Je regrette que la présidence de séance n'ait pas jugé bon de prolonger de dix minutes l'examen de la mission « Ville et logement », hier dans la nuit, à cause des questions orales de ce matin. Il est vrai que la première question examinée ce matin porte sur le problème urgent des frelons asiatiques... Je protesterai auprès du Président du Sénat contre cette décision absurde, qui nous contraindra à achever l'examen de cette mission samedi après-midi.

Je vous rappelle d'ailleurs que nous examinerons samedi matin en commission les amendements extérieurs. Peut-être devrons-nous siéger dimanche.

La réforme des aides aux logements est judicieuse. Mais je propose par l'amendement n° 1 de réserver le bonus de cinq points de quotité du nouveau prêt à taux zéro renforcé aux occupants de logements HLM qui achètent leur logement. Il faut empêcher les abus : des personnes bien avisées achètent des logements HLM puis les relouent au prix du marché, et c'est ainsi que cohabitent sur le même palier des gens qui paient des loyers disproportionnés ! Il est vrai que les offices HLM sont incités à vendre pour augmenter leurs fonds propres. Ne favorisons pas ces dérives par une prime fiscale !

Je supposais que seuls les occupants avaient droit à ce bonus.

Non pas : les occupants, les locataires d'autres logements HLM et toute personne intéressée ! Décourageons les spéculateurs.

L'amendement n° 1 est adopté.

L'amendement n° 2 tire les conséquences d'une table ronde organisée par la commission en mai dernier. Il vise à supprimer à compter du 1er janvier 2011 la réduction d'impôt pour l'acquisition de résidences de tourisme dans les zones de revitalisation rurale (ZRR) ou les zones éligibles aux fonds structurels européens, c'est-à-dire le « dispositif Demessine ». Serait en revanche maintenue jusqu'à son terme la réduction d'impôt pour la réhabilitation et la réalisation de travaux dans ces logements.

Le bilan que le ministère de l'économie a dressé de ce dispositif est éloquent : il fait double emploi avec d'autres niches fiscales telles que le « Scellier-Bouvard » ; son impact économique est incertain et certaines résidences construites en ZRR ne peuvent fonctionner faute d'un réel marché ou d'infrastructures touristiques environnantes ; le zonage sur lequel il se fonde n'est plus pertinent ; enfin, il faut tenir compte des protestations d'épargnants floués. L'amendement ferait économiser 30 millions d'euros dès 2012.

L'amendement n° 2 est adopté.

L'amendement n° 3, conformément à la position constante de la commission des finances, tend à raboter de 10 % les réductions de l'impôt sur le revenu dont bénéficient les contribuables domiciliés dans les départements d'outre-mer. Comme l'a montré l'Insee, l'écart des prix entre la métropole et les DOM est sans rapport avec le niveau de ces réductions d'impôt, qui s'ajoutent d'ailleurs aux majorations de traitements des fonctionnaires. L'amendement dégagerait 29 millions d'euros par an.

L'amendement n° 3 est adopté.

A la suite du jugement du tribunal arbitral sur l'affaire Tapie, l'Assemblée nationale a voulu que soient imposées les indemnités perçues au titre du préjudice moral au-delà d'un million d'euros, sans rétroactivité. Or un principe constant du droit de la responsabilité civile veut que le dommage donne lieu à une réparation intégrale. On peut craindre que les juges ne fixent des indemnités plus élevées de manière à ce que le bénéficiaire touche le même montant net. La mesure votée par les députés est donc tout à fait illusoire et inapplicable à M. Tapie du fait de la non-rétroactivité. L'amendement n° 4 propose donc de supprimer l'article 57 bis.

Je ne doute pas que mon initiative sera caricaturée...

L'Assemblée nationale avait voté un semblable amendement il y a deux ans. Le tribunal arbitral ayant décidé d'allouer à M. Tapie une forte indemnité, mais aussi des intérêts, j'ai naguère écrit à l'intéressé pour lui suggérer de verser de sa propre initiative des intérêts sur sa dette envers le Crédit lyonnais : c'eût été un geste élégant. Je n'ai pas reçu de réponse...

Quels que soient les arguments juridiques du rapporteur, il serait scandaleux de revenir sur le texte adopté par l'Assemblée nationale.

L'amendement n° 4 est adopté.

L'article 57 ter inséré par l'Assemblée nationale vise à fiscaliser certaines pensions de retraite versées aux élus locaux par des régimes facultatifs mis en place avant la loi du 3 juillet 1992 relative aux conditions d'exercice des mandats locaux, en les imposant au titre des traitements et salaires. C'est manifestement inapproprié : ces prestations ne sont pas des salaires mais des indemnités différées dont la logique est proche de celle de l'assurance. Mon amendement n° 5 vise à les soumettre à l'impôt sur le revenu selon les règles applicables aux rentes viagères à titre onéreux, et aux prélèvements sociaux applicables aux revenus du patrimoine.

Pourquoi ne pas imposer ces revenus au titre des pensions ?

C'était mon premier mouvement mais ces régimes -FONPEL, CAREL- fonctionnent comme de petits fonds de pensions ; il n'est donc pas illégitime de soumettre ces revenus à la fiscalité des rentes, qui comprend un abattement selon l'âge d'entrée en jouissance.

Il n'y guère de différence entre la fiscalité des pensions et celle des salaires.

Si : le taux de CSG y est de 6,6 % au lieu de 7,5 %.

La proposition du rapporteur général est ingénieuse. Les indemnités versées au titre des régimes créés avant 1992 sont faibles, parce qu'elles devaient être défiscalisées. Environ 150 élus parisiens sont encore concernés, mais il faut aussi tenir compte d'un grand nombre de pensions de réversion. Je comptais déposer un amendement de suppression, mais celui du rapporteur général est un bon compromis.

Je souscris à ce qui vient d'être dit.

L'amendement n° 5 est adopté.

Les élus parisiens sont des élus comme les autres, et il n'y a pas lieu de leur consacrer un article spécifique ; je vous propose donc, par mon amendement n° 6, de supprimer l'article 57 quater.

L'amendement n° 6 est adopté.

Les dispositions de l'article 57 septies, qui prévoient une meilleure information des services déconcentrés de l'Etat sur les agréments accordés au titre de la défiscalisation, sont de nature administrative et ne relèvent pas de la loi. Je vous propose donc, par mon amendement n° 7, de supprimer l'article et de demander au Gouvernement de s'engager à procéder de la manière qu'il prescrit.

L'amendement n° 7 est adopté.

La loi de régulation bancaire et financière a prévu pour les conseillers en investissement financiers (CIF) une procédure d'enregistrement et des obligations. La plupart des cabinets exerçant des activités de conseil en défiscalisation sont en réalité des cabinets de conseil en investissements financiers et sont soumis à ce titre aux obligations des CIF : car dans notre pays la défiscalisation est un investissement financier !

Afin de moraliser ce secteur, plutôt que de retenir le texte de l'Assemblée nationale, il me paraît plus opérationnel de prévoir que les entreprises exerçant une activité de conseil en défiscalisation outre-mer devront se soumettre aux obligations des CIF, et s'inscrire elles aussi auprès de l'Organisme pour le registre des intermédiaires en assurance (Orias), dont le champ de compétences a été progressivement élargi. C'est l'objet de l'amendement n° 8, qui maintient les sanctions prévues par l'article et les règles de mise en concurrence des cabinets en défiscalisation pour les entreprises publiques - car on a même vu, comble de l'absurdité, des entreprises publiques, dotées par l'Etat, chercher à payer moins d'impôts !

J'en connais une qui faisait du repackaging fiscal dans des paradis fiscaux !

Au moins le faisait-elle discrètement...

Le statut des CIF comprend une charte déontologique, mais il faudra s'assurer que le respect de celle-ci est correctement contrôlé par une autorité morale.

L'amendement n° 8 est adopté.

