Séance en hémicycle du 5 décembre 2008 à 15h45

La séance est reprise.

Nous poursuivons la discussion du projet de loi de finances pour 2009, adopté par l'Assemblée nationale.

Le Sénat va examiner les crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l’État » (et articles 56 à 58).

La parole est à Mme le rapporteur spécial.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, la mission « Administration générale et territoriale de l’État » bénéficie, pour 2009, de 2, 604 milliards d’euros de crédits de paiement, soit une baisse de 1, 3 % par rapport à 2008.

Ça commence mal !

Cette mission se situe au cœur des dispositions de la révision générale des politiques publiques, avec notamment une centralisation au sein des préfectures du contrôle de légalité, une redéfinition du rôle des sous-préfectures, ces dernières étant davantage centrées sur les missions de conseil aux collectivités territoriales et de coordination de l’action de l’État, ainsi qu’une réorganisation des services de l’État à l’échelon régional et départemental.

Le nouveau système d’immatriculation des véhicules entrera également en application en 2009, avec une nouvelle plaque d’immatriculation sur laquelle figureront, sur un espace toutefois très réduit, le numéro d’un département et le logo d’une région, laissés au choix du propriétaire du véhicule.

L’ensemble de ces réformes se traduit, pour 2009, par une réduction des effectifs de la mission de 733 emplois équivalents temps plein travaillé.

Au regard de ces perspectives d’évolution, je tiens à souligner les importantes mutations qui devraient, dans les années à venir, caractériser cette administration de mission qu’est l’administration territoriale. Les métiers au sein des préfectures et des sous-préfectures connaîtront aussi de profonds bouleversements.

Dans un tel contexte, il conviendra d’attacher une grande attention aux missions d’accueil qui doivent être remplies dans ces lieux publics, notamment dans les services réservés aux étrangers. Il faut tout spécialement rappeler l’importance, d’une part, du choix des personnels devant assurer cet accueil et, d’autre part, de la qualification et de la formation de ces personnels, souvent amenés à prendre en charge des publics connaissant de grandes difficultés.

Le programme « Administration territoriale » enregistre une hausse de 1, 2 % de ses crédits de paiement, lesquels s’élèvent à 1, 673 milliard d’euros.

Le premier enjeu de ce programme, en 2009, porte sur l’entrée en application des titres sécurisés, le règlement européen du 13 décembre 2004 imposant le passage au passeport biométrique avant le 28 juin 2009. L’entrée en vigueur de ces titres, fabriqués par l’Imprimerie nationale, est placée sous la responsabilité de l’Agence nationale des titres sécurisés, située à Charleville-Mézières. Le décret du 13 avril 2008 a délégué aux mairies l’enregistrement des demandes de passeports biométriques ainsi que la prise de photos et d’empreintes digitales.

Je reviendrai d’ailleurs sur ce point, d’autant plus épineux qu’il s’inscrit dans un contexte de contentieux entre l’État et les mairies en matière de délivrance de titres depuis 2001, lors de la présentation des deux amendements que propose au Sénat la commission des finances.

Le second enjeu de ce programme réside dans une éventuelle reconfiguration de la carte préfectorale. À cet égard, il faut rappeler que l’adaptation envisagée du réseau des sous-préfectures doit préserver la qualité du service public, assurer la présence de l’État au plus près des attentes des élus et des citoyens et se dérouler selon une méthode privilégiant le pragmatisme et les réalités locales.

Le programme « Administration territoriale : expérimentations Chorus », doté de 106, 9 millions d’euros en crédits de paiement comme en autorisations d’engagement, permettra de tester l’outil de gestion budgétaire et comptable Chorus dans deux régions, la Haute-Normandie et les Pays de la Loire. À cet égard, on ne peut que regretter le retard pris dans le déploiement de Chorus au sein des administrations, l’aboutissement de ce projet n’étant désormais prévu qu’en 2010 au plus tôt.

Le programme « Vie politique, cultuelle et associative » enregistre une chute de 49, 3 % de ses crédits de paiement, ceux-ci passant à 240 millions d’euros pour 2009. Toutefois, cette très forte baisse ne fait que refléter l’évolution du cycle électoral.

L’analyse de la performance de ce programme permet d’établir un classement des opérations électorales en fonction de leur coût. Ainsi, le coût moyen par électeur inscrit s’élève à 4, 60 euros pour l’élection présidentielle, à 3, 73 euros pour les élections cantonales, à 3, 37 euros pour les élections législatives, à 2, 98 euros pour les élections européennes, à 2, 86 euros pour les élections municipales et à 0, 11 euro pour les élections sénatoriales.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. C’est donné !

M. Jean-Pierre Sueur. Ce n’est pas cher !

Effectivement !

Le programme « Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur » voit ses crédits de paiement croître de 11, 8 %, pour atteindre 584, 3 millions d’euros.

Une ombre plane toutefois sur ce programme. En effet, au 31 juillet 2008, le rythme des dépenses liées aux frais de contentieux était en hausse de 65 % par rapport à 2008. On peut donc s’inquiéter, d’une part, du respect de l’autorisation budgétaire accordée sur l’exercice 2008 pour l’action n° 6 « Conseil juridique et traitement du contentieux », dotée de 82, 3 millions d’euros, dont une enveloppe de 75, 2 millions d’euros pour les frais de contentieux, et, d’autre part, d’une éventuelle sous-évaluation de ce poste de dépenses pour 2009.

Au-delà, il est également permis de s’interroger sur le devenir du contentieux indemnitaire concernant la gestion des cartes nationales d’identité et des passeports par les communes : 336 requêtes étaient en cours au 1er septembre 2008, pour un montant total de 118, 2 millions d’euros.

En conclusion, et sous ces réserves, la commission des finances propose au Sénat l’adoption des crédits de cette mission et de chacun de ses programmes.

Madame le rapporteur spécial, je vous remercie de ne pas avoir dépassé le temps de parole qui vous était imparti.

Mme Michèle André, rapporteur spécial. J’ai été vice-présidente : je sais ce que c’est !

M. le président. Il est vrai que vous avez de l’expérience en la matière !

La parole est à M. le rapporteur pour avis.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, je limiterai mes observations à quatre points qui ont fait débat en commission.

Premièrement, vous souhaitez, madame la ministre, une réorganisation rationalisée des services déconcentrés de l’État, ce que nous ne pouvons qu’approuver.

Une question se pose toutefois. Pourquoi avoir une vision aussi jacobine de la réorganisation des services déconcentrés de l’État ? Est-il pertinent de prévoir un schéma unique d’organisation des services, qui s’appliquera à la fois dans la région Île-de-France et dans une zone de montagne ? N’aurait-il pas été préférable de laisser au préfet de région, dont la réforme consacre l’autorité, le pouvoir de décider de la meilleure organisation de ses services ?

Deuxièmement, la commission des lois a noté avec beaucoup de satisfaction votre engagement de ne pas supprimer les sous-préfectures dans les zones fragiles, qu’elles soient rurales ou de montagne, c'est-à-dire là où la densité de service public n’est pas suffisante, pour reprendre vos propres termes, madame la ministre. Une telle décision ne peut que rassurer les élus locaux.

Si la sous-préfecture est maintenue, la fonction de sous-préfet est quant à elle supprimée au profit de celle de conseiller d’administration. À vous entendre, madame la ministre, c’est une bonne chose, la capacité des conseillers d’administration ne faisant aucun doute et leur expérience leur permettant d’apporter autant, sinon plus dans certaines circonstances. Je comprends tout cela.

Pour autant, une autre solution n’aurait-elle pu être envisagée, par exemple faire en sorte que le conseiller d’administration fasse partie intégrante du corps préfectoral ? Pourquoi en faire, si vous m’autorisez l’expression et sans que je sois animé d’un quelconque esprit polémique, une sorte de sous-préfet, mais en moins cher ?

En effet, si nous pouvons comprendre que le conseiller d’administration ne bénéficie pas d’un certain nombre des attributs liés à la fonction, par exemple une voiture de fonction, en revanche le fait qu’il ne dispose pas d’un logement de fonction pose problème. Si un accident ou des intempéries surviennent dans une zone de montagne, est-on certain que la présence de l’État, donc la mission de service public, sera alors bien assurée ?

Troisièmement, le contrôle de légalité va être centralisé dans les préfectures de département. C’est une bonne chose. Il faut sans doute améliorer l’expertise juridique de l’État. N’oublions pas toutefois que le bon contrôle de légalité est celui qui s’accompagne d’un dialogue constant avec l’élu local. Le fait de centraliser à la préfecture, au chef-lieu du département le contrôle de légalité ne va-t-il pas nuire à la qualité du dialogue entre le service de légalité et l’élu local ? En effet, le sous-préfet a également un rôle de conseil auprès des collectivités locales.

Quatrièmement, les passeports biométriques appellent de la part de la commission trois observations.

D’abord, nous comprenons le souci de proximité qui vous conduit à transférer en mairie l’accueil des personnes voulant un tel passeport. Cet accueil aurait aussi bien pu être assuré par les sous-préfectures, ce qui aurait également répondu à votre préoccupation.

Ensuite, alors que nous sommes dans un État de droit, il est surprenant de constater que depuis trois ans, c’est-à-dire depuis l’arrêt du Conseil d’État « Commune de Versailles », le transfert de cette compétence est privé de tout fondement légal. De ce fait, de multiples contentieux sont apparus et l’État est aujourd’hui amené à payer des indemnités aux communes. N’aurions-nous pas pu régler cette question au cours de ces trois années ?

Enfin, j’aborderai la dotation de 3 200 euros attribuée aux communes et qui a été évoquée par Mme André. Certes, madame la ministre, à Chantilly, vous avez mis huit minutes pour obtenir un passeport biométrique. Je suis certainement moins doué que vous puisque la même expérience dans ma ville de Mérignac a requis plus de vingt minutes. Il est vrai que mon passeport n’était pas préemballé, si je puis dire. J’ai dû remplir le formulaire avec l’aide de l’agent municipal ; la reconnaissance optique de caractères n’est pas fiable à 100 % et nécessite des corrections sur ordinateur. Un certain nombre de manœuvres doivent être effectuées, ce qui amène à dépasser le temps pris en considération pour calculer le montant de la dotation susvisée. D’ailleurs, la commission des finances a déposé un amendement tendant à doubler ce montant ; la commission des lois le soutiendra.

Pour conclure, je formulerai une observation générale. En réalité, toutes les mesures que vous proposez vont vers un repli de l’État sur les territoires. Ce repli, qui intervient après la réforme de la carte judiciaire, celle de la défense nationale, après la disparition de services publics, notamment de La Poste, ne peut qu’inquiéter.

Alors que vous annoncez, par ailleurs, une réorganisation des collectivités locales, n’aurait-il pas été plus cohérent de lier la réforme des services déconcentrés de l’État à celle des collectivités locales ? Nous aurions alors pu avoir une vision globale de nos territoires et réfléchir à d’autres modes d’organisation. À titre personnel, je considère que la question la plus délicate est non pas celle des relations entre les différentes collectivités locales mais celle des relations entre les collectivités locales et l’État.

Sous le bénéfice de ces observations, la commission des lois propose d’adopter les crédits de la mission. Pour ma part, à titre personnel, je m’y refuserai.

J’indique au Sénat que la conférence des présidents a fixé pour cette discussion à cinq minutes le temps de parole dont chaque groupe dispose et à trois minutes celui dont dispose la réunion des sénateurs n’appartenant à aucun groupe.

Je vous rappelle que le temps de parole attribué à chaque groupe pour chaque discussion comprend le temps d’intervention générale et celui de l’explication de vote.

Par ailleurs, le Gouvernement dispose au total de vingt minutes pour intervenir.

J’informe le Sénat que je veillerai strictement au respect de ces temps de parole.

Bonne nouvelle !

Dans la suite de la discussion, la parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

Comme vous le savez fort bien, madame la ministre, et comme l’ont dit excellemment tant Mme le rapporteur spécial que M. le rapporteur pour avis – je les salue tous deux –, ce budget se traduit par une diminution très importante des effectifs. Vous en conviendrez, monsieur le président de la commission des finances.

C’est vertueux !

En réalité, si une fraction de cette diminution s’explique par un transfert de 93 équivalents temps plein travaillé vers l’Agence nationale des titres sécurisés, en raison des nouvelles missions qui lui sont confiées, le solde de cette baisse, soit tout de même 2, 1 % des effectifs, s’inscrit dans l’objectif général de non-remplacement des personnels partant à la retraite.

Le taux de suppression lors des départs à la retraite est de 70 % pour la mission que nous examinons. Ce fait sera bien vu par les autorités qui veillent au respect de la règle des 50 % de non-remplacement. Madame la ministre, vous faites du zèle ! Quel score ! Ainsi, 733 personnes faisant valoir leur droit à la retraite ne seront pas remplacées. Au total, 800 emplois seront supprimés.

Est-il réaliste de faire fonctionner les préfectures et les sous-préfectures avec de telles diminutions d’effectifs ? Les 800 agents qui ne seront pas remplacés assument des tâches utiles. Au nom du groupe socialiste, je tiens à rendre hommage à l’ensemble des personnels des préfectures et des sous-préfectures, qui accomplissent un travail tout à fait remarquable. Leurs tâches sont même plus compliquées depuis quelques années. Ils font face à une charge de travail toujours plus importante.

Permettez-moi d’aborder un sujet que Mme Michèle André a évoqué dans son rapport écrit. Il s’agit des services qui gèrent les populations étrangères, qui accueillent donc les étrangers venant dans notre pays et devant accomplir de nombreuses formalités, notamment solliciter des titres de séjour.

Vous le savez, madame la ministre, dans nombre de préfectures, les conditions dans lesquelles travaillent ces personnels sont au-delà du point de rupture. Pour accéder à certains services, des files d’attente se forment dès cinq heures du matin devant des préfectures de la région Île-de-France. Comment vous paraît-il possible d’améliorer la situation eu égard aux effectifs qui vous restent ? Or une telle amélioration est nécessaire. C’est d’ailleurs souvent une question de dignité et de respect à l’égard des personnes que nous recevons.

Ma seconde question portera sur la réorganisation des services de l’État. J’ai un peu le sentiment que l’on cède à la mode selon laquelle il faut moins de directions.

Si j’ai bien compris, sera instaurée une direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement. Certes, l’environnement est une priorité essentielle. Personne ne dira le contraire.

Dans cette direction, l’aménagement se trouve en deuxième position. Pour ce qui me concerne, je n’ai aucun problème à l’égard de l’aménagement, voire de l’équipement, qui a complètement disparu, comme s’il ne fallait plus parler de direction de l’équipement. Pour ma part, j’aime bien que l’on équipe et que l’on aménage mon pays.

Le logement est cité en dernier alors que chacun connaît l’impérieuse nécessité liée à la politique du logement.

Enfin, je ne comprends pas très bien l’organisation départementale.

Ainsi serait créée une direction départementale des territoires. Fort bien ! Mais cette direction regroupe tellement de choses que l’on finit par se demander si vous n’auriez pas pu pousser la simplification un peu plus loin et créer une seule direction dans chaque préfecture. Vous auriez alors été la championne de la révision générale des politiques publiques, la fameuse RGPP ! Cette direction départementale des territoires va regrouper les directions départementales de l’équipement et de l’agriculture auxquelles s’adjoindraient les subdivisions départementales des directions régionales de l’industrie, de la recherche et de l’environnement, les DRIRE, et des directions régionales des affaires culturelles, les DRAC. On associerait ainsi la culture, l’équipement, les transports dans les territoires.

Je ne comprends pas pourquoi on ne fait pas figurer la culture au sein de la direction vouée aux populations qui, elle, va comprendre, me semble-t-il, la police et les services vétérinaires, qui se trouvent séparés de l’agriculture… Tout cela est très arbitraire !

Une direction serait facultative, celle de la cohésion sociale. Pour quelle raison ?

Personne ne l’a compris !

Dans certains départements, la cohésion sociale serait particulièrement nécessaire, comme si tel n’était pas le cas sur l’ensemble du territoire. Quel préfet pourrait soutenir qu’il n’est pas opportun, dans les zones rurales comme dans les zones urbaines, de mettre en place une direction de la cohésion sociale ?

Je crains que l’on ne crée, en fin de compte, une confusion générale et que l’on ne génère beaucoup d’abstraction. Il y a là beaucoup d’effets de mode et je me demande si le bénéfice sera vraiment celui qui est escompté.

Veuillez conclure, mon cher collègue.

M. Jean-Pierre Sueur. En définitive, mon propos se résume en deux questions. Quelle est la justification profonde de cette organisation qui semble très critiquable ? Comment mener toutes les missions avec 800 personnes en moins, notamment l’accueil des étrangers ?

La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat.

Monsieur le président, madame le ministre, mes chers collègues, la mission « Administration générale et territoriale de l’État » bénéficie, dans ce projet de loi de finances pour 2009, de 2, 604 milliards d’euros de crédits de paiement, soit une baisse de 1, 3 % par rapport à 2008.

Cette baisse des crédits est due, comme l’a souligné la commission des finances, à la mise en œuvre de la révision générale des politiques publiques ou RGPP. Les missions incombant aux préfectures et aux sous-préfectures vont être profondément modifiées. La RGPP prévoit une centralisation, au sein des préfectures, du contrôle de légalité mais également une réorganisation des services de l’État au niveau régional prépondérant et au niveau départemental. Cela conduit le Gouvernement à réduire les effectifs de la mission en supprimant 733 emplois équivalents temps plein travaillé, afin de satisfaire son objectif de réduction des dépenses publiques. La RGPP est son atout maître pour l’atteindre, avec une présence amoindrie de l’État dans nos départements.

La carte judiciaire a programmé la fermeture de tribunaux d’instance et de grande instance, de conseils de prud’hommes. La carte militaire prévoit la fermeture de casernes. Le nombre de trésoreries a déjà fortement diminué et le projet de loi « hôpital, patients, santé et territoires » comporte également des regroupements d’hôpitaux et des fermetures de services. À cette disparition progressive des services publics et des administrations de l’État, il faut ajouter aujourd’hui la réforme des sous-préfectures.

Ainsi, l’arrêté du 20 mai 2008 prévoit le remplacement de 115 sous-préfets par des conseillers d’administration, en attendant la suppression progressive de certaines sous-préfectures. Ces conseillers d’administration ne seront pas tout à fait tenus aux mêmes obligations que les sous-préfets. En effet, ils ne seront pas soumis à des astreintes en fin de semaine : mais que se passera-t-il si une catastrophe naturelle se produit durant cette période ?

Il est difficilement acceptable de réduire la présence des représentants de l’État dans nos départements pour offrir aux attachés principaux du ministère de l’intérieur des perspectives élargies de promotion professionnelle et d’accès à des postes de responsabilité supérieure, l’un des objets de la création des conseillers d’administration.

En revanche, il est incontestable que leur création a bien pour second objet de faire évoluer les modalités de représentation de l’État sur le territoire. Or le risque existe bel et bien de voir des territoires où les administrations de l’État seront amenées à exercer des missions de service public réduites à leur strict minimum, au détriment des populations qui subissent déjà un désengagement visible de l’État.

Mme le rapporteur spécial s’inquiète également de cette situation. Elle rappelle dans son rapport que « dans les lieux où les services publics sont moins nombreux et la circulation plus difficile, notamment dans les zones rurales, montagneuses ou isolées, cette présence de proximité, de conseil et de contrôle assurée par les sous-préfectures demeure nécessaire et doit absolument être garantie ». Je souscris à cette analyse

Néanmoins, je doute que le Gouvernement suive ce conseil. Nous ne sommes pas crédules quant aux motivations qui le poussent à choisir une telle orientation.

En effet, la RGPP accompagne la réforme territoriale amorcée en 2007 et lancée avec le rapport Attali qui proposait de supprimer le département ; l’Assemblée nationale s’est également emparée du sujet, sa commission des lois proposant dans un rapport intitulé « Pour un big bang territorial » de fusionner le département avec les régions. Enfin, nous attendons les conclusions de notre propre mission d’information sénatoriale sur la question ainsi, bien sûr, que les conclusions de la commission Balladur.

Or la RGPP prévoit une réorganisation des services de l’État à l'échelon régional et départemental, avec un recentrage autour du préfet.

Le Gouvernement procède ainsi, par anticipation, à une réorganisation administrative de l’État, alors que des missions parlementaires et extraparlementaires sont en train de réfléchir à une réforme des collectivités territoriales et que de nombreux élus, maires ou conseillers généraux, sont extrêmement sceptiques quant à la réforme envisagée.

Avant de conclure, j’évoquerai le contrôle de légalité.

Il est envisagé de ne plus assurer le contrôle de légalité dans les sous-préfectures, où les titres ne seraient plus délivrés. La RGPP prévoit de centraliser au sein des préfectures ce contrôle, qui serait de surcroît recentré sur les actes les plus importants.

Le rôle des sous-préfectures serait alors redéfini et réorienté vers les missions de conseil aux collectivités territoriales.

Madame la ministre, cette réforme pose tout de même la question de l’efficacité et de l’utilité du contrôle de légalité, en raison des conseils délivrés aux élus grâce aux lettres d’observations adressées par les services préfectoraux, et parce qu’il intervient en amont des actes, ce qui permet aux collectivités d’édicter ensuite des textes juridiquement solides. Enfin, le contrôle exercé sur les budgets locaux permet de prévenir les risques financiers pesant sur les collectivités.

Le recentrage du contrôle de légalité sur les seules préfectures ne nous semble pas de nature à assurer un service d’un niveau équivalant à celui qui est rendu aujourd’hui par les agents des sous-préfectures. La mission de conseil aux collectivités locales risque de s’estomper, au profit d'ailleurs d’un contrôle essentiellement répressif.

Les orientations budgétaires de la mission « Administration générale et territoriale de l’État » pour 2009 et les choix politiques opérés par le Gouvernement dans le cadre de la RGPP ne nous inspirent qu’inquiétude. C’est pourquoi nous voterons contre ces crédits.

La parole est à M. Jean-Pierre Chevènement.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, je voudrais exprimer ma profonde préoccupation devant l’application de la RGPP, la révision générale des politiques publiques, à l’administration territoriale de l’État.

Cette réforme, c’est Attila ! On dénombre 733 suppressions d’emplois en équivalents temps plein travaillé. Ces coups de hache tomberont essentiellement sur l’administration préfectorale, qui subira une profonde restructuration mettant gravement en cause le service public.

Madame la ministre, vous parlez de « modernisation ». Vous alléguez le raccourcissement des distances et la dématérialisation des procédures pour occulter un fait simple : vous vous orientez vers la suppression du département en tant qu’échelon déconcentré de plein droit de l’État, pour le remplacer par la région.

C’est cela, la RGPP : la régionalisation de l’État et la « sous-préfectoralisation » de tous les départements dont la ville chef-lieu n’est pas capitale de région.

Parallèlement, des voix autorisées se font entendre pour affirmer qu’il existe un échelon de trop parmi les collectivités décentralisées. La commission Attali l’avait déjà identifié : c’est le département, non pas en tant qu’échelon déconcentré de l’État, mais en tant que collectivité territoriale !

Cette vision est purement technocratique, car je ne vois pas en quoi les compétences de proximité du département, notamment en matière sociale, seraient mieux exercées dans la capitale de région, souvent distante de plus de cent kilomètres.

Toutefois, revenons à la RGPP appliquée à l’administration territoriale de l’État.

C’est le préfet de région qui devient le vrai patron dans tous les départements, et l’essentiel des services de l’État est regroupé au niveau de la région en huit nouvelles directions. Ne subsisteront plus, dans les autres départements, que deux « unités territoriales », chargées l’une des territoires, l’autre de la protection des populations et, là où cette compétence sera jugée utile, de la cohésion sociale.

Si j’en crois l’expérimentation qui a été menée dans le département dont je suis l’élu, c'est-à-dire le Territoire de Belfort, la fusion de la DDE, la direction départementale de l’équipement, et de la DDAF, la direction départementale de l’agriculture et de la forêt, s’est traduite par une déperdition de compétences qui conduit les communes à se tourner de plus en plus vers les bureaux d’études privés, souvent plus chers.

Ajoutons aux deux unités territoriales de plein droit ce qui restera des inspections académiques, un pôle « finances publiques » et un pôle « sécurité ».

Bref, nous sommes en présence d’une restructuration violente, d’une cure d’amaigrissement pour les personnels départementaux de l’État, dont chacun ici tient à saluer, malgré la faiblesse déjà insigne de leurs moyens, le professionnalisme et l’esprit de service public.

Sur toutes les affaires des départements, le préfet de région aura un pouvoir d’évocation. Il restera par ailleurs préfet de son département, ce qui, quel que soit le mérite des grands commis auxquels vous avez confié cette tâche, ne facilitera pas les arbitrages impartiaux, tant il est vrai que l’on décide souvent selon les critères du lieu où l’on habite...

Avez-vous réfléchi, madame la ministre, à la marginalisation de ces départements périphériques, qui sont quand même plus de soixante-dix ! À ces départements reculés, souvent couverts de friches ou de montagnes, où la présence de l’État était ressentie comme une protection contre l’oubli et le délaissement ?

Il sera loin le temps où l’on pouvait dire, après Napoléon, que « de la création des préfets date le bonheur des Français » !

Et voilà !

Car le préfet joue dans son département un rôle d’influence et d’équilibre. C’est lui qui réunit, sur tel ou tel dossier brûlant, toutes les parties prenantes, et qui arbitre en cas de désaccord, tant son prestige reste grand, à condition du moins qu’on ne lui retire pas tous ses moyens et qu’on ne le transforme pas en simple boîte postale de la préfecture de région !

La logique d’économies a évidemment prévalu sur la notion de service public. Le préfet aménageur disparaîtra. Ne restera que le préfet policier, ce qui dans ma bouche, d'ailleurs, n’est pas une injure.

Examinons cette réforme dans une perspective dynamique : la logique budgétaire implacable déplacera insensiblement le curseur vers les chefs-lieux de région. Les directeurs régionaux aspireront vers eux les moyens et ne laisseront dans les « unités territoriales » que peu de personnels.

Comment, dès lors, pourront être résolus les conflits sociaux éclatant à l’autre bout de la région ? En vérité, ce « détricotage » du réseau des préfectures ne manquera pas d’influer négativement sur la cohésion sociale !

Et dans le même temps qu’on « sous-préfectoralisera » les villes préfectures, on supprimera des sous-préfectures, on remplacera les sous-préfets par des conseillers d’administration, on fermera des immeubles sous prétexte d’économies alors que, ailleurs, dans les chefs-lieux de région, on construira des cités administratives ! Est-ce intelligent ? J’en doute.

Parallèlement, on centralisera le contrôle de légalité vers les préfets de chefs-lieux au risque de l’affaiblir grandement.

Madame la ministre, la vigilance voudrait que l’on ne détricote pas trop vite le réseau des préfectures et des sous-préfectures, qui sont au contact du terrain, pour y substituer un vague conseil à la procédure du contrôle de légalité.

La France était et reste connue comme un État de droit sérieux, où la corruption et les passe-droits sont moins répandus qu’ailleurs. Toutefois, ce danger ne nous épargnera pas si la vigilance de l’État se relâche.

La RGPP doit en principe entrer en vigueur le 1er janvier 2010. Elle n’a rien d’irréversible, contrairement à ce qu’a déclaré le ministre chargé des comptes, M. Éric Woerth, en conseil des ministres. Il n’est pas trop tard, madame la ministre, pour freiner le zèle de hauts fonctionnaires qui ne raisonnent qu’en termes d’économies budgétaires !

Il faut imaginer des garde-fous, des règles protectrices, et ne pas tout régionaliser au prétexte de mutualisation.

Veuillez conclure, monsieur Chevènement !

Certes, un travail excellent est réalisé dans votre ministère, sur lequel j’aurais aimé m’étendre, mais M. le président me presse de conclure.

J’ajouterai donc simplement que cette réforme a besoin d’un œil politique, madame la ministre, le vôtre, celui du ministre de l’intérieur, qui, par excellence, est le ministre de l’État, pour que ce dernier reste présent sur tout le territoire et que l’on ne regrette pas bien vite des décisions qui auraient été prises à la hâte.

Très bien !

La parole est à Mme la ministre.

Monsieur le président, madame le rapporteur spécial, monsieur le rapporteur pour avis, mesdames, messieurs les sénateurs, la mission « Administration générale et territoriale de l’État » nous conduit à poser une question intéressante : quel État voulons-nous pour les décennies à venir ?

Pour ma part, je répondrai très clairement que je veux un État moderne, c'est-à-dire qui se montre capable de protéger nos concitoyens face à des risques de plus en plus complexes et imprévisibles.

Pour moi, un État moderne, c’est aussi un État capable d’agir au plus près des attentes de nos concitoyens, autrement dit un État de proximité.

Un État moderne, c’est, enfin, un État qui affirme son autorité et sa présence, sereinement, mais de façon déterminée, et sur tous les territoires.

Or, mesdames, messieurs les sénateurs, j’affirme que ce budget pour 2009 nous permettra de répondre à cette exigence de modernisation de l’administration de l’État.

Oui, madame André, les crédits sont en baisse et l’effectif des personnels aussi, monsieur Sueur. Mais nous tirons tout simplement les conséquences d’un certain nombre d’événements, ce qui n’avait pas été fait jusqu’à présent.

À l’heure de la décentralisation, il serait tout de même curieux de transférer un grand nombre de compétences à d’autres collectivités et de garder le même nombre de fonctionnaires. Grâce aux nouvelles technologies, qui permettent, notamment, de produire différemment un certain nombre de titres, et à la dématérialisation, en particulier du contrôle de légalité, de nombreux fonctionnaires, qui accomplissaient jusque-là des tâches purement matérielles, peuvent se consacrer à d’autres activités, leurs missions antérieures ayant disparu.

