Séance en hémicycle du 13 mars 2018 à 21h30

La séance est reprise.

Nous reprenons la discussion du projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, pour un État au service d’une société de confiance.

Dans la discussion du texte de la commission spéciale, nous en sommes parvenus, au sein du chapitre Ier du titre Ier, à l’article 3 bis AA.

TITRE Ier

UNE RELATION DE CONFIANCE : VERS UNE ADMINISTRATION DE CONSEIL ET DE SERVICE

Chapitre Ier

Une administration qui accompagne

L’amendement n° 38, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. le secrétaire d’État.

Il convient d’abord de rappeler que les mesures fiscales ont leur place en loi de finances, et non pas dans les lois ordinaires, de manière à favoriser une certaine cohérence de la politique fiscale. Aussi, à nos yeux, l’article 3 bis AA, tel qu’il est rédigé, ne relève manifestement pas du champ de la loi que nous examinons aujourd’hui.

Ensuite, sur le fond, cet article additionnel a pour objet de préciser que le taux réduit de TVA de 10 % sur les travaux d’amélioration, de transformation, d’aménagement et d’entretien est applicable dès le premier acompte, sous réserve que les travaux et les locaux soient éligibles au taux réduit de TVA et que l’attestation soit fournie lors de la facturation finale ou de l’achèvement des travaux.

Cette disposition est satisfaite, puisque la doctrine fiscale prévoit déjà, « afin de garder une certaine souplesse dans les relations contractuelles entre le professionnel et le particulier qui fait réaliser les travaux et de ne pas alourdir la charge administrative pesant sur les entreprises, […] que le taux réduit de TVA s’applique dès le premier acompte, sous réserve que les travaux et locaux soient éligibles. »

Pour ces deux raisons, nous demandons la suppression de cet article.

Quel est l’avis de la commission spéciale ?

Monsieur le secrétaire d’État, si vous considérez que la mesure proposée par cet article doit figurer en loi de finances, alors, la moitié des articles de ce projet de loi peut être supprimée.

Pourtant, cet article tend à introduire un vrai droit à l’erreur en inscrivant dans la loi une souplesse déjà admise par la doctrine. Il s’agit d’une mesure de sécurité juridique. Il n’y a absolument pas lieu de s’y opposer.

Pour mémoire, afin de bénéficier du taux réduit de TVA sur les travaux d’amélioration des locaux d’habitation, le client doit remettre à l’entreprise, avant le début des travaux, une attestation mentionnant que ces locaux sont achevés depuis plus de deux ans. Il est vrai qu’en pratique l’attestation est parfois remise après le début des travaux ou le versement des premiers acomptes. Cela dit, la doctrine prévoit déjà une tolérance sur ce point : « Afin de garder une certaine souplesse dans les relations contractuelles entre le professionnel et le particulier et de ne pas accentuer la charge administrative pesant sur les entreprises, il est admis que le taux réduit de TVA s’applique dès le premier acompte, sous réserve que l’attestation soit fournie lors de la facturation finale ou de l’achèvement des travaux. »

L’article 3 bis AA, introduit en commission spéciale par l’adoption d’un amendement de notre collègue Philippe Mouiller, sous-amendé par moi-même, vise à inscrire cette forme de droit à l’erreur directement dans la loi. Je suis donc défavorable à la suppression de cet article.

Je mets aux voix l’amendement n° 38.

Je mets aux voix l’article 3 bis AA.

L’amendement n° 133, présenté par MM. Bocquet, Collombat et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Éric Bocquet.

L’article 3 bis met en question l’un des éléments essentiels de la lutte contre la fraude et la délinquance financières, puisqu’il concerne le régime des provisions comptables, qui constitue parfois un moyen efficace de dissimulation de certains résultats. La confiance n’excluant pas la vigilance, nous proposons de supprimer cet article.

Quel est l’avis de la commission spéciale ?

Cet article vise à inscrire dans la loi une forme de droit à l’erreur déjà admise par la doctrine. C’est aussi une mesure de sécurité juridique à laquelle il n’y a pas lieu de s’opposer.

Les entreprises soumises à l’impôt sur les sociétés doivent transmettre à l’administration fiscale une série de documents justificatifs : suivi des rectifications dans les groupes intégrés, suivi des plus-values latentes, tableau des provisions, etc.

En cas de défaut de transmission dans les délais ou d’inexactitude, une amende fiscale égale à 5 % des sommes omises est appliquée. Toutefois, la doctrine permet de ne pas appliquer cette amende si l’entreprise complète la transmission des documents, à condition que la démarche soit entièrement spontanée.

L’article 3 bis, adopté sur l’initiative de notre collègue députée Véronique Louwagie, vise à consacrer cette possibilité au niveau législatif, et à l’étendre aux régularisations à la première demande de l’administration. Il s’agit d’une mesure de bon sens, qui encouragera la confiance mutuelle entre les entreprises et l’administration. En fait, ces documents – plutôt des tableaux – sont des annexes à la liasse fiscale, donc au bilan et au compte de résultat, qui apportent un complément d’information. Il ne s’agit pas de documents permettant de calculer l’impôt.

Nous pouvons donc consacrer un droit à l’erreur en cas de correction spontanée, qui exempterait les entreprises de pénalités.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Même avis défavorable, pour les mêmes arguments que ceux évoqués par Mme la rapporteur. Nous considérons que cet article, introduit à l’Assemblée nationale, simplifie, va dans le bon sens, et permet d’établir ce lien de confiance.

Je mets aux voix l’amendement n° 133.

L’amendement n° 164, présenté par M. P. Dominati, est ainsi libellé :

A. – Alinéas 1 et 2

Remplacer ces alinéas par trois alinéas ainsi rédigés :

I. – Le dernier alinéa du I de l’article 1763 est remplacé par deux alinéas ainsi rédigés :

« L’amende s’applique au seul exercice au titre duquel l’infraction est mise en évidence. Le taux de l’amende est ramené à 1 % en cas de manquement demeuré sans incidence sur la base imposable du contribuable ou du groupe fiscal intégré, au sens de l’article 223 A, auquel le contribuable appartient. Il en est de même lorsque le manquement n’est pas relatif à l’exercice de réalisation de l’opération et que l’infraction est commise au titre d’un exercice postérieur. Lorsqu’une somme omise sur l’un des documents mentionnés ci-dessus relève du taux d’imposition de 0 % prévu par l’article 219, l’amende ne peut avoir pour base que la quote-part de frais et charges visée au même article 219.

« L’amende n’est pas applicable lorsque le contribuable a régularisé sa situation de sa propre initiative ou après avoir été invité par écrit à le faire par l’administration, dans le délai que celle-ci lui a indiqué. »

B. – Alinéa 3

Rédiger ainsi cet alinéa :

II. – Le I du présent article s’applique aux régularisations effectuées par les contribuables, et aux manquements notifiés aux contribuables à compter du 21 février 2018.

C. – Pour compenser la perte de recettes résultant des A et B, compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

… – La perte de recettes résultant pour l’État du présent article est compensée, à due concurrence, par la création d’une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

La parole est à M. Philippe Dominati.

Dans le but de revenir à une relation de confiance entre les contribuables et l’administration fiscale, l’Assemblée nationale, estimant que le texte du Gouvernement n’allait pas assez loin, a tenté d’amender ce texte en introduisant l’article 3 bis.

Le présent amendement a pour objet de faciliter le travail de l’administration en supprimant certaines sanctions non modulables. Il existe en effet des sanctions ou des amendes disproportionnées par rapport à la faute. C’est notamment le cas, par exemple, lorsque la taxe et la base imposable ne bougent pas, et que le montant de la taxe est nul. Certes, vous avez fait une faute, mais vous ne devez rien au fisc au titre de l’impôt ; en revanche, vous devez l’amende, que l’administration ne peut pas moduler. Ce cas de figure se présente lorsque les bases sont égales à zéro ou lorsqu’une opération vient postérieurement annuler le montant dû, un ou deux ans après la déclaration. Encore une fois, je vise bien l’hypothèse où le contribuable ne doit rien au fisc, mais où il doit payer une amende, parce qu’il lui a manqué un papier ou qu’il a dépassé les délais.

Quel est l’avis de la commission spéciale ?

Votre amendement va sensiblement plus loin que la souplesse admise par la doctrine, et que l’article 3 bis prévoit de consacrer dans la loi.

Il s’agit de modifications très techniques, qui pourraient être justifiées sur le principe, mais dont les conséquences exactes sont difficiles à évaluer.

Nous vous proposons de retirer votre amendement, mais nous aimerions entendre l’analyse du Gouvernement sur ces dispositions.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

L’amende prévue par l’article 1763 du code général des impôts que vous évoquez permet d’assurer le respect de l’obligation faite aux entreprises d’établir certains documents, et notamment le registre de suivi des plus-values bénéficiant d’un report d’imposition, ce qui peut être particulièrement intéressant à suivre, en particulier dans le cadre de restructurations de grandes entreprises.

Il s’agit de régimes fiscaux favorables, dérogatoires au droit commun, et dont les enjeux fiscaux peuvent être très élevés. Il faut donc préserver la capacité de l’administration à suivre et contrôler ces dispositifs, et nous considérons que l’assouplissement adopté par l’Assemblée nationale est suffisant. Il n’y a pas lieu d’aller plus loin, comme vous le proposez. L’avis est défavorable.

Je retire mon amendement, madame la présidente, mais je reviendrai sur le sujet !

L’amendement n° 164 est retiré.

L’amendement n° 39, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéa 4

Supprimer cet alinéa.

La parole est à M. le secrétaire d’État.

Il s’agit simplement d’une levée de gage sur l’article.

Quel est l’avis de la commission spéciale ?

Favorable.

Je mets aux voix l’amendement n° 39.

Je mets aux voix l’article 3 bis, modifié.

La parole est à Mme Hélène Conway-Mouret, sur l’article.

Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, madame, monsieur les rapporteurs, mes chers collègues, je tiens à vous faire part, avec mes collègues cosignataires d’un certain nombre d’amendements, de la grande déception que nous avons éprouvée à voir lesdits amendements déclarés irrecevables au titre de l’article 41 de la Constitution. Pourtant, nous pensions nous inscrire complètement dans l’esprit de ce projet de loi, qui est de faciliter les démarches administratives des usagers et de faire gagner du temps tant aux usagers qu’à l’administration grâce à une bonne information. Nous souhaitions surtout signaler aux trois millions de Français qui résident à l’étranger que l’État français ne les oublie pas. La confiance doit aussi régner avec ceux qui ont décidé de s’inscrire dans la mobilité.

Il y a 300 000 Français qui partent chaque année et 200 000 qui rentrent en France, leur pays, notre pays. Plutôt que de s’épuiser dans des démarches administratives souvent inutiles parce qu’ils ne frappent pas aux bons guichets et multiplient les démarches, il nous semble qu’il leur serait plus utile de pouvoir consacrer ce temps perdu à chercher du travail, à se réinsérer, à inscrire leurs enfants dans des écoles. Avec ces amendements, nous tentions de faciliter leur vie.

Sur cet article 4, je voulais présenter un amendement dont l’objet était d’étendre la procédure d’information de rescrit auprès de l’administration fiscale prévue aux articles L. 80 A et L. 80 B du livre des procédures fiscales. En effet, beaucoup de nos compatriotes qui partent à l’étranger estiment à tort que leur situation fiscale à leur retour est identique à celle du moment de leur départ. Il convient de leur faire connaître les démarches éventuelles à effectuer pour se mettre en règle auprès de l’administration fiscale au moment de leur retour en France.

L’amendement n° 134, présenté par MM. Bocquet, Collombat et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme Christine Prunaud.

Nous proposons de supprimer cet article, qui est pour nous la simple reformulation des alinéas 1 à 7 de l’article 62 du livre des procédures fiscales, le LPF. Il se contente en fait d’ajouter littéralement le cas des « examens de la situation fiscale personnelle » à la liste des contentieux autorisant la régularisation spontanée. Un ajout au demeurant peu dispensateur de plus-value légale, puisque l’article vise déjà l’ensemble des impôts de manière générique.

Pour mémoire, la procédure d’examen de la situation fiscale personnelle, dite ESFP, ne concerne que 4 000 contribuables par an, qui disposent d’ailleurs, bien souvent, des conseils juridiques requis.

Pour information, en 2016, les procédures concernées ont produit, en moyenne, plus de 175 000 euros de rappels d’impôt à payer et 81 000 euros de pénalités appliquées.

Par comparaison, les contrôles sur pièces consacrés à l’impôt sur le revenu ont dégagé, pour leur part, une moyenne de 3 400 euros de droits simples.

Le reste de l’article n’apporte rien de plus au cadre existant, les articles L. 80 A et L. 80 B du livre des procédures fiscales définissant le rescrit fiscal. Leur plus récente rédaction découle de la loi de finances rectificative pour 2017, promulguée en décembre dernier.

Quel est l’avis de la commission spéciale ?

L’avis sera défavorable.

L’article 4 contient plusieurs des principales dispositions fiscales du texte : la réduction de 30 % de l’intérêt de retard en cas de régularisation par le contribuable au cours d’un contrôle fiscal pour l’ensemble des procédures de contrôle et l’inscription dans la loi de la procédure de rescrit fiscal en cours de contrôle. Je veux surtout mentionner la « garantie fiscale », que les députés ont introduite et que la commission spéciale a préservée, en vertu de laquelle tous les points examinés lors d’un contrôle fiscal et n’ayant pas fait l’objet de rehaussement seront considérés comme tacitement validés par l’administration.

Telles sont les raisons pour lesquelles la commission spéciale tient absolument à cet article.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement tient lui aussi beaucoup à l’article 4, qui renforce les garanties accordées au contribuable et concourt directement à l’objectif qu’il s’est fixé dans le cadre de ce projet de loi.

Tout d’abord, il prévoit de réduire de 30 % le montant dû au titre de l’intérêt de retard en cas de régularisation par le contribuable au cours d’un contrôle fiscal pour l’ensemble des procédures de contrôle.

Ensuite, il vise à inscrire dans la loi la procédure de rescrit fiscal en cas de contrôle.

Enfin, il prévoit que les points examinés par l’administration lors d’un contrôle fiscal, sur lesquels elle a pu prendre position en toute connaissance de cause, lui soient opposables.

Il s’agit pour nous de véritables avancées pour les contribuables. J’émets donc, au nom du Gouvernement, un avis défavorable sur cet amendement de suppression.

Je mets aux voix l’amendement n° 134.

L’amendement n° 205, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéas 8 et 9

Remplacer ces alinéas par trois alinéas ainsi rédigés :

1° bis Après le 1° de l’article L. 80-B, sont insérés un 1° bis et un 1° ter ainsi rédigés :

« 1° bis Lorsque, dans le cadre d’un examen ou d’une vérification de comptabilité et dès lors qu’elle a pu se prononcer en toute connaissance de cause, l’administration a pris position sur les points examinés lors du contrôle, lesquels sont communiqués au contribuable selon les modalités fixées au second alinéa de l’article L. 49 ;

« 1° ter En matière de contributions indirectes, lorsque, dans le cadre d’un contrôle ou d’une enquête et dès lors qu’elle a pu se prononcer en toute connaissance de cause, l’administration a pris position sur les points examinés lors du contrôle ou de l’enquête, lesquels sont communiqués au contribuable selon les modalités fixées par l’article L. 80-M ; »

La parole est à M. le secrétaire d’État.

Je disais à l’instant, me prononçant sur l’amendement n° 134, que le Gouvernement tenait à l’article 4. Et nous tenons à ce que ledit article soit parfaitement applicable, permettant de mettre en place le système de la garantie fiscale dans de bonnes conditions pour que les bénéfices qui en sont attendus soient véritablement au rendez-vous.

Comme je viens de le dire, cet article renforce la sécurité juridique des contribuables en rendant opposables à l’administration fiscale les conclusions, même tacites, de tout contrôle fiscal externe.

Cette garantie ne vaut naturellement que pour les situations de fait identiques, à droit constant, et seulement pour des contribuables de bonne foi, qui ne se sont livrés à aucune dissimulation ou manœuvre frauduleuse.

Cette garantie n’empêche pas l’administration de changer de position, mais ce changement, du fait de la garantie, ne vaut que pour l’avenir, conformément à l’esprit du projet de loi.

Il est toutefois nécessaire de clarifier le texte, car il reste, en l’état, imprécis quant au champ sur lequel porte la garantie, ce qui risque d’introduire des effets pervers. Je pense au risque de pousser les vérificateurs à des investigations toujours plus exhaustives de peur de délivrer une garantie sans avoir suffisamment approfondi le contrôle, ce qui irait à rebours de la philosophie même du texte. Autre risque, celui de générer un contentieux quant à l’identification des points sur lesquels porte effectivement la garantie.

Afin de lever toute ambiguïté quant à la définition des points du contrôle sur lesquels l’administration a pris position, même tacitement, il est donc proposé que le vérificateur liste les points examinés lors de ce contrôle, y compris ceux sur lesquels l’administration a conclu qu’ils ne comportaient ni erreur, ni inexactitude, ni omission, ni insuffisance dans le calcul des droits et taxes éligibles mentionnés par la proposition de rectification ou l’avis d’absence de rectification pour clarifier la portée des conclusions de l’administration fiscale.

En cohérence, l’amendement n° 205 du Gouvernement déposé à l’article 4 bis A introduit par Mme la rapporteur vise à modifier les articles L. 49 et L. 80 M du livre des procédures fiscales.

Par ailleurs, afin de compléter ce dispositif de sécurité juridique, il est proposé de l’appliquer également en matière de contributions indirectes et, par suite, de le recodifier au bon article du livre des procédures fiscales, soit l’article L. 80 B.

Dans le cadre d’un contrôle d’enquêtes en matière de contributions indirectes, les points contrôlés seront mentionnés, selon le cas, lors de l’information orale ou dans la proposition de taxation écrite.

Enfin, cette mesure n’a pas la même portée s’agissant de l’examen de la situation fiscale des particuliers, les points examinés présentant souvent un caractère ponctuel, par exemple la déductibilité d’une dépense d’équipement de chauffage ou les modalités d’imposition d’une prime exceptionnelle. Dans ces cas, la garantie prévue par cet article 4 ne trouve pas réellement à s’appliquer, alors qu’elle a, en revanche, tout son intérêt pour les contrôles de comptabilité des professionnels, lesquels portent, quant à eux, sur des points de méthode récurrents, comme la durée des amortissements ou la politique des prix de transfert. Telle est la raison pour laquelle le présent amendement resserre le champ de la garantie sur les professionnels dans le cas d’une vérification ou d’un examen de comptabilité.