Le dispositif de soutien aux investissements productifs outre-mer n'a pas été raboté de 10 % mais de 4 % seulement par les députés : ils ont exonéré de rabot la part reversée à l'entreprise locale, et raboté de 10 % celle de l'investisseur. Dans son texte initial, le Gouvernement laissait intacte la part revenant à l'entreprise locale, mais rabotait de 25 % la part revenant à l'investisseur. Pour les mettre d'accord, je propose un jugement de Salomon : que les deux parts soient rabotées à hauteur de 10 %. L'équité et les nécessités budgétaires le justifient.

L'amendement n° 9 est adopté.

Certaines dispositions du projet de loi qui relèvent du « rabot » font référence à divers régimes, en laissant au pouvoir réglementaire le soin de modifier le mode de calcul propre à chacun. Mais aux termes de la Constitution, il revient au législateur de fixer l'assiette et le taux de l'impôt, et s'il peut déléguer au Gouvernement la transcription arithmétique des mesures qu'il décide, il ne peut lui laisser aucune marge de manoeuvre. Tel est l'objet de l'amendement n° 10.

L'amendement n° 10 est adopté.

Le compte épargne co-développement et le livret d'épargne pour le co-développement sont loin d'avoir fait leurs preuves : le premier est à peine distribué, le second n'a pas même connu un début de commercialisation. On nous jurait pourtant que c'étaient des outils indispensables de l'aide au développement ! Je propose par l'amendement n° 11 de les abroger.

C'est la conclusion à laquelle nous étions parvenus lors du débat sur le rapport d'Yvon Collin et Edmond Hervé sur les crédits de la mission « Aide publique au développement ».

L'amendement n° 11 est adopté.

Nous ne pouvons pas aborder le débat de ce printemps sur la fiscalité de l'épargne sans nous intéresser à l'assurance-vie et à l'épargne réglementée, dont le poids est une spécificité française. Mon amendement n° 12 tend à instaurer un taux d'imposition préférentiel de 5,5 % sur les contrats d'assurance-vie souscrits à compter du 1er janvier 2011, dont les actifs seraient constitués d'au moins 15 % d'unités de compte « actions » pour une durée minimale de dix ans. L'objectif est d'inciter les compagnies d'assurance à se maintenir sur le marché des actions, dont elles se retirent sous l'effet des nouvelles règles édictées à Bâle et par l'Union européenne. Le taux d'imposition des autres produits d'assurance-vie détenus plus de huit ans serait porté à 8,5 %.

Je salue l'initiative du rapporteur général : quand M. Sarkozy était ministre du budget, j'avais moi-même déposé un amendement visant à imposer un pourcentage d'actions dans les portefeuilles d'assurance-vie, qui a permis de lever trois milliards d'euros. Mais je m'interroge : le dispositif proposé suffira-t-il à alimenter en fonds propres les entreprises qui en ont besoin ?

En cas de sortie anticipée, le taux de droit commun s'appliquera-t-il ou des paliers sont-ils prévus ? Faut-il comprendre ce taux de 5,5 % hors prélèvements sociaux ?

Le taux de 8,5 % s'appliquera si les fonds sont retirés entre le huitième et le dixième anniversaire. Pour les sommes retirées antérieurement, rien n'est changé. Les prélèvements sociaux s'ajoutent bien sûr à cette imposition.

Je répondrai à M. Adnot que les sociétés cotées ont elles aussi besoin de fonds propres.

Mais elles redistribuent de l'argent à leurs actionnaires !

Il faut définir des sous-quotas. Aujourd'hui, sur 1 250 milliards d'euros de produits d'assurance-vie, on compte 1 000 milliards d'euros d'investissements de court-terme sur le marché monétaire ou des marchés assimilés, et 200 milliards de valeurs mobilières, réparties à peu près également entre des obligations et des actions. Il faut faire en sorte d'augmenter la part des contrats en unités de comptes, par opposition aux contrats monétaires, et au sein des premiers la part des actions. Les sommes en jeu sont si considérables qu'il suffit de modifier légèrement les pourcentages pour satisfaire les besoins des entreprises émergentes.

Le dispositif proposé est ingénieux. Aujourd'hui les compagnies d'assurance liquident leurs portefeuilles d'actions et font chuter les bourses. Attendons les propositions du Gouvernement sur la troisième catégorie d'épargne longue, le PEL, qui représente aussi des actifs très importants.

Par ailleurs, je crains que le passage au taux de 8,5 % ne freine la sortie des assurances-vie.

Je crois à la nécessité d'une disposition de ce type mais les différents paramètres pourront être ajustés.

L'amendement n° 12 est adopté.

L'amendement n° 13, un peu de même nature que le précédent, rend imposables les intérêts des placements sur des livrets d'épargne réglementée issus de la fraction de ces livrets qui dépasse leur plafond règlementaire. La dépense fiscale du livret A serait de 350 millions d'euros, mais le Gouvernement craint tellement ce genre de mesure qu'il ne veut même pas dire à combien s'élèverait cette économie.

Le rapporteur général et le président de la commission devraient être plus exigeants quant à un engagement pris par Mme Lagarde d'établir un fichier des multidétenteurs. Rien n'a été fait et on se contente toujours d'une déclaration sur l'honneur, alors qu'au moins un cinquième des détenteurs du livret A en possèdent d'autres - et ce ne sont pas les petits épargnants.

Il y aurait là, en effet, matière à contrôle sur pièces et sur place et, s'agissant de dépenses fiscales, nous serions légitimés à le faire directement auprès des banques.

Nous ne sommes pas d'accord avec cet amendement que vous ne déposez que pour vous faire plaisir. De toute façon, le Gouvernement s'y opposera et vous le retirerez, nous aurons juste perdu du temps.

L'amendement n° 13 est adopté.

A quoi bon créer un nouvel impôt, l'IFER sur les stations radioélectriques, si c'est pour aussitôt, à l'Assemblée nationale, créer une niche ? Je vous propose donc, par l'amendement n° 14, de supprimer l'abattement de 50 % pour les nouvelles stations, au titre des trois premières années.

L'amendement n° 14 est adopté.

L'amendement n° 15 est en quelque sorte la correction d'une erreur matérielle puisqu'il réintroduit un dispositif anti-abus relatif aux cessions immobilières entre des entreprises liées, dispositif qui existait dans le régime de la taxe professionnelle mais n'a pas été repris dans le nouveau régime.

L'amendement n° 15 est adopté.

Il n'y a aucune raison de remettre en cause les délibérations prises par les collectivités territoriales sous l'empire du droit résultant de la loi de finances pour 2010. Ce serait contraire au principe de libre administration de ces collectivités. D'où l'amendement n° 16.

Dans mon département, les élus qui ont délibéré avant le 14 octobre 2010 ne savent vraiment pas à quoi s'en tenir et la réponse du préfet n'est pas pour les éclairer.

Une collectivité qui exerce son droit n'a aucun besoin d'interroger le préfet, on n'est plus sous le Second Empire !

L'amendement n°16 est adopté.

Le n° 17 est un amendement de précaution. L'article 59 supprime la disposition prévoyant que la compensation-relais versée en 2010 est actualisée pour tenir compte des redressements opérés par les services fiscaux au titre de la taxe professionnelle de 2010. Le Gouvernement semble estimer qu'il n'y aura pas de redressements sur 2010 puisque cet impôt avait déjà disparu cette année. Cependant, la compensation-relais ayant été, pour certaines collectivités, établie en fonction des bases de taxe professionnelle de 2010, je propose que l'administration opère les contrôles habituels sur ces mêmes bases et que le montant de la compensation-relais soit ajusté en conséquence.

L'amendement n° 17 est adopté, ainsi que l'amendement de coordination n° 18.

Sur certaines dispositions relatives à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), je proposerai la réserve. Trois sujets ont donné lieu à des débats animés entre le Gouvernement et les députés. Il s'agit de questions complexes pour lesquelles quelques jours de réflexion sont encore nécessaires et en outre, avant de prendre une position, il serait utile que les commissaires fassent part de la manière dont ils voient les choses.

