L'amendement n° 10 a pour objet d'harmoniser la rédaction du nouvel article 67-1 du code des douanes avec celle de l'article 78-6 du code de procédure pénale en prévoyant que l'officier de police judiciaire doit être averti et donner son accord préalable lorsque des douaniers souhaitent lui présenter un contrevenant.

Comment cela fonctionnera-t-il ?

Cette procédure s'applique déjà pour les policiers municipaux, les agents de sécurité de la SNCF...

mais il me semble que les agents des douanes peuvent difficilement leur être assimilés.

Le Gouvernement a souhaité donner un pouvoir supplémentaire aux agents des douanes et, dans ce cadre, il importe de préciser qu'ils ne peuvent accompagner une personne vers un local de police qu'à la demande d'un officier de police judiciaire.

L'amendement n° 1 propose d'indiquer expressément dans la loi que les poursuites pénales à l'encontre d'un étranger se rendant coupable d'entrée irrégulière sur le territoire ne pourront être engagées que lorsque les faits auront été constatés en état de flagrance.

L'amendement n° 10 propose de modifier la rédaction de l'article L. 622-4 du CESEDA afin que ne puissent faire l'objet de poursuites pénales, sur le fondement du délit d'aide à l'entrée et au séjour irrégulier, des personnes par ailleurs tenues par un devoir de secours en application du code civil. Il convient de rappeler en effet que l'article 212 du code civil prévoit que les époux sont tenus d'un devoir d'assistance l'un envers l'autre, même lorsqu'ils sont séparés de corps ou que la communauté de vie a cessé.

L'amendement n° 2 est rédactionnel.

L'expression « personne morale sans but lucratif » me paraît devoir être remplacée par la formulation suivante « personne morale ne poursuivant pas de but lucratif ».

Examinons à présent les autres amendements.

L'amendement n° 6 vise à supprimer la possibilité générale pour les forces de l'ordre de contrôler les titres de circulation et de séjour d'une personne tout en leur conservant cette faculté dans le cadre des contrôles d'identité des articles 78-2 et suivants du code de procédure pénale. Le Gouvernement dans son amendement n° 26 a proposé d'inscrire dans la loi la jurisprudence de la Cour de cassation relative au contrôle de titres effectué sur le fondement de l'article L. 611-1 du CESEDA en précisant que la qualité d'étranger ne peut être déduite que d'« éléments objectifs extérieurs à la personne même de l'intéressé », ceci afin d'éviter les contrôles au faciès. L'amendement de nos collègues du groupe CRC aurait pour effet de judiciariser la procédure qui, s'agissant des étrangers en situation irrégulière, doit, selon nous, conserver son caractère administratif. Je n'y suis pas favorable.

Les contrôles d'identité se fondent sur l'article 78-2 du code de procédure pénale. Par ailleurs, les dispositions spécifiques visées par l'article L. 611-1 du CESEDA sont parfaitement justifiées. Je retirerai mon amendement n° 13 compte tenu de l'amendement n° 26 du Gouvernement. Je souhaite néanmoins attirer l'attention de la commission sur la nécessité d'une rédaction de l'article L. 611-1 suffisamment claire pour éviter tout contrôle au faciès.

Attention à ne pas confondre le contrôle au faciès qui concerne très majoritairement les citoyens français et le contrôle de l'identité des étrangers !

Il me paraît contradictoire de rechercher les critères les plus objectifs de contrôle tout en évitant le contrôle au faciès...

Tout état démocratique souverain a la maîtrise du droit de séjour sur son territoire. Il ne s'agit pas des mêmes modalités de contrôle que celles applicables aux personnes de nationalité française ou aux personnes titulaires d'un séjour régulier. Il s'agit d'un domaine totalement spécifique. Le Gouvernement nous propose de retenir le seul repère dont nous disposons, à savoir la jurisprudence de la Cour de cassation. Toutes les mesures de contrôle qui ne seraient pas conformes au principe fixé par cette jurisprudence seraient annulées. Les services de police et de gendarmerie ont nécessairement des instructions sur la façon d'interpréter la jurisprudence de la Cour de cassation.

Si le dispositif prévu par le Gouvernement ne reçoit pas d'application générale, nous devrons en conclure que le contrôle appliqué aux étrangers est davantage encadré que celui concernant les Français. Il faudra demander au Gouvernement, en séance publique, d'étendre, dans les plus brefs délais, la jurisprudence de la Cour de cassation à tous les contrôles d'identité.

Je souscris aux observations de Mme Esther Benbassa et de M. Jean-Pierre Michel. Introduire de la subjectivité dans la loi ne me paraît pas de bonne méthode.

Je veux préciser à l'attention de Mme Esther Benbassa que les dispositions de l'article 78-2 du code de procédure pénale ne prennent pas en compte les préoccupations liées au contrôle au faciès. C'est la raison pour laquelle je pose la question de la rédaction de l'article L. 611-1 du CESEDA.

La seule base du contrôle des personnes en séjour régulier en France est de nature pénale. Le contrôle doit alors se fonder sur la présomption de l'existence d'une infraction ou sur l'utilité pour les services d'entendre la personne dans le cadre d'une enquête. En revanche, le contrôle des personnes en séjour irrégulier est une question administrative qui déclenche des mécanismes différents justifiant d'autres critères d'appréciation.

Je remercie notre collègue Alain Richard pour cette clarification. Il faudrait aussi que, dans la pratique, les contrôles d'identité des personnes de nationalité française soient subordonnés à la présomption de commission d'une infraction.

Je suis excédé par la présentation selon laquelle ce serait les « blancs » qui contrôleraient les « gens de couleur ». Il faut éviter tout raccourci laissant penser qu'il y a un racisme latent parmi les forces de l'ordre dont la diversité est pourtant à l'image de la société tout entière. Il ne faut pas laisser croire que tous les torts sont du même côté sauf à légitimer des actes de violence inexcusables à l'égard des forces de sécurité dont des incidents récents nous ont donné l'exemple.

La police et la gendarmerie accomplissent un travail difficile. Il n'y a pas de clivage sur ce sujet.

C'est à l'occasion des contrôles d'identité prévus par le CESEDA, contrôles que l'on peut améliorer avec l'application de la jurisprudence de la Cour de cassation, que l'on vérifie la validité des titres de séjour de l'étranger en France.

Nous approuvons l'amendement du Gouvernement mais nous l'interrogerons sur les conditions dans lesquelles les contrôles d'identité sont exercés sur la base du code de procédure pénale.

Le débat que nous venons d'avoir est allé bien au-delà du champ couvert par le projet de loi. Il existe soit des contrôles de titres effectués dans le prolongement des contrôles d'identité, soit des contrôles de titres effectués en dehors de tels contrôles et qui, à l'évidence, doivent se faire sur la base des critères objectifs extérieurs à la personne. C'est pourquoi, le Gouvernement a proposé d'intégrer la jurisprudence de la Cour de cassation afin de rappeler les conditions dans lesquelles ce second type de contrôle doit intervenir. Il va de soi qu'on ne pourra régler toutes les questions liées aux contrôles d'identité à l'occasion de l'examen de ce texte.

Notre amendement n°7 vise à restaurer le rôle constitutionnel du juge judiciaire, en prévoyant que, comme cela était le cas avant la loi du 16 mars 2011, le juge des libertés et de la détention se prononce sur la rétention au bout de 48 heures, et non au bout de cinq jours. Il y a urgence, car 25% des personnes placées en rétention sont éloignées dans un délai inférieur à cinq jours, donc avant d'avoir pu voir le juge.