Je dirai, en guise de synthèse, que nous apportons des précisions sur les conditions dans lesquelles la garantie est applicable pour éviter des incertitudes et faire en sorte que les vérificateurs de l’administration ne soient pas pris en défaut ou manquent d’ambition dans la délivrance des garanties. Nous resserrons le dispositif sur les entreprises et non pas sur les particuliers, considérant que l’intérêt réel porte sur la situation et le développement des entreprises. Enfin, nous proposons, par cet amendement, d’élargir le dispositif au secteur des douanes et des droits indirects, qui, à l’heure actuelle, n’est pas inclus dans la garantie fiscale.

Quel est l’avis de la commission spéciale ?

Cet amendement vise à remettre en cause la « garantie fiscale » insérée par nos collègues députés à l’article 4, en vertu de laquelle tous les points examinés lors d’un contrôle fiscal et n’ayant pas fait l’objet d’une rectification seraient considérés comme tacitement validés par l’administration fiscale.

Cela pourrait sembler la moindre des choses, mais il se trouve que tel n’est pas le cas aujourd’hui : le fait qu’un vérificateur examine un point sans rien trouver à y redire ne garantit nullement qu’un prochain contrôle sur les mêmes exercices aboutisse à la même conclusion.

La commission spéciale est très attachée à la « garantie fiscale », qui est sans doute la disposition la plus importante du volet fiscal de ce texte. Cette garantie est, pour le coup, un véritable gage de confiance mutuelle entre l’administration et les contribuables.

L’amendement du Gouvernement est présenté comme un simple aménagement de la « garantie fiscale » : les particuliers en seraient exclus, ce qui peut se comprendre, et le dispositif serait, en contrepartie, étendu aux contributions indirectes.

La réalité, c’est que le cœur de la mesure disparaît, puisque le principe d’approbation tacite serait remplacé par un principe d’approbation expresse, limité à certains des points contrôlés et laissé à la discrétion de l’administration.

La mesure serait ainsi largement vidée de sa substance par cet amendement, car il supprime le principe que nous défendons : à l’issue d’un contrôle, tout point examiné, à condition bien sûr que ce soit en toute connaissance de cause, doit être soit contesté, soit validé.

Ce que demandent les contribuables, à juste titre, c’est une sortie de l’ambiguïté. Telles sont les raisons pour lesquelles j’émets, au nom de la commission spéciale, un avis défavorable.

La parole est à M. le secrétaire d’État.

Mme la rapporteur me pardonnera d’insister sur les arguments du Gouvernement.

Pour nous, il s’agit non pas de remettre en cause le principe de la « garantie fiscale », mais de faire en sorte qu’elle soit appliquée de la manière la plus efficace possible.

Vous partagez, comme nous, l’objectif de resserrer le dispositif sur les entreprises plutôt que sur les particuliers. En effet, nous en avons tous conscience, c’est principalement sur les méthodes d’élaboration et les processus récurrents que le principe même de la garantie trouve à s’appliquer.

J’ai cru comprendre – c’est en tout cas ce que j’ai déduit de votre silence ou de votre approbation tacite, pour le coup

Peut-être avons-nous une divergence, laquelle est apparue – et vous me pardonnerez cette nouvelle taquinerie – lors de l’adoption de l’article additionnel que vous avez proposé à la commission spéciale, visant à amener le ou les vérificateurs à dresser la liste des points examinés et considérant ainsi que celle-ci valait garantie tacite pour l’ensemble des points ayant fait l’objet d’une vérification.

Nous considérons, en tout cas dans un premier temps, que les services de la DGFiP, qui sont principalement mobilisés pour ces travaux d’inspection et de vérification, doivent être en capacité de lister les points ayant fait l’objet d’une vérification en cohérence et en conformité avec les dispositions de l’amendement que vous avez proposé et fait adopter par la commission spéciale.

Toutefois, nous considérons aussi que ce même vérificateur doit être en capacité de dire, parmi les points vérifiés, ceux qui font l’objet de l’application de la garantie parce que ce sont ceux-ci qui ont été examinés en toute connaissance de cause et avec la garantie que le vérificateur ait pu aller au bout de ses opérations de contrôle.

Il faut avoir en tête que, dans d’autres dispositions du projet de loi que nous vous proposons et qui ont recueilli un avis favorable, d’abord, de l’Assemblée nationale, puis de la commission spéciale, nous envisageons de limiter à neuf mois sur trente-six la durée de contrôle auquel sont soumises les entreprises, notamment les PME, auxquelles ce dispositif sera appliqué à titre expérimental. Cela signifie que nous avons aussi pour objectif de réduire le temps pendant lequel ces contrôles auront lieu. Un certain nombre de points peuvent, par conséquent, faire l’objet de vérifications qui, aux yeux du vérificateur, ne seraient pas suffisamment complètes pour l’amener à délivrer cette garantie.

Nous avons donc véritablement cet objectif d’efficacité : il s’agit, en effet, de passer de la garantie tacite à la garantie explicite afin non seulement de sécuriser le vérificateur, mais aussi de faire en sorte de réduire le plus possible les contentieux sur l’interprétation faite de la garantie.

Je suis désolé, madame la présidente, d’avoir été un peu long, mais je tenais vraiment à souligner que, si nous sommes attachés à ce principe de garantie, la recherche d’efficacité sur ledit principe nous amène à proposer les aménagements contenus dans cet amendement.

La parole est à Mme le rapporteur.

Je vais maintenir l’avis que j’ai exprimé. J’entends bien que la tâche des contrôleurs n’est pas toujours facile, mais l’administration fiscale peut traiter – en langage informatique, on dirait « mouliner » – le fichier des écritures comptables des entreprises pour faire sortir énormément de points.

Je pense donc sincèrement que l’on peut maintenir la rédaction que nous proposons pour cet article. Je conçois que vous vouliez, monsieur le secrétaire d’État, le resserrer sur les entreprises et l’élargir aux contributions indirectes, mais il vous sera possible d’inclure ces éléments dans un autre article du texte.

Quoi qu’il en soit, la commission spéciale reste défavorable à votre amendement.

Très bien !

Je mets aux voix l’amendement n° 205.

La parole est à M. le secrétaire d’État.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d ’ État. Le Gouvernement prend bien évidemment acte du vote du Sénat. Dans la poursuite de cette discussion sur l’article 4 et la garantie, nous avons déposé à l’instant – et vous pardonnerez, je l’espère en tout cas, cette façon peut-être un peu cavalière de procéder –, un amendement de repli.

Il vise, dans un premier temps et pour rejoindre l’un de nos points d’accord, à élargir le champ de la garantie aux droits indirects, et donc au secteur des douanes. Nous pourrons ainsi, à l’occasion de cette séance et au-delà de la petite divergence que nous avons, faire évoluer malgré tout la rédaction de cet article sur la question des droits indirects, comme je l’ai dit en défendant l’amendement n° 205.

Je suis donc saisie d’un amendement n° 216, présenté par le Gouvernement, ainsi libellé :

Après l’alinéa 9

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« En matière de contributions indirectes, il en est de même lorsque, dans le cadre d’un contrôle ou d’une enquête, et dès lors qu’elle a pu se prononcer en toute connaissance de cause, l’administration a pris position sur les points du contrôle, y compris tacitement. » ;

Cet amendement vient d’être présenté par M. le secrétaire d’État.

Quel est l’avis de la commission spéciale ?

Comme le texte de cet amendement vient juste de nous être distribué, je ne peux pas donner l’avis de la commission spéciale et m’exprimerai à titre personnel.

Je ne peux être favorable à cet amendement s’il s’insère dans la rédaction que nous proposons pour l’article 4, que nous souhaitons maintenir en l’état. Nous suggérons qu’il figure dans le projet de loi sous la forme d’un article additionnel. Je le répète, je ne souhaite pas que l’article 4 soit modifié.

Monsieur le secrétaire d’État, il faut que vous vous exprimiez sur cette demande de la commission spéciale, qui supposerait que le Gouvernement procède à une rectification de son amendement.

Le Gouvernement dépose cet amendement de repli à l’article 4, car il vise strictement le même objet. L’article 4 définit le périmètre auquel s’applique la garantie fiscale. Il nous semble, par conséquent, tout à fait logique de faire figurer la question des droits indirects à l’article 4.

Je ne souscris pas, ce que vous me pardonnerez, madame la rapporteur, à l’argument selon lequel il faudrait créer un article additionnel. L’article 4 porte sur la définition de la garantie fiscale. Nous élargissons son périmètre, conformément aux attentes exprimées à de nombreuses reprises, tant par la commission spéciale que par un certain nombre de députés et de fonctionnaires de la direction générale des douanes et des droits indirects. Sa place logique est donc bien au cœur de l’article 4, qui définit le régime de la garantie.

La parole est à M. Alain Richard.

Je pense que l’avis de Mme la rapporteur, prononcé un peu à l’improviste, ne peut pas être tout à fait complet. L’amendement est en effet rédigé pour s’insérer dans le déroulement de l’article 4. On ne peut pas en faire un article spécifique, parce qu’il faudrait le réécrire.

Monsieur le secrétaire d’État, ne serait-il pas préférable de réserver un moment ce point et de le réexaminer un peu plus tard, laissant aux services de la commission le temps d’en vérifier l’impact ?

Mme le rapporteur peut s’exprimer, mais il me semble qu’il faut procéder au vote de l’amendement.

La parole est à M. le président de la commission spéciale.

Madame la présidente, je vous demande une suspension de séance de cinq minutes.

Mes chers collègues, nous allons interrompre nos travaux pour quelques instants.

La séance est suspendue.

La séance est reprise.

La parole est à Mme le rapporteur.

Nous restons sur notre position : nous sommes d’accord avec ce que vous voulez mentionner, monsieur le secrétaire d’État, mais à condition que cela figure dans un article additionnel.

La parole est à M. le secrétaire d’État.

J’entends la position de la commission, mais au-delà de la conviction sur le fond que ce que nous proposons relève véritablement de l’article 4 et que cela nous paraît devoir figurer au cœur de celui-ci, il faut aussi avoir en tête une question de légistique et d’écriture législative.

Le Gouvernement propose un amendement qui intervient après l’alinéa 8 de l’article 4, l’alinéa 8 ayant pour objet de modifier l’article L. 80 A du livre des procédures fiscales. Quant à l’alinéa 10, qui vient juste après, il modifie l’article L. 80 B.

Mme la rapporteur souhaite que soit introduit un article additionnel après l’article 4, ce qui reviendrait à viser une deuxième fois l’article L. 80 A du livre des procédures fiscales dans un article qui viendrait après l’article 4 et après que nous ayons visé, au dixième alinéa, l’article L. 80 B.

En matière légistique, la logique veut – ce qui me paraît reconnu et partagé – que les articles du code que nous sommes amenés à modifier le soient dans l’ordre.

Dans la mesure où cette modification porte sur l’article L. 80 A, nous devons l’introduire par amendement avant les dispositions concernant l’article L. 80 B, c’est-à-dire entre l’alinéa 8 et l’alinéa 10 de l’article 4.

C’est la raison pour laquelle je maintiens cet amendement sur l’article 4, à l’alinéa que j’ai mentionné.

Pour résumer, madame le rapporteur, l’avis de la commission est défavorable sur l’amendement n° 216 tel qu’il est présenté et ne serait favorable que si cet amendement tendait à insérer un article additionnel. Est-ce bien cela ?

D’un point de vue légistique, trois articles du texte visent les procédures douanières et les intérêts de retard. Alors, monsieur le secrétaire d’État, à votre argument selon lequel cet amendement doit rester dans le cadre de l’article 4, car il se réfère aux procédures douanières, je vous rétorque qu’il peut prendre la forme d’un article additionnel, après l’article 4. On peut trouver d’autres exemples dans ce même texte.

La parole est à M. le secrétaire d’État.

Je maintiens, madame la présidente, que nous modifions l’article L. 80 A, ce qui nécessite de le faire dans l’ordre et, donc, de maintenir l’amendement à l’endroit du texte où nous l’avons proposé, après l’alinéa 9. Il s’agit de respecter un principe légistique reconnu. En termes de lisibilité et donc d’intelligibilité de la loi, y compris au regard de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, il est extrêmement important, à notre sens, de respecter l’ordre des articles du livre des procédures fiscales que nous examinons.

J’appelle aussi l’attention des uns, ou des unes, et des autres sur ceci : ce que nous proposons, après avoir pris acte de la position de la commission spéciale, qui a refusé des modifications plus importantes à l’article 4 que nous lui soumettions, va à la fois dans le sens du travail de la commission et, surtout, dans le sens de l’intérêt des contribuables.

Avec cet amendement, nous ne visons qu’un objectif : faire en sorte que la garantie fiscale qui s’applique aux impôts directs s’applique aussi aux impôts indirects. L’extension du champ ainsi proposée correspond parfaitement aux souhaits de la commission spéciale.

Je vous invite à adopter cet amendement, qui permettra aux entreprises, et aux particuliers, de bénéficier d’une garantie fiscale tant sur les impôts directs que sur les impôts indirects. Je rappelle que la légistique nous impose véritablement de maintenir cet amendement à cet endroit du texte.

Je mets aux voix l’amendement n° 216.

Je mets aux voix l’article 4.

L’amendement n° 28 rectifié bis, présenté par MM. Mouiller et Gremillet, Mmes Lamure et Garriaud-Maylam, MM. Pillet, D. Laurent, Pellevat, Bonne et Henno, Mme Eustache-Brinio, MM. Longeot, Kern, Mandelli, Rapin, Daubresse, Brisson, Chaize et Paccaud, Mme Lavarde, MM. Cuypers, Morisset, Saury et Milon, Mme Dumas, MM. Revet et Pointereau, Mmes Imbert, Malet et Canayer, M. Forissier, Mme Deromedi, MM. Lefèvre, Bazin et Leroux, Mme Morhet-Richaud, MM. Karoutchi, Savary, Canevet, Mayet et H. Leroy, Mmes L. Darcos et Renaud-Garabedian, MM. Bansard, Bonhomme, Savin, Gilles, Perrin et Raison, Mme Billon, MM. Chatillon, Frassa et Reichardt, Mmes Duranton, Deroche et Férat et M. Kennel, est ainsi libellé :

Après l’article 4

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. – Le troisième alinéa de l’article L. 277 du livre des procédures fiscales est complété par une phrase ainsi rédigée : « Toutefois, pour les entreprises de moins de vingt-et-un salariés, le débiteur qui n’a pas encore engagé de poursuite judiciaire est dispensé de constituer des garanties sur le montant des droits contestés. »

II. – La perte de recettes résultant pour l’État du I est compensée, à due concurrence, par la création d’une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

La parole est à M. Philippe Mouiller.

Cet amendement concerne les entreprises de moins de vingt et un salariés. En cas de procédure fiscale à la demande du comptable du Trésor public, le réclamant, pour pouvoir bénéficier effectivement du sursis de paiement qu’il a demandé, doit constituer des garanties propres à assurer le recouvrement de la créance du Trésor, sous forme de cautionnement, d’hypothèque, ou encore de nantissement, et ce que l’on soit ou non en phase contentieuse.

Ces garanties sont très coûteuses pour les petites entreprises et obèrent leur capacité de financement. Cette situation force certaines entreprises à choisir entre la poursuite d’un contentieux ou le développement de leur activité.

De fait, quand bien même le contribuable serait de bonne foi, il est tenu de constituer des garanties lorsque celles-ci lui sont demandées.

De plus, aux termes de l’article R. 277-1 du LPF, une entreprise de moins de vingt et un salariés de bonne foi qui veut se prévaloir du sursis de paiement peut se retrouver dans une situation préjudiciable si le comptable public refuse ses propositions de garanties. En effet, dans ce cas, l’entreprise se retrouvera de facto privée du droit au sursis de paiement.

Nous demandons donc par cet amendement une dispense totale de constitution de garantie en cas de sursis de paiement, et ce uniquement pendant la phase non contentieuse de la procédure.

Quel est l’avis de la commission spéciale ?

La commission demande le retrait de cet amendement.

Nous sommes bien conscients qu’il peut être très difficile de constituer des garanties pour un redevable qui sollicite un sursis de paiement. Cela dit, supprimer cette obligation ferait courir un risque trop important, non seulement au Trésor public, bien sûr, mais surtout à l’entreprise elle-même si la réclamation venait à être rejetée. Au final, cette disposition risquerait d’aboutir à une hausse des défaillances d’entreprises, à l’inverse de l’intention de ses auteurs.

Par ailleurs, rappelons que les garanties ne sont pas nécessairement constituées en espèces : il peut s’agir de marchandises, de titres, ou encore d’une caution bancaire.

C’est peut-être d’ailleurs là que se trouve la solution au problème que cet amendement vise à résoudre : dans l’accès des TPE et PME aux prêts et cautions bancaires. Monsieur le secrétaire d’État, le Gouvernement a annoncé, pour cette année, un projet de loi portant plan d’action pour la croissance et la transformation des entreprises, ou PACTE. Le Gouvernement a-t-il l’intention de traiter ce problème dans le cadre de ce projet de loi ?

Quel est l’avis du Gouvernement ?

L’avis du Gouvernement est le même que celui de la commission, et pour les mêmes raisons : nous demandons le retrait de cet amendement ; à défaut, notre avis sera défavorable.

Vous avez évoqué, madame le rapporteur, la question des cautions. Vous savez que le projet de loi PACTE est encore en élaboration. Nous sommes dans une phase de consultations et de concertation ; le texte n’a pas encore été transmis au Conseil d’État ni donc été examiné par le conseil des ministres. Dès lors, votre proposition sera évidemment transmise à mes collègues du ministère de l’économie et des finances, qui jugeront dans quelle mesure ils pourront intégrer ces dispositions dans le texte qu’ils préparent.

Monsieur Mouiller, l’amendement n° 28 rectifié bis est-il maintenu ?

Je vais le retirer. En effet, si M. le secrétaire d’État n’a pu nous donner une garantie expresse, il nous a néanmoins assuré que nous pourrions discuter de ce sujet à l’occasion du prochain projet de loi PACTE. Si tel n’était pas le cas, je serais amené à déposer un amendement similaire lors de son examen.

Quant à l’argumentaire qui m’a été opposé, je voudrais préciser que mon amendement a pour principal objet la phase non contentieuse de la procédure. Je comprends tout à fait que, une fois le contentieux enclenché, ces provisions sont une nécessité tant pour l’entreprise que pour le Trésor public. En revanche, tant qu’il n’est pas engagé, on ne sait même pas sous quel volet il le sera. J’estime que cette nuance pouvait justifier un avis favorable de la commission sur cet amendement.

En somme, j’entends les arguments qui ont été avancés, mais nous serons extrêmement vigilants au cours des débats qui auront lieu prochainement sur ce sujet.

Cela dit, je retire l’amendement, madame la présidente.

L’amendement n° 28 rectifié bis est retiré.