Première question : faut-il retenir comme assiette le chiffre d'affaires de l'entreprise ou celui du groupe fiscal auquel elle appartient ? L'année dernière, nous avions décidé d'appliquer le barème au chiffre d'affaires de l'entreprise, tout en instaurant un mécanisme anti-abus qui permet de recalculer le chiffre d'affaires au niveau du groupe en cas de restructuration, de manière à neutraliser d'éventuels comportements d'optimisation. Le Gouvernement souhaite en rester à ce qui a été voté voici un an. Les députés, tentés depuis l'année dernière par la solution « groupe », l'ont adoptée cette année avant que le Gouvernement ne les contraigne à y renoncer en deuxième délibération. Les avantages de la solution des députés sont le rendement et la cohérence avec l'impôt sur les sociétés. Les inconvénients : cela pénaliserait les groupes de petite taille - comprenant des sociétés acquittant la CVAE à un taux inférieur au taux normal - ainsi que les filiales de groupes français par rapport aux filiales de groupes étrangers.

Deuxième question : quels critères retenir pour la répartition de la valeur ajoutée entre les communes ? L'année dernière, après de multiples versions, la CMP a opté pour une répartition en fonction du seul critère des effectifs par établissement, en « comptant double » les effectifs des établissements industriels, de façon a donner une prime aux communes qui accueillent sur leur territoire des établissements à l'origine de nuisances. Le Gouvernement, dans le texte initial du PLF, a souhaité une répartition à 50 % en fonction des effectifs et 50 % en fonction d'un indicateur de surface qui serait, grosso modo, les valeurs locatives foncières pour lesquelles l'effet prix serait neutralisé, de manière à ne pas avantager l'Île-de-France. L'avantage de cette solution est de compléter l'indicateur « effectif », très volatil et difficilement maîtrisable, par un indicateur plus facilement identifiable. L'inconvénient est de ne plus « primer » les communes qui accueillent des établissements industriels. L'Assemblée nationale a souhaité maintenir le principe d'une prime aux établissements industriels en retenant comme critère les effectifs - pour les deux tiers, « en comptant double les effectifs des établissements industriels » - et celui des valeurs locatives industrielles pour un tiers. La philosophie du texte des députés est plus proche du choix du Parlement l'année dernière. Mais ses modalités pratiques doivent en tout état de cause être revues.

En fonction des réponses apportées à ces deux premières questions, il sera possible de répondre à une troisième : faut-il appliquer les critères de répartition de la valeur ajoutée à celle de l'entreprise ou à celle du groupe ? Une chose est sûre : dès lors que l'on donne une prime aux établissements industriels, tout raisonnement au niveau du groupe conduit à des transferts de valeur ajoutée entre collectivités, en cas de modification du périmètre du groupe et dès lors qu'y coexistent des établissements industriels et d'autres qui ne le sont pas.

Les réponses à ces questions sont fondamentales puisqu'elles déterminent l'assiette locale de la CVAE. Pourtant, puisque nous ne disposons toujours pas des données définitives de la première campagne de collecte de cet impôt, aucune simulation fiable n'est disponible et nous légiférons à l'aveugle. Ne serait-ce pas une bonne raison pour en rester au texte de la loi de finances pour 2010 ?

Il serait intéressant d'entendre le Directeur général des finances publiques sur cette complexe mécanique....

Une entreprise ne se définit pas uniquement par son personnel, donnée très fluctuante. En revanche, les surfaces sont stables. Étant donné qu'il est prudent de ne pas mettre tous ses oeufs dans le même panier, il est préférable de retenir deux critères, et le ratio 50/50 paraît raisonnable.

Personne n'est encore capable d'expliquer clairement le régime de la CVAE. J'ai interrogé diverses sommités dans le domaine des finances locales ; j'ai constaté que leurs approches étaient divergentes... Lors de la discussion générale, j'ai proposé que nous consacrions une partie de nos travaux à faire un état des lieux. Pour cette loi de finances 2011, il serait donc judicieux de ne pas toucher -sous peine d'accroître les inégalités- à ce qui avait été décidé l'an dernier. Vous avez en main, monsieur le président, le document de l'Assemblée des régions de France qui prouve qu'en matière de péréquation, nous en sommes arrivés à des absurdités ! Et je ne parle pas de la retraite des élus. Attention à ne pas mettre le feu ! Ce serait une erreur de généraliser un texte élaboré à partir de la région parisienne. Les inégalités sont devenues explosives. Il faut un état des lieux.

J'ai bien noté cette demande.

Il est urgent de ne toucher à rien ! On a déjà un mécanisme complexe ; ne le compliquons pas davantage tant que nous ne sommes pas sûrs des données.

Je suis d'accord : faute de simulation, nous ne pouvons pas nous lancer dans la moindre modification.

Nous aurions dû prendre le temps d'étudier comment fonctionne cette réforme de la taxe professionnelle. Nous n'y voyons toujours pas clair et, où que l'on place le curseur, on ne sait pas quel sera l'impact sur nos territoires. Les sites de stockage de matières dangereuses n'emploient pas beaucoup de salariés mais paralysent de grands espaces. J'ai trois sites Seveso sur ma commune et je sais d'expérience que cela n'a aucun intérêt d'avoir fait tant d'efforts pendant des décennies.

Il serait tentant d'en rester au statu quo mais il est parfois impossible d'évaluer le facteur « effectifs ». Prendre en compte le foncier est donc raisonnable ; mais où placer le curseur ? Il faut aussi tenir compte de la situation spécifique de certaines activités qui fonctionnent sans salariés ; les fermes éoliennes par exemple, qui ne comptent qu'un seul salarié à leur siège.

Il faut pondérer le critère « effectifs » par celui de la surface des établissements industriels. Sur les groupes, je suis plus réservé, compte tenu des possibilités de « siphonage ». De toute façon, on pourra réviser tout cela dans le cadre des clauses de revoyure.

Je suis partisan d'en rester au statu quo. On a réformé la taxe professionnelle à la hâte. La Direction des finances publiques devrait être tenue de nous fournir des données précises.

L'évolution est la même qu'avec la défunte taxe professionnelle. On est parti d'un dispositif à peu près raisonnable et, dès la première année, on a touché aux curseurs, si bien qu'on en est arrivé à la fin à une législation incompréhensible et injuste. Mais aujourd'hui, la grande différence avec cette défunte taxe, c'est qu'il existe un système de « perfusion » qui garantit, au minimum, le maintien des ressources antérieures. Tant que cette perfusion existe, ne touchons pas aux critères. Il nous faut d'abord savoir ce qui s'est passé en 2010 et, lorsque la perfusion disparaîtra, nous aviserons.

Moi aussi je souhaite connaître les conséquences de notre vote de l'an passé et, après seulement, nous verrons si la modification est souhaitable.

Je tiendrai donc compte de vos réactions et, s'il y a lieu, je reviendrai samedi avec des amendements. Je vous propose donc la réserve sur ces questions.

Le Gouvernement a diminué les tarifs de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux. Les députés ont adopté un amendement selon lequel, si le produit de l'IFER, l'année N, est inférieur à 400 millions d'euros, les tarifs seront majorés l'année N + 1. Mais la perte subie par les régions, l'année N, sera-t-elle compensée l'année N + 1 ? Il faut regarder les conséquences de l'amendement des députés pour les régions.

Je répondrai samedi à cette question judicieuse.

Introduit par les députés contre l'avis du Gouvernement, qui n'avait pas levé le gage, l'article 60 ter modifie le zonage des zones de revitalisation rurale (ZRR) en changeant le calcul du critère socio-économique de déclin de la population. Il s'agirait non plus de se référer à la commune mais à un espace plus vaste. Or, le Gouvernement réfléchit à une refonte globale du zonage et mieux vaut attendre les propositions de la DATAR qui devraient arriver au premier semestre de 2011 et, notamment, préconiser de prendre en compte des indicateurs de richesse des territoires. Mon amendement n° 21 propose donc de supprimer cet article et de maintenir, pour l'instant, le dispositif existant. La sortie de ZRR pose toujours problème : lorsqu'une commune n'est plus en déclin démographique, il arrive que les élus objectent que la communauté de communes, elle, voit sa population diminuer.