Je comprends très bien vos arguments, mais il me semble que ce texte ne constitue pas un cadre approprié pour y répondre. Nous légiférons ici pour mieux encadrer les conditions dans lesquelles les étrangers en situation irrégulière peuvent être contrôlés, afin d'adapter notre droit à la jurisprudence de la Cour de justice. Nous aurons l'occasion prochainement de débattre de la question plus générale du droit des étrangers, le ministre de l'Intérieur a d'ailleurs annoncé un texte pour l'an prochain.

Je partage ce que vient de dire notre rapporteur. Néanmoins, je souligne que cette question de l'intervention du juge judiciaire est importante. Il faudra y revenir.

L'amendement n°8 est défendu.

Je ne suis pas favorable à cet amendement. Je rappelle que le texte que nous examinons vise à encadrer les conditions dans lesquelles les étrangers en situation irrégulière peuvent être contrôlés. Il constitue une amélioration par rapport à la situation antérieure. Les dispositions relatives aux contrôles d'identité, qui n'offrent que quatre heures aux services de police pour procéder aux vérifications, ne sont pas suffisantes. Ne conserver qu'elles risqueraient d'encourager un examen expéditif de la situation des intéressés.

L'amendement n°10 est un amendement de repli. Il propose de limiter la retenue à quatre heures, avec une possibilité de prolonger la mesure pendant six heures avec l'autorisation du procureur de la République si cela s'avère nécessaire.

Nous avons eu ce débat lors de notre précédente réunion. Je propose d'en rester à la position adoptée par la commission : une première période de 10 heures, prolongeable pendant six heures après information du procureur.

Nous en venons à deux amendements identiques, l'un du Gouvernement, l'autre des membres du groupe UMP. L'amendement n°2 rect. de M. Mézard poursuit également le même objectif. Il s'agit de revenir au texte initial du Gouvernement s'agissant de la durée de la retenue.

Soyons cohérents. Notre commission a décidé lors de sa précédente réunion de demander qu'à l'issue d'une période de retenue de dix heures, l'officier de police judiciaire informe le procureur de la République des motifs pour lesquels la mesure doit être prolongée de six heures supplémentaires. Je ne vois pas de raison de revenir à ce que nous avons décidé. Ces amendements montrent des convergences inattendues...

La solution proposée par la commission nous paraît compliquée. La durée de 16 heures initialement proposée par le Gouvernement est acceptable. Je rappelle qu'il s'agit d'une durée maximale : en tout état de cause les personnes ne seront pas retenues plus longtemps que cela n'est nécessaire. Sur ce point, nous soutenons le Gouvernement !

Naturellement, chacun est libre de voter comme il l'entend.

Notre groupe aurait pu déposer un amendement identique. 10 heures, ce n'est pas suffisant. Sur ce point, l'argumentaire du Gouvernement est très clair. Il est excessif de demander à la police de retourner devant le procureur de la République au bout de 10 heures. 16 heures est raisonnable, c'est moins qu'une journée. Nous voterons donc cet amendement.

Ces amendements remettent en cause la position adoptée par notre commission. J'ai déposé un amendement qui demandera un rapport au Gouvernement, car je considère que 16 heures ne doit pas devenir une norme automatique. Pour ma part, je maintiens ma position initiale.

Cet amendement du Gouvernement m'interpelle : à quoi servons-nous ? A quoi bon améliorer les textes en commission si c'est pour revenir au texte du Gouvernement en séance ? J'ai soutenu les améliorations apportées au dispositif par le rapporteur. Il est inadmissible que le Gouvernement refuse de prendre en compte le travail des parlementaires !

Comme je l'ai déjà dit, chacun est libre de son vote.

Ce débat sur l'amplitude horaire de la mesure doit être ramené à des considérations pratiques. Si le contrôle a lieu à 21 heures, il ne sera pas possible d'obtenir les renseignements utiles pendant la nuit. La solution du « 10 heures + 6 heures » adoptée par la commission n'est pas très pragmatique.

J'attire votre attention sur le fait que le texte adopté par notre commission il y a 15 jours ne remet pas en cause la durée maximale de 16 heures. Il demande seulement à l'officier de police judiciaire de rendre compte, au bout de 10 heures, des diligences accomplies et des raisons pour lesquelles la retenue doit être prolongée. L'objectif est d'éviter que l'étranger ne puisse être retenu alors que l'administration n'aurait pas accompli les diligences nécessaires. Naturellement, je me réjouis du soutien apporté par l'opposition au ministère de l'Intérieur. Mais, pour ma part, je reste sur ma position. Si l'un de ces amendements devait toutefois être adopté, l'amendement de notre collègue Jacques Mézard me paraît préférable car il maintient les dispositions que nous avions introduites sur le contrôle du médecin.

Je vais retirer mon amendement n°2 rect.

Dans ces conditions, je propose de sous-amender les amendements n°s 1 et 26 afin de conserver les dispositions sur le contrôle du médecin.

Il s'agirait alors de sous-amendements déposés au nom de notre commission.

L'amendement n°14 n'a pas vocation à être adopté mais seulement à obtenir l'assurance que le FAED ne pourra pas être consulté à l'occasion d'une mesure de retenue.

Nous avons déjà abordé cette question. Il est vrai que l'étude d'impact laisse penser que la consultation de ce fichier serait possible dans le cadre d'une mesure de retenue. Or le décret et l'avis de la CNIL sont très clairs : le FAED ne peut pas être consulté dans le cadre d'une opération de police administrative. Le Gouvernement nous le confirmera en séance. Je demanderai alors à notre collègue de retirer son amendement au bénéfice de ces observations.

Je retirerai mon amendement n°3 qui n'avait de sens que si la solution du « 10 heures + 6 heures » était maintenue.

Mon amendement n°15 poursuit le même objectif que mon amendement n°14 : attirer l'attention du ministre sur la nécessité d'assurer une transmission du dossier complet au procureur de la République. Je suis prêt à le retirer sous réserve de ces assurances.

Nous avions évoqué cette question il y a quinze jours. J'avais alors demandé le retrait de cet amendement, ma position aujourd'hui demeure identique.

Sur l'amendement n°16, le contrôle du juge judiciaire va de soi, inutile à mon sens de le préciser.

Cet amendement pourra peut-être être retiré ?

L'amendement n°17 demande un rapport du Gouvernement au Parlement. Le but est de nous assurer que la durée de 16 heures n'est pas utilisée systématiquement jusqu'à son terme par les services de police et de gendarmerie.

Sur cette question, je m'en remets à la sagesse de notre commission.

La demande d'un rapport au Gouvernement est souvent une façon de sortir d'une difficulté politique... Cela ne relève pas du domaine de la loi ! En outre, nous disposons d'outils pour demander des informations au Gouvernement, comme les questions écrites par exemple.

Je suis totalement d'accord avec notre collègue Alain Richard. Nous avons une fonction de contrôle de l'action du Gouvernement, que nous pouvons exercer tout au long de l'année. Nous pouvons utiliser les questions écrites ou les questions orales par exemple. Il est d'ailleurs souvent bien plus efficace d'utiliser ces procédures que de demander un rapport...