Je suis saisie de trois amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° 33 rectifié bis, présenté par MM. Mouiller et Gremillet, Mmes Lamure et Garriaud-Maylam, MM. Pillet, D. Laurent, Pellevat, Bonne et Henno, Mme Eustache-Brinio, MM. Longeot, Kern, Mandelli, Rapin, Daubresse, Brisson et Chaize, Mme Lavarde, MM. Cuypers, B. Fournier, Piednoir, Morisset, Saury et Milon, Mme Dumas, MM. Revet et Pointereau, Mmes Imbert, Malet et Canayer, M. Forissier, Mme Deromedi, MM. Lefèvre, Bazin et Leroux, Mme Morhet-Richaud, MM. Karoutchi, Savary, Canevet, Mayet et H. Leroy, Mmes L. Darcos et Renaud-Garabedian, MM. Bansard, Bonhomme, Gilles, Perrin et Raison, Mme Billon, MM. Chatillon, Frassa, Reichardt et Paccaud, Mmes Duranton et Deroche et M. Kennel, est ainsi libellé :

Après l’article 4

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

À compter du 1er janvier 2019 et pendant les deux premières années de la mise en œuvre du prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu, les entreprises qui emploient moins de 250 salariés et les personnes physiques en charge du traitement ne sont pas redevables, en cas d’erreur à l’obligation d’effectuer la retenue à la source, des pénalités prévues à l’article 1759-0 A du code général des impôts, si la bonne foi est reconnue.

La parole est à M. Philippe Mouiller.

Le présent amendement vise à appliquer à la mise en œuvre du prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu le principe du droit à l’erreur promu par le présent projet de loi, notamment en matière fiscale.

Nous proposons que, à compter de 2019 et pour les deux premières années de l’instauration du prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu, les entreprises qui emploient moins de 250 salariés et les personnes physiques en charge du traitement ne soient pas redevables, en cas d’erreur commise dans le cadre de l’obligation d’effectuer la retenue à la source, des pénalités prévues à l’article 1759-0-A du code général des impôts, si leur bonne foi est reconnue.

Notons d’ailleurs que, à ce jour, un certain nombre d’entreprises n’ont pas répondu à l’obligation relative aux déclarations sociales nominatives ; c’est un signe qu’il existe un risque de difficultés à venir.

Le rapport de l’Inspection générale des finances sur ce sujet soulignait d’ailleurs ces difficultés ; il proposait en outre l’instauration d’un principe de droit à l’erreur.

L’amendement n° 186 rectifié bis, présenté par Mmes N. Delattre et Costes, MM. Requier, Arnell, Castelli, Gabouty, Gold et Guérini, Mmes Jouve et Laborde, MM. Menonville, Vall, Artano, A. Bertrand, Collin, Corbisez et Dantec, Mme Guillotin et MM. Labbé et Léonhardt, est ainsi libellé :

Après l’article 4

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

À compter du 1er janvier 2019 et pendant les deux premières années de la mise en œuvre du prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu, les entreprises qui emploient moins de 250 salariés ne sont pas redevables, en cas d’erreur commise de bonne foi à l’obligation d’effectuer la retenue à la source, des pénalités prévues à l’article 1759-0-A du code général des impôts.

La parole est à Mme Nathalie Delattre.

Je pourrais considérer cet amendement comme défendu, mais j’aimerais ajouter que l’instauration du prélèvement à la source, qui s’impose aux entreprises, constitue pour elles un moment très anxiogène, parce qu’elles se posent énormément de questions. Leurs salariés leur en adresseront également. En effet, ils auront des réticences à contacter l’administration fiscale pour leur faire part de leurs nombreux questionnements, parce que le numéro de téléphone mis en place à cette fin est surtaxé. Je l’évoque parce que j’avais déposé sur ce point un amendement à l’article 15 A qui a été déclaré irrecevable.

De fait, tout cela n’est pas de nature à rassurer. Si le Gouvernement pouvait accepter cet amendement, qui vise à permettre aux entreprises de moins de 250 salariés d’aborder ce grand saut dans l’inconnu dans de meilleures conditions, ce serait une preuve de confiance.

L’amendement n° 30 rectifié bis, présenté par MM. Mouiller et Gremillet, Mmes Lamure et Garriaud-Maylam, MM. Pillet, D. Laurent, Pellevat, Bonne et Henno, Mme Eustache-Brinio, MM. Longeot, Kern, Mandelli, Rapin, Daubresse, Brisson et Chaize, Mme Lavarde, MM. Cuypers, B. Fournier, Piednoir, Morisset, Saury et Milon, Mme Dumas, MM. Revet et Pointereau, Mmes Imbert, Malet et Canayer, M. Forissier, Mme Deromedi, MM. Maurey, Lefèvre, Bazin et Leroux, Mme Morhet-Richaud, MM. Karoutchi, Savary, Canevet, Mayet et H. Leroy, Mmes L. Darcos et Renaud-Garabedian, MM. Bansard, Gilles, Perrin et Raison, Mme Billon, MM. Chatillon, Frassa, Reichardt et Paccaud, Mmes Duranton, Deroche et Férat et M. Kennel, est ainsi libellé :

Après l’article 4

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

À compter de 2019 et pendant les deux premières années de la mise en œuvre du prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu, les entreprises qui emploient moins de vingt-et-un salariés et les personnes physiques en charge du traitement ne sont pas redevables, en cas d’erreur à l’obligation d’effectuer la retenue à la source, des pénalités prévues à l’article 1759-0 A du code général des impôts, si la bonne foi est reconnue.

La parole est à M. Philippe Mouiller.

Il s’agit d’un amendement de repli : nous y reprenons le dispositif de l’amendement n° 33 rectifié bis, mais en l’appliquant aux seules entreprises de moins de vingt et un salariés.

Quel est l’avis de la commission spéciale ?

Nous demandons le retrait des amendements n° 33 rectifié bis et 186 rectifié bis ; l’amendement n° 30 rectifié bis a en revanche reçu de la commission un avis favorable.

On sait bien que de nombreuses PME rencontrent des difficultés dans l’instauration du prélèvement à la source et, en amont, de la déclaration sociale nominative, ou DSN. D’ailleurs, monsieur le secrétaire d’État, il reste encore a priori 30 000 petites entreprises qui n’ont pas intégré la DSN.

Que ce soit pour la DSN ou pour le prélèvement à la source, j’espère que l’État sera bienveillant envers ces petites entreprises. Il nous a quand même demandé de repousser l’application de la DSN pour ses propres services ! Nous vous demandons, monsieur le secrétaire d’État, un réel engagement sur ce sujet.

Il n’est toutefois pas raisonnable de supprimer purement et simplement les pénalités applicables pour toutes les entreprises de moins de 250 salariés. Il ne s’agit pas uniquement de PME ; pour les plus grandes de ces entreprises, la mise en œuvre du prélèvement à la source devrait soulever moins de difficultés. Si les amendements n° 33 rectifié bis ou 186 rectifié bis étaient adoptés, comme les entreprises n’encourraient plus aucune sanction, elles attendraient le dernier moment et demanderaient un délai supplémentaire, comme le fait d’ailleurs l’État ; nous devrions alors résoudre le même problème dans deux ans. La DSN a d’ailleurs connu plusieurs fois de tels délais supplémentaires.

Nous acceptons en revanche, bien entendu, le seuil de 21 salariés, parce que les très petites entreprises ont de fait beaucoup de mal à appliquer ces nouvelles dispositions.

Pour répondre à Mme Delattre, qui s’inquiète des questions posées par les salariés, je pense pour ma part qu’il faudra les inviter à s’adresser à l’administration. En effet, des problèmes se poseront dans les entreprises ; il s’agit non seulement de questions, mais bien d’un sentiment d’agression sur les bulletins de paie. Beaucoup de salariés regardent surtout le bas du bulletin : dès le mois de janvier, ils se sentiront agressés, estimant que leur entreprise aura diminué leur salaire. L’ambiance dans les entreprises sera donc certainement elle aussi beaucoup plus difficile.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Ce débat s’est déjà tenu au sein de votre commission spéciale, y compris lors de l’examen des articles de ce texte qui ont été adoptés suivant la nouvelle procédure de législation en commission. Il avait aussi eu lieu lors des débats à l’Assemblée nationale. Beaucoup d’ajustements ont été adoptés qui améliorent le dispositif.

Le Gouvernement avait reporté d’un an la mise en œuvre du prélèvement à la source, justement pour garantir les meilleures conditions techniques d’efficacité de la mise en place du dispositif.

Il faut aussi rappeler que, pour répondre aux craintes exprimées par les collecteurs, et pour tenir compte des recommandations formulées par la mission d’audit de l’Inspection générale des finances, l’article 11 de la seconde loi de finances rectificative pour 2017 a déjà réduit de moitié, de 500 euros à 250 euros, le montant minimal de l’amende applicable en cas de défaillance déclarative du collecteur.

En outre le Gouvernement a accepté, lors de l’examen de cette même loi de finances rectificative, d’alléger la sanction pénale en cas de rétention de la retenue à la source ; cette proposition s’inspirait notamment des dispositions qui existent en matière sociale. Par rapport au dispositif initial, c’est déjà un ajustement important.

Par ailleurs, pour répondre à Mme la rapporteur, la ligne de conduite de l’administration fiscale sera dans ce domaine celle qu’elle suit chaque fois que sont mises en œuvre de nouvelles réformes d’envergure, comme l’introduction des déclarations préremplies, le lancement de la télédéclaration, ou encore la généralisation des téléprocédures aux petites entreprises, à savoir, pour les premiers mois, un simple rappel des obligations applicables sans infliger de sanction, de manière à ce que la pédagogie puisse faire effet avant que la sanction ne tombe.

Enfin, dans le cas de la mise en œuvre, pour la première fois, d’une réforme d’ampleur comme celle du prélèvement à la source, réforme qui implique une mobilisation particulière des collecteurs, on risque de menacer la collecte de l’impôt. Il faut donc aussi préserver le cadre dans lequel les mesures sont mises en œuvre. Le maintien d’un régime de sanctions, même allégé, même aménagé, même assorti de dispositions transitoires, est utile à l’efficacité et à la réalité de la mise en œuvre de la réforme.

Permettez-moi, puisque nous avons eu un échange à ce propos en commission spéciale, de vous faire savoir que le Gouvernement travaille actuellement avec l’association des éditeurs de bulletins de paie, que nous avons eu l’occasion de rencontrer. J’ai participé en début d’année à leurs travaux d’assemblée générale ; une charte a été signée tout récemment entre la DGFiP et cette association pour permettre la diffusion et la généralisation de systèmes d’édition de paie qui intègrent les modalités nécessaires au prélèvement à la source.

Nous avons par ailleurs travaillé avec cette association de manière à ce que les entreprises qui disposent de logiciels relativement récents et, notamment, celles qui sont équipées pour les déclarations sociales nominatives puissent imputer l’introduction des éléments nécessaires au prélèvement à la source sur leurs charges de maintenance : cette dépense ne sera pas considérée comme un nouvel investissement, afin que ces entreprises ne soient pas amenées à payer deux fois, pour la DSN voilà quelques mois puis, prochainement, pour le prélèvement à la source, des investissements en matière d’édition de paie. Nous travaillons donc avec cette association pour aller dans le sens que vous appelez de vos vœux.

L’avis du Gouvernement sur les trois amendements en discussion est donc défavorable.

La parole est à Mme le rapporteur.

Mme Pascale Gruny, rapporteur. Je vous remercie, monsieur le secrétaire d’État, d’avoir évoqué la négociation que vous avez menée avec les éditeurs de bulletin de paie pour que les changements nécessaires à l’instauration du prélèvement à la source soient imputés sur les frais de maintenance informatique. En revanche, il faudra essayer d’en faire la publicité auprès des entreprises. En effet, puisque nous sommes ici dans un climat de confiance, accordons, peut-être, notre confiance aux éditeurs, mais une confiance toute relative !

Monsieur Mouiller, l’amendement n° 33 rectifié bis est-il maintenu ?

Compte tenu de l’avis de la commission, qui est favorable à l’amendement n° 30 rectifié bis, je le retire, madame la présidente.

L’amendement n° 33 rectifié bis est retiré.

Madame Delattre, l’amendement n° 186 rectifié bis est-il maintenu ?

Je crains, madame le rapporteur, que les salariés n’éprouvent des réticences à appeler l’administration, parce que cet appel sera surtaxé. Les chefs d’entreprise devront donc, malheureusement, répondre à des questions qui ne les concernent pas. Cela dit, je retire mon amendement, madame la présidente, au profit de l’amendement n° 30 rectifié bis.

L’amendement n° 186 rectifié bis est retiré.

Je mets aux voix l’amendement n° 30 rectifié bis.

En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l’article 4.

L’amendement n° 135, présenté par MM. Bocquet, Collombat et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Éric Bocquet.

Nous proposons la suppression de cet article ajouté par la commission spéciale, parce qu’il n’apporte pas selon nous de réelle plus-value. Le texte de l’article L. 49 du livre des procédures fiscales, issu de la loi de finances rectificative pour 2016, promulguée il y a moins d’un an et demi, est à nos yeux suffisamment explicite.

Quelle serait, de fait, la plus-value de cet article du point de vue du contribuable ? Pourquoi alourdir le texte de l’article L. 49 du livre des procédures fiscales ? On lui ajoute des références à d’autres articles dont le contenu est moins générique et plus concret et a, par conséquent, le défaut récurrent d’une excessive précision. L’article L. 49, lui, est simple ; il traduit simplement la volonté du législateur d’indiquer que, dans la relation entre l’administration fiscale et le contribuable, celui-ci est en droit de recevoir un document établissant les résultats des contrôles effectués.

Quel est l’avis de la commission spéciale ?

Cette disposition est de nature à créer un climat de confiance entre les entreprises et l’administration ; elle n’est pas redondante par rapport au droit existant.

En effet, les prises de position formelles de l’administration lors d’un contrôle fiscal sont de facto limitées aux points faisant l’objet de rehaussements, points qui figurent sur la proposition de rectification.

Le fait que le vérificateur ne propose pas de rectification sur les autres points examinés ne signifie nullement qu’il considère ceux-ci comme conformes à la loi fiscale. Dès lors, ces points sont susceptibles d’être remis en cause en cas de contrôle fiscal ultérieur portant sur les mêmes exercices, ce qui est source d’insécurité juridique pour les entreprises.

Avec cet article, le contribuable sera expressément informé des points que l’administration considère comme conformes à la loi fiscale : il nous semble que c’est la moindre des choses, alors que le Gouvernement appelle à davantage de confiance et de transparence.

La commission est donc défavorable à cet amendement de suppression.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

J’ai déjà eu l’occasion de vous faire savoir que cet article 4 bis A, né de l’adoption par la commission spéciale d’un amendement de Mme le rapporteur, recueillait l’assentiment du Gouvernement.

Certes, nous aurions préféré que les points pouvant faire l’objet d’une garantie soient énumérés par une liste explicite. Je ne veux pas relancer le débat que nous avons eu il y a un instant ; il n’empêche que, en l’état et à ce stade des discussions, le Gouvernement est toujours favorable au maintien de cet article. J’aurai par ailleurs l’occasion de vous proposer, dans un instant, un amendement de coordination sur cet article.

Par conséquent, nous sommes défavorables à cet amendement de suppression.

Je mets aux voix l’amendement n° 135.

L’amendement n° 206, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Rédiger ainsi cet article :

Le livre des procédures fiscales est ainsi modifié :

1° L’article L. 49 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Les points contrôlés mentionnés aux 1° bis et 10° de l’article L. 80 B sont indiqués au contribuable sur la proposition de rectification ou sur l’avis d’absence de rectification y compris s’ils ne comportent ni insuffisance, ni inexactitude, ni omission, ni dissimulation au sens de l’article L. 55. » ;

2° Après le I de l’article L. 80 M, il est inséré un paragraphe ainsi rédigé :

« I bis. – Sont expressément mentionnés, selon le cas, lors de l’information orale ou sur la proposition de taxation écrite, les points qui, ayant fait l’objet d’un examen par l’administration, dans les conditions des 1° ter et 11° de l’article L. 80 B, ne comportent ni erreur, ni inexactitude, ni omission, ni insuffisance dans le calcul des droits et taxes exigibles. »

La parole est à M. le secrétaire d’État.

Le vote de cet amendement aurait eu du sens si l’amendement n° 205 du Gouvernement, examiné précédemment, avait été adopté. L’adoption de cet amendement aurait permis – je le répète, peut-être, parce que je ne désespère jamais de convaincre – d’élargir le champ de la garantie aux droits indirects et à la direction générale des douanes.

Toutefois, l’amendement n° 205 ayant été rejeté, ainsi que l’amendement n° 216, le présent amendement n’a plus de sens ; par conséquent, je le retire.

L’amendement n° 206 est retiré.

Je mets aux voix l’article 4 bis A.

L’amendement n° 212, présenté par Mme Gruny, au nom de la commission spéciale, est ainsi libellé :

Après l’article 4 bis A

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le premier alinéa du 1° de l’article L. 80 B du livre des procédures fiscales est complété par une phrase ainsi rédigée : « Lorsqu’elle a une portée générale, la réponse de l’administration est publiée. »

La parole est à Mme le rapporteur.

Cet amendement vise à faire publier les réponses de l’administration fiscale aux demandes de rescrit, dès lors que celles-ci ont une portée générale et impersonnelle.

Alors qu’elle était courante avant la mise en place, en 2012, du Bulletin officiel des finances publiques, ou BOFiP, la publication des rescrits est aujourd’hui très occasionnelle, alors qu’elle contribue à la sécurité juridique des contribuables et qu’elle réduit le risque de contentieux.

Lors de son audition par la commission spéciale, le directeur général des finances publiques a reconnu qu’un effort en la matière était nécessaire. Toutefois, la décision de publier les rescrits demeure aujourd’hui entièrement discrétionnaire, et seule une part très réduite des 18 000 rescrits traités chaque année est rendue publique.

Les prises de position formelles sur la situation spécifique d’un contribuable ne sont pas concernées par le présent amendement et ne seront donc pas publiées.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement partage la volonté de Mme la rapporteur de voir publier les rescrits qui ont une portée générale. J’ai eu l’occasion de le dire devant votre commission spéciale, comme d’ailleurs publiquement à l’occasion de déclarations à la presse.

La direction de la législation fiscale et le service juridique de la DGFiP ont pour pratique de publier les clarifications utiles à la bonne compréhension des règles en vigueur. Nous considérons qu’il faut aller au-delà en relançant la publication des rescrits, sous forme anonymisée, bien entendu, de manière à donner aux entreprises et aux particuliers des exemples concrets illustrant l’application de la règle fiscale.