Je reviendrai en détail sur chacun des points que j’ai annoncés.

Tout d'abord, nous voulons un État capable de protéger les citoyens.

Dès mon arrivée place Beauvau, j’ai voulu apporter au ministère de l’intérieur les capacités, qui lui manquaient, en matière d’anticipation, de prévention et de gestion des crises de toutes natures, dans tous les domaines.

C’est ce qui m’a conduit à créer la délégation à la prospective et à la stratégie et la direction de la planification de la sécurité nationale, mais aussi à désigner la secrétaire générale du ministère de l’intérieur comme haut fonctionnaire de défense.

C’est aussi ce qui m’a conduit à mettre en place le Centre de gestion interministérielle de crise, qui sera installé, à la mi-2009, sous les locaux de la place Beauvau, que vous connaissez bien, monsieur Jean-Pierre Chevènement.

Enfin, c’est ce qui m’a conduit à instituer, au 1er septembre 2008, la délégation générale à l’outre-mer, qui regroupe les services de l’ancien ministère de l’outre-mer, afin de renforcer l’efficacité de notre action hors de métropole.

Ensuite, nous voulons un État plus proche des citoyens, car, quoi qu’on en dise, ceux-ci attendent davantage d’autorité publique.

Rapprocher l’État et les citoyens, refonder leurs relations passe par une administration plus sûre, plus réactive et plus proche.

Pour la proximité, le dispositif de pré-plaintes en ligne est en cours d’expérimentation dans deux départements.

La mise en place des nouvelles cartes grises évitera de longues démarches. Dans le même esprit, la délivrance des titres prendra désormais en compte des exigences de rapidité, de sécurité et de proximité.

Le budget pour 2009 permettra la réalisation de titres plus sûrs, grâce à un mode de production modernisé. Pourquoi s’agit-il là d’une nécessité ? Parce que, chaque année, en France, des dizaines de milliers de faux papiers conduisent à des fraudes, certes, mais aussi et surtout à des captations d’identité dont les conséquences sont parfois dramatiques pour les intéressés.

Il était donc temps de délivrer des titres sécurisés, et c’est ce que nous avons fait avec les passeports. Voilà un mois, j’ai délivré le premier passeport biométrique à Chantilly, où vous vous êtes rendue, madame le rapporteur spécial. Au 1er juillet prochain, les titres de ce type seront généralisés.

Demain, la nouvelle carte d’identité offrira également des garanties de sécurité, notamment pour les transactions sur internet. En effet, comme j’ai déjà eu l’occasion de le souligner lors de la discussion d’un précédent budget, les escroqueries qui se développent en ligne constituent pour moi une source de préoccupation.

Afin de donner à ces titres sécurisés l’environnement juridique approprié, et compte tenu des questions légitimes qui sont posées, ici ou là, sur l’utilisation de la biométrie, je déposerai un projet de loi sur ce sujet au premier trimestre 2009.

De même, le système d’immatriculation à vie des véhicules contribuera à simplifier les démarches des usagers : désormais, toutes les formalités ou presque pourront se faire chez le garagiste, l’usager recevant ensuite sa carte grise directement à domicile.

Une discussion déjà ancienne a porté sur le référent départemental. Comme vous le savez, mesdames, messieurs les sénateurs, après avoir entendu de nombreux parlementaires, notamment, j’ai décidé de rendre obligatoire un identifiant territorial sur les territoires. Je crois que nous avons trouvé ainsi une solution qui donne satisfaction à tout le monde.

Bien sûr, il faut aussi que les modes de production de ces titres sécurisés soient modernisés et que les relations financières au sein des administrations qui les délivrent soient transparentes. Ces nouveaux titres seront définitivement mis en place en 2009.

Par ailleurs, je sais qu’un contentieux est né sur les titres d’identité, dont j’entends d'ailleurs proposer le règlement, monsieur Anziani.

On peut toujours dire que l’on aurait pu s’apercevoir du problème plus tôt et réagir plus vite. Je constate toutefois que ce contentieux est né d’une erreur juridique commise… en 2001 !

Oh !

En effet, le gouvernement de l’époque, auquel je ne participais pas, avait choisi d’adopter un règlement alors qu’il aurait dû emprunter la voie législative. C’est cette faute de procédure qui a été sanctionnée par les tribunaux.

Peu importe, il convenait de régler ce contentieux.

J’ai travaillé avec l’Association des maires de France, l’AMF, et son président. Nous sommes parvenus à une solution équilibrée. Elle vous sera soumise très vraisemblablement à l’occasion du prochain collectif budgétaire, donc d’ici peu.

Pour le futur, j’essaie de faire en sorte que les problèmes ne se posent plus. Je le rappelle, l’indemnisation ne concerne que le travail effectué pour des demandes de passeports extérieures à la commune, puisque dans la commune, c’est la règle normale de la délégation faite au maire.

La difficulté à établir une juste indemnisation des passeports fabriqués pour des personnes extérieures à la commune vient de l’absence de toute référence. J’ignore comment cela s’est passé jusqu’à présent. Nous avons donc essayé d’effectuer une évaluation approximative. Après une période d’expérimentation, il est indispensable de procéder à une évaluation.

J’ai proposé au président de l’Association des maires de France un réexamen des conditions de mise en œuvre de cette opération, en concertation avec les élus, et ce dès la fin 2009. En attendant, et pour tenir compte d’un certain nombre de constats effectués sur le terrain, je propose, comme je l’ai annoncé la semaine dernière devant le Congrès des maires de France, de faire passer dès maintenant l’indemnisation des communes de 3 200 euros à 5 000 euros.

En ce qui concerne le nouveau titre d’immatriculation des véhicules, le projet de loi de finances prévoit une redevance et une taxe correspondant à la couverture des coûts de fabrication par l’Agence nationale des titres sécurisés, l’ANTS, et à leur envoi aux usagers.

Enfin, nous voulons un État qui affirme sa présence et son autorité sur tout le territoire. Monsieur Anziani, je crois à la présence de l’État sur le territoire et je suis même persuadée de sa nécessité, monsieur Chevènement. C’est la raison pour laquelle j’ai toujours manifesté mon attachement aux départements.

Mon objectif est de faire en sorte que l’État exerce réellement son autorité. Pour cela, j’ai l’intention de renforcer sa disponibilité.

D’abord, il s’agit de recentrer les préfectures sur leurs missions essentielles.

Dans les régions, l’organisation de l’État sera calquée sur l’organisation ministérielle. Cela me semble clair. Pour gagner en efficacité, nous regroupons en huit directions la mise en œuvre des politiques publiques qui seront pilotées par le préfet de région. Cette logique de regroupement correspond également à l’esprit de la LOLF.

Dans les départements, l’administration départementale reposera sur la préfecture, la direction départementale de la population et de la cohésion sociale, ou DDPCS, la direction départementale des territoires, ou DDT, l’inspection d’académie, la direction départementale des finances publiques et les services chargés de la sécurité intérieure. Il n’y a donc pas de mélange entre les territoires et la sécurité, comme on l’a dit tout à l’heure.

Monsieur Chevènement, il n’y a pas de sous-préfectoralisation des départements ! Les préfets de département demeurent les responsables de la sécurité des citoyens et de la mise en œuvre des politiques publiques décidées par le Gouvernement. Qu’il s’agisse des préfets de région ou des préfets de département, je souhaite que nos préfets soient forts et crédibles parce qu’ils doivent être l’unique interlocuteur des présidents de conseil général et des présidents de conseil régional.

Ce n’est pas le regroupement des moyens des DDE et des directions départementales de l’agriculture et de la forêt, ou DDAF, qui ont entraîné une déperdition de compétences. L’appel aux bureaux d’études privés est la conséquence de la réglementation et de la jurisprudence européenne que nous sommes bien obligés de suivre.

Quant à l’allégement des effectifs, je vous ferai remarquer, monsieur Sueur, qu’il s’agit tout simplement d’une conséquence de la réalité du transfert d’un certain nombre de compétences, notamment aux départements.

Dans les départements, une direction de la cohésion sociale pourra être créée.

Et pour l’accueil des étrangers ?

Selon vous, il faudrait en établir une dans chaque département. Or, je me rends régulièrement dans tous les départements, si l’on peut sentir de réelles tensions dans certains d’entre eux, ce n’est pas le cas dans d’autres.

C’est le préfet qui décidera et qui fera des propositions aux ministères, et non pas l’inverse.

Bien entendu, avec Yves Jégo, nous avons demandé que le même travail soit effectué outre-mer, en tenant compte des spécificités qui font que les DOM sont en même temps des régions.

Depuis le 28 novembre, j’ai commencé à examiner les propositions des préfets. Elles feront bientôt, au niveau interministériel, l’objet d’arbitrages du Premier ministre.

Ensuite, se pose le problème des sous-préfectures. Je l’ai dit à maintes reprises, je suis attachée aux sous-préfectures parce que, pour les populations comme pour les territoires les plus fragiles, elles constituent l’interlocuteur étatique nécessaire.

Je ne fermerai donc pas de sous-préfectures sur ces territoires. Il ne peut ni ne doit être question d’un abandon des territoires par l’État.

En revanche, ma responsabilité politique est de tenir compte de l’évolution des missions. Depuis la décentralisation les choses ont changé, elles ne sont plus ce qu’elles étaient voilà cinquante ans ! La dématérialisation de certaines procédures a modifié les modalités de travail. Les nouveaux modes d’élaboration des titres entraîneront la disparition de certaines fonctions. Je dois donc adapter les missions et les effectifs à une réalité.

Ce n’est pas en se tournant vers le passé et en refusant d’avancer que l’on construit un État moderne !

L’évolution des missions et le dimensionnement des sous-préfectures tiendront compte de ces réalités. Mais, quoi qu’il en soit, les sous-préfectures seront là.

Le conseil juridique est très important mais il ne se confond pas avec le contrôle de légalité. Il s’agit de deux choses très différentes. Le conseil juridique est souvent requis par les maires des petites communes, en particulier lorsqu’ils sont confrontés au fouillis législatif, en particulier celui du code des marchés publics.

Cependant, lorsqu’une sous-préfecture se situe dans la banlieue immédiate d’une grande agglomération – de nombreuses sous-préfectures sont à trois kilomètres d’une préfecture –, les élus et parfois les citoyens s’adressent déjà plutôt à la préfecture. Dans ce cas, il est possible de supprimer la sous-préfecture et de mettre en place, si cela s’avère nécessaire, un bureau d’accueil du public, en particulier un bureau des étrangers, ou encore dans les domaines où le besoin se ferait sentir.

Je voudrais tordre le cou à une idée fausse : cela n’a rien à voir avec la possibilité de confier certaines sous-préfectures soit à un sous-préfet soit à un conseiller d’administration.

Monsieur Anziani, j’ignore si vous fixez l’autorité d’un fonctionnaire d’après sa voiture ou son logement. Aucune règle n’a été établie en la matière. Je déterminerai les règles par la suite en tenant compte des réalités, y compris en matière de logement, puisqu’il faut en garder un. Là aussi, beaucoup de fausses idées persistent.

Je suis particulièrement surprise et même choquée quand j’entends certains affirmer qu’un conseiller d’administration serait un sous-préfet au rabais. En réalité, il s’agit de personnels parvenant à ces fonctions par promotion professionnelle ; ils sont donc considérés comme les meilleurs.

Aujourd’hui, 25 % des directeurs de cabinet des préfets ne sont pas sous-préfets mais conseillers d’administration. Que je sache, personne ne s’en plaint et d’ailleurs personne n’en a même parlé !

Il s’agit d’étendre une mesure de promotion professionnelle. De surcroît, cela va dans le sens des demandes des élus, qui souhaitent avoir un interlocuteur expérimenté et au fait des dossiers. D’ailleurs, contrairement à ce que vous avez dit, madame Mathon-Poinat, ils sont astreints à la même permanence que le corps préfectoral, par leur fonction même en ce qui concerne les directeurs de cabinet, et il en ira de même pour les sous-préfets.

De plus, et pour répondre à une autre question qui a été posée, le rôle de conseil juridique sera mieux assuré par eux. En effet, ils ont plus l’habitude de déceler les problèmes juridiques qu’un jeune sous-préfet frais émoulu de l’ENA qui a du droit une vision très théorique. Et c’est l’ancien professeur de droit qui le dit. L’apprentissage du droit est effectivement toujours théorique.

C’est vrai !

Or les élus ont besoin de connaître la manière dont le droit est réellement appliqué. De ce point de vue, j’en suis persuadée, les conseillers d’administration sont de meilleur conseil que des personnes sans expérience.

Sur tous ces sujets, qui seront réalisés au cours de l’année 2009, j’associerai les élus, comme je l’ai toujours fait.

Enfin, la mise en œuvre du nouvel État territorial modernisé ouvre des perspectives aux fonctionnaires du ministère de l’intérieur. Je viens d’évoquer ce point à travers le cas des conseillers d’administration. D’une manière plus générale, il faut relever au moins trois avancées majeures pour les personnels.

Il s’agit, d’abord, de la qualification. Le projet de budget permet de requalifier 1 100 emplois supplémentaires dans les préfectures. Cela n’a pas été souligné. Je tiens à le faire remarquer, ce n’est pas une reconnaissance verbale, c’est une reconnaissance concrète de la qualité des fonctionnaires auxquels sont offertes de réelles perspectives.

Il s’agit, ensuite, de la reconnaissance en matière indemnitaire. Un accent particulier sera mis sur la prise en compte des résultats individuels et collectifs dans la rémunération des agents. Nous dégageons des fonds à cet effet.

Il s’agit, enfin, de la promotion sociale. L’accent mis sur la formation, l’individualisation des parcours et la prise en compte de l’adéquation profil/poste permettront à chacun des agents du ministère de pleinement valoriser ses compétences et son envie de progresser au service de nos concitoyens.

Mesdames, messieurs les sénateurs, vous le voyez, à travers ce projet de loi pour l’année 2009, je veux restaurer un lien de confiance entre l’administration, l’État et le citoyen. Le temps d’une administration distante, routinière, kafkaïenne et pesante est bel et bien révolu. La logique technocratique du passé, dont certains ont parlé, doit céder le pas à une logique démocratique. Ce n’est pas aux administrés de s’adapter aux besoins de l’administration. C’est à l’administration de s’adapter aux besoins des administrés. Le budget 2009 nous en donnera les moyens.

Nous allons procéder à l’examen des crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l’État » figurant à l’état B.

L'amendement n° II-239 rectifié, présenté par MM. P. Dominati, Beaumont, Bécot, Bernard-Reymond, Bizet, J. Blanc et P. Blanc, Mme Bout, MM. Braye, Cambon, Carle et Cointat, Mme Descamps, M. Doublet, Mme B. Dupont, MM. Fouché et Fourcade, Mme G. Gautier, MM. Gournac et Grignon, Mmes Henneron et Hermange, MM. Houel, Humbert et Huré, Mme Lamure, MM. Laurent, du Luart, Lefèvre, Mayet et Milon, Mmes Papon et Procaccia, M. Revet, Mme Sittler, M. Lardeux, Mme Bruguière et MM. Juilhard, Longuet, Leclerc et Paul, est ainsi libellé :

Modifier comme suit les crédits de la mission et des programmes :

Programmes

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Administration territorialeDont Titre 2

Administration territoriale : expérimentations ChorusDont Titre 2

Vie politique, cultuelle et associativeDont Titre 2

Conduite et pilotage des politiques de l'intérieurDont Titre 2

TOTAL

SOLDE

La parole est à M. Philippe Dominati.

Les partis sont très utiles à la vie de la nation. Ce sont des lieux où des militants bénévoles défendent leurs convictions, dialoguent, parfois fermement, et essaient d’éduquer la jeunesse du pays. Ils sont donc essentiels à la démocratie. Aussi, ils doivent être exemplaires.

Nous le savons, l’année 2009 sera particulièrement difficile, notamment dans le domaine de l’économie. Beaucoup d’organisations de nature économique sont au service du public, sont d’utilité publique et sont extrêmement respectables mais elles dépendent de l’argent public.

Il convient d’associer les partis et les formations politiques aux efforts qui concernent individuellement tous les Français sur le plan économique pour l’année à venir. À travers cet amendement, il s’agit également d’informer les organisations de nature économique que, quel que soit l’étendue de leur objet, elles devront mettre en œuvre des budgets plus rigoureux.

C’est pourquoi un grand nombre de mes collègues et moi-même proposons cet amendement qui prévoit un effort financier. Il s’agit de réduire la dotation linéaire attribuée aux partis politiques pour l’année 2009.

Quel est l’avis de la commission ?

Je voudrais apporter quelques précisions sur le montant des aides publiques aux partis politiques. D’ailleurs, de nombreux pays nous envient notre système de financements publics des partis politiques, qui permet d’empêcher d’importantes dérives.

Le montant des aides publiques aux partis et groupements politiques est inchangé depuis 1995. Il s’élève à 40, 1 millions d’euros pour chacune des deux fractions, soit un total de 80, 2 millions d’euros.

Entre 2003 et 2007, le montant effectivement réparti n’atteignait que 73, 2 millions d’euros et 7 millions d’euros n’ont donc pas été distribués du fait des sanctions pour non-respect de la parité.

Toutefois, une légère amélioration est à noter, amélioration dont la nouvelle présidente de la Délégation aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes que je suis se réjouit ici publiquement : en 2007 et en 2008, après les dernières élections législatives, le montant a distribué s’est élevé à 74, 8 millions d’euros ; la sanction pécuniaire pour non-respect de la parité n’était plus que de 5, 4 millions d’euros.

Mon cher collègue, je comprends votre intention et j’approuve votre souhait d’associer les partis politiques aux efforts qui, individuellement, concernent tous les Français. Cependant, compte tenu de la conjoncture actuelle, il me semblerait que, plutôt qu’un simple amendement déposé ici, sans que les responsables des partis politiques soient avertis, une concertation directe avec eux serait préférable, plus naturelle : les partis politiques, dont l’existence est inscrite dans notre Constitution, sont précieux pour notre démocratie, même si, parfois, leurs dirigeants ont du mal à s’accorder ou s’expriment dans les médias d’une façon qui peut être plus ou moins bien appréciée.

Je souhaiterais donc le retrait de cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

En la matière, l’article 8 de la loi de 1988, relative à la transparence financière de la vie politique, dispose : « Le montant des crédits inscrits dans le projet de loi de finances de l’année pour être affecté au financement des partis et groupements politiques peut, de la part des Bureaux de l’Assemblée nationale et du Sénat, faire l’objet de propositions conjointes au Gouvernement. »

Un problème de procédure se pose donc.

Par ailleurs, tous les partis politiques existants ne sont pas représentés au sein de cette assemblée.

Or, selon moi, il faut les associer aux décisions que nous prenons.

Je demande donc à M. Philippe Dominati de bien vouloir retirer son amendement, afin d’entrer éventuellement dans le cadre d’une procédure plus conforme à ce qui est prévu par le législateur.

La parole est à M. le président de la commission des finances, que je prie de bien vouloir faire preuve de concision.

Vous avez raison, monsieur le président, de rappeler que les orateurs doivent être concis, compte tenu de nos contraintes d’horaires.

Je me réjouis que la position de la commission ait été formulée par la présidente de la Délégation aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes. Selon le système actuel, moins la parité est respectée, plus on contribue à l’équilibre du budget de l’État.

Voilà !

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Lors d’une discussion budgétaire, ce constat constitue une sorte d’encouragement à ne pas respecter les exigences de parité.

Ah non !

Mme le rapporteur spécial l’a précisé, les amendes payées par les partis pour non-respect de la parité rapportent beaucoup plus à l’État que ce que lui procurerait la contribution proposée dans votre amendement, monsieur Dominati.

Je vous suggère donc, moi aussi, de retirer votre amendement, notamment pour respecter la procédure prévue par la loi relative à la transparence financière de la vie politique et qu’a rappelée Mme la ministre. Peut-être pourrions-nous attendre que la parité soit effective ?

On peut attendre longtemps !

Votre amendement prendrait alors son plein effet.

Dans cinq ans !

Je ne veux pas m’engager sur une échéance…

Si ! C’est intéressant !

…mais elle ne le sera probablement pas avant le prochain renouvellement.

Monsieur Dominati, l'amendement n° II-239 rectifié est-il maintenu ?

Monsieur le président, les mots de « concertation » et de « procédure » ayant été employés par Mme le rapporteur spécial, par Mme la ministre et par M. le président de la commission des finances, fort de l’assurance que la concertation est lancée et ayant bon espoir qu’elle aboutisse, je retire mon amendement.

L'amendement n° II-239 rectifié est retiré.

L'amendement n° II-193, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Modifier comme suit les crédits de la mission et des programmes :

Programmes

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Administration territorialeDont Titre 2

Administration territoriale : expérimentations ChorusDont Titre 2

Vie politique, cultuelle et associativeDont Titre 2

Conduite et pilotage des politiques de l'intérieurDont Titre 2

TOTAL

SOLDE

La parole est à Mme la ministre.

Cet amendement vise à matérialiser le transfert d’effectifs et de responsabilités entre l’État et les conseils généraux pour deux compétences qui ont été transférées aux départements : la gestion du RMI et la gestion du fonds de solidarité logement.

Par voie de conséquence, il s’agit de minorer les crédits de rémunération du programme « Administration territoriale » pour tenir compte du transfert des agents ayant opté pour la fonction publique territoriale.

Cette annulation de crédits est compensée, pour les collectivités territoriales concernées, par une part de la taxe intérieure sur les produits pétroliers.

Je signale que, pour tenir compte de ce transfert, le Gouvernement a déjà procédé, par voie d’amendement, lors de l’examen de la première partie de ce projet de loi de finances, à la majoration des fractions de tarif de cette taxe. Il s’agit donc d’une régularisation.

Cette régularisation interviendra-t-elle à l’euro près ?

Vous avez la parole, madame le rapporteur spécial, pour donner l’avis de la commission sur cet amendement.

Je ne sais pas si cette régularisation interviendra à l’euro près, et je ne me risquerai pas sur ce terrain.

Quant à l’amendement n° II-193, il s’agit d’un amendement de conséquence : avis favorable.

Je mets aux voix l'amendement n° II-193.

Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° II-240 rectifié, présenté par MM. Gilles, J.C. Gaudin, Cambon, Gouteyron et Ferrand, est ainsi libellé :

I. - Créer le programme :

Titres sécurisés : concours aux communes

II. - En conséquence, modifier comme suit les crédits des programmes :

Programmes

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Titres sécurisés : Concours aux communesDont Titre 2

Administration territorialeDont Titre 2

Administration territoriale : expérimentations ChorusDont Titre 2

Vie politique, cultuelle et associativeDont Titre 2

Conduite et pilotage des politiques de l'intérieurDont Titre 2

TOTAL

SOLDE

La parole est à M. Adrien Gouteyron.

L’enregistrement des demandes de passeports et de cartes nationales d’identité électroniques va concerner deux mille communes en 2009 et se traduira évidemment, pour ces communes, par un coût supplémentaire en termes de personnels, de moyens d’accueil, de sécurisation des locaux et de fonctionnement.

Pour compenser cette charge nouvelle, l’État attribue à ces communes une dotation d’un montant global de 6, 34 millions d’euros.

Nous savons que cette dotation est insuffisante. D’ailleurs, Mme le rapporteur spécial propose, elle aussi, d’augmenter le montant de cette dotation, pour le porter à 12 millions d’euros.

L’évaluation de ce montant a été calculée par les services de l’État à partir d’une estimation d’un temps de traitement pour chaque demande de titre sécurisé égal à environ dix minutes. Or, les premières communes ayant ces nouvelles stations d’enregistrement l’évaluent, elles, à près de trente minutes.

Aussi, nous proposons une augmentation annuelle des crédits budgétaires de 18 millions d’euros. L’indemnisation forfaitaire serait portée de 3 200 euros à 5 000 euros.

Je note avec satisfaction que le Gouvernement a pris conscience de cette réalité et a lui-même déposé un amendement allant dans le même sens que celui-ci : j’attends avec intérêt la présentation que va en faire Mme la ministre.

L'amendement n° II-26, présenté par Mme M. André, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

I. - Créer le programme :

Titres sécurisés : concours aux communes

II. - En conséquence, modifier comme suit les crédits des programmes :

Programmes

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Titres sécurisés : concours aux communesDont Titre 2

Administration territorialeDont Titre 2

TOTAL

SOLDE

La parole est à Mme le rapporteur spécial, pour présenter cet amendement et pour donner l’avis de la commission sur l’amendement n° II-240 rectifié.

Si vous le permettez, monsieur le président, je présenterai en même temps l’amendement n° II-26 et l’amendement n° II-13, ces deux amendements ayant une cohérence technique.

L’amendement n° II-13 vise à supprimer l’article 58, qui prévoit la création d’une dotation d’un montant total de 6, 34 millions d’euros destinée à compenser les charges pesant sur les deux mille communes qui se verront équiper en 2009 de stations d’enregistrement permettant de délivrer des titres sécurisés.

Par titres sécurisés, on entend les futurs passeports et cartes d’identité biométriques. Ces titres comprendront, outre une photo prise selon dix-sept critères spécifiques – la commission tient un document à la disposition de ceux que cela intéresse –, les empreintes des deux index.

Ces données seront stockées sur une puce incorporée au document.

S’agissant des passeports, la France se conformera ainsi au règlement européen du 13 décembre 2004, qui impose un passage aux documents sécurisés d’ici au 28 juin 2009.

Le montant de la dotation proposée par le Gouvernement aux communes est fondé, notamment, sur une estimation réalisée par le ministère de l’intérieur de l’ordre de dix minutes pour délivrer un titre, c’est-à-dire faire remplir un formulaire CERFA, prendre une photo et les empreintes digitales.

Or, comme vient de le signaler M. Adrien Gouteyron, les communes estiment ce temps à environ trente minutes.

Ce matin, je me suis rendue à la mairie de Chantilly afin de tester les conditions de délivrance d’un passeport biométrique : j’ai ainsi pu me forger une opinion sur le temps nécessaire pour accomplir ces démarches.

Elles se décomposent en trois séquences : tout d’abord, l’accueil et le renseignement du formulaire CERFA, ensuite, la prise de photos et d’empreintes, enfin, le retrait du passeport par l’usager quelques jours plus tard en mairie, après vérification.

Il est donc apparu à la commission des finances que le montant de la dotation était notoirement insuffisant : il ne permet pas de couvrir les charges de personnels induites par cette nouvelle tâche.

En outre, certaines charges de sécurisation des locaux accueillant en mairie les stations d’enregistrement ne paraissent pas avoir été prises en compte dans l’évaluation du ministère.

Il est donc proposé au Sénat d’adopter deux amendements, qui correspondent à un dispositif à double détente permettant d’aboutir à un quasi-doublement de cette dotation, qui passerait ainsi de 6, 34 millions d’euros à 12 millions d’euros.

L’amendement n° II-13 vise à supprimer l’article 58, rattaché à la mission « Administration générale et territoriale de l’État ».

L’amendement n° II-26 tend à créer un nouveau programme au sein de la mission, intitulé : « Titres sécurisés : concours aux communes ». Il est doté de 12 millions d’euros, ces crédits provenant de l’action 2 « Garantie de l’identité et de la nationalité, délivrance de titres » du programme « Administration territoriale ».

Il faut rappeler que cette action couvre les domaines des passeports, des cartes nationales d’identité, des cartes grises, des permis de conduire et du droit des étrangers. Elle comprend 676, 8 millions d’euros. La suppression des crédits correspond donc à 1, 8 % des crédits.

La solution proposée au travers de ces deux amendements s’appuie sur de nombreux échanges conduits au cours des dernières semaines avec l’Association des maires de France, dont les positions ont également été utilement relayées par M. Pierre Jarlier et les membres de votre cabinet, madame la ministre, avec lesquels nous avons échangé nos points de vue longuement et à plusieurs reprises.

Le dispositif proposé par la commission des finances ne permet certes pas de régler tous les problèmes posés par l’arrivée des stations d’enregistrement dans les deux mille mairies. Je songe, en particulier, à l’activité des photographes professionnels, qui aura à souffrir de la prise gratuite en mairie des photos nécessaires à l’établissement des titres.

Il a néanmoins le mérite d’apporter un début de réponse aux inquiétudes des maires quant à la non-compensation d’un transfert de charges dû à ce nouveau système de délivrance des titres d’identité.

Je prends note, madame la ministre, de votre suggestion du dépôt d’un projet de loi – indispensable – afin de répondre à cette question mais aussi à d’autres problématiques.

On peut d’ailleurs s’interroger – permettez-moi de le faire sans impertinence – sur la pertinence du dispositif imaginé par vos services, madame la ministre. N’aurait-il pas été plus pratique de laisser aux préfectures et aux sous-préfectures, quels que soient leurs dirigeants, avec ou sans casquette pour déposer les gerbes, la charge de la délivrance des titres ?

À l’évidence, l’entrée en application des titres sécurisés soulève encore beaucoup d’interrogations.

C’est la raison pour laquelle je mènerai, dès le début de l’année 2009, une mission de contrôle au nom de la commission des finances, en étroite collaboration avec notre collègue, comme celle-ci s’y était engagée, afin d’accompagner cette profonde évolution et d’aider l’administration dans sa mission.

S’agissant de l’amendement n° II-240 rectifié, qui peut le plus peut le moins, si notre assemblée, dans sa sagesse, l’adoptait, la commission ne pourrait que s’en féliciter car la proposition qu’elle a présentée est plus modeste.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Nous avons décidé de ne pas laisser aux préfectures et aux sous-préfectures la charge de la délivrance des titres parce que nous voulons rapprocher le service des usagers.