Notre collègue Jean-Yves Leconte souhaite obtenir des explications du ministre en séance. A cette fin, pourquoi ne pas donner un avis favorable à son amendement ?

Les questions écrites ont souvent beaucoup de « succès », au sens qu'avait ce mot au XVIIème siècle...

L'amendement n°19 est un amendement de coordination à son amendement auquel la commission n'est pas favorable.

Je suis défavorable à l'amendement n°11. Le délit de maintien irrégulier sur le territoire est nécessaire : lorsque l'administration aura épuisé toutes les voies dont elle dispose pour éloigner l'étranger, il faut pouvoir l'incriminer s'il se maintient sur le territoire.

Mon amendement n°19 n'est qu'une clarification.

Nous aurons un débat en séance pour préciser à quel moment le délit pénal est constitué. L'amendement que nous avons adopté lors de l'élaboration du texte de la commission clarifie déjà bien les choses. Il faut que nous sachions si le gouvernement entend qu'une personne libérée par le JLD puisse être poursuivie. De notre point de vue, ce n'est pas le cas.

Il est préférable d'être clair pour éviter de nouvelles condamnations par la Cour de justice de l'Union européenne.

Le code de procédure pénale est déjà suffisamment épais : ne le compliquons pas encore davantage.

Pouvez-vous me confirmer que mon amendement n°21 est satisfait ? En tout cas, je le maintiens afin d'évoquer ce problème en séance.

L'amendement de Mme Benbassa, en proposant de remplacer le mot « circulation » par le mot « transit », restreint excessivement le champ du délit.

La proposition de loi déposée par notre collègue Alain Richard est un texte court et concis, assez consensuel. Il traite de la représentation des communes au sein des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

L'objet de la proposition de loi est d'introduire de la souplesse dans la représentation des communes au sein des EPCI en cours de constitution en permettant d'augmenter l'effectif de leurs organes délibérants tout en restant dans une stricte neutralité budgétaire pour les EPCI concernés.

Aujourd'hui, avec les règles actuelles, il n'est pas toujours facile de trouver un consensus entre les communes sans parvenir à la constitution d'assemblées pléthoriques.

La loi offre déjà une souplesse en permettant de relever de 10 % l'effectif de l'organe délibérant sous certaines conditions spécifiques.

La proposition de loi propose de relever ce quota à 25 % du nombre de conseillers communautaires, tout en restant au sein d'une enveloppe budgétaire fixe dédiée au versement des indemnités de fonction. Cette faculté peut être utilisée sous réserve d'un accord local pris à la majorité des deux tiers. Par ailleurs, s'agissant du versement des indemnités de fonction aux délégués communautaires, il faudra certainement simplifier les dispositions les régissant, puisqu'aujourd'hui, des délégués des communautés de communes bénéficiant d'une délégation de fonction ne peuvent percevoir d'indemnités.

En ce qui concerne le nombre de vice-présidents des organes délibérants, il est important, là encore, de redonner de la souplesse aux EPCI, en permettant un relèvement de leur nombre, tout en l'encadrant avec un plancher de quatre et un plafond de quinze. Il n'est pas nécessaire d'aller au-delà de ce nombre.

Cette proposition de loi donne un message à la société civile : les élus se fixent des limites et des contraintes ; il n'y aura pas d'alourdissement des charges si l'EPCI recourt à la faculté d'augmenter le nombre de ses vice-présidents puisque cette faculté s'effectuera au sein d'une enveloppe indemnitaire fixe.

Enfin, je suis favorable à un assouplissement des règles régissant les suppléants des conseillers communautaires dont il faut faciliter l'application. Aujourd'hui, la voie de la procuration à un autre conseiller communautaire dans les communautés de communes est privilégiée par le texte de la loi, la suppléance étant subsidiaire. Je vous propose donc de modifier la priorité : le suppléant a d'abord voix au chapitre. Il convient d'élargir la suppléance à l'ensemble des communes membres d'une communauté de communes ou d'une communauté d'agglomération, quel que soit le nombre de ses délégués communautaires, et non de la réserver, comme c'est le cas aujourd'hui, aux communes disposant d'un seul délégué.

Une réflexion sur le mode d'emploi de la proposition de loi. Notre champ d'initiative est immense mais notre capacité à la transformer en loi est contrainte. Au cours de la navette de l'examen de la loi du 29 février 2012, nous nous sommes limités à la question des effectifs des organes délibérants pour éviter les sujets d'opposition entre les différentes tendances politiques et permettre l'adoption du texte dans le temps qui nous était imparti.

Autre réflexion : nous devrions plutôt parler de moindre réduction des effectifs que d'augmentation. Aujourd'hui, le code général des collectivités territoriales ne fixe aucune limite au nombre de membres du Bureau. Il en fixe une pour le nombre de vice-présidents, à savoir 30 % de l'effectif de l'instance délibérante. La loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a plafonné ces deux effectifs de façon drastique. La proposition de loi vise simplement à introduire une meilleure transition entre les modes de représentation actuellement pratiqués et celui envisagé à l'avenir. Quand on organise la réduction des effectifs d'une assemblée élue, on procède généralement par paliers.

En ce qui concerne le changement d'effectifs résultant de la loi du 16 décembre 2010, les réductions sont verticales, notamment dans l'espace péri-urbain : une commune de 5 000 habitants a, par exemple, un conseiller communautaire. Quand une intercommunalité est constituée de nombreuses petites communes, la souplesse de 10 % offerte par la loi est déjà consommée par l'attribution d'un siège minimum attribué aux petites communes.

Je perçois la proposition de loi comme une transition. Le législateur dans quatre ou cinq ans évaluera le système.

Sur le plan général, je regrette que cette proposition de loi soit une proposition « Pélissard bis » plutôt qu'une proposition « Sueur-Richard nouvelle mouture ».

Dans le terme « intercommunalité », il y a le mot « commune ». Il s'agit d'un contrat passé entre communes, une « coopération de communes » comme la qualifiait Jean-Pierre Chevènement en 1999. Il n'y a donc pas de raison qu'elles n'aient pas la plus grande liberté possible pour fixer les règles de leur fonctionnement. Avec 15 % supplémentaires de délégués, on va créer 45 % de problèmes en plus.

Je suis favorable à l'abrogation de la loi du 16 décembre 2010. Il faut repartir des conclusions des Etats généraux. Nous ne voyons pas l'intercommunalité comme un nouvel échelon. Au nom de la libre administration des collectivités territoriales, l'intercommunalité doit rester du libre choix des collectivités. Il n'y a donc pas lieu de légiférer en la matière mais nous sommes tout à fait disponibles pour travailler à un nouveau projet.

Même s'il n'est pas sans inconvénient, je soutiendrai ce texte car c'est un parti pris de confiance envers les élus locaux. Les assemblées dont les membres sont trop nombreux deviennent vite des chambres d'enregistrement et connaissent une faible implication de leurs membres. S'agissant du nombre de vice-présidents des structures intercommunales, leur trop grand nombre dilue aussi les responsabilités.

Ce texte est pragmatique et lève un certain nombre de freins qui provoquent des réticences de la part des petites communes qui ont peur de ne pas être suffisamment représentée dans les EPCI.

J'approuve également le choix d'opérer ces modifications à enveloppe budgétaire constante.

Il ne semble pas opportun, contrairement à l'opinion exprimée par M. Collombat, d'attendre une vaste réforme législative en espérant refonder le système ; mieux vaut plutôt soutenir des interventions ponctuelles.