Pour autant, il n’apparaît pas utile au Gouvernement de légiférer pour atteindre cet objectif. Je prends à nouveau l’engagement devant vous, au nom du Gouvernement, de développer la publication des rescrits généraux. Cette publication fait partie des consignes données à la DGFiP pour améliorer l’information des contribuables sur les règles fiscales qui s’appliquent à leur situation.

Je puis vous annoncer, madame la rapporteur, la création dans les prochaines semaines d’une base générale des rescrits visant à amener nos services à publier plus régulièrement et plus fréquemment les rescrits de caractère général, tel que vous le demandez par cet amendement. Nous considérons véritablement que légiférer serait excessif ; il faut aussi conserver une possibilité d’appréciation. En revanche, la généralisation de la procédure et la création de la base doivent nous permettre d’être beaucoup plus efficaces en la matière. Je le répète : c’est un engagement pris devant vous.

En conséquence, je demande à Mme le rapporteur de bien vouloir retirer cet amendement.

La parole est à Mme le rapporteur.

Je maintiens l’amendement, qui a été approuvé par la commission.

Je mets aux voix l’amendement n° 212.

En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l’article 4 bis A.

L’amendement n° 136, présenté par MM. Bocquet, Collombat et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Guillaume Gontard.

Cet amendement de notre groupe découle lui aussi des observations que nous avons formulées sur l’article précédent et l’amendement n° 135.

Les articles L. 12, L. 13 et L. 13 G du livre des procédures fiscales portent sur les procédures de vérification générale de comptabilité, dans le cadre d’un contrôle sur place, sur les procédures d’examen de la situation fiscale personnelle et, enfin, sur les procédures de contrôle de comptabilité informatisée par voie télématique. Cela signifie que l’essentiel des procédures de contrôle fiscal externe, qui sont en quelque sorte le « dur » du travail de contrôle fiscal, est placé hors du champ d’application du présent article.

Il s’agirait donc de donner une qualité nouvelle au recours expédié à l’endroit d’un supérieur hiérarchique, immédiat ou non, d’un vérificateur, mais le tout dans le cadre d’une procédure qui n’est pas la plus traumatisante. N’oublions pas que l’article L. 54 B du LPF indique, pour sa part, que « la notification d’une proposition de rectification doit mentionner, sous peine de nullité, que le contribuable a la faculté de se faire assister d’un conseil de son choix pour discuter la proposition de rectification ou pour y répondre ».

Cet article n’offre donc rien d’autre qu’un encouragement à la mise en œuvre d’une manœuvre d’attente dont les conséquences pourraient d’ailleurs s’avérer contre-productives et dont l’un des effets pourrait être d’inciter l’administration à réaliser un examen de contrôle plus approfondi que celui qui découle du simple contrôle sur pièces.

Une telle démarche, en durcissant inutilement des procédures contentieuses limitées, va sans doute à l’encontre de l’instauration d’une relation de confiance entre administration et usager.

Nous ne pouvons donc que vous inviter à voter la suppression de cet article.

Quel est l’avis de la commission spéciale ?

Il est défavorable.

Cet article inscrit dans la loi la possibilité de s’adresser au supérieur hiérarchique du vérificateur dans le cadre d’un contrôle sur pièces ; c’est exactement ce qui existe actuellement en matière de contrôle sur place.

Cette garantie supplémentaire offerte au contribuable devrait contribuer à améliorer le dialogue avec l’administration dans la phase précontentieuse et à réduire ainsi le nombre de contentieux.

Je précise enfin que cette voie de recours serait exclue pour les procédures de taxation d’office, réservées à des contribuables qui ne s’acquittent pas de leurs obligations : défaut de déclaration, absence de réponse à une demande de l’administration, ou encore opposition à contrôle fiscal. Il s’agit vraiment pour nous d’offrir au contribuable les mêmes possibilités qu’il soit soumis à un contrôle sur place ou à un contrôle sur pièces.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Il est aussi défavorable, pour les raisons qu’a exposées Mme le rapporteur.

Je mets aux voix l’amendement n° 136.

Je mets aux voix l’article 4 bis.

L’amendement n° 176 rectifié, présenté par Mmes N. Delattre et Costes, MM. Requier et Arnell, Mme M. Carrère, MM. Castelli, Gold et Guérini, Mmes Jouve et Laborde, MM. Menonville, Vall, Artano, A. Bertrand, Collin et Corbisez, Mme Guillotin et M. Léonhardt, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme Nathalie Delattre.

L’article 4 ter, introduit par l’Assemblée nationale, prévoit que les informations détenues par l’administration fiscale relatives aux valeurs foncières déclarées à l’occasion de mutations intervenues au cours des cinq dernières années soient accessibles au public.

Je souhaitais simplement signaler que, depuis la loi du 7 octobre 2016 pour une République numérique, cet accès a déjà été largement ouvert, notamment à des personnes publiques ou privées dans le cadre de l’exercice de leurs compétences ou de leurs activités, telles que des chercheurs, aux activités de service contribuant à l’information des vendeurs et des acquéreurs, aux établissements publics, aux agences d’urbanismes, au Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement, ou CEREMA, aux sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural, ou SAFER, ainsi qu’aux professionnels et aux particuliers ayant un intérêt à consulter ces données.

J’estime que l’intérêt d’offrir une totale transparence à l’ensemble des citoyens, qui ne sont pas forcément demandeurs de cette mesure, n’a pas été suffisamment démontré. On sait pourtant que cela peut comporter des risques pour la confidentialité des données.

C’est pourquoi nous proposons la suppression de cet article.

Quel est l’avis de la commission spéciale ?

Notre commission s’est initialement montrée très circonspecte quant à l’opportunité même de cet article ; nous pensions même le supprimer. Faut-il vraiment rendre accessible à tous sur internet des données telles que l’adresse, la surface et le prix de vente des biens immobiliers ? En vérité, ce service existe déjà : il s’appelle Patrim et est disponible sur le site impots.gouv.fr. Seulement, à l’heure actuelle, il faut s’identifier et justifier d’une raison valable pour consulter ces informations, par exemple la préparation d’une vente ou d’une acquisition.

La commission a adopté plusieurs amendements visant à encadrer strictement le nouveau dispositif et à garantir la protection de la vie privée en excluant toute identification nominative des propriétaires des biens et en prévoyant un décret en Conseil d’État après avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés.

Il me semble que cette approche est préférable à une suppression pure et simple de l’article, qui pourrait alors être rétabli dans sa version initiale par l’Assemblée nationale. Pour information, un article identique avait déjà été adopté au sein de la seconde loi de finances rectificative pour 2017, mais avait été censuré comme cavalier législatif par le Conseil constitutionnel.

Je vous demande donc, ma chère collègue, de retirer votre amendement, faute de quoi l’avis de la commission sera défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Delattre a rappelé que, depuis la promulgation de la loi pour une République numérique, un certain nombre d’obligations s’imposaient pour la consultation de ces données. L’Assemblée nationale a voulu répondre à cette difficulté d’accès. Il s’agit, vous l’avez dit, d’offrir cet accès à tous, y compris, d’ailleurs, aux collectivités et aux aménageurs, qui ont besoin de ces informations pour mener à bien leurs projets. Cet article additionnel adopté par l’Assemblée nationale lève ces difficultés.

La commission spéciale du Sénat a souhaité renforcer les obligations d’anonymisation des données fournies, au-delà du seul nom des propriétaires, comme le prévoyaient les dispositions adoptées par l’Assemblée nationale. L’article tel qu’issu des travaux de la commission spéciale convient parfaitement au Gouvernement et nous en souhaitons donc le maintien. C’est pourquoi nous sommes opposés à sa suppression et nous vous demandons, madame la sénatrice, le retrait de cet amendement.

Madame Delattre, l’amendement n° 176 rectifié est-il maintenu ?

Non, je le retire, madame la présidente.

L’amendement n° 176 rectifié est retiré.

Je mets aux voix l’article 4 ter.

L’amendement n° 137, présenté par MM. Bocquet, Collombat et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :

Après l’alinéa 7

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« …°Ne porte pas sur des produits ou services portant atteinte à la préservation de la santé publique, la sécurité des personnes et des biens, la protection de l’environnement, le respect des normes internationales et les dispositions d’ordre public du droit du travail ;

La parole est à M. Éric Bocquet.

La rédaction de cet amendement relatif au droit à l’erreur en matière douanière, droit qui est d’ailleurs déjà existant, reprend pour une part essentielle les termes prévus par le projet de loi lui-même en matière de droit à l’erreur de manière générale.

Il convient de faire en sorte que les critères d’atteinte à l’environnement, à la sécurité et la santé publiques, ainsi que les infractions touchant aux dispositions fondamentales et d’ordre public du droit du travail soient retenus pour écarter l’application du droit à l’erreur « douanier ». Nous sommes animés par un souci de logique et de cohérence du texte. S’agissant du droit à l’erreur en matière douanière et de la faculté de transiger, l’article 350 du code des douanes fixe clairement les règles de ces transactions.

Il existe donc d’ores et déjà une gradation claire de l’action publique et de la faculté de transiger dans le domaine douanier.

Quel est l’avis de la commission spéciale ?

La commission spéciale émet un avis défavorable sur cet amendement.

L’article 4 quater permet de réduire l’intérêt de retard de 50 % en cas de régularisation spontanée et de 30 % en cas de régularisation en cours de contrôle, pour les droits et taxes recouvrés sur le fondement du code des douanes.

En excluant les régularisations portant sur des produits liés à la santé, à la sécurité, à l’environnement, au droit du travail et aux normes internationales, la mesure prévue par cet amendement viderait largement le dispositif de son sens. Or ce n’est pas justifié : on peut commettre une erreur de bonne foi quel que soit le type de produit concerné, puisque c’est une erreur ! En outre, la réduction des intérêts de retard ne s’applique bien sûr qu’à condition que le contribuable soit de bonne foi et qu’il régularise son erreur.

Pour les déclarations volontairement erronées, la réduction des intérêts de retard n’est de toute façon pas possible et les sanctions sont pleinement applicables.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement émet un avis défavorable pour les mêmes raisons.

J’ajoute que, en la matière, les régularisations concernées portent sur la fiscalité énergétique ou environnementale ou sur la taxe à l’essieu. Dès lors, les conditions supplémentaires proposées, qui concernent des produits portant atteinte à la préservation de la santé publique, à la sécurité des personnes et des biens ou encore à la protection de l’environnement et au respect des normes internationales ne paraissent pas pertinentes, au regard des régularisations visées par l’article.

Je mets aux voix l’amendement n° 137.

L’amendement n° 40, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéa 8 :

Remplacer les mots :

, soit immédiat, soit dans le cadre d’un plan de règlement des droits accordé par le comptable des douanes, de l’intégralité des droits, taxes et intérêts exigibles

par les mots :

de l’intégralité des droits, taxes et intérêts exigibles, soit immédiatement, soit dans le cadre d’un plan de règlement accordé par le comptable des douanes

La parole est à M. le secrétaire d’État.

Il s’agit d’un amendement rédactionnel.

Quel est l’avis de la commission spéciale ?

Favorable !

Je mets aux voix l’amendement n° 40.

Je mets aux voix l’article 4 quater, modifié.

Je suis saisie de deux amendements identiques.

L’amendement n° 41 est présenté par le Gouvernement.

L’amendement n° 139 est présenté par MM. Bocquet, Collombat et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Supprimer cet article.

La parole est à M. le secrétaire d’État, pour présenter l’amendement n° 41.

L’article 4 quinquies prévoit, pour l’application de l’exonération partielle de droits de mutation à titre gratuit, dite Dutreil, d’une part, que le contribuable ne soit tenu d’envoyer à l’administration la déclaration annuelle de suivi de son engagement de conservation des titres que sur mise en demeure de l’administration et, d’autre part, que cette exonération partielle ne soit pas remise en cause lorsque les pièces justificatives exigées – y compris les documents autres que cette déclaration annuelle – sont produites dans un délai d’un mois suivant une mise en demeure par l’administration.

Le Gouvernement considère qu’une telle disposition n’a pas sa place dans ce projet de loi. Il a en effet annoncé, dans le cadre du plan d’action pour la croissance et la transformation des entreprises, dit PACTE, son intention de proposer, dans la perspective du projet de loi de finances pour 2019, des mesures fiscales tendant à favoriser davantage la transmission d’entreprises. Dans ce cadre, il pourra être amené à soumettre au Parlement un assouplissement des obligations déclaratives associées à ce dispositif. Il semble donc préférable d’envisager globalement l’ensemble des mesures touchant au dispositif Dutreil lors de l’examen parlementaire du projet de loi de finances pour 2019.

Pour toutes ces raisons, le Gouvernement demande la suppression de cet article.

La parole est à Mme Christine Prunaud, pour présenter l’amendement n° 139.

Mme Christine Prunaud. Nous voilà en présence d’un amendement déposé par notre groupe, qui est identique à celui du Gouvernement. J’avoue que c’est un plaisir. Une fois n’est pas coutume !

Faut-il le souligner, l’article 787 B du code général des impôts relatif au traitement fiscal des engagements collectifs de conservation a été profondément modifié par la loi de finances pour 2018 et a fait l’objet d’une nouvelle réécriture la semaine dernière dans le cadre de l’examen de la proposition de loi de simplification, de clarification et d’actualisation du code de commerce.

Si le Gouvernement est cohérent avec la position qu’il exprime dans le présent débat, il importerait qu’il procède à la suppression de l’article de cette proposition de loi, si elle est examinée à l’Assemblée nationale avant la fin du parcours législatif du projet de loi que nous discutons.

Nous ne ferons pas de longs discours ; nous relèverons simplement que l’article 787 A a perdu beaucoup de sa raison d’être avec la disparition de l’impôt de solidarité sur la fortune, dont il a pu constituer l’un des correctifs. C’est pourquoi il est temps de supprimer l’article 4 quinquies et de rendre ce projet de loi un peu plus intelligible et cohérent. On peut en effet se demander en quoi l’administration « accompagne » les administrés lorsqu’elle leur adresse des mises en demeure !

Quel est l’avis de la commission spéciale ?

La commission spéciale émet un avis défavorable sur ces amendements identiques.

Pour bénéficier du dispositif Dutreil sur la transmission d’entreprises familiales, les repreneurs doivent transmettre chaque année une attestation certifiant qu’ils conservent toujours les parts de l’entreprise. Le simple défaut de transmission de cette attestation suffit à faire perdre le bénéfice du pacte Dutreil, ce qui paraît tout à fait disproportionné au regard du manquement.

L’article 4 quinquies, adopté par la commission spéciale, permet de conserver le bénéfice du pacte Dutreil si l’attestation est fournie dans un délai d’un mois à compter de la demande de l’administration. Il s’agit là d’une mesure de bon sens, équilibrée et, surtout, cohérente avec l’esprit du projet de loi, puisque nous sommes pleinement dans le cadre d’un droit à l’erreur.

D’après le Gouvernement, il existe en pratique une tolérance en cas de retard, mais il semble que celle-ci ne soit pas uniformément appliquée sur l’ensemble du territoire. L’inscription dans la loi permettra de régler ce problème.

Il s’agit en outre d’une simple mesure de procédure, qui n’est pas liée à la réforme de fond du dispositif promise par le Gouvernement dans le cadre du projet de loi PACTE. Cet article concerne en effet seulement le droit à l’erreur et les cas d’oubli d’envoi d’une attestation.

La parole est à M. le secrétaire d’État.

Bien évidemment, le Gouvernement maintient son amendement.

Comme l’a rappelé Mme Prunaud, cette adéquation d’amendements n’est pas forcément chose commune, mais, à force de faire référence à cette citation célèbre depuis le début de ce débat – la confiance n’exclut pas le contrôle –, ce type d’alliance devait naître dans l’hémicycle !

Par ailleurs, et pour en revenir au fond, je répète à l’attention de Mme le rapporteur que nous préférerions largement pouvoir examiner l’intégralité des dispositions relatives au dispositif Dutreil à l’occasion de l’examen du projet de loi PACTE et du projet de loi de finances pour 2019, plutôt que de prendre le risque d’insérer des dispositions dans ce texte. Cela poserait en outre un problème de lisibilité des dispositions qui seront progressivement prises au cours de cette année.

Je mets aux voix les amendements identiques n° 41 et 139.

Je mets aux voix l’article 4 quinquies.

L’amendement n° 42, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéa 8

Remplacer les mots :

, soit immédiat, soit dans le cadre d’un plan de règlement des droits accordé par le comptable public, de l’intégralité des droits, taxes et intérêts exigibles

par les mots :

de l’intégralité des droits, taxes et intérêts exigibles, soit immédiatement, soit dans le cadre d’un plan de règlement accordé par le comptable public

La parole est à M. le secrétaire d’État.

Il s’agit d’un amendement rédactionnel.

Quel est l’avis de la commission spéciale ?

Favorable !

Je mets aux voix l’amendement n° 42.

Je mets aux voix l’article 5, modifié.

La parole est à M. Éric Bocquet, sur l’article.

M. Éric Bocquet. Ainsi que nous avons eu l’occasion de le souligner lors de la discussion de l’amendement n° 137, le droit à l’erreur existe de longue date, autant en matière fiscale, où il procède quasiment de l’activité quotidienne des services, qu’en matière douanière. Il est même codifié dans le cadre de l’article 350 du code des douanes, dont je ne rappellerai pas ici les termes, car il est un peu long, mais que chacun a bien sûr en tête.

On pourrait d’ailleurs envisager le code des douanes comme une préfiguration de l’importance donnée au droit à l’erreur et à la bonne foi du contribuable. On aura toutefois noté que l’article 350 laisse, dans certaines limites, toute latitude aux services déconcentrés pour appliquer la loi avec mesure et que le recours hiérarchique découle naturellement de l’importance de l’infraction constatée, à tel point qu’un document syndical, dont nous avons eu communication dans le cadre de la préparation de l’examen de ce texte, précise : « En matière douanière, l’article 350 du code des douanes prévoit la possibilité pour l’administration des douanes de transiger. Cette transaction a pour effet d’éteindre l’action pour l’application des sanctions fiscales douanières, ainsi que l’application des peines d’emprisonnement prévues par le code des douanes. Il convient ici de rappeler que les infractions font l’objet d’une transaction dans 99 % des cas, lesquelles aboutissent dans 20 % à la suppression totale des pénalités. »

Par conséquent, de façon très concrète, la « valeur ajoutée » de l’article 6 ne mérite même pas d’être prise en compte. C’est la raison pour laquelle nous ne le voterons pas.

L’amendement n° 43, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéa 4, première phrase

Remplacer le mot :

six

par le mot :

trois

La parole est à M. le secrétaire d’État.

