cours des trois réunions du conseil de modernisation des politiques publiques, 337 mesures ont été annoncées et un calendrier a été défini. Les décisions prises ont porté sur les deux tiers de la dépense publique, ce qui représente 173 milliards d’euros. Au terme du processus, nous devrions pouvoir enregistrer, au bout de trois ans, une économie d’environ 7 milliards d’euros seulement, soit un gain de productivité de l’ordre de 4 %.

Je fais partie de ceux qui considèrent que le périmètre d’intervention de l’État est trop vaste. À ce titre, l’une des priorités de la révision générale des politiques publiques aurait dû être d’envisager l’abandon de certaines missions exercées par l’État.

Monsieur le ministre, en tant que rapporteur général du conseil de modernisation des politiques publiques, pouvez-nous nous préciser l’état d’avancement de ces 337 mesures ?

Sur les 7 milliards d’euros d’économies annoncées, 3 milliards d’euros sont obtenus sur la masse salariale, 2 milliards d’euros sur l’investissement et les interventions, et 2, 2 milliards d’euros sur le fonctionnement. Au regard du montant total des dépenses de fonctionnement – 35 milliards d’euros –, le gain de productivité s’avère donc insuffisant et le champ des investigations mises en œuvre mériterait d’être élargi.

La parole est à M. le ministre.

Monsieur Dominati, d’ici à la fin du mois de novembre, je ferai, en conseil des ministres, le bilan de cette première phase de la RGPP – il y en aura donc une deuxième ! – et de la mise en œuvre de ces fameuses 337 mesures, qui, si elles sont de nature très différente, touchent l’ensemble des politiques publiques.

Ce bilan sera sans concession. Nous avons réactivé le comité de suivi de la RGPP, coprésidé, comme vous le savez, par le secrétaire général de la Présidence de la République et par le directeur de cabinet du Premier ministre. J’en assume moi-même le secrétariat général.

Nous avons déjà auditionné les deux tiers des ministres. Il ne nous en reste donc qu’un tiers à entendre pour parfaire le rapport que je suis en train de réaliser.

Globalement, deux tiers des mesures sont correctement exécutées et un tiers demandent à être réactivées ou réexpliquées. Dès lors que les décisions prises constituent un vrai changement, il est normal qu’elles ne laissent pas indifférent. Le contraire m’inquiéterait d’ailleurs, car cela signifierait qu’elles n’ont aucune substance !

Dans certains ministères et administrations, on renâcle beaucoup et on proteste. Parfois, ce sont les ministres eux-mêmes qui se braquent. Mais, convenons-en, c’est bien dans la nature des choses. Il nous faut donc insister plus particulièrement sur l’aspect qualitatif des décisions annoncées.

La RGPP, c’est en quelque sorte du sucre lent : elle appelle une réforme de structure et non de simples mesures d’affichage, par lesquelles les quelques dizaines de millions d’euros que l’on peut gagner très vite sont finalement reperdus deux ans après !

Par conséquent, il convient de ne pas limiter la RGPP aux 7 milliards d’euros d’économies annoncés. Nous avons donné des chiffres parce qu’il fallait en donner. Mais, au fond, ce n’est pas la bonne manière de présenter notre action. Nous aurions pu avancer des montants beaucoup plus élevés.

L’important, en réalité, c’est de savoir combien nous allons gagner en un an, en cinq ans, en dix ans. Nous sommes engagés dans un profond mouvement de restructuration, avec un objectif de long terme : disposer d’une administration recentrée sur des missions plus stratégiques et employant moins de fonctionnaires.

La RGPP permet de montrer comment nous allons pouvoir réaliser un tel objectif, en assurant, par un meilleur ajustement de la dépense, ce service public de qualité auquel nous tenons tous. Au fond, nous avons lancé un débat extraordinairement vertueux en termes de finances publiques et, partant, en termes de qualité du service public. Ce sont tous ces éléments que nous devons prendre en compte.

À l’issue de cette première phase et après le bilan sans concession que nous sommes en train de finaliser, nous allons, à partir du mois de janvier prochain, relancer le processus. Il convient, en effet, à partir de la très grande quantité des travaux qui ont été menés jusqu’à présent, d’aller plus loin pour exploiter ce qui n’a pas pu l’être.

Monsieur Dominati, vous l’avez dit vous-même, certains sujets n’ont pas fait l’objet d’investigations suffisamment profondes. En réalité, nous avons principalement axé notre action sur la réduction du nombre de fonctionnaires grâce au non-remplacement d’un départ à la retraite sur deux. Vous vous en doutez, cela ne s’obtient pas d’un simple claquement de doigts ! Cela marchera peut-être pendant un an ou deux ans, mais sûrement pas sur la durée. Il nous fallait donc envisager un réajustement profond de l’organisation administrative en fonction de l’objectif fixé, mais sans toucher à la qualité du service public.

La deuxième phase de la RGPP sera également l’occasion d’engager une autre réflexion. Nous devons en effet définir quel État et quel service public nous voulons, ce qui implique évidemment de prévoir une organisation adéquate.

La parole est à Mme Marie-Christine Blandin.

Madame la présidente, madame, monsieur le ministre, mes chers collègues, la volonté affichée par le candidat Sarkozy de rendre l’argent aux Français véhiculait une idée démagogique de spoliation, alors qu’il y a une forte demande en termes de service public et de protection sociale.

N’en déplaise aux ultralibéraux adeptes du slogan « Trop d’impôt tue l’impôt », il n’y a aucune corrélation entre le niveau de prélèvement et la performance économique. La vraie question est d’ordre qualitatif.

Le choix responsable, c’est la recherche de l’efficacité, et ce sur trois plans : économique, social et environnemental.

L’efficacité économique, d’abord : il faut rompre avec le système en vigueur, qui taxe les entreprises sur la base des salaires. On plombe les PME, donc l’emploi, au profit des groupes industriels capitalistiques.

Passons progressivement à une cotisation sur la valeur ajoutée, n’en déplaise au MEDEF, qui défend exclusivement les intérêts des grands groupes.

Assurons, ensuite, l’efficacité en matière sociale : notre pays se distingue par un niveau record de cotisations, auxquelles échappe la spéculation, dont nous connaissons tous l’envolée indécente et coupable.

La CSG a constitué une rupture, mais il faut aller plus loin, vers des prélèvements redistributeurs, comme l’IRPP. Or le Gouvernement fait l’inverse et offre des cadeaux fiscaux aux plus riches.

L’efficacité environnementale, enfin : aujourd’hui, plus personne ne nie l’urgence écologique et le poids du développement non durable sur les finances publiques.

Alors, cessons de nous enferrer dans l’erreur et, notamment, de laisser dans le marasme le plan national Santé-Environnement ! Alors que la part des recettes de la fiscalité écologique baisse chez nous depuis dix ans, changeons les comportements par des taxes plus intelligentes, portant sur l’énergie, le carbone, les pollutions. Cessons de casser le Grenelle de l’environnement par des polémiques destructrices !

La déplorable fuite de la « taxe pique-nique », détail anecdotique extrait d’une longue liste, est pitoyable. Le bonus-malus coûte cher : eh bien, faisons varier le curseur pour atteindre l’équilibre !

Madame, monsieur le ministre, abandonnons cette timidité archaïque sur les mesures dites écologiques. Les générations futures nous en seront reconnaissantes. Ma question est donc la suivante : à quand la refonte juste, responsable, « verdie » de nos prélèvements, à la hauteur du show médiatique du Président de la République devant Al Gore, José Manuel Barroso et Wangari Maathai ?

Bonne question !

La parole est à Mme la ministre.

Madame le sénateur, vous avez parlé d’efficacité. Or c’est très clairement l’un des maîtres-mots qui guident notre action, et ce dans les domaines que vous avez évoqués.

Efficacité en matière économique, d’abord, par le biais de la fiscalité : je pense ainsi à la suppression, sur trois ans, de l’imposition forfaitaire annuelle, à l’exonération, à effet immédiat, de la taxe professionnelle pour encourager l’investissement, au crédit impôt recherche, ainsi qu’au plan de soutien aux pôles de compétitivité. Comme vous, nous entendons agir au nom de l’efficacité.

Efficacité en matière sociale, ensuite : je pense plus particulièrement au revenu de solidarité active, dont la mise en œuvre est rendue possible par une fiscalité consentie et longuement débattue, y compris au sein même de cet hémicycle. Le RSA est très clairement mis au service de ceux que nous voulons rapprocher du monde du travail : nous voulons les encourager à reprendre un emploi et à sortir du dispositif du RMI, lequel, parce qu’il n’est pas incitatif, les a éloignés du marché du travail.

Efficacité environnementale, enfin : vous avez une liste complète des mesures mises en œuvre dans le document relatif aux prélèvements obligatoires, qui est soumis à votre examen dans le cadre du projet de loi de finances pour 2009. Je pense notamment à l’écoprêt à taux zéro, l’éco-PTZ, ce prêt particulier destiné à financer des travaux en vue de l’amélioration de l’habitat. Je pense également au « verdissement » d’un certain nombre d’outils, à l’image du crédit d’impôt sur les intérêts d’emprunt pour l’acquisition d’une résidence principale. Il s’agit certes d’une série de petites mesures, mais, mises bout à bout, elles ont une grande efficacité. Je pense enfin au bonus-malus automobile, qui a largement soutenu l’activité automobile, mais qui a aussi encouragé l’achat de véhicules plus propres et moins polluants.

Madame Blandin, l’un de nos combats communs, c’est celui que nous menons pour une croissance un peu plus vertueuse, durable et respectueuse de l’environnement.

À cet égard, je voudrais vous rappeler le rôle clé joué par le Président de la République et par mon collègue Jean-Louis Borloo, chargé de l’environnement. Ce dernier s’efforce de parvenir, avant la fin de l’année, à la conclusion d’un accord au niveau européen sur le paquet Énergie-Climat qui soit satisfaisant et conforme aux objectifs du Grenelle.

La parole est à M. Jacques Gautier.

Madame la présidente, madame, monsieur le ministre, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2009, il est prévu de majorer sensiblement la taxe générale sur les activités polluantes relative à l’enfouissement et de créer, en plus, une TGAP afférente aux déchets ménagers incinérés, afin d’inciter, nous dit-on, à la suite du Grenelle de l’environnement, au développement d’autres modes de traitement et d’élimination des déchets ménagers. Cette disposition aura un impact dès 2009 et des répercussions dans la durée. Elle est donc d’actualité, surtout après l’intervention de notre collègue Marie-Christine Blandin.

Or cette taxation représenterait un double malus pour les bons élèves du traitement des déchets ménagers, qu’il s’agisse de communes ou d’établissements publics de coopération intercommunale.

En effet, le contribuable, ou l’usager, n’est pas le principal pollueur. Il conviendrait plutôt d’aller chercher la responsabilité du producteur d’emballages non recyclables.

Il y a une réelle contradiction entre les récentes exigences de mise aux normes en matière de rejet atmosphérique, en date du 28 décembre 2005, et la création, trois ans après, d’une taxe sur ces équipements que nous venons de rénover à grands frais.

Il y aura toujours des déchets ultimes non valorisables, y compris après un processus de tri ou de méthanisation nécessitant un traitement définitif sous forme d’incinération ou par enfouissement réglementaire.

Enfin, un tel niveau de taxation pénaliserait les syndicats intercommunaux qui, par une pratique de diversification de traitement, par le respect de performances énergétiques, permettent la réalisation des objectifs nationaux et alimentent les réseaux de chauffage urbain, réduisant d’autant les émissions de gaz à effet de serre.

L’application de cette TGAP pour un syndicat comme le SYCTOM, le syndicat intercommunal de traitement des ordures ménagères de l’agglomération parisienne, qui regroupe Paris et 85 communes, soit 5, 5 millions d’habitants, entraînerait une augmentation de la redevance de 2, 2 % dès 2009 et qui pourrait s’élever à 7, 1 % en 2015.

Permettez-moi de vous le dire, cela est insupportable, encore plus en période de crise.

Il serait intéressant, au minimum, de moduler l’application de cette TGAP en fonction des critères objectifs suivants : la diversité des moyens de traitement, avec des objectifs dans le temps ; la contribution à la valorisation énergétique ; le pourcentage de déchets traités par des procédés biologiques ; ou l’utilisation de transports alternatifs à la route.

Madame, monsieur le ministre, je vous remercie de bien vouloir me rassurer dans ce domaine.

La parole est à Mme la ministre.

Monsieur le sénateur, vous soulevez un ensemble de questions très importantes sur les effets que la majoration de la TGAP relative à l’enfouissement et de la TGAP afférente aux déchets ménagers pourraient avoir sur les collectivités territoriales.

Ces questions ont fait l’objet d’un dialogue approfondi dans le cadre du Grenelle de l’environnement, lequel a permis de rassembler l’ensemble des acteurs concernés. Certaines des conclusions auxquelles ceux-ci sont parvenus seront d’ailleurs débattues ici même à l’occasion de l’examen du projet de loi de finances pour 2009.

Je vous propose de reprendre contact avec vous pour retravailler sur tous ces sujets, en liaison, notamment, avec mon collègue Jean-Louis Borloo. Nous devons en effet tirer toutes les conclusions des propositions issues du Grenelle à la lumière des besoins des collectivités territoriales et des efforts qui ont déjà été réalisés dans le cadre d’un certain nombre de procédures d’enfouissement.

Nous devons évidemment en être conscients, les ressources qui résulteront de la TGAP seront affectées à l’ADEME, l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie, qui sera chargée de prendre des mesures respectueuses de notre environnement.

L’objectif est de parvenir à un équilibre entre le respect des besoins affichés et celui des impératifs que vous avez légitimement évoqués. Je vous propose de poursuivre ce dialogue le plus tôt possible, avant même le débat au Sénat sur le projet de loi de finances pour 2009.

Je vous remercie, madame la ministre.

Personne ne demande plus la parole ?…

La discussion générale du projet de loi de programmation et le débat sont clos.

Acte est donné de la déclaration du Gouvernement, qui sera imprimée sous le numéro 85 et distribuée.

Nous passons à la discussion de la motion tendant à opposer la question préalable au projet de loi de programmation.

Je suis saisie, par M. Foucaud, Mme Beaufils, M. Vera et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, d’une motion n°25, tendant à opposer la question préalable.

Cette motion est ainsi rédigée :

En application de l'article 44, alinéa 3, du règlement, le Sénat décide qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la délibération sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 (n° 55, 2008-2009).

Je rappelle que, en application de l’article 44, alinéa 8, du règlement du Sénat, ont seuls droit à la parole sur cette motion l’auteur de l’initiative ou son représentant, pour quinze minutes, un orateur d’opinion contraire, pour quinze minutes également, le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond et le Gouvernement.

En outre, la parole peut être accordée pour explication de vote, pour une durée n’excédant pas cinq minutes, à un représentant de chaque groupe.

La parole est à M. Thierry Foucaud, auteur de la motion.

Madame la présidente, madame la ministre, monsieur le ministre, mes chers collègues, notre groupe présente, à l’occasion de l’examen de ce projet de loi de programmation des finances publiques, une motion tendant à opposer la question préalable à sa discussion et son adoption.

Notre position appelle bien entendu plusieurs observations.

Nous sommes engagés de manière dramatique et sensible, depuis plusieurs mois, dans une nouvelle poussée de crise économique.

Cette crise économique prend des formes nouvelles et significatives. Elle affecte notamment les activités financières, victimes d’une libéralisation et d’une ouverture sans rivages ni frontières des marchés qui conduisent à la destruction massive des valeurs cotées sur les places financières, mais aussi à une terrible contraction du crédit dont souffre toute l’économie.

Pour autant, la récession n’a pas attendu les turbulences de Wall Street ou de la City pour se manifester.

Dans l’ensemble des pays développés, les logiques, à l’œuvre depuis longtemps, consistant à réduire les coûts de main-d’œuvre, à précariser et flexibiliser l’emploi, ont fini par générer des crises de débouchés d’une force inégalée.

Dans les pays de l’Union européenne, l’endettement massif des ménages – comme en Grande-Bretagne ou en Italie – ou les contraintes imposées par la défense inconditionnelle de la parité de l’euro ont ajouté à l’asphyxie.

Les choix politiques que vous avez faits, l’an dernier, dans la loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat, dite loi TEPA, comme dans bien des lois et textes antérieurs depuis 2002, n’ont rien arrangé.