Notre pays compte deux cent quarante sous-préfectures et cent préfectures, soit trois cent quarante lieux où sont actuellement délivrés les documents. Avec le nouveau dispositif, deux mille communes au moins au départ, et probablement plus par la suite, les délivreront : ce nombre élevé garantit la proximité du service. Nos concitoyens se rendront dans un lieu situé bien plus près de chez eux.

Par ailleurs, je tiens à préciser que les calculs du Gouvernement ont été effectués sur une estimation non pas de dix minutes, pour délivrer un passeport, mais d’un quart d’heure, soit un temps supplémentaire de 50 %.

Madame le rapporteur spécial, lorsque vous vous êtes rendue ce matin à la mairie de Chantilly, je crois savoir qu’il n’a fallu que neuf minutes pour réaliser l’ensemble des démarches. Certes, je veux bien admettre qu’en règle générale cela puisse prendre un peu plus de temps, surtout au début de la mise en place du dispositif. Pour autant, parler d’une demi-heure, soit le triple de la durée constatée, me paraît tout de même quelque peu exagéré, que l’on soit dans le Nord ou dans le Midi de la France !

Cela dit, je le répète, je suis tout à fait disposée à prévoir une évaluation au bout de quelques mois de fonctionnement, car il n’y a aucune raison de ne pas prendre les choses objectivement. Il sera alors possible de connaître ce que tout cela représente en termes de coût et, partant, de prévoir les compensations nécessaires en ce qui concerne la délivrance des titres pour les personnes extérieures à la commune – de toute façon, c’est la règle.

Au demeurant, monsieur Gouteyron, par l’amendement n° II-385 déposé à l'article 58, nous proposons déjà de relever de 3 200 euros à 5 000 euros le montant forfaitaire prévu pour l’indemnisation. Cela correspond à votre demande. Par conséquent, je vous prie de bien vouloir retirer l’amendement n° II-240 rectifié, au profit de celui du Gouvernement, qui aboutit exactement à la même solution.

D’ailleurs, le procédé auquel vous avez recours, qui se justifie par les contraintes juridiques existantes, a un double inconvénient.

En premier lieu, il aboutit à priver de sa base légale une dotation que le Gouvernement a voulue pérenne, en limitant l’effet de la mesure à la seule année budgétaire 2009.

Certes !

C’est tout de même un élément important à prendre à compte.

En second lieu, les crédits alloués aux préfectures, sur lesquels vous souhaitez opérer un prélèvement, intègrent d’ores et déjà les économies liées à la nouvelle procédure de délivrance des titres. Autrement dit, vous leur feriez faire les économies deux fois. Le prélèvement serait donc double, ce qui, pour le coup, poserait un réel problème.

La parole est à M. le président de la commission des finances.

Madame le ministre, je voudrais, tout d’abord, vous remercier d’avoir pris en compte les souhaits exprimés par la commission au travers de son amendement.

Si nous avons suggéré la suppression de l’article 58, c’est parce que, à nos yeux, il encadre d’une manière trop contraignante l’indemnisation des municipalités.

Sans doute faudra-t-il une première période d’expérimentation pour mieux appréhender le coût réel du dispositif, dans la mesure où certaines communes délivreront un nombre limité de titres, quand d’autres, en revanche, devront mobiliser des moyens, notamment en personnels, plus importants.

En ce sens, arrêter le principe d’une contribution égale pour toutes les mairies, quelle que soit la charge à assumer, aboutirait manifestement à créer une injustice.

Par conséquent, ce dispositif ne peut pas être définitivement consacré par la loi. Il serait, à mon sens, plus judicieux de prévoir, d’une part, une fraction forfaitaire identique pour l’ensemble des municipalités qui contractualisent avec l’État, et, d’autre part, un complément d’indemnisation en fonction du nombre de titres délivrés, passeports ou cartes nationales d’identité.

En définitive, madame la ministre, le montant du transfert de crédits souhaité par la commission, soit 12 millions d’euros, correspond à peu près à l’enveloppe totale intégrant votre nouvelle proposition d’indemnisation forfaitaire fixée à 5 000 euros par municipalité. Nous devrions donc pouvoir trouver un équilibre entre notre amendement et le vôtre.

En tout état de cause, il faudra, bien entendu, procéder très rapidement à une évaluation et revenir sur le dispositif. C’est sur ce point que nous aimerions recevoir un engagement de votre part.

Se posera ensuite la question du devenir des sous-préfectures, qui, à la veille d’une année de réflexion sur la réforme des collectivités territoriales, ne peut pas être taboue.

D’après moi, si les titres ne sont plus délivrés en sous-préfectures et que le contrôle de légalité est centralisé dans les préfectures, il est tout de même légitime de s’interroger sur la nécessité de maintenir « physiquement » les premières. Cela n’exclut pas de conserver les postes de sous-préfets.

J’observe, dans mon département, que les sous-préfets sont les principaux collaborateurs du préfet. Ce sont des hommes et des femmes aux compétences reconnues et aux talents multiples. Pour autant, il arrive qu’un certain nombre d’entre eux – fonctionnaires d’une administration centrale parisienne ou magistrats de tribunal administratif, par exemple – occupent ce poste dans le cadre de leur mobilité et aient ainsi choisi de passer deux années dans une sous-préfecture. Naturellement, ils ne seraient pas sous-préfets s’ils n’avaient pas un talent immense ! Mais je ne suis pas sûr qu’ils soient, d’emblée, parfaitement opérationnels.

Par conséquent, le fait de prévoir des collaborateurs de haut niveau auprès du préfet, pour assurer la présence et l’autorité de l’État dans le département et la relation avec l’ensemble des élus, me paraît une formule alternative.

Puisque la délivrance des titres sera transférée des sous-préfectures à un certain nombre de municipalités, les secondes devront recruter des collaborateurs pour assumer cette nouvelle mission tandis que les premières se retrouveront avec des agents peut-être moins mobilisés par leurs tâches.

Telles sont les raisons pour lesquelles, madame le ministre, je souhaite que nous puissions, au cours de l’année 2009, évoquer sans a priori le devenir des sous-préfectures, lequel n’est pas de nature à remettre en cause la place et le rôle des sous-préfets.

Monsieur Gouteyron, accédez-vous à la demande de retrait de l’amendement n° II-240 rectifié formulée par Mme le ministre ?

Monsieur le président, après avoir bien écouté Mme le ministre, je me rends à ses arguments. Outre la nécessité, bien entendu, de procéder à une expérimentation pour vérifier, sur le terrain, le fonctionnement du dispositif, j’ai été particulièrement sensible à sa remarque sur la pérennité des crédits, qui est en effet un point essentiel.

Par conséquent, sous réserve que la commission des finances se rallie également à la proposition du Gouvernement, je retire cet amendement.

La parole est à Mme la ministre.

Monsieur le président de la commission des finances, je suis tout à fait prête à débattre de l’avenir des sous-préfectures.

Personnellement, je reste très attachée à la présence des sous-préfectures dans les endroits où, finalement, elles sont la marque, et peut-être la dernière, de l’autorité de l’État.

Assurément !

Mais la multiplicité des situations exige une étude pragmatique, au cas par cas.

Oui !

Absolument !

C’est d’ailleurs ce à quoi je m’attache pour celles qui sont situées dans les grandes agglomérations, pour lesquelles il n’y a pas de réel problème.

Mesdames, messieurs les sénateurs, je tiens vraiment à ce que l’autorité de l’État puisse, dans tous les cas, être proche des citoyens.

Très bien !

Monsieur Gouteyron, je vous remercie d’avoir bien voulu retirer votre amendement. Je le répète, la proposition du Gouvernement permet d’obtenir exactement les mêmes résultats.

Du reste, monsieur le président de la commission des finances, une certaine modulation est d’ores et déjà prévue dans l’amendement gouvernemental, puisque l’indemnité forfaitaire de 5 000 euros est versée par machine et non par commune. Par conséquent, les municipalités les plus importantes, qui disposeront de trois ou quatre machines, pourront ainsi percevoir 15 000 ou 20 000 euros.

Il y a des machines qui en font plus que d’autres !

Madame le rapporteur spécial, pour la clarté du débat, acceptez-vous de retirer l’amendement n° II-26 ?

Monsieur le président, le moins que l’on puisse dire, c’est que ce débat est pour le moins confus ! En réalité, madame le ministre, deux options s’offrent à nous.

Soit nous supprimons l'article 58, conformément au souhait initial de la commission des finances, soit nous acceptons de le conserver, en y intégrant la nouvelle proposition du Gouvernement, c'est-à-dire une enveloppe de 10 millions d’euros, ce qui correspond à une indemnité forfaitaire de 5 000 euros versée à chacune des 2 000 communes concernées.

Mes chers collègues, la commission ne s’étant pas de nouveau réunie, je me prononcerai à titre personnel. Sous réserve que la somme annoncée soit juste et vérifiable, je considère que la mesure gouvernementale est un compromis acceptable, qui a le mérite de nous faire avancer sur la question. Sa mise en œuvre exigera une attention toute particulière de la part de la commission des finances, mais je m’y engage.

L’amendement n° II-26 est retiré.

Dans ces conditions, monsieur Gouteyron, confirmez-vous le retrait de l’amendement n° II-240 rectifié ?

Oui, monsieur le président.

L’amendement n° II-240 rectifié est retiré.

La parole est à M. le président de la commission des finances.

Monsieur le président, avant que le Sénat se prononce sur les crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l’État » puis procède à l’examen des articles rattachés, je rappelle que l’article 58 fixe des crédits relevant de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », dont nous débattrons tout à l’heure.

Il conviendra alors de tirer les conséquences du vote, à l’article 58, de l’amendement du Gouvernement, qui se substitue à celui de la commission des finances et qui vise à abonder de 10 millions d’euros les crédits en faveur du nouveau programme « Titres sécurisés : concours aux communes ».

Très bien !

Monsieur le président de la commission des finances, nous sommes d’accord. Cela montre que, dans le Maine, nous parlons tous le même langage !

Nous allons procéder au vote des crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l’État », figurant à l’état B.

Je n’ai été saisi d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix les crédits de la mission, modifiés.

J’appelle en discussion les articles 56 à 58 qui sont rattachés pour leur examen aux crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l’État ».

II. – Autres mesures

Administration générale et territoriale de l’État

L’amendement n° II-245, présenté par M. Jarlier et les membres du groupe Union pour un Mouvement Populaire, est ainsi libellé :

Compléter le III de cet article par les mots :

dans la limite de 12, 5 millions d’euros

La parole est à M. Pierre Jarlier.

Le produit du droit de timbre prévu en cas de renouvellement de la carte nationale d’identité sans présentation de l’ancien titre est affecté en totalité à l’Agence nationale des titres sécurisés, l’ANTS. Cet amendement vise à préciser le montant des recettes qui lui sera affecté, dans la mesure où la gestion des droits de timbre est globale.

Quel est l’avis de la commission ?

L’article 56 prévoit effectivement la création d’un droit de timbre de 25 euros perçu en cas de renouvellement anticipé de la carte nationale d’identité, ce dernier étant défini comme un renouvellement effectué plus de douze mois avant la date d’expiration.

Le renouvellement est exonéré de droit de timbre en cas d’une modification de l’état civil, d’un changement d’adresse ou d’une erreur imputable à l’administration, ou lorsque la carte nationale d’identité n’est pas dotée d’un composant électronique.

Par ailleurs, sur l’initiative de notre collègue député Marc Le Fur, l’Assemblée nationale a prévu la gratuité du renouvellement de la carte nationale d’identité si l’ancienne est fournie lors de la demande.

Le plafond de 12, 5 millions d'euros que nous propose M. Jarlier correspond à l’estimation qui nous a été communiquée par le ministère de l’intérieur. Le produit de ce droit de timbre a vocation à alimenter le budget de l’ANTS.

La commission émet donc un avis favorable sur cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Avis favorable.

Je mets aux voix l'amendement n° II-245.

Je mets aux voix l'article 56, modifié.

L'amendement n° II-244, présenté par M. Jarlier et les membres du groupe Union pour un Mouvement Populaire, est ainsi libellé :

I. - À la fin du III de cet article, remplacer les mots :

du conseil exécutif

par les mots :

de l'assemblée

II. - Dans les IV et V de cet article, remplacer les mots :

le conseil exécutif

par les mots :

l'assemblée

La parole est à M. Pierre Jarlier.

L'article 57 instaure un droit de timbre perçu à l'occasion de l'immatriculation des véhicules au profit de l'Agence nationale des titres sécurisés. Pour cette raison, les articles du code général des impôts relatifs à la taxe sur les certificats d'immatriculation instituée au profit des régions ont été légèrement modifiés, afin d'y mentionner la collectivité territoriale de Corse.

Le présent amendement vise à rectifier une erreur matérielle : l'organe délibérant de cette collectivité est l'assemblée de Corse, et non le conseil exécutif de Corse comme cela est mentionné dans l'article.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission ne peut qu’être favorable à cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Même avis favorable.

Je mets aux voix l'amendement n° II-244.

Je mets aux voix l'article 57, modifié.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, sur l’article.

Ma collègue Virginie Klès, sénatrice de l’Ille-et-Vilaine, retenue dans son département, m’a demandé de bien vouloir porter à votre connaissance l’intervention qu’elle avait préparée sur l’article 58, ce que je fais bien volontiers.

La mise en place, à partir de juin 2009, du passeport biométrique à l’usage des citoyens français est une obligation sur laquelle il n’est pas question de revenir. Mais pourquoi ce dossier est-il traité dans des délais si courts, alors que le règlement européen date du 13 décembre 2004, et ce sans concertation réelle avec les maires, sans afficher tous les objectifs à moyen terme et sans prise en compte des réalités financières des nouvelles procédures à mettre en place ?

Une première augmentation du coût des passeports pour les particuliers de 29 à 30 euros sera pourtant en application dès le 1er janvier 2009, un second « coup de pouce » à ce tarif n’étant pas exclu à partir de juin 2009, lors de la mise en place effective de ces nouveaux titres. En revanche, l’expérimentation proposée ne prévoyait à l’origine aucune indemnisation pour les 2 000 communes qui assumeront désormais la compétence pour tout le monde.

Une première inquiétude concernant la compétence juridique des maires, agissant alors pour le compte de citoyens ne résidant pas sur leur territoire, semble avoir été levée très récemment.

Reste l’illusion du volontariat des maires. Rendons hommage au travail des services de l’État : les critères de démographie, d’importance relative des communes et de prise en compte des particularités locales ont pu conduire à une carte tout à fait pertinente en matière de maillage territorial de ce service public. Comment expliquer à nos concitoyens que, pour autant, celui-ci ne sera plus rendu dans leur mairie, mais ailleurs, selon des critères qui n’ont plus rien à voir avec l’aménagement du territoire ?

Dans quelles conditions, à l’issue de l’évaluation promise dans un an, un maire pourra-t-il, le cas échéant, sortir du dispositif ou au contraire, rassuré quant au respect des engagements de l’État et conforté par l’existence d’un besoin réel pour le territoire de sa commune, y entrer ?

Enfin, le surcoût engendré pour les villes qui accueilleront les bornes prévues pour traiter 2 500 dossiers par an est aujourd’hui, de l’avis de l’ensemble des maires, toutes tendances confondues, largement sous-évalué, même en tenant compte de l’amendement proposé par la commission des finances.

Peut-on espérer, madame le ministre, que le travail réalisé actuellement par quelques communes volontaires, qui fait état d’un coût « brut » de fonctionnement plus proche de 20 000 euros par an que de 3 200 ou même 6 400 euros par an, sera réellement pris en compte ?

Peut-on espérer que les nécessaires réorganisations des services communaux en matière, par exemple, d’amplitude horaire d’ouverture des mairies, notamment hors des grandes zones urbaines, seront prises en compte ?

Peut-on espérer que la piste d’une indemnisation liée au coût réel « à l’acte » sera étudiée ?

Peut-on espérer, enfin, que le dossier des cartes nationales d’identité sera ouvert rapidement et que l’ensemble des maires seront largement consultés sur ce sujet, afin d’aboutir cette fois à un réel consensus ne faisant pas fi de l’activité des personnels communaux dans toutes nos mairies ?

Les maires aimeraient obtenir des assurances de votre part, madame le ministre.

Je suis saisi de deux amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° II-13, présenté par Mme M. André, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

Cet amendement est retiré.

L’amendement n° II-385, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

I. - Au deuxième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article L. 2335-16 du code général des collectivités territoriales, remplacer le montant : « 3 200 € » par le montant : « 5 000 € ».

II. - Au dernier alinéa du même texte, remplacer le montant : « 1 600 € » par le montant : « 2 500 € ».

La parole est à Mme la ministre.

Cet amendement est de nature à répondre en partie aux interrogations exprimées par M. Sueur et auxquelles j’ai déjà largement répondu lors de mes précédentes interventions.

Je tiens à préciser à M. Sueur, qui s’est fait le porte-parole de Mme Klès, qu’il existe encore des stations d’enregistrement disponibles. Les maires qui souhaiteraient revenir sur une décision prise antérieurement ou sur une décision de non-participation ont donc la possibilité de le faire actuellement, ou dans un an à l’occasion de l’évaluation.

Je ne reviendrai pas sur les chiffres quelque peu fantaisistes qui ont été évoqués, car nous en avons déjà parlé.

L’amendement n° II-385 vise à permettre le relèvement de l’indemnisation forfaitaire des mairies de 3 200 euros à 5 000 euros, soit une augmentation de 56 %.

Pour les stations installées entre le 1er janvier et le 28 juin 2009, le montant de la dotation versée en 2009 est relevé, dans la même proportion, de 1 600 à 2 500 euros.

Quel est l’avis de la commission ?

Favorable.

Je rappelle simplement, comme je l’ai fait à propos des amendements précédents, que la commission restera vigilante tout au long de l’année afin d’accompagner et de soutenir l’action de Mme la ministre de l’intérieur.

Quelle sollicitude !

Je suis certain de la vigilance de la commission des finances sur ce point, comme sur d’autres.

Je mets aux voix l’amendement n° II-385.

Je mets aux voix l’article 58, modifié.

La parole est à M. le président de la commission.

Je tiens à rappeler à Mme le ministre que, lors de l’examen des articles de la première partie du projet de loi de finances, Mme André avait proposé un dispositif tendant à moduler le droit de timbre applicable au passeport selon que le citoyen désireux d’obtenir ce document fournit lui-même une photographie d’identité ou se fait photographier par un appareil qui appartient à l’État.

Cet amendement, qui avait été adopté par le Sénat, n’a pas survécu à une seconde délibération. Mais nous sommes convenus d’examiner à nouveau cette question à l’occasion du collectif budgétaire, afin de la résoudre avant le 1er janvier prochain.

Nous avons achevé l’examen des crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l’État ».

Le Sénat va examiner les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » (et articles 67 à 72) et du compte spécial « Avances aux collectivités territoriales ».

La parole est à M. le rapporteur spécial.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, la question des relations financières entre l’État et les collectivités locales a déjà fait l’objet de nombreuses interventions lors de l’examen de la première partie du projet de loi de finances, à l’occasion du débat sur les collectivités territoriales. Je n’y reviendrai donc pas.

En première partie, nous avons adopté le cadre général qui nous était proposé par le Gouvernement et nous avons ajusté l’effet de l’augmentation de la DGF, la dotation globale de fonctionnement, et de l’intégration du FCTVA, le fonds de compensation pour la TVA, au sein de l’enveloppe que l’on qualifie non plus d’enveloppe normée, mais plutôt d’enveloppe fermée.

Dans ce contexte budgétaire tendu, je retiendrai deux points positifs : l’application dérogatoire, en 2009, d’un taux de progression supérieur de 0, 5 % à celui de l’inflation prévisionnelle, et l’atténuation de la baisse des variables d’ajustement, grâce à l’intégration d’une partie de l’augmentation des recettes des fonds départementaux de taxe professionnelle.

La seconde partie du projet de loi de finances nous amène désormais à nous intéresser, d’une part, à la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et au compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales », et, d’autre part, à certaines questions essentielles comme la péréquation, les compensations de transferts de charges et, surtout, la répartition de la dotation forfaitaire de la DGF des communes à l’intérieur d’une enveloppe fermée.

Je l’ai dit la semaine dernière, la mission « Relations avec les collectivités territoriales » ne constitue qu’un aspect, très limité, des concours de l’État aux collectivités territoriales, soit 2, 4 milliards d’euros en 2009.

Cette mission est constituée de quatre programmes qui connaissent des évolutions contrastées par rapport à la loi de finances pour 2008.

Le programme 119 « Concours financiers aux communes et groupements de communes » augmente de 6, 45 % du fait de l’intégration de deux nouvelles dotations : la dotation forfaitaire « titres sécurisés », dont nous venons de discuter dans le cadre de l’examen de la mission « Administration générale et territoriale de l’État » – je me félicite, à cet égard, de la solution obtenue –, et la dotation de développement urbain. Au total, ce programme représente 739 millions d’euros.

Le programme 120 « Concours financiers aux départements », qui rassemble 484 millions d’euros, augmente légèrement en raison de la prise en compte du transfert de certains immeubles classés au titre des monuments historiques, de la DGD fluviale en faveur de la Guyane et de l’évolution de la DGD en faveur des ports maritimes.

Le programme 121 « Concours financiers aux régions » baisse de 2, 88 % en raison d’une réduction de 82, 7 millions d’euros au titre du versement, en hors taxes, des subventions d’exploitation des services régionaux de voyageurs à la SNCF.

Enfin, le programme 122 « Concours spécifiques et administration » progresse de 54 % du fait de mesures de périmètre liées à la prise en compte, à hauteur de 102 millions d’euros, de dotations pour l’outre-mer qui étaient inscrites précédemment dans une autre mission.

Pour leur quasi-totalité, les crédits inscrits dans la mission correspondent à des dotations dont la norme d’évolution et la répartition sont fixées par la loi.

C’est le cas pour les trois premiers programmes de la mission : les crédits de la dotation générale de décentralisation, de la dotation globale d’équipement et de la dotation de développement rural. Je veux souligner que l’effort de l’État en faveur des investissements des collectivités est maintenu pour 2009, ce qui est appréciable dans la situation que nous connaissons actuellement.

Dans le cas du programme 122 « Concours spécifiques et administration », les crédits, constitués essentiellement des aides exceptionnelles et des crédits de fonctionnement de la Direction générale des collectivités locales, ne laissent pas de marge de manœuvre au responsable de programme.

Cette absence de marge de manœuvre est renforcée par le fait que, depuis le 1er janvier 2008, les effectifs de la mission, correspondant aux emplois de la Direction générale des collectivités locales, ont été transférés sur le programme 216 « Conduite et pilotage des missions de l’intérieur » de la mission « Administration générale et territoriale de l’État ».

Je serai très bref sur le compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales », dont je rappelle qu’il a été institué par la loi de finances pour 2006.

Ce compte retrace, d’une part, les avances de l’État à des collectivités territoriales et à des établissements publics connaissant des difficultés de trésorerie ou ayant besoin d’emprunter et, d’autre part, les avances sur les recettes fiscales des collectivités territoriales.

Plus de 86, 22 milliards d’euros transiteront en 2009 sur ce compte, dont l’examen appelle deux observations positives de la part de la commission des finances.

En premier lieu, il faut souligner que les résultats des indicateurs de performance ont enregistré une amélioration très sensible. Par exemple, les pourcentages des opérations de versement réalisées par le comptable à la date prévue ont atteint 100 % en 2008 tant pour les contributions directes locales que pour les avances sur TIPP, la taxe intérieure sur les produits pétroliers.

En second lieu, je constate que le contrôle budgétaire sur les relations de trésorerie entre l’État et les collectivités territoriales, mené en 2007 par mon prédécesseur, notre collègue Michel Mercier, a porté ses fruits, notamment parce que le ministère du budget a été conduit à justifier plus précisément les règles de fonctionnement de ce compte d’avances.

Au total, selon les informations qui m’ont été communiquées, le bilan global des relations financières entre l’État et les collectivités locales ferait apparaître une situation de léger déficit, pris en charge par l’État pour un montant moyen annuel, sur la période 2001-2007, de 150 millions d’euros.

J’en viens aux articles rattachés aux crédits de la mission.

L’article 67, relatif aux règles d’évolution de certaines composantes de la DGF, vise à préserver, malgré les contraintes pesant sur la DGF en 2009, des marges de manœuvre en faveur des dotations de péréquation.

En 2009, la DGF subira, je le rappelle, une triple contrainte : une progression globalement limitée au sein du périmètre normé des concours de l’État aux collectivités territoriales ; la prise en considération, pour sa répartition, des résultats du nouveau recensement de la population ; la prise en considération des évolutions de l’intercommunalité. Chacune de ces contraintes entraîne un risque d’affaiblissement de l’effort de péréquation existant, qui, je le rappelle, a néanmoins augmenté de près de 40 % entre 2004 et 2008.

Que prévoit cet article ?

Il s’agit d’abord d’améliorer le solde de la DGF disponible, en ralentissant la croissance des dotations forfaitaires, ce qui passe par une baisse de 2 % du complément de garantie des communes, et en minorant la bonification des dotations d’intercommunalité.

Puis, il s’agit d’optimiser l’effet de ces mesures en aménageant certaines dotations de péréquation.

À cet égard, le Gouvernement propose de réserver la DPU au bénéfice des départements urbains dont le potentiel financier par habitant est inférieur ou égal à 1, 5 fois le potentiel financier par habitant moyen.

À propos de cet article, qui va permettre le maintien de la poursuite des efforts de péréquation, je me permets de rappeler ici que, si personne ne peut contester les efforts de péréquation consentis par le Gouvernement ces dernières années, il n’en demeure pas moins que, dans un contexte budgétaire tendu, la nature de la répartition de la solidarité nationale au sein des collectivités mérite d’être revisitée. Le débat sur la DSU sur lequel je vais revenir en est la preuve.

Mais cette remarque est aussi particulièrement vraie pour la péréquation régionale.

En effet, si, en volume, on peut saluer le fait que cette péréquation a été portée de 76 millions d’euros en 2004 à 152 millions en 2008, soit une augmentation de 100 %, la nature des critères de répartition actuels, qui n’ont pas changé depuis 2004, conduit à des situations pour le moins paradoxales.

Ainsi, l’Auvergne, par exemple, ...

M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis. Au hasard !

...qui est l’une des régions dont le PIB est le plus faible de France, a perdu le bénéfice de sa dotation de péréquation en 2008, et cela parce qu’elle justifie d’un taux de base plafonné de taxe professionnelle plus élevé que la moyenne nationale. L’éligibilité à la dotation de péréquation est donc liée actuellement à une richesse constatée totalement virtuelle.

Vous conviendrez donc, madame le ministre, que les critères d’éligibilité de cette dotation aux régions méritent d’être revisités au plus vite.

J’en viens à l’article 68, qui concerne le droit à compensation des régions au titre de la compétence « Services régionaux de voyageurs ». Il vise à calculer hors TVA le droit à compensation des régions dans la mesure où la TVA n’est plus exigible pour les subventions pratiquées par les régions dans ce cadre.

Il convient de souligner que cette opération reste neutre pour les régions dans la mesure où l’État ne compensera plus ce que les régions elles-mêmes n’acquitteront plus.

L’article 69 prévoit d’atténuer les effets de la diminution de la dotation de compensation de taxe professionnelle, la DCTP, en 2009 au profit de 256 communes défavorisées pour lesquelles la DCTP représente une part importante de leurs ressources.

Les articles 70 et 71 sont relatifs à la péréquation en faveur des communes urbaines confrontées à des graves difficultés. Ils mettent en œuvre les engagements pris au titre du plan de cohésion sociale, selon lequel la dotation de solidarité urbaine, la DSU, devait bénéficier, entre 2005 à 2009, d’un abondement supplémentaire, à hauteur de 120 millions d’euros par an.

S’agissant de la DSU, dont le projet de loi de finances fixe la progression à 70 millions d’euros, la solution que vous avez proposée, madame le ministre, à la suite des concertations avec les associations d’élus, est provisoirement satisfaisante.

Il faudra pourtant que le travail de réflexion se poursuive dans le cadre d’une négociation déjà entreprise entre l’État et les associations d’élus pour définir des critères cohérents avec l’objectif de péréquation poursuivi par la DSU.

Je souhaite souligner aussi la création de la dotation de développement urbain, la DDU. Cette nouvelle dotation est destinée à financer les projets d’aménagement et de développement urbains d’une centaine de communes prioritaires éligibles à la DSU.

L’Assemblée nationale a prévu que les objectifs prioritaires conditionnant l’octroi de cette dotation soient fixés chaque année par le Premier ministre, après avis du Conseil national des villes.

Cette amélioration du texte permettra d’associer les élus et de favoriser la transparence des choix qui seront effectués.

Pour autant, la nature de la dotation de développement urbain comme ses modalités de mise en place restent incertaines, en particulier son intégration au sein de l’ensemble de l’effort de l’État pour la politique de la ville.

La commission des finances vous propose donc un amendement qui vise à établir un lien entre les contractualisations existantes dans le domaine de la politique de la ville, en particulier les contrats urbains de cohésion sociale et les nouveaux contrats État-collectivités qui donneront droit à des subventions de la DDU.

Enfin, l’article 72 prévoit de créer un fonds, doté de 5 millions d’euros en 2009, destiné aux communes perdant des ressources du fait de la restructuration des armées. Il n’est, à ce titre, qu’un élément du plan d’accompagnement territorial de la restructuration des armées.