Le droit à l’erreur permet de ne pas appliquer les sanctions prévues par le code des douanes, soit lorsque le redevable de bonne foi rectifie de manière spontanée, avant l’expiration du délai relatif au droit de reprise de trois ans de l’administration, une déclaration qu’il a souscrite ; soit, alors qu’un contrôle de l’administration des douanes est en cours, lorsque l’erreur, l’inexactitude, l’omission ou l’insuffisance a été commise pour la première fois, au cours du délai de prescription de la poursuite de l’infraction. Pour ce qui concerne l’infraction commise de bonne foi, le délai de prescription est de trois ans, conformément à l’article 351 du code des douanes.

L’article 6 du présent projet de loi prévoit un délai de six ans. Il convient donc de ramener ce délai à trois ans, de manière à être en conformité avec le délai de prescription.

Quel est l’avis de la commission spéciale ?

La commission spéciale émet un avis favorable sur cet amendement.

Je mets aux voix l’amendement n° 43.

Je mets aux voix l’article 6, modifié.

L’amendement n° 44, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. le secrétaire d’État.

Cet amendement vise à restaurer la rédaction de l’article 265 B du code des douanes. En effet, l’amendement adopté par la commission spéciale du Sénat réduit la définition du détournement de destination privilégiée à la combinaison de la constatation d’un usage autre du produit que celui qui ouvre droit à une fiscalité privilégiée et à l’absence de justification de cet usage.

Aujourd’hui, ces conditions ne sont pas cumulatives et permettent de prendre en compte les situations où un usage non conforme à celui qui ouvre le droit à une fiscalité avantageuse a été constaté et les situations où, après que le produit qui a bénéficié d’une fiscalité avantageuse a été consommé, les services prouvent qu’aucun des justificatifs témoignant d’un usage ouvrant droit à une fiscalité avantageuse n’existe.

Les enjeux fiscaux recouverts par ces régimes sont importants. Ils représentent une dépense fiscale de 5, 9 milliards d’euros. Ils justifient un suivi de ces régimes jusqu’à leur utilisation finale, ouvrant droit au taux réduit. Ce suivi est d’ailleurs similaire à celui qui s’applique à d’autres régimes d’exonération de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques, la TICPE.

Les distributeurs doivent effectuer le suivi des produits jusqu’à leur livraison à l’utilisateur. L’utilisateur doit, quant à lui, s’identifier auprès de son distributeur et justifier de la destination des produits auprès de la direction générale des douanes et droits indirects. L’utilisateur est responsable de tout usage différent de celui qui est prévu par le régime privilégié dans le cadre duquel il a acheté ses produits. La répartition des responsabilités entre distributeurs et utilisateurs est ainsi cohérente et indispensable pour assurer une traçabilité jusqu’à l’utilisation.

Pour toutes ces raisons, le Gouvernement demande le rétablissement de la rédaction actuelle de l’article 265 B du code des douanes.

Quel est l’avis de la commission spéciale ?

La commission spéciale émet un avis défavorable sur cet amendement.

Aujourd’hui, les distributeurs de carburants sous conditions d’emploi – gazole non routier, gazole agricole, fioul domestique, etc. – peuvent faire l’objet d’un redressement fiscal s’ils ne sont pas en mesure de présenter le justificatif de destination des produits vendus, et ce même si aucun détournement n’est attesté ou s’ils ne sont ni complices ni informés du détournement.

En supprimant l’article 6 bis, adopté par la commission spéciale, nous reviendrions donc à une situation où les sanctions peuvent être disproportionnées par rapport au manquement, alors même que les distributeurs sont de bonne foi. Cela étant, les distributeurs sont tout de même responsables du suivi des produits jusqu’à leur destination et il n’est bien entendu pas anormal de leur demander un justificatif.

Plutôt que de supprimer purement et simplement cet article, monsieur le secrétaire d’État, il faudrait travailler à une solution intermédiaire, qui pourrait être examinée en commission mixte paritaire et prendre, par exemple, la forme d’une amende forfaitaire en cas de non-présentation du justificatif, amende dont le montant serait acceptable pour l’entreprise.

Je mets aux voix l’amendement n° 44.

Je mets aux voix l’article 6 bis.

L’amendement n° 140, présenté par MM. Bocquet, Collombat et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Guillaume Gontard.

Nous proposons la suppression de cet article d’habilitation pour plusieurs raisons, qui vont au-delà de notre opposition de principe à l’application de l’article 38, utilisé plus de 500 fois durant le quinquennat précédent et déjà invoqué à 40 reprises depuis le début du quinquennat actuel. En effet, le sujet est d’importance et ne saurait à ce titre être limité à un dialogue entre le Gouvernement et les milieux de l’entreprise.

Il est ici question de la sécurité juridique des entreprises soumises à des impôts commerciaux – autant dire toutes les entreprises –, en les mettant en situation de bénéficier d’une forme d’extension du rescrit fiscal, question déjà traitée ces dernières années.

Quelques rappels s’imposent.

Tout d’abord, le délai d’habilitation ouvert est de neuf mois, ce qui, pour peu que l’on veuille ratifier l’ordonnance concernée, nous amène au-delà du 31 décembre 2018. De fait, alors que la procédure fiscale est un strict objet de discussion de loi de finances ou de loi de finances rectificative, nous allons placer des entreprises en attente de l’application d’un cadre législatif qui pourrait être défini tranquillement par la discussion budgétaire.

Par ailleurs, s’il s’agit de fixer les principes d’intervention des services déconcentrés et des directions spécialisées de l’administration fiscale, soulignons que les faits sont déjà établis et que les plus grandes entreprises constituent déjà la clientèle privilégiée de la direction des grandes entreprises, les PME et TPE constituant les sujets d’intervention des services territoriaux.

Le partage existe donc déjà et il n’est d’ailleurs pas sans poser de problèmes, puisque la qualité du contrôle fiscal notamment dépend beaucoup de l’efficacité et du travail du réseau des centres des finances publiques « à la base ». N’oublions pas, pour prendre un exemple en matière de fiscalité personnelle, que l’affaire Cahuzac fut d’abord le résultat du travail d’un inspecteur des impôts travaillant dans le centre des impôts de Villeneuve-sur-Lot.

Le Gouvernement aurait mieux fait de proposer un texte de réécriture partielle du code général des impôts plutôt qu’un article d’habilitation qui va priver le Parlement d’un débat pourtant utile.

Quel est l’avis de la commission spéciale ?

La commission spéciale émet un avis défavorable sur cet amendement.

La « relation de confiance », qui consiste à accompagner les entreprises en amont de leurs obligations déclaratives, c’est-à-dire dans une démarche de validation a priori plutôt que de contrôle a posteriori, est un élément important du projet de loi, auquel la commission spéciale est attachée. En l’espèce, l’habilitation paraît nécessaire et le délai de neuf mois semble raisonnable, compte tenu des nombreux points qui doivent encore faire l’objet de discussions avec les entreprises.

La commission spéciale a tout de même adopté plusieurs amendements tendant à restreindre le champ de cette habilitation et à garantir l’esprit d’origine de la relation de confiance, telle qu’elle a été expérimentée en 2013 et 2014, à la satisfaction des entreprises.

L’objectif est que la nouvelle relation de confiance ne se résume pas à une énième procédure de rescrit en cours d’exercice, mais qu’elle consiste bien à accompagner les entreprises en amont du dépôt des comptes, avec des agents issus de différents services et dans la mesure des moyens disponibles.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement émet également un avis défavorable sur cet amendement de suppression, pour des raisons extrêmement proches de celles qu’a avancées Mme le rapporteur.

Je profite de cette occasion pour souligner ou rappeler que le Gouvernement a dit être plus à l’aise avec la rédaction issue de l’Assemblée nationale qu’avec celle qui émane des travaux de la commission spéciale du Sénat. En effet, un certain nombre de dispositions qui ont été adoptées par cette dernière nous paraissent peut-être plus difficiles à interpréter.

Cela étant, et malgré cette réserve, nous tenons évidemment à l’article 7.

Je mets aux voix l’amendement n° 140.

L’amendement n° 178 rectifié, présenté par Mmes N. Delattre et Costes, MM. Requier et Arnell, Mme M. Carrère, MM. Castelli, Gold et Guérini, Mmes Jouve et Laborde, MM. Menonville, Vall, Artano, A. Bertrand, Collin et Corbisez, Mme Guillotin et MM. Labbé et Léonhardt, est ainsi libellé :

Alinéa 1

Supprimer les mots :

, mené le cas échéant dans un cadre contractuel

La parole est à Mme Nathalie Delattre.

L’habilitation à légiférer par ordonnances pour expérimenter l’accompagnement d’entreprises par l’administration dans la gestion de leurs obligations déclaratives prévoit, dans sa rédaction actuelle, que cet accompagnement peut être « mené le cas échéant dans un cadre contractuel ». La portée exacte de cette précision pose question : de quelle forme de contractualisation s’agit-il ? Nous savons que la libre décision se pratique département par département. Certains agents cultivent le principe de précaution, d’autres la bienveillance.

Ce flou nous conduit donc à demander la suppression de ce passage.

Quel est l’avis de la commission spéciale ?

La commission émet un avis défavorable sur cet amendement.

Cette précision a été ajoutée par la commission spéciale, sur l’initiative de votre rapporteur. L’une des grandes vertus de la relation de confiance, telle qu’elle a été expérimentée en 2013 et 2014, était précisément son caractère contractuel. Elle ne reposait sur aucune disposition législative spécifique, mais était formalisée par un « protocole de coopération » entre l’administration et l’entreprise, résiliable à tout moment, qui définissait les modalités pratiques de la revue – périodicité des interventions, interlocuteurs, composition de l’équipe – ainsi que les opérations à examiner et qui fixait les engagements respectifs de chacune des parties.

Il importe de préserver cet esprit d’origine, sauf à risquer que la relation de confiance dans sa nouvelle version ne se résume à un nouveau rescrit ou à une nouvelle forme de contrôle fiscal à la demande.

La formulation retenue demeure toutefois suffisamment ouverte, grâce à l’expression « le cas échéant », pour laisser au dispositif une certaine flexibilité en fonction des circonstances.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

J’ai souligné voilà un instant que la nouvelle rédaction de l’article 7 ne nous paraissait pas optimale au regard de son objectif, dans la mesure où elle contraint excessivement le format de la future relation de confiance que l’ordonnance aura vocation à définir.

La mention que l’amendement de Mme Delattre vise à supprimer ne nous semble pas nécessaire, d’autant qu’elle est source d’interrogations, voire d’ambiguïté. Si l’expérimentation de la relation de confiance s’est traduite par la signature de conventions, ces dernières ne peuvent bien entendu déroger aux règles sur l’assiette des impôts. Il va de soi que l’administration fiscale ne peut déroger par contrat à la loi fiscale.

Par conséquent, la proposition de contractualisation ne peut pas porter sur la teneur du droit applicable et il me semble nécessaire d’apporter une telle clarification. La modification apportée par cet amendement y participe et atteste du même sentiment que celui du Gouvernement sur la rédaction actuelle de l’article 7.

C’est pourquoi le Gouvernement émet un avis favorable sur cet amendement.

Je mets aux voix l’amendement n° 178 rectifié.

L’amendement n° 213, présenté par Mme Gruny, au nom de la commission spéciale, est ainsi libellé :

Alinéa 3

Après chaque occurrence du mot :

agents

insérer les mots :

issus des services

La parole est à Mme le rapporteur.

Il s’agit d’un amendement de clarification.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Olivier Dussopt, secrétaire d ’ État. Madame la rapporteur, il semble que nous n’ayons pas tout à fait la même définition de la clarification !

M. Jean-François Husson, président de la commission spéciale. Pour nous, c’est lumineux !

J’entends bien, monsieur le président de la commission spéciale, que cela vous paraît lumineux, mais – et j’essaie de le dire aussi poliment que possible – l’article 7, dans sa rédaction initiale, appellerait peut-être un peu plus de lumière. Nous souhaitons y retravailler à l’occasion de la navette parlementaire.

Madame la rapporteur, si nous comprenons le sens de votre amendement, nous ne pouvons y être favorables en l’état. Pour offrir aux entreprises un accompagnement juridique de qualité, le point clef est la compétence des services. Or le texte adopté par la commission spéciale prévoit de créer de nouvelles équipes mixtes, composées de fonctionnaires issus des services de gestion des entreprises et des services de contrôle.

Cet amendement vise à préciser que les équipes dédiées à la sécurité juridique des entreprises seraient distinctes des services de contrôle et de gestion. Ce faisant, il tend à poser un principe d’organisation des services chargés d’appliquer les dispositions prévues par cet article. Or nous ne pouvons être favorables au fait de fixer dans la loi un principe d’organisation des services de l’État.

Je mets aux voix l’amendement n° 213.

L’amendement n° 179 rectifié, présenté par Mmes N. Delattre et Costes, MM. Requier et Arnell, Mme M. Carrère, MM. Castelli, Gold et Guérini, Mmes Jouve et Laborde, MM. Menonville, Vall, Artano, A. Bertrand, Collin et Corbisez, Mme Guillotin et MM. Labbé et Léonhardt, est ainsi libellé :

Alinéa 5

Supprimer les mots :

, en fonction notamment de leur taille, du caractère innovant ou complexe de leur activité ainsi que des enjeux fiscaux significatifs de leurs opérations

La parole est à Mme Nathalie Delattre.

Je tiens à exprimer notre surprise face au fait que certaines entreprises, celles qui sont grandes, innovantes, avec des « enjeux fiscaux significatifs », puissent être privilégiées. Voilà des précisions qui nous paraissent approximatives au regard des enjeux de ce projet de loi.

Quel est l’avis de la commission spéciale ?

La commission spéciale émet un avis défavorable sur cet amendement.

Selon le directeur général des finances publiques, auditionné par la commission spéciale, pour que le dispositif de la relation de confiance soit ambitieux, il faut aussi admettre qu’il ne pourra pas être ouvert à tout le monde. De fait, il correspond plus naturellement aux grandes entreprises, dont les sujets fiscaux posent souvent des difficultés d’interprétation, ou aux PME présentant des enjeux spécifiques, par exemple en matière d’innovation – de fait, dans la mesure où il s’agit précisément d’une nouvelle activité, les textes ne sont pas toujours adaptés –, en matière de recherche et développement ou à l’international.

Compte tenu des moyens humains limités de l’administration et pour respecter le principe d’égalité devant l’impôt, il est impératif de définir ces critères de manière objective.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Autant je partageais la position de Mme Delattre sur l’amendement n° 178 rectifié, autant je me rallie à celle de Mme la rapporteur sur cet amendement.

Quelle que soit l’appréciation globale sur la rédaction de l’article 7, la mention dont nous examinons la pertinence permet de différencier les conditions dans lesquelles ces dispositions pourront être appliquées aux entreprises. On peut considérer, en matière d’entreprises, que ce n’est pas la taille qui compte et que chacun doit être en capacité d’avoir les mêmes droits. En réalité, cette mention nous permettra aussi d’affiner les dispositions que nous pourrons appliquer aux entreprises et de prévoir d’accompagner toutes les entreprises, mais avec des modalités adaptées.

Par conséquent, le Gouvernement demande le retrait de cet amendement ; à défaut, il émettra un avis défavorable.

Madame Delattre, l’amendement n° 179 rectifié est-il maintenu ?

Non, je le retire, madame la présidente.

L’amendement n° 179 rectifié est retiré.

Je mets aux voix l’article 7, modifié.

L’amendement n° 166, présenté par Mme Lamure, MM. Nougein et Vaspart, Mmes Berthet et Billon, M. Cadic, Mme Canayer, MM. Canevet et Danesi, Mmes Deromedi et Estrosi Sassone, MM. Forissier, B. Fournier, D. Laurent et Meurant, Mme Morhet-Richaud et M. Pierre, est ainsi libellé :

Après l’article 7

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le chapitre IV du titre Ier du livre Ier du code des relations entre le public et l’administration est complété par une section … ainsi rédigée :

« Section …

« Évaluation des services de l’administration

« Article L. 114 -… – Un décret en Conseil d’État détermine les conditions dans lesquelles le Premier ministre fait procéder à l’évaluation de la qualité des relations entre l’administration et les entreprises. À cette fin, ce décret fixe notamment aux administrations compétentes des objectifs d’aide et de conseil aux entreprises.

« Le Gouvernement soumet au Parlement un rapport sur cette évaluation, tous les trois ans, avant le 1er juin. »

La parole est à Mme Élisabeth Lamure.

Reprenant l’une des propositions du rapport de MM. Claude Nougein et Michel Vaspart sur la transmission d’entreprise en France, cet amendement vise un changement de paradigme pour faire évoluer « l’administration-sanction » vers « l’administration-conseil », en s’appuyant sur une évaluation des services de l’administration. Ce faisant, il s’agit d’offrir une traduction concrète à la déclaration de principes figurant à l’annexe de l’article 1er de ce projet de loi, qui prévoit des évaluations régulières de l’administration associant les personnes intéressées.

L’amendement tend donc à instaurer une évaluation appelée à porter non seulement sur les services locaux de l’administration fiscale, mais également sur les services des autres administrations, dont l’action peut avoir un impact sur la vie des entreprises.

Quel est l’avis de la commission spéciale ?

Cet amendement vise à établir par voie réglementaire un cadre d’évaluation des relations entre l’administration et les entreprises.

La forme de l’amendement pose problème. Il n’est en effet pas possible de contraindre par la loi le Premier ministre à effectuer une telle démarche. Il aurait fallu que la loi fixe un cadre aux évaluations prévues et que, en application de ces dispositions, le Premier ministre prenne des décrets d’application. Or tel n’est pas la solution retenue par les auteurs de cet amendement.

Je demande donc le retrait de cet amendement. À défaut, j’émettrai un avis défavorable. Je suis désolée, madame Lamure !

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Je ne désespère pas de l’entendre me le dire dans la soirée…

Plus sérieusement, le Gouvernement est défavorable à cet amendement, pour les mêmes raisons que la commission, y compris sur les conditions d’appréciation. En outre, la stratégie nationale de l’action publique définie au début du projet de loi fixe des objectifs à l’horizon de 2022, ce qui ne permettrait pas de mettre en œuvre l’amendement que vous proposez.

Le Gouvernement demande donc le retrait de cet amendement. À défaut, il émettra un avis défavorable.

Madame Lamure, l’amendement n° 166 est-il maintenu ?

Ayant bien compris que les avis défavorables étaient motivés par la forme de l’amendement, et non par le fond, j’accepte de le retirer, mais à regret.

L’amendement n° 166 est retiré.

L’amendement n° 180 rectifié, présenté par Mmes N. Delattre et Costes, MM. Requier et Arnell, Mme M. Carrère, MM. Castelli, Gabouty, Gold et Guérini, Mmes Jouve et Laborde, MM. Menonville, Vall, Artano, A. Bertrand, Collin et Corbisez, Mme Guillotin et MM. Labbé et Léonhardt, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme Nathalie Delattre.