La loi TEPA a favorisé les heures supplémentaires au détriment de l’embauche ou du recours à l’intérim, soutenu artificiellement les cours du marché du bâtiment grâce à la réduction sensible de la fiscalité du patrimoine, justifié l’intolérable pratique des taux immobiliers variables !

De surcroît, elle n’a pas empêché, comme nous l’avons vu mardi, que croisse et embellisse encore le scandale des rémunérations de dirigeants d’entreprises sans commune mesure avec le sort imposé à leurs propres salariés.

Enfin, en s’attaquant à l’impôt de solidarité sur la fortune, elle a consacré le gâchis des deniers publics au profit exclusif d’une infime minorité de contribuables.

La récession est là, directement sensible au travers du moral des ménages, qui n’a jamais été aussi bas, des perspectives d’activité de nos petites et moyennes entreprises, du ralentissement des embauches dans tous les secteurs et de l’accroissement spectaculaire du nombre des sans-emploi. Malgré bien des artifices, vous ne pouvez en effet masquer la hausse des effectifs, la poursuite des plans sociaux à répétition et la mise au chômage technique d’un nombre croissant de salariés dans de grandes unités de production.

La récession est tellement présente que, même pour cette année 2008, vous concédez que le pourcentage de croissance attendu ne sera pas atteint et que le cadrage du projet de loi de finances pour 2009 n’est plus d’actualité.

Cette récession est nette, avec un PIB qui ne progressera que de 0, 5 point environ cette année et qui sera compris entre 0 et 0, 5 point, l’an prochain !

Disons les choses comme elles sont : ce n’est pas avec le plan de sauvetage des marchés financiers et des banquiers spéculateurs marris de toutes leurs moins-values et créances douteuses que vous allez relancer la machine ! Bien au contraire, en n’exigeant aucune contrepartie digne de ce nom, sinon de vagues engagements moraux qui n’engagent que les naïfs qui y croient, aux financements que l’État va apporter ou garantir aux banques, on risque fort de prêter le flanc à de nouvelles mésaventures boursières et financières !

Une mise en cause de la privatisation du secteur financier est directement inscrite dans la crise actuelle. Il est en effet acquis, même si cela n’apparaît à aucun moment dans le texte qui nous est soumis, que le discours sur l’allégement du coût du travail était une vue de l’esprit !

Le vrai problème auquel sont confrontées nos entreprises, c’est celui de l’accès au crédit, c’est celui du rôle et de la place de l’interface du système bancaire dans le financement de l’économie, à partir des dépôts à vue des particuliers et de la sollicitation des marchés de capitaux !

La crise actuelle aura au moins servi à faire litière du discours rebattu sur les charges sociales et le coût du travail pour nous recentrer sur l’essentiel : comment l’économie – c’est-à-dire les entreprises, donc les salariés qu’elles emploient –, à partir des richesses qu’elle crée ou qu’elle est en situation de créer, peut-elle compter sur l’assistance du système de crédit ?

Vient à l’esprit un autre faisceau de critiques et de questionnements, portant sur la logique qui sous-tend l’ensemble du projet de loi de programmation, texte de renoncement et de mise en déclin de la dépense publique.

Les fondements idéologiques de cette démarche – et j’emploie le mot « idéologique » à dessein – sont connus. Est posé comme postulat de départ que la dépense publique est, par nature, essentiellement mauvaise et qu’il faut la réduire, pour aujourd’hui et pour l’avenir. Et, quand on ne peut pas la réduire, pour des raisons de dynamique propre, il s’agit de la comprimer, de l’encadrer, de l’enserrer dans un cadre de plus en plus étroit.

Ce projet de loi de programmation, qui postule que l’austérité est l’une des sources de l’équilibre budgétaire, participe donc du renoncement à faire de la dépense publique un élément de croissance globale de l’économie. Avouez que c’est pour le moins troublant !

Posons une question simple, qui est d’ailleurs abordée, et de la pire des manières, par le texte : est-il souhaitable, et même admissible, que les dépenses de santé progressent dans notre pays ?

Le fait que ces dépenses augmentent, souvent dans des proportions inattendues ou pas totalement « prévues », est-il un signe de mauvaise tenue de l’économie ? Au risque d’en surprendre quelques-uns, nous répondons non.

Compte tenu de bien des paramètres – allongement de l’espérance de vie, amélioration globale de la qualité des soins et des techniques médicales, prévention sanitaire... –, il est parfaitement logique que les dépenses de santé progressent dans notre pays. Cette progression n’est d’ailleurs pas uniquement un facteur aggravant de la situation des comptes publics, puisque les recettes fiscales et sociales diverses qui proviennent de l’ensemble des activités relevant des secteurs sanitaires et sociaux augmentent de manière presque aussi certaine que les dépenses.

Notre système est-il perfectible ou est-il le centre et le lieu d’une inefficience chronique de ses engagements ? Nous ne le pensons pas. D’ailleurs, si vous comparez les résultats que nous obtenons sur bien des plans – réduction de la mortalité infantile ou meilleure qualité de la prévention de nombre de maladies graves – avec ceux d’autres pays, vous constaterez que nous sommes loin du désastre !

Pourtant, le présent texte prévoit d’encadrer étroitement la progression des dépenses de santé, ce qui mettra immanquablement en cause la qualité des soins hospitaliers, l’engagement des personnels de santé, sans oublier le niveau des prestations servies aux assurés.

Cette logique de réduction de la dépense publique est particulièrement à l’œuvre s’agissant des missions du budget général de l’État, où quasiment tous les postes sont à la baisse, à l’exception notable du service de la dette. Deux raisons expliquent cette situation : d’une part, le déficit budgétaire et les difficultés de trésorerie sont largement pris en charge par la croissance exponentielle de cette dette ; d’autre part, l’indexation des taux d’intérêt de la dette publique de l’État constitue une charge croissante, comme une sorte de dîme que l’ensemble des Français paient aux spéculateurs financiers qui la détiennent !

M. Philippe Marini, rapporteur général. Les gnomes de Zurich !

Pour en finir avec l’austérité, une conclusion s’impose.

Dans un contexte récessif de crise économique aiguë, réduire la dépense publique revient à ajouter de la crise à la crise. Et les apparentes économies du jour sont bien souvent la source des dépenses, plus importantes, de demain !

Continuez à réduire les effectifs publics, notamment ceux de l’enseignement : le jour où nous n’aurons plus assez de professeurs qualifiés pour répondre au défi de la formation des jeunes, il sera trop tard !

Nous devons clairement abandonner ces logiques, qui n’ont pas plus réussi aujourd’hui qu’hier à inverser le cours de la dégradation des comptes publics.

Permettez-moi de vous rappeler, mes chers collègues – même si je ne siégeais pas au Sénat à l’époque, contrairement à certains d’entre vous ! –, qu’une loi d’orientation quinquennale sur les finances publiques avait été débattue en 1994. Il s’agissait, comme aujourd’hui, de réduire à hauteur de 2, 5 % les déficits publics – en tout cas ceux de l’État – qui atteignaient des montants astronomiques.

En toute logique, on avait encadré dans les limites de l’inflation la progression des dépenses du budget général et l’on avait rédigé un rapport volontariste sur les grandes orientations budgétaires à venir. Le ministre du budget de l’époque s’appelait Nicolas Sarkozy.

Rappelons que les objectifs fixés dans la loi de programmation n’ont pas été atteints et qu’en 1995, lors de la constitution du gouvernement Juppé, il avait fallu voter une série de dispositions accroissant sensiblement le poids des prélèvements obligatoires pour commencer à inverser la courbe des déficits. Époque étrange où la majorité du Sénat s’était empressée de débattre d’une proposition de loi relevant de deux points le taux normal de la TVA pour financer des mesures prétendument destinées à soutenir l’emploi, et avait été contrainte de voter la majoration de 10 % de l’ISF et de l’impôt sur les sociétés pour réduire le déficit budgétaire !

Quant aux difficultés de la protection sociale, elles étaient telles que vous aviez dû hâter l’adoption du plan Juppé, en fin d’année 1995, pour imposer au monde du travail la création de la contribution pour le remboursement de la dette sociale, la CRDS, ressource destinée à alimenter le financement de la dette sociale par la Caisse d’amortissement de la dette sociale, la CADES, créée à cet effet.

Pour autant, ce n’est qu’à compter du début de la législature 1997-2002 et de l’arrivée de la gauche au pouvoir que le niveau des déficits publics avait commencé à se stabiliser, puis à se réduire. Mieux encore : par moments, la sécurité sociale présentait un solde positif, permettant d’abonder le Fonds de réserve pour les retraites, le FRR. Quant au solde primaire budgétaire, il commençait à redevenir positif.

Mais après 2002, patatras ! Nous avons connu le retour des difficultés économiques et la renaissance des déficits exponentiels, une tendance qui ne s’est pas vraiment interrompue – bien au contraire ! –, comme l’atteste la situation présente.

Sortir de la spirale des déficits ne se décrète donc pas au fil d’une loi de programmation visant à agir de manière exclusivement comptable sur les finances publiques.

Selon nous, la finalité de la réduction des déficits doit être inscrite dans une démarche globale faisant, de nouveau, de l’action publique l’un des éléments de la croissance et de l’emploi. Nous devons favoriser tout ce qui fait levier pour le développement de l’activité économique en recherchant la meilleure utilisation possible des dépenses budgétaires de l’État comme de l’outil de la dépense fiscale.

Imaginez que nous fassions un autre sort aux sommes considérables que nous mobilisons pour alléger les cotisations sociales des entreprises, pour empiler les unes sur les autres les niches fiscales, pour modifier sans la réformer la fiscalité directe locale !

Au demeurant, une bonne part du déficit actuel est liée à la persistance de mesures inadaptées.

Quand on accroît de 10 milliards d’euros – c’est-à-dire de près de 7 milliards d’euros, impôt sur les sociétés déduit – les allégements, aveuglément distribués, de cotisations sociales, on ne fait rien d’autre que détériorer gravement le solde public global, sans effets patents sur le niveau de l’emploi, et encore moins sur la croissance !

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale lui-même prévoit une perte de recettes pour les régimes obligatoires de base de 42 milliards d’euros.

M. le ministre n’écoute pas : il ne pourra donc pas me répondre !

Oh, pour une énième motion…

Je répète donc que le projet de loi de financement de la sécurité sociale prévoit une perte de recettes de 42 milliards d’euros dont la compensation est fort imparfaite, puisque 2, 7 milliards d’euros restent à la charge des régimes et que 9, 4 milliards d’euros de recettes sociales sont perdus sous l’effet des abattements d’assiette.

En clair, non seulement l’État ne compense pas ses propres engagements – notamment les exonérations liées aux mesures incitatives – et reporte ainsi sur les comptes sociaux le coût de ses décisions, mais, de surcroît, les moins-values de recettes excèdent le déficit prévisible des régimes obligatoires.

Vous vous répétez !

Peut-être, madame Procaccia, mais je rétablissais les choses après une réponse erronée de M. le ministre.

La vérité, c’est que toutes ces mesures pèsent sur les finances publiques dans leur ensemble sans répondre durablement aux problèmes d’emploi ni favoriser la croissance. C’est pourquoi nous vous invitons, mes chers collègues, à adopter notre motion tendant à opposer la question préalable.

Quel est l’avis de la commission ?

M. Philippe Marini, rapporteur général. Nous avons pris connaissance avec beaucoup d’intérêt de toute cette problématique. Mais, compte tenu de sa richesse même, mieux vaut que nous ayons l’opportunité de la développer à l’occasion de l’examen des articles, ce dont nous serions privés si la motion était adoptée.

C’est pourquoi la commission a émis un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Nous devons bien évidemment poursuivre cette discussion. Bien des réponses ont été données aux questions qu’a posées M. Foucaud dans le débat : continuons d’en débattre article par article !

Personne ne demande la parole ?...

Je mets aux voix la motion n° 25, tendant à opposer la question préalable.

Je rappelle que l'adoption de cette motion entraînerait le rejet du projet de loi.

Je demande la parole pour un rappel au règlement.

La parole est à Mme Marie-France Beaufils.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, mon rappel au règlement se fonde sur les attendus de l’article 30 du règlement du Sénat, relatif à l’organisation de nos travaux.

Nous sommes confrontés, avec la discussion de ce texte, à une nouvelle mise en cause des droits du Parlement à légiférer de manière convenable et responsable. Arguant de prévisions de croissance et d’évolution des prix différentes de celles qui ont servi à construire le projet de loi de finances pour 2009 – ce que je ne conteste pas –, le Gouvernement vient, par la distribution d’une vingtaine d’amendements correctifs, nous proposer de procéder à une révision des termes de la présente loi de programmation, révision dont il nous a été difficile d’analyser la pertinence dans le peu de temps dont nous avons disposé, à savoir une demi-heure en commission des finances.

L’objectif d’équilibre des finances publiques, pourtant annoncé depuis la déclaration de politique générale du printemps 2007, est abandonné purement et simplement au profit d’une simple réduction des déficits.

Tout se passe comme si vous aviez renoncé, d’une certaine manière, aux orientations politiques que vous avez pourtant défendues durant toute la campagne électorale de l’élection présidentielle.

Pour autant, derrière les chiffres, la volonté de plier l’ensemble de l’activité économique et sociale aux impératifs et aux desiderata des marchés financiers et de la rentabilité du capital demeure.

Les ajustements liés aux prévisions économiques semblent laisser pour compte quelques mesures fortes dont nous avons débattu il y a peu. Ainsi devons-nous attendre peu de croissance et peu d’amélioration de la situation des comptes publics du plan de sauvetage des banques, pourtant récemment validé dans le collectif budgétaire du mois d’octobre !

L’État a alors proposé sa garantie pour 320 milliards d’euros et dégagé 40 milliards d’euros pour la recapitalisation des banques, sommes censées fluidifier le fonctionnement du crédit aux entreprises. Ces mesures ne permettront pas de relancer l’activité économique au-delà des modestes prévisions désormais contenues dans cette loi de programmation ; c’est ce que vous exprimez par ces modifications.

Cette mobilisation de quelque 360 milliards d’euros pour un gain de 0, 2 % à 0, 5 % de croissance devrait nous conduire à nous interroger sur l’efficacité d’une telle mesure !

Nous sommes convaincus, chaque jour un peu plus, d’avoir fait le bon choix en ne soutenant pas ce plan de sauvetage des banques et des marchés financiers. Il nous semble que les modifications présentées auraient mérité un débat d’une autre importance.

Je vous donne acte de votre rappel au règlement, ma chère collègue.

Nous passons à la discussion des articles.

L'amendement n° 10, présenté par Mme Beaufils, MM. Foucaud, Vera et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit cet article :

La programmation des finances publiques tend à atteindre des objectifs de justice fiscale, d'efficacité économique et sociale des engagements publics.

Elle participe de l'atteinte des objectifs de croissance et d'emploi, et à la mise en œuvre d'un développement économique et social durable, conditions d'une amélioration sensible des comptes publics.

La parole est à Mme Marie-France Beaufils.

Cet article 1er doit, selon nous, participer d’une conception un peu moins étriquée que celle qui est présentée, et de manière fort lapidaire, dans le texte.

Que cette programmation des finances publiques s’inscrive dans le cadre constitutionnel me paraît relever de l’évidence. Il convient plutôt de se référer aux termes de l’article 34 de la Constitution, modifié par la récente révision constitutionnelle, et de donner un sens aux finalités et aux objectifs généraux d’une telle programmation.

L’article 34 a été complété, notamment, par un alinéa ainsi rédigé : « Les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation. Elles s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques. »

Soyons clairs : l’équilibre des comptes publics ne se décrète pas. Il constitue clairement une finalité, une visée au regard des initiatives politiques exprimées par les choix budgétaires. Il ne faut pas confondre la fin et les moyens.

La raison d’être de la programmation des finances publiques, c’est de mettre l’argent public, le produit des impôts de toutes natures comme des cotisations sociales, au service de la résolution des besoins collectifs, de l’emploi et de la croissance durable.

Il faut inverser la logique. Créons, par une fiscalité juste, par une juste allocation de la ressource publique, les conditions de la croissance et du développement durable, et nous constaterons l’amélioration de la situation des comptes publics.

Oser encore aujourd’hui nous parler de rigueur budgétaire au moment où l’on émet 150 milliards d’euros de titres de dette publique pour accroître de seulement 12 milliards d’euros le bien commun de la nation montre à quelles extrémités nous sommes rendus !

Si vous voulez interrompre le processus d’endettement et de déficits publics cumulés aujourd’hui à l’œuvre, il faut commencer par poser les questions de fond de la réforme fiscale, de celle des prélèvements sociaux, ou encore de la juste allocation des ressources publiques.