L'amendement n° 21 est adopté.

L'amendement n° 22 prévoit un seuil d'entrée dans l'assujettissement des radiodiffuseurs à l'IFER, plutôt qu'une franchise, tout en conservant le seuil inchangé de soixante stations. Les radios associatives ne sont pas concernées : tout ce qui est non lucratif est hors-champ de l'IFER.

L'amendement n° 22 est adopté.

Les établissements publics fonciers de Lorraine et de PACA demandent une revalorisation du plafond de la taxe spéciale d'équipement qu'ils perçoivent ; mon amendement n° 23 propose de les traiter de la même façon.

L'amendement n° 23 est adopté.

L'amendement n° 24 propose de réaffecter le produit de la nouvelle composante de l'IFER sur les réseaux de gaz naturel, s'agissant des stockages souterrains. Plutôt que d'en affecter la totalité aux communes, je propose que celles-ci en perçoivent la moitié, l'autre étant perçue par les EPCI dont elles sont membres ou, à défaut par le département.

L'amendement n° 24 est adopté.

L'amendement n° 25 modifie le fonctionnement du fonds départemental de péréquation des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) créé par la loi de finances pour 2010. Le dispositif adopté par les députés présente l'inconvénient d'être extrêmement volatil, ce qui ne convient pas à un dispositif de péréquation fiable, et nous risquons de ne pas savoir ce que nous votons réellement si nous adoptons ce dispositif en l'état. En outre, il est injuste car il n'opère de prélèvement que sur les augmentations de DMTO, sans tenir compte du stock. Mon amendement instaure, à côté du dispositif sur flux, un prélèvement progressif qui tient compte du stock. Un tel prélèvement permet de stabiliser les montants, ce qui sécurise le fonctionnement du fonds en même temps que les finances des départements. Il garantit également que les départements les plus riches en DMTO seront contributeurs. L'instauration d'un plafond de prélèvement à 5 % du montant des DMTO du département pour chacun des deux prélèvements garantit aussi que le prélèvement ne sera pas confiscatoire pour les départements contributeurs.

Enfin, cette proposition conduirait à doter le fonds de 382 millions d'euros en 2011, contre 347 millions d'euros selon les premières estimations de l'Assemblée nationale.

Je demande une explication de texte : quelle est la règle de répartition des ressources du fonds ? Ce dispositif est meilleur que celui des députés. Néanmoins, pourquoi ne pas prélever seulement sur le stock, soit la richesse réelle ? Nous éviterions ainsi de prélever des sommes sur des départements qui seront ensuite bénéficiaires de la péréquation.

Jouer à la fois sur les flux et le stock est plus équilibré. Le dispositif, qui pour l'heure ressort du fusil à un coup, sera pérennisé, sans oublier que les DMTO sont, par essence, volatils. A l'examen des estimations, fixer le plafond à 5 %, ce qui semblera bas à certains, est judicieux.

Quel est l'effet péréquateur du dispositif ? Là est toute la question. Nous savons, par exemple, que la solution du rapport Durrieu -tenir compte uniquement du surplus par rapport à la moyenne nationale des DMTO- améliore l'effet péréquateur de 13 %. On a évoqué le cas des Alpes-Maritimes, mais on aurait également pu parler des Hauts-de-Seine ou encore de tous les départements côtiers... Pourquoi ne pas adopter une solution simple et facilement chiffrable ?

Prenons le cas du département de Paris. D'après les estimations, qui sont en train de vous être distribuées, celui-ci perçoit 753 millions d'euros...

Je retiens la leçon du rapporteur général : pour péréquer, prélevons sur les flux et le stock. Je m'en souviendrai pour la suite des débats !

Le dispositif proposé assurera une contribution plus performante. En revanche, quid de la répartition ? La péréquation sera désormais effectuée entre 80 départements, y compris des départements tels que l'Ain, contre 66. La réintroduction du critère de la population pénalise les départements ruraux : les départements urbains apportent 351 millions d'euros pour un retour de 114 millions, les départements ruraux 30 millions d'euros pour 267 millions. Si l'on revient au critère du prorata de l'écart entre potentiel financier par habitant et la moyenne nationale, l'effet péréquateur sera plus fort. Le dispositif mérite peut-être d'être affiné.

Peut mieux faire !

La DGF donne lieu à des injustices flagrantes : les écarts varient de 1 à 4 entre les départements. Pour améliorer la répartition, tenons-en compte.

Notre rapporteur général a fait ici, s'il était possible, un travail encore meilleur qu'à son habitude. De fait, nous avions voté ce dispositif les yeux fermés sans connaître les chiffres. Nous nous sommes fondés sur les résultats de 2009, soit les plus mauvais jamais connus.

La péréquation ne résoudra pas le problème financier des départements puisque certains contribueront pour les autres. Ce dispositif n'améliorera pas la situation : il entraînera seulement une modification de la répartition pour les départements.

Je note également de dangereuses différences entre les simulations effectuées le 24 et le 26 novembre : le montant par habitant dans le Loiret est de 105 euros par habitant dans le premier cas, contre 82 euros dans le second. En quelques jours, mon département passe d'une contribution de 7 millions d'euros à un reversement de 3 millions d'euros, soit un écart de 10 millions d'euros. Dans ces conditions, difficile de construire un budget !

Monsieur le rapporteur général, votre proposition est davantage régulatrice, bien qu'il eût fallu améliorer encore le mécanisme de la contribution. Mais je suis sans inquiétude : mon département n'aura plus à contribuer dans quelques heures, au vu des nouvelles simulations...

J'approuve le rapporteur général : prélever sur le stock est affaire d'équité et de stabilité. Pour autant, un plafond de 5 % me paraît un peu bas, même s'il faut que notre proposition soit politiquement acceptable... A l'instar de M. Guené, je m'interroge sur la répartition des ressources. Enfin, si nous défendons les principes et l'intérêt général en tant que sénateurs, je n'ai pu m'empêcher, comme chacun de nous, de regarder les chiffres de mon département : pourquoi sa contribution estimée est-elle supérieure à celle évaluée par l'Assemblée nationale ?

Que signifie le stock pour les droits de mutation qui sont, par nature, des flux ?

La proposition du rapporteur général constitue une avancée : en cas de diminution des droits de mutation, c'en aurait été fini du fonds de péréquation. Pourquoi ne pas travailler seulement sur les stocks en répartissant les recettes globales des droits de mutation entre départements ?

Le dispositif du rapporteur général, que j'approuve, aurait un effet plus péréquateur si l'on augmentait le plafond de 5 % à 6 % : nous aboutirions à une somme à péréquer identique à celle de l'Assemblée nationale, soit 433 millions d'euros, contre 382 actuellement...

Toute la difficulté tient à la fluctuation des droits de mutation : depuis vingt ans, ceux-ci varient de 1 à 4. En cas de mauvais résultats, comment aider les départements bénéficiaires et éviter de prélever excessivement les départements contributeurs ? L'effort du rapporteur général, s'il est louable, bute sur la nature fluctuante des mutations. De fait, outre la péréquation géographique à une « année N », il faut également assurer une régulation interannuelle.

La proposition du rapporteur va dans la bonne direction. Peut-être faudrait-il davantage considérer, dans les critères de répartition, le montant départemental des DMTO par habitant ? Certains départements n'ont pas grand-chose par rapport à d'autres...

Monsieur Jégou, le stock correspond au montant des DMTO par habitant à l'année « N - 1 ».

Monsieur Miquel, je ne suis pas favorable à une approche limitée au stock : il est légitime de prélever sur les départements qui ont bénéficié d'un enrichissement artificiel lié à la formation d'une bulle immobilière. La réalité économique impose de préférer une formule mixte portant sur les flux et le stock.