Cet article, introduit en commission spéciale, module l’annulation d’exonérations de cotisations sociales en cas de travail partiellement dissimulé. Il n’entre pas pour nous dans le champ du droit à l’erreur, le travail dissimulé se faisant généralement en connaissance de cause. La non-déclaration de salariés par leur employeur est plus souvent le fruit d’une tentative de fraude que d’un oubli ou d’une erreur.

Compte tenu des conséquences financières et sociales néfastes pour le salarié de la non-déclaration, il est proposé de supprimer cet article.

Quel est l’avis de la commission spéciale ?

Cet article nouveau résulte de nos échanges, au cours de nos auditions, avec l’ACOSS, l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, qui chapeaute le réseau des URSSAF, les unions de recouvrement pour la sécurité sociale et les allocations familiales.

En l’état actuel du droit, lorsqu’un constat de travail dissimulé est dressé, l’employeur perd le bénéfice de toutes ses exonérations de cotisations sociales. Cette annulation s’ajoute au redressement, assorti de majorations, et, le cas échéant, à des poursuites pénales. Cette peine complémentaire traduit la volonté de lutter efficacement contre le travail dissimulé.

Toutefois, la notion de travail dissimulé recouvre des situations assez différentes. Il peut s’agir bien entendu de véritables fraudes, mais également d’un oubli portant sur quelques heures supplémentaires ou encore de la requalification en travail salarié d’une prestation de travail indépendant.

On peut s’interroger sur la pertinence de punir avec la même sévérité ces manquements de nature différente. Surtout, l’annulation totale des exonérations dont l’employeur a pu bénéficier peut apparaître excessive dans les cas où le montant des rémunérations que l’URSSAF considère comme dissimulées est dérisoire par rapport au montant dont l’entreprise s’est régulièrement acquittée.

Cette situation a tendance à renforcer la méfiance des employeurs vis-à-vis des contrôles des URSSAF.

L’article 7 bis prévoit donc une sanction complémentaire plus en rapport avec l’ampleur de la dissimulation. Il ne s’agit pas de privilégier d’éventuelles fraudes. Je vous assure que, dans certains cas, le volume d’heures supplémentaires non déclarées est faible. Quant à la requalification en travail salarié d’une prestation de travail indépendant, elle concerne souvent des personnes de bonne foi, qui ne connaissent pas l’existence de cette disposition et se retrouvent dans une situation frauduleuse vis-à-vis de l’URSSAF.

J’entends bien ce que vous dites, chère collègue, mais nous avons fait en sorte que cet article n’ouvre pas la porte aux fraudes. La commission émet donc un avis défavorable sur cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement partage l’avis de Mme Delattre.

Nous considérons, comme vous, madame la sénatrice, que, dans le cas traité par cet article, les faits constatés relèvent, pour l’essentiel, d’une tentative de fraude ou de dissimulation.

Par ailleurs, alors que nous ne cessons de dire depuis le début du débat que le droit à l’erreur ne s’applique pas lorsqu’il y a une volonté frauduleuse, nous pensons que le maintien d’une telle disposition dans le texte reviendrait à envoyer un signal incohérent et contre-productif.

Pour ces raisons, le Gouvernement souhaite que cet article soit supprimé et soutient l’amendement déposé par Mme Delattre.

Je mets aux voix l’amendement n° 180 rectifié.

Je mets aux voix l’article 7 bis.

La parole est à Mme Françoise Férat, sur l’article.

Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, l’objectif du projet de loi pour un État au service d’une société de confiance est d’enclencher une dynamique de transformation de l’action publique en renforçant le cadre d’une relation de confiance entre le public et l’administration. Pour ce faire, il pose les jalons de cette relation – accompagnement, engagement et dialogue – et vise à rendre l’action publique plus efficace, plus moderne et plus simple.

L’ensemble des députés ont compris ce texte. En effet, ils ont introduit à l’article 8 une véritable mesure de simplification administrative répondant aux objectifs du présent projet de loi.

Cette mesure, très attendue par les filières agricole et viticole, qui recourent de manière importante aux contrats saisonniers, notamment lors de la récolte, permet l’émission d’un seul bulletin de salaire lorsque la durée du contrat de travail d’un saisonnier est inférieure à un mois, mais à cheval sur deux mois distincts. À titre d’exemple, je citerai le cas des vendanges en Champagne. Si un viticulteur débute ses vendanges le 31 août et les poursuit les premiers jours de septembre, il était jusqu’à présent tenu d’établir deux fiches de paie. Cet article apporte donc une réelle simplification.

Avec quelques-uns de mes collègues, j’avais déposé un amendement visant à compléter cette disposition nouvelle. Actuellement, le code rural et le code de la sécurité sociale définissent la rémunération prise en compte pour la réduction des charges patronales accordée pour l’embauche de main-d’œuvre occasionnelle. Or, dans ce cas, le calcul se fait non pas sur la totalité du contrat de travail, mais pour chaque mois civil.

En complément de la mesure adoptée à l’Assemblée nationale, notre amendement visait à prendre en compte la durée totale de travail du contrat d’un saisonnier, sans effet couperet à la fin d’un mois civil. Seulement, notre amendement a été rejeté au titre de l’article 45 de la Constitution, au motif qu’il n’aurait pas de lien, même indirect, avec le texte ! Permettez-moi de vous dire que cette décision me paraît absurde et, à l’heure où nous prônons la simplification, tout à fait regrettable.

Je vous remercie, monsieur le secrétaire d’État, de prendre en compte la simplification administrative que je propose, simplification que le Sénat n’est manifestement pas légitime à porter.

L’amendement n° 141, présenté par MM. Bocquet, Collombat et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Éric Bocquet.

Si l’ordonnance du 7 avril 2016 relative au contrôle de l’application du droit du travail ouvre la possibilité pour la DIRECCTE, la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi, de prononcer des amendes administratives en cas de manquements à certaines dispositions du droit du travail, l’article 8 prévoit, lui, que ces amendes peuvent être remplacées par un simple avertissement. Il serait donc possible pour les agents de la DIRECCTE de choisir l’avertissement plutôt que l’amende administrative en cas de manquements au droit du travail.

Je tiens à rappeler de quels manquements nous parlons : il s’agit de la durée maximale du travail, du respect du repos quotidien, du salaire minimum, du respect des obligations des employeurs en matière d’installations sanitaires, de restauration et d’hébergement.

Pour notre part, nous sommes loin de considérer que ces manquements sont bénins. Les agents de contrôle font déjà grandement usage du rappel à la loi, plutôt que de l’amende. Sur 160 469 lettres d’observations rédigées par des agents de contrôle, seules 429 décisions ont abouti à une amende !

En l’état actuel du droit, l’employeur peut déjà contester la décision des contrôleurs au tribunal administratif.

En cas d’amende, le contrôleur doit prendre en compte les circonstances et la gravité du manquement, le comportement de son auteur, ainsi que ses ressources et ses charges. Il est d’ailleurs indiqué dans le rapport du Sénat que : « On peut donc considérer qu’il existe déjà en la matière une forme de droit à l’erreur pour l’employeur, qui est laissée à l’appréciation des agents de l’inspection du travail. » Par conséquent, cet article n’aurait vocation à s’appliquer que « dans les cas, rares en pratique, dans lesquels un agent de contrôle considérerait qu’un manquement est suffisamment grave pour justifier la transmission d’un rapport, mais où le DIRECCTE estimerait qu’une sanction pécuniaire n’est pas justifiée. »

Ajouter que les contrôleurs doivent prendre en compte la bonne foi de l’employeur paraît redondant avec l’article L. 8115-4, qui prévoit que « l’autorité administrative prend en compte les circonstances et la gravité du manquement, le comportement de son auteur, notamment sa bonne foi, ainsi que ses ressources et ses charges ».

Enfin, les contrôles et la sanction des fraudes sont inhérents et corrélatifs au système déclaratif et au respect de l’ordre public économique et social.

Pour toutes ses raisons, nous demandons la suppression de cet article

Quel est l’avis de la commission spéciale ?

La commission souligne dans son rapport que l’effet de l’article 8 sera limité. En effet, dans la grande majorité des cas où l’inspecteur du travail estime que le manquement qu’il a constaté justifie la transmission de son rapport au DIRECCTE, ce dernier prononce en général une amende administrative. Les avertissements ne seront prononcés que dans les cas, rares en pratique, dans lesquels le DIRECCTE juge qu’il n’est pas opportun de prononcer une amende, mais souhaite néanmoins rappeler formellement l’employeur à ses obligations. Dans ces cas, il peut être pertinent de prononcer un avertissement plutôt que de classer sans suite une saisine de l’inspection du travail.

La commission spéciale a donc émis un avis défavorable sur cet amendement de suppression.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement émet également un avis défavorable. Comme je l’ai dit lors de la discussion générale, cette mesure est pour nous emblématique. Si l’administration, notamment l’inspection du travail, est en capacité de délivrer un « carton rouge », il faut aussi qu’elle puisse donner un « carton jaune », pour reprendre la même image.

Nous considérons véritablement qu’il y a lieu de créer ce dispositif pour rappeler un certain nombre d’entreprises à leurs obligations. Nous pensons qu’il n’est pas toujours nécessaire d’infliger une amende et qu’un avertissement est parfois suffisant du fait de la bonne foi des entreprises ou de la faible importance des faits constatés.

La parole est à Mme Sophie Taillé-Polian, pour explication de vote.

Nous nous abstiendrons sur cet amendement de suppression, car nous considérons, comme cela a été dit lors de sa présentation, que, dans les faits, les contrôleurs de l’inspection du travail ou leur hiérarchie procèdent déjà à de nombreux rappels à l’ordre.

Cette mesure, dite « emblématique », est en fait un coup de communication, qui sera sans réel effet, car l’inspection du travail n’inflige pas directement une amende. Cet article n’apportera en réalité que peu d’évolutions.

Si le Gouvernement voulait adopter une véritable mesure emblématique, qui démontrerait sa volonté de faire respecter le droit du travail, ou ce qu’il en reste, il permettrait l’embauche d’inspecteurs du travail, le nombre des agents de contrôle ayant considérablement baissé. Une nouvelle baisse a d’ailleurs été enregistrée dans le projet de loi de finances de 2017. Il y a beaucoup moins de postes ouverts au concours que de départs à la retraite. Sur le terrain, c’est donc un carton rouge pour le Gouvernement sur ce sujet.

On fait de la communication en disant qu’on sera plus souple, mais on est en fait plus souple parce qu’on est moins présent sur le terrain ! Ce n’est pas un bon signal à envoyer à ceux qui souhaitent prendre des libertés avec le code du travail, lequel a déjà été bien allégé.

Je mets aux voix l’amendement n° 141.

L’amendement n° 167, présenté par Mmes Lamure, Berthet et Billon, M. Cadic, Mme Canayer, MM. Canevet et Danesi, Mmes Deromedi et Estrosi Sassone, M. Forissier, Mme C. Fournier, MM. Labbé, D. Laurent et Meurant, Mme Morhet-Richaud et MM. Pierre et Vaspart, est ainsi libellé :

Alinéa 3 à 6

Supprimer ces alinéas.

La parole est à Mme Élisabeth Lamure.

Un amendement du groupe Nouvelle Gauche adopté à l’Assemblée nationale, sur lequel le Gouvernement s’en est remis à la sagesse des députés, a alourdi la sanction existante en cas de réitération du manquement après un avertissement, procédure que le projet de loi crée par ailleurs. Le montant de l’amende serait majoré de 50 % lorsque l’employeur a déjà reçu un avertissement au cours de l’année écoulée. En cas de récidive dans un délai d’un an, le plafond de l’amende administrative pouvant être prononcé par la DIRECCTE serait doublé.

La commission spéciale du Sénat a proposé de préciser que ces majorations ne seraient applicables qu’en cas de nouveau manquement de même nature.

Toutefois, ce message de fermeté particulière adressé aux entreprises brouille le message général de bienveillance instituant un droit à l’erreur. Cet amendement vise donc à supprimer cette disposition afin de rendre cohérente la parole publique en direction des entreprises.

Très bon amendement !

Quel est l’avis de la commission spéciale ?

Contrairement à ce que semble indiquer l’objet de l’amendement, les dispositions qu’il vise à supprimer prévoient non pas une majoration du montant de l’amende, mais une majoration de son montant maximal. Il revient aux DIRECCTE de moduler ce montant en fonction des circonstances.

Je précise que le montant moyen des amendes prononcées est aujourd’hui proche de 500 euros, soit nettement en deçà du plafond de 2 000 euros par salarié concerné.

En outre, la majoration du montant de l’amende en cas de récidive semble nécessaire pour que l’avertissement ait réellement une valeur préventive.

Enfin, l’amendement vise à revenir sur une précision adoptée par la commission spéciale qui me semble utile, à savoir que la majoration des plafonds d’amende en cas de récidive s’applique dans le cas d’un nouveau manquement de même nature que le premier.

La commission spéciale a donc émis un avis défavorable sur cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement émet le même avis, madame la présidente, pour les mêmes raisons que Mme la rapporteur, en cohérence avec la position de l’Assemblée nationale.

Il est normal qu’une entreprise à qui l’on a donné ce que nous appelons parfois un « carton jaune » se voie infliger une sanction plus grave en cas de récidive pour des faits de même nature, puisqu’elle a déjà reçu un avertissement et une information.

Madame Lamure, l’amendement n° 167 est-il maintenu ?

Compte tenu du fait que la commission spéciale a, en quelque sorte, « adouci » l’amende, je retire mon amendement, madame la présidente.

L’amendement n° 167 est retiré.

L’amendement n° 104, présenté par Mme Taillé-Polian, M. Durain, Mme Meunier, M. Cabanel, Mme Espagnac, MM. Lurel et Mazuir, Mmes Préville, de la Gontrie et Jasmin, M. Fichet, Mme Blondin, MM. Courteau, Sueur et les membres du groupe socialiste et républicain, est ainsi libellé :

Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

… – Dans les douze mois à compter de la promulgation de la présente loi, le Gouvernement remet au Parlement un rapport sur l’opportunité de la création d’un service de l’inspection judiciaire du travail, composée des agents du corps des inspecteurs du travail et du corps des contrôleurs du travail, spécialement désignés par arrêté des ministres chargés de la justice et du travail, habilitée à effectuer des enquêtes judiciaires sur réquisition du procureur de la République ou sur commission rogatoire du juge d’instruction. Le service de l’inspection judiciaire du travail aurait compétence sur l’ensemble du territoire pour rechercher et constater les infractions mentionnées aux articles L. 8112-1 et L. 8112-2 du code du travail.

La parole est à Mme Sophie Taillé-Polian.

Nous souhaitons participer à la lutte contre la fraude et le travail illégal, notamment en faisant des propositions, en particulier sur l’efficacité des services de l’inspection du travail. Nous souhaitons ainsi rendre plus efficients les dispositifs d’investigation des pouvoirs publics en la matière.

Guidés par un souci de rationalisation de l’action de l’État et de renforcement de l’efficacité de la réponse pénale à la délinquance sociale, nous proposons que soit menée une réflexion sur l’opportunité de créer un service de l’inspection judiciaire du travail.

Nous aurions pu déposer un amendement visant à créer un tel service, mais nous avons craint qu’il ne soit déclaré irrecevable au titre de l’article 40 de la Constitution, comme de nombreux autres amendements sur ce texte. Nous avons donc préféré demander un rapport au Gouvernement sur ce sujet, même si nous savons que les rapports ne sont pas très appréciés dans cet hémicycle.

Deux exemples viennent appuyer la nécessité de mener cette réflexion. Le premier est la création du service de douane judiciaire, créé lorsque la lutte contre la contrefaçon est devenue une priorité de l’action publique. Le second, d’actualité, est l’annonce récente par le Gouvernement de la création d’un service d’enquêtes judiciaires sur les affaires de fraude fiscale, disposant d’une compétence nationale, et opérationnel d’ici à dix-huit mois.

En parallèle, nous proposons donc la création d’un service de l’inspection judiciaire du travail. Pour mener à bien ses missions, l’inspection du travail dispose d’un certain nombre de prérogatives. Néanmoins, certaines situations, notamment les plus complexes, telles que les enquêtes à la suite d’un accident grave ou mortel, les contrôles coordonnés en matière de lutte contre le travail illégal, les fraudes au détachement ou la traite des êtres humains, nécessitent souvent, lorsque l’inspection du travail est à l’initiative d’une procédure pénale, des investigations complémentaires de la part d’un service de police judiciaire.

Or ces interventions allongent les durées de traitement des procédures. Des actes d’investigation sont redondants. Parfois, les mis en cause ont disparu entre la découverte de l’infraction et la tenue d’un procès pénal.

Afin de résorber ces difficultés, on pourrait créer un service, dépendant du ministère du travail, composé d’inspecteurs et de contrôleurs du travail investis de prérogatives de police judiciaire dans le champ du droit pénal du travail, dans un schéma organisationnel proche de celui des douanes judiciaires.

Nous espérons, monsieur le secrétaire d’État, que vous prendrez en considération ces propositions, qui visent à véritablement renforcer l’efficacité des services de l’inspection du travail.

Quel est l’avis de la commission spéciale ?

Conformément à la position désormais traditionnelle du Sénat, la commission spéciale a émis un avis défavorable sur cette demande de rapport.

Je note par ailleurs que l’objet de l’amendement étant relativement long et détaillé, on pourrait presque considérer que les auteurs de l’amendement ont déjà rédigé le rapport qu’ils demandent au Gouvernement !

Ainsi, soit le Gouvernement est favorable à la création d’un tel service d’inspection judiciaire du travail, et il lui appartient alors de soumettre au Parlement un projet en ce sens ; soit il y est défavorable, et le rapport qu’il remettrait au Parlement serait nécessairement décevant pour les auteurs de l’amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

À titre personnel, en ayant en tête les dix ans que j’ai passés à l’Assemblée nationale, je partage la position du Sénat sur l’inopportunité de demander des rapports au Gouvernement. Souvent, ils ne sont pas rédigés ; et quand ils le sont, ils ne sont pas nécessairement lus !

Je vous garantis que celui-ci le serait !

Je considère, madame la sénatrice, que le plus efficace est souvent que les parlementaires se saisissent de leurs prérogatives et effectuent ce travail dans le cadre d’une mission d’information ou, si nécessaire, d’une commission d’enquête.

Au-delà de cette position de principe sur les rapports, le dispositif que vous évoquez se heurte à deux difficultés.

Tout d’abord, la création d’une inspection du travail judiciaire, placée sous l’autorité des parquets, méconnaîtrait les dispositions de l’article 4 de la convention n° 81 de l’Organisation internationale du travail, l’OIT, qui place l’inspection du travail sous la surveillance et le contrôle d’une autorité centrale unique, principe que le présent projet de loi renforce avec l’introduction du nouvel article L. 81-21-1 du code du travail.