Tel est le sens de notre amendement.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement est de caractère assez littéraire : « La programmation des finances publiques tend à atteindre des objectifs de justice fiscale, d’efficacité économique et sociale des engagements publics. » On pourrait écrire des traités entiers sur l’interprétation qu’il convient de donner à cette phrase !

Le contenu normatif est insuffisant pour figurer dans une loi, fût-elle une loi de programmation. C’est en vertu de cette analyse, que vous voudrez bien me pardonner de ne pas développer plus avant, que nous avons émis un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement est également défavorable à cet amendement, pour deux raisons.

D’une part, une loi de programmation des finances publiques ne porte pas sur les politiques publiques. Il s’agit bien de règles de finances publiques, de chiffres, d’objectifs financiers.

D’autre part, par principe, nos politiques ne visent ni à l’injustice fiscale ni à l’inefficacité économique. La phrase que vient de citer M. le rapporteur général non seulement est de caractère strictement littéraire, comme il l’a souligné, mais ne fait qu’énoncer des évidences.

Je mets aux voix l'amendement n° 10.

Je mets aux voix l'article 1er.

CHAPITRE IER

Les objectifs généraux de finances publiques

Je suis saisie de cinq amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 11, présenté par Mme Beaufils, MM. Foucaud, Vera et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Thierry Foucaud.

L’article 2 est, en quelque sorte, la « boussole » du projet de loi de programmation. Il fixe un cadre chiffré, mais ce cadre présente deux difficultés.

Premièrement, nous l’avons déjà souligné, il se fonde sur des hypothèses économiques irréalistes, que le Gouvernement vient d'ailleurs tout juste de modifier. Dans la foulée des conclusions des travaux européens, vous admettez que nous connaîtrons une faible croissance en 2009.

Cependant, cette faible croissance a un redoutable effet de ciseaux, comme l’a montré avec netteté la discussion du dernier collectif budgétaire. Elle induit, d’une part, une perte de recettes fiscales non négligeable et, d’autre part, une progression sensible des dépenses, notamment sur le poste critique du service de la dette.

Dans ce collectif, vous aviez masqué derrière l’appel à la solidarité nationale pour les banquiers et les opérateurs financiers – une quête subite de 360 milliards d’euros, rappelons-le – les 4 milliards d’euros perdus sur le front de la dette ou les 7 milliards d’euros perdus sur les recettes fiscales.

Deuxièmement, ainsi que la commission des finances s’est empressée de le souligner à juste titre, …

Ah !

… votre objectif de programmation associe étroitement les collectivités territoriales et les organismes de protection sociale aux contraintes de réduction des déficits. Vous méconnaissez ainsi à la fois le principe constitutionnel de libre administration des collectivités locales et le caractère particulier des lois de financement de la sécurité sociale.

Pour ce qui est de la libre administration des collectivités locales, on peut évidemment se reporter à l’article 72-2 de la Constitution. À quoi cela a-t-il servi, dans ces conditions, de voter il n’y a pas si longtemps, une organisation décentralisée de la République ?

Pour ce qui est de la sécurité sociale, rien dans la lettre de l’article 34 ne nous paraît devoir justifier la forme de partenariat obligé que tend à mettre en place l’article 2.

À moins que certains partisans de la révision constitutionnelle de cet été n’aient oublié de penser que leur adhésion emportait la pratique récurrente de l’austérité budgétaire dans tous les domaines, qu’il s’agisse de l’État, de leur commune ou de leur département, ou encore des moyens de l’hôpital public dont ils président le conseil d’administration…

Nous refusons clairement cette forme de standardisation de la dépense publique.

L'amendement n° 1, présenté par M. Marini, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Compléter la seconde phrase du premier alinéa de cet article par les mots :

«, Sous réserve que les hypothèses économiques du rapport annexé à la présente loi soient confirmées »

La parole est à M. le rapporteur général.

Il s’agit d’un amendement de précision, car les objectifs de cette trajectoire sont évidemment liés aux hypothèses économiques qui les sous-tendent.

Les indications qui nous ont été données ce matin quant à la prise en compte d’hypothèses économiques mieux ajustées à la situation d’aujourd’hui viennent, me semble-t-il, appuyer le raisonnement de la commission.

L'amendement n° 26, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit le tableau constituant le second alinéa du 1° de cet article :

Solde des administrations publiques

dont solde de l'État

dont solde des organismes divers d'administrations centrales

dont solde des administrations de sécurité sociale

dont solde des administrations publiques locales

La parole est à M. le ministre.

Il convient de tenir compte des modifications qui ont été apportées à nos prévisions. Par cet amendement, nous révisons la trajectoire de solde et nous l’inscrivons très concrètement dans le projet de loi. J’en ai exposé les motifs dans la discussion générale ; je n’y reviens pas.

L'amendement n° 2, présenté par M. Marini, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Supprimer les deuxième à dernière lignes du tableau constituant le second alinéa du 1° de cet article.

La parole est à M. le rapporteur général.

Pour des raisons que j’ai développées dans la discussion générale, la commission considère qu’il convient de se focaliser sur les données globales, en particulier sur le solde global.

Demander au Parlement de s’engager par un vote sur les soldes ligne par ligne, s’agissant en particulier des collectivités territoriales, nous pose un problème, notamment au regard de l’article 72 de la Constitution, qui pose le principe d’autonomie des collectivités territoriales. Il me paraît préférable d’en rester à une expression globale de la trajectoire, ce qui n’empêcherait pas le Gouvernement, lorsqu’il donne des explications, par exemple à la commission, de faire état des distinctions qui lui semblent pertinentes ou de son analyse du solde global.

En tout état de cause, il nous paraît difficile de souscrire par un vote à la décomposition du solde.

L'amendement n° 27, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit le tableau constituant le second alinéa du 2° de cet article :

(En points de PIB)

Dette des administrations publiques

La parole est à M. le ministre.

Il s’agit encore de l’actualisation des prévisions, cette fois pour ce qui concerne la trajectoire de la dette publique.

Elle prend en compte, d’une part, les prévisions macroéconomiques rectifiées et, d’autre part, la création de la Société de prises de participation de l'État, sachant qu’il existe évidemment un actif correspondant aux achats de titres.

Quel est l’avis de la commission ?

S’agissant de l’amendement n° 26, nous y sommes favorables, sous réserve d’une rectification qui rendrait sa rédaction compatible avec notre propre amendement n° 2.

Enfin, la commission émet un avis favorable sur l’amendement n° 27.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Sur l’amendement n° 11, le Gouvernement émet le même avis défavorable que la commission.

Pour ce qui est de l’amendement n° 1, on peut évidemment indiquer – pourquoi pas ? – que la programmation s’établit sous réserve que soient confirmées les hypothèses économiques qui sous-tendent la programmation. Cela étant, dès lors que les hypothèses économiques ont été révisées, je pensais qu’une telle précision n’était pas nécessaire. Autrement dit, je croyais que la révision valait satisfaction de l’amendement.

Non, car ce n’est pas fini !

Quoi qu’il en soit, cet amendement ne me choque pas et je m’en remets à la sagesse du Sénat.

En revanche, je ne suis pas du tout favorable à l’amendement n° 2.

Tout en comprenant bien l’argumentation que vous avez développée, monsieur le rapporteur général, je maintiens que la décomposition des soldes est très importante. En effet, à partir du moment où il existe un projet de loi de programmation des finances publiques et où nos finances publiques font l’objet d’un examen détaillé, notamment à Bruxelles, afin de déterminer qui concourt à quoi, nous sommes tenus à un affichage précis s’agissant de l'État, des organismes divers d’administration centrale, de la sécurité sociale et des collectivités locales.

Votre vote sur le solde ainsi décomposé ne constitue pas un engagement. Cette décomposition permet au moins qu’on débatte des différents soldes indiqués, et vous pourriez, le cas échéant, contester la répartition même des soldes. Elle offre aussi au Gouvernement la possibilité de vous communiquer des informations plus détaillées.

Il serait surprenant d’envoyer à Bruxelles, même à titre d’information, des éléments détaillés sur lesquels le Parlement ne se serait pas prononcé. Ce serait presque une atteinte à l’intégrité du projet de loi en lui-même.

Qui peut le plus peut le moins, et nous devons absolument détailler cette trajectoire.

Certes, ce sont des prévisions et, en tant que telles, elles sont toujours soumises à des incertitudes. C’est le principe même de la prévision et de tout vote budgétaire. Mais la force du projet de loi réside aussi dans cette segmentation, qui permet d’expliquer la programmation des finances publiques.

Je mets aux voix l'amendement n° 11.

La parole est à Mme Nicole Bricq, pour explication de vote sur l'amendement n° 1.

Le groupe socialiste, qui a voté cet amendement en commission, confirmera son vote.

En effet, en dépit de l’objection formulée par M. le ministre, qui a conduit ce dernier à s’en remettre à la sagesse du Sénat, nous pensons que la révision opérée aujourd'hui par le Gouvernement en appellera d’autres. Par définition, une hypothèse peut toujours voir une nouvelle hypothèse se substituer à elle.

Je mets aux voix l'amendement n° 1.

La parole est à Mme Nicole Bricq, pour explication de vote sur l'amendement n° 26.

Madame la présidente, mon explication de vote vaudra pour la quasi-totalité des amendements présentés par le Gouvernement.

Cet amendement tient compte de la révision qui a été indiquée ce matin, mais il ne change pas à nos yeux le fond du texte.

Nous voterons donc contre, comme nous le ferons pour les amendements suivants du Gouvernement.

La parole est à M. le rapporteur général.

Pour plus de clarté, je souhaite transformer l’amendement n° 2 de la commission en sous-amendement à l’amendement n° 26 du Gouvernement.

Je suis donc saisie d’un sous-amendement n° 2 rectifié, présenté par M. Marini, au nom de la commission des finances, et ainsi libellé :

Supprimer les deuxième à dernière lignes du tableau constituant le second alinéa de l'amendement n° 26 du Gouvernement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Par principe, le Gouvernement ne peut pas être favorable à ce sous-amendement.

En effet, il faut afficher les choses telles qu’elles sont et le Parlement ne peut pas regretter d’avoir une information complète.

La parole est à M. le rapporteur général.

Monsieur le ministre, la question qui se pose ici, au fond, est celle du statut d’une loi de programmation.

C’est une information, dites-vous. Certes, mais c’est plus qu’une information puisqu’elle donne lieu à un vote de notre part. C’est donc une information qui traduit un accord politique, un engagement de volonté.

Or sommes-nous en mesure de nous engager sur les objectifs ? Si nous pouvons à l’évidence le faire au regard de l’objectif global, pouvons-nous nous engager au sujet de la répartition de l’effort entre les trois sous-ensembles que constituent l’État et les organismes divers d’administration centrale, la sécurité sociale et les collectivités locales, pour parvenir aux objectifs de soldes en fin de période ?

Non !

M. Philippe Marini, rapporteur général. Je ne m’étendrai pas trop longtemps sur ce point ; il suffit de se référer au passage du rapport écrit dans lequel je crois avoir montré que la part de trajectoire qui est considérée comme faisable par l’ensemble des collectivités territoriales, je le dis en toute simplicité, n’est pas réaliste. De ce fait, il est difficile pour le Sénat de donner son accord à une trajectoire qui attribue aux collectivités territoriales une part exagérée de l’effort total.

Il nous est d’autant plus difficile d’y souscrire qu’il y a, d’un côté, des dépenses publiques centralisées et, de l’autre côté, des dépenses publiques décentralisées. S’agissant des premières, l’État peut poser une norme et s’engager à la faire respecter, comme pour ses propres comptes et ceux de ses démembrements directs, ainsi que pour les régimes obligatoires de base de la sécurité sociale. Mais il ne le peut pas dès lors qu’il s’agit de dépenses décentralisées. Et, à cet égard, les collectivités territoriales ne sont pas seules concernées : l’évolution du régime de l’assurance chômage résulte d’accords partenariaux, qui ne peuvent pas être « prescrits » comme les décisions portant sur des dépenses publiques centralisées.

Quant aux collectivités territoriales, comme nous étions plusieurs à l’indiquer tout à l’heure, leurs dépenses résultent de la somme d’innombrables décisions décentralisées sur lesquelles le Gouvernement – pas plus que le Parlement, d'ailleurs – n’a pas la capacité d’imposer une toise.

Pour toutes ces raisons, sans contester ni le bien-fondé de la trajectoire ni l’objectif de solde global, il paraît difficile, en particulier au Sénat, d’entériner par un vote la répartition de l’effort.

Très bien !

La parole est à Mme Marie-France Beaufils, pour explication de vote.

En commission des finances, j’avais donné mon accord sur l’amendement n° 2, transformé en sous-amendement n° 2 rectifié.

En effet, je partage les propos que vient de tenir M. le rapporteur général. Les questions qui ont été posées précédemment montrent que l’on ne peut fixer une exigence ainsi cadrée aux collectivités territoriales, comme le propose le Gouvernement.

Alors qu’elles sont déjà confrontées à un certain nombre de dépenses obligatoires qu’elles ne peuvent absolument pas maîtriser, leur imposer un cadre aussi contraignant les mettrait dans une situation où elles ne seraient pas en capacité d’assumer les responsabilités qu’elles ont à l’égard de leurs électeurs ; or ce sont tout de même ces derniers, et non pas le Gouvernement, qui ont décidé de leur orientation.

La parole est à Mme Nicole Bricq, pour explication de vote.

Le groupe socialiste ne reniera pas le vote qu’il a émis en commission des finances sur l’amendement du rapporteur général, transformé en sous-amendement n° 2 rectifié.

L’effort que le Gouvernement demande aux collectivités locales dans sa trajectoire est disproportionné, nous en sommes tous d’accord.

Je prendrai seulement l’exemple des passeports biométriques, dont le coût, tant en personnel qu’en matériel, est très lourd : il s’agit bien d’une décision prise par le Gouvernement et imposant une dépense obligatoire aux collectivités locales, qui n’avaient rien demandé.

Il faut donc que le Sénat vote ce sous-amendement avec la même unanimité que celle à laquelle il a donné lieu en commission des finances.

La parole est à M. Michel Houel, pour explication de vote.

Je reviens sur le problème des passeports que vient d’évoquer ma collègue Nicole Bricq.

Il est évident, monsieur le ministre, que les 3 200 euros proposés aux communes sont nettement insuffisants. Dans mon département, la Seine-et-Marne, vingt-neuf communes supporteront cette charge. Nous sommes prêts à assumer cette nouvelle responsabilité, mais elle entraîne malgré tout quelques difficultés financières.

Dans ma commune, qui compte 4 500 habitants, 213 passeports ont été réalisés à ce jour. Faites le calcul : à la fin de l’année, nous serons loin du compte !

Il faudra donc peut-être revoir les sommes attribuées à ce titre aux communes.

La parole est à M. Jean-Pierre Fourcade, pour explication de vote.

Monsieur le ministre, je suis navré de vous dire que le groupe UMP votera en faveur du sous-amendement de la commission des finances, et ce pour deux raisons.

Premièrement, nous ne pouvons pas, dans le cadre d’un projet de loi de programmation des finances publiques, prendre un engagement collectif de cette nature sans avoir consulté l’ensemble des organisations représentatives et sans avoir passé en revue avec elles la totalité de leurs problèmes de financement.

Deuxièmement, une telle disposition est contradictoire avec la réforme de la Constitution que nous avons adoptée il y a quelques années et qui a nettement affirmé l’autonomie des collectivités territoriales.

Pour ce qui de Bruxelles – nous irons d’ailleurs vérifier par nous-mêmes comment les choses se passent avec les organismes qui y jugent nos comptes –, il est clair que ce qui intéresse la Commission, c’est le solde de l’État et des administrations qui lui sont rattachées. Pour le reste, monsieur le ministre, il vous sera facile de dire qu’un effort est réalisé au niveau des collectivités territoriales pour parvenir à une baisse.

Je rappelle que, pendant plusieurs années, nous sommes arrivés aux 3 % grâce à l’effet positif qu’ont eu sur l’ensemble des comptes publics ceux des collectivités territoriales, qui s’en sont tenues à une augmentation de 0, 3 %. Tant mieux ! Nous essaierons d’en faire autant, mais nous ne pouvons prendre un tel engagement dans un texte de cette nature.

Évidemment !

La parole est à M. le président de la commission des finances.