En tant que rapporteur de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, je souhaiterais en rappeler la philosophie : l'accord amiable est à privilégier et constitue donc le principe ; le tableau servant à la répartition n'est que la dérogation et n'intervient qu'à défaut d'accord pour éviter d'aboutir à des assemblées pléthoriques. Il faut admettre qu'à la suite des fusions d'EPCI qui auront lieu dans le cadre des schémas départementaux de coopération intercommunale, la marge de manoeuvre de 10 % n'est plus tenable. La possibilité d'augmenter le nombre de délégués communautaires dans la limite de 25 % est donc opportune. Je soutiendrai cette proposition de loi.

Pour les suppléants des délégués communautaires, il me semblerait préférable d'instituer un suppléant seulement pour les communes qui n'auraient qu'un nombre de délégués titulaires d'au maximum 5 ou 7 membres. Au-delà, il sera problématique de désigner un suppléant qui soit de la même sensibilité politique que le titulaire.

Je tiens à féliciter la rapporteure pour la clarté et la rigueur de son rapport et l'auteur de la proposition de loi pour nous proposer un texte modeste mais dont l'utilité est immédiate. La carte de l'intercommunalité n'est pas totalement achevée et ce texte devrait faciliter les décisions en suspens. Certes, ces dispositions seront peut-être transitoires mais elles permettront d'accompagner la refonte de l'intercommunalité.

La proposition de la rapporteure sur les suppléants est très utile pour apaiser les craintes des petites communes. Il est judicieux de donner pour siéger à l'assemblée communautaire la priorité au suppléant de la commune sur les autres.

Lors de l'examen en 2010 de la loi de réforme des collectivités territoriales, une interrogation avait déjà surgi sur la limite des 10 % applicables au nombre des délégués communautaires. Un amendement avait même proposé à l'époque d'élever ce plafond à hauteur de 20 %. Après avoir mené quelques simulations sur des cas concrets, le plafond retenu de 25 % me semble toutefois trop élevé. Sans déposer d'amendement à ce stade, je pense que le choix de 20 % serait plus raisonnable.

Concernant les vice-présidents, leur nombre est actuellement fixé entre 4 et 15. Le pourcentage de 20 % est sans doute limitatif dans certains cas. La modification apportée est donc une liberté bienvenue sous réserve de maintenir la limite maximale à 15 vice-présidents. Toute faculté laissée au-delà de ce plafond serait inévitablement utilisée.

Enfin, je partage l'avis de notre collègue Jean-Patrick Courtois sur la désignation rendue obligatoire d'un suppléant par chaque commune membre de l'EPCI.

Globalement, je ne vois aucun problème majeur sur ce texte.

Selon les données fournies par la direction générale des collectivités locales (DGCL), le nombre de délégués communautaires s'élève actuellement à environ 90 000 et atteindrait, si l'ensemble des dispositifs existant était utilisé, 93 000. L'utilisation des facultés permises par cette proposition de loi, dans leur version maximaliste par l'ensemble des EPCI concernés, élèverait le niveau des délégués communautaires à 105 000. C'est bien la preuve qu'actuellement les élus locaux sont raisonnables dans la fixation du nombre des délégués communautaires.

Pour les vice-présidents, leur nombre, actuellement compris entre 19 000 et 25 000, pourrait avoisiner, après la réforme des collectivités territoriales, les 22 - 23 000 élus. Le changement ne sera donc pas fondamental.

Pour répondre à M. Collombat, la présente proposition de loi ne fait que contraindre la minorité d'EPCI, à peine 5 %, qui abuse du cadre légal actuel sans restreindre excessivement les autres EPCI.

En réponse à M. Favier, la solution proposée est raisonnable au regard des besoins exprimés.

Concernant l'interrogation de M. Bas sur le moyen d'impliquer les élus dans les structures intercommunales, la délégation est un bon outil. L'indemnisation des conseillers communautaires des structures de moins de 100 000 habitants nécessite une réflexion plus longue.

Sur la question des suppléants, le délai d'ici la séance publique permettra la réflexion. En revanche, le choix d'un plafond à 25 % pour la fixation du nombre de délégués communautaires doit être maintenu.

Je remercie, enfin, pour ses propos Mme Tasca dont je partage pleinement l'avis.

L'amendement COM-4 vise à modifier la rédaction des règles encadrant l'enveloppe budgétaire en faveur des vice-présidents des EPCI. Si le nombre de délégués communautaires augmente, celui des indemnités des vice-présidents devrait mécaniquement diminuer à due proposition. Aussi, je vous propose de ne pas prendre en compte les délégués communautaires supplémentaires pour le calcul de cette enveloppe budgétaire qui ne conduit pas nécessairement à une augmentation concomitante du nombre de vice-présidents.

Cette proposition est meilleure que celle retenue par la proposition de loi !

L'amendement n° COM-4 est adopté.

Je constate que faire confiance à l'intelligence des territoires a ses limites ! Le problème est qu'il y aura nécessairement des blocages là où les fusions résultant de la refonte de la carte intercommunale aboutiront à de grandes agglomérations. Pourquoi donc introduire des contraintes pour les assemblées communautaires alors que, au regard des statistiques données par la rapporteure, les abus ne sont pas avérés ? Laissons aux communes le soin de fixer librement le nombre de délégués communautaires !

Au sein des bureaux des EPCI, une nouvelle distinction va exister entre les membres qui sont vice-présidents et ceux qui ne le sont pas alors que c'est un organe capital dans la recherche du consensus. Ce n'est pas ma conception de l'intercommunalité ! D'où mon amendement n° COM-1.

Je demande le retrait de cet amendement ou propose, à défaut, un avis défavorable.

La loi incite les communes à réfléchir globalement et non séparément. Le nombre limité de vice-présidents aide les petites communes à la négociation pour obtenir des vice-présidences. Ce constat actuel m'invite donc à maintenir un élément de contrainte vis-à-vis des structures intercommunales.

Penser régler le problème démocratique des intercommunalités par ce biais est illusoire ! Le nombre élevé de délégués est la conséquence des grandes intercommunalités qui naissent de fusions.

Je ne prétends pas résoudre tous les problèmes démocratiques de ces structures mais seulement aider aux négociations.

L'amendement n° COM-1 n'est pas adopté.

Mon amendement COM-7 me semble satisfait par celui du rapporteur ; je le retire donc.

L'amendement n° COM-7 est retiré.

L'amendement COM-5 vise, par un accord adopté à la majorité des deux tiers, à permettre d'augmenter le nombre de vice-présidents à 30 % de l'effectif de l'organe délibérant tout en plafonnant le nombre à quinze.

Je préfère la rédaction antérieure à celle proposée aujourd'hui.

Cet amendement a été en fait inspiré par une remarque de notre collègue Jacqueline Gourault. Les bureaux des EPCI ont parfois plusieurs dizaines de membres. Or, comme chaque vice-président doit avoir une délégation, la découpe des délégations relève de la politique du salami. Une compétence d'assainissement de l'eau peut ainsi être divisée entre 3 ou 4 vice-présidents, selon le diamètre des tuyaux ! Pour faire gagner les EPCI en légitimité et en crédibilité, le nombre de vice-présidents doit être limité.

Je suis tout à fait d'accord avec cet amendement qui est dans la logique du texte.