Ce principe a été rappelé dans un récent avis du Conseil national de l’inspection du travail, selon lequel, si la convention n° 81 n’impose pas en elle-même un modèle d’organisation et laisse aux autorités nationales une possibilité d’adaptation de l’organisation du système d’inspection en considération des conditions de leur exercice, elle exige qu’une autorité centrale soit chargée d’assurer la surveillance et le contrôle des inspecteurs dans des conditions propres à garantir leur indépendance et le respect des dispositions de cette convention.

Par ailleurs, la proposition que vous formulez méconnaît également les dispositions de l’article 17 de la même convention relative à la liberté de suites que les inspecteurs du travail peuvent donner à leur contrôle, puisque ces suites seraient nécessairement judiciaires.

Enfin, il convient de rappeler que le lien de confiance entre l’inspection du travail et les entreprises s’explique par le fait que les inspecteurs du travail assurent un suivi global des entreprises et qu’ils ont connaissance, lorsqu’ils donnent des suites à leur contrôle, du contexte social et économique de l’entreprise, contexte dont ils tiennent largement compte pour notifier de manière privilégiée des observations, et non des sanctions. La création d’un service judiciaire d’inspection du travail, en privilégiant une approche non par l’entreprise mais par la fraude, me paraît plutôt de nature à rompre ce lien. En tout cas, il en porte le risque.

Parce que cet amendement méconnaît deux articles de la convention de l’OIT, nous ne pouvons y être favorables.

La parole est à Mme Sophie Taillé-Polian, pour explication de vote.

Je trouve dommage que la commission s’exprime uniquement sur la forme.

Monsieur le secrétaire d’État, je vais étudier de près cette convention de l’Organisation internationale du travail. En revanche, je ne comprends pas très bien ce que vous me dites sur la liberté de suites judiciaires. Lorsqu’un inspecteur du travail dresse un procès-verbal, il le transmet bien ensuite à un juge, qui prend la main.

Notre proposition permettrait d’aller bien plus vite et rendrait les procédures plus efficaces, car les inspecteurs du travail auraient d’ores et déjà des prérogatives de police judiciaire. J’avoue ne pas bien comprendre votre position.

Je reviendrai certainement, peut-être dans le cadre d’une proposition de loi, sur cette proposition, qui me semble de nature à rendre plus efficaces les services de l’inspection du travail. Il s’agit non pas de rompre un lien, mais de permettre aux inspecteurs du travail de passer tout de suite le relais dans des affaires véritablement complexes, dans des cas très lourds, et ainsi de pouvoir se consacrer pleinement à leur mission sur le terrain.

Il y a peut-être une légère incompréhension sur ce que le service que nous proposons pourrait donner sur le terrain.

La parole est à M. Emmanuel Capus, pour explication de vote.

Sophie Taillé-Polian trouve dommage que la commission ne se soit exprimée que sur la forme. Je ne suis pas la commission, mais je vais lui apporter une réponse sur le fond.

Je pense qu’il y a dans cet amendement un contresens, une erreur sur le rôle de l’inspection du travail. L’inspecteur du travail, c’est celui qui veille à l’application du droit du travail dans l’entreprise, mais c’est aussi, et sans doute surtout, celui qui assiste le chef d’entreprise dans l’application de ce droit. Selon le code du travail, il a un rôle de conseil du chef d’entreprise.

Ce qui me gêne profondément dans l’amendement qui nous est proposé, c’est qu’il fait de l’inspecteur du travail non plus un partenaire de l’entreprise, quelqu’un ayant un lien de confiance avec le chef d’entreprise, mais un policier, quelqu’un dont le rôle est d’inspecter. Or on sait que les chefs d’entreprise considèrent déjà trop souvent l’inspecteur du travail comme quelqu’un qui s’immisce de façon intrusive et policière dans l’entreprise.

Cet amendement contient donc une erreur de fond sur le rôle de l’inspection du travail. Il est également une mauvaise manière faite aux inspecteurs du travail. Ce n’est pas leur rendre service que de leur donner un rôle de police judiciaire.

D’expérience, je peux vous dire que, en cas d’accident grave – c’est le type de situations visées –, deux enquêtes sont menées : l’une par l’inspection du travail, l’autre par les services de police judiciaire, les deux services travaillent main dans la main et de façon complémentaire.

Veillons donc à ne pas mélanger les genres. Le rôle de l’inspecteur du travail est de conseiller l’entreprise.

Vous l’aurez compris, je ne suis pas favorable à cet amendement.

Je mets aux voix l’amendement n° 104.

Je mets aux voix l’article 8.

L’amendement n° 45, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Rétablir cet article dans la rédaction suivante :

I. – Le code de l’urbanisme est ainsi modifié :

1° Après l’article L. 331-20, il est inséré une sous-section 6 bis ainsi rédigée :

« Sous -section 6 bis : Procédure de rescrit

« Art. L. 331 -20 -1 – Lorsqu’un redevable de bonne foi, avant le dépôt de la demande d’autorisation mentionnée à l’article L. 331-6 et à partir d’une présentation écrite, précise et complète de la situation de fait, a demandé à l’administration de l’État chargée de l’urbanisme dans le département de prendre formellement position sur l’application à sa situation des règles de droit prévues par la présente section, l’administration répond de manière motivée dans un délai de trois mois. » ;

2° Après l’article L. 331-40, il est inséré un article L. 331-40-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 331 -40 -1 – Sans préjudice de l’article L. 331-40 et dans les conditions prévues à la première phrase du premier alinéa de cet article, un contribuable de bonne foi peut demander à l’administration de l’État chargée de l’urbanisme dans le département de prendre formellement position sur l’application à sa situation des règles de droit prévues par la présente section. L’administration répond de manière motivée dans un délai de trois mois. » ;

3° Après l’article L. 520-13, il est inséré une section 7 bis ainsi rédigée :

« Section 7 bis : Procédure de rescrit

« Art. L. 520 -13 -1 – Lorsqu’un contribuable de bonne foi, avant le dépôt de la demande d’autorisation mentionnée à l’article L. 520-4 ou, à défaut, le début des travaux ou le changement d’usage des locaux, et à partir d’une présentation écrite, précise et complète de la situation de fait, a demandé à l’administration de l’État chargée de l’urbanisme dans le département de prendre formellement position sur l’application à sa situation des règles de droit prévues par le présent chapitre, l’administration répond de manière motivée dans un délai de trois mois. »

II. – L’article L. 213-10 du code de l’environnement est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Lorsqu’un redevable de bonne foi, à partir d’une présentation écrite, précise et complète de la situation de fait, a demandé à l’agence de l’eau de prendre formellement position sur l’application à sa situation des règles de droit prévues par la présente section, l’agence répond de manière motivée dans un délai de trois mois. »

III. – Après l’article L. 524-7 du code du patrimoine, il est inséré un article L. 524-7-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 524 -7 -1 – Lorsqu’un redevable de bonne foi, à partir d’une présentation écrite, précise et complète de la situation de fait, a demandé aux services de l’État chargés d’établir la redevance de prendre formellement position sur l’application à sa situation des règles de droit prévues par le présent chapitre, l’administration répond de manière motivée dans un délai de trois mois. »

IV. – Un décret en Conseil d’État précise les modalités d’application du présent article, notamment le contenu, les modalités de dépôt et d’avis de réception des demandes.

La parole est à M. le secrétaire d’État.

L’article 10 du projet de loi initial introduisait une disposition ayant pour objet de permettre l’extension du mécanisme de rescrit. Il venait ainsi compléter des dispositifs relativement anciens, comme le rescrit en matière fiscale, ou plus récents, tels que les rescrits issus de l’ordonnance du 10 décembre 2015. Dans sa rédaction adoptée par l’Assemblée nationale, il renvoyait à un décret le soin de préciser le champ d’application de cette extension.

La commission spéciale du Sénat a supprimé cet article au motif de son inconstitutionnalité, en se fondant sur l’avis du Conseil d’État. En ne précisant pas les domaines concernés, le législateur ferait, selon la commission, œuvre d’incompétence négative.

Pour répondre à cette critique, le Gouvernement propose, par cet amendement, de ne plus opérer un renvoi à un décret, mais de procéder d’emblée à l’extension envisagée. Il prévoit ainsi d’étendre le champ du « rescrit-créance » identifié par le Conseil d’État dans son étude de 2014 intitulée Le rescrit : sécuriser les initiatives et les projets, c’est-à-dire le rescrit prémunissant son bénéficiaire d’une action administrative ex post, qui aurait pour effet de mettre à sa charge une somme d’argent.

Suivant notamment les préconisations du Conseil d’État, le Gouvernement développe cinq nouveaux dispositifs de rescrit afférents à la fiscalité de l’aménagement, à la taxe perçue par la région Île-de-France en application des articles L. 520-1 et suivants du code de l’urbanisme, aux redevances des agences de l’eau et à la redevance d’archéologie préventive.

Le sous-amendement n° 214, présenté par M. Luche, au nom de la commission spéciale, est ainsi libellé :

Amendement n° 45

1° Alinéas 5, 7 et 10

Compléter ces alinéas par une phrase ainsi rédigée :

La réponse est opposable par le demandeur à l’administration qui l’a émise, jusqu’à ce que survienne un changement de fait ou de droit qui en affecte la validité, ou jusqu’à ce que l’administration notifie au demandeur une modification de son appréciation.

2° Alinéa 12

Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :

La réponse est opposable par le demandeur à l’agence qui l’a émise, jusqu’à ce que survienne un changement de fait ou de droit qui en affecte la validité, ou jusqu’à ce que l’agence notifie au demandeur une modification de son appréciation.

3° Alinéa 14

Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :

La réponse est opposable par le demandeur au service qui l’a émise, jusqu’à ce que survienne un changement de fait ou de droit qui en affecte la validité, ou jusqu’à ce que le service notifie au demandeur une modification de son appréciation.

La parole est à M. le rapporteur, pour présenter le sous-amendement n° 214 et donner l’avis de la commission spéciale sur l’amendement n° 45.

Par ce sous-amendement, la commission spéciale entend apporter un certain nombre de précisions. Prenant l’exemple des dispositions existantes en matière de rescrit ou figurant dans la première version de l’article 10 du projet de loi, ce sous-amendement tend à préciser que les réponses apportées sont opposables par le demandeur à l’administration jusqu’à ce qu’intervienne un changement de fait ou de droit, ou qu’une nouvelle position soit notifiée au demandeur. De telles conditions auraient sans doute émergé de manière prétorienne, mais les inscrire dès à présent dans la loi permet d’en clarifier le contenu.

En ce qui concerne l’amendement n° 45, vous l’avez rappelé, monsieur le secrétaire d’État, il vise à réintroduire l’article 10, que nous avons supprimé en commission, en en modifiant sensiblement le contenu.

L’article 10 du projet examiné en commission prévoyait d’inscrire la généralisation du recours au rescrit au sein du code des relations entre le public et l’administration. Cet article renvoyait toutefois à des décrets le soin de définir non seulement ses modalités, mais également son champ d’application. Nous avons donc estimé que ces dispositions étaient entachées d’incompétence négative et les avons écartées. Nous nous sommes également interrogés, dans notre rapport, sur la pertinence de créer un régime général en matière de rescrit, alors que toutes les procédures existantes sont très spécifiques et prévues dans des textes sectoriels.

Le Gouvernement semble avoir tenu compte de nos remarques, puisque la réécriture de l’article 10 qu’il propose introduit des rescrits spécifiques dans cinq secteurs et que ces dispositions doivent directement s’insérer dans les codes concernés, à savoir le code de l’urbanisme pour la taxe d’aménagement, le versement pour sous-densité et la taxe pour la construction de certains locaux en Île-de-France, le code de l’environnement pour les agences de l’eau et, enfin, le code du patrimoine en matière de redevance d’archéologie préventive.

J’émets donc un avis favorable à l’adoption de cet amendement, sous réserve de l’adoption du sous-amendement que j’ai présenté voilà quelques instants. Prenant l’exemple des dispositions existantes en matière de rescrit ou figurant dans la première version de l’article 10, ce sous-amendement tend donc à préciser que les réponses apportées sont opposables jusqu’à ce qu’intervienne un changement de fait ou de droit, ou qu’une nouvelle position soit notifiée au demandeur.

Quel est l’avis du Gouvernement sur le sous-amendement n° 214 ?

Effectivement, monsieur le rapporteur, le Gouvernement a tenu compte des observations et de la position de la commission spéciale du Sénat au sujet de l’article 10 dans sa rédaction initiale. D’où la présentation d’un amendement différemment rédigé pour y répondre.

Pour ce qui concerne le sous-amendement n° 214, il vise à apporter des précisions utiles, qui facilitent aussi l’intelligibilité du dispositif que nous proposons. J’émets donc un avis favorable, en me félicitant, par avance, de ce que son adoption permette le rétablissement de l’article 10.

Je mets aux voix le sous-amendement n° 214.

Je mets aux voix l’amendement n° 45, modifié.

En conséquence, l’article 10 est rétabli dans cette rédaction.

L’amendement n° 46, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Rétablir cet article dans la rédaction suivante :

À titre expérimental, pour certaines des prises de position formelles mentionnées à l’article 10, le demandeur peut joindre à sa demande un projet de prise de position. Celui-ci est réputé approuvé en l’absence de réponse de l’administration dans un délai de trois mois à compter de la réception de la demande.

L’expérimentation est mise en œuvre pour une durée de trois ans à compter de la publication du décret mentionné au dernier alinéa du présent article. Elle fait l’objet d’une évaluation dont les résultats sont présentés au Parlement.

Un décret en Conseil d’État précise les modalités d’application du présent article.

La parole est à M. le secrétaire d’État.

Dès lors que le Gouvernement, par l’amendement n° 45 qui vient d’être adopté, propose d’introduire des dispositions créant de nouvelles formes de rescrit à l’article 10, il souhaite, corrélativement, rétablir l’article 11, qui permet d’expérimenter, pour certains des rescrits ainsi créés, un dispositif de « silence vaut accord » à l’issue d’un délai de trois ans, lorsque le demandeur présente un projet de prise de position formelle.

Une démarche de « silence vaut accord » dans le domaine du rescrit constitue, pour nous, un pas supplémentaire dans l’institution d’une relation de confiance entre usagers et administration. Si celle-ci ne répond pas à un projet de rescrit, elle est réputée l’approuver. L’expérimenter en la matière nous paraît essentiel. Tel est le sens de cet amendement de rétablissement de l’article 11.

Quel est l’avis de la commission spéciale ?

L’article 11 a été supprimé en commission par cohérence avec la suppression de l’article 10. Se fondant sur les dispositions de ce dernier, il prévoyait la mise en place, à titre expérimental, d’un mécanisme permettant à l’administration d’accepter tacitement une proposition de rescrit transmise par un usager.

L’amendement du Gouvernement vise, ici, à réintroduire ce mécanisme expérimental, sur la base d’un décret, dans les secteurs concernés par les procédures réintroduites à l’article 10.

Je m’interroge sur une telle manière de faire. En effet, les services concernés devront déjà se familiariser avec les nouvelles procédures prévues à l’article 10. Ils risquent donc d’éprouver certaines difficultés pour appliquer ce nouveau dispositif expérimental en même temps. Des erreurs matérielles de traitement pourraient, en outre, avoir des conséquences très dommageables, en raison du principe même de l’acceptation tacite.

Je pense qu’il est donc trop tôt pour mettre en œuvre cette procédure expérimentale. De ce fait, je demande le retrait de cet amendement ; à défaut, j’émettrai un avis défavorable.

Je mets aux voix l’amendement n° 46.

En conséquence, l’article 11 demeure supprimé.

L’amendement n° 58, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Après l’article 11

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L’article L. 231-4 du code des relations entre le public et l’administration est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Toutefois, dans le cas mentionné au 5° du présent article, des décrets en Conseil d’État peuvent prévoir, dans l’intérêt d’une bonne administration et lorsque la nature des décisions en cause le permet, que le silence gardé par l’administration pendant deux mois vaut acceptation. »

La parole est à M. le secrétaire d’État.

Avant de devenir le droit commun, la règle du « silence vaut acceptation » pouvait être instituée ponctuellement par voie réglementaire. L’institution du principe du « silence vaut acceptation » par la loi du 12 novembre 2013 a conduit le législateur à prévoir des exceptions, notamment dans les relations entre l’administration et ses agents.

Le principe est donc que le silence vaut rejet dans les relations entre l’administration et ses propres agents. On ne peut y déroger que par la loi. Ce dispositif, plus contraignant que le dispositif antérieur, qui permettait de déroger à la règle par voie réglementaire, conduit à des situations critiquables, dans lesquelles la simple reconduction d’une disposition réglementaire de « silence vaut accord » oblige à passer par la loi.

Pour résoudre cette difficulté relevée par le Conseil d’État, le présent amendement a pour objet de permettre de déroger, par voie réglementaire, au principe du « silence vaut rejet » dans les relations entre l’administration et ses propres agents.

Quel est l’avis de la commission spéciale ?

Cet amendement est important, car il concerne la mise en œuvre du principe selon lequel le silence de l’administration vaut acceptation. Bien sûr, tout le monde est favorable à ce principe, car il permet de simplifier les relations entre l’administration et le public. Toutefois, depuis 2013, son application est d’une complexité extrême.

En 2015, nos collègues Jean-Pierre Sueur et Hugues Portelli ont démontré qu’il y avait davantage d’exceptions que d’applications de la règle. De fait, les citoyens sont perdus et devraient consulter quarante-deux décrets d’application pour savoir si le silence de l’administration vaut acceptation ou rejet.

Une exception actuelle à ce principe au moins est claire : le silence gardé par l’administration dans ses relations avec ses agents vaut refus. Par cet amendement, le Gouvernement propose de créer des exceptions à cette exception. Le silence gardé par l’administration dans ses relations avec ses agents vaudrait acceptation dans certains cas et rejet dans d’autres.

Cette situation deviendrait ubuesque, voire kafkaïenne, …

Au minimum !

… pour nos petites communes, qui sont déjà bien en peine de gérer toute la complexité du droit de la fonction publique et qui se sentent souvent abandonnées par les préfectures.

Il est donc proposé un avis défavorable sur cet amendement.

Je mets aux voix l’amendement n° 58.

L’amendement n° 2 rectifié, présenté par M. Delahaye et Mme Guidez, est ainsi libellé :

Après l’article 11

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Lorsque le juge administratif est saisi d’un moyen tiré de la régularité d’une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, il doit contrôler le respect des exigences en découlant. Néanmoins, un vice de procédure ne peut fonder l’annulation de la décision prise que s’il a privé les intéressés d’une garantie ou s’il est susceptible d’avoir exercé une influence sur le sens de cette décision.

La parole est à Mme Jocelyne Guidez.