Monsieur le ministre, il me semble que l’on touche là une des limites de l’exercice auquel vous nous conviez.

Nous avons souscrit à cet exercice et la plupart d’entre nous sommes conscients de la nécessité de réduire nos déficits publics, de maîtriser les dépenses publiques.

L’État a engagé une révision générale des politiques publiques. Les élus territoriaux vont devoir, eux aussi, s’atteler à une révision générale des politiques publiques locales.

Ce qui nous met dans l’embarras, à propos de ce tableau, c’est qu’il tend à ne donner qu’une force légale toute relative à la trajectoire qu’il dessine. Le seul exercice normatif ayant une portée juridique est le vote des lois de finances, initiales ou rectificatives. Ici, il s’agit d’indications.

En écartant les deuxième, troisième, quatrième et cinquième lignes de ce tableau, nous sommes suspects, à n’en point douter, d’être approximatifs, car accepter la première ligne, c’est prendre un engagement pour l’ensemble des gestionnaires publics.

Quand on commence à analyser – première ligne pour l’État, deuxième ligne pour les organismes divers d’administrations centrales, troisième ligne pour la protection sociale, quatrième ligne pour les collectivités locales –, on se rend compte objectivement qu’on ne peut pas aller beaucoup plus loin.

Il ne faudrait pas, monsieur le ministre, que vous vous mépreniez sur l’intention qui nous a conduits à rédiger ce sous-amendement approuvé par tous les membres de la commission des finances. Nous sommes très conscients de l’ampleur de la tâche qui reste à accomplir. C’est vrai au niveau de l’État ; c’est vrai au niveau des collectivités territoriales.

Il faudrait que le Gouvernement cesse de procéder ainsi par voie législative. Mais, me direz-vous, c’est le Parlement qui vote et il n’est jamais obligé d’adopter les normes proposées dans un projet de loi.

Mes chers collègues, ces dernières années, nous avons voté quelques-unes de ces normes dont nous avons certainement sous-estimé la faisabilité financière. Soyons désormais résolus de ne légiférer que d’une main tremblante.

Il y a des normes qui sont réglementaires. Là encore, le Gouvernement devrait être attentif au fait que nombre de ces normes risquent de nous conduire à être tentés d’adopter une loi de type « Grenelle », au niveau des intentions ! Quand il faudra en tirer les conséquences sur le plan budgétaire, nous serons pris dans une sorte de schizophrénie.

L’exercice auquel nous procédons aujourd'hui avec ce projet de loi de programmation des finances publiques est une première. C’est un engagement collectif.

Conscients du caractère très relatif de la faisabilité de certains de ces engagements, nous préférons nous en tenir à la première ligne du tableau proposé.

Quoi qu’il en soit, monsieur le ministre, ne vous méprenez ni sur notre intention fondamentale ni sur la volonté qui nous anime.

Sur le fond, nous sommes d’accord !

Nous serons à vos côtés pour tendre vers l’équilibre des finances publiques.

Tout à fait !

La parole est à M. le ministre.

M. Éric Woerth, ministre. Monsieur le président de la commission des finances, permettez-moi en toute amitié de vous dire que je me « méprends » tout de même un peu !

Vous avez beaucoup poussé pour qu’il y ait une loi de programmation. Il aurait pu ne pas y en avoir, nous aurions pu continuer à tenir de simples débats d’orientation budgétaire, de les étendre sur plusieurs années, d’envoyer des documents à Bruxelles, etc.

C’est dans la Constitution !

Certes, mais c’est parce qu’on a souhaité l’y inscrire !

Cet outil est donc extrêmement important. C’est un outil de gestion des finances publiques, et les finances publiques forment un tout : ce n’est pas uniquement celles de l’État, ce sont aussi celles des collectivités locales.

Évidemment, il existe des degrés de pilotage très différents. Le degré de pilotage de l’État est total puisque la responsabilité des décisions de gestion lui incombe entièrement et à lui uniquement ; ça fonctionne ou ça ne fonctionne pas, mais on sait qui est responsable. En ce qui concerne les collectivités, la responsabilité est « fractionnée ». Néanmoins, il existe une vision collective des finances locales. Certes, personne ne prend de décisions sur le plan collectif, mais chacun participe à une microdécision. Il reste qu’il en ressort un solde global, faisant apparaître un besoin de financement de l’ensemble des collectivités territoriales.

La gestion des finances locales est donc également « pilotable ». Le Parlement, tout particulièrement le Sénat, peut émettre des souhaits et décider de définir des orientations à l’égard des collectivités, lesquelles orientations porteront peut-être, au fil du temps, des fruits.

Pourquoi vouloir presque dénaturer ou affaiblir l’exercice de programmation des finances publiques ? Je sais parfaitement que la dernière ligne, qui concerne les collectivités, figure à titre indicatif dans le tableau, car nous n’avons pas les moyens d’imposer une gestion aux collectivités. Mais tout budget est par principe indicatif puisqu’il doit encore être exécuté après avoir été décidé !

Dans cette ventilation, l’essentiel de l’effort est réalisé par l’État : 0, 9 point de PIB entre 2008 et 2012, contre 0, 3 point pour les collectivités. Pourtant, le budget de l’État n’est pas trois fois plus important que celui de l’ensemble des collectivités ! La participation de l’État est donc marquée, ce qui est d’ailleurs normal dans la mesure où il porte la plus grande part du déficit.

Par ailleurs, historiquement, les collectivités ont souvent été en excédent. À une époque, elles n’avaient même pas besoin de financement. Les objectifs affichés aujourd'hui me semblent par conséquent réalistes.

Vouloir mettre tout le monde « dans le même sac » est aussi un peu déresponsabilisant parce que, affichant seulement une projection globale, vous supprimez des objectifs qui sont « pilotables », soit ceux de l’État et de la sécurité sociale, tout simplement parce que vous souhaitez annuler ceux qui sont afférents aux collectivités locales. Laissez au moins ceux qui relèvent de l’État ! Simplement, la ligne n’apparaîtra pas ; mais on pourra toujours la déduire du reste ! Ou alors, si vous ne voulez ne pas avoir l’impression de donner des instructions aux collectivités, de manière à manifester leur indépendance, indiquez que cette cinquième ligne figure à titre indicatif.

Quoi qu’il en soit, les finances publiques sont un tout et nous sommes jugés, comme les autres États, sur ce tout.

Le fait de pouvoir voter sur des objectifs segmentés ne remet en cause l’indépendance de personne. Certes, le pilotage n’est pas le même pour tous, mais l’objectif doit être au moins transparent pour les uns et pour les autres. N’empêchez pas l’État et la sécurité sociale d’avoir leurs objectifs !

La parole est à M. le président de la commission des finances.

Monsieur le ministre, dans ce cas, il faudrait supprimer les première et cinquième lignes et ne garder que l’État, les organismes divers d’administrations centrales et les administrations de sécurité sociale.

Si l’on a des doutes sur la dernière ligne et si l’on fait l’hypothèse que les deuxième, troisième et quatrième lignes sont sincères, cela signifie que la première ligne est erronée !

Monsieur le ministre, Bruxelles n’a jamais dû se faire beaucoup d’illusions sur les programmes de stabilité que la France lui a régulièrement transmis.

Et qu’elle a violés !

Tous faisaient apparaître à échéance de trois ans le retour à l’équilibre...

La différence est que nous ne les avons jamais votés !

C’est vrai !

Pour atteindre cet objectif, il faudra que, tous ensemble, nous manifestions encore plus de courage et de détermination dans l’engagement d’un certain nombre de réformes structurelles. Il me semble que nous ne sommes pas encore parvenus à ce stade.

Ce sont des objectifs généraux. Il est déjà bien que nous nous engagions sur la première ligne. Nous ne dissimulons pas notre doute sur la faisabilité des objectifs apparaissant sur la cinquième ligne.

Je mets aux voix le sous-amendement n° 2 rectifié.

Je mets aux voix l'amendement n° 26, modifié.

Je mets aux voix l'amendement n° 27.

Je mets aux voix l'article 2, modifié.

Je suis saisie de treize amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 12, présenté par Mme Beaufils, MM. Foucaud, Vera et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Thierry Foucaud.

Il s’agit d’un amendement de cohérence.

Je ne reviendrai pas sur ce que nous avons déjà dit et je considère que cet amendement est défendu.

Les douze amendements suivants sont présentés par le Gouvernement.

L'amendement n° 33 est ainsi libellé :

Remplacer les deux premières phrases du troisième alinéa du 1 du A du I du rapport annexé par une phrase ainsi rédigée :

En 2009, l'impact de la crise conduit à prévoir une croissance comprise dans une fourchette de 0, 2 % à 0, 5 %.

L'amendement n° 34 est ainsi libellé :

I. Dans la première phrase du premier alinéa du 2 du A du I du rapport annexé, remplacer les mots :

2, 5 % par an à partir de 2010

par les mots :

2 % en 2010 et 2, 5 % par an à partir de 2011.

II. Rédiger comme suit le tableau constituant le dernier alinéa du 2 du A du I du rapport annexé :

PIB

Déflateur de PIB

Indice des prix à la consommation

Masse salariale du secteur privé

L'amendement n° 35 est ainsi libellé :

I. Rédiger comme suit la seconde phrase du premier alinéa du 1 du C du I du rapport annexé :

Avec le retour en 2010 à une croissance de 2 % atteignant 2, 5 % à compter de 2011, le redressement structurel des finances publiques amorcé en 2007 se traduira par une réduction du déficit effectif en moyenne de 0, 6 point de PIB entre 2010 et 2012.

II. Rédiger comme suit le tableau constituant le troisième alinéa du 1 du C du I du rapport annexé :

solde public

variation du solde public

dont effet de la conjoncture

dont variation du solde structurel

L'amendement n° 36 est ainsi libellé :

Dans le troisième alinéa du 2 du C du I du rapport annexé, remplacer les mots :

redeviendrait excédentaire dès 2010 pour atteindre 0, 2 point de PIB en 2011 et 0, 3 point de PIB en 2012

par les mots :

se redresserait dès 2010 pour atteindre l'équilibre en 2011

L'amendement n° 37 est ainsi libellé :

I. Rédiger comme suit le premier alinéa du 3 du C du I du rapport annexé :

La conjoncture dégradée en début de période devrait rendre difficiles les cessions d'actifs non stratégiques des administrations compte tenu des conditions de marché, ce qui se traduirait par une progression de la dette, tendance qui s'inverserait toutefois en 2011 : en effet, à compter de 2010 la réduction du déficit public et le retour à une croissance plus élevée réduiraient le ratio de dette de 1 point de PIB en 2011 et d'environ 1½ point de PIB en 2012. La programmation intègre en outre l'impact sur la dette publique de l'activité de la société de prises de participation de l'État dans le cadre du plan de soutien au financement de l'économie.

II. Remplacer le graphique constituant le dernier alinéa du 3 du C du I par le graphique suivant :

L'amendement n° 38, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Rédiger ainsi le 1 du B du II du rapport annexé :

1. L'évolution des recettes fiscales nettes.

Après une faible augmentation en 2009, les recettes fiscales devraient retrouver un rythme dynamique dès 2010.

En 2009, les recettes seraient en recul de 0, 8 milliard d’euros par rapport à 2008, du fait de trois phénomènes :

- Tout d'abord l'environnement macroéconomique: la faible croissance en 2008 devrait peser sur l'impôt sur le revenu et l'impôt sur les sociétés; la faible croissance en 2009 sur la TVA. Au total, l'évolution spontanée des recettes fiscales nettes devrait être limitée à 0, 7 % pour une progression du PIB en valeur prévue à 2, 3 %, soit une élasticité au PIB de 0, 3.

- Les mesures nouvelles déjà adoptées continueraient à monter en puissance avec un coût de 2, 9 milliards d’euros, lié principalement au crédit d'impôt sur les intérêts d'emprunt, à l'exonération des heures supplémentaires et au crédit d'impôt recherche. Hors financement de l'audiovisuel public, les mesures nouvelles proposées en projet de loi de finances pour 2009 auraient quant à elles un coût globalement nul (l'aménagement du régime des biocarburants compensant la suppression progressive de l'imposition forfaitaire annuelle, l'IFA).

À partir de 2010, le retour de la croissance devrait permette de retrouver des évolutions des recettes fiscales nettes supérieures.

La dynamique des mesures nouvelles serait sur cette période nettement plus faible (+1, 5 milliard d’euros seulement en moyenne annuelle sur la période 2010-2012, résultant du crédit impôt intéressement et de la fin de la montée en charge de la loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat et de la réforme du crédit impôt recherche).

L'amendement n° 39, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Le 1 du D du II du rapport annexé est ainsi rédigé :

1. En comptabilité budgétaire

L'ensemble des évolutions exposées ci-dessus conduisent à une dégradation du solde en euros courants en 2009, puis à son amélioration dès 2010.

État (présentation courante, en millions d’euros)

Exec 2007

LFI 2008

prév 2008

DÉPENSES EN NORME ÉLARGIE - périmètre courant

RECETTES FISCALES NETTES - périmètre courant

RECETTES NON FISCALES - périmètre courant

SOLDE CST (HORS FMI ET CAS PFE)

SOLDE ÉTAT - périmètre courant

L'amendement n° 40, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit le tableau constituant le dernier alinéa du 2 du D du II du rapport annexé :

SOLDE ÉTAT - comptabilité budgétaire en milliards d'euros

SOLDE ÉTAT - comptabilité budgétaire en % du PIB

« CLE DE PASSAGE » - en milliards d'euros

SOLDE ÉTAT - comptabilité nationale en % PIB

L'amendement n° 41, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit le tableau constituant l'avant-dernier alinéa du 2 du E du II du rapport annexé :

RECETTES - comptabilité nationale

DEPENSES - comptabilité nationale

SOLDE ODAC - comptabilité nationale

En % du PIB

L'amendement n° 42, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit le tableau constituant le dernier alinéa du F du II du rapport annexé :

RECETTES - comptabilité nationale

DEPENSES - comptabilité nationale

SOLDE APUC - comptabilité nationale

En % du PIB

L'amendement n° 43, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit le tableau constituant le dernier alinéa du 1 du A du IV du rapport annexé :

Solde ASSO - comptabilité nationale

En % PIB

L'amendement n° 44, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit le tableau constituant le dernier alinéa du A du V du rapport annexé :

Recettes - en % PIB

Dépenses - en % PIB

Solde APUL - % du PIB

Solde APUL - en milliards d’euros

La parole est à M. le ministre, pour présenter ces amendements.

Ces amendements s’appliquent au rapport annexé au projet de loi.

Ce sont des amendements de cohérence par rapport aux réajustements que nous avons opérés dans le texte.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission est défavorable à l’amendement n° 12.

Les amendements n° 33, 34, 35 et 36 recueillent un avis favorable de la commission.

Toutefois, l’amendement n° 36 nous amène à interroger le Gouvernement.

Cet amendement révise l’évolution des besoins de financement des administrations de sécurité sociale. Serait-il possible de nous apporter quelques précisions plus détaillées sur les raisons conduisant à la dégradation prévue ? Quelle est la part des moindres recettes et quelle est celle des dépenses nouvelles ?

Par ailleurs, serait-il possible de faire apparaître la ventilation des soldes entre les régimes de base de sécurité sociale, le régime d’assurance chômage et les régimes complémentaires ? Ce point nous semble significatif dans la mesure où un basculement du produit des cotisations d’assurance chômage vers l’assurance vieillesse – je parle sous le contrôle de membres éminents de notre commission des affaires sociales – est envisagé pour financer ces régimes sans alourdir les prélèvements obligatoires.

Enfin, il serait souhaitable de connaître l’impact de cette révision sur le solde du régime général de la sécurité sociale, dans la mesure où le projet de loi de financement de la sécurité sociale sera examiné dans les prochains jours au Sénat.

Quel est l’avis du Gouvernement sur l’amendement n° 12 ?

Avis défavorable.

Par ailleurs, M. le rapporteur général m’ayant sollicité à propos de l’amendement n° 36, je vais m’efforcer de lui répondre « au débotté ».

Je pense que les précisions demandées portent sur l’année 2009, puisque c’est elle qui va supporter l’essentiel de la dégradation.

En ce qui concerne les recettes, les cotisations sociales devraient être inférieures de 2, 7 milliards d’euros au montant initialement prévu. Par rapport aux prévisions, la CSG diminue de 500 millions d’euros, la CSG-capital et la CRDS de 150 millions d’euros, la taxe sur les salaires de 400 millions d’euros. Au total, nous prévoyons 3, 7 milliards d’euros de diminution des recettes, à un titre ou à un autre.