Monsieur Adnot, une explication de texte est effectivement nécessaire : le reversement s'effectue pour 50 % des ressources au regard du potentiel financier par habitant et pour 50 % au regard du potentiel financier par habitant multiplié par la population. Une autre combinaison est possible afin de tenir compte des observations de Charles Guené sur le critère de la population. Faute de mieux, le jugement de Salomon -un partage strictement égal- m'avait semblé une solution équilibrée entre départements ruraux et urbains.

Monsieur Gouteyron, le dispositif de Marc Laffineur repose sur les écarts entre les DMTO en 2010 et la moyenne des DMTO les deux années précédentes ; le mien prend pour référence les trois années précédentes, ce qui a l'avantage de lutter contre la versatilité des DMTO, de lisser le prélèvement. D'où les écarts constatés. Si vous relevez une simulation erronée concernant votre département, il faut, bien entendu, la signaler.

Mon objectif était que le fonds dispose de ressources durables. Cela dit, aucune proposition n'est parfaite. La mienne aboutissait à un montant global très proche de celui de l'amendement de M. Laffineur lorsqu'il a été voté à l'Assemblée nationale, m'étant fixé pour cadre de travailler dans les mêmes volumes que les députés. L'intégration, depuis, des données d'octobre dans les calculs explique le chiffre plus élevé obtenu grâce au schéma retenu à l'Assemblée nationale. Nous pourrions examiner samedi matin des amendements qui apporteraient nuances et variations -un relèvement du plafond est envisageable- pour que le dispositif tienne toutes ses promesses

L'intérêt commande de s'appuyer sur le recouvrement effectif des DMTO en 2010. Avec l'entrée en vigueur des dispositions sur les intérêts des primo-accédants à la rentrée, nous risquons fort d'assister à une montée importante des droits en 2010 suivie d'une chute considérable en 2011.

Je suis contre le prélèvement sur un stock ! Celui-ci n'existe pas : c'est l'année « N - 1 ». Je voterai contre l'amendement n° 25.

Votre département pénalisera les départements qui accueillent des populations nouvelles!

Ce sont les mocassins contre les sabots !

Le prélèvement et les reversements des fonds de péréquation de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) doivent être fonction du potentiel financier, plus représentatif de la richesse réelle des collectivités territoriales que le potentiel fiscal. Tel est l'objet de l'amendement n° 26.

Je m'étonne que l'alimentation des fonds de péréquation de la CVAE ait disparu à l'Assemblée nationale. On ne peut pas péréquer des sommes inexistantes !

Contre l'avis du Gouvernement, les députés ont adopté un amendement de la commission des finances visant à sanctuariser la part de la CVAE pour chaque région et chaque département en prélevant seulement sur le surplus de la contribution constaté par rapport à son augmentation moyenne, en conséquence du principe de la territorialisation de l'impôt.

N'ayant pas d'expertise suffisamment concrète des niveaux départemental et régional, je n'ai pas déposé d'amendements. Libre aux commissaires d'y remédier d'ici samedi matin.

Le système de l'Assemblée nationale tarit la fraction de péréquation...

J'ajoute que ce système aboutit à prélever seulement les flux, soit l'inverse de ce que nous venons de voter pour les DMTO !

Nous ne pouvons pas l'accepter. Revenons sur cet article 62 samedi matin.

A la différence du dispositif sur les DMTO, ce mécanisme s'appliquera seulement à partir de 2012 ou de 2013. Le Gouvernement n'est donc pas en état de fournir une bonne simulation. Je m'en remets, par avance, au comité des présidents de conseil régional et général de notre commission, dont l'expertise en la matière est plus grande que la mienne.

L'amendement n°26 est adopté.

L'amendement n° 27 concerne le niveau communal, terrain sur lequel je suis plus à l'aise. Son but est de supprimer le niveau de péréquation régional, introduit à l'Assemblée nationale. La péréquation, pour être juste et admise, ne doit pas avoir pour cadre un espace juridique trop restreint, a justement rappelé Edmond Hervé. Les régions étant très différentes les unes des autres -il y a un monde entre PACA, le Nord - Pas-de-Calais et, a fortiori, la Haute-Normandie-, mieux vaut en rester à l'échelon national pour une véritable péréquation horizontale aux niveaux communal et intercommunal.

Il faudrait prévoir un préciput alimentant le fonds départemental au profit des communes défavorisées : l'État doit tenir les engagements qu'il a pris lors de l'implantation des centrales nucléaires.

Pourquoi pas ? Dans l'immédiat, les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle continueront de fonctionner jusqu'à épuisement de leur dotation.

Soit, l'an prochain !

Les régions sont hétérogènes en termes de ressources et de difficultés à résoudre. Le fonds de solidarité de la région Île-de-France est efficace. Je m'interroge sur un fonds national visant les seules communes...

Dans notre rapport, nous avions conservé un fonds régional de péréquation dans le but de ne pas singulariser le FSRIF, voire de l'étendre aux autres régions. La part départementale sera-t-elle sanctuarisée ou remise dans la péréquation ? Dans notre esprit, il s'agissait, non de confier aux régions la gestion de ces fonds régionaux,...

Surtout pas !

mais de prévoir des critères fixés au niveau régional.

Le FSRIF est un exemple à suivre, n'en déplaise à certains collègues, dans une région où les disparités sont extrêmes.

Parce qu'elles ne le seraient pas ailleurs ?

Évitons l'anti-parisianisme : l'Île-de-France ne se limite pas à Paris et aux Hauts-de-Seine. Elle concentre les trois quarts de la population immigrée ! La Seine-et-Marne, l'un des seuls départements où la démographie est galopante, doit construire collèges et lycées. La Seine-Saint-Denis paierait quatre fois plus au titre des DMTO avec le mécanisme que vous proposez. Votre amendement enterre le FSRIF quand les députés ont tenté de le préserver. Enfin, quid des fonds départementaux au profit des communes défavorisées après 2011 ?

Mon amendement vise seulement à supprimer la sous-péréquation régionale pour les régions de province. La péréquation au sein d'une région est très différente selon que celle-ci comprend trois départements ou huit avec une grande agglomération en son centre. Je suis très ouvert sur la question de l'Île-de-France. Au reste, mon amendement est totalement neutre, concernant le maintien ou non du FSRIF : l'article 63 contiendra toujours les dispositions relatives à un rapport du Gouvernement au Parlement sur les modalités spécifiques à appliquer à l'Île-de-France. En revanche, je m'élève contre les députés parisiens qui veulent imposer une sous-péréquation régionale à toutes les autres régions.

Pour conclure, tout cela reste du bricolage en attendant une véritable péréquation, une fiscalité partagée des impôts nationaux, qui marquera une nouvelle étape de la décentralisation.

Que ne déposez-vous un grand projet de réforme fiscale !

L'Île-de-France est un cas spécifique, que l'on ne peut généraliser à la France entière.

Et la région Rhône-Alpes ?

Au sein de certaines régions, il n'y aura que de la misère à partager. Oui à un système national de péréquation, y compris du centre vers les provinces, faisant peut-être une place à un fonds régional pour l'Île-de-France.

Ne cassons pas un système qui, malgré ses inconvénients, fonctionne bien en Île-de-France, une région de 12 millions d'habitants. Dans les petites régions, la péréquation paraît plus difficile en l'absence d'un département plus riche qui entraîne les autres. Mieux vaut s'en tenir au texte de l'Assemblée nationale en laissant ouverte l'option d'un fonds régional ; à condition de substituer le potentiel financier au potentiel fiscal, comme le rapporteur général nous y invite par l'amendement n° 28.

Reprenons la rédaction de l'amendement n° 27 samedi matin afin d'ouvrir la possibilité d'un fonds régional dans les régions qui comptent un grand nombre de départements...

Très bien ! Mais il conviendra de considérer le cas de toutes les autres régions que l'Île-de-France.

L'amendement n° 29 laisse toute liberté aux EPCI de répartir les ressources de la péréquation entre leurs communes membres, à condition que la décision soit prise à la double majorité, afin de garantir qu'elle soit partie intégrante du pacte intercommunal.