Argument supplémentaire : cet amendement permet d'harmoniser les règles avec celles applicables aux conseils municipaux !

L'amendement n° COM-5 est adopté.

L'amendement n° COM-8 est satisfait.

L'amendement COM-6 concerne les délégués suppléants. Si besoin, je vous propose de retravailler la question d'ici la séance publique pour prendre en compte la remarque de Jean-Patrick Courtois.

L'amendement n° COM-6 est adopté.

J'ai bien conscience que l'amendement COM-2 s'écarte de la problématique en discussion. Parmi les obligations fixées au préfet pour l'établissement du schéma départemental de la coopération intercommunale figure la réduction du nombre des syndicats de communes et des syndicats mixtes. Ce n'est pas anodin car cette suppression pose le problème de leur compétence. C'est pour cela qu'en novembre 2011, nous avons adopté la proposition que je vous représente ici. Aujourd'hui, nous sommes dans la difficulté et c'est pour cela que je souhaite que l'on traite de nouveau cette question.

Je suis convaincue, et je crois que c'est un sentiment partagé au sein de la commission, du bien-fondé de cet amendement. Je serai donc plutôt favorable.

J'ai tendance à soutenir cet amendement. Nous nous sommes beaucoup battus pour maintenir un certain nombre de syndicats.

Je voudrais une précision sur le sens de la rédaction proposée pour le 4° de l'article L. 5210-1-1 III du CGCT : l'intercommunalité pourra-t-elle exercer la compétence du syndicat au nom d'une partie seulement de ses communes membres ?

Non. Ce sera possible si l'intercommunalité veut assumer la compétence. Si elle ne le veut pas, elle ne l'exercera pas.

Qui alors l'exercera ?

Alors, c'est la difficulté. Le syndicat subsistera. Je propose de généraliser la disposition adoptée pour les syndicats scolaires, sinon, on va au devant de difficultés énormes.

C'est un délaissé en quelque sorte. Nous avons eu un débat en séance au Sénat. Personnellement, je suis très fermement en défaveur du partage territorial au sein de la communauté. Quand l'intercommunalité est compétente, elle reprend la compétence de l'ancien syndicat. Sinon, par défaut, la compétence revient à la commune ou au syndicat qui subsiste.

Soit l'EPCI a strictement la même compétence, il reprend donc la totalité de la compétence du syndicat ; soit l'EPCI n'a pas strictement la compétence du syndicat, le syndicat subsiste ou les communes reprennent la compétence.

Aujourd'hui, en vertu de la loi du 16 décembre 2010, l'objectif est de réduire le nombre de syndicats et de supprimer les doubles emplois. Si l'EPCI n'exerce pas strictement ladite compétence, le syndicat subsiste.

Ainsi la compétence n'est donc pas transférée automatiquement à l'EPCI.

Il est vrai que la communauté de communes va réfléchir à la reprise de la compétence mais elle n'en a pas l'obligation. Elle pourra modifier ses compétences.

L'amendement n° COM-2 est adopté.

L'amendement du rapporteur étant meilleur que le mien, je retire l'amendement COM-3.

L'amendement n° COM-3 est retiré.

Je consulte la commission sur l'ensemble du texte ainsi modifié.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

On m'annonce un nouvel amendement du Gouvernement sur le projet de loi relatif à la retenue pour vérification du droit au séjour et modifiant le délit d'aide au séjour irrégulier pour en exclure les actions humanitaires et désintéressées. Il n'est pas satisfaisant de recevoir deux amendements à 22 heures 30 hier soir et un troisième aujourd'hui alors que la commission a achevé l'examen des amendements déposés sur ce texte.

Je vous propose donc d'examiner ce dernier amendement lors de notre réunion de cet après-midi.

Accord de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

L'institution des pupilles de la Nation a été créée par la loi du 27 juillet 1917. Le dispositif mis en place permet à la Nation d'adopter, et de prendre en charge, les enfants de parents morts ou grièvement blessés pour la France.

Ce dispositif a d'abord été utilisé à la suite des guerres de 1914 et 1940. Il s'est ensuite appliqué aux guerres d'Indochine et d'Algérie. Il a progressivement été étendu à d'autres situations comme celle des enfants de victimes d'actes de terrorisme ou celle des enfants d'élus, morts dans l'exercice de leur mandat.

La loi du 9 décembre 2004 a prévu que la qualité de pupille de la Nation pourrait être accordée à des majeurs de plus de 21 ans à titre moral. Il s'agit de l'expression d'un devoir de mémoire et de reconnaissance, qui n'emporte aucune obligation de soutien, matériel notamment, de l'État envers ces pupilles.

La proposition de loi de notre collègue Jean-Yves Leconte vise à compléter ce dispositif, en accordant la nationalité française aux pupilles de la Nation qui la demandent.

Avant d'être nommé rapporteur de ce texte, je croyais qu'il en était déjà ainsi. En effet, il me semble tout à fait curieux que l'adoption par une personne physique puisse permettre à l'adopté d'obtenir la nationalité française, alors que l'adoption par la Nation n'emporte pas une telle conséquence, alors même que la mention de l'adoption par la France est portée en marge de l'acte de naissance du pupille. C'est pourquoi, je vous invite à soutenir ce texte.

Pour être aussi favorable que possible aux enfants, le dispositif a conservé une limite d'âge fixée à 21 ans, âge de l'ancienne majorité. Au-delà de 21 ans, l'office national des anciens combattants et des victimes de guerre (ONACVG) ne gère plus les situations des pupilles de la Nation.

Au cours des auditions, j'ai été très surpris que personne ne puisse me donner une estimation précise du nombre de personnes susceptibles de bénéficier de l'accès à la nationalité française prévu par la proposition de loi.

Si, pour les pupilles de moins de 21 ans le calcul est aisé - un seul enfant serait concerné -, il n'en est pas de même une fois cet âge dépassé. Se pose par exemple la question du nombre de pupilles de la Nation ayant perdu la nationalité française au moment de la décolonisation de l'Algérie, du Maroc ou de la Tunisie. Au total, le texte pourrait concerner quelques milliers de personnes.

Je vous proposerai de compléter la proposition de loi par un article tendant à conférer aux étrangers ayant la qualité de pupille de la Nation, le même droit au séjour que celui reconnu aux ressortissants de l'Union européenne. Il s'agit de l'amendement n° 4. Il paraît en effet surprenant qu'une personne adoptée par la France n'ait pas accès à son territoire.

Quant aux amendements n°s 1, 2 et 3, ils ne sont pas dissociables les uns des autres. Je les ai déposés, pour votre information, pour que vous puissiez vous prononcer en toute connaissance de cause.

En l'état actuel de la proposition de loi, l'octroi de la nationalité française est de droit. Elle est accordée sur simple déclaration.

En l'absence de connaissances précises sur le nombre de bénéficiaires potentiels de ce dispositif, il pourrait être envisagé de distinguer en fonction de l'âge du pupille.

L'objet de l'institution des pupilles de la Nation est d'apporter aux enfants de ceux qui sont tombés pour la France, aide et protection jusqu'à leurs 21 ans. Il est donc tout à fait justifié de leur ouvrir un droit à la nationalité sur simple déclaration.