S’agissant des dépenses, les prestations de l’UNEDIC augmentent à hauteur de 350 millions d’euros et les prestations indexées sur les prix devraient croître à hauteur de 1 milliard d’euros, en raison de l’accélération de l’inflation. Au total, la dégradation devrait être d’environ 3, 5 ou 3, 6 milliards d’euros.

Merci, monsieur le ministre.

Je mets aux voix l’amendement n° 12.

Je mets aux voix l’amendement n° 33.

Je mets aux voix l’amendement n° 34.

Je mets aux voix l’amendement n° 35.

Je mets aux voix l’amendement n° 36.

Monsieur le rapporteur général, vous n’avez pas donné l’avis de la commission sur les amendements n° 37 à 43.

Ce sont des amendements de coordination ou de conséquence, qui reçoivent évidemment un avis favorable de la commission.

En ce qui concerne l’amendement n° 44, j’aurais voulu faire part de quelques remarques.

La part de dépenses des administrations publiques locales dans le produit intérieur brut s’accroît de 0, 1 point par rapport au texte initial : on le comprend puisque le PIB est plus faible que prévu. En revanche, il est plus étonnant que la part des recettes des administrations publiques locales dans le PIB demeure stable.

J’ai disposé de peu de temps pour analyser ces chiffres, mais j’aurais tendance à considérer que, si les recettes fiscales augmentent spontanément à peu près à la même vitesse le PIB et si les dotations sont indexées sur la seule inflation – ou un petit peu plus –, la part des recettes des administrations locales dans le PIB devrait logiquement diminuer. Mais peut-être le Gouvernement considère-t-il que les collectivités territoriales vont augmenter leurs taux d’imposition. Est-ce ce que signifie cet amendement ?

Le temps imparti à la commission des finances pour se pencher sur cette question ayant été très bref, elle ne peut que s’en remettre à la sagesse du Sénat sur cet amendement n° 44.

La parole est à M. le ministre.

Je pense que nous serons en mesure de vous apporter des précisions ultérieurement, lors de la discussion du projet de loi de finances, parce que ces ajustements ont été mis au point très rapidement.

Toutefois, je vous fais observer que toutes les recettes ne sont pas nécessairement de nature fiscale. D’autres types de recettes ont leur dynamique propre. Ce tableau a été construit sur le même modèle que celui qu’il remplace.

Je mets aux voix l’amendement n° 37.

Je mets aux voix l’amendement n° 38.

Je mets aux voix l’amendement n° 39.

Je mets aux voix l’amendement n° 40.

Je mets aux voix l’amendement n° 41.

Je mets aux voix l’amendement n° 42.

Je mets aux voix l’amendement n° 43.

Je mets aux voix l’amendement n° 44.

Je mets aux voix l’article 3, modifié.

CHAPITRE II

L’évolution des dépenses publiques

Je suis saisie de deux amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° 13, présenté par Mme Beaufils, MM. Foucaud, Vera et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme Marie-France Beaufils.

Cet article part du constat selon lequel le cadre fixé par la loi de programmation est suffisamment strict et serré pour réduire quasiment à néant toute marge de manœuvre dans les choix budgétaires de l’État, des collectivités locales ou de la sécurité sociale.

Implicitement, le président Didier Migaud, en défendant cette proposition, a reconnu que le contenu de cette loi de programmation fixe un cadre contraignant qui standardise les dépenses et ne reconnaît manifestement plus aux élus la moindre possibilité d’innovation.

L’article 4 A considère comme possible une évolution en volume des dépenses publiques globales, sur la période 2009 à 2012, de 1, 1 % en moyenne annuelle. La mise en œuvre d’un tel principe aboutit, au mieux, à stabiliser la dépense publique au regard de la progression du produit intérieur brut mais, surtout, crée une sorte d’effet de seuil.

Une hausse moyenne des dépenses publiques de 1, 1 % en volume signifie, dans les faits, qu’une augmentation plus importante des dépenses ordonnancées par les collectivités locales impliquerait une compensation au moyen d’une moindre progression des dépenses de l’État ou de la protection sociale. En vertu de quoi devrions-nous accepter une telle situation ?

La modification apportée montre la difficulté de l’exercice. Comment, avec une telle conception, traite-t-on en effet la qualité de la dépense ? Car telle est bien la seule question qui mérite véritablement d’être posée.

Les dépenses publiques ne se mesurent pas qu’en termes comptables, avec des plus dans une colonne et des moins dans une autre. Elles ont une logique propre et des spécificités irréductibles : les collectivités locales ne dépensent pas de la même manière que l’État tout simplement parce qu’elles n’ont pas vocation à exercer certaines compétences de caractère éminemment national.

C’est pour ces raisons que nous demandons la suppression de cet article.

L’amendement n° 3, présenté par M. Marini, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Dans cet article, remplacer le mot :

publiques

par les mots :

de l’ensemble constitué par l’État, les organismes divers d’administration centrale et les régimes obligatoires de base de sécurité sociale

La parole est à M. le rapporteur général pour présenter cet amendement et pour donner l’avis de la commission sur l’amendement n° 13.

L’amendement n° 3 s’inscrit dans le même esprit, s’agissant de la norme de dépense, que celui qui a été voté il y a quelques minutes.

La commission estime que la norme de dépense doit s’appliquer à l’ensemble constitué par l’État, les organismes divers d’administration centrale et les régimes obligatoires de base de sécurité sociale. En revanche, elle a considéré, je l’ai déjà dit, qu’il n’était ni opportun ni réaliste de fixer une norme pour l’ensemble des administrations publiques en y incluant les collectivités territoriales et l’assurance chômage, dont le Gouvernement ne peut pas contrôler toutes les dépenses.

Il s’agit donc d’une position de cohérence par rapport à celle que j’ai défendue sur le solde.

Sur l’amendement n° 13, l’avis de la commission est défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement émet un avis défavorable sur l’amendement n° 13.

Sur l’amendement n° 3, il s’en remettra à la sagesse du Sénat.

Monsieur le rapporteur général, autant je ne parviens pas à suivre votre raisonnement sur la ventilation du solde, parce que je pense que chacune des composantes du solde global représente un objectif politique et peut se piloter – si une loi de programmation des finances publiques ne posait pas de contraintes, elle ne présenterait aucun intérêt ! –, autant je peux comprendre que nous n’ayons pas à fixer un objectif globalisé, incluant les administrations publiques locales, quant à la maîtrise de la dépense.

Je mets aux voix l’amendement n° 13.

Je mets aux voix l’amendement n° 3.

Je mets aux voix l’article 4 A, modifié.

Je suis saisie de trois amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° 14 rectifié, présenté par Mme Beaufils, MM. Foucaud, Vera et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit cet article :

Les dépenses publiques de l’État visent, en répondant aux besoins collectifs, à participer de l’effort en faveur de l’emploi et de la croissance.

Elles sont fixées chaque année dans le cadre des lois de finances.

La parole est à M. Thierry Foucaud.

L’article 4 vise à encadrer strictement la progression des dépenses de l’État. Une telle orientation ne peut évidemment recevoir notre approbation.

Malgré l’application systématique des outils de la régulation à la baisse des dépenses et la généralisation de la pratique des « chapitres réservoirs », les déficits et la dette publics n’en continuent pas moins de croître et d’embellir, l’emploi de diminuer et le pouvoir d’achat de reculer.

II est temps d’adopter une autre définition des dépenses publiques. Tel est le sens de notre amendement.

L’amendement n° 28, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Compléter cet article par une phrase ainsi rédigée :

Toutefois, cette progression s’établit à + 0, 1 % en volume en 2009.

La parole est à M. le ministre.

Le Gouvernement a révisé son hypothèse d’inflation pour 2009. Celle-ci s’établit à 1, 5 %, contre 2 % retenus lors de la construction du projet de loi de finances. En conséquence, le plafond des dépenses de l’État devrait être abattu de 0, 5 %, de manière à préserver la norme « zéro volume ».

Toutefois, le Gouvernement a fait le choix de ne pas répercuter cette baisse de l’inflation sur le montant des concours de l’État aux collectivités territoriales ; compte tenu de leur poids au sein du budget de l’État, cela implique, pour ce dernier, une hausse en volume de 0, 1 % pour 2009, comme l’exprime le présent amendement.

L’amendement n° 4, présenté par M. Marini, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

A. - Compléter cet article par un II ainsi rédigé :

II. - La progression annuelle des dépenses fiscales n’excède pas, au cours de la période mentionnée à l’article 1er, l’évolution prévisionnelle des prix à la consommation.

B. - En conséquence, faire précéder le début de cet article de la mention :

I. -

La parole est à M. le rapporteur général pour présenter cet amendement et donner l’avis de la commission sur les amendements n° 14 rectifié et 28.

L’amendement n° 4 vise à soumettre la dépense fiscale à la même norme « zéro volume » que la dépense budgétaire. Il s’agit donc d’un amendement de principe.

La commission est défavorable à l’amendement n° 14 rectifié, qui ne lui semble pas clairement normatif.

En revanche, l’amendement n° 28 est un excellent amendement, que j’ai salué lors de la discussion générale. Bien qu’il n’ait pas pour conséquence une progression de la dépense en valeur absolue par rapport au texte initial, il s’agit bien, à titre exceptionnel, pour l’année 2009, d’aller au-delà de la règle du « zéro volume », ce qui peut être considéré, monsieur le ministre, comme une mesure de soutien de l’activité via les dépenses des collectivités territoriales.

La commission est donc très favorable à cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement est défavorable à l’amendement n° 14 rectifié.

Il est également défavorable à l’amendement n° 4.

Je m’en suis déjà expliqué, on ne peut pas soumettre les dépenses fiscales, en tout cas aujourd’hui, à la règle du « zéro volume ». D’abord, ces dépenses sont actuellement très diverses. Ensuite, nous avons décidé de les encadrer et nous allons considérablement progresser à cet égard dès cette année.

Nous avons déjà réussi à mieux contrôler la production de dépenses fiscales ou de dépenses sociales par le Gouvernement lui-même, ce qui répond aux demandes récurrentes des ministres depuis des années. En dehors du Grenelle de l’environnement, et dans le cadre d’une politique cette fois bien assumée, il y a relativement peu de dépenses fiscales nouvelles. On est donc bien dans une voie d’assainissement de l’état d’esprit relatif aux dépenses fiscales.

Si nous appliquons la règle du « zéro volume » à la dépense fiscale, il faut préciser quelles sont les dépenses que l’on entend supprimer. En effet, la progression annuelle des dépenses fiscales - qu’il faut contrôler, j’en suis d’accord – s’établit à environ 3 % ou 4 %. Pour s’en tenir au « zéro volume », il faut soit en supprimer - et c’est assez compliqué car, derrière chaque dépense fiscale, il y a des droits –, soit les plafonner. Mais peut-on, à un moment donné, arrêter de distribuer la prime pour l’emploi ou considérer que les travaux effectués dans une résidence n’ouvrent plus droit à tel avantage fiscal parce que l’« enveloppe » des dépenses fiscales est d’ores et déjà consommée.

Il faut vraiment se donner du temps, compte tenu des avancées que nous réalisons cette année, pour continuer à travailler sur la dépense fiscale afin d’en limiter la production. Peut-être sera-t-il possible, au fil du temps et de l’évaluation que vous avez demandée, et qui sera faite, de supprimer certaines dépenses fiscales. Nous avons là un outil. Mais si vous appliquez la règle du « zéro volume » aux dépenses fiscales, il faut préciser quelles dépenses vous entendez supprimer, et je crains que nous n’ayons un peu de mal à nous mettre d’accord sur le sujet.

Par ailleurs, je précise que la production de nouvelles dépenses fiscales est gagée, dans ce projet de loi, par une économie du même montant.

La parole est à M. le rapporteur général.

Mes chers collègues, nous l’avons compris, en la matière, la commission et le ministre partagent les mêmes préoccupations. Il est clair que beaucoup de problèmes doivent être traités avant qu’on parvienne à une norme qui soit pleinement opérationnelle pour les dépenses fiscales. À chaque jour suffit sa peine ! Nous y reviendrons, mais, dans l’immédiat, l’amendement n° 4 est retiré.

L’amendement n° 4 est donc retiré.

Je mets aux voix l'amendement n° 14 rectifié.

Je mets aux voix l'amendement n° 28.

Je mets aux voix l'article 4, modifié.

Je suis saisie de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 15, présenté par Mme Beaufils, MM. Foucaud, Vera et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme Marie-France Beaufils.

L’article 5 montre les limites de ce projet de loi de programmation. Il traduit l’orientation générale de maîtrise des dépenses publiques et aboutit à la mise en déclin de plusieurs missions budgétaires essentielles par compensation de celles qui vont croître.

Les dépenses publiques, dans ce tableau, sont de plus en plus rigides, et l’on constate – sans surprise, bien sûr – que le seul poste de dépenses vraiment dynamique dans ce tableau, c’est le service de la dette.

À noter quand même un bonus important : 3, 4 milliards d’euros sont octroyés, de 2009 à 2011, pour le seul poste dit des engagements financiers de l’État, alors que l’on gèle l’aide publique au développement, qu’on réduit les crédits destinés à l’agriculture ou ceux de la ville et du logement !

II faut bien payer la rente des marchés financiers et il est vrai que l’indexation des titres de dette sur l’inflation, véritable garantie du pouvoir d’achat pour les acteurs des marchés financiers, est une charge de plus en plus lourde.

Nous refusons ce jeu de compensations, ce jeu du « plus ici et moins ailleurs » et surtout celui du plus pour les marchés financiers et moins pour toutes les activités et les dépenses socialement utiles.

Tel est le sens de notre amendement.

L'amendement n° 29, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit l'antépénultième ligne du tableau constituant le second alinéa de cet article :

Engagements financiers de l'État

La parole est à M. le ministre.

Il s’agit d’amender les crédits qui sont inscrits dans le budget triennal par mission en traduisant sur la charge de la dette les dernières évolutions économiques.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission est favorable à l'amendement n° 29.

Toutefois, je note, à la lecture de l’objet de cet amendement, que « le Gouvernement fournira une nouvelle répartition des crédits des missions, traduisant l’impact de la moindre inflation sur les charges de pensions qui est évalué à 150 millions d’euros en 2009 et 200 millions d’euros en 2010 et 2011 ».

Je crois comprendre, monsieur le ministre, que, dans le projet de loi de finances initiale, cette « économie prévisionnelle » ou plutôt ce changement de mode de calcul emportera des conséquences pour les crédits des différentes missions sur lesquels s’imputent les dépenses de pensions en question. Pouvez-vous nous en donner confirmation ?

Par ailleurs, la commission est défavorable à l’amendement n°15 pour une raison simple : l’article 5, qui comporte la répartition triennale des objectifs de dépenses mission par mission, est le plus concret de ce projet de loi C’est particulièrement important pour les gestionnaires de crédits parce que cela leur apporte la visibilité nécessaire. Si l’on supprimait cet article, il n’y aurait absolument plus de programmation triennale.

Quel est l’avis du Gouvernement sur l’amendement n° 15 ?

L’article 5 est effectivement au cœur de ce projet de loi. Les dispositions qu’il contient ont été négociées sur trois ans avec chaque ministère.

Évidemment, nous nous sommes cantonnés aux missions de l’État. Nous n’avons pas affiché les budgets de chaque collectivité, mais peut-être aurions-nous dû le faire !.)

En ce qui concerne les charges de pensions, nous allons les répartir par mission, c'est-à-dire en gros par ministère. Nous voulons le faire d’une manière très précise, et cela figurera dans le projet de loi de finances.

La parole est à M. Jean-Pierre Fourcade, pour explication de vote.

Monsieur le ministre, dans l’amendement du Gouvernement, les années ne sont pas indiquées. Partez-vous de 2008 ou de 2009 ?

De 2009.

Autrement dit, pour 2009, vous proposez de passer de 46 milliards à 44, 8 milliards d'euros.

C’est cela.

Je mets aux voix l'amendement n° 15.

Je mets aux voix l'amendement n° 29.

Je mets aux voix l'article 5, modifié.

Je suis saisie de cinq amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L'amendement n° 23, présenté par Mme Bricq, M. Marc, Mme M. André, MM. Angels, Auban, Demerliat, Frécon, Haut, Hervé, Krattinger, Masseret, Massion, Miquel, Rebsamen, Sergent, Todeschini et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Bernard Angels.