La commission des finances vous présentera un amendement tendant à créer un article additionnel, d’une part, pour prendre en compte, dans la répartition 2009 de la part insertion du Fonds de mobilisation départementale pour l’insertion, le FMDI, les expérimentations du revenu de solidarité active, le RSA, et de la réforme des contrats aidés conduites en 2008 par certains départements, d’autre part, pour permettre l’individualisation dans les comptes du département des dépenses relatives au RSA.

Sous le bénéfice de ces observations et des amendements de la commission des finances, je vous invite, mes chers collègues, à adopter les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et du compte spécial « Avances aux collectivités territoriales », ainsi que les articles rattachés.

La parole est à M. le rapporteur pour avis.

Monsieur le président, madame le ministre, mes chers collègues, lors du débat sur les recettes des collectivités territoriales, le 25 novembre dernier, j’ai eu l’occasion d’évoquer les contraintes pesant sur les concours financiers de l’État aux collectivités, ainsi que l’impact des normes sur les finances des collectivités locales. Je m’étais notamment félicité de la création de la commission consultative d’évaluation des normes.

Mes remarques se concentreront aujourd’hui sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales », dont nous examinerons dans un instant les crédits : cette mission n’apparaît toujours pas représentative des concours financiers de l’État aux collectivités.

Je dirai également quelques mots des dispositifs destinés à préserver l’effort de péréquation en faveur de nos territoires les plus fragiles.

Je voudrais, en préambule, rappeler que la mission « Relations avec les collectivités territoriales » regroupe les dotations budgétaires inscrites au budget du ministère de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales. Son montant atteint environ 2, 4 milliards d’euros pour 2009.

Les crédits de cette mission ne sont représentatifs ni de l’ensemble des crédits budgétaires destinés aux collectivités ni de l’ensemble des concours financiers de l’État. En effet, d’une part, des crédits budgétaires sont également inscrits au budget du ministère de l’économie, au titre de la Dotation générale de décentralisation, la DGD, relative à la formation professionnelle, d’autre part, 93 % des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales figurent désormais en prélèvements sur les recettes de l’État. Nous les avons examinés la semaine dernière, vous vous en souvenez, mes chers collègues.

Au total, la mission « Relations avec les collectivités territoriales » ne représente donc que 4 % des concours financiers de l’État aux collectivités locales.

En outre, l’État ne dispose d’aucune marge de manœuvre pour près des trois quarts des crédits de cette mission, qui correspondent à des dotations dont la norme d’évolution et la répartition sont fixées par la loi.

L’année dernière, ce constat avait conduit notre collègue Michel Mercier, alors rapporteur spécial de la commission des finances, à proposer la suppression de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ». Nous voyons bien que cette proposition conserve cette année toute sa pertinence.

En outre, si l’on additionne les crédits budgétaires et les prélèvements sur recettes affectés aux collectivités, l’ensemble des concours financiers de l’État atteint en 2009 environ 56, 5 milliards d’euros.

Nous le savons, la progression de cet ensemble fait désormais l’objet d’un encadrement pluriannuel et d’une progression limitée à l’inflation prévisionnelle.

Toutefois, si l’on veut se rendre compte de l’effort financier global de l’État en faveur des collectivités territoriales, il faut également tenir compte, d’abord, des subventions diverses versées par les ministères aux collectivités, ensuite, des dégrèvements d’impôts locaux, qui sont la conséquence des aménagements ponctuels apportés à la fiscalité locale au gré des réformes successives, enfin, de la fiscalité transférée, utilisée prioritairement depuis 2004 pour financer les transferts de compétences aux régions et aux départements.

Au total, on parvient à un effort financier global de près de 100 milliards d’euros, 96, 8 milliards d’euros pour être précis.

Je veux faire ici deux remarques : premièrement, ce manque de lisibilité me semble fâcheux, car il ne facilite pas la compréhension des relations financières entre l’État et les collectivités territoriales, relations qui sont déjà particulièrement complexes ; deuxièmement, il est représentatif d’une dépendance accrue des collectivités à l’égard de l’État, qui est tout aussi regrettable. Nous avons évoqué ce point lors de notre débat la semaine dernière ; je n’y reviens pas.

En revanche, je tiens à revenir brièvement sur la question de la péréquation et de l’effort réalisé en faveur des collectivités les plus défavorisées. Cette question constitue un fil conducteur des articles 67 à 72 que nous examinons aujourd’hui.

L’évaluation de l’efficacité des mécanismes consacrés à la péréquation a fait l’objet d’une étude montrant que, sur la période 2001-2006, l’efficacité en termes de péréquation des dotations de l’État aux régions a progressé. En revanche, celle des dotations consacrées aux communes et aux départements a régressé.

Ce n’est pas bien !

Cela doit d’autant plus attirer notre attention qu’en 2009 les marges de manœuvre consacrées à la péréquation sont doublement contraintes : d’une part, par la limitation de la progression des concours de l’État à 2 %, d’autre part, par l’impact de la nouvelle procédure de recensement.

Absolument !

Je rappelle que la péréquation figure parmi nos principes constitutionnels.

Des principes essentiels !

En outre, en ces temps de crise, il n’est pas concevable que les collectivités qui rencontrent le plus de difficultés ne fassent pas l’objet d’une attention particulière et prioritaire.

Très bien !

C’est pourquoi je tiens à souligner l’ensemble des dispositions techniques prévues à l’article 67 du projet de loi de finances pour préserver des marges de manœuvre en faveur des dotations de péréquation, même si, ici ou là, des aménagements ont été apportés par l’Assemblée nationale ou pourraient encore y être apportés.

En outre, je me félicite de l’effort particulier réalisé en faveur des villes particulièrement défavorisées et des communes touchées par les restructurations du ministère de la défense.

Les critères de répartition et d’évaluation de ces deux dotations restent encore à préciser, et je souhaiterais, madame le ministre, que le Gouvernement nous apporte rapidement des éclaircissements sur ce point. Néanmoins, il y a là une attention apportée à nos territoires les plus fragiles qui mérite d’être encouragée et renforcée.

Sous le bénéfice de ces observations, la commission des lois, consultée pour avis, s’est déclarée favorable à l’adoption des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

Je vous rappelle que le temps de parole attribué à chaque groupe pour chaque discussion comprend le temps d’intervention générale et celui de l’explication de vote.

Je vous rappelle également qu’en application des décisions de la conférence des présidents, aucune intervention des orateurs des groupes ne doit dépasser dix minutes.

Par ailleurs, le Gouvernement dispose au total de vingt minutes pour intervenir.

Dans la suite du débat, la parole est à M. Pierre-Yves Collombat.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, la présentation budgétaire des relations financières de l’État avec les collectivités locales s’analyse d’abord comme un exercice de camouflage.

Très bien !

Celui-ci est particulièrement réussi. Ainsi part-il du principe qu’il est légitime « d’associer » – ce qui signifie « contraindre » – les collectivités locales à l’effort de maîtrise des dépenses publiques. « Cependant, l’objectif de réduction du déficit public que l’État s’est fixé â l’horizon 2012 […] doit être partagé par les collectivités territoriales. » : ce sont les propos tenus par M. Marleix devant le congrès de l’Association nationale des élus de la montagne, l’ANEM.

J’émettrai toutefois quelques réserves.

En premier lieu, la crise aidant, il faudra bien financer par l’endettement les 20 milliards d'euros de la partie française du plan de relance européen, dont le Président de la République a donné hier les détails.

En bruxellois, cela donne : « Le plan de relance tire pleinement parti de la flexibilité offerte par les règles de l’Union européenne en matière de déficits budgétaires nationaux qui permettent aux gouvernements d’emprunter davantage, de façon ponctuelle, en cas de conjoncture difficile. ».

Et en français, cela donne – je cite Nicolas Sarkozy : « Le plan de relance ne pèsera pas au-delà de 2009, car il est conçu pour être temporaire. » Plus fort encore : « De ce fait, le déficit public en 2011 et 2012 sera légèrement amélioré. » Si ce n’est pas nous prendre pour des demeurés, qu’est-ce que c’est ?

Les collectivités locales réalisant les trois quarts des investissements publics, le Gouvernement serait mieux inspiré de les mobiliser pour la relance économique, plutôt que de procéder à un versement anticipé du FCTVA, versement qui ne changera rien à leurs difficultés structurelles, ou de poursuivre un objectif 2012 d’équilibre financier parfaitement illusoire.

Réseaux d’eau, de voirie, de transport, équipements publics, etc., ce ne sont pas les investissements utiles, mais d’effets limités sur le déficit de notre balance commerciale, qui manquent ! Quant au logement social, les mesures annoncées, qui n’apportent aucune réponse au problème essentiel du bouclage des plans de financement des projets, n’auront que des effets homéopathiques.

Cette discussion budgétaire, complètement décalée par rapport aux réalités financières et aux exigences de l’heure, en totale apesanteur, a quelque chose de surréaliste : navigation dans le brouillard avec deux boussoles, l’une dont le nord indique la relance économique et l’autre est pointée sur l’entretien de la déflation.

Déjà irréels, comme l’a souligné le rapporteur général, Philippe Marini, les objectifs fixés aux collectivités locales par la loi de programmation des finances publiques 2009-2012 deviennent, avec le plan de relance, hautement fantaisistes. Parier sur une chute du taux de progression moyen des dépenses annuelles, hors décentralisation, de 3, 25 % à 1, 25 % est évidemment illusoire.

Et le rapporteur général conclut : « Surtout, les finances locales devront assumer une bonne part des conséquences de la crise. […] Il ne faut donc pas être grand clerc pour prédire, sur la période 2009-2010, un rythme soutenu de la dépense locale en même temps qu’une hausse des impositions locales. La rigueur affichée par l’État dans le calcul des dotations comporte, de ce point de vue, une grande part d’hypocrisie. » On ne saurait être plus clair !

En deuxième lieu, les collectivités locales ne sont pas responsables des dérives des finances publiques.

Si la dette française est préoccupante, c’est non par son niveau, mais par sa nature : elle sert surtout à financer le fonctionnement de l’État quand elle devrait, comme pour les collectivités locales, privilégier l’investissement. La dette des collectivités représente quelque 11 % de la dette publique, contre 80 % pour l’État.

Philippe Séguin en a conclu devant la commission des finances de l’Assemblée nationale qu’il était difficile d’attribuer aux collectivités territoriales une responsabilité directe dans l’évolution de la situation de nos comptes. Il a été plus direct encore devant la commission des finances du Sénat en convenant qu’il était injuste de faire des collectivités locales un bouc émissaire.

Très bien !

En troisième lieu, il n’est question que des dépenses et de leur réduction, quand le déficit est aussi le résultat d’une politique constante de réduction des recettes fiscales, comme des cotisations sociales, sans résultat probant, et encore moins pérenne, sur l’emploi. Si vous le souhaitez, je pourrai vous donner des chiffres tout à l’heure, lors de l’examen des amendements.

Voila pour le cadre général dans lequel on enferme la discussion budgétaire avec les collectivités locales.

Quand on entre dans le détail, la confusion, soigneusement entretenue – car la complexité est un élément essentiel du camouflage –, est encore plus grande.

Comment peut-on dire et répéter, sans rire, que l’effort financier de l’État sera de 96, 8 milliards d’euros en 2009, alors que, sur cette somme, 21, 4 milliards d’euros sont des recettes fiscales compensant des charges transférées, 20, 4 milliards d’euros la contrepartie de dégrèvements et d’exonérations fiscales imposées par l’État, 5, 9 milliards le FCTVA, remboursement incomplet de la TVA payée par les collectivités, 4, 6 milliards d’euros la contrepartie, sous forme de dotations et de fonds, de charges transférées ?

Donc, à strictement parler, « l’effort financier de l’État » en faveur des collectivités locales s’élève non pas à 96, 8 milliards d’euros, mais, au maximum, à 44, 5 milliards d’euros. « Au maximum », j’y insiste, car la DGF est, à l’origine, la contrepartie de taxes communales captées par l’État : taxes locales sur la consommation – jusqu’à l’invention, juteuse pour l’État, de la TVA, …

Eh oui !

…–, taxe sur les salaires, versement représentatif de la taxe sur les salaires et, enfin, DGF. Vu le dynamisme de la TVA, il n’est pas sûr que les collectivités locales aient gagné au change !

Mais, en tout état de cause, la taxe sur les salaires rapportant aujourd’hui de l’ordre de 10 milliards d’euros, « l’effort financier de l’État » en faveur des collectivités locales ne dépasse pas, en réalité, 34 milliards d’euros en 2009, soit 35% du chiffre affiché.

Dire que la progression de la DGF s’inscrit dans le cadre d’un « contrat de stabilité » n’a aucun sens. Un « contrat » imposé n’est pas un contrat ; une « stabilité » décrétée est une tromperie.

Comme on le sait, les concours de l’État aux collectivités sont censés progresser au rythme de leurs dépenses, soit une augmentation de 2 %, selon une première boule de cristal gouvernementale, ou de 1, 5 %, selon une seconde boule de cristal. Cette progression était censée procurer 275 millions d’euros de bonus aux collectivités.

Cependant, à périmètre constant, la progression de l’enveloppe fermée, autrefois appelée enveloppe normée, est de l’ordre de 0, 7 % à 0, 8 %. À périmètre constant, c’est-à-dire sans la dotation de développement urbain, le fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées et la dotation pour les titres sécurisés, sur lesquels je reviendrai, les crédits de la mission « Relation avec les collectivités territoriales » sont identiques à ceux de 2008, à ceci près que les prévisions retenues en matière d’inflation sont des plus fantaisistes.

Chaque année apporte ses innovations dans l’art du camouflage budgétaire. Dans le projet de loi de finances pour 2009, la plus importante est sans conteste l’introduction du FCTVA dans l’enveloppe fermée. En y faisant rentrer – c’est une suggestion ! – les 2, 5 milliards d’avances du plan de relance, nous toucherions à la perfection !

Pour nous en tenir à ce que nous savons, en 2009, les apparences d’une progression du fonds indexée sur les investissements des collectivités – soit une hausse de 12, 8 % – sont sauves, certes au détriment des compensations d’exonérations fiscales, mais nous sommes si habitués à les voir diminuer régulièrement que nous ne nous en apercevons même plus.

La première étape d’une désindexation du FCTVA sur les investissements communaux vient d’être franchie. Comme pour la compensation de la part salaires de la taxe professionnelle, désormais intégrée à la DGF, nul n’est besoin d’être devin pour prédire qu’il évoluera bientôt non comme la contribution financière des collectivités à l’État, mais comme le taux officiel de l’inflation.

L’innovation la plus digne d’admiration, à mes yeux, est quand même la dotation pour les titres sécurisés, censée, en principe, compenser un transfert de charges. Tout d’abord, le coût réel de chaque opération est apparemment plutôt minoré. Ensuite, seules les charges induites par les demandeurs extérieurs à la commune sont prises en compte dans le calcul. Cependant, l’essentiel n’est pas là !

Astuce suprême, la charge imposée est non pas compensée par l’État, mais assumée par l’ensemble des collectivités : cette nouvelle dotation étant intégrée à l’enveloppe fermée, c’est bien au détriment des collectivités qu’elle est financée. Cette remarque vaut d’ailleurs également pour la dotation de développement urbain et pour celle qui est accordée aux communes affectées par la disparition de leurs garnisons.

À l’issue de ses travaux, le congrès de l’Association des maires de France, l’AMF, a demandé au Gouvernement de « recréer les conditions d’une nouvelle relation de confiance ». La toute première de ces conditions serait que le Gouvernement, usant enfin d’un langage de vérité, cesse d’appeler « effort financier contractuel » des remboursements de taxes et des compensations de charges, de captations de recettes fiscales ou de diminutions de recettes, toutes imposées.

Je vous ai écoutée avec attention, madame la ministre : vous vous flattez de construire un État moderne, en rupture avec les errements du passé. Or un État moderne est avant tout un État qui parle vrai ; tout le reste n’est que rhétorique !

Chacun pourra mesurer le chemin qu’il nous reste à parcourir.

La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, le projet de loi de finances pour 2009 est axé, plus encore que l’année dernière, sur la maîtrise des dépenses publiques.

La révision générale des politiques publiques entraîne des coupes sévères dans ce projet de loi de finances. Aucun ministère, aucune administration n’échappe à ce plan drastique de réduction des dépenses et de suppression de postes de fonctionnaires.

Les collectivités territoriales ne sont pas épargnées. La ministre des finances, Mme Lagarde, et le ministre du budget, M. Woerth, font tous deux pression afin que les collectivités territoriales contribuent à la réduction des dépenses publiques. Le Gouvernement en tire argument pour mettre un terme à ce qui est appelé le « millefeuille territorial ».

C’est dans ce but que l’Assemblée nationale a mis en place une mission d’information en novembre 2007, que le Sénat a fait de même en octobre dernier et que le Président de la République a installé le Comité pour la réforme des collectivités locales, dit commission Balladur, le 22 octobre dernier. Les points de vue de toutes ces missions semblent converger, sans surprise d’ailleurs : elles préconisent de réduire le nombre des collectivités en incitant financièrement ces dernières à se regrouper volontairement soit sous la forme d’une union avec une collectivité de même niveau, soit par l’accroissement de compétences résultant de la fusion avec une collectivité d’un autre niveau.

Mais l’idée générale se résume ainsi : la réduction d’un échelon territorial constitue un élément de réduction des dépenses publiques.

Dans le contexte de la révision générale des politiques publiques, accentué par la crise financière et économique, le Gouvernement ne cherche qu’à contraindre les collectivités à adopter des solutions insatisfaisantes pour les populations : soit une hausse de la fiscalité locale, soit une réduction de l’offre de services publics. Pourtant, de façon encore plus criante pendant cette crise, les populations sont en attente de plus de services publics et s’adressent à leurs élus locaux pour qu’ils répondent à leurs besoins.

Alors que seuls 10 % de la dette publique peuvent être imputés aux collectivités, celles-ci assurent 75 % des investissements publics du pays. Elles participent ainsi pleinement à l’économie et ne méritent pas le procès d’intention dont elles sont l’objet.

Lorsque les collectivités investissent dans des équipements, elles créent l’activité économique. Ce sont environ 800 000 emplois qui ont ainsi pu être maintenus dans le secteur privé grâce à l’implication financière des collectivités locales.

Ces investissements ne peuvent pas être considérés comme source de coûts excessifs pour les finances publiques. Ils traduisent les efforts accomplis par les collectivités en faveur de leurs populations et plus particulièrement les populations en difficulté.

Le Gouvernement se targue d’avoir maintenu une enveloppe globale de dotations en hausse de 2 % pour 2009. En réalité, cette augmentation n’est possible qu’en raison de l’intégration du FCTVA dans les dotations que l’État accorde aux collectivités. Corrigée de ce grossier tour de passe-passe, la hausse de l’enveloppe globale de dotations n’est plus que de moins de 1%, au lieu des 2 % annoncés.

Ce n’est ni plus ni moins que l’étranglement financier des collectivités territoriales qui est ici organisé, à un moment où elles doivent faire face à une amplification des besoins d’interventions publiques pour contenir les dégâts de la crise.

La situation risque de s’aggraver si le Gouvernement s’engage dans une réforme de la taxe professionnelle ne visant en fait qu’à la supprimer. Même si, pour l’instant, il n’est pas question d’aller jusque-là, le Président de la République et le Gouvernement prévoient déjà une exonération de la taxe professionnelle pour certaines entreprises. La proposition du Gouvernement consiste à accorder une exonération temporaire de taxe professionnelle, sous la forme d’un dégrèvement total sur les investissements en équipements et en biens mobiliers réalisés entre le 23 octobre 2008 et le 31 décembre 2009.

Si le Président de la République et le Gouvernement se sont engagés à compenser à l’euro près le manque à gagner qui en résulterait pour les collectivités, nous ne doutons pas un seul instant que cette décision amorce un processus qui aboutira, sur le long terme, à une suppression de la taxe professionnelle.

Le problème réside avant tout dans la redéfinition de la base de calcul de la taxe professionnelle. Certaines entreprises ont des actifs financiers considérables et cette part de richesse n’est pas comprise dans la base de calcul de la taxe professionnelle.

Cela correspond à une demande ancienne de notre groupe ! Nous avons en effet déposé, dès 2005, une proposition de loi sur les finances locales. La prise en compte des actifs financiers des entreprises permettra de dégager les marges de manœuvre nécessaires pour répondre aux besoins de financement des collectivités locales, lesquels concernent des questions aussi diverses que la préservation de l’environnement, la lutte contre les exclusions sociales, l’aménagement du territoire, ou encore le développement socioéducatif et culturel.

Le Gouvernement reste cependant sourd à cet argument et ne montre guère d’empressement à assurer des relations financières équilibrées entre l’État et les collectivités territoriales.

L’exemple de la DSU est frappant ! Un groupe de travail avait été mis en place dans le cadre du Comité des finances locales pour étudier les dysfonctionnements en la matière et faire des propositions, mais le Gouvernement n’a pas attendu ses conclusions pour supprimer la DSU à 238 communes en excluant du dispositif le critère du logement social. Certes, le Gouvernement a reculé, mais nous ne sommes pas dupes : cela ne vaut que pour cette année et cette réforme. Sachant que le projet demeure, nous resterons vigilants.

Votre politique et vos intentions à l’encontre des collectivités territoriales vont se heurter à plusieurs difficultés.

Les collectivités territoriales reflètent les besoins des populations. Leurs élus, désignés au suffrage universel, jouissent de la légitimité nécessaire pour arrêter leurs choix d’investissements en fonction des politiques définies avec leurs populations, leurs électeurs.

Les collectivités sont ainsi des pôles de résistance à la politique du Gouvernement. Cela constitue certainement, à vos yeux, un obstacle à surmonter impérativement pour mettre en œuvre votre politique de réduction des dépenses. Les élus ne sont pas de simples exécutants du Gouvernement : ils ne sont pas prêts à mettre en œuvre sa politique au détriment, d’ailleurs, de celle qui est définie avec leurs populations.

Je conclurai en disant que nous voterons contre les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ». Ils traduisent effectivement la volonté du Gouvernement d’étrangler financièrement les collectivités. Bien évidemment, nous ne pouvons pas souscrire à cette logique, qui est contraire à l’objectif fondamental de solidarité et de satisfaction des besoins des populations.

La parole est à M. Jean-Pierre Fourcade.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, compte tenu de la situation actuelle de l’économie française et des difficultés qui nous attendent en 2009 et peut-être en 2010, je me permettrai de sortir des vieilles querelles sur les relations tumultueuses qu’entretiennent l’État et les collectivités territoriales pour vous poser une question : comment les collectivités territoriales peuvent-elles contribuer à la relance de notre appareil économique ?

Très bonne question !

Telle est la question de fond ! Bien sûr, les crédits, l’évolution de la DGF, l’intégration du FCTVA à l’enveloppe fermée, et j’en passe, n’invitent pas à une réponse très optimiste. C’est pourquoi je voudrais proposer trois axes de travail.

C’est trop tard !

Mais nous avons besoin de vous, madame la ministre, car nous ne pouvons rien faire sans l’aide du Gouvernement. Le plan de relance annoncé par le Président de la République comporte quelques éléments positifs, tels le remboursement accéléré de la TVA, qui permettront d’engager un certain nombre d’actions. Nous n’en avons pas moins besoin de vous.

Première idée, les collectivités locales peuvent sans doute assez rapidement, c’est-à-dire dans les trois prochains mois, accélérer leurs investissements traditionnels, tels les réaménagements, entre autres, d’écoles, de crèches, de collèges, de lycées et de centres sociaux. Ces investissements présentent en effet l’immense avantage de faire travailler des petites et moyennes entreprises. Or ce sont précisément les petites et moyennes entreprises qui risquent de souffrir le plus de la crise actuelle.

Si l’ensemble de nos collectivités engagent rapidement les programmes classiques de travaux d’entretien, de modernisation ou de création de nouvelles unités, le remboursement accéléré de la TVA annoncé par le Président de la République peut entraîner des effets positifs sur les petites entreprises.

Mais vous pouvez nous aider de deux autres façons, en matière d’investissements.

En premier lieu, vous pourriez raccourcir les délais administratifs. Cela faciliterait la coordination des projets importants qui font appel à des financements croisés, à des financements européens, ce qui est souvent le cas des collectivités de province. Cela permettrait également de savoir plus vite si les partenariats public-privé sont respectueux de l’éthique que le Conseil d’État essaie d’imposer pour protéger les services publics et éviter qu’ils ne soient livrés aux marchands.

C’est de la caricature !

Madame la ministre, une simplification et une accélération des procédures permettraient de lancer des investissements plus importants dans les mois à venir et contribueraient à alimenter, d’abord les carnets de commandes, puis la trésorerie du très important tissu de PME qui travaillent avec nos collectivités.

En second lieu, vous pouvez aider les collectivités dans la gestion de leurs personnels. Les collectivités territoriales ont beaucoup recruté depuis quelques années, notamment depuis la création des groupements et des communautés urbaines, d’agglomération ou de communes. On ne peut donc pas leur recommander de continuer à accélérer les recrutements.

En revanche, il est trois secteurs dans lesquels les collectivités pourraient essayer d’améliorer la gestion de leurs personnels.

Le premier secteur concerne la généralisation de la pratique des contrats d’apprentissage que certaines collectivités ont mise en place depuis quelque temps. Dans la commune que j’ai administrée pendant treize ans, j’avais créé quinze postes de contrats d’apprentissage. Plus d’une centaine de jeunes en ont bénéficié. Un petit quart d’entre eux est entré dans le cadre des personnels municipaux. Les autres, après avoir obtenu leur diplôme, sont partis dans le secteur privé. Au total, ces contrats d’apprentissage ont permis à des jeunes en difficulté de passer leurs examens et d’entrer dans la vie professionnelle.

Toutes les collectivités d’une certaine importance peuvent conclure des contrats d’apprentissage. Toutes peuvent ainsi contribuer à l’insertion de jeunes en difficulté, qui n’ont aucune chance d’être embauchés par une entreprise dans les mois qui viennent.

Pour ce qui est de la rémunération des stagiaires, nous avons enfin, dans un texte récent, régularisé la situation. Les collectivités ont besoin de stagiaires compétents pour réaliser des études, effectuer des opérations de contrôle et d’évaluation des politiques municipales, cantonales ou départementales. La mise en place d’un système de rémunération des stagiaires devrait nous permettre d’offrir une voie d’insertion à quelques dizaines de milliers de jeunes, plus qualifiés que ceux que l’on prendra en contrat d’apprentissage. Ils pourraient ainsi participer à cet effort de reprise.

Le deuxième secteur a trait au développement des partenariats entre l’université et les collectivités territoriales, notamment les plus importantes. Ces partenariats sont encore beaucoup trop faibles. C’est pourtant un secteur dans lequel, en accord avec Mme le ministre de l’enseignement supérieur et de la recherche, nos collectivités peuvent offrir des débouchés.

Le troisième secteur est celui de la fiscalité : c’est de loin le plus difficile et le plus contesté.

En début mandat, la tentation est très forte, pour de nombreux nouveaux maires, d’augmenter fortement les impôts afin de pouvoir invoquer en fin de mandat – on aura oublié le grand coup d’accélérateur des premières années – leur bonne gestion. Il faut lutter contre cette tentation, qui risque de se traduire par des majorations d’impôts considérables.

Comme nous le verrons lors de la discussion des articles non rattachés du projet de loi de finances, le Gouvernement a eu la bonne idée de prévoir une revalorisation des valeurs locatives pour la taxe d’habitation et la taxe foncière de l’ordre de 2, 5 %. Cela améliore l’élasticité d’une matière fiscale assez immobile.

Il faut tout faire pour éviter, dans les mois qui viennent, une multiplication des majorations d’impôts sur les ménages, qui pourraient être de l’ordre de 4 % à 6 %, mais qui pourraient aussi atteindre 10 %, voire davantage : je connais des maires qui veulent augmenter de 15 % les taux de la taxe foncière et de la taxe d’habitation. Il en résulterait des conséquences importantes sur la consommation des ménages.

À cet égard, que peut faire le ministre chargé du dialogue avec les collectivités locales ?

Il faut d’abord, surtout dans les trois mois qui viennent, et peut-être sur une période un peu plus longue, éviter tout nouveau transfert de charges.

Madame la ministre, en ce qui concerne les passeports biométriques, vous avez engagé une politique sérieuse. Il s’agit, certes, d’un transfert de charges, mais vous vous efforcez de le compenser, ce qui va le bon sens.

Il faut éviter que, du fait du blocage de leurs dépenses, les administrations françaises demandent aux collectivités locales de leur fournir des moyens, matériels par exemple.

Madame la ministre, la plupart des commissariats de police qui sont logés par les collectivités locales ne paient pas de loyer. Cela n’empêche pas les chefs de poste de demander aux collectivités territoriales de réaliser les travaux d’entretien des bâtiments, du chauffage, etc.

L’État et les collectivités territoriales doivent s’efforcer, ensemble, de gommer les aspérités, d’éviter les transferts insidieux de charges qui viennent régulièrement grever le budget des collectivités.

Nous vivons une période difficile. Il faut sortir du cycle fermé dans lequel nous évoluons, examiner les conséquences de la mondialisation sur nos activités. Il faut soutenir de manière claire et localisée les petites et moyennes entreprises, les grandes entreprises disposant d’autres moyens et d’autres possibilités.

C’est ainsi que le dialogue nécessaire entre les collectivités territoriales et l’État pourra s’améliorer. Cessons de nous reprocher tel ou tel changement. Chaque année, après le vote du budget, l’État impose aux collectivités territoriales des modifications de leur système financier pour tenir compte de votes qui visent parfois à répondre à des problèmes ponctuels. L’État et les collectivités territoriales devraient s’efforcer de s’engager dans une politique de stabilité, avec pour objectif la relance de notre économie, qui en aura bien besoin en 2009.