En revanche, s'agissant des pupilles de plus de 21 ans, l'exigence de protection n'est plus la même et le lien avec la France a pu s'affaiblir avec le temps. Dans cette hypothèse, la procédure de naturalisation, qui est actuellement applicable aux enfants de légionnaires étrangers tués ou grièvement blessés au combat, pourrait apparaître plus adaptée, à la condition qu'elle soit rendue plus accessible aux intéressés, par la dispense des conditions de stage et de résidence.

Quant aux pupilles « à titre moral », ils auraient la possibilité de réclamer la nationalité française par déclaration, dans le délai de trois ans après le prononcé du jugement d'adoption.

Je vous l'ai dit... Ces amendements visent à lancer le débat. Si vous estimez que, malgré l'absence d'évaluation du nombre de personnes qui seront concernées par l'acquisition de la nationalité française, le risque peut-être pris, s'il s'agit d'une volonté politique affirmée, je suis tout à fait disposé à retirer ces trois amendements.

En revanche, je tiens à l'amendement n° 4, sur l'accès au territoire des pupilles de la Nation.

Je tiens à remercier notre rapporteur pour la qualité de son travail. Cette proposition de loi est la reprise d'un texte qui avait été déposé par notre ancienne collègue Mme Monique Cerisier-ben Guiga. Il me semble évident d'accorder la nationalité française à une personne déclarée pupille de la Nation.

Il s'agit de réparer une injustice, presque une erreur, de notre droit de la nationalité.

Pour moi, l'octroi de la nationalité française est fondé sur la qualité de pupille de la Nation. Je ne vois pas de raison de distinguer selon l'âge de la personne. Je préfère donc conserver la rédaction actuelle de la proposition de loi.

Notre rapporteur a toutefois raison, il y a un risque. Pour certains dossiers, les plus anciens, il sera difficile de retrouver la trace de la qualité de pupille de la Nation. Certaines archives ont disparu. La Nation a parfois perdu la mémoire...

Il est donc important que nous ayons ce débat, pour ne pas tromper ceux qui pourraient s'attendre, dès le lendemain de l'adoption de la loi, à avoir la nationalité française.

J'ai moi-même vu les effets du droit actuel, ma tante, âgée de 98 ans est pupille de la Nation au titre de la guerre de 14.

Je citerai, en particulier, le cas de pupilles de la Nation, ressortissants algériens, qui vivent en Algérie et n'ont pas de visa pour venir sur la tombe de leurs pères, morts pour la France, au champ d'honneur.

J'approuve donc totalement l'amendement n° 4 du rapporteur qui répare une véritable injustice.

Mes chers collègues, la commission se réunira pour l'examen des amendements extérieurs. Il y aura ensuite un examen en séance publique, au cours duquel nous pourrons interroger le Gouvernement. Nous sommes en première lecture et la procédure accélérée n'a pas été engagée... Ce débat très intéressant pourra donc avoir lieu.

C'est pourquoi, si les trois amendements du rapporteur sont des amendements d'appel, je suggère qu'ils soient retirés. Il s'agit d'un retrait « positif ». Ils pourront tout à fait être repris au titre des amendements extérieurs pour la séance.

Monsieur le président, je m'apprêtais à faire la même proposition. Je retire les amendements n°s 1, 2 et 3.

Monsieur le président, votre proposition est intéressante. Tout sénateur qui le souhaite pourra donc reprendre les amendements du rapporteur pour la séance publique. Nous pourrons ainsi débattre à nouveau de ce sujet, en fin de semaine prochaine.

Les amendements n°s 1, 2 et 3 sont retirés.

L'amendement n° 4 est adopté.

Je vous consulte sur le texte ainsi amendé.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Je vous propose de commencer par l'examen des avis sur les crédits de l'outre-mer.

Comme je ne pourrai assister à la discussion de l'amendement du gouvernement au texte sur le droit au séjour, je voudrais indiquer que comme il est conforme à ceux que j'ai déposés, j'y serai favorable.

Pour la deuxième année consécutive, l'avis budgétaire outre-mer est confié à deux rapporteurs : M. Cointat vous présentera celui sur les collectivités d'outre-mer, la Nouvelle-Calédonie et les TAAF (Terres australes et antarctiques françaises), et moi celui sur les départements d'outre-mer.

Le projet de loi de finances pour 2013 est, pour reprendre les termes de Victorin Lurel devant notre commission, un « budget de combat pour le redressement et la reconstruction du pays ». Les crédits de la mission « outre-mer» progressent de 3,4 % en autorisations d'engagement (AE), soit 2,19 milliards d'euros, et de 3,8 % pour les crédits de paiement (CP), soit 2,04 milliards d'euros. A périmètre constant, l'augmentation est de 7 % en autorisations d'engagement et de 4 % en crédits de paiement pour le programme « Emploi outre-mer ». Elle est de 0,6 % en AE et de 7 % en CP pour le programme « Conditions de vie outre-mer ».

Il est tout à clair qu'il faut une politique plus active et plus vigilante en matière d'immigration clandestine. Je demeure à cet égard préoccupé par les relations entre les Comores et Mayotte. Nous avons reçu M. Christnacht et avons demandé à l'être par MM. Fabius et Valls. Il faudrait que cette politique se concrétise, que notre pays se dote de mesures de contrôle de cette immigration plutôt que se contenter de constater les dégâts, parfois tragiques.

Comment sera mis en oeuvre le projet de loi sur la régulation économique outre-mer ? Qu'attendez-vous précisément, dans les mois qui viennent, en matière de maîtrise des prix ? Nos compatriotes ultramarins souhaitent des effets concrets.

Déjà, au cours de notre mission à Mayotte et à la Réunion, nous avions constaté que dépenser 50 millions d'euros chaque année pour reconduire chez eux des personnes qui reviennent quelques jours après n'avait pas de sens. Aussi, avions-nous souhaité une réflexion avec les Comores sur une politique de coopération. A l'époque, on nous avait indiqué qu'elles étaient réticentes. Il semble que l'esprit des dirigeants soit en train d'évoluer et qu'un dialogue serait désormais possible. Nous avons bon espoir que les deux parties acceptent des mesures de bon sens. Les raisons de cette immigration sont connues ; elles tiennent au niveau de vie, à la santé et à l'éducation. Les actions de coopération régionale à entreprendre sont classiques. Nous devons créer les conditions de développement sur les îles d'origine des immigrés, afin que ces derniers trouvent chez eux ce qu'ils viennent chercher à Mayotte.

Le projet de loi prévoyant une régulation des prix en outre-mer a été adopté par le Sénat, puis à l'Assemblée nationale, et Serge Larcher présentera ce soir les conclusions de la commission mixte paritaire. Le ministre lui-même ne se berce pas d'illusions ; il sait qu'il s'agit là de lutter contre des habitudes, un puissant lobbying, mais aussi une mentalité. Or, il faut du temps pour faire évoluer les esprits, faire prendre conscience, surtout à quelques-uns, que la situation dont ils profitent est préjudiciable à la majorité de la population. Il conviendra également de se donner les moyens d'encadrer, de contrôler et de vérifier les prix. Pour ce faire, les mesures coercitives ne sont pas nécessairement les plus efficaces. Même si dans certains domaines, nous aurons sans doute des résultats rapidement, la ténacité restera de mise. Lorsque le ministre des outre-mer a commencé à présenter ce projet, il a rencontré de très fortes oppositions, mais les tensions commencent à baisser grâce à un travail de pédagogie. Avec de la patience et en allant progressivement, nous parviendrons à éviter des prix injustifiés.