À l’article 6 du projet de loi, il est proposé de fixer une norme d’évolution des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales.

Je ferai plusieurs observations.

Tout d’abord, nous ne sommes pas opposés à l’établissement d’une norme d’évolution de l’enveloppe des dotations. En effet, nous sommes à l’origine du contrat de croissance et de solidarité, institué en 1999, qui prévoyait une évolution fondée sur le taux de l’inflation majoré d’une partie de la croissance ; en effet, il nous paraissait normal de faire bénéficier les collectivités des fruits de la croissance à laquelle elles participent fortement.

Si nous ne sommes pas opposés à la création d’une telle norme, nous en contestons néanmoins fortement les règles d’évolution et le périmètre.

Vous prévoyez en effet que les dotations ne pourront évoluer au maximum qu’au rythme prévu de l’inflation, en excluant donc toute considération du taux croissance. L’évolution de l’enveloppe serait donc, pour 2009, de 1, 1 milliard d'euros, soit de 2 %, c'est-à-dire 0, 5 point de plus que l’inflation révisée que vous nous présentez aujourd’hui.

Parler comme vous semblez le faire de cadeau accordé par l’État aux collectivités nous semble relever d’une présentation fallacieuse de la réalité.

En effet, l’évolution de l’enveloppe pour 2009 se fait sur un périmètre élargi à d’autres dotations, notamment au fonds de compensation pour la TVA, aux amendes de police, etc. Par conséquent, si nous considérons seulement l’évolution de l’enveloppe à partir de son niveau de 2008, l’augmentation n’est plus de 2 % mais se situe seulement entre 0, 7 % et 0, 8 %.

En outre, l’inflation retenue par le Gouvernement ne semble pas être celle qui est subie par les collectivités territoriales, et mesurée à l’aide de l’indice communément appelé « panier des maires ». À titre d’exemple, au premier trimestre de 2008, l’évolution de cet indice était de 3, 4 % sur les quatre derniers trimestres tandis que l’inflation était de 1, 9 %, soit un écart de 1, 5 point !

Par ailleurs, l’intégration au sein de cette enveloppe de nombreuses autres dotations et du FCTVA entraîne une contrainte financière importante sur les autres concours financiers puisque, pour 2009, le besoin d’autofinancement serait de l’ordre de 440 millions d’euros, soit une baisse de 22, 81 % des dotations de compensations d’exonérations fiscales, dont 17 points du fait du FCTVA.

Le prétendu cadeau du Gouvernement de 275 millions d’euros, en raison du maintien d’une évolution de 2 %, ne compensera pas les pertes occasionnées pour les collectivités.

Cette contrainte ne pourra que s’accentuer au regard de l’évolution dynamique du FCTVA – 12 % d’augmentation -, qui conduira, à terme, à la disparition de ces dotations.

Maintenir une telle pression sur les recettes des collectivités territoriales conduirait inévitablement à l’étranglement de leur budget au regard de leurs charges de plus en plus importantes.

Vous indiquez dans votre rapport que l’État s’engage aux côtés des collectivités territoriales dans la maîtrise de leurs dépenses, notamment en ne poursuivant pas les transferts de compétences au-delà de l’achèvement des transferts liés à l’acte II de la décentralisation. Nous sommes d’accord sur ce point, mais que faire des engagements et des appels à contribution quotidiens de la part de l’État aux collectivités territoriales, dans tous les domaines où l’État n’a plus les moyens d’intervenir, éducation, transport, logement, et j’en passe ?

Par ailleurs, vous affirmez que la création de la Commission consultative d’évaluation des normes permettrait « une meilleure prise en compte des contraintes des collectivités dans la production normative de l’État ». Or, lors de la première réunion de cette commission, qui a duré deux heures, ce ne sont pas moins de 200 millions d’euros qui ont été mis à la charge de l’État.

Par conséquent, l’effet de ciseau qu’entraînerait le maintien d’une telle norme face à des charges toujours plus importantes n’est pas acceptable pour les collectivités territoriales, qui ne seront plus en mesure de remplir pleinement leurs missions de service public.

L'amendement n° 16, présenté par Mme Beaufils, MM. Foucaud, Vera et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit cet article :

L'action des collectivités locales prend en compte les besoins de la population. La programmation des finances publiques contribue à donner aux collectivités territoriales les moyens, sous forme de dotations budgétaires ou par la voie d'une fiscalité locale moderne et rénovée, de remplir les compétences que la loi leur confie.

S'agissant des dotations, elles ne peuvent progresser d'un niveau inférieur à l'évolution constatée des prix à la consommation.

La parole est à Mme Marie-France Beaufils.

Avec cet article, il nous est proposé de « préempter » le contenu des lois de finances pour 2010 à 2012 en encadrant strictement la progression des concours de l’État aux collectivités locales.

J’ai déjà évoqué l’effet déformé des évolutions des concours ; je n’y reviens donc pas.

En limitant la progression des concours budgétaires à la stricte inflation, on se retrouve face à une situation où toute mise en œuvre sur le terrain est impossible et, en tout cas, à une présentation fondamentalement insincère.

Quels sont, en effet, les éléments des concours budgétaires de l’État qui vont servir de variable d’ajustement ? Comment se traduiront ces objectifs ? En troquant le fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée ? En mettant en cause la progression de la dotation globale de fonctionnement ou celle de la dotation d’aménagement ? En réduisant le nombre des bénéficiaires des dotations de solidarité ? Ce sont autant de questions que l’on peut se poser à l’étape où nous en sommes. Les débats qui ont eu lieu dernièrement ont déjà soulevé ces problèmes.

Va-t-on continuer à réduire les compensations d’allégements d’impôts décidés au niveau national, alors que ces allégements sont censés être compensés à l’euro près ?

Il est grand temps qu’on cesse de procéder par abattements d’assiette ou par compensations insuffisantes de mesures provisoires appelées à durer. Nous avons d’ailleurs pu le constater avec la malheureuse dotation de compensation de taxe professionnelle, qui équivaudra bientôt à zéro !

Il faut moderniser les impositions locales, et particulièrement la taxe professionnelle, pour tenir compte des réalités et de l’évolution de l’économie, notamment de la montée en puissance du financier et de l’immatériel.

L'amendement n° 24, présenté par Mme Bricq, M. Marc, Mme M. André, MM. Angels, Auban, Demerliat, Frécon, Haut, Hervé, Krattinger, Masseret, Massion, Miquel, Rebsamen, Sergent, Todeschini et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

I. - Après les mots :

au profit des collectivités territoriales,

insérer les mots :

à l'exception du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée,

II. - Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

... Les conséquences financières résultant pour l'État de la non-intégration du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée dan la norme d'évolution des concours de l'État aux collectivités territoriales sont compensées à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

La parole est à M. Bernard Angels.

Cet amendement porte sur le périmètre de l’enveloppe normée et, particulièrement, sur le FCTVA, que vous avez choisi d’intégrer à cet ensemble.

Monsieur le ministre, plusieurs raisons nous amènent à demander le retrait de ce fonds de l’enveloppe.

Tout d’abord, le FCTVA ayant une évolution dynamique – il a augmenté de 12 % en 2009 –, son intégration dans l’ensemble des dotations dont l’évolution est limitée à 2 % fait peser une contrainte importante sur les autres dotations. Elle entraînerait une baisse de 17 % des compensations d’exonérations fiscales, qui, à en croire le projet de loi initial, diminueraient au total de 440 millions d’euros.

Si le FCTVA devait être maintenu au sein de l’enveloppe normée, la pression serait telle que ces dotations de compensation disparaîtraient à l’horizon de 2013.

Par conséquent, vous ne pouvez pas promettre aujourd’hui, comme vous le faites, que vous ne réformerez pas le FCTVA. C’est un leurre ! À défaut de réforme, ce sont les autres dotations, et peut-être la DGF, qui devront baisser à l’avenir.

Pour preuve de la volonté de réforme du Gouvernement, des propositions ont été présentées devant le Comité des finances locales. Tant les membres de l’opposition que ceux de la majorité ont voté contre la création d’un groupe de travail sur ce sujet, que le Gouvernement avait sollicité. Et pour cause ! Les propositions présentées par le Gouvernement tendaient toutes à nier le caractère de « remboursement » du FCTVA.

Vous proposez d’instaurer un taux différencié selon les bénéficiaires ou selon la nature des dépenses, ou bien encore de faire du fonds une dotation globale d’investissement. L’objectif du Gouvernement est clair : il souhaite limiter, voire geler, l’évolution de ce fonds. Il est en effet tentant d’en faire une simple subvention dont l’État aurait la maîtrise. Il s’agirait alors d’un réel retour en arrière par rapport au mouvement décentralisateur dans notre pays.

Une telle réforme signifierait le coup d’arrêt des investissements des collectivités territoriales, qui, pour l’heure, représentent les trois quarts de l’investissement public. Le FCTVA sert, pour de nombreuses collectivités, d’autofinancement à de nouveaux investissements.

Par ailleurs, au moment où toutes les autres dotations d’investissement et d’équipement sont gelées dans le projet de loi de finances pour 2009, il est indispensable d’exclure le FCTVA de l’ensemble des dotations afin de maintenir, pour l’avenir, son rôle auprès des collectivités territoriales.

En ces temps de crise financière et économique, le soutien à l’investissement est indispensable et il reposera en grande partie sur les collectivités territoriales.

L'amendement n° 5, présenté par M. Marini, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Dans cet article, remplacer les mots :

n'excède pas, chaque année et à périmètre constant,

par les mots :

est égale, chaque année et à périmètre constant, à

La parole est à M. le rapporteur général.

Il s’agit d’un amendement de précision, qui vise à harmoniser la formulation employée dans l’article avec celle qui figure dans l’exposé des motifs.

Si je ne me trompe pas, la règle est que l’évolution des concours totaux de l’État aux collectivités territoriales doit être à « zéro volume », c'est-à-dire au niveau de l’inflation, mais pas au-dessous. Si l’on prévoit que cette évolution « n’excède pas » l’inflation, cela peut signifier qu’elle peut être inférieure.

C'est la raison pour laquelle nous préférerions qu’on écrive que l’évolution « est égale » à la prévision d’inflation. Cela ne sera pas valable en 2009 : la situation sera plus favorable compte tenu de la stagnation actuelle et, comme le disait fort bien Bernard Angels, de l’importance des dépenses, particulièrement des dépenses d’investissement, des collectivités territoriales dans une telle conjoncture.

L'amendement n° 30, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Compléter cet article par une phrase ainsi rédigée :

Toutefois, pour 2009, cette évolution est supérieure de 0, 5% à celle prévue pour les prix à la consommation.

La parole est à M. le ministre.

Cet amendement porte sur l'évolution des concours de l'État aux collectivités territoriales en 2009. Comme pour les autres dispositions, nous procédons à une rectification.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission est solidaire du Gouvernement : le « zéro volume » est la règle et celle-ci doit s’appliquer de la manière la plus globale possible. Cela concerne notamment l’intégration du FCTVA dans la masse globale.

Je rappelle que, contrairement aux propos entendus ici ou là, chaque collectivité ayant réalisé des investissements pourra bénéficier des restitutions au titre de ce fonds deux ans après la réalisation de ces investissements. Les droits de chaque collectivité ne seront en rien minorés ou amputés. C’est au niveau global et pour le calcul de l’ensemble des concours de l’État aux collectivités territoriales que le FCTVA sera intégré dans la masse, laquelle évoluera selon la règle du « zéro volume ». En 2009, à titre exceptionnel, il y aura une augmentation de 0, 5 % en volume.

La commission est donc défavorable aux amendements n° 23, 16 et 24. En revanche, elle émet un avis très favorable sur l'amendement n° 30.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Comme nous avons beaucoup parlé de ces sujets depuis ce matin, je ne répéterai pas les arguments que j’ai déjà employés.

Le Gouvernement émet un avis défavorable sur les amendements n° 23, 16 et 24. En revanche, il est favorable à l'amendement n° 5, qui précise que l’évolution des concours est égale à l’inflation. Il est vrai que, avec l’expression « ne peut excéder », la porte était peut-être trop grande ouverte ! Je remarque toutefois, monsieur le rapporteur général, que vous n’avez pas déposé un amendement de même nature concernant les dépenses de l’État…

Je mets aux voix l'amendement n° 23.

Je mets aux voix l'amendement n° 16.

La parole est à Mme Marie-France Beaufils, pour explication de vote sur l'amendement n° 24.

À titre de repli, nous voterons cet amendement dans la mesure où le FCTVA est bien un fonds de « remboursement » aux collectivités territoriales.

Je tiens beaucoup à cette idée, et je ne suis pas la seule. La grande majorité des élus s’est clairement exprimée dans ce sens. Le débat que nous avons eu au sein du Comité des finances locales l’a également confirmé.

Nous devrions tous reconnaître ici que ce fonds de compensation, à partir du moment où il est inclus dans l’enveloppe d’évolution de la dépense, autrefois appelée « enveloppe normée », pourra produire des effets très négatifs sur l’investissement, car plus les collectivités investiront, plus leurs autres dotations diminueront.

Cela me semble foncièrement anti-économique puisque, comme on le sait, l’essor des investissements des collectivités territoriales a permis au secteur du bâtiment et des travaux publics de maintenir un très haut niveau d’activité. Cela a aussi contribué à conserver un grand nombre d’emplois non seulement dans le secteur public, mais aussi dans le secteur privé. Je vous renvoie à des rapports qui ont été présentés voilà un peu plus d’un an sur ces questions.

La parole est à Mme Nicole Bricq, pour explication de vote.

Nous n’avons pas exagéré puisque nous n’avons déposé que deux amendements, de principe, sur ce sujet.

Les questions qui ont été posées au ministre tout à l’heure, y compris par nos collègues de la majorité, dénotent, à mon sens, une très grande inquiétude chez les élus locaux, concernant notamment la norme de dépenses et l’inclusion du FCTVA.

Ce sont les questions que nous avons voulu soulever avec ces amendements, même si, j’en ai bien conscience, ils relèvent plutôt du projet de loi de finances pour 2009, que nous examinerons dès la semaine prochaine en commission des finances. Nous sommes vraiment là au cœur du sujet en ce qui concerne les collectivités locales. Monsieur le ministre, soyez-en conscient, le débat que nous aurons dans les jours qui viennent au Sénat sera difficile pour vous !

Je mets aux voix l'amendement n° 24.

Je mets aux voix l'amendement n° 5.

Je mets aux voix l'amendement n° 30.

Je mets aux voix l'article 6, modifié.

L'amendement n° 17, présenté par M. Fischer, Mme Beaufils, MM. Foucaud, Vera et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit cet article :

La programmation des finances publiques, et notamment les lois de financement de la sécurité sociale, tend à donner à l'ensemble des régimes obligatoires de base les moyens leur permettant de répondre aux besoins pour la santé publique, la protection de la famille, la prise en charge de la cessation d'activité, du handicap et de la dépendance.

Ces moyens donnent priorité à l'égalité d'accès aux soins et à l'égalité de traitement entre les assurés.

La parole est à M. Thierry Foucaud.

Que faut-il penser de l’article 7, sinon que l’on va exiger une fois encore des assurés sociaux et des malades de contribuer au financement de leur propre traitement en restreignant le niveau de prise en charge des soins, que l’on va créer une nouvelle hausse du forfait hospitalier, que l’on va accélérer la libération des lits d’hôpitaux occupés par les malades eux-mêmes ? De telles mesures ne peuvent évidemment obtenir notre assentiment !

Il faut sortir des ornières du passé et des méthodes de maîtrise comptable en vigueur depuis l’adoption du plan Juppé, qui n’ont rien empêché durablement concernant la dérive des comptes sociaux.

Tel est le sens de cet amendement que nous vous invitons, mes chers collègues, à adopter.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement très littéraire et très vague n’est pas vraiment un texte de nature normative.

C’est la raison pour laquelle la commission a émis un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Même avis défavorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 17.

Je mets aux voix l'article 7.

CHAPITRE III

La maîtrise des recettes de l'État et de la sécurité sociale

L'amendement n° 18, présenté par Mme Beaufils, MM. Foucaud, Vera et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme Marie-France Beaufils.

Mon argumentaire vaudra également pour l’amendement n° 19 déposé à l’article 9.

Même s’il est peut-être désormais plus facile de créer des surplus de recettes publiques quand on a décidé de réviser à la baisse les perspectives de croissance, on ne peut décider du contenu des futures lois de finances par l’intermédiaire d’un projet de loi de programmation.