Vous tuez la péréquation. Laissez les communes se débrouiller ! Votre système revient à donner aux communes les plus riches un pouvoir de blocage !

Non, le conseil communautaire statuera à la majorité qualifiée...

Soit, mais vous prévoyez une délibération des communes.

Le but n'est pas atteint, revenons-y samedi matin.

Des recettes supplémentaires de 20 millions d'euros pour l'AMF paraissent raisonnables d'autant que nous ne disposons pas de données précises sur la dynamique des dépenses de l'autorité. D'où cet amendement n° 30 qui réduit le plafond des nouvelles taxes affectées au financement de l'AMF.

L'article 64 ter résulte-t-il d'un amendement gouvernemental ?

Oui, qui reprend un article figurant dans la première partie du projet de loi de finances.

L'amendement n° 30 est adopté.

Étendre le régime d'exonération fiscale prévu pour les créations d'entreprises en zone de revitalisation rurale aux transmissions et reprises d'entreprises, soit toute opération de rachat ou de changement d'actionnaires, paraît excessif d'autant que le Gouvernement n'a fourni aucune évaluation convaincante. Je propose, par mon amendement n° 31, de le circonscrire aux reprises d'entreprises en difficulté, une catégorie précise en droit français et en droit communautaire.

Je suis réservé, compte tenu de la difficulté à trouver des repreneurs en ZRR...

Fort heureusement, les entreprises installées en ZRR ne sont pas toutes en faillite !

Une entreprise qui peine à trouver un repreneur est, par définition, en difficulté...

Pourquoi gaver d'avantages fiscaux des entreprises bien portantes ? Exonérer totalement d'impôt sur les sociétés les entreprises à partir d'un zonage me choque !

Comme Pierre Jarlier, je m'inquiète des retombées de cet amendement sur l'activité économique de nos départements : des secteurs entiers vont disparaître...

Cette extension ne serait-elle pas une niche nouvelle ?

Le dispositif est nouveau : on étend un régime prévu pour les créations d'entreprises à toutes les reprises d'entreprises.

Dans certains territoires ruraux, des chefs d'entreprises ne trouvent pas de repreneur lorsqu'ils partent en retraite, quand bien même leur entreprise est rentable et leur prix de vente très faible : il faut en tenir compte.

Si l'entreprise est rentable, il n'y a aucune raison de l'exonérer !

Si personne n'est capable de reprendre une entreprise qui marche sans être exonéré, c'est que ça va vraiment mal...

Je me demande si le Gouvernement a bien évalué le coût fiscal de la mesure.

La rédaction même de l'amendement me paraît contredire son objet.

On ne peut comprendre l'amendement qu'en lisant l'article auquel il se rattache. En outre, il s'appuie, pour définir l'entreprise en difficulté, sur une référence à une notion communautaire : n'allons pas risquer un contentieux sur une aide d'Etat !

Nous galoperions avec cette niche de 15 millions d'euros en 2012 à 30 millions d'euros en 2013 puis à plus de 90 millions d'euros : est-ce crédible ? Dispose-t-on d'une évaluation suffisante ? Je constate, ensuite, que l'avantage fiscal est prorogé de trois ans pour les zones de revitalisation rurale alors qu'il s'arrête l'an prochain en zone de rénovation urbaine...

Je restreins l'interprétation de cet article, vous ne pouvez donc pas me tenir grief que cette niche s'étende... Ensuite, nous devons limiter les effets d'aubaine : à exonérer toutes les entreprises en ZRR, on pourrait imaginer qu'un cabinet de défiscalisation en profite en allant s'installer à...Cajarc !

L'amendement n° 31 est adopté.

Avec l'amendement n° 34, nous proposons d'échelonner la taxation des sacs de caisse à usage unique et nous la modulons pour ne pas pénaliser les petits commerces non soumis à la commission départementale d'aménagement commercial.

L'amendement n° 34 est adopté.

Je félicite notre commission de se rallier à cet article, qui reprend fidèlement l'un de mes amendements à la loi de régulation bancaire et financière : vous m'expliquiez alors qu'on ne pouvait pas aller aussi loin contre les paradis fiscaux, je me réjouis que vous ayez changé d'avis !

A l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat d'adopter l'ensemble des articles de la seconde partie du projet de loi de finances pour 2011 ainsi modifiés, à l'exception de l'article 60 sur lequel sa position est réservée jusqu'à la réunion d'examen des amendements extérieurs.

Le sort des amendements du rapporteur général, examinés par la commission, est retracé dans le tableau suivant :

TITRE IER : AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2011. CRÉDITS ET DÉCOUVERTS

I. - CRÉDITS DES MISSIONS Article 48

TITRE IV : DISPOSITIONS PERMANENTES

I. - MESURES FISCALES ET BUDGÉTAIRES NON RATTACHÉES Article 56

Nous examinons le projet de convention relative au développement scientifique et technologique du plateau de Saclay, action dotée d'un milliard d'euros consomptibles ; un projet de convention concernant la mise en oeuvre de l'action « Valorisation - Fonds national de valorisation » relative au Fonds d'investissement dans les sociétés d'accélération du transfert technologique, fonds géré par la Caisse des dépôts et consignations et qui devrait bénéficier de 900 millions d'euros ; le projet de convention financière entre l'Etat et l'Agence nationale de la recherche (ANR) ; enfin, un projet d'avenant à quatre conventions signées entre l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) et l'Etat.

A ce jour, 30 milliards d'euros ont été versés aux opérateurs, il reste cinq milliards d'euros à transférer aux opérateurs d'ici la fin de l'année.

Après la signature des conventions, les appels à projets ont commencé à être lancés : 23 appels à projets l'ont été entre la mi-juin et le 15 novembre, auxquels s'ajoutent deux appels à manifestation d'intérêts. A la fin de l'année 2010, au moins un appel à projets aura été lancé sur chacune des 35 actions.

Les appels à projets lancés ont suscité un vif intérêt : 339 dossiers ont été déposés à l'ANR pour le financement d'équipements d'excellence dans les laboratoires de recherche, 19 dossiers ont été constitués au titre des futurs instituts hospitalo-universitaires, et 242 dossiers ont été produits dans le cadre de l'appel à projets relatif aux laboratoires d'excellence. La sélection des projets a déjà débuté.

Au total, 761 millions d'euros devraient avoir été dépensés par les opérateurs d'ici la fin de l'année, soit un montant nettement inférieur aux quatre à cinq milliards initialement envisagés. On ne s'est pas précipité pour distribuer l'argent, parfait !

Le projet de convention relative au développement scientifique et technologique du plateau de Saclay clarifie à la marge cette opération qui est antérieure à l'emprunt national. L'emprunt national devrait soutenir ce projet à hauteur d'au moins 1,83 milliard d'euros : 400 millions d'euros d'équivalent investissement transiteront par les crédits de l'opération « Campus », elle-même en partie financée par l'emprunt national ; 483 millions d'euros correspondent à d'autres actions de l'emprunt national et à des mutualisations supplémentaires ; enfin, un milliard d'euros consomptibles fléché spécifiquement à partir du programme d'investissements d'avenir, c'est l'objet de cette convention. La tuyauterie est complexe...

Le projet de convention nous éclaire peu sur l'utilisation de ce milliard : on nous dit juste que les fonds seront engagés entre 2010 et 2015 en fonction des projets retenus, et que ces projets seront « en majorité des projets immobiliers proposés par des établissements ou groupes d'établissements présents sur le plateau de Saclay ou désireux de s'y établir ». Ils doivent être accompagnés « d'un projet scientifique et de valorisation précis et ambitieux ». Que de tautologies...Autant dire que le conventionnement est formel.