Notre excellent collègue l'a dit, il s'agit d'un « budget de combat » qui s'inscrit, à mes yeux, dans la continuité des budgets présentés par le précédent gouvernement. Je ne puis donc que recommander d'ores et déjà un avis favorable à son adoption.

S'agissant de la défiscalisation, j'ajouterai qu'en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française, des mécanismes locaux s'ajoutent aux dispositifs nationaux, ce qui aboutit par cumul des deux à des aberrations où la défiscalisation peut atteindre un coût pour les finances publiques de 110 % du montant du projet.

De surcroît, les magistrats de la Cour des comptes nous ont expliqué que l'Etat pouvait financer à hauteur de 100 un investissement de 70. L'un d'entre eux l'a vérifié en s'adressant à un cabinet de défiscalisation. Quand j'ai naïvement demandé pourquoi on ne ramenait pas la déduction à 70, ils m'ont expliqué que sans bénéfice pour le contribuable, il n'y aurait plus d'investissement. D'où la nécessité de modifier le dispositif, sans doute au moyen de dégrèvements fiscaux en faveur du bénéficiaire de l'investissement, afin d'assurer une rentabilité convenable à son projet. Le responsable d'une chaîne hôtelière internationale en Polynésie m'avait expliqué en 2008 que si un investissement n'avait pas un taux de rentabilité de 4%, il n'était pas autorisé à le réaliser. Je rejoins tout à fait Félix Desplan : si l'apport financier de la défiscalisation est nécessaire, d'autres modalités pourraient être définies lorsque la rentabilité du dispositif n'est pas optimale.

A l'occasion de plusieurs missions de la commission des lois - y compris récemment à Mayotte et à la Réunion - nous avons réalisé qu'hors de la coopération régionale, il n'y avait point de salut. Il existe un ambassadeur thématique pour l'Océan Pacifique, un pour l'Océan indien, et un pour l'Océan Atlantique, lequel n'est curieusement pas compétent pour Saint-Pierre-et-Miquelon. Ces ambassadeurs peuvent jouer un rôle considérable dans le développement économique à condition qu'on leur donne les moyens et qu'ils soient en situation d'exercer leurs missions. Or leurs moyens sont dérisoires, pour ne pas dire indécents, et ils résident à Paris. Quoique cette localisation facilite les rencontres avec les ambassadeurs des pays concernés, ils ne sont pas dans l'ambiance. Nous devrions conforter leurs moyens. La compétence de l'ambassadeur chargé de l'Atlantique devrait en outre recouvrir Saint-Pierre-et-Miquelon. Cela éviterait la situation aberrante où il traite de coopération régionale avec le Québec pour les départements français des Amériques sans prendre en compte Saint-Pierre-et-Miquelon.

Pour les collectivités d'outre-mer, la possibilité de disposer d'une représentation dans un poste diplomatique et consulaire est particulièrement importante. La Nouvelle-Calédonie a ainsi déjà installé un délégué à Auckland au sein de l'ambassade de France ; elle réfléchit à l'opportunité de faire de même en Australie, en Papouasie-Nouvelle Guinée, au Vanuatu et à Fidji. Ce coup de fouet donné à la coopération régionale est très prometteur et plus efficace que la formule, coûteuse, des bureaux de représentation. Il convient toutefois de bien respecter l'esprit comme la lettre de la loi : ces délégués doivent être installés dans les représentations diplomatiques et consulaires françaises, car c'est la France qui est concernée.

Un tour d'horizon des collectivités : pour Saint-Pierre-et-Miquelon, il est indispensable de renforcer la coopération régionale avec le Canada.

Saint-Martin connaît d'importants problèmes financiers, parce qu'on lui a donné l'autonomie fiscale ... sans la capacité de recouvrer l'impôt qui lui est dû. Il semble heureusement que les services de Bercy fassent désormais preuve d'une plus grande compréhension à son endroit.

Saint-Barthélemy connaît une bonne situation financière au point de « subventionner » la métropole. Alors qu'en principe, les transferts de compétences s'accompagnent de transferts de charges, ici c'est le contraire : Saint-Barthélemy doit verser de l'argent à l'Etat au motif qu'avec l'autonomie fiscale on lui a aussi transféré un « potentiel fiscal » supérieur à ses besoins financiers. Cela constitue une remise en cause de la liberté fiscale et budgétaire des collectivités. De plus, le traité de rétrocession à la France par la Suède prévoyait que les habitants de Saint-Barthélemy seraient dispensés d'impôt sur le revenu.

En Nouvelle-Calédonie, le secteur du nickel se développe bien, les transferts de compétences se poursuivent... Quant à l'avenir, il reviendra au prochain comité des signataires de l'envisager. En revanche, la situation est alarmante pour la prison de Nouméa. Il est temps que l'Etat, la Nouvelle-Calédonie et la ville de Nouméa aboutissent à une décision. L'essentiel est que l'on dispose le plus vite possible d'un établissement digne de ce nom. Deux options : soit on rénove la prison actuelle, ce qui me semble difficile, soit on en construit une nouvelle, tout de suite.

Je suis très inquiet au sujet de la Polynésie française dont l'économie décline. Le versement à la collectivité d'un reliquat de 34 millions d'euros par l'Etat assurera la trésorerie jusqu'à la fin de l'année. Espérons surtout que les élections de l'an prochain apporteront cinq années de stabilité et que l'économie repartira, d'autant que la Polynésie française dispose d'atouts considérables.

A Wallis-et-Futuna, il faut incontestablement engager le dialogue avec les autorités coutumières et les élus locaux pour aménager le statut actuel, inconstitutionnel au regard de la révision de 2003. Nous ne sommes plus à l'abri d'une question prioritaire de constitutionnalité. Sachons ouvrir le plus vite possible une discussion qui sera longue et devra être menée à son terme.

S'agissant des TAAF, en tant que membre du conseil consultatif de ce territoire, j'ai pu constater un manque de 950 000 euros depuis la création du registre international français et la suppression du « pavillon Kerguelen ». Le budget est bouclé chaque année grâce à un tour de force. Nous arrivons à la fin de l'emprunt souscrit pour l'achat du navire Marion Dufresne qui arrive à son terme en 2014. Cependant, ce bateau commence à vieillir ; il nous faudra le rénover ou le remplacer, ce qui nécessitera un investissement important. Rien n'est prévu au budget 2013, alors que cette opération devra intervenir au plus tard en 2015.

J'émettrai sans surprise un avis favorable. Savez-vous à combien se monte la politique de défiscalisation outre-mer ? A 2,95 milliards d'après la loi de finances pour 2012, soit plus que les crédits de la mission « Ecologie, développement et aménagement durable ». J'ai en tête les échanges à l'Assemblée nationale entre le rapporteur général de la commission des finances, M. Christian Eckert, et le ministre des outre-mer, Victorin Lurel. Ce dernier a rappelé le maintien du plafond de dépense fiscale décidé par le Premier ministre en raison de la fragilité de ces économies. J'aimerais toutefois que le rapport de l'Inspection générale des finances nous soit distribué, et que nous puissions, avec nos collègues d'autres commissions, travailler à optimiser ces dépenses, à les rendre plus productives. Nos deux rapporteurs seront-ils associés aux réflexions annoncées par M. Cahuzac ? Lorsque vous reviendrez devant nous l'an prochain j'aimerais que ce soit pour nous présenter une meilleure façon d'utiliser ces montants.