À lire l’article 8, c’est en effet à une utilisation exclusive des surplus de recettes au bénéfice de la réduction du déficit que nous serions invités. Outre le fait qu’il faut laisser à la représentation nationale le droit d’affecter à d’autres objectifs les surplus de recettes constatés, cette disposition ne vient que confirmer que le projet de loi reprend une fois encore la logique de la maîtrise purement comptable que nous subissons depuis trop longtemps.

Quel est l’avis de la commission ?

Même si, je le concède volontiers, cet article est très théorique dans la conjoncture actuelle, il contient un principe de bonne gestion, que nous avions d’ailleurs exprimé à plusieurs reprises.

La commission ne peut donc souscrire à un amendement qui vise à le supprimer.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Défavorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 18.

Je mets aux voix l'article 8.

Je suis saisie de cinq amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 19, présenté par Mme Beaufils, MM. Foucaud, Vera et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

Cet amendement a déjà été défendu.

L'amendement n° 6, présenté par M. Marini, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Au début des I et II de cet article, après les mots :

Au titre

insérer (deux fois) les mots :

de chaque année

La parole est à M. le rapporteur général.

Cet article fixe une règle en matière d'impact global des « mesures nouvelles », c’est-à-dire des alourdissements ou des allégements, sur les recettes fiscales et sociales.

Afin que le dispositif soit pleinement opérant, la règle doit s’appliquer chaque année et non globalement sur la période concernée, sans quoi la tentation serait forte de prendre les mesures agréables les deux premières années et de repousser les plus ingrates à la troisième année, pour finalement ne jamais les mettre en œuvre, ce qui serait dommage.

L'amendement n° 7, présenté par M. Marini, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Dans le I et le II de cet article :

A.- Remplacer (deux fois) les mots :

par rapport aux montants suivants exprimés en milliards d'euros :

par les mots :

tant que le déficit des administrations publiques de l'année précédente est supérieur à 1, 5 point de PIB.

B. - Supprimer les tableaux constituant les seconds alinéas des I et II de cet article.

La parole est à M. le rapporteur général.

Cet amendement vise avant tout à susciter la réflexion sur le fonctionnement du dispositif qui nous est proposé.

Cet article fixe la règle selon laquelle les « mesures nouvelles », c'est-à-dire les allégements ou les alourdissements, concernant les recettes de l'État et de la sécurité sociale ne peuvent s'appliquer, conformément à un principe de responsabilité, que si les recettes concernées sont inférieures à ce que prévoit la programmation.

L’intention est bonne. Pour autant, nous ne sommes pas certains du caractère opérationnel de ce dispositif.

Tout d’abord, les chiffres des recettes sont exprimés en valeur absolue. Que se passera-t-il si l’inflation s’écarte des prévisions ?

Ensuite, faut-il comprendre, par exemple, que si, en 2009, les recettes sont inférieures aux prévisions, ce qui ne pourra être constaté qu'en 2010, il faudra attendre le projet de loi de finances pour 2011 pour prévoir la compensation des allégements nets éventuels entrés en vigueur en 2009 et en 2010 ? Est-ce bien réaliste ?

Imaginons que l’on crée un crédit d’impôt et qu’il ait du succès pendant deux ans. Faudra-t-il lui couper les jarrets la troisième année ?

Même si j’ai eu assez peu de temps pour réfléchir, j’ai envisagé une solution beaucoup plus globale. Elle consisterait à ne plus faire de sacrifice sur les recettes de l’État ou de la sécurité sociale tant que le solde global des finances publiques ne s’est pas suffisamment amélioré.

Je m’explique. Puisque l’objectif est d’être sensiblement en deçà de 3 % du produit intérieur brut, prenons un seuil égal à la moitié de cette norme issue du traité de Maastricht, soit 1, 5 point du PIB. Dès lors, tant que le déficit des administrations publiques est supérieur à 1, 5 point du PIB, abstenons-nous de faire des cadeaux qui aboutissent à réduire les recettes fiscales ou sociales.

Monsieur le ministre, je le répète, cet amendement de méthode est un appel à la réflexion.

L'amendement n° 31, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit le tableau constituant le second alinéa du I cet article :

Recettes fiscales nettes de l'État

L'amendement n° 32, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit le tableau constituant le second alinéa du II de cet article :

Recettes des régimes obligatoires de base

La parole est à M. le ministre, pour présenter ces deux amendements.

Dans le droit-fil des amendements que le Gouvernement a déjà présentés, ces amendements visent à traduire l’impact des nouvelles hypothèses économiques sur les recettes de l’État, d’une part, et sur les recettes des régimes obligatoires de sécurité sociale, d’autre part.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission est défavorable à l’amendement n° 19, qui vise à supprimer l’article 9.

Les amendements n° 31 et 32 étant des amendements de conséquence, la commission émet un avis favorable. Toutefois, elle serait heureuse de connaître l’avis du Gouvernement sur l’appel qu’elle a lancé avec l’amendement n° 7.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement est défavorable à l’amendement n° 19.

Concernant l’amendement n° 6, qui prévoit une vérification chaque année et non pas sur la période 2009-2012 et qui a trait au problème du gage en face d’un niveau de recettes, nous pensons qu’il faut conserver le cycle pour des raisons de souplesse. Concrètement, si une niche fiscale est votée, il faut la gager. Cependant, et c’est le cas de la plupart des niches fiscales, elle peut très bien monter en puissance. On le sait, le coût d’une mesure fiscale aujourd’hui et son coût dans trois ans peuvent être très différents. Mieux vaut donc la gager dans son ensemble, car il est très compliqué de revenir chaque année sur une dépense fiscale de l’année précédente.

De plus, on ne calcule pas de la même manière une niche fiscale selon qu’elle porte sur la TVA ou sur l’impôt sur le revenu. Techniquement, il ne s’agit pas de la même période, ce qui pourrait poser problème.

Il faut en rester à l’état d’esprit qui a prévalu lors de l’élaboration de cette disposition, c’est-à-dire gager sur la durée du cycle prévu dans le projet de loi de programmation, d’autant que nous poursuivons le même objectif ; il s’agit simplement d’une question de modalités.

L’amendement n° 7 vise d’une certaine façon à sécuriser les recettes tant que le déficit n’est pas inférieur à 1, 5 point du PIB. Si le principe n’est pas contestable, il me semble tout de même difficile à mettre en œuvre.

S’il était adopté, cet amendement ferait perdre beaucoup de souplesse à la politique budgétaire, même si le retour à l’équilibre des finances publiques reste l’un de nos objectifs.

Ainsi, à partir de 2009, l’imposition forfaitaire annuelle sera supprimée sur trois ans. Nous estimons en effet qu’il est très important de décharger les entreprises d’un impôt considéré comme injuste par toutes les PME et par un certain nombre de gros commerçants, notamment. Cette mesure coûtera cher à l’État, …

Oh oui !

Il faut trouver les recettes correspondantes !

…mais nous pensons que c’est une bonne chose pour l’économie. Nous ne pourrions pas mettre en œuvre une politique économique de ce genre dans le cadre du dispositif que vous préconisez, monsieur le rapporteur général, puisque nous sommes au-dessus de 1, 5 point du PIB.

Il suffirait de gager la mesure !

Nous devons garder un peu de souplesse, notamment pour conduire la politique économique. Une telle disposition serait probablement beaucoup trop rigide et pourrait même à un moment donné se retourner contre nous.

Si la commission pouvait retirer cet amendement, cela nous permettrait de continuer à discuter de cette question dans la sérénité.

La parole est à M. le président de la commission.

Il est formidable de commencer à supprimer l’imposition forfaitaire annuelle, car cela répond sans doute à une très forte attente des petites et moyennes entreprises. Mais notre amendement n’y ferait en rien obstacle. Le Gouvernement peut parfaitement consentir un avantage fiscal au profit des entreprises et soumettre simultanément au vote du Parlement une mesure de compensation pour veiller à l’équilibre des finances publiques.

Le Parlement a trop souvent consenti des réductions d’impôts ou des allégements de charges sans se soucier de les compenser par des recettes supplémentaires.

Monsieur le ministre, lorsque vous aurez à réfléchir à la réforme de la taxe professionnelle, il est clair que si vous prenez une feuille de route comme celle de 2003, vous n’aurez aucune chance d’aboutir.

Il est temps d’expliquer à nos concitoyens que nous ne sommes pas des magiciens et que lorsqu’un avantage est consenti au nom de l’intérêt économique et de la collectivité, parce que c’est un facteur d’emploi et de croissance, il faut bien que quelqu’un mette la main à la poche pour assurer l’équilibre des finances publiques.

Monsieur le rapporteur général, les amendements n° 6 et 7 sont-ils maintenus ?

En ce qui concerne l’amendement n °6, je suis assez convaincu par les explications de M. le ministre. Je retire donc bien volontiers cet amendement.

En revanche, s’agissant de l’amendement n °7, je suis moins convaincu. Cependant, je reconnais qu’il serait utile de débattre de ce sujet. Comme j’ai grand plaisir à débattre avec M. le ministre – même si techniquement, sur tel ou tel point, je peux ne pas être totalement en accord avec lui –, pour préserver un espace de débat, je vais, à ce stade, retirer également cet amendement.

C’est dommage !

Les amendements n° 6 et 7 sont retirés.

Je mets aux voix l'amendement n° 19.

Je mets aux voix l'amendement n° 31.

Je mets aux voix l'amendement n° 32.

Je mets aux voix l'article 9, modifié.

Je suis saisie de trois amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 20, présenté par Mme Beaufils, MM. Foucaud, Vera et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit cet article :

Dans les trois ans à compter de la promulgation de la présente loi, l'ensemble des dispositifs de dépense fiscale, d'allégements de cotisations sociales, de remboursements et de dégrèvements d'impôts est l'objet d'une analyse critique.

Toute mesure ne présentant pas de pertinence sociale et économique avérée est l'objet d'une suppression dans la plus proche loi de finances ou loi de financement de la sécurité sociale.

La parole est à Mme Marie-France Beaufils.

L’article 10 porte sur la question des dépenses fiscales et des politiques d’allégements de cotisations ou contributions sociales.

La dépense fiscale, sur le fond, c’est la mise en cause du principe d’égalité devant l’impôt ! Cela est d’autant plus vrai lorsque, s’agissant des seules mesures chiffrées dans l’évaluation des voies et moyens, ce sont plus de 80 milliards d’euros que l’on consacre aux remboursements et dégrèvements d’impositions de toute nature.

Ce sont donc aussi, nous l’avons vu, plus de 40 milliards d’euros de pertes de recettes sociales, qui sont aujourd’hui imparfaitement compensés.

Ce sont enfin nombre de mesures diverses non chiffrées, qui ne sont pas sans incidence sur les comptes publics, et qui se sont souvent accumulées année après année.

Le seul principe du report en arrière des déficits pour les entreprises assujetties à l’impôt sur les sociétés représente plus de 10 milliards d’euros manquant à l’appel !

Et que dire des régimes particuliers d’imposition des revenus fonciers, des plus-values des particuliers comme des entreprises, des sociétés foncières, et j’en passe, qui ne sont pas évalués mais dont la portée est réelle ?

Il est temps de procéder à une évaluation critique de ces engagements financiers.

Ainsi, cela fait quelque temps que notre commission des affaires sociales, celle de l’Assemblée nationale, ou encore la Cour des comptes s’interrogent sur le sens donné aux politiques de l’emploi, et notamment aux politiques d’allégement du coût du travail.

Au-delà de savoir si le coût de ces politiques est de 32 milliards ou de 42 milliards d’euros, c’est plutôt dans le champ des principes que nous souhaitons voir se poser la question.

Les allégements de cotisations sociales sur les bas salaires ont été adoptés parce que, selon les objectifs présentés, ils étaient « favorables à la création d’emploi ». Ils étaient même considérés comme l’outil par excellence de soutien à l’économie et au développement des entreprises.

Mais, depuis, la crise économique montre que les difficultés des entreprises sont plutôt du côté de l’accès au crédit, et plus particulièrement pour les PME, ce dont nous avions déjà conscience.

Au demeurant, cela ne concerne pas seulement les entreprises. Ainsi, pour retrouver une certaine profitabilité, les partenaires financiers des collectivités territoriales semblent proposer aujourd’hui des emprunts assortis de taux de marge relevés dans une proportion importante.

Cela confirme notre demande d’exigence du Gouvernement en direction du secteur bancaire, qui doit assumer ses responsabilités quand il s’est engagé dans des placements non maîtrisés.

Les mêmes travers sont observés dans le secteur du crédit aux entreprises, et ce malgré les engagements qu’aurait pris la profession devant le Président de la République à l’occasion de la discussion du plan de sauvetage.

Il est donc crucial que nous procédions, dans le droit-fil de la programmation, à une véritable approche critique des dépenses fiscales comme des allégements de cotisations sociales.

Prenons un exemple : les 32 milliards d’euros d’allégements de cotisations serviraient à maintenir dans le champ du salariat 800 000 emplois par an. En clair, cela voudrait dire que le maintien d’un emploi au travers des allégements de cotisations coûterait environ 50 000 euros par an, soit une somme très largement supérieure à la rémunération annuelle des personnes concernées !

Ce début d’approche critique montre combien il serait fructueux de réfléchir et d’agir sur l’ensemble de ces questions et de ces mesures de fiscalité incitative.

C’est en fonction de ces observations que nous proposons cet amendement.

L'amendement n° 8, présenté par M. Marini, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Au début de la première phrase de cet article, après les mots :

Au titre

insérer les mots :

de chaque année

L'amendement n° 9, également présenté par M. Marini, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

A. - Compléter cet article par un II ainsi rédigé :

II. - Sauf mention contraire, chaque mesure relevant du 1° ou du 2° du I instaurée par un texte promulgué au cours de la période mentionnée à l'article 1er n'est applicable qu'au titre des trois années qui suivent celle de son entrée en vigueur.

B. - En conséquence, faire précéder le début de cet article de la mention :

I. -

La parole est à M. le rapporteur général, pour présenter ces deux amendements et pour donner l’avis de la commission sur l’amendement n° 20.

Je voudrais d’abord rappeler l’importance de l’article 10, qui encadre opportunément les niches fiscales et sociales. Il faut souligner ce progrès de volonté et de méthode.

Cependant, la commission aurait souhaité deux précisions ou améliorations par rapport à ce dispositif.

En premier lieu, l’amendement n° 8 prévoit que la compensation entre un nouveau régime et la réduction d’un régime existant devrait s’opérer année par année et non pas sur toute la période 2009-2012.

En second lieu, l’amendement n° 9 rappelle que les régimes préférentiels ou niches fiscales et sociales doivent faire l’objet d’évaluations.

Afin de conduire le Gouvernement à une véritable évaluation des nouvelles niches, nous préconisons un principe d’extinction automatique au bout de trois années. Par conséquent, on se contraindrait, si l’on voulait conserver ces principes préférentiels, à les voter de nouveau. Sauf un nouveau vote explicite, le régime tomberait. Tel est l’objet de l’amendement n° 9.

Quant à l’amendement n° 20, la commission y est défavorable.

Que l’ensemble des dispositifs fasse l’objet d’une analyse critique, voire, si l’on arrivait à s’entendre sur le périmètre concerné, soit supprimé, pourquoi pas ? La suppression de l’ensemble des niches, à la vérité, c’est la solution la plus radicale, la plus satisfaisante et la plus transparente aux problèmes que nous rencontrons. Mais encore faudrait-il prévoir une contrepartie, c’est-à-dire la baisse, au moins une baisse significative, des taux des impôts concernés.

Un impôt avec une assiette plus large et un taux plus bas pourrait être plus efficace.

C’est ce qui a failli se passer en 2006 : le barème a été revu à la base et on n’a pas touché aux niches.

En effet, on a perdu une belle occasion ! À ce moment-là, il eût en effet été possible, en ce qui concerne l’impôt sur le revenu, d’abaisser les taux et de supprimer un grand nombre de niches. Mais la démarche s’est arrêtée en chemin, d’ailleurs assez vite.

Pour répondre à Mme Beaufils, à ce stade, son amendement ne me paraît pas tout à fait suffisant, même si je salue son inspiration concernant le respect des contraintes des finances publiques.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

S’agissant de l’amendement n° 20, le Gouvernement émet le même avis que la commission. Votre amendement, madame Beaufils, est satisfait par de nombreuses dispositions du projet de loi de finances pour 2009. Le texte prévoit notamment un dispositif d’évaluation en ce qui concerne les niches fiscales. Quant à la question de la durée déterminée, nous en discuterons dans le cadre de ce projet de loi de finances.