Madame la ministre, mon groupe vous fait pleinement confiance pour améliorer le climat des relations entre l’État et les collectivités locales.

La parole est à M. Jean-Pierre Chevènement.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, la mission « Relations avec les collectivités territoriales » ne concerne qu’un montant limité de crédits : 2, 4 milliards d’euros, soit 4 % seulement des concours financiers que l’État apporte aux collectivités locales.

En 2007, M. Mercier avait proposé la suppression de cette mission ; vous n’avez pas suivi cette suggestion. Nous avons donc l’occasion de porter un regard d’ensemble sur la place que l’État accorde aux collectivités territoriales.

Nous constatons d’abord le souci d’associer les collectivités territoriales à l’effort de maîtrise des finances publiques, euphémisme pour évoquer la réduction de leurs dotations. Ce souci est approuvé par la majorité, mais je m’interroge sur la logique de la politique mise en œuvre par le Gouvernement.

D’abord, il convient d’observer que la dette des collectivités locales, c’est de la bonne dette, celle qui finance les investissements, qu’il faut distinguer de la mauvaise dette, comme cela est ressorti du débat sur la dette publique. M. Sarkozy, en annonçant hier son plan de relance, à Douai, a sans le savoir – comme M. Jourdain faisait de la prose – théorisé le concept de bonne dette.

Son plan de relance de 26 milliards d’euros va essentiellement, pour plus des deux tiers, gonfler la trésorerie des entreprises. Je ne suis pas persuadé que cela aura un effet très rapide sur l’activité économique. Ce plan abondera aussi la trésorerie des collectivités locales puisque l’État leur remboursera par anticipation 5 milliards d’euros sur le FCTVA. Cela devrait permettre de réaliser 2, 5 milliards d’euros d’investissements.

Ce dispositif est très curieux. En effet, le Fonds de compensation de la TVA est inclus par votre projet de budget dans l’enveloppe normée. Sa vive croissance – 12, 8 % – va donc venir en déduction des dotations que l’État affecte aux collectivités locales.

Absolument !

Il donne d’une main ce qu’il reprend de l’autre !

Exactement !

Pourtant, « donner et retenir ne vaut » dit le proverbe !

Le débat, très compliqué, porte sur la nature même du FCTVA : est-ce une dotation ou simplement un remboursement ? M. Woerth, ministre des comptes publics, a fini par rendre les armes. Il a reconnu, ici même, au Sénat, qu’il s’agissait en fait du remboursement d’une dette. Dès lors, les choses sont claires : le FCTVA ne devrait pas être intégré dans l’enveloppe normée.

Le Gouvernement prévoit de rembourser par anticipation 5 milliards d’euros sur le FCTVA au mois de janvier dans l’espoir que les collectivités locales vont investir. Rien n’est moins sûr ! Compte tenu de la conjoncture, elles peuvent préférer se désendetter. L’effet n’est donc nullement garanti.

Si le Gouvernement avait voulu accélérer le rythme des investissements des collectivités locales, il aurait pu augmenter, ne fût-ce que légèrement, le taux de remboursement sur les investissements réalisés en 2009 et 2010. Au lieu de cela, il prétend rembourser par anticipation ce qu’il devra payer de toute façon.

Certes, vous avez prévu une convention entre le préfet et la collectivité pour conditionner cette aide à l’investissement réalisé en 2009, mais il n’est que trop prévisible que ce système favorisera les effets d’aubaine : les collectivités effectueront en 2009 les investissements qu’elles ont de toute façon prévu de réaliser.

Le choix du FCTVA comme levier de la relance est donc très contestable. C’est le serpent qui se mord la queue, madame le ministre.

L’augmentation des remboursements dus au titre du FCTVA va donc réduire le montant des dotations d’ajustement, notamment la DCTP perçue par les villes anciennement industrialisées, qui sont souvent parmi les plus pauvres.

Par un jeu d’amendements, le Sénat a obtenu qu’une déduction s’opère à hauteur de 100 millions d’euros. Il n’y a pas de petits profits ! Au terme de la construction de cette usine à gaz, les dotations d’ajustement, qui devaient initialement baisser de 21 %, ne devraient donc plus diminuer que de 14 %.

Certes, M. Marini fait valoir que l’inclusion du FCTVA dans l’enveloppe normée ne change rien au calcul des droits de chaque collectivité ayant réalisé un investissement donnant lieu à remboursement. C’est peut-être exact au niveau de chaque collectivité prise séparément, mais ce n’est pas vrai globalement ; il y aura un effet systémique : l’inclusion du FCTVA dans l’enveloppe normée découragera les collectivités d’investir puisque les remboursements de TVA viendront en déduction des dotations de fonctionnement.

Tout occupé qu’il est à freiner l’investissement des collectivités locales, politique préalablement annoncée et qui, au fond, sous-tend ce budget, le Gouvernement se prend les pieds dans le tapis en prétendant accélérer des remboursements qui viendront en déduction de ses concours.

M. Arthuis, président de la commission des finances, a indiqué que le FCTVA ne devait pas se transformer subrepticement en dotation. ; je ne peux qu’approuver ce propos. On ne peut pas vouloir une chose et son contraire, madame le ministre !

Ce projet de budget est essentiellement restrictif. Le projet de loi de finances inclut dans le périmètre de l’enveloppe normée, outre le FCTVA, diverses lignes nouvelles telles que la dotation de développement urbain, dédiée à cent communes particulièrement défavorisées, et le Fonds d'accompagnement des communes au titre des restructurations de Défense. Ce dernier est doté de 5 millions d’euros : une poignée de cacahuètes, madame le ministre ! Au surplus; ces nouvelles lignes budgétaires ne coûteront rien à l’État, puisqu’elles viendront en déduction de la DCTP.

Vous faites valoir comme un cadeau aux collectivités une augmentation de 2 % de la DGF et de l’enveloppe normée, avec une inflation qui, avez-vous décrété, sera de 1, 5 %. Mais, en 2007, l’inflation était de 3, 5 % ! Et maintenant, il n’y a plus de régularisation a posteriori, ce que je déplore profondément.

J’observe la stabilisation en valeur, voire la baisse, de nombreuses dotations : dotation générale de décentralisation, dotation spéciale instituteurs, dotation globale d'équipement des communes et des départements, dotation départementale d’équipement des collèges, dotation régionale d’équipement scolaire, dotation de développement rural, compensation de la part salaires de la taxe professionnelle, compensation des pertes de base d'imposition à la taxe professionnelle…

La baisse prévue pour les dotations d’ajustement est ramenée de 2 milliards d’euros à 1, 5 milliard, paraît-il ; mais elle n’en jette pas moins une lumière crue sur le contenu essentiellement restrictif, je le répète, de ce budget.

L’effort supplémentaire de péréquation, que je salue – 70 millions d’euros au travers de la DSU, 50 millions d’euros via la DDU –, viendra lui aussi en déduction de la dotation forfaitaire, qui constitue le minimum vital pour des milliers de petites communes.

Enfin, la réforme de la taxe professionnelle est inquiétante pour l’autonomie fiscale de nos communes, de nos intercommunalités et des départements ; il faudrait au demeurant veiller à ne pas priver les intercommunalités des concours financiers dont elles ont besoin, car elles constituent, je le crois, une réponse adéquate à la spécificité française que représente dans un pays européen l’existence de 36 600 communes.

Nous aurons d’autres occasions, madame le ministre, d’évoquer l’architecture territoriale du pays, le « millefeuille », comme on l’appelle, et j’ai quelques idées sur le sujet.

J’aimerais que vous nous annonciez, comme tout à l’heure le ministre des affaires étrangères à un autre propos, que cette grande question fera l’objet d’un débat de fond : elle exige que vous recherchiez le consensus, qui implique forcément une discussion large, approfondie, dont l’examen de ce fascicule budgétaire ne nous donne pas la possibilité. Quand donc, madame le ministre, y serez-vous disposée ?

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, il faut, je pense, en revenir à certains principes simples.

M. Jean-Pierre Fourcade, tout à l’heure, a adressé une sorte d’admonestation aux collectivités locales quant à leurs choix fiscaux. J’ai envie, en réponse, de l’exhorter à respecter l’autonomie financière et fiscale des collectivités locales. Les élus locaux sont assez bien avisés, et ils ont le droit, avec leurs conseils, de choisir la politique fiscale qui leur paraît la meilleure pour le bien public !

Madame la ministre, je voudrais revenir sur l’objet même de ce projet de budget et évoquer le fait que nous ayons inscrit dans la Constitution l’autonomie financière des collectivités locales. Celle-ci n’en est pas pour autant devenue réalité, vous le savez bien, et cela en raison du poids considérable des dotations de l’État dans les ressources des collectivités locales : notre pays est un pays étrange où, finalement, c’est le contribuable national qui est le plus grand pourvoyeur de fonds des collectivités locales de la République.

Cela fait quelques années que nous avons l’occasion de nous pencher sur ces sujets, et je constate, madame la ministre, que, cette fois-ci encore, vous avez cédé à ce que j’appellerai les « vieilles ficelles » du métier. Il faudrait tout de même arrêter ! M. Collombat, notamment, a été particulièrement éloquent sur ce sujet : on retrouve toutes les astuces.

Première astuce, les prévisions évidemment fausses. Ainsi, l’inflation est officiellement déclarée à 2 % alors que chacun sait qu’elle sera de 3 % : cela permet de retirer 400 millions d’euros à la DGF. Personne n’est dupe, pas même vous, madame la ministre.

Deuxième astuce, les périmètres à géométrie variable. Ils présentent, certes, l’avantage de nous donner chaque année l’occasion de nous remettre à niveau ; peut-être nous faudrait-il d’ailleurs effectuer un stage annuel au sein de l’excellente direction générale des collectivités locales : avec des périmètres qui changent à chaque budget, les comparaisons deviennent toujours plus rudes !

Naturellement, l’enveloppe normée de 2009 n’est pas du tout celle de 2008 puisque, cela a été abondamment rappelé, le FCTVA y fait son apparition, de même que le prélèvement au titre des amendes forfaitaires, mais aussi le fonds de solidarité en faveur des collectivités, sans compter le fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées. Au total, cette deuxième astuce, qui est bien connue, fait perdre 300 millions d’euros aux collectivités locales.

Troisième astuce, l’inéluctable dégénérescence des dotations de compensation, qui, tragiquement, deviennent des variables d’ajustement.

Je voudrais cette année saluer la dotation globale de décentralisation, qui ne compense plus du tout ce qu’elle était censée compenser. Et je ne manquerai pas de citer une fois encore le sort tout à fait remarquable, si je puis dire, de la fameuse dotation de compensation de la taxe professionnelle : destinée à compenser toutes les réductions de taxe professionnelle accordées par les nombreux gouvernements qui eurent recours à ce procédé, elle ne compense plus rien puisque, un beau jour, il a été décidé qu’elle serait la variable d’ajustement du système. Il est donc totalement absurde de parler de dotation « de compensation » !

Qui plus est, elle ne parvient même plus à assurer l’ajustement du système ! De nouvelles variables d’ajustement sont donc introduites, comme la compensation au titre de la réduction de la fraction des recettes des titulaires de bénéfices non commerciaux, comme la compensation au titre de l’exonération des parts départementale et régionale de taxe foncière sur les propriétés non bâties agricoles ; et je n’évoquerai même pas la compensation au titre de la réduction de taxe professionnelle pour création d’établissement.

Quatrième astuce, la recentralisation. Je me réjouis, bien sûr, des modifications qui ont été apportées aux dispositions initiales concernant la DSU, car il eût été difficilement défendable de réduire la dotation de solidarité urbaine. Mais la méthode…

Je me souviens qu’il y avait jadis au sein de la DGF une dotation touristique : un certain nombre de communes l’ayant trouvée insuffisante, le ministère de l’intérieur, dans sa grande sagesse, en a créé une deuxième, dont les objectifs n’étaient d’ailleurs pas tout à fait cohérents avec ceux de la première.

Aujourd’hui, à la DSU – que l’on pourrait d’ailleurs réformer dans le sens d’une plus grande péréquation –, on ajoute une DDU. Pensez-vous vraiment, madame la ministre, que la juxtaposition de la DSU et de la DDU soit la bonne solution ? Qui plus est, la DDU fonctionne selon des critères que le Gouvernement critiquait lorsqu’il reprochait à la DSU de prendre trop largement en compte les ZFU et les ZUS, à savoir les zones franches urbaines et les zones urbaines sensibles. Vous le savez, nous avons beaucoup de zones de toute nature ! Il faut donc que cela change.

Néanmoins, rien ne change puisque vous reprenez les mêmes critères pour la DDU, mais en y ajoutant une condition : elle ne peut être perçue que par les collectivités ayant signé avec l’État un contrat portant sur des réalisations auxquelles l’État donne son aval. Si bien que nombre de collectivités ont fait observer qu’il s’agissait tout simplement d’une nouvelle formulation de la subvention ; et encore faudrait-il que les subventions à la politique de la ville ne soient pas réduites à due concurrence !

Au total, madame la ministre, toutes ces astuces aboutissent à la réduction du montant des dotations de l’État aux collectivités locales, chacun l’a souligné, ce qui nous confronte à une grande réalité : l’autonomie financière et, surtout, la péréquation sont insuffisantes. Le rapporteur pour avis, M. Bernard Saugey, a prononcé tout à l’heure des mots forts que je voudrais relever : pour les communes, la péréquation régresse.

Nous sommes donc placés devant un paradoxe. Nous avons énormément de dotations de l’État aux collectivités dont la seule justification, pourrait-on dire, est de permettre la péréquation, puisque seul l’État peut favoriser cette redistribution ; or dans cette masse de dotations, qui est en régression, la part de la péréquation, notamment celle qui est destinée aux communes, diminue. C’est absurde !

Le système doit être réformé de façon que les dotations de l’État soient moins nombreuses, ce qui permettra une plus grande autonomie financière, et que, à l’intérieur des dotations de l’État qui subsisteront, la péréquation soit beaucoup plus forte. Depuis des années et des années, nous allons dans le sens opposé. Avez-vous, madame la ministre, l’intention d’agir enfin dans la bonne direction ?

Pour finir, j’aborderai de manière extrêmement succincte un second sujet : la fiscalité locale et les valeurs locatives.

Vous avez bien voulu indiquer il y a quelques mois, madame la ministre, que vous alliez engager une réflexion sur cette fameuse réforme des valeurs locatives qui, depuis des décennies, est totalement bloquée. J’habite dans un quartier de la ville d’Orléans – ville à laquelle je suis très attaché – qui s’appelle La Source. C’est un quartier neuf, que vous connaissez, madame la ministre. Ses habitants, que je rencontre tous les jours, ne comprennent pas pourquoi la base sur laquelle leurs impôts sont calculés est plus élevée que dans des quartiers résidentiels ou du centre-ville, par exemple. Je n’ai aucune réponse à leur apporter, sinon que le système est vétuste et que l’on n’a pas conduit les réformes nécessaires. Et quand je dis « on », madame la ministre, c’est un « on » très collectif : nous connaissons tous très bien l’histoire ! Il reste qu’il faudra, un jour ou l’autre, faire des choix courageux et revenir à une plus grande justice.

Monsieur Fourcade, j’évoquais tout à l’heure les observations que vous avez formulées au sujet des collectivités locales : je les ai appréciées ! J’espère que vous sentez qu’il y a quelque ironie dans mon propos, car je crois que nos élus locaux ont la sagesse de gérer leur fiscalité en toute autonomie.

C’est à l’État qu’il faudrait rappeler la nécessité d’élaborer une fiscalité plus juste, car c’est par la loi qu’il doit être mis fin le plus vite possible à cette véritable injustice que continue de faire peser sur des foyers modestes la grande inégalité de la fiscalité locale. L’initiative en revient au Gouvernement, à qui s’impose l’ardente nécessité de la réforme des valeurs locatives.

La parole est à M. Adrien Gouteyron.

Madame la ministre, tout à l’heure a été prononcé à plusieurs reprises le mot « péréquation ». J’aborderai aujourd’hui un sujet que je n’ai pas l’habitude de traiter, du moins à cette tribune, mais je le ferai avec beaucoup de conviction, et aussi avec beaucoup d’inquiétude.

Le conseil général du département de la Haute-Loire, comme les autres, a récemment procédé au débat d’orientation budgétaire. Je ne siège plus au conseil général depuis quelques mois, mais, bien évidemment, je continue de suivre ce qui s’y passe. Or ce que j’ai lu dans la presse, ce que l’on m’a rapporté, m’a beaucoup inquiété, et je vais, madame la ministre, sachant que vous y serez attentive, vous exposer pourquoi.

Vous le savez, la péréquation départementale s’organise autour de deux dotations qui font partie de la DGF, mais qui prennent en compte le potentiel financier des départements dans la détermination des montants versés : la dotation de péréquation urbaine, ou DPU, et, bien sûr, la dotation de fonctionnement minimale, ou DFM. Vous aurez compris que c’est cette dernière qui retient mon attention.

La DFM est attribuée aux départements qui ne répondent pas aux critères démographiques d’éligibilité à la DPU et dont le potentiel financier par habitant est inférieur à deux fois la moyenne des départements non urbains. Il en résulte que l’ensemble des départements non éligibles à la DPU bénéficient de la DFM : ces deux dotations sont exclusives l’une de l’autre.

Il y a quelque temps, on a élargi le champ des bénéficiaires de la DFM, et les bénéficiaires historiques, ceux dont la situation a justifié la création de la dotation, se sont trouvés en quelque sorte lésés – je cherchais un mot plus fort, mais je ne l’ai pas trouvé. Quoi qu’il en soit, il est bien évident que leur situation ne s’est pas améliorée.

Le Comité des finances locales a décidé de taux d’évolution identiques pour la DFM et la DPU : 6, 94 %, soit 744 millions d’euros pour la DFM et 555 millions d’euros pour la DPU. Toutefois, en ce qui concerne le département de la Haute-Loire, il est bon qu’on le sache – je n’aime pas beaucoup évoquer les cas particuliers, mais la situation me paraît suffisamment grave pour le faire –, la DFM n’a augmenté que de 0, 02 % en 2008 par rapport à 2007, contre 6, 94 % en moyenne nationale.

Ainsi, malgré l’accroissement des sommes qui leur sont consacrées, l’effet péréquateur des dotations de péréquation départementales semble donc avoir globalement diminué. Au demeurant, je constate qu’une étude récente réalisée pour le Comité des finances locales par le Conseil d’analyse stratégique donne des résultats qui confortent un peu, en moins dramatique, bien entendu, ce que j’ai pu observer dans mon département. Au total, selon cette étude, l’effet péréquateur est passé de 50, 6 % en 2001 à 47, 7 % en 2006. L’évolution est donc préoccupante.

L’article 67 du projet de loi de finances pour 2009 prévoit – vous l’aviez signalé dans un débat récent, madame la ministre – le resserrement du seuil d’éligibilité des départements à la DPU pour rendre celle-ci plus efficace.

On ne fait rien pour la DFM, qui reste répartie entre un grand nombre de départements.

Je souhaite, madame la ministre, que l’on tienne compte de la situation des départements ruraux difficiles comme le mien. Le département de la Haute-Loire a le deuxième plus faible potentiel financier des départements français, alors qu’il ne figure qu’au quarantième rang pour l’importance de la DGF par habitant. Il y a donc bien quelque chose qui ne va pas !

Madame la ministre, je citerai quelques chiffres, et pour mesurer la situation d’un département comme le mien, je mettrai en parallèle le coût net par habitant de l’allocation personnalisée d’autonomie, l’APA, c’est-à-dire une fois déduite la participation de l’État, et le produit net des droits de mutation. Certes, les droits de mutation diminuent, mais je prendrai les chiffres de 2006, faute d’en avoir d’autres, car ils me paraissent extrêmement intéressants. Ne voulant nuire à personne, je ferai référence uniquement au département de la Haute-Loire.

En Haute-Loire : coût net de l’APA par habitant, 60 euros ; produit net des droits de mutation, 62 euros. Dans tel autre département : coût net de l’APA, 66 euros ; produit net des droits de mutation, 292 euros. Dans un autre encore : coût net de l’APA, 32 euros ; produit net des droits de mutation, 125 euros. En voici un qui est aussi défavorisé que mon département : coût net de l’APA, 76 euros ; produit net des droits de mutation, 52 euros. Et dans un autre : coût net de l’APA, 33 euros ; produit net des droits de mutation, 197 euros. Le dernier département auquel je ferai allusion est pourtant un département dont on se préoccupe beaucoup et qui n’a pas la réputation d’être oublié ; il s’agit d’un département de la région parisienne dont je tairai le nom : coût net de l’APA, 44 euros ; produit net des droits de mutation, 103 euros.

Il y a donc bien un problème, madame la ministre, sur lequel je souhaite attirer votre attention.

La péréquation est un acte de solidarité. Pour ma part, je crois à la solidarité nationale ! Des mesures doivent être prises pour renforcer la cohésion nationale. Cela vaut à la fois pour les habitants et pour les collectivités.

Je sollicite une attention toute particulière pour un département comme la Haute-Loire, non pas parce que c’est le mien, mais parce qu’il est parfaitement injuste qu’il soit, à l’instar d’autres départements, traité de la sorte, si l’on rapporte les dotations dont il dispose à celles dont bénéficient d’autres départements.

La parole est à M. Georges Patient.

Depuis la crise provoquée en Guyane par le coût excessif du carburant, vous ne cessez, madame la ministre, ainsi que M. le secrétaire d’État chargé de l'outre-mer, d’avancer que le taux de la taxe sur les carburants appliqué en Guyane est trop élevé et qu’il devrait être ramené au niveau du taux qui est appliqué dans les autres départements d’outre-mer, seule solution pour parvenir à une réelle baisse et à un prix supportable pour les consommateurs de Guyane.

M. le secrétaire d’État chargé de l'outre-mer a carrément jeté en pâture aux médias locaux les élus du conseil régional et du conseil général de Guyane, qualifiés « d’irresponsables », car ils refuseraient, selon lui, de prendre leurs responsabilités, alors que vous, vous auriez pris les « vôtres ».

Quelles responsabilités avez-vous prises, madame la ministre ?

Vous avez fait pression sur la SARA, société qui détient le monopole de la distribution, pour l’obliger à baisser son prix de trente centimes d’euros, prix administré entre cette dernière et vos services, mais que vous-même jugez suspect puisque vous vous êtes engagée à dépêcher sur place une « mission vérité des prix ».

S’exprimer ainsi témoigne déjà d’un manque flagrant de respect à l’égard d’élus dont le seul tort serait peut-être de ne pas être du même bord politique que vous. Mais c’est aussi révélateur d’une méconnaissance de la question des finances locales de Guyane, voire d’une totale indifférence à l’égard de la situation financière de nos collectivités.

Pourtant, le chef de l’État lui-même l’avait bien compris quand il déclarait à Cayenne, il n’y a pas si longtemps, en janvier 2008 : « Les collectivités locales doivent jouer pleinement leur rôle en matière d’aménagement du territoire et d’accompagnement des projets structurants [...] Mais je sais parfaitement qu’en Guyane, les collectivités locales connaissent des difficultés matérielles importantes.

« Au cours des dernières années, des mesures spécifiques ont été prises, notamment pour adapter les critères d’attribution de certaines dotations. Mais visiblement cela ne suffit pas [...] ».

Ces phrases sont la reconnaissance explicite, au plus haut niveau, que les dotations de l’État en faveur de la Guyane doivent être revues à la hausse. En effet, celles-ci ne représentent que 20 % des recettes de fonctionnement, contre 29, 5 % en moyenne hexagonale.

Par ailleurs, les recettes fiscales directes sont, elles aussi, beaucoup plus faibles : 22 %, contre 39 % en moyenne hexagonale, en raison non seulement de la faiblesse des bases d’imposition due à la situation économique de la Guyane, mais aussi des exonérations particulières concernant le domaine privé de l’État – il est propriétaire de 90 % du territoire – et une partie du secteur spatial. Il faut le savoir et en tenir compte !

La fiscalité indirecte est donc devenue la variable d’ajustement, la recette qui permet aux collectivités de suivre tant bien que mal le rythme élevé des dépenses publiques : 6, 30 % en moyenne annuelle pour les recettes, contre 8, 3 % pour les dépenses, notamment dans les secteurs de l’éducation, de la santé et des équipements.

Cet effet de ciseau a entraîné de fait une dégradation du taux de couverture des dépenses : de 119 % en 2002, on atteint à peine 100 % aujourd'hui, un niveau insuffisant pour participer aux cofinancements exigés pour mobiliser des ressources extérieures ; un problème se posera quand il faudra mobiliser les 10 millions d’euros que vous vous êtes engagés à nous accorder, sur les 16 millions d’euros de crédits de paiement du fonds exceptionnel d’investissement destiné à tout l’outre-mer. Tant mieux pour la Guyane si la « promesse » est tenue !

Un rééquilibrage des sections de fonctionnement semble donc nécessaire pour redonner des marges d’autofinancement suffisantes aux collectivités. Or, en leur demandant de diminuer le taux de la taxe sur le carburant, vous les contraignez à aggraver une situation déjà fragile et à accroitre, pour certaines d’entre elles, leur déficit.

La taxe sur les carburants ainsi que l’octroi de mer sont pour l’heure et à leur niveau indispensables à ces collectivités tant sur le plan budgétaire que sur celui de la trésorerie en raison des versements mensualisés y afférents. Diminuer ces produits, c’est les entraîner vers la chambre régionale des comptes, quand elles ne sont pas déjà sous tutelle.

Il faut donc revoir votre approche des finances des collectivités locales de Guyane. Si celles-ci doivent nécessairement passer par un rééquilibrage de leur section de fonctionnement, la solution ne doit pas consister uniquement dans les prêts de restructuration, qui sont déjà octroyés à certaines d’entre elles.

S’agissant de « prêts » – j’insiste sur ce terme –, certaines communes ne pourront pas en bénéficier, car elles connaissent une situation de déficit structurel et ne disposent pas, en conséquence, de l’épargne nécessaire pour rembourser un prêt.

La véritable solution passe, comme le laissait entendre le Président de la République, par une révision des mécanismes de garantie qui assortissent plusieurs dotations et qui sont fondés sur des critères peu opérants pour la Guyane. Il faudrait insister davantage que ne le font les dotations actuelles sur des critères relatifs aux charges des collectivités, pour autant que celles-ci soient structurelles, comme le revenu moyen par habitant, le nombre d’élèves scolarisés sur le territoire, la longueur de la voirie, le nombre de logements sociaux, la situation sociodémographique – la pyramide des âges des populations guyanaises, avec sa base très élargie, n’a rien à voir avec les standards nationaux –, la superficie du territoire commercial, l’enclavement, les particularités géographiques, le nombre de constructions scolaires chaque année, qui atteint en Guyane des sommets exceptionnels, l’éloignement par rapport au chef-lieu.

Le Comité des finances locales, saisi par le Gouvernement d’une demande d’avis et de propositions dans le cadre de la DGF, tout en prenant la bonne mesure de la situation, a préféré éluder la question des critères spécifiques dans son rapport rendu en mai 2004. Il arguait du fait qu’il ne paraissait pas envisageable de complexifier la répartition de l’ensemble de la DGF en retenant des critères particuliers pour le calcul de l’enveloppe globale outre-mer elle-même.

Mais ce même comité s’est montré favorable à la proposition du ministère de l’outre-mer de l’époque de créer une dotation spécifique outre-mer, en dehors du cadre de la DGF, qui permettrait de mieux prendre en compte certaines particularités ultramarines. Il serait intéressant que cette bonne proposition soit retenue.

J’ai d’ailleurs noté avec satisfaction qu’un engagement avait été pris dans le protocole d’accord de fin de conflit, signé entre le préfet et les responsables des collectivités territoriales de Guyane, pour la constitution d’un groupe de travail, avec l’objectif de trouver, d’ici à juillet 2009, des ressources pérennes adaptées à nos collectivités.

Il est en effet du devoir de l’État de veiller à corriger les disparités de conditions et de moyens des institutions locales, afin de tendre vers une plus grande égalité des citoyens devant le service public sur tout le territoire.

Le cinquième alinéa de l’article 72-2 de la Constitution dispose : « La loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l’égalité entre les collectivités territoriales. » En ce sens, les réponses ne sont pas seulement techniques : elles sont aussi politiques et la péréquation doit être un facteur essentiel de maintien de la cohésion.

Par les recettes fiscales, directes et indirectes, en 2006 – ce sont malheureusement les derniers chiffres dont je dispose – les Guyanais ont participé aux dépenses publiques locales à hauteur de 1713 euros, montant largement supérieur à la moyenne nationale de 1232 euros par habitant.

Si l’État veut réellement et rapidement agir de son côté pour l’amélioration des finances locales en Guyane, il peut déjà réparer une injustice en supprimant le plafonnement de la dotation superficiaire, mesure qui frappe uniquement la Guyane, alors même que cette dotation a été majorée jusqu’à 5 euros pour des communes de métropole.

Cette dotation superficiaire est un élément qui, pourtant, colle parfaitement à la réalité de la Guyane, prenant en compte pour une fois son trait le plus caractéristique, l’immensité de son territoire. Elle était censée rapporter 27 millions d’euros à la Guyane. Malheureusement, on a nié la réalité de sa superficie, la ramenant à 26 480 kilomètres carrés, soit moins du tiers de sa superficie réelle, qui est de l’ordre de 90 000 kilomètres carrés, nous faisant ainsi perdre plus de 18 millions d’euros.