Je m'interroge depuis des années sur ces dispositifs de défiscalisation. Par exemple, en Nouvelle-Calédonie, on encourage davantage la spéculation ou la rente qu'un véritable développement. Les salaires bonifiés des fonctionnaires s'y ajoutant, l'on aboutit à une économie protégée et inflationniste où il est particulièrement difficile de vivre lorsque l'on ne bénéficie pas de ces rémunérations. Si, pour des raisons d'urgence, ces questions ne sont pas examinées cette année, il ne sera pas possible de s'exonérer plus longtemps d'une réflexion sur la façon dont la République a conçu ses politiques de développement dans ces territoires. Je ne demande pas que l'on retire ces milliards mais qu'ils soient utilisés dans le sens d'une plus grande efficacité et d'une plus grande égalité.

En effet, la défiscalisation n'apporte pas la rentabilité attendue. Je ne suis pas sûr d'avoir bien compris le mécanisme qu'a décrit la Cour des comptes, mais j'en retiens qu'un investissement de 70 donnait droit à une déduction fiscale de 100, parce que sans incitation fiscale, les investisseurs ne viendraient pas outre-mer. Or le ministre des outre-mer nous a bien dit combien l'outre-mer en avait besoin.

Le montant global de l'effort de l'État pour l'outre-mer est de 17 milliards d'euros en crédits de paiement, dont 3 milliards de défiscalisation. Ces 17 milliards sont nécessaires, ils doivent également être utiles. Malgré des indicateurs de performance plus précis, je ne sais toujours pas si la prise en charge par l'État des charges sociales pour diminuer le coût du travail est efficace ou non. Nous ne ferons peut-être pas en une année tous les progrès nécessaires. La réponse du ministre sur l'amendement de M. Eckert a été sans appel... pour 2013. Pourtant, à droite comme à gauche, nous pouvons nous accorder sur l'idée que l'argent doit être mieux utilisé. Comme le disait Alphonse Allais, il faut demander plus à l'impôt, et moins au contribuable, c'est-à-dire donner une meilleure rentabilité à l'argent public.

Nous avons bien connu certains travers de la défiscalisation : à Saint-Martin, de nombreux hôtels ont été construits à la faveur de ces dispositifs sans étude de marché préalable : ils n'ont jamais servi. Certains ont acheté des bateaux, abus plus manifeste encore. C'était une manne dont les plus malins profitaient par appât du gain. Les contrôles ne suffisent pas encore.

Ne pourrait-on pas financer le développement de l'outre-mer sans s'exposer à de tels abus ? C'est toute la réflexion à avoir. Le ministre nous a promis de faire établir dans six mois un rapport sur la défiscalisation. Sur cette base, nous pourrions, en préparant le budget 2014, orienter le financement du développement de l'outre-mer vers d'autres pistes, qui coûtent moins à la Nation. Je souhaite être associé à ce travail, car, tout en défendant les intérêts des outre-mer, je me sens, comme nous tous, comptable de l'usage des deniers publics.

Le budget a quatre missions essentielles : subvenir aux besoins de l'État, assurer la solidarité nationale, procéder à une redistribution des moyens et inciter les citoyens à faire des dépenses utiles à tous. La défiscalisation correspond à la quatrième de ces missions. Encore faut-il maîtriser la dépense ainsi générée : en Guadeloupe, par exemple, la défiscalisation a provoqué une surcapacité en matière de transport. Bien contrôlée, la défiscalisation peut être bénéfique. Trop souvent, l'on défiscalise plutôt que d'inscrire des crédits au budget en faveur de l'outre-mer, ce qui demande plus d'autorité. Tant que le ministre n'aura pas autorité sur l'ensemble des dépenses relatives à l'outre-mer, il y aura malheureusement des pertes en ligne. J'espère que nous pourrons les limiter d'ici l'an prochain.

S'agissant des ambassadeurs thématiques, j'ai voté l'amendement proposé par une de nos collègues en séance : dans cette période d'économies, est-il nécessaire d'ajouter aux services diplomatiques une flopée d'ambassadeurs à l'intitulé parfois si général, voire flou, qu'on se demande si leur affectation, d'ailleurs assez problématique sinon virtuelle, répond à une réelle nécessité ? Même si certains assurent des missions transversales que vous avez évoquées, il faut faire preuve de rigueur et renoncer à récompenser par ce type de poste des services rendus...

ou l'absence de services rendus !

Nous y avons réfléchi, et avons entendu les trois ambassadeurs chargés de la coopération régionale. Utiles dans leurs fonctions, ils ont besoin de plus de moyens. Nous nous sommes demandé si l'on ne pourrait pas confier ce rôle à l'un des ambassadeurs de France dans les Caraïbes, aux Comores ou à Madagascar, etc. En outre, l'on aurait pu imaginer que l'ambassadeur pour l'océan Indien soit en poste à Saint-Denis de la Réunion. Cependant, il s'agit essentiellement d'une tâche de coordination, mais liée à la République française, à ses départements et collectivités d'outre-mer. Ils nous ont toutefois paru plus utiles que d'autres ambassadeurs thématiques, et l'on devrait revoir leur situation et leurs moyens.

Vous avez plaidé avec talent, pour les trois ambassadeurs en question ; il en existe plus de vingt, aux intitulés divers et variés.

Je ne les connais pas ! Sauf celui qui s'occupe des pôles.

M. Rocard est extrêmement actif et travaille beaucoup. Il reste une quinzaine de postes : des économies sont possibles.

M. Leconte a annoncé qu'il était favorable à l'amendement n° 39 déposé par le Gouvernement.

Cet amendement rappelle que le délit de maintien irrégulier est constitué si la personne se maintient sur le territoire une fois que l'ensemble des mesures dont dispose l'administration pour assurer la bonne exécution d'une décision de reconduite à la frontière ont été régulièrement et complètement exécutées. Je n'ai pas le sentiment qu'il apporte grand chose. Et nous faire parvenir au dernier moment un amendement que nous avions évoqué il y a quinze jours nous oblige à bouleverser l'ordre du jour : ce procédé mérite que nous le rejetions. Avis défavorable.

Je le demande avec crainte et révérence, mis à part les légitimes susceptibilités procédurales qu'il peut froisser, cet amendement n'apporte-t-il pas d'utiles précisions rédactionnelles ? Mais je ne veux pas aller contre le rapporteur ...

Vous allez m'obliger à changer d'avis ... Il est vrai que cet amendement précise, enfin, des dispositions sur lesquelles nous interrogions le ministère depuis un mois. Cependant, le procédé me paraît déplacé, et j'ai le sentiment que nous avions répondu à la question par la disposition que nous avions votée il y a quinze jours. Quelles sont les diligences dont il est question et quand sont-elles accomplies... « régulièrement » ? On attend de l'administration qu'elle agisse régulièrement. Je peux m'en remettre à la sagesse de la commission, car je ne souhaite pas cautionner ce type de procédé. Le ministre pourra expliquer sa rédaction en séance.

Il est vrai que le « régulièrement » est troublant...

Ce terme vise les situations dans lesquelles le juge des libertés et de la détention aurait remis en liberté un étranger au motif que les conditions dans lesquelles il aurait été retenu n'auraient pas été satisfaisantes. Mon avis est défavorable.