Nous sommes donc défavorables à cet amendement en l’état. Mais vous aurez largement satisfaction dans un texte plus complet.

Pour ce qui est de l’amendement n° 9, j’émets un avis favorable, si vous acceptez, monsieur le rapporteur général, d’augmenter d’une année la durée de trois ans.

Vous proposez pour l’instant une durée de trois ans à laquelle s’ajoute l’année du vote, ce qui fait donc quatre ans. Une durée de cinq ans, en incluant l’année du vote, nous semblerait préférable. Cela permettrait d’obtenir un dispositif balai. Pour le vote de chaque niche, il serait possible de déroger à cette durée, en proposant par exemple trois ans ou sept ans. Mais en l’absence de précision, un dispositif balai d’une durée de cinq ans nous paraît plus adapté, puisqu’il aurait une portée générale.

Enfin, le Gouvernement est favorable à l’amendement n °8, qui prévoit que la règle de gage s’applique chaque année et non sur l’ensemble de la programmation.

Monsieur le rapporteur général, acceptez-vous de modifier l’amendement n° 9 dans le sens souhaité par M. le ministre ?

Oui, madame la présidente.

Je suis donc saisie d’un amendement n° 9 rectifié, présenté par M. Marini, au nom de la commission des finances, et ainsi libellé :

A. - Compléter cet article par un II ainsi rédigé :

II. - Sauf mention contraire, chaque mesure relevant du 1° ou du 2° du I instaurée par un texte promulgué au cours de la période mentionnée à l'article 1er n'est applicable qu'au titre des quatre années qui suivent celle de son entrée en vigueur.

B. - En conséquence, faire précéder le début de cet article de la mention :

I. -

La parole est à Mme Nicole Bricq, pour explication de vote.

Comme je l’ai dit en commission des finances, il est un peu absurde de fixer un délai à un crédit d’impôt.

En effet, on décréterait ainsi, à l’avance et sans évaluation, les crédits d’impôt dénués de pertinence passés trois, quatre ou cinq ans ! Or certains d’entre eux pourraient être utiles, je l’ai indiqué dans la discussion générale, au bien-être social ou à l’activité économique, et notamment en termes de ressort de compétitivité.

En revanche, il importe de se donner les moyens d’une évaluation – cette tâche revient, selon moi, au Parlement – et de faire le tri entre les crédits d’impôt inutiles et ceux qui sont utiles au bien-être social et à l’activité économique.

Adopter cette disposition reviendrait à se lier les mains par avance, ce qui serait dangereux. Il faut être vigilant sur la pertinence de ces niches fiscales, un grand nombre de rapports nous ayant montré que beaucoup d’entre elles sont des avantages catégoriels injustifiés dans la durée. Prendre cette mesure de principe ne me semble pas une bonne méthode. On donnerait, en outre, un prétexte au Gouvernement pour les supprimer sans les évaluer.

La parole est à Mme Marie-France Beaufils, pour explication de vote.

Madame la présidente, mon explication de vote vaudra pour l’amendement n° 20 mais également pour l’amendement n° 9 rectifié.

Je souhaite revenir sur la conception de notre groupe en matière d’allégements fiscaux, qui s’appuie sur l’expérience. Nous aurons en effet l’occasion d’en parler lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2009.

Actuellement, les outils dont nous disposons, en tant que parlementaires, pour connaître l’efficacité des allégements fiscaux sont très faibles. Les renseignements qui figurent dans les documents budgétaires mis à notre disposition sont insuffisants. Une mesure systématique serait efficace si, comme vient de le dire Mme Nicole Bricq, nous disposions d’une analyse sur les effets de ces dispositifs au regard des raisons ayant présidé à leur mise en place. Tel est le sens de ce que nous proposons au travers de l’amendement n° 20.

C’est pourquoi l’amendement n° 9 rectifié ne répond que partiellement à nos préoccupations.

Je mets aux voix l'amendement n° 20.

Je mets aux voix l'amendement n° 8.

Je mets aux voix l'amendement n° 9 rectifié.

Je mets aux voix l'article 10, modifié.

CHAPITRE IV

La mise en œuvre de la programmation

L'amendement n° 21, présenté par Mme Beaufils, MM. Foucaud, Vera et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Supprimer les II et III de cet article.

La parole est à Mme Marie-France Beaufils.

L’amendement n° 21 comme l’amendement n° 22 sont des amendements de cohérence.

Quel est l’avis de la commission ?

Par cohérence, la commission émet un avis défavorable sur ces deux amendements.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Même avis défavorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 21.

Je mets aux voix l'article 11.

L'amendement n° 22, présenté par Mme Beaufils, MM. Foucaud, Vera et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Supprimer la seconde phrase de cet article.

Cet amendement a déjà été défendu.

La commission et le Gouvernement se sont déjà exprimés.

Je mets aux voix l'amendement n° 22.

Je mets aux voix l'article 12.

Avant de mettre aux voix l'ensemble du projet de loi, je donne la parole à M. Jean-Pierre Fourcade, pour explication de vote.

Je voudrais d’abord féliciter le Gouvernement de s’être engagé dans la voie difficile d’une loi de programmation pluriannuelle des finances publiques.

Cet exercice, que nous réclamions depuis longtemps avec M. le rapporteur général et M. le président de la commission des finances, vous nous l’avez présenté dans un contexte économique très difficile, monsieur le ministre. Vous avez été obligé de modifier les différentes évaluations et vos hypothèses macroéconomiques mais, en dépit de ces évolutions et des amendements afférents, l’exercice valait la peine d’être tenté parce qu’il donne un certain nombre de bases et de perspectives à la programmation des dépenses et des recettes de l’ensemble des organismes publics pour les trois prochaines années.

Ensuite, un léger différend nous a opposés, monsieur le ministre, lorsque vous avez proposé de placer sous la toise l’ensemble des collectivités territoriales. Au Sénat, représentant des collectivités territoriales de la République, il était inconcevable que nous acceptions un tel dispositif.

Je pense que dans le cadre de la commission mixte paritaire, ce que vous souhaitez, c’est voir se dégager du Parlement et de la majorité une volonté d’être responsables et de participer à la réduction des déficits et, surtout, à la réduction de l’endettement. Je ne doute pas que nous trouverons une formule pour y arriver.

Il reste deux problèmes très difficiles sur lesquels nous sollicitons un débat approfondi. Le premier, c’est le Fonds de compensation de la TVA.

Ah !

J’ai noté avec intérêt que vous avez répété à plusieurs reprises qu’il s’agissait d’un remboursement et non pas d’une dotation.

Oui ! Il l’a dit !

On l’a entendu !

Ce point me paraît essentiel.

Le second problème, c’est la réforme de la taxe professionnelle. Aux dires d’un certain nombre de personnes, elle serait rapidement votée.

Rien ne presse !

Croyez-en mon expérience : c’est une affaire extrêmement difficile.

Sur ces deux points, le dialogue doit se poursuivre entre le Gouvernement et sa majorité, sans oublier l’opposition car chacun a des idées sur ces sujets.

Quoi qu’il en soit, monsieur le ministre, je vous félicite d’avoir réussi à nous présenter une loi de programmation courageuse en dépit des difficultés que traverse, à l’heure actuelle, notre pays.

C’est la raison pour laquelle le groupe UMP, unanime, vous apportera tout son soutien et votera ce texte.

Merci !

La parole est à Mme Nicole Bricq, pour explication de vote.

J’ai expliqué, ce matin, les raisons de fond qui nous conduisent à nous opposer à cette programmation des finances publiques. Je n’y reviendrai pas.

Le Gouvernement a révisé à la baisse sa prévision de croissance – compte tenu de la crise économique, il sera certainement amené d’ici à la fin de l’année à la réviser de nouveau – et a pris en considération la décélération de l’inflation. Il a ajusté ses comptes par amendements sans pour autant modifier la logique fiscale qui les sous-tend et que nous ne partageons pas plus en cette fin d’après-midi que ce matin. Le projet de loi n’a pas gagné en crédibilité quant au contexte macroéconomique dans lequel il s’insère pour les trois prochaines années.

Je voudrais évoquer à présent la réforme constitutionnelle dont c’est finalement la première mise en œuvre puisque c’est en vertu de l’article 34 modifié que nous débattons aujourd’hui de ce projet de loi de programmation. Il ne faudrait pas que cette réforme, qui a été présentée comme la volonté de redonner au Parlement du pouvoir face à l’exécutif, se retourne contre le Parlement.

Or le débat que nous avons eu tout à l’heure à l’article 2, à propos de l’amendement n° 2 de la commission des finances, défendu jusqu’au bout par M. le rapporteur général et par M. le président de la commission des finances – et je les en remercie – illustre finalement le fait que cela peut se retourner contre la volonté du Parlement.

Nous verrons en commission mixte paritaire comment nous traduirons l’engagement que nous avons pris à l’unanimité, nous, parlementaires, sur ces travées. Mais je voulais quand même le signaler. Peut-être est-ce une raison supplémentaire pour voter contre le projet de loi ?

La parole est à M. Thierry Foucaud, pour explication de vote.

Le texte tel qu’il résulte des travaux du Sénat a été profondément transformé, ne serait-ce que parce que le cadre économique de cette loi de programmation a varié.

L’objectif d’équilibre des finances publiques est abandonné au profit d’une simple réduction du montant des déficits, au sens européen du terme.

C’est là le constat, pour nous, que les politiques d’austérité budgétaire pratiquées en vertu de ces critères de convergence européens ne permettent pas de retrouver le chemin de l’équilibre des comptes publics, bien au contraire.

Sur le fond, la situation de crise que traversent les pays de la zone euro est la meilleure démonstration de ce que nous n’avons eu de cesse de dénoncer.

Ce dont nous avons besoin pour redresser durablement les comptes publics, c’est, nous l’avons dit et je le répète, de mobiliser les ressources publiques pour répondre aux besoins collectifs, et non pas pour ajuster les critères de rentabilité du capital comme cela est fait trop souvent avec les politiques d’allégements divers dont nous constatons chaque jour les effets pervers.

Nous avons besoin aussi de politiques tournant clairement le dos à la libéralisation sans limite des marchés et donnant la priorité au maintien et au renforcement de forts services publics garants d’une réponse adaptée aux attentes de nos concitoyens et sources de cohésion sociale par application du principe d’égalité.

Avec cette loi, nous sommes donc dans un simple processus de maîtrise comptable, dont il est fort à parier qu’il ne permettra pas de suivre la ligne définie par ses propres articles.

Et nous devrons, si l’on suit ce texte à la lettre, discuter demain des mesures d’austérité complémentaires nécessaires à l’atteinte des objectifs fixés. Nous l’avions vu en 1994 avec la loi d’orientation, nous le verrons demain avec cette loi de programmation. Tout cela parce qu’il faut changer de logique économique et politique et que, selon nous, vous n’y êtes pas encore prêts. En l’attente, nous ne voterons évidemment pas ce projet de loi.

La parole est à M. le président de la commission des finances.

Nous sommes parvenus au terme d’un exercice inédit, la discussion d’un projet de loi de programmation pluriannuelle des finances publiques.

Nous avons associé à l’examen de ce projet de loi notre traditionnel débat sur les prélèvements obligatoires. Peut-être ce dernier volet a-t-il été un peu occulté par l’actualité et le poids de la crise sur les finances publiques. Sans doute aurons-nous l’occasion d’y revenir lorsque viendra en discussion le projet de loi de finances initiale pour 2009. Pour ma part, je me permettrai de revenir, au moins dans la discussion générale, sur la perspective de sortie de crise, que nous devons avoir à l’esprit.

Á l’issue de la crise, nous devrons veiller à ce que nos territoires, le travail, les entreprises soient parfaitement compétitifs. À partir de la semaine prochaine viendra en discussion le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Nous savons que les prothèses dentaires sont de plus en plus nombreuses à être façonnées en Asie. Nous plaiderons pour les médicaments génériques, qui sont de plus en plus souvent produits en Inde.

Donc, la question que nous devons nous poser, mes chers collègues, c’est de savoir si nos prélèvements obligatoires sont compatibles avec cette exigence de compétitivité dans une économie globale. Et nous reviendrons une nouvelle fois sur la taxe professionnelle et sur le financement de la protection sociale pour les branches santé et famille. Sur ces points, monsieur le ministre, nous nous montrerons insistants.

Le débat doit avoir lieu et, tous ensemble, nous devons avoir le courage de lever plusieurs tabous.

Nous y reviendrons, mais, pour l’heure, le projet de loi de programmation des finances publiques me semble avoir pour première vertu de nous permettre de nous projeter dans les trois années qui viennent tout en étant un « réducteur d’illusions ».

J’en veux pour preuve l’hésitation que nous avons ressentie lorsqu’il s’est agi d’établir un tableau fixant, pour chacune des grandes « familles » publiques, le niveau des efforts à accomplir pour tendre vers l’équilibre. La formule consistera donc peut-être à annexer le détail pour ne pas lui donner le caractère fortement normatif qu’avait l’article que nous avons amendé.

Ce texte « réducteur d’illusions » nous engage à tendre vers un acte de sincérité et de vérité. Monsieur le ministre, je vous remercie d’avoir pris rendez-vous avec le Sénat pour actualiser les hypothèses macroéconomiques qui ont servi de cadre à la préparation du projet de loi de financement de la sécurité sociale et du projet de loi de finances pour 2009.

Nous nous réjouissons que le débat ait pu ainsi être fondé sur des données actualisées. Il nous reste à espérer que les hypothèses se vérifieront en 2009, mais, quoi qu’il en soit, tout sera fait pour que nous puissions traverser la crise dans les moins mauvaises conditions possibles.

Nous savons que le politique est de retour. La démonstration vient d’en être faite pour rétablir la confiance dans la communauté bancaire et financière.

J’espère que nous serons nombreux ce soir à voter ce projet de loi tel qu’il a été amendé par le Sénat.

Mme Nathalie Goulet.Yes we can!

Personne ne demande plus la parole ?...

Je mets aux voix l'ensemble du projet de loi.

M. le président du Sénat a reçu de M. le président du Conseil constitutionnel, par lettre en date du 6 novembre 2008, le texte d’une décision du Conseil constitutionnel qui déclare conforme à la Constitution la résolution modifiant l’article 3 du règlement du Sénat afin de renforcer le pluralisme dans l’organe dirigeant du Sénat.

Acte est donné de cette communication.

Cette décision du Conseil constitutionnel sera publiée au Journal officiel à la suite du compte rendu de la présente séance.

En application de l’article 40 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, M. le président du Conseil constitutionnel a communiqué à M. le président du Sénat le texte de deux décisions rendues le 6 novembre 2008 par lesquelles le Conseil constitutionnel a rejeté les requêtes concernant les élections sénatoriales du 21 septembre 2008 dans le département de l’Aube et en Polynésie française.

Acte est donné de cette communication.

Ces décisions du Conseil constitutionnel seront publiées au Journal officiel à la suite du compte rendu de la présente séance.

J’ai reçu de Mme Jacqueline Panis une proposition de loi relative à la pénalisation de l’usurpation d’identité numérique.

La proposition de loi sera imprimée sous le n° 86, distribuée et renvoyée à la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale, sous réserve de la constitution éventuelle d’une commission spéciale dans les conditions prévues par le règlement.

Voici quel sera l’ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée au mercredi 12 novembre 2008, à seize heures et le soir :

1. Élection au scrutin secret de deux vice-présidents du Sénat.

Le scrutin se déroulera dans la salle des conférences et sera ouvert pendant une heure.

Délai limite pour le dépôt des candidatures : mercredi 12 novembre 2008, à onze heures.

Conformément à l’Instruction générale du bureau, le délai limite pour la transmission des délégations de vote expire à quatorze heures.

Ces délégations doivent être transmises dans le délai précité au secrétariat du service du secrétariat général de la présidence.

2. Discussion du projet de loi (n° 80, 2008-2009), adopté par l’Assemblée nationale, de financement de la sécurité sociale pour 2009 ;

Rapport (n° 83, 2008-2009) de MM. Alain Vasselle, André Lardeux, Dominique Leclerc et Gérard Dériot et Mme Sylvie Desmarescaux, fait au nom de la commission des affaires sociales.

Avis (n° 84, 2008-2009) de M. Jean-Jacques Jégou, fait au nom de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation.

En outre, au plus tard à dix-neuf heures : désignation de secrétaires du Sénat.

Personne ne demande la parole ?…

La séance est levée.