Rétrocédez cette somme aux communes de Guyane, à leurs intercommunalités, voire à un fonds de péréquation réservé à toutes les communes de Guyane : cette somme doit leur revenir !

Pour l’heure, je ne vois dans votre budget aucune évolution notable pour les finances locales de Guyane, madame le ministre. En l’état, je ne le voterai donc pas.

La parole est à Mme la ministre.

Monsieur le président, messieurs les rapporteurs, mesdames, messieurs les sénateurs, soyons clairs : aujourd'hui, État et collectivités locales sont confrontés aux mêmes défis.

À cause de qui ?

Le défi de la mondialisation…

Qui a voulu la mondialisation ?

… implique l’adaptation de notre économie, nationale ou locale, à la nouvelle donne mondiale.

Par ailleurs, nous devons tous relever le défi de la crise financière, …

Qui l’a créée ?

… car nous sommes confrontés à une restriction des liquidités et à une défiance qui exigent la mobilisation de tous.

Nous sommes également confrontés, aux niveaux local et national, au défi du vieillissement démographique. Le poids des dépenses en matière de santé et de retraite devrait croître d’un peu plus de trois points de PIB entre 2005 et 2050.

Face à ces défis – car il faut envisager l’avenir ! –, nous avons fait le choix, avec ce projet de loi de finances pour 2009, de la lucidité, du pragmatisme, de la responsabilité, mais aussi du travail en commun.

Il ne s’agit pas, madame Mathon-Poinat, de stigmatiser de quelque manière que ce soit les collectivités territoriales. Encore une fois, nous sommes tous dans le même bateau ! Je le sais aussi bien en tant qu’élue locale que comme membre du Gouvernement.

Agir ensemble implique une action commune pour maîtriser l’évolution des finances publiques, qu’il s’agisse des dépenses nationales ou de celles des collectivités. Tel est d’ailleurs le sens des mesures que vous avez adoptées, mesdames, messieurs les sénateurs, dans la première partie du projet de loi de finances pour 2009.

Cela exige aussi que nous modernisions ensemble la vie publique locale ; c’est l’objectif que j’ai retenu pour la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

Cela passe par un partenariat d’avenir, en élaborant un avenir commun qui soit empreint non seulement de solidarité, mais également de responsabilité et, bien entendu, de confiance. Car il ne saurait y avoir de partenariat sans confiance.

Un partenariat d’avenir suppose une plus grande solidarité. Je ne reviendrai pas sur l’évolution d’ensemble des concours financiers qui ont déjà été votés, M. Jarlier l’a rappelée tout à l'heure. Je rappellerai simplement que ces concours évolueront de 2 % en 2009, soit 276 millions d’euros de plus que l’inflation annoncée ; c’est la seule référence que je connaisse et ce n’est pas moi qui en fixe le taux !

Dans cette évolution d’ensemble, j’ai fait le choix de soutenir particulièrement l’effort de solidarité envers les collectivités qui en ont le plus grand besoin. C’est ainsi que le pouvoir d’achat de la DGF sera préservé, puisque celle-ci reste indexée sur 2 %, même si la prévision de l’inflation a été ramenée à 1, 5 % en 2009. Cela représente 200 millions d’euros de plus par rapport à l’inflation prévue – pas par moi, encore une fois –, alors que nous avions annoncé l’année dernière un alignement de la DGF sur l’inflation prévisionnelle.

Les dotations de solidarité seront les premières à bénéficier de la progression de la DGF. Les aménagements de la dotation forfaitaire des communes permettront d’augmenter de 107 millions d’euros les dotations de solidarité, ce qui n’est pas rien !

L’indexation de la DGF permettra de prendre en compte le recensement de la population.

Les collectivités locales dont la population a augmenté verront leur DGF augmentée en conséquence. C’est vrai pour les communes comme pour les départements, ainsi que pour l’intercommunalité, qui bénéficie, elle aussi, directement des effets du recensement. Comme la dotation de l’intercommunalité dépend du nombre d’habitants, celle-ci bénéficiera l’an prochain de 32, 4 millions d’euros supplémentaires, du seul fait de l’augmentation de la population.

Évidemment, des difficultés se posent à plusieurs niveaux.

Pour les communes dont la population baisse de 10 % ou plus, le Gouvernement a soutenu l’amendement proposé par la commission des lois et la commission des finances de l’Assemblée nationale, tendant à permettre une adaptation progressive des budgets grâce à une baisse plus graduelle de la dotation forfaitaire.

L’année dernière, déjà, j’avais proposé que la dotation globale de fonctionnement progresse au même rythme que les années précédentes, soit la prise en compte de l’inflation augmentée d’une croissance de 0, 5 %. En effet, je sais parfaitement, pour avoir moi-même à gérer des budgets, qu’il est particulièrement difficile de devoir s’adapter en l’espace de deux mois, surtout lorsque les revenus sont moindres à cause d’une diminution de la population.

J’entends bien les inquiétudes exprimées par les maires, qui souhaiteraient que l’on tienne compte des recensements complémentaires réalisés après 2006.

Eh oui !

Messieurs Jarlier, Dallier et Jégou, je comprends vos préoccupations, car il s’agit souvent de populations supplémentaires disposant de faibles moyens. Mais il n’est pas facile de trouver une solution. De toute façon, ce que l’on donne d’un côté, on le reprend de l’autre !

Sur le plan des principes, on ne peut faire coexister des estimations différentes pour un même critère : 2006, pour certaines communes ; 2007 ou 2008, pour d’autres. Ce ne serait pas très lisible, d’autant que se poserait alors un problème d’égalité, selon que les communes auraient eu ou pas un recensement intermédiaire.

De plus, le Comité des finances locales a rappelé que le fait d’accorder un avantage à certaines collectivités se ferait au détriment des dotations de péréquation. Bref, la situation n’est pas simple ! Ce comité devant se prononcer sur les critères retenus pour la DSU, on pourrait aussi lui demander de réfléchir à la manière de mieux prendre en compte l’augmentation de la population qui intervient, notamment, après les recensements complémentaires.

Au-delà de la prise en compte générale des augmentations ou des baisses de population, l’effort de solidarité doit être mieux ciblé ; c’est la condition de son efficacité. Le saupoudrage n’aboutit pas à grand-chose !

Le Président de la République a souhaité engager une réforme ambitieuse de la dotation de solidarité urbaine. J’ai proposé de concentrer les aides sur les communes qui en ont le plus besoin, car en couvrant les trois quarts des communes, on n’aide pas vraiment celles qui sont le plus en difficulté.

Certains élus ont considéré que leurs dotations allaient diminuer de manière importante avec les nouveaux critères retenus et ont estimé qu’ils seraient dans une situation financière impossible si ces derniers étaient appliqués dès 2009.

J’ai donc proposé des aménagements, qui ne remettent en rien la réforme en cause, mais qui permettent de la mettre en place plus progressivement, de manière à tenir compte des situations les plus difficiles. Ces propositions ont été acceptées à l’unanimité par les associations d’élus.

Dès 2009, une première étape sera franchie en faveur des 150 villes les plus en difficulté : elles bénéficieront de l’essentiel de la progression des 70 millions d’euros, une progression qui a d’ailleurs toujours été prévue ! Contrairement à ce qui a été dit tout à l'heure, il n’a jamais été question de diminuer la DSU.

Pour les autres villes, 2009 sera une année de transition, tant pour celles qui connaîtront une augmentation de leur dotation que pour celles qui sortiront du dispositif.

Ainsi, 327 communes appartenant à la première moitié des communes les plus défavorisées bénéficieront d’une augmentation de 2 %, soit un taux supérieur à l’inflation. Pour les autres, le montant de la DSU sera garanti à hauteur de celui de l’an dernier. J’ai déposé un amendement en ce sens, qui vous sera soumis tout à l'heure.

Pour les départements, j’ai proposé de renforcer la solidarité exercée par le biais de la dotation de péréquation urbaine, la DPU : elle est aujourd'hui perçue par les 33 départements urbains, dont deux départements ont un potentiel fiscal plus important. Le projet de loi de finances prévoit d’aider davantage les départements les plus défavorisés.

Monsieur Gouteyron, je sais votre attachement, que je partage, aux départements ruraux. La péréquation pour les départements ruraux n’est pas oubliée. Elle bénéficiera des aménagements apportés à la DGF : le Comité des finances locales pourra choisir une indexation forte pour la péréquation.

S’agissant de la Haute-Loire, je tiens à vous assurer que ce département n’est pas pénalisé par la réforme de 2005 : il perçoit une dotation de fonctionnement minimale de 43 euros par habitant, contre une moyenne de 28 euros.

Certes, il ne faut pas ignorer les difficultés spécifiques à certains départements ruraux, qui cumulent un certain nombre de handicaps, notamment en matière de voirie ou de climat. Je pense que le Comité des finances locales tiendra compte de certaines réalités

Monsieur Jarlier, le groupe de travail avec l’Association des régions de France n’est pas parvenu à dégager des conclusions dans les délais de préparation du projet de loi de finances. Je regrette que les régions n’aient pas abouti à un consensus, mais nous continuons d’y travailler.

En outre, des dispositifs nouveaux seront mis en place pour répondre aux problématiques particulières de certaines communes.

Ainsi, les communes les plus fragiles connaîtront une baisse moindre de leur dotation de compensation de la taxe professionnelle, la DCTP.

Par ailleurs, une dotation de développement urbain est créée pour aider à financer des équipements ou des actions de première importance.

Monsieur Sueur, j’ai bien entendu votre critique concernant les modalités d’attribution de la DGF. Mais nous voulons précisément favoriser un certain nombre d’actions prioritaires, comme nous le faisons pour la DGE. Je vous rappelle que, concernant la DGE, les critères d’attribution procèdent d’une discussion entre les élus locaux et le préfet, lequel les transmet ensuite. Dans la même logique, nous proposons un partenariat. Je ne savais pas que la DGE représentait, dans ses modes d’attribution, une recentralisation au bénéfice de l’État.

Pour la DGF, on ne discute pas !

Je vous parle non pas de la DGF, mais de la DGE, qui ressemble beaucoup plus à ce que l’on veut faire avec la dotation de développement urbain dans la mesure où elle est essentiellement destinée à des investissements et, éventuellement, à quelques actions spécifiques !

Je vous rappelle tout de même que le montant de la DDU s’élève à 50 millions d’euros, une somme non négligeable.

Monsieur Saugey, je souhaite qu’un partenariat réel soit établi avec la centaine de communes prioritaires, qui seront identifiées en fonction de leurs ressources et de leurs charges.

Un fonds d’accompagnement de 5 millions d’euros est créé pour les communes qui, du fait des restructurations de la Défense, perdront une part importante de leur population. Il ne s’agit évidemment pas d’une compensation des départs mise en place par le ministère. Nous voulons simplement accompagner les communes pour leur permettre d’adapter leur budget à leur nouveau périmètre. Il s’agit donc d’une aide supplémentaire !

Monsieur Patient, vous souhaitez que les collectivités de Guyane bénéficient d’une aide plus soutenue. Vous avez eu l’honnêteté de le reconnaître : tel est le sens de la démarche engagée par Yves Jégo et moi-même au travers des dispositions inscrites dans le protocole d’accord sur le prix du carburant. Nous poursuivrons notre réflexion. Yves Jégo a d’ailleurs proposé la constitution d’un groupe de travail sur les finances des collectivités locales, spécifiquement en Guyane.

Mesdames, messieurs les sénateurs, un partenariat d’avenir passe par plus de responsabilité et de confiance.

La responsabilité consiste à clarifier aujourd’hui les compétences. Nous le savons tous, il est illusoire de dire qu’il ne faut rien modifier.

Notre système est devenu complexe et coûteux. Redondances et confusion des compétences sont une source d’inefficacité et d’illisibilité pour nos concitoyens et pour certains de nos élus.

Le Comité pour la réforme des collectivités locales présidé par Édouard Balladur examine diverses voies, dans un souci d’ouverture et de pluralisme.

Cela a été dit, les compétences clarifiées devront s’accompagner de ressources réajustées.

Ma conviction profonde, je vous l’ai toujours dit, c’est qu’il faut simplifier le système fiscal pour qu’il corresponde mieux aux compétences exercées. Dès lors que nous clarifierons les compétences lors des discussions menées au terme du comité Balladur, il faudra adopter un système fiscal plus simple, plus lisible et plus responsabilisant, garantissant mieux l’autonomie financière et la visibilité des ressources des collectivités, car ce sont elles qui doivent avoir la maîtrise de l’essentiel des financements. Monsieur Sueur, c’est ainsi qu’il y aura une vraie responsabilité ! Dès que le comité Balladur aura rendu ses conclusions, nous y travaillerons.

La réforme des valeurs locatives sera examinée dans le cadre de cette réflexion d’ensemble. Voilà trente ans que l’on en parle, sans rien faire !

Quarante ans !

Au demeurant, une telle réforme ne peut être séparée de celle de la fiscalité. Nous ferons ce travail ensemble ! D’ores et déjà, un groupe de travail s’est réuni avec les associations d’élus pour avancer très concrètement sur ce sujet, dès la remise des conclusions du comité Balladur.

Il ne peut y avoir de vrai partenariat sans confiance ni de confiance sans transparence. Pour ma part, j’ai cette volonté de transparence. J’ai entendu certains propos, que je qualifierai d’habituels…

Il est dommage qu’ils soient habituels !

Ma devise, c’est bien faire et laisser dire ! Certains propos sont outranciers, polémiques…

Ce n’est pas outrancier, c’est la vérité !

Je ne suis pas là pour polémiquer ! je suis là pour avancer et pour établir un véritable partenariat et une réelle transparence !

Pas du tout !

La transparence suppose de mieux associer les collectivités territoriales dans les instances de pilotage et de décision. Je vous ferai remarquer que, depuis dix-huit mois, il n’a jamais été autant fait en ce sens. C’est l’enjeu de la Conférence nationale des finances publiques et de la Conférence nationale des exécutifs ; c’est l’objectif de la Commission consultative d’évaluation des normes, présidée par M. Alain Lambert, dont j’avais souhaité la création dès ma première intervention au Sénat.

Monsieur Chevènement, c’est aussi dans le souci d’associer les collectivités que j’avais proposé au Comité des finances locales une réflexion sur le fonctionnement du FCTVA. J’entends en effet un certain nombre de personnes regretter un manque de clarté en la matière, concernant notamment les critères retenus. Pour ma part, je souhaite que l’on puisse mieux soutenir l’investissement des collectivités. Il y a toujours intérêt à discuter ! On peut ne pas être d’accord, mais nous devrions être capables de dresser un bilan commun, afin de réfléchir sur la manière d’améliorer la situation.

La politique de croissance implique la participation des collectivités. Le Président de la République a totalement intégré cette idée, monsieur Fourcade, dans le plan de relance pour notre économie qu’il a annoncé hier. Premiers investisseurs publics, les collectivités territoriales y ont toute leur place.

Les actions des collectivités qui accepteront d’investir plus seront soutenues par le biais d’un remboursement anticipé et définitif du FCTVA, estimé à 2, 5 milliards d’euros, ce qui n’est pas négligeable.

Monsieur Chevènement, cet engagement fort du Gouvernement en faveur de l’investissement local devrait être reconnu.

La réforme de la taxe professionnelle, souhaitée par le Président de la République, s’inscrit aussi dans la perspective de mieux soutenir l’activité de nos entreprises et les investissements. L’exonération des investissements réalisés entre octobre 2008 et le 1er janvier 2010 aura un effet immédiat sur l’économie.

Monsieur Chevènement, vous avez sans doute raison de critiquer la contradiction qu’il peut y avoir entre un projet de loi de finances « restrictif » – c’est votre propre terme ! –, pour ce qui concerne les concours aux collectivités locales, et le plan de relance tel qu’il est aujourd’hui présenté.

Au-delà des effets de rhétorique, ce qui importe, dans les circonstances actuelles de crise financière, devenue crise économique, c’est que le Gouvernement garantisse 5 milliards d’euros de concours aux collectivités locales, via les banques et la Caisse des dépôts et consignations.

Ce qui importe, c’est que le Gouvernement ait veillé au risque des « produits toxiques » dans l’endettement des collectivités. Je vous rappelle la rencontre que j’ai organisée avec Mme Lagarde, pour aider les collectivités qui en avaient besoin et veiller à ce qu’elles ne manquent pas de financement, en cas de repli des banques sur elles-mêmes. Tout cela fait l’objet d’un suivi permanent ; une réunion s’est encore tenue hier à ce propos.

Ce qui importe, c’est que le Gouvernement ait mis en œuvre un plan de relance facilitant, notamment par le biais du FCTVA, un plan massif et immédiat d’investissement.

Le Président de la République et le Gouvernement ont réagi vite et fort, face à une situation effectivement préoccupante, et c’est ce qui compte ! C’est ce qu’attendent les Français ! Il est bien dommage, dans ce débat, de n’entendre aucune autre proposition, émanant notamment de l’opposition.

On peut en faire !

J’aimerais les entendre !

Augmentez la DGE et on investira !

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre. Mesdames, messieurs les sénateurs, solidarité, responsabilité, confiance, transparence : tels sont les fondements du partenariat que je souhaite mettre en place depuis toujours entre l’État et les collectivités territoriales. Il est le gage d’une action efficace au service des Français. Tel est l’objectif que se fixe le Gouvernement et tel est le sens de mon action.

Nous allons procéder à l’examen des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », figurant à l’État B.

L'amendement n° II-196, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Modifier comme suit les crédits de la mission et des programmes :

Programmes

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Concours financiers aux communes et groupements de communes

Concours financiers aux départements

Concours financiers aux régions

Concours spécifiques et administration

TOTAL

SOLDE

La parole est à Mme la ministre.

Il s’agit d’augmenter de 23, 56 millions d’euros les montants prévus dans le projet de loi de finances, pour tenir compte des derniers chiffres disponibles sur les transferts de personnel.

Je l’ai évoqué rapidement tout à l’heure, un certain nombre de transferts étant effectués dans le cadre de la décentralisation, ces ajustements sont nécessaires.

Par ailleurs, la dotation générale de décentralisation de La Réunion est augmentée de 10, 4 millions d’euros au titre du transfert de la voierie nationale.

Quel est l’avis de la commission ?

Il s’agit d’un amendement de coordination avec des amendements, d’ores et déjà adoptés, visant à supprimer certains crédits d’autres missions.

La commission des finances est donc favorable à cet amendement.

Je mets aux voix l'amendement n° II-196.

Nous allons procéder au vote des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », figurant à l’état B.

La parole est à M. le président de la commission.

Madame la ministre, je souhaiterais simplement obtenir de votre part une confirmation.

Tout à l’heure, lors de l’examen des crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l’État », vous nous avez proposé un amendement, qui répondait à nos vœux, visant à doter les crédits des titres sécurisés, c'est-à-dire ceux qui permettront d’indemniser les communes acceptant de sous-traiter, en quelque sorte, des travaux qui, jusque-là, incombaient aux préfectures ou sous-préfectures, pour la délivrance des passeports et des cartes nationales d’identité.

Or il est nécessaire de prévoir un complément de crédits, puisque le coût de chaque machine va passer de 3 200 euros à 5 000 euros. Ainsi, la dotation, qui avoisinait les 6 millions d’euros, va devoir être portée à 10 millions d’euros. J’aimerais que vous nous confirmiez, madame la ministre, que vous prendrez toutes les mesures nécessaires au sein du programme 119.

La parole est à Mme la ministre.

Cela va de soi, monsieur le président de la commission.

Je n’ai été saisi d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix les crédits de la mission, modifiés.

Le groupe socialiste vote contre.

Le groupe CRC-SPG vote également contre.

Nous allons procéder au vote des crédits du compte spécial « Avances aux collectivités territoriales », figurant à l’état D.

Je n’ai été saisi d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix les crédits de ce compte spécial.

Le groupe socialiste vote contre.

Le groupe CRC-SPG également !

J’appelle en discussion les amendements sur les articles 67 à72, ainsi que les amendements tendant à insérer des articles additionnels qui sont rattachés pour leur examen aux crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

L'amendement n° II-49, présenté par M. Charasse, est ainsi libellé :

Avant l'article 67, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Les dotations par habitant de l'État aux communautés de commune, communautés d'agglomération et communautés urbaines seront, dans les trois années suivant l'entrée en vigueur de la présente loi, amenées à être identiques en vue de préserver l'égalité des Français vis-à-vis des niveaux de subvention par habitant.

Un décret en Conseil d'État précise les modalités de cette évolution.

Cet amendement n'est pas soutenu.

La parole est à M. Philippe Dallier, sur l’article.

Madame la ministre, je souhaite tout d’abord vous remercier d’avoir évoqué tout à l’heure le problème qui se posera effectivement aux collectivités locales qui ont vu leur population augmenter à la suite d’un recensement complémentaire. Je rappelle que l’augmentation doit être supérieure à 15 % pour être comptabilisée.

Un certain nombre de collectivités ont effectué ces recensements complémentaires en 2005 et 2006 et ont donc bénéficié, en 2006, 2007 et 2008, d’une dotation plus importante. Malheureusement, en 2009, avec l’application du nouveau mode de calcul de l’INSEE, ces collectivités vont perdre le bénéfice de ces populations, qui existent pourtant bel et bien dans leurs communes.

Madame la ministre, vous avez peut-être entrouvert la porte à la discussion. Il faut que nous trouvions une solution ! Les collectivités qui seront pénalisées sont celles qui ont fait ce que le Gouvernement leur demandait, c'est-à-dire construire des logements.

Comme le disait notre excellent collègue Adrien Gouteyron, il est un peu délicat d’évoquer son propre cas. Je le ferai néanmoins, comme lui tout à l’heure.

Dans ma commune, 900 logements, dont 400 logements sociaux, ont été construits en douze ans. Le recensement complémentaire de 2006 a permis de comptabiliser 3 000 habitants de plus. Ainsi, tout à coup, ô miracle, en 2007, la commune est devenue éligible à la DSU et au Fonds de solidarité entre les communes de la région d’Île-de-France, son potentiel financier étant dès lors inférieur de 36 % à la moyenne régionale. Ainsi, 900 000 euros supplémentaires sont venus abonder le budget de la ville, soit 25 % de plus que le montant de DGF, y compris la compensation de la part « salaires », ce qui est considérable !

En 2007 et 2008, la base est la même, mais, en 2009, nous retournerons à la case départ, si rien n’est fait. Car nous allons perdre le bénéfice du recensement complémentaire. D’autres collectivités se trouvent dans cette situation : au moins trois sénateurs peuvent en témoigner dans l’hémicycle. Il n’est pas possible d’en rester là !

Il a été prévu pour les communes qui perdent une partie de leur population un « amortisseur » : si la diminution de la population est égale ou supérieure à 10 % par rapport à 2008, les communes seront aidées. Mais pour celles dont la population a augmenté, rien n’est prévu ! Elles se retrouveront pénalisées, parfois lourdement.

J’ai cosigné l’amendement que notre collègue Jean-Jacques Jégou défendra dans un instant. Nous souhaitons que, pour les deux années qui viennent, en 2009 et 2010, un « amortisseur positif » soit prévu, pour que la population réellement présente dans la commune soit prise en compte comme base de calcul, sans que soit comptabilisée ce qui pouvait être considéré comme une population fictive au moment des recensements complémentaires. Cela me paraît être la base de l’équité.

Ces communes ont fait l’effort de construire ou d’agrandir des écoles, des crèches, pour y accueillir des populations nouvelles, notamment défavorisées. On leur a donné les moyens de le faire pendant deux ans et, brusquement, on leur dirait que l’INSEE a changé son système de calcul !

En la matière, il y a eu un léger bug, madame la ministre, car on aurait dû prévoir une transition pour les collectivités qui ont réalisé ces recensements complémentaires. Il est toujours possible de rectifier le tir ! Voilà pourquoi nous pourrions adopter l’amendement que M. Jégou présentera dans un instant, en nous donnant rendez-vous en commission mixte paritaire pour procéder, autant que faire se peut, à un ajustement.

La parole est à M. Jean-Jacques Jégou, sur l'article.

Les propos de M. Philippe Dallier sont frappés au coin du bon sens. Sans être redondant, je rappellerai, madame la ministre, avec beaucoup d’émotion, que les communes concernées par le recensement complémentaire ont beaucoup construit, notamment des logements sociaux. Ce faisant, elles ont répondu à la demande des gouvernements successifs.

J’entends dire, ici ou là, que l’amendement adopté par l’Assemblée nationale en faveur des communes qui ont vu leur population diminuer l’a été pour éviter que celles-ci ne subissent une rupture dans leur financement. Mais la rupture existe aussi pour les communes qui ont vu leur population augmenter et qui, en conséquence, ont construit de nouveaux équipements. Dans ma commune, j’ouvre une crèche par an !

Je suis totalement solidaire de Philippe Dallier, même si les situations de nos communes respectives divergent quelque peu. La solution qu’il vient d’exposer est d’ailleurs reprise dans un amendement que j’aurai l’occasion de présenter dans un instant.

Dans ma commune, le recensement complémentaire de 2005 a été confirmé avant la publication de la nouvelle formule de recensement en 2007. Et voilà que, pour 2009, on me dit : retour à la case 2006 ! S’il y a une iniquité, elle est bien là !

Généralement, les communes qui ont beaucoup construit sont pauvres. N’oubliez pas, mes chers collègues, qu’il y a des disparités au sein de la région d’Île-de-France ! Sont concernées les communes qui ont peu de taxe professionnelle, qui sont éligibles à la DSU et au Fonds de solidarité des communes de la région Île-de-France, le FSRIF, dispositif spécifique à cette région.

Avec Philippe Dallier, nous connaissons cela depuis des années. Sa commune fait encore plus figure de victime que la mienne car, tour à tour, elle entre et sort du dispositif, ce qui complique la gestion de cette collectivité qui connaît de nombreux problèmes sociaux.

Je ne siège au Sénat que depuis quatre ans, mais avec une expérience précédente à l'Assemblée nationale. En homme responsable, je souhaite que l’État réduise son déficit. Mais, en l’occurrence, il s’agit d’une discussion entre élus. Le Comité des finances locales, que préside mon ami Gilles Carrez – un homme au-dessus de tout soupçon en termes de dépense publique –, pourra très certainement nous aider à prendre une décision équitable au sein de la commission mixte paritaire.

Je demande au Gouvernement de montrer aujourd’hui qu’il est sensible à cette situation dramatique. Car si vous ajoutez 400 000 ou 500 000 euros à la perte, en deux ans, de 400 000 euros issus de la taxe additionnelle aux droits de mutation – certes, personne n’en est responsable, si ce n’est la crise – vous obtenez un manque à gagner compris entre 700 000 et 1 million d’euros, sur des budgets déjà faméliques dont la DGF est parfois inférieure de moitié à la moyenne des communes de la même strate d’un même département.

C’est donc l’ensemble de la fiscalité locale qu’il faut revoir ! Nous ne demandons aucun passe-droit. Nous voulons seulement que la DGF soit maintenue pendant deux ans au niveau de 2007 et 2008. Philippe Dallier a raison d’évoquer un bug.

Je suis saisi de six amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° II-230, présenté par Mmes Beaufils, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat.

L’article 67 consacre, sous bien des aspects, la rupture que le Gouvernement met en œuvre dans les relations qu’il entretient avec les collectivités territoriales. Cet article, c’est un peu le tribut que les élus locaux doivent payer à l’exigence de réduction des déficits publics qui sous-tend le présent texte.

Notre profond désaccord repose sur cette orientation, parfaitement contradictoire avec la nécessité de conforter la décentralisation et le rôle qu’elle assigne aux collectivités dans l’accomplissement de leurs missions au service de nos concitoyens.

L’actualité vient d’ailleurs de nous le montrer de façon éclatante : il suffit de réécouter les orientations indiquées hier par le Président de la République pour voir à quel point elles sont en contradiction avec les dispositions de l’article 67 et les annonces effectuées.

Le fait de prolonger le pacte de stabilité des relations entre l’État et les collectivités locales et de permettre aux dotations budgétaires de progresser selon leur rythme propre, selon l’économie des textes qui les régissent, ne pouvait-il, sur le fond, supporter que les prélèvements sur recettes soient plus importants que ceux qui sont prévus dans le projet de loi de finances ?

Quelles seront les conséquences de cette orientation, largement développée dans cet article 67, qui consiste à mettre les finances locales sous la coupe de l’équilibre budgétaire de l’État ?

Elle va tout simplement placer les élus locaux en situation d’effectuer les plus mauvais choix possibles.

Elle va entraîner une réduction des effectifs de la fonction publique territoriale et diminuer les services offerts à la population, services qui sont de plus en plus attendus au moment où le tissu social dans son ensemble se déchire.

Elle va aboutir à l’externalisation de nombreuses fonctions et services, avec le risque de perdre, dans la sous-traitance au privé, la qualité de service inhérente au service public local.

Elle va avoir pour effet d’augmenter les impositions locales, bien au-delà de l’indice des prix à la consommation, plaçant ainsi les ménages les plus modestes et les familles issues des couches moyennes salariées face à un accroissement de la charge fiscale qui leur est infligée. Dans le même temps, la réforme fiscale, que tout le monde attend, ne voit toujours pas le jour, s’agissant tout au moins des impositions locales.

Enfin, et c’est sans doute le plus discutable, cette orientation aboutira à remettre à plus tard la réalisation d’équipements structurants pour la vie économique et sociale de nos villages, de nos villes, de nos départements et de nos régions.

En réduisant la masse des dotations budgétaires attribuées aux collectivités locales, vous créez les conditions de la réduction de l’investissement public local, élément pourtant indispensable à la vie économique lorsqu’on examine la situation de l’investissement public en général.