Le projet d'avenant à certaines conventions signées entre l'ADEME et l'Etat, outre qu'il intervient très peu de temps après la signature des conventions elles-mêmes, ne nous rassure guère par son contenu en ce qui concerne le financement d'un fonds de démonstrateurs. Créé en 2008, ce fonds devait bénéficier de 375 millions d'euros entre 2009 et 2012, versés sur crédits budgétaires. A la fin de l'année 2010, il aura perçu 132 millions d'euros, à peine plus que le tiers. Il serait financé, à compter de 2011, par les fonds de l'emprunt national. Nous assistons ici à ce que nous avions craint : une porosité entre le budget général et le programme d'investissements d'avenir.

Enfin, s'agissant des coûts de gestion de l'ANR et de l'ADEME, nous constatons que les plafonds d'emploi de ces deux agences sont relevés dans les mêmes proportions, alors qu'elles gèrent des budgets très différents : 17,6 milliards d'euros pour l'ANR contre 2,6 milliards d'euros pour l'ADEME. Encore une raison de s'interroger sur les moyens de l'ADEME et l'usage qu'elle en fait !

Dans notre lettre d'observations au Premier ministre, je vous propose donc de souligner la débudgétisation à laquelle nous assistons, le flou de la convention relative à Saclay, et l'interrogation suscitée par la progression des emplois de l'ADEME.

Je vous indique que le contrôle du programme d'investissements d'avenir sera désormais effectué par les rapporteurs spéciaux pour les actions qui relèvent de leur champ de compétences.

L'ANR va recevoir en une seule fois des crédits qu'elle engagera jusqu'en 2015 : ce versement en une fois ne va-t-il pas surtout créer de la trésorerie ?

Les opérateurs déposent les fonds reçus au Trésor public. Néanmoins, il faut rappeler que l'emprunt national a aggravé notre déficit public en 2010, puisque le versement des fonds aux opérateurs constitue, en termes budgétaires, une dépense pour l'Etat.

Je m'interroge, ensuite, sur les modalités du transfert immobilier des entreprises et institutions que vous allez regrouper à Saclay, vu le manque de transports en commun pour y accéder. Le patrimoine immobilier abandonné sera-t-il revendu dans des conditions de droit commun ? Nous n'avons aucune information.

Ce sera aux rapporteurs spéciaux de nous le dire, après enquête.

La trésorerie de l'ANR est effectivement gérée par le Trésor public. Aux 760 millions d'euros évoqués par le rapporteur général et qui correspondent aux dépenses effectives des opérateurs, ne faut-il pas ajouter la somme des intérêts versés par le Trésor public au titre de la rémunération des fonds non consomptibles, soit environ 300 millions d'euros cette année ?

La rémunération des fonds non consomptibles est gagée par une diminution des dépenses des ministères.

Ce sont des intérêts versés, mais le capital reste au Trésor public.

Il joue le rôle d'une fondation.

Nous allons examiner trois propositions de loi identiques des groupes socialiste, RDSE et CRC-SPG, relatives à la compensation des allocations individuelles de solidarité versées par les départements.

Les trois allocations visées sont le revenu de solidarité active (RSA), l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) et la prestation de compensation du handicap (PCH).

Par ces propositions de loi, les auteurs ont voulu mettre l'accent sur les difficultés financières que rencontrent les départements dans leur ensemble. Ces difficultés résultent notamment des charges qui pèsent sur eux au titre des trois allocations visées par les propositions de loi.

Le transfert du revenu minimum d'insertion (RMI) aux départements, en 2004, a bien été qualifié, au regard de l'article 72-2 de la Constitution, de transfert de compétences. Il en résulte que l'Etat a eu l'obligation de transférer aux départements des ressources équivalentes à celles qu'il consacrait à cette compétence avant son transfert. Cela a été fait par l'attribution de fractions de taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP). Cette obligation a même été dépassée puisqu'à l'initiative de notre commission des finances, l'Etat verse aux départements 500 millions supplémentaires par an au titre du Fonds de mobilisation départemental pour l'insertion (FMDI).

La généralisation du RSA a, en 2009, été qualifiée de simple extension de compétences des départements - et non de transfert. L'Etat n'a donc pour obligation constitutionnelle que de transférer des ressources garantissant le respect du principe de la libre administration des collectivités territoriales. Il a toutefois fait le choix de procéder à une compensation similaire à celle du RMI, par versement d'une fraction de TIPP qui sera figée sur le montant des dépenses engagées par les départements au titre du RSA en 2010.

En 2009, le montant de la compensation versée par l'Etat au titre du RSA s'est élevé au total à 5,76 milliards d'euros, le montant à la charge des départements a été de 6,47 milliards d'euros et, par conséquent, le montant non compensé par l'Etat a été de 708,6 millions d'euros, soit un taux de couverture de 89 %.

Le financement de l'APA et celui de la PCH obéissent à une logique différente. La création de l'APA, en 2002, et celle de la PCH, en 2006, n'ont pas non plus constitué des transferts de compétences. Seul l'objectif constitutionnel de préservation du principe de libre administration s'applique. Aucun dispositif de compensation des charges par transfert de fiscalité n'a été mis en place. C'est la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) qui participe au financement de ces dispositifs, qui sont à la charge des départements. La section II du budget de la CNSA retrace en recettes des contributions sociales qui sont affectées à sa participation au titre de l'APA. Le montant de la contribution de la CNSA n'est donc pas corrélé au coût de l'APA. Il évolue en fonction du produit des contributions.

En 2009, la CNSA a contribué à hauteur de 1,55 milliard au financement de l'APA, pour un coût global de 5,03 milliards pour les départements, soit un reste à charge de 3,48 milliards correspondant à un taux de couverture de 30,8 %. Ce taux de couverture est en diminution linéaire depuis 2002, où il s'élevait à 43 %.

La section III du budget de la CNSA retrace pour sa part les dépenses affectées à sa participation au titre de la PCH. Dans ce cas non plus, le montant de la contribution de la CNSA n'est pas corrélé au coût de la PCH pour les départements.

En 2009, la contribution de la CNSA au titre de la PCH s'est élevée à 509,7 millions, à comparer à un coût global pour les départements de 843,3 millions, soit un montant non compensé de 333,6 millions d'euros et un taux de couverture de 60,4 %. Il résulte d'ailleurs du fait que le montant global de la participation de la CNSA au financement de la PCH est sans lien avec le coût de celle-ci, que le taux de couverture a été, les deux premières années de création de la prestation, supérieur à 100 %. Il l'est encore pour certains départements.

Ces trois propositions de loi visent donc, en réalité, à réformer le financement de la dépendance.

Le reste-à-charge pour les départements pour les trois allocations a représenté 4,52 milliards en 2009, dont les trois-quarts pour l'APA. S'ajoute à ce constat le fait qu'en dynamique, c'est également l'APA qui pèsera, à moyen et long terme, sur les budgets départementaux. En effet, le coût du RSA varie avec la conjoncture économique. Il diminue nettement lors des phases de reprise de croissance avec la contraction nette du nombre de ses bénéficiaires, par exemple de 12 % entre 2005 et 2008.

Le coût de la PCH, quant à lui, a fortement augmenté ces dernières années mais cette hausse correspond principalement à la montée en charge d'un dispositif relativement nouveau. Il n'y a pas de raison qu'à moyen terme le coût de cette prestation, qui bénéficie aux populations handicapées, ne se stabilise pas.

La situation est toute autre pour l'APA. En effet, comme l'a notamment relevé le rapport de la mission commune d'information sur le cinquième risque, le coût de la prise en charge de la dépendance augmentera nécessairement avec le doublement, d'ici à 2050, de la proportion des personnes âgées de plus de 75 ans dans l'ensemble de la population française. Si le coût de l'APA est aujourd'hui le plus élevé pour les finances départementales, c'est aussi celui qui devrait augmenter le plus.

Or, ce coût s'inscrit dans un contexte financier difficile pour les départements. Comme l'a relevé le rapport sur les finances départementales rédigé par Pierre Jamet, les départements ont connu ces dix dernières années un « effet de ciseaux » entre la progression de leurs recettes et de leurs dépenses de fonctionnement. Les dépenses ont en effet globalement augmenté de 2 points de pourcentage de plus, par an, que les ressources.