Cet article 67 condamne par avance la création de nouvelles communautés urbaines et met en difficulté la raison d’être de nombreuses structures intercommunales. D’ailleurs, il ne représente qu’un élément de cette véritable dénonciation unilatérale du contrat entre l’État et les collectivités territoriales.

À l’heure où le Président de la République demande aux collectivités de se mobiliser pour donner une nouvelle dynamique à l’économie du pays, la réponse proposée dans cet article prend le chemin opposé. La vie sociale ne pourra qu’en être fortement dégradée.

C’est pourquoi nous vous proposons la suppression de cet article.

L'amendement n° II-212 rectifié bis, présenté par MM. Jégou, Badré et Dallier, est ainsi libellé :

Après le I bis de cet article, insérer un paragraphe ainsi rédigé :

... - Après l'article L. 2334-2 du code général des collectivités territoriales, il est inséré un article ainsi rédigé :

« Art. L. ... - Pour les communes de plus de 10 000 habitants, ayant réalisé un recensement complémentaire en 2005 et confirmé en 2007, éligibles à la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale et dont le potentiel financier par habitant est inférieur de 25 % à la moyenne de la strate régionale, la population prise en compte pour le calcul de la dotation globale de fonctionnement pour les années 2009 et 2010 est celle ayant servi au calcul de la dotation globale de fonctionnement au titre de l'exercice 2008.

« Pour les communes de plus de 10 000 habitants, ayant réalisé un recensement complémentaire en 2006, et pour lesquelles a été constatée une augmentation de la population supérieure à 15 %, éligibles à la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale et dont le potentiel financier par habitant est inférieur de 25 % à la moyenne de la strate régionale, le nombre de logements retenus pour le calcul de la population prise en compte dans le calcul de la dotation globale de fonctionnement pour les années 2009 et 2010 sera celui du répertoire d'immeubles localisés 2008. »

L'amendement n° II-213 rectifié bis, présenté par MM. Jégou, Badré et Dallier, est ainsi libellé :

Après le I bis de cet article, insérer un paragraphe ainsi rédigé :

... - Après l'article L. 2334-2 du code général des collectivités territoriales, il est inséré un article ainsi rédigé :

« Art. L. ... Pour les communes de plus de 10 000 habitants, ayant réalisé un recensement complémentaire en 2005 et confirmé en 2007, éligibles à la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale et dont le potentiel financier par habitant est inférieur de 25 % à la moyenne de la strate régionale, la population prise en compte pour le calcul de la dotation globale de fonctionnement pour les années 2009 et 2010 est celle ayant servi au calcul de la dotation globale de fonctionnement au titre de l'exercice 2008. »

La parole est à M. Jean-Jacques Jégou, pour présenter ces deux amendements.

Ces amendements s’expliquent par leur texte même.

L'amendement n° II-216 rectifié, présenté par MM. Collombat, Sueur, Mirassou, Patient, Collomb et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

I. Dans le deuxième alinéa (1°) du VII de cet article, supprimer les mots :

au plus

II. Dans les cinquième (1°) et dernier alinéas du VIII et dans le IX de cet article, après le mot :

selon

rédiger comme suit la fin de ces alinéas et de ce paragraphe :

le taux d'évolution prévu au II de l'article L. 5211-29

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat.

Je voudrais tout d’abord dire, au nom de mes collègues du groupe socialiste, que nous voterons les amendements n° 212 rectifié et 213 rectifié, l’argumentation de MM. Jégou et Dallier nous semblant imparable.

Si vous le permettez, monsieur le président, je présenterai en même temps l’amendement n° II-217 rectifié.

Je vous en prie, monsieur Collombat.

L’amendement n° 216 rectifié tend à indexer la dotation par habitant perçue par les communautés d'agglomération sur le taux prévisionnel de l'inflation. Il vise également à indexer la dotation d’intercommunalité perçue par les communautés urbaines, les syndicats et communautés d’agglomération nouvelle sur le taux prévisionnel de l’inflation. L’article 67 prévoit seulement une évolution de ces dotations « au plus égale » au taux d’évolution pour la dotation forfaitaire des communes.

Quant à l’amendement n° 217 rectifié, il vise à faire bénéficier les intercommunalités créées avant le 1er janvier 2009 de la clause de garantie prévue par le présent article au bénéfice des communautés urbaines.

L'amendement n° II-210 rectifié, présenté par Mme Laborde et M. Daunis, est ainsi libellé :

I. - Dans le troisième alinéa du VIII de cet article, remplacer le montant :

par le montant :

II. - Pour compenser les pertes de recettes résultant pour l'État du I ci-dessus, compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

... Les pertes de recettes résultant pour l'État de la fixation à 85, 87 € par habitant de la dotation moyenne d'intercommunalité attribuée aux communautés urbaines sont compensées à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

La parole est à Mme Françoise Laborde.

L'article 67 prévoit qu’à compter du 1er janvier 2009 la somme affectée à la catégorie des communautés urbaines est répartie de telle sorte que l'attribution revenant à chacune d'entre elles soit égale au produit de sa population par la dotation moyenne par habitant de la catégorie des communautés urbaines, augmenté, le cas échéant, d'une garantie. Pour 2009, cette dotation moyenne est fixée à 60 euros par habitant, alors que l’on attendait plus.

Cet amendement tend à permettre à de nombreux territoires ayant impérativement besoin d’être financièrement soutenus d'obtenir une hausse équitable de la dotation d’intercommunalité prévue à l'article L. 5211-30 du code général des collectivités territoriales.

Au 1er janvier 2009, les seize communautés urbaines regrouperont plus de sept millions d’habitants, soit près de 12 % de la population française. Ces communautés assurent toutes les compétences obligatoires, mais aussi des compétences sociales, culturelles ou sportives d’intérêt communautaire au bénéfice d’une population bien plus large que celle des communes qui les composent.

Enfin, les communautés urbaines permettent de disposer de territoires compétitifs dans la concurrence européenne. En remettant donc en cause la garantie de ressources au-delà de 2009, le texte présenté prive ces structures d’une visibilité indispensable à l’engagement de politiques de solidarité.

La Haute Assemblée a, je crois, le devoir de veiller à la préservation des intérêts locaux. Le budget de l’État doit accompagner les communautés urbaines en fonction de leur potentiel fiscal, afin d’atténuer les effets de la crise économico-financière sur les territoires de province.

Au travers de cet amendement, cosigné par M. Daunis, je vous demande non pas de privilégier une logique d’économies immédiates, en choisissant l’État contre les territoires, mais plutôt d’affirmer la position d’un État partenaire des collectivités territoriales.

L'amendement n° II-217 rectifié, présenté par MM. Collombat, Sueur, Mirassou, Patient, Collomb et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

I. Dans la première phrase du quatrième alinéa du VIII de cet article, remplacer les mots :

ayant perçu, au titre de cette même catégorie, en 2008, une attribution de la dotation d'intercommunalité

par les mots :

créées avant le 1er janvier 2009

II. Après le sixième alinéa (2°) de ce même paragraphe, insérer un alinéa ainsi rédigé :

« Pour les communautés urbaines créées en 2008, le 1° correspond au produit de leur population à la date de leur création par la dotation moyenne par habitant pour 2008 de la catégorie des communautés urbaines, indexée selon un taux fixé par le Comité des finances locales, compris entre zéro et le taux d'évolution pour 2009 de la dotation forfaitaire prévue à l'article L. 2334-7.

Cet amendement a été défendu.

Quel est l’avis de la commission ?

L’amendement de suppression n° II-230 défendu par Mme Mathon-Poinat serait à notre sens contre-productif. En effet, l’article 67 du projet de loi de finances prévoit, pour chaque catégorie de collectivité territoriale, une modification des règles d’évolution de certaines composantes de la DGF, afin de ne pas affaiblir l’effort de péréquation associé à celle-ci.

En l’état du droit en vigueur, si cet amendement était adopté, la péréquation associée à la DGF serait nulle. Je vous rappelle que, en ce qui concerne la mission « Relations avec les collectivités territoriales », nous débattons dans le cadre d’une enveloppe fermée : elle est figée depuis l’adoption de la première partie du projet de loi de finances.

L’avis de la commission est donc défavorable.

En ce qui concerne l’amendement n° II-212 rectifié bis, nous ne pouvons rester insensibles aux arguments développés par nos collègues MM. Dallier et Jégou. Il peut paraître légitime de tenir compte de la situation particulière de certaines communes urbaines pauvres, dont la population a beaucoup augmenté. Ces communes ont beaucoup investi et doivent donc bénéficier des moyens nécessaires.

Mais il convient également de rappeler que l’objectif du nouveau dispositif est de mettre en place, pour toutes les communes, un mode de calcul unique pour la dotation de base de la DGF afin de bénéficier, comme vous l’avez indiqué, madame la ministre, d’un cadre de référence cohérent. Cet amendement n’a pas été étudié par la commission. Je sollicite donc l’avis du Gouvernement.

J’émettrai le même avis pour l’amendement de repli n° II-213 rectifié bis.

S’agissant de l’amendement n° II-216 rectifié, présenté par M. Collombat, sur le principe, on ne peut que souscrire à l’idée qu’il faille maintenir une évolution forte des dotations d’intercommunalité. Nous partageons tous ce souci ! Mais, là encore, nous nous situons dans le cadre d’une enveloppe fermée. Une évolution de la dotation d’intercommunalité équivalente à l’inflation prévisionnelle équivaudrait donc à baisser la DSR et la DNP, dans la mesure où la DSU est fixée par la loi. Elle pourrait même nous obliger à réduire la dotation forfaitaire pour maintenir la péréquation.

Cet amendement aurait donc pour conséquence de dégrader l’effort de péréquation associé à la DGF. C’est pourquoi la commission émet un avis défavorable.

S’agissant de l’amendement n° II-210 rectifié, je rappellerai le contexte actuel : la dotation moyenne par habitant des communautés urbaines s’établit à 85, 87 euros, contre 23, 74 euros pour les communautés de communes à TPU non bonifiée, 33, 02 euros pour les communautés de communes à TPU bonifiée, et 44, 53 euros pour les communautés d’agglomération.

Le maintien de la dotation des communautés urbaines à un niveau plus élevé, objet de cet amendement, aurait pour conséquence de dégrader l’effort de péréquation associé à la DGF et, de la sorte, contreviendrait à l’objet du projet de loi de finances de limiter à 60 euros par habitant les dotations aux communautés urbaines.

Aussi, la commission émet un avis défavorable.

L’amendement n° II-217 rectifié vise à rétablir le mécanisme de garantie de dotation en faveur des communautés urbaines, créé en 2008, qui était initialement prévu à l’article 67 du projet de loi de finances, mais qu’a supprimé l’Assemblée nationale.

La commission émet un avis défavorable, puisqu’il aurait pour effet, lui aussi, de diminuer la péréquation de 50 millions d’euros.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement émet un avis défavorable sur l’amendement n° II-230 visant à supprimer l’article 67. Cette suppression serait contraire à l’objectif de solidarité qui sous-tendait la limitation de la progression de certaines composantes de la DGF.

Je comprends la préoccupation exprimée par les auteurs des amendements n° II-212 rectifié bis et II-213 rectifié bis. Je suppose que l’un sera retiré au bénéfice de l’autre. À défaut de pouvoir proposer, à ce jour, avant la réunion de la commission mixte paritaire, une meilleure solution, le Gouvernement s’en remet à la sagesse du Sénat.

S’agissant de l’amendement n° II-216 rectifié, le Gouvernement souhaite poursuivre le rattrapage qui a été opéré à partir de 2005 au profit des communautés de communes, qui étaient très défavorisées. En outre, cet amendement aurait pour conséquence de retirer tout pouvoir au Comité des finances locales. Pour ces deux raisons, le Gouvernement émet un avis défavorable.

Il émet également un avis défavorable sur l’amendement n° II-210 rectifié. L’objectif poursuivi par son auteur est exactement l’inverse de celui du Gouvernement.

Enfin, s’agissant de l’amendement n° II-217 rectifié, l’Assemblée nationale avait supprimé la garantie pour deux communautés urbaines, d’un montant total de 50 millions d’euros, afin de soutenir les dotations de solidarité des communes et de financer en partie la garantie mise en place pour les communes qui perdent plus de 10 % de leur population. Le Gouvernement émet donc un avis défavorable.

La parole est à M. le président de la commission.

Je remercie Mme la ministre de laisser ouverte la recherche d’une solution au problème qu’ont excellemment exposé nos collègues Jean-Jacques Jégou et Philippe Dallier. Il serait inique de clore cette discussion en repoussant leurs amendements. Il nous faut aller en commission mixte paritaire avec un texte différent de celui de l’Assemblée nationale. En tout état de cause, les mesures proposées ne sont pas de nature à dégrader le solde du budget de l’État, car il s’agit d’un problème interne à la DGF et à sa répartition.

Puisque Gilles Carrez, qui préside le Comité des finances locales, participera, en sa qualité de rapporteur général de la commission des finances de l’Assemblée nationale, à la commission mixte paritaire, je propose à M. Jégou et à M. Dallier de retirer l’amendement n° II-213 rectifié bis au profit de l’amendement n° II-212 rectifié bis, sur lequel nous nous baserons pour trouver une solution d’ici là.

Monsieur Jégou, l'amendement n° II-213 rectifié bis est-il maintenu ?

Non, je le retire, monsieur le président.

Je remercie M. le président de la commission des finances de l’accueil favorable qu’il a réservé à l’amendement n° II-212 rectifié bis.

L'amendement n° II-213 rectifié bis est retiré.

Je mets aux voix l'amendement n° II-230.

Je mets aux voix l'amendement n° II-212 rectifié bis.

Je constate que l’amendement a été adopté à l’unanimité des présents.

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, pour explication de vote sur l'amendement n° II-216 rectifié.

Nous rendant aux arguments de M. Jarlier, nous retirons l’amendement n° II-217 rectifié.

En revanche, nous maintenons l’amendement n° II-216 rectifié, parce que optimiser la péréquation en jouant sur des indices ne nous paraît pas une bonne méthode.

L'amendement n° II-217 rectifié est retiré.

Je mets aux voix l'amendement n° II-216 rectifié.

Madame Laborde, l'amendement n° II-210 rectifié est-il maintenu ?

Oui, monsieur le président.

Je mets aux voix l'amendement n° II-210 rectifié.

Je mets aux voix l'article 67, modifié.

L'amendement n° II-221, présenté par MM. Patient et Antoinette, est ainsi libellé :

Après l'article 67, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. - Dans la dernière phrase du 2° de l'article L. 2334-7 du code général des collectivités territoriales, le mot : « triple » est remplacé par le mot : « quadruple ».

II. - Ce même 2° est complété par une phrase ainsi rédigée : « Le solde est attribué à l'établissement public de coopération intercommunale dont la commune est membre. »

III. - Les conséquences financières résultant pour les collectivités territoriales du I ci-dessus sont compensées à due concurrence par une majoration de la dotation globale de fonctionnement.

IV. - Les conséquences financières résultant pour l'État du III ci-dessus sont compensées à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

La parole est à M. Georges Patient.

La situation financière des communes de Guyane est très fragilisée par deux opérations que je considère comme iniques : le prélèvement de 27 millions d’euros opéré à leur détriment au profit du conseil général et le plafonnement de la dotation superficiaire.

Si, pour l’heure, il est difficile de revenir sur la première opération, en revanche, s’agissant de la seconde, je considère que l’État peut faire un effort.

C’est pourquoi, Jean-Etienne Antoinette et moi-même présentons cet amendement visant à déplafonner la dotation superficiaire en la portant à quatre fois la dotation de base, au lieu de trois, le solde étant reversé à l’intercommunalité dont est membre la commune bénéficiaire ou à un fonds de péréquation intercommunal.

Quel est l’avis de la commission ?

Comme vient de l’expliquer M. Patient, cet amendement vise à supprimer le plafonnement de la dotation superficiaire perçue par les communes de Guyane et à en affecter le reliquat à l’établissement public de coopération intercommunale dont la commune bénéficiaire est membre.

Cette dotation, issue de la réforme de la DGF qui a eu lieu en 2004, avait été plafonnée afin de tenir compte de la superficie des communes de Guyane, qui peut parfois être égale à celle d’un département métropolitain. C’est pourquoi ce plafonnement paraît justifié. Un déplafonnement réduirait parallèlement les composantes de la DGF dédiées à la péréquation, ce qui n’est pas souhaitable.

C’est pourquoi la commission émet un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Monsieur le sénateur, comme je vous l’ai dit tout à l’heure, le Président de la République et le Gouvernement sont très attentifs à la situation des collectivités guyanaises, ainsi que l’attestent la signature du protocole d’accord sur le prix des carburants et la constitution du groupe de travail sur les finances des collectivités locales.

Votre amendement ne permet pas de prendre en compte l’ensemble des aspects de la question et contrevient quelque peu à l’objet de la DGF. Je vous demanderai, par conséquent, de bien vouloir le retirer. En contrepartie, je prends l’engagement que le groupe de travail étudiera les moyens les plus appropriés pour aménager les dotations aux collectivités et accordera une attention particulière au point que vous avez soulevé.

À défaut, le Gouvernement émettra un avis défavorable.

Monsieur Patient, l'amendement n° II-221 est-il maintenu ?

Non, je le retire, monsieur le président.

L'amendement n° II-221 est retiré.

L'amendement n° II-222, présenté par M. Marc, Mme Blondin, M. Fichet et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Après l'article 67, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. - Le 5° de l'article L. 2334-7 du code général des collectivités territoriales est complété par une phrase ainsi rédigée : « Elle est également doublée pour les communes insulaires situées dans les surfaces maritimes classées en cœur de parc national. »

II. - Les conséquences financières résultant pour les collectivités territoriales du I ci-dessus sont compensées à due concurrence par une majoration de la dotation globale de fonctionnement.

III. - Les conséquences financières résultant pour l'État du II ci-dessus sont compensées à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

La parole est à M. Edmond Hervé.

Monsieur le président, avec votre permission, je présenterai en même temps l’amendement n° II–223.

Un certain nombre de communes insulaires, bien qu’elles soient situées dans un parc naturel national, sont exclues du bénéfice de la dotation « cœur de parc naturel national ». Tel est le cas du parc naturel marin d’Iroise, dont certaines des communes, en particulier les îles d’Ouessant et de Sein, ne peuvent bénéficier de cette ressource au seul motif de leur insularité.

Ce parc marin, dont l’objet est d’intégrer la protection de l’environnement dans la gestion de l’espace maritime, nécessite des investissements financiers importants de la part des communes concernées.

Or ces communes, du fait de leur double caractéristique – insulaires et situées dans un parc naturel –, ne peuvent bénéficier de recettes et ne peuvent faire face aux investissements nécessaires. Il paraît donc totalement injustifié de les exclure du bénéfice de cette dotation.

L’amendement n° II-222 vise à remédier à cette inégalité par un doublement de cette dotation pour les communes concernées.

J’en viens à l’amendement n° II-223.

Pour des raisons historiques, et en l’absence de cadastre, deux communes insulaires du Finistère ne perçoivent pas d’impôts directs locaux.

Pour tenir compte de l’absence de recette fiscale, un amendement a été adopté en 1999 par l’Assemblée nationale visant à modifier l’article 1648 B bis du code général des impôts relatif au fonds national de péréquation de la taxe professionnelle.

Actuellement, les communes qui ne disposent d’aucune ressource au titre des quatre taxes directes locales et qui sont membres d’un EPCI à fiscalité propre bénéficient d’une attribution de dotation nationale de péréquation égale à douze fois l’attribution nationale moyenne par habitant.

Depuis lors, le fonds national de péréquation de la taxe professionnelle a été remplacé par la dotation nationale de péréquation. Or cette ressource n’a cessé de diminuer ces dernières années pour les communes dénuées de bases fiscales, qui ont dû supporter une baisse de 9 % de leur dotation entre les années 2002 et 2008.

Une telle ressource est indispensable à ces collectivités pour leur permettre de faire face à leurs charges et à leur handicap lié à leur insularité. Il nous paraît donc nécessaire de sécuriser le montant de leur dotation. Tel est l’objet de cet amendement, qui vise à instaurer, pour les années à venir, une dotation minimale qui ne pourra être inférieure à celle qui a été perçue en 2008.

Mes chers collègues, cette mesure n’est pas très coûteuse, puisqu’elle porte sur un montant de 63 000 euros. Par conséquent, c’est un geste symbolique que les îliens vous demandent, au nom du principe d’égalité.

L'amendement n° II-223, présenté par M. Marc, Mme Blondin, M. Fichet et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Après l'article 67, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. - L'avant-dernier alinéa du IV de l'article L. 2334-14-1 du code général des collectivités territoriales est complété par une phrase ainsi rédigée : « À compter de 2009, son montant ne peut être inférieur à celui perçu par les communes concernées au titre de l'année 2008. »

II. - Les conséquences financières résultant pour les collectivités territoriales du I sont compensées à due concurrence par une majoration de la dotation globale de fonctionnement.

III. - Les conséquences financières résultant pour l'État du II sont compensées à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

Cet amendement a été défendu.

Quel est l’avis de la commission ?

L'amendement n° II-222 vise à faire bénéficier les services maritimes classés en cœur de parc national de la part de la dotation forfaitaire des communes appelée « cœur de parc naturel ».

Une dotation est en effet versée aux communes dont le territoire est pour tout ou partie compris dans un parc national. Le montant a été fixé par la loi de finances pour 2007 à 3 millions d'euros. En 2008, 177 communes se répartissent 3 046 858 euros.

L’extension ici proposée concernerait le parc naturel marin d’Iroise.

La commission des finances n’ayant pu se prononcer sur cet amendement, elle souhaite connaître l’avis du Gouvernement.

L'amendement n° II-223 tend à instaurer un montant plancher de dotation au bénéfice des communes qui ne disposent d’aucune ressource au titre des quatre taxes directes locales et qui sont membres d’un EPCI à fiscalité propre.

Sur ce sujet, la commission souhaite également connaître l’avis du Gouvernement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

La dotation réservée aux communes classées en cœur de parc national est attribuée suivant un dispositif d’enveloppe fermée.

Par conséquent, l’adoption de l'amendement n° II-222 réduirait les attributions déjà prévues au titre de ce dispositif. En outre, étant peu peuplées, les îles concernées sont moins pénalisées que d’autres par le classement en parc national.

C'est la raison pour laquelle le Gouvernement émet un avis défavorable sur cet amendement.

Les trois communes concernées par l'amendement n° II-223 ont un niveau de dotation nationale de péréquation par habitant bien supérieur à la moyenne de leur strate.

La dotation nationale de péréquation fonctionnant, là encore, à enveloppe fermée, ce qui serait accordé en plus à certaines communes le serait au détriment des autres. C’est donc un sentiment d’équité qui pousse le Gouvernement à émettre également un avis défavorable sur cet amendement.

Il n’est pas facile de vivre là-bas !

C’est déjà pris en compte !

Monsieur Hervé, les amendements n° II-222 et II-223 sont-ils maintenus ?

Oui, je les maintiens, monsieur le président.

Je mets aux voix l'amendement n° II-222.

Je mets aux voix l'amendement n° II-223.

La parole est à Mme Marie-France Beaufils, sur l'article.

Cet article décline une des orientations du présent projet de loi de finances s’agissant des concours apportés par l’État aux collectivités locales.

D’après le rapport de la commission des finances sur cette mission, il s’agit ici de prendre acte du non-assujettissement à la taxe sur la valeur ajoutée des subventions versées par les régions pour le fonctionnement des services ferroviaires de transport de voyageurs.

Nous sommes particulièrement attachés à la régularisation, donc au remboursement de la TVA, même s’il nous semble que cela n’ira pas sans poser de problèmes pour la SNCF.

Puisque l’occasion nous en est donnée, comment ne pas rappeler qu’il est aujourd’hui nécessaire d’envisager des concours plus significatifs en direction des régions, dès lors que le développement des transports ferroviaires régionaux constitue une solution de remplacement du transport routier ? Une telle mesure serait d’ailleurs valable pour les déplacements individuels, ce qui pourrait avoir une incidence sur le pouvoir d’achat des ménages.

C'est la raison pour laquelle nous souhaitons être rassurés sur les modalités de ce remboursement final de TVA.

L'amendement n° II-218, présenté par Mme Bricq, MM. Collombat, Sueur, Patient et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Compléter cet article par deux paragraphes ainsi rédigés :

III. L'article 1-4 de l'ordonnance n° 59-151 du 7 janvier 1959 relative à l'organisation des transports de voyageurs en Île-de-France est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« L'incidence financière des évolutions du régime fiscal applicable aux entreprises de transport et aux conventions conclues entre ces dernières et le Syndicat des transports d'Île-de-France est compensée intégralement par l'État aux collectivités territoriales intéressées à proportion de leur participation respective au Syndicat des transports d'Île-de-France. »

IV. La perte de recettes résultant pour l'État du III ci-dessus est compensée à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

L’article 68 tire les conséquences de la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes de 2001 et 2004, laquelle précise la notion de subvention directement liée au prix, au sens de la sixième directive TVA.

Selon cette jurisprudence, sont assujetties à la TVA uniquement les subventions qui constituent la contrepartie totale ou partielle d’une opération de livraison de biens ou de prestations de services et qui sont versées par un tiers au vendeur ou au prestataire.

Par conséquent, la Direction de la législation fiscale a modifié sa position sur la contribution pour l’exploitation des services transférés versée à la SNCF par les régions et compensée par l’État. En vertu de cette jurisprudence, celle-ci ne serait plus assujettie à la TVA.

Par cet article, le Gouvernement entend diminuer la dotation de compensation versée aux régions du montant de la TVA. Or de nombreuses critiques ont été émises par les régions, dont je dois me faire l’écho.

Tout d’abord, cette proposition se situe en dehors du cadre législatif et constitutionnel.

La loi prévoit en effet que toute disposition législative ou réglementaire ayant une incidence financière sur les charges transférées au titre des TER donne lieu à révision de la dotation de compensation. La loi du 13 décembre 2000 précise que « cette révision a pour objet de compenser intégralement la charge supplémentaire pour la région résultant de ces dispositions ».

Or il s’agit ici d’une application de la doctrine fiscale qui ne concerne pas directement les régions, mais qui vise la SNCF. La législation, comme la réglementation fiscale, n’a pas évolué à cet égard depuis la décentralisation.

Quand bien même l’application de l’exonération se traduirait par une diminution de dépenses pour les régions, le législateur a prévu un dispositif de garantie seulement lorsqu’est constatée une charge supplémentaire du fait de la loi ou du règlement, ce qui n’est pas le cas en l’espèce.

Par ailleurs, le principe posé par la loi de finances rectificative pour 2007 pour l’utilisation des compensations prévoit que « les collectivités locales bénéficiaires utilisent librement la dotation générale de décentralisation ».

Aucune disposition légale n’oblige une collectivité à dépenser la totalité de la dotation perçue au titre de la compétence transférée en totalité.

La compensation reçue est d’autant plus librement utilisée que l’article 72 de la Constitution garantit la libre administration des collectivités locales.

Enfin, la question de la procédure reste entièrement posée. Dès lors qu’il s’agit de modifier une dotation liée à la décentralisation, un passage devant la commission consultative d’évaluation des charges est indispensable. Or il n’est pas à ce jour programmé. Un tel examen permettrait également de mettre au clair le débat d’interprétation juridique entre les régions et le Gouvernement.

J’ajoute qu’une autre injustice doit être réparée.

Tel qu’il est rédigé, l’article 68, n’est pas applicable à l’Île-de-France. Les modalités d’organisation des transports de voyageurs dans cette région sont fixées par l’ordonnance du 7 janvier 1959, qui prévoit la mise en place du syndicat des transports d’Île-de-France, le STIF.

Or les collectivités d’Île-de-France versent une contribution au STIF, qui reverse lui-même une subvention aux entreprises de transport. Si cette subvention n’est plus assujettie à la TVA, il faut en tirer les conséquences pour la dotation de compensation versée à ces collectivités, comme cela a toujours été le cas pour les autres régions.

Par ailleurs, le non-assujettissement à la TVA aurait pour conséquence, d’après le ministère des finances, l’assujettissement de l’entreprise de transport à la taxe sur les salaires, ce qui entraînerait une hausse de la subvention du STIF, et cette hausse devra également être prise en compte dans la dotation de compensation versée aux collectivités d’Île-de-France.

Il s’agit donc là d’une question complexe, qui justifie cet amendement.

Quel est l’avis de la commission ?

L'article 68 n’est pas applicable à la région d’Île-de-France, ce qui s’explique par les spécificités de la situation francilienne.

C’est sûr !

À la différence de ce qui se passe dans les autres régions, le STIF est l’unique autorité organisatrice des transports en Île-de-France, mais la diversité des modes de transport pris en charge se traduit par la diversité des entreprises bénéficiant des subventions du STIF. En outre, le mode de financement du STIF diffère de celui des services régionaux de voyageurs transférés aux régions.

Il s’agit donc d’un sujet extrêmement complexe, qui nécessite une analyse spécifique. Le Gouvernement a d’ailleurs lancé une étude sur le sujet. C'est la raison pour laquelle la commission souhaite connaître son avis sur cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

L'article 68 ne s’applique pas à l’Île-de-France, car les modalités d’organisation des transports de voyageurs sont extrêmement différentes dans cette région. C'est la raison pour laquelle le Gouvernement a besoin d’une expertise plus précise, ainsi que vient de le souligner M. le rapporteur spécial. Il est en effet impossible en l’occurrence de proposer exactement les mêmes formules et les mêmes modalités d’application de la mesure.

Dans la mesure où une expertise approfondie est en cours, dont les conclusions vous seront transmises, monsieur le sénateur, le Gouvernement demande le retrait de cet amendement ; à défaut, il émettra un avis défavorable.

Monsieur Sueur, l'amendement n° II-218 est-il maintenu ?

Monsieur le président, je ne peux malheureusement le retirer, car l’application de l'article 68 a des conséquences très lourdes pour le système des transports de la région d’Île-de-France.

L’adoption - à l’unanimité des présents - de l'amendement n° II-212 rectifié bis de nos collègues Jean-Jacques Jégou et Philippe Dallier devrait ici faire jurisprudence : adoptons l'amendement n° II-218, et nous pourrons utilement bénéficier des résultats de l’étude que vous avez demandée, madame la ministre, et trouver une solution à ce problème en commission mixte paritaire.

Je mets aux voix l'amendement n° II-218.

Je mets aux voix l'article 68.

L'amendement n° II-219, présenté par Mme Bricq, MM. Collombat, Sueur, Patient et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Après l'article 68, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. - Après le huitième alinéa de l'article L. 1614-8-1 du code général des collectivités territoriales, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« La part de la compensation correspondant à la contribution pour l'exploitation des services transférés donne lieu à révision pour tenir compte des incidences sur les charges du service ferroviaire régional, de la soumission des entreprises de transport, à la taxe sur les salaires, prévue à l'article 231 du code général des impôts. »

II. - La perte de recettes résultant pour l'État de la compensation aux régions de la hausse de la contribution versée à la Société nationale des chemins de fer français est compensée à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

Cet amendement est le complément du précédent et entend résoudre le problème né du non-assujettissement à la TVA et donc de l’assujettissement à la taxe sur les salaires de la contribution pour l’exploitation des services transférés versée par les régions aux entreprises de transport.

L’article 231 du code général des impôts prévoit que les sommes payées à titre de rémunération par les entreprises sont soumises à une taxe sur les salaires à la charge des personnes ou organismes qui paient ces rémunérations, lorsqu’ils ne sont pas assujettis à la taxe sur la valeur ajoutée ou ne l’ont pas été sur 90 % au moins de leur chiffre d’affaires au titre de l’année civile précédant celle du paiement desdites rémunérations.

Dès lors que les contributions versées aux entreprises de transport étaient soumises à la TVA, ces entreprises ne pouvaient pas être également assujetties à la taxe sur les salaires, en application de l’article 231. En revanche, dès qu’elles ne sont plus assujetties à la TVA, l'article 231 s’applique.

En conséquence, la contribution financière versée par les collectivités aux entreprises de transport devra nécessairement prendre en compte le montant de cette nouvelle taxe, sauf si Bercy renonce à la percevoir, ce qui est une possibilité…

Mais, dans l’hypothèse où cette bonne nouvelle ne serait pas confirmée, il faut, ainsi que le prévoit la loi, que cette charge supplémentaire soit compensée par une hausse de la dotation de compensation versée aux régions.

Tel est l’objet de cet amendement, qui est d’une logique imparable.

Quel est l’avis de la commission ?

Je souhaite rassurer M. Sueur.

La Direction du budget nous a indiqué que la SNCF ne serait pas soumise à la taxe sur les salaires au titre de l'article 68 du projet de loi de finances pour 2009, étant donné qu’il n’est pas possible d’isoler, au sein de l’activité de cette entreprise, ce qui relève du service régional par rapport à ce qui relève du service national qu’elle assure. L’opération réalisée par l'article 68 est donc neutre pour les régions.

La commission souhaite toutefois savoir si le Gouvernement confirme cette analyse.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Je confirme tout à fait les propos de M. le rapporteur spécial. Il n’est donc pas nécessaire de prévoir une mesure législative supplémentaire. C'est la raison pour laquelle le Gouvernement émet un avis défavorable sur cet amendement.

Monsieur Sueur, l'amendement n° II-219 est-il maintenu ?

Dans la mesure où vous venez de confirmer que la SNCF ne serait pas assujettie à la taxe sur les salaires, je vais retirer cet amendement, madame la ministre.

J’indique cependant que, lors de l’examen des articles de la seconde partie non joints aux crédits, nous déposerons un amendement relatif à la situation d’institutions culturelles telles que les centres dramatiques nationaux, les centres chorégraphiques nationaux et les scènes nationales, qui sont strictement dans la même situation.

En effet, ces institutions, qui étaient assujetties à la TVA, ne le seront plus en vertu des décisions européennes, et elles en sont très satisfaites. Cependant, le ministère de l’économie et des finances a considéré que, dès lors qu’elles ne payaient plus la TVA, elles devaient acquitter la taxe sur les salaires, ce qui ne les satisfait pas du tout, d’autant moins que le montant de la taxe sur les salaires risque d’être plus lourd que le montant de TVA qu’elles acquittaient jusqu’alors.

Nous soutiendrons donc cet amendement dans l’espoir de recevoir pour ces institutions culturelles une réponse identique à celle que vous venez de faire, madame la ministre.

Cela dit, monsieur le président, je retire l’amendement.

L'amendement n° II-219 est retiré.

L'amendement n° II-224, présenté par M. Patriat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Après l'article 68, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Dans l'article L. 4332-5 du code général des collectivités territoriales, les mots : « la pénultième année » sont remplacés (trois fois) par les mots : « l'année précédente ».

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

Lors de sa réunion du mois de février 2008, le comité des finances locales a décidé de constituer un groupe de travail sur la péréquation interrégionale, composé de quatre de ses membres présidents de région.

Nous allons, je l’espère, bientôt connaître les conclusions de ce groupe de travail. Mais, d’ores et déjà, un consensus semble s’être dégagé sur une mesure simple et de bon sens, que cet amendement vise à mettre en place.

Le critère du potentiel fiscal est en effet pris en compte pour l’éligibilité et la répartition de la dotation de péréquation entre les régions. Or, actuellement, pour le calcul dudit potentiel, les données fiscales utilisées sont celles de la pénultième année par rapport à l’année de répartition. Il existe donc un décalage de deux ans entre les données fiscales de référence prises en compte et l’année de répartition de la dotation. Il semble qu’une large majorité de présidents de conseil régional soit favorable à la prise en compte des données de l’année précédant la répartition, au lieu de celles de la pénultième année.

Tel est l’objet de cet amendement clair, de bon sens et consensuel, madame la ministre !

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement est intéressant. Il tend à ce que la répartition de la dotation de péréquation régionale soit déterminée en fonction des données de l’année précédente.

La disposition présentée semble procéder d’un légitime souci d’adéquation du calcul de la répartition de la dotation de péréquation aux données les plus récentes, à l’instar de ce qui est pratiqué pour les autres collectivités. Cependant, la commission n’ayant pu examiner cet amendement, elle souhaite connaître l’avis du Gouvernement.

Quel est donc l’avis du Gouvernement ?

Les régions sont le seul échelon de collectivités dont la DGF est établie selon les données des deux années précédentes. La mesure proposée me paraît de bon sens. Elle a, je le sais, reçu un avis favorable du groupe de travail du comité des finances locales, et j’émets donc un avis favorable sur l’amendement n° II-224.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote.

Je tiens à remercier Mme la ministre de la part de M. François Patriat, qui est à l’initiative de cet amendement.

Je mets aux voix l'amendement n° II-224.

En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi de finances, après l’article 68.

L'amendement n° II-103 rectifié ter, présenté par M. Mézard, est ainsi libellé :

Après l'article 68, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Dans le premier alinéa de l'article L. 4332-8 du code général des collectivités territoriales, le taux : « 15 % » est remplacé par le taux : « 10 % ».

Cet amendement n’est pas soutenu.

La parole est à M. le président de la commission des finances.

Mes chers collègues, il est vingt heures, et neuf amendements restent à examiner. Si nous souhaitons terminer avant la suspension de la séance l’examen des crédits de cette mission, nous devons tous faire preuve de concision dans nos interventions, afin de pouvoir clore ce débat au plus tard à vingt heures trente.

À cette condition, peut-être accepterez-vous, monsieur le président, que nous poursuivions la discussion ?

Monsieur le président de la commission des finances, je suis favorable à votre proposition, à condition que votre appel à la concision soit entendu. En effet, le personnel doit pouvoir disposer d’une suspension de deux heures, d’autant que nous allons sans doute avoir une très longue nuit de travail.

La parole est à M. Edmond Hervé.

Je souhaite revenir sur l’amendement n° II–103 rectifié ter, qui n’a pas été soutenu.

Monsieur le président de la commission des finances, cet amendement était parfaitement conforme à la proposition du comité des finances locales sur la péréquation, qui met en jeu des sommes très importantes.

Le comité des finances locales a mis en place un groupe de travail sur la dotation de péréquation régionale. Je souhaite qu’il puisse remettre rapidement ses conclusions, afin d’éclairer nos discussions.

Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° II-231, présenté par Mmes Beaufils, Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du Parti de gauche, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme Marie-France Beaufils.

L’article 69 appelle de nombreuses observations, mais j’essaierai d’être aussi brève que possible.

Il s’agit d’atténuer les effets de la nouvelle réduction de la dotation de compensation de la taxe professionnelle, la DCTP, qui avait été instituée en 1987 pour compenser l’allégement transitoire des bases de la taxe professionnelle à hauteur de 16 % mis en œuvre pour aider les entreprises à créer des emplois et à investir.

Depuis la loi de finances de 1996, la DCTP sert de variable d’ajustement pour les dotations budgétaires de l’État aux collectivités territoriales. Vous exerciez à l’époque des fonctions ministérielles, monsieur le président de la commission des finances, et vous n’ignorez donc pas que ce sujet avait suscité de vifs débats.

En 1996, le montant de la DCTP représentait l’équivalent de 2, 688 milliards d'euros, hors inflation.

En 2000, comme le rappelle M. Jarlier dans son rapport, la DCTP n’était plus que de 1, 8 milliard d'euros, et il est prévu qu’elle s’établisse à 729 millions d'euros pour 2009.

Si l’on tient compte de l’évolution des prix à la consommation, on constate que le montant de la dotation a été réduit des trois quarts ! On peut se demander si, aujourd'hui, le surcroît de recettes fiscales perçu par l’État au titre de l’impôt sur les sociétés en raison de l’allégement des bases de la taxe professionnelle n’est pas supérieur au montant de la dotation qu’il attribue aux collectivités territoriales…

La DCTP a cessé de couvrir réellement les pertes de recettes fiscales locales qu’elle est censée compenser depuis qu’elle sert à « fermer l’enveloppe normée », pour reprendre l’expression de M. le rapporteur général, des concours budgétaires aux collectivités territoriales. Il devient de plus en plus intolérable d’assister chaque année à cette extinction progressive de la dotation, qui, au train où vont les choses, finira par être réduite à néant.

Quelle variable d’ajustement utiliserez-vous lorsque la DCTP aura disparu de fait ? Nous ne pouvons accepter la poursuite de la réduction de cette dotation. Au travers de cet amendement de suppression de l’article 69, nous revendiquons pour le moins son maintien, sinon sa progression, eu égard au sort réservé à la plupart des autres dotations budgétaires de l’État.

L'amendement n° II-232, présenté par Mmes Beaufils, Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du Parti de gauche, est ainsi libellé :

I. - Dans le second alinéa de cet article, remplacer les mots :

à la moitié

par les mots :

au quart

et remplacer le taux :

par le taux :

II. - Compléter ce même alinéa par une phrase ainsi rédigée :

En tout état de cause, cette diminution de la dotation de compensation de la taxe professionnelle ne devra pas conduire à une diminution globale des dotations d'État (somme de la dotation globale de fonctionnement et de la dotation de compensation de la taxe professionnelle), auquel cas, la modulation de la diminution de la dotation de compensation de la taxe professionnelle sera ajustée de manière à garantir un niveau de dotations au moins égal à celui de l'année précédente.

III. - Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

... - 1. La perte de recettes résultant pour les collectivités territoriales de la modification de la modulation de la diminution de la dotation de compensation de la taxe professionnelle est compensée à due concurrence par un relèvement de la dotation globale de fonctionnement.

2. La perte de recettes résultant pour l'État du 1 ci-dessus est compensée à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

La parole est à Mme Marie-France Beaufils.

Il s’agit d’un amendement de repli.

Quel est l’avis de la commission ?

J’ai bien entendu les arguments développés par Mme Beaufils, mais ces amendements vont à l’encontre de la position de la commission des finances.

Je m’en doutais !

Par conséquent, la commission des finances émet un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

L’amendement n° II-231 tend à supprimer l’article 69, qui est une mesure de solidarité en faveur des communes les plus défavorisées, caractérisées par un potentiel fiscal inférieur à la moyenne de la strate dont elles relèvent. Celles-ci se trouveraient donc pénalisées par l’adoption de cet amendement. Par conséquent, le Gouvernement émet un avis défavorable.

En ce qui concerne l’amendement n° II-232, je ne sais pas, madame Beaufils, si vous avez envisagé les implications de son adoption. Alors que la disposition présentée par le Gouvernement permettra d’aider 25 000 communes, la vôtre ne profiterait qu’à 37 communes. Cet amendement tend tout simplement à priver de sa portée l’article 69, qui est un dispositif de solidarité. Par conséquent, j’émets là aussi un avis défavorable.

Madame Beaufils, les amendements n° II-231 et II-232 sont-ils maintenus ?

Oui, monsieur le président.

Madame la ministre, je comprends tout à fait, bien sûr, que l’on veuille faire preuve de solidarité à l’égard des communes les plus pauvres. Cependant, les communes qui bénéficient de la DCTP, fût-ce pour des montants importants, connaissent des situations de pauvreté bien plus lourdes qu’on ne croit. Par conséquent, quand on entend prendre des mesures de solidarité, il convient d’abord d’examiner les choses de plus près.

Je mets aux voix l'amendement n° II-231.

Je mets aux voix l'amendement n° II-232.

Je mets aux voix l'article 69.

La parole est à Mme Marie-France Beaufils, sur l'article.

Cet important article porte sur la réforme de la dotation de solidarité urbaine, la DSU.

Alors que le groupe de travail sur ce thème qui avait été constitué au sein du comité des finances locales n’a pas encore présenté ses propositions, une disposition visant à exclure plus de 200 communes du bénéfice de cette dotation a été insérée dans le projet de loi de finances.

Sous la pression des élus locaux et des parlementaires, y compris de la majorité, vous avez repoussé d’un an, madame la ministre, la modification des critères de définition de l’indice synthétique de la dotation, et donc son application au montant de dotation attribué à chacune des communes bénéficiaires.

J’y insiste, c’est en effet l’action des élus, parfaitement relayée par les députés lors du débat à l'Assemblée nationale, qui a contraint le Gouvernement à revoir sa copie.

La proposition initiale, qui consistait à supprimer l’élément relatif au logement social dans la définition de l’indice, participait de la logique exclusivement comptable que suit le Gouvernement en matière de relations entre l’État et les collectivités territoriales : il s’agit uniquement de réduire le nombre de collectivités bénéficiaires.

Or, les situations communales doivent être analysées en prenant le temps d’étudier avec rigueur les conséquences des modifications qui peuvent être proposées. Les charges pesant sur les communes, selon leur situation, doivent être mieux appréciées. Les simulations effectuées pour le moment ont montré qu’aucune proposition ne peut recueillir un accord des collectivités si l’on veut véritablement leur donner les moyens de répondre aux besoins des populations les plus fragiles.

Vous pouvez compter, madame la ministre, sur les élus de notre groupe pour relayer la revendication, d’ici à l’examen du projet de loi de finances pour 2010, d’un renforcement de l’efficacité de la dotation de solidarité urbaine !

En tout état de cause, la péréquation des ressources financières locales et la prise en compte des difficultés particulières de certaines villes et localités, tant pour la DSU que pour la DSR, appellent d’autres solutions que celles qui nous ont été proposées.

En effet, nos territoires ont besoin d’un accompagnement beaucoup plus important que celui qui a été prévu. Nous aurions d’ailleurs souhaité que la dotation de développement urbain reste intégrée à la DSU.

L'amendement n° II-154 rectifié, présenté par MM. J. C. Gaudin, Gilles et Ferrand et Mme Dumas, est ainsi libellé :

Avant le a) du 3° de cet article, insérer un alinéa ainsi rédigé :

...) Le troisième alinéa est supprimé.

La parole est à Mme Catherine Dumas.

L'article 70 du projet de loi de finances pour 2009 réforme la dotation de solidarité urbaine afin d'en améliorer l'efficacité péréquatrice et de concentrer davantage l’effort de solidarité nationale sur les communes pauvres ayant une population pauvre.

Cependant, ce dispositif laisse subsister une mesure d'écrêtement profondément injuste pour les communes les plus peuplées. Ainsi, une commune de plus de 500 000 habitants ne peut voir le montant de sa dotation augmenter de plus de 8 euros par habitant.

Le présent amendement a pour objet de résoudre ce problème en supprimant le plafonnement de l'accroissement de la dotation.

Près de 30 % de la population marseillaise vit dans des zones urbaines sensibles. Les nouvelles dispositions relatives à la dotation de solidarité urbaine engendreront, pour le budget de l’année 2009 de la ville, une perte de ressources supérieure à 3 millions d'euros, soit 20 millions d'euros sur la durée de la mandature.

Le nouveau mode de calcul de la dotation devrait prendre en compte les difficultés communales, indépendamment de la taille de la commune ; en l’état, il s’avère, s’agissant de Marseille, contraire à l’esprit de la loi.

Quel est l’avis de la commission ?

Depuis la loi du 18 janvier 2005, les communes éligibles à la DSU ne peuvent voir leur dotation progresser de plus de 4 millions d'euros par an, ce qui est déjà beaucoup.

En 2008, une seule commune se trouve concernée par ce mécanisme, pour un montant écrêté d’environ 1, 43 million d'euros, la ville de Marseille. Et encore n’est-il pas certain qu’elle soit affectée par cet écrêtement en 2009.

La modification de cette règle irait à l’encontre de l’objectif visé à l’article 70, à savoir concentrer la progression de la DSU sur les communes les plus défavorisées.

La commission suggère donc le retrait de cet amendement, mais souhaiterait en tout état de cause entendre l’avis du Gouvernement sur cette disposition.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

En ce qui concerne la DSU, je le rappelle, nous sommes parvenus à un compromis qui fait l’unanimité parmi les associations d’élus. Je pense donc qu’il est préférable de nous y tenir, d’autant que cet accord a exigé beaucoup de travail et de longues discussions.

En outre, le ministère de l’intérieur a procédé à des simulations, dont il ressort que les dispositions de cet amendement ne concerneraient aucune commune en 2009.

Enfin, l’année prochaine sera une période de transition : nous allons travailler sur cette question jusqu’à Pâques, pour affiner les critères de la DSU, apporter des solutions définitives – je l'espère ! – aux problèmes qui se posent et régler la question des dotations dans sa globalité. Naturellement, M. Jean-Claude Gaudin sera pleinement associé à ces travaux.

Compte tenu de ces explications, le Gouvernement demande le retrait de cet amendement, faute de quoi il émettrait un avis défavorable.

Madame Dumas, l'amendement n° II-154 rectifié est-il maintenu ?

Je prends acte des déclarations de Mme la ministre et je retire cet amendement, monsieur le président.

L'amendement n° II-154 rectifié est retiré.

Je mets aux voix l'article 70.

Je suis saisi de trois amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° II-233, présenté par Mmes Beaufils, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme Marie-France Beaufils.

Cet article a trait à la dotation de développement urbain, la DDU, dont le montant est relativement modeste, puisqu’il s’élève aujourd’hui à 40, 7 millions d'euros, contre 50 millions d'euros prévus initialement.

Je ne rappellerai pas les remarques, auxquelles je souscris largement, que M. Jarlier a formulées sur cette dotation dans son rapport. Les incertitudes qui entourent cette DDU posent un véritable problème.

Je reprendrai plutôt l’argumentation des élus qui siègent au groupe de travail sur la dotation de solidarité urbaine du comité des finances locales, …

Je la connais !

… qui n’étaient pas favorables à la création de la dotation de développement urbain. Je partage entièrement leur point de vue.

En effet, je considère que c’est dans le cadre de la DSU que ces moyens doivent être mis à la disposition des communes.

En outre, je ne crois pas que la référence à la notion d’investissement permette de résoudre les problèmes qui se posent à nous.

Il faut plutôt, selon moi, veiller à maintenir, voire à développer, les services publics dans les quartiers concernés. Ceux-ci doivent bénéficier de davantage de moyens, provenant notamment de l’État, en ce qui concerne tant l’éducation que la sécurité. C’est à ce prix que la politique publique restera efficace dans ces quartiers.

L'amendement n° II-220, présenté par Mme Bricq, MM. Collombat, Sueur, Patient, Marc et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Compléter la troisième phrase du cinquième alinéa du texte proposé par le I de cet article pour l'article L. 2334-41 du code général des collectivités territoriales par les mots :

sauf si ces dépenses de personnel participent de la mise en œuvre des projets et actions retenus

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

Cet amendement a pour objet d'élargir l'utilisation des crédits de la DDU aux dépenses de personnel concernant les agents municipaux qui travaillent directement à la mise en œuvre des projets et actions retenus pour l'attribution de ces fonds.

L'amendement n° II-10, présenté par M. Jarlier, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

III. - Les objectifs prioritaires fixés en application de l'article L. 2334-41 du code général des collectivités territoriales sont intégrés dans les contrats d'objectifs et de moyens relevant de la politique de la ville visés à l'article L. 1111-2 du même code.

La parole est à M. le rapporteur spécial, pour présenter cet amendement et pour donner l’avis de la commission sur les amendements n° II-233 etII-220.

L’amendement n° II-10 vise à attirer l'attention sur la nécessité de coordonner la contractualisation entre l'État et la commune, qui ouvrira le bénéfice d'une subvention au titre de la DDU, et les contrats existant déjà dans le domaine de la politique de la ville, en particulier les contrats urbains de cohésion sociale.

L’amendement n° II-233 tend à supprimer l’article 71 ; cette proposition est contraire à la position de la commission, qui soutient la mise en place de la dotation de développement urbain. La commission émet donc un avis défavorable sur cet amendement.

Quant à l’amendement n° II-220, la commission ne s’est pas prononcée sur la disposition présentée ; elle souhaite entendre l’avis du Gouvernement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

L’amendement n° II-233 a pour objet de supprimer la dotation de développement urbain. Cette proposition est contraire à la politique que nous voulons mener. Par conséquent, le Gouvernement émet un avis défavorable, ce dont nul ne s’étonnera !

L’amendement n° II-220 vise quant à lui à supprimer une partie des dispositions que l’Assemblée nationale a adoptées, par voie d’amendement, en rendant éligibles à la dotation de développement urbain des dépenses de personnel communal.

Bien sûr, certaines dépenses de fonctionnement pourront entrer dans ce cadre, mais l’objet de la dotation de développement urbain n’est pas de servir à payer le personnel des communes ! Cette proposition semble même assez contraire à l’esprit de la DDU. Le Gouvernement émet donc un avis défavorable.

Enfin, l’amendement n° II-10 tend à mieux coordonner les différentes actions de la politique de la ville. Sur le principe, il s'agit d’une bonne idée, mais je ne suis pas certaine que la rédaction retenue soit la mieux à même de prendre en compte l’ensemble des dispositifs existants.

Le Gouvernement s'en remet sur ce point à la sagesse de la Haute Assemblée, en souhaitant toutefois que des améliorations rédactionnelles soient apportées à cet amendement.

Nous l’améliorerons d’ici à la réunion de la commission mixte paritaire !

Je mets aux voix l'amendement n° II-233.

Je mets aux voix l'amendement n° II-220.

Je mets aux voix l'amendement n° II-10.

Je mets aux voix l'article 71, modifié.

La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat, sur l'article.

Cet article a pour objet la revitalisation des communes touchées par le redéploiement territorial des armées.

Pour notre part, nous encourageons plutôt la cession gratuite des terrains et des bâtiments publics, voire la conclusion d’un bail emphytéotique, afin de permettre ensuite aux communes de procéder sans frais excessifs à des requalifications.

Les communes concernées pourraient ainsi bénéficier d’une bouffée d’oxygène et favoriser la croissance économique par la mise en œuvre de programmes intéressant l’ensemble de la filière du bâtiment.

Je mets aux voix l'article 72.

L'amendement n° II-237, présenté par M. Detcheverry et les membres du groupe Union pour un Mouvement Populaire, est ainsi libellé :

Après l'article 72, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I.- Le code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° Au troisième alinéa de l'article L. 2334–13, les mots : « et de la dotation de solidarité rurale » sont remplacés par les mots : «, la dotation de solidarité rurale et la dotation nationale de péréquation » ;

2° Après le troisième alinéa de l'article L. 2334-13, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« La quote-part destinée aux communes d'outre-mer est calculée en appliquant au montant de la dotation d'aménagement le rapport, majoré de 33 %, existant, d'après le dernier recensement de population, entre la population des communes des départements d'outre-mer, de la Nouvelle-Calédonie, de la Polynésie française, de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon, des circonscriptions territoriales de Wallis-et-Futuna et de la collectivité départementale de Mayotte et celle des communes de métropole et des départements d'outre-mer, de la Nouvelle-Calédonie, de la Polynésie française, de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon, des circonscriptions territoriales de Wallis-et-Futuna et de la collectivité départementale de Mayotte. Elle se ventile en deux sous-enveloppes : une quote-part correspondant à l'application du ratio démographique mentionné dans le présent alinéa à la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale et à la dotation de solidarité rurale, et une quote-part correspondant à l'application de ce ratio démographique à la dotation nationale de péréquation. Elle est répartie dans les conditions fixées par décret en Conseil d'État. »

3° La deuxième phrase du II de l'article L. 2334-14-1 est ainsi rédigée :

« Cette quote-part est calculée en appliquant au montant de la dotation nationale de péréquation le ratio démographique mentionné au quatrième alinéa de l'article L. 2334-13. »

4° Après l'article L. 2571-2, il est inséré un article L. 2571-3 ainsi rédigé :

« Art. L. 2571-3. - Pour l'application des quatrième et cinquième alinéas de l'article L. 2334-13, la quote-part de la dotation d'aménagement destinée aux communes de Saint-Pierre-et-Miquelon est calculée par application à la dotation d'aménagement du rapport existant, d'après le dernier recensement de population, entre la population des communes de Saint-Pierre-et-Miquelon et la population totale nationale. Le quantum de la population des communes de Saint-Pierre-et-Miquelon, tel qu'il résulte du dernier recensement de population, est majoré de 33 %. Le montant revenant à chaque commune de Saint-Pierre-et-Miquelon, calculé dans les conditions prévues par décret en Conseil d'Etat, est ensuite majoré pour la commune de Saint-Pierre de 445 000 euros et pour celle de Miquelon-Langlade de 100 000 euros. Cette majoration s'impute sur le montant de la quote-part, prévue au quatrième alinéa de l'article L. 2334-13, correspondant à application du ration démographique, prévu au même alinéa, à la dotation de solidarité urbaine et de cohésion et à la dotation de solidarité rurale. »

5 ° Au I de l'article de l'article L. 2573-52, le mot : « quatre » est remplacé par le mot : « cinq », et au III du même article, les mots : « troisième et quatrième » sont remplacés par les mots : « quatrième et cinquième »:

II – Le I de l'article 116 de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008 est abrogé.

La parole est à M. André Ferrand.

Monsieur le président, si vous le voulez bien, je présenterai en même temps l’amendement n° II-243.

Je vous en prie, mon cher collègue.

Ces deux amendements, dont le texte a été mis en ligne sur le site internet du Sénat, et par là même porté la connaissance de tous nos collègues, se justifient par leur objet même. Ils devraient recueillir un large assentiment.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission souhaite entendre l'avis du Gouvernement.

Quel est donc l’avis du Gouvernement ?

L’an dernier, je le rappelle, je m’étais engagée à diligenter une étude sur les dotations de Saint-Pierre-et-Miquelon. Celle-ci a été réalisée, et l’amendement n° II-237 tend à en tirer toutes les conséquences. J’y suis donc favorable.

Par ailleurs, le Gouvernement émet également un avis favorable sur l’amendement n° II-243, qui sera appelé en discussion dans quelques instants : cette disposition, d'une part, répond à un souci d’équité en introduisant une garantie qui existe déjà pour les départements ruraux de métropole, et, d'autre part, permettra de rendre plus prévisibles les budgets.

Je mets aux voix l'amendement n° II-237.

En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi de finances, après l'article 72.

L'amendement n° II-18, présenté par M. Jarlier, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Après l'article 72, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. Dans l'article L. 3321-2 du code général des collectivités territoriales, après les mots : « au revenu minimum d'insertion » sont insérés les mots : «, au revenu de solidarité active ».

II. Dans le IV de l'article L. 3334-16-2 du même code, les mots : « et des primes mentionnées à l'article L. 262-11 du code de l'action sociale et des familles » sont remplacés par les mots : «, des primes mentionnées à l'article L. 262-11 du code de l'action sociale des familles ainsi que des contrats conclus et des prestations de revenu de solidarité active attribuées dans le cadre des expérimentations conduites sur le fondement des articles 142 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007 et 18 à 23 de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat ».

La parole est à M. le rapporteur spécial.

Cet amendement vise à prendre en compte, dans la répartition pour 2009 de la part insertion du fonds de mobilisation départementale pour l'insertion, les expérimentations du revenu de solidarité active, le RSA, et la réforme des contrats aidés conduites en 2008 par certains départements.

Par ailleurs, il tend à permettre l'individualisation dans les comptes des départements des dépenses relatives au RSA.

En bref, il s'agit de permettre le financement des expérimentations entreprises en 2008, notamment pour préparer la mise en place du RSA.