Ce contexte s'est aggravé avec la crise économique récente, qui a produit un triple effet : le nombre de bénéficiaires du RSA a progressé de 16 % entre juin 2008 et juin 2010 ; les contributions de la CNSA se sont réduites du fait de la diminution du produit des cotisations sociales affectées aux départements ; enfin, les recettes des droits de mutation à titre onéreux des départements on reculé d'un tiers entre 2007 et 2009, alors qu'ils représentent le cinquième des recettes fiscales des départements.

Pour le RSA et la PCH, les propositions de loi préconisent une solution simple : l'Etat prendrait à sa charge l'intégralité du coût de ces prestations supporté par les départements. Chaque année, au vu des comptes administratifs, l'Etat compenserait à l'euro près le reste à charge des départements. Le coût de cette solution pour l'Etat aurait été en 2009 de 708 millions au titre du RSA et de 333 millions au titre de la PCH.

Pour l'APA, la solution est un peu différente. En effet, les propositions de loi maintiennent à la charge des départements, un « ticket modérateur » de 10 %. L'Etat ne compenserait donc que 90 % des dépenses d'APA des départements. En outre, cette compensation ne porterait pas sur le montant de la prestation spécifique de dépendance que l'APA remplace progressivement. Par conséquent, le coût de cette solution pour l'Etat peut être évalué à 2,3 milliards d'euros pour 2009 au titre de l'APA.

Au final, les propositions de loi visent à transférer des départements à l'Etat une charge correspondant à 3,34 milliards d'euros, sans modifier les dispositifs du RSA, de l'APA ou de la PCH et sans proposer la création de nouvelles recettes.

Je ne peux préconiser l'adoption de ces propositions de loi pour plusieurs raisons.

D'abord, parce qu'elles visent principalement à modifier la prise en charge financière de la dépendance. Or, il ne vous a pas échappé que le Président de la République a annoncé, le 16 novembre dernier, un débat national sur ce sujet qui doit se tenir dans le courant de l'année 2011 avant une inscription de la réforme dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012.

Il serait particulièrement malvenu, au moment où certains se sont émus du manque de concertation préalable à la réforme des retraites, de « court-circuiter » le débat qui nous est proposé. Je signale par ailleurs que le Sénat a contribué et va continuer à contribuer à ce débat avec sa mission commune d'information sur le cinquième risque, que préside Philippe Marini, rapporteur général.

Par ailleurs, la compensation à l'euro près des dépenses de RSA et de PCH conduirait à déresponsabiliser totalement les départements dans la mise en oeuvre de ces politiques. Or, un des avantages majeurs de leur gestion décentralisée est qu'ils sont mieux gérés que si la caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) le faisait au niveau national, puisque c'est l'intérêt financier du département de le faire de manière fine. Ensuite, le « ticket modérateur » de 10 % proposé pour l'APA paraît relativement faible au regard de la répartition actuelle de cette charge. Un débat doit avoir lieu sur cette question.

Enfin, le coût pour l'Etat de la solution proposée, qui aurait été de 3,34 milliards en 2009 si elle avait été mise en oeuvre, est excessif et irréaliste dans le contexte actuel des finances de l'Etat.

Ainsi, il me semble que ces trois textes remettent en cause le principe même de la décentralisation de ces allocations.

En conséquence, je propose à la commission de ne pas élaborer de texte, de discuter en séance publique sur la rédaction de nos collègues et de proposer alors le rejet des articles.

Ces propositions de loi sont tout à fait adaptées à l'opposition : elles sont populaires et elles coûtent tant qu'on ne saurait les défendre quand on est aux responsabilités...

Quand le Gouvernement Jospin a créé l'APA, il a pris soin de ne pas prévoir une compensation intégrale, et voilà qu'on nous la propose quasiment aujourd'hui, qui plus est sans recette nouvelle : ce n'est guère acceptable.

De fait, il est bien sympathique d'espérer ainsi en une solution miracle qui supprimerait les difficultés financières des départements. Mais il faut bien trouver une recette nouvelle. Les besoins de financement des départements sont évalués à 2,3 milliards, c'est ce que rapporte une journée de solidarité.

Ou peut-être serons-nous conduits à devoir revenir aux 39 heures.

Effectivement.

Si les départements demandent une telle compensation, c'est que la situation a bien changé depuis 2002. Sont-ils responsables de l'augmentation du RSA, de l'APA et de la PCH ? Peuvent-ils en maîtriser les dépenses, comme vous le dites ? Non, puisque ces allocations correspondent à des droits ouverts par la loi ! Et si l'Etat était responsable de la gestion, nous savons qu'il en coûterait plus cher au contribuable... Ces textes ont le mérite de proposer une solution pour le financement du cinquième risque, il faut en débattre.

Ces textes se font l'écho d'une revendication des départements, il est sain pour la démocratie que le Parlement s'en saisisse ! Vous dites que l'Etat n'a pas les moyens de prendre à sa charge les dépenses liées au handicap et à la dépendance, mais la suppression de la taxe professionnelle coûte 5 milliards d'euros par an. Dans la loi dite « TEPA », vous avez étendu les abattements sur les droits de succession aux plus gros héritages, ce qui conduit à exonérer non plus 90 % mais 95 % des successions : le surcoût représente les 2,3 milliards qui manquent au cinquième risque. Mais le Président de la République, bien sûr, n'en n'a pas parlé...

J'ai été très surprise par la brièveté de la réponse que Mme le ministre de l'économie a faite à notre rapporteur général qui l'interrogeait en séance publique sur la crise que traverse le continent européen. Les marchés financiers doutent, des mots d'ordre vont jusqu'à conseiller de retirer son argent de la banque, 280 000 déposants s'y sont déclarés prêts sur Internet ; on évoque une révision des traités européens pour 2013. Mme Lagarde est dans son rôle en rassurant le public, mais la représentation nationale est en droit d'attendre une information plus détaillée. Monsieur le président, je vous demande d'organiser une audition.

Je comprends votre demande, mais notre emploi du temps est déjà des plus chargés, et certaines pratiques ne vont pas dans le sens de la concision : nous passons par exemple beaucoup de temps dans les discussions générales des missions, sans rien y apprendre que nous ne sachions déjà. Si nous en avons le temps, nous auditionnerons Mme le ministre. Quant au fond, intervenir pour sauver les banques irlandaises, c'est intervenir également pour nos banques.

Mme Lagarde est dans son rôle en disant que tout va bien, même si chacun sait que ce n'est pas vrai. Le Parlement mérite mieux !

Elle vous dira la même chose... Tout ministre qui dirait le contraire serait cloué au pilori par les médias. Quoiqu'il en soit, la dette publique est un vrai sujet de préoccupation. C'est un peu la revanche des comptables...

Il s'agit ici de dette privée !

Nous allons examiner deux amendements supplémentaires de M. Jarlier sur les articles rattachés à la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

Par l'amendement que je vous soumets à l'article 81, je vous propose de créer une troisième fraction de la dotation de solidarité rurale (DSR), afin de mieux répartir son augmentation et pour l'orienter davantage vers les communes qui en ont le plus besoin, conformément aux travaux du groupe de travail du comité des finances locales (CFL).

Le CFL avait ciblé dix mille communes, est-ce toujours le cas ?

Oui, le texte de l'amendement reprend le consensus du groupe de travail sur les communes les plus pauvres ; il prévoit également qu'aucune commune ne perdra par rapport à l'année précédente : on ne touche pas au stock de DSR existant, comme on l'a fait pour la DSU.

Et l'idée d'une péréquation entre les bourgs centres et la périphérie ?

La nouvelle DSR-cible sera répartie par commune.

Des communes ne perçoivent pas d'impôts, faut-il les aider ?

Les attributions se feront sur la base du potentiel fiscal, non sur celle de l'effort fiscal, comme pour les autres dotations.

L'amendement à l'article 81 est adopté.

Par mon second amendement, je précise la rédaction de l'article 82, pour permettre une mise en oeuvre dès 2011 de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR).

L'amendement à l'article 82 est adopté.