Dans son projet de loi présenté en conseil des ministres, le Gouvernement avait décidé de procéder à l’inscription dans la loi de la célèbre jurisprudence Danthony, par laquelle le Conseil d’État établissait que tout vice de procédure dans l’élaboration d’une décision administrative n’était pas de nature à entraîner son annulation.

Pour qu’un acte administratif soit annulé pour vice de procédure, deux hypothèses sont posées : la personne intéressée par l’acte doit avoir été privée d’une garantie prévue par la procédure viciée ; ou le vice doit avoir exercé une influence sur le sens de la décision résultant de la procédure.

L’inscription de la jurisprudence Danthony dans la loi permet de donner à cette règle jurisprudentielle opportune une place durable et une sacralité évidente. Elle assure ainsi pleinement aux collectivités publiques qu’un vice mineur affectant la procédure d’élaboration de leurs décisions ne peut remettre ces dernières en cause devant le juge. Il s’agit ici d’instiller également davantage de stabilité et, donc, de confiance dans l’activité des collectivités publiques.

Quel est l’avis de la commission spéciale ?

Cet amendement a pour objet de codifier la jurisprudence Danthony du Conseil d’État. Pour mémoire, selon cette jurisprudence, un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable n’entache d’illégalité l’acte administratif en question que dans deux hypothèses : premièrement, s’il a été susceptible d’exercer une influence sur le sens de la décision prise ; deuxièmement, s’il a privé les intéressés d’une garantie.

Lors de l’examen du projet de loi par la commission spéciale, nous avons approuvé l’abrogation d’une disposition législative de la loi du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit, qui était dépourvue de portée juridique depuis cette jurisprudence.

Toutefois, la commission spéciale n’a pas souhaité codifier cette même jurisprudence dans la loi, souscrivant à l’analyse du Conseil d’État formulée dans son avis sur le projet de loi, selon laquelle ce choix serait inopportun, car il priverait le juge administratif « de la possibilité de lui apporter les amendements nécessaires […] afin de prendre en compte la spécificité de certaines procédures administratives préalables sectorielles ».

Il est donc proposé un avis défavorable sur cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Comme vient de l’évoquer M. le rapporteur, l’article 27 du projet de loi, examiné dans le cadre de la procédure de législation en commission, a abrogé l’article 70 de la loi du 17 mai 2011, afin de tirer les conséquences du principe dégagé par la jurisprudence Danthony du Conseil d’État en date du 23 décembre 2011.

En cohérence avec l’analyse du Conseil d’État énoncée dans le cadre de l’examen du présent projet de loi, le Gouvernement estime, comme la commission, qu’il n’est pas nécessaire ni opportun d’aller au-delà de cette clarification du droit applicable, en consacrant par la loi l’application de la jurisprudence Danthony.

Pour nous, l’appréciation des conséquences qu’emporte un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable relève avant tout de l’office du juge, lequel nous paraît défini de manière satisfaisante par la jurisprudence administrative.

Par conséquent, le Gouvernement demande le retrait de cet amendement. À défaut, il émettra un avis défavorable.

Madame Guidez, l’amendement n° 2 rectifié est-il maintenu ?

Non, je le retire, madame la présidente.

L’amendement n° 2 rectifié est retiré.

Monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, je vous propose de prolonger notre séance jusqu’à minuit et demi, afin de poursuivre l’examen de ce texte.

Il n’y a pas d’observation ?…

Il en est ainsi décidé.

L’amendement n° 142, présenté par MM. Bocquet, Collombat et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme Christine Prunaud.

Par cet amendement, nous demandons la suppression de l’article 12. En effet, le problème du certificat d’information est qu’il donne une vertu législative à ce qui procède quasiment du simple document d’information administrative. En outre, ses attendus sont largement couverts, s’agissant des entreprises, par la partie réglementaire du code de commerce, portant notamment sur les centres de formalités existant dans les chambres consulaires.

L’avis du Conseil d’État est d’ailleurs négatif sur cet article 12, qui n’apporte rien à l’existant et qui fait peser une nouvelle responsabilité sur l’administration, d’une part, et empiète sur les compétences d’autres instances, d’autre part. Je cite cet avis : « Le Conseil d’État souligne l’intérêt que peuvent présenter des mesures tendant à ouvrir à toute personne le droit d’obtenir de l’administration une information exhaustive sur les normes régissant son activité économique ou sociale. Il constate cependant que le projet de loi ne permet pas de répondre à cet objectif, dès lors qu’il n’est pas dans l’intention du Gouvernement de prévoir que le certificat mentionne les règles relevant de chacune des administrations responsables, qu’il s’agisse de l’État, des collectivités territoriales ou d’une autre personne publique. En matière de responsabilité de la puissance publique, le projet ne modifie pas l’état du droit qui prévoit déjà qu’elle peut être engagée en cas d’information erronée ou incomplète ayant créé un dommage.

« En conséquence, le Conseil d’État ne retient pas ces dispositions, qu’il n’estime pas nécessaires. Il considère que l’objectif recherché d’accessibilité de la norme comme le développement dans les différentes administrations de la mission d’information sur les normes, auxquels il souscrit pleinement, peuvent être atteints sans création de nouvelles règles, mais par l’action de ces administrations et, par conséquent, par la voie de circulaires. »

Quel est l’avis de la commission spéciale ?

Les auteurs de cet amendement entendent supprimer le certificat d’information, au motif, je les cite, que ce dispositif « n’apporte rien à l’existant » et qu’il « fait peser une nouvelle responsabilité sur l’administration, d’une part, et empiète sur les compétences d’autres instances, d’autre part ». Comme eux, j’ai lu avec intérêt l’avis du Conseil d’État, qui considérait, en substance, qu’un tel dispositif n’apportait pas de plus-value réelle par rapport aux outils d’information existants en raison, notamment, de son manque d’exhaustivité, puisque chaque administration ne répondrait que sur les normes qu’elle a mission d’appliquer, et de l’absence d’effet de cristallisation sur les règles présentées.

Or nos collègues oublient de préciser que, depuis le texte initial, ces deux écueils ont, au moins en partie, été traités. Premièrement, à défaut de pouvoir créer, dès à présent, un guichet unique par activité, qui s’avérerait complexe à mettre en place, notre commission a introduit l’obligation pour l’administration d’orienter, si besoin, le demandeur vers d’autres interlocuteurs administratifs dans le mois suivant sa demande. Deuxièmement, en matière de cristallisation, l’Assemblée nationale a prévu, à l’article 12 bis, une expérimentation, que notre commission a assortie d’un certain nombre de garanties.

Quant aux deux autres arguments avancés, d’une part, le certificat d’information n’engagera pas de responsabilités nouvelles de l’administration, puisque, comme le citent précisément les auteurs de l’amendement, le Conseil d’État a bien rappelé qu’en matière « de responsabilité de la puissance publique, le projet ne modifie pas l’état du droit ». D’autre part, je ne saisis pas bien en quoi ce certificat empiéterait sur les compétences d’autres instances.

Bien qu’étant consciente des limites du dispositif, la commission a donc préféré l’améliorer, en l’ouvrant à davantage d’usagers et en ramenant le délai maximal de réponse à trois mois, plutôt que de le supprimer. Il est donc proposé un avis défavorable sur cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement émet, de la même manière, un avis défavorable.

Le Gouvernement considère que le certificat d’information est utile pour le lancement de nouvelles activités, pour le développement de projets d’entreprise, en permettant aux porteurs de projets de disposer d’une information la plus complète possible sur les droits, la réglementation, les conditions à observer pour encadrer et accompagner le lancement de cette activité et, ainsi, réduire le risque qu’ils prennent de se tromper.

Je mets aux voix l’amendement n° 142.

Je mets aux voix l’article 12.

Je suis saisie de deux amendements identiques.

L’amendement n° 47 est présenté par le Gouvernement.

L’amendement n° 143 est présenté par MM. Bocquet, Collombat et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Supprimer cet article.

La parole est à M. le secrétaire d’État, pour présenter l’amendement n° 47.

Je le rappelais voilà quelques instants, le certificat d’information a pour objet d’informer les entreprises sur les règles applicables à l’exercice de leur activité, et non de figer ces règles comme peut le faire le rescrit. La cristallisation, pour reprendre ce terme, du certificat d’information aurait pour effet de permettre aux entreprises de s’affranchir des évolutions juridiques postérieures à sa délivrance. L’article 12 bis crée plus de sécurité juridique pour les entreprises concernées, mais la cristallisation serait en même temps une source d’insécurité juridique pour les tiers et d’inégalités entre les acteurs économiques intervenant dans un même secteur d’activité. Les entreprises exerçant une activité de même nature sur un territoire identique se verraient appliquer des règles différentes, par cristallisation du certificat d’information délivré, et ce selon le moment auquel il aurait été délivré.

Par ailleurs, la cristallisation du certificat d’information pourrait protéger l’entreprise d’une évolution législative qu’elle considérerait comme défavorable de son point de vue, mais pourrait aussi l’empêcher d’avoir accès au bénéfice d’une évolution législative qui serait favorable au développement de son activité.

Par conséquent, si nous tenons beaucoup au certificat d’information, nous considérons que le cristalliser, comme il est proposé à l’article 12 bis, n’est pas opportun. C’est la raison pour laquelle nous demandons la suppression de cet article.

La parole est à M. Guillaume Gontard, pour présenter l’amendement n° 143.

Dans la mesure où l’article 12 bis est un avatar de l’article 12, que nous avons souhaité supprimer, nous ne pouvons qu’inviter le Sénat à le supprimer également, par cohérence.

L’article 12 bis porte sur l’« expérimentation » d’une forme de durée de validité du certificat d’information, document tout de même assez proche d’une fiche de renseignements diffusée en libre accès, avec informations sommaires et liste de numéros de téléphone utiles pour renseignements complémentaires, qui n’a pas lieu d’être si l’article n’est pas introduit dans le droit positif.

Quel est l’avis de la commission spéciale ?

Les amendements n° 47 et 143 visent tous deux, pour des raisons certes différentes, à supprimer l’expérimentation d’une cristallisation des règles présentées dans le certificat d’information telle qu’introduite, sur la proposition du rapporteur, à l’Assemblée nationale.

Je dois avouer que je me suis longuement interrogé, au stade de l’élaboration du texte de la commission, sur l’opportunité de supprimer une telle expérimentation, ou au contraire de la maintenir tout en l’encadrant d’un certain nombre de garanties.

J’ai finalement proposé à notre commission, qui l’a acceptée, la seconde option pour les raisons suivantes, d’ailleurs exposées dans le rapport.

Comme rappelé par le Gouvernement dans l’objet de son amendement, la cristallisation permet, certes, de sécuriser juridiquement le détenteur d’un certificat d’information, mais comporte, il est vrai, plusieurs risques : premièrement, un risque de rupture d’égalité, selon que l’on aura demandé ou non un certificat d’information ; deuxièmement, un risque d’effet d’aubaine, si d’aventure les usagers les plus avertis multipliaient les demandes de certificat dans le seul but de figer les règles ; troisièmement, un risque de contournement de normes nouvelles et plus protectrices en matière de santé, de sécurité ou d’environnement ; voire, quatrièmement, un effet contre-productif, consistant à priver le demandeur lui-même de changements de règles qui pourraient lui être favorables.

Or, sur chacun de ces points, il m’a semblé qu’une expérimentation bien encadrée serait, malgré tout, intéressante.

D’abord, en attachant un droit nouveau au certificat d’information, elle lui confère une vraie plus-value par rapport aux outils d’information existants. Ensuite, il s’agit bien d’une expérimentation, limitée à certaines activités et dont l’évaluation permettra de tirer tous les enseignements. En outre, la cristallisation des règles existe déjà en matière de certificat d’urbanisme, pour une durée du reste plus longue que celle qui est envisagée ici, sans qu’il ait été démontré qu’elle pose problème. Enfin, la commission, pour éviter que des dispositions d’intérêt général ne puissent être méconnues et s’assurer que la cristallisation sera toujours favorable au demandeur, a prévu deux exceptions, d’une part, au profit des règles « préservant directement la santé publique, la sécurité des personnes et des biens ou l’environnement », et, d’autre part, en cas de demande contraire du détenteur du certificat qui souhaiterait se voir appliquer une règle nouvelle jugée plus favorable.

Je propose donc de maintenir le texte de la commission et de ne pas adopter ces amendements de suppression. D’où un avis défavorable.

Je mets aux voix les amendements identiques n° 47 et 143.

Je mets aux voix l’article 12 bis.

L’amendement n° 144, présenté par MM. Bocquet, Collombat et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Éric Bocquet.

Cet amendement se justifie par son texte même.

Quel est l’avis de la commission spéciale ?

La transaction est un mécanisme de règlement des différends relativement peu utilisé par les personnes publiques. Il présente pourtant de nombreux avantages et ne fait pas obstacle aux prérogatives de l’autorité chargée du contrôle financier ou à une éventuelle saisine du juge administratif garantissant l’application des règles de droit.

Or les dispositions de l’article 13 peuvent réellement favoriser le recours à la transaction en diminuant les réticences des signataires. C’est pourquoi nous avons cherché à améliorer la rédaction de cet article en commission. Il est essentiel que les agents ne se sentent pas responsables, surtout s’ils sont de bonne foi. À mon sens, ces réticences expliquent le peu d’usage fait par ceux-ci de la transaction ; il s’agit pourtant d’un outil important pour instaurer un climat de confiance et mettre en place le droit à l’erreur.

Pour toutes ces raisons, la commission est défavorable à cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement partage les observations de Mme la rapporteur. À titre d’illustration, je souligne qu’en 2016 l’Agent judiciaire de l’État est intervenu dans 4 121 dossiers au total ; seulement 196 d’entre eux ont fait l’objet d’une transaction. Notre objectif est bien de développer la transaction comme modalité de règlement d’un certain nombre de dossiers.

Le Gouvernement émet donc un avis défavorable.

Je mets aux voix l’amendement n° 144.

Je mets aux voix l’article 13.

L’amendement n° 145, présenté par MM. Bocquet, Collombat et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Éric Bocquet.

L’article 13 bis prévoit une extension du champ d’investigation des commissions des impôts directs et des taxes sur le chiffre d’affaires en leur permettant de donner un avis sur les majorations de droits découlant de l’article 1729 du code général des impôts et de la qualification de certaines dépenses de travaux.

Ces commissions sont aujourd’hui en nombre bien moins élevé qu’auparavant, avec trente-six instances au lieu de cent une. En quoi l’extension de compétences de ces commissions, dont la représentativité et la composition sont tout de même limitées, apporte-t-elle un vrai plus aux droits des administrés ? Nous pensons même, sous certains aspects, que cela peut confiner à une forme de mélange des genres qui ne semble pas souhaitable.

Un chef d’entreprise désigné par un organisme consulaire pour siéger à la commission pourrait avoir connaissance de la situation d’un de ses concurrents, avec tout ce que cela implique du point de vue de la confidentialité.

Se pose aussi un problème d’efficacité, puisque l’article 1729 du code général des impôts s’intéresse singulièrement à la « charge de la preuve » et à la « bonne foi » du contribuable, puisque les recours gracieux ou contentieux suffisent bien souvent à résoudre les problèmes posés. À ce propos, on se rappellera que l’administration traite près de 1, 2 million de procédures de recours gracieux et près de 3 millions de procédures en contentieux, lesquelles consistent le plus souvent en un échange d’informations destiné à faciliter la fixation de l’imposition.

Je ne sais si les commissions ont une activité débordante, eu égard aux conditions de saisine comme aux possibilités de récusation ponctuelle de certains membres, mais il vaudrait mieux assurer, dans tous les cas, la présence d’un conseil auprès des contribuables en visite dans les centres de la direction générale des finances publiques, la DGFiP, plutôt que toute autre formule, au demeurant réservée ici aux seuls contribuables déclarant des revenus d’activité non salariée – et encore, ceux qui ont quelques problèmes avec le paiement de leurs impôts…

Quel est l’avis de la commission spéciale ?

Cet article, introduit par la commission spéciale, est conforme à l’esprit du projet de loi : l’application ou non des majorations est liée à la « bonne foi » du contribuable, et la qualification d’immobilisation ou de charge peut relever du « droit à l’erreur ».

Il n’y a pas de conflit d’intérêts, sauf à considérer que l’existence même de ces commissions, présidées par un magistrat et composées de représentants de l’administration et des contribuables – souvent des experts-comptables –, est en elle-même problématique.

Ces commissions ont toute leur place pour gérer le contentieux et les difficultés entre les contribuables et l’administration. Il s’agit simplement d’ajouter qu’elles peuvent se prononcer, d’une part, sur le caractère d’immobilisation ou de charge déductible et, d’autre part, sur les majorations de droits consécutives aux rectifications. Cet article s’insère bien dans le texte.

Avis défavorable sur cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme la rapporteur vient de le rappeler, l’article 13 bis vise à étendre la compétence des commissions des impôts directs et des taxes sur le chiffre d’affaires. Elles pourraient désormais se prononcer à la fois sur le caractère d’immobilisation ou de charge déductible d’une dépense pour l’ensemble des questions relevant de leur champ de compétences et sur les majorations pour inexactitude ou omission dans les déclarations consécutives à des rectifications relevant de leur compétence.

La rédaction qui a été adoptée par la commission spéciale ne recueille pas véritablement l’assentiment du Gouvernement. Si le Gouvernement doit prendre en compte le souhait des sénateurs de revoir le rôle des commissions des impôts directs et des taxes sur le chiffre d’affaires, le Sénat doit aussi entendre la demande d’un certain nombre de députés de travailler dans un sens un peu différent de ce que propose ici la commission spéciale. Je souhaite donc que la navette permette d’étudier les différentes hypothèses et d’arriver à un point de consensus.

À ce stade, parce que nous ne sommes pas convaincus par la rédaction de la commission, le Gouvernement s’en remet à la sagesse du Sénat sur cet amendement de suppression, en précisant néanmoins que nous continuerons à travailler sur ce sujet au cours de la navette parlementaire.

Je mets aux voix l’amendement n° 145.

Je mets aux voix l’article 13 bis.

L’amendement n° 207 rectifié, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

I. – Après l’alinéa 8

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« III. – La garantie prévue au I est applicable lorsque, dans le cadre d’un contrôle ou d’une enquête et dès lors qu’elle a pu se prononcer en toute connaissance de cause, l’administration a pris position sur les points examinés lors du contrôle ou de l’enquête lesquels sont communiqués au contribuable, selon les modalités fixées aux articles 67 B à 67 D-4, y compris s’ils ne comportent ni erreur, ni inexactitude, ni omission, ni insuffisance dans le calcul de l’impôt.

II. – Alinéa 9

1° Remplacer la mention :

III. –

par la mention :

IV. –

2° Remplacer les mots :

et II

par les mots :

à III

III.- Alinéa 10

Supprimer cet alinéa.

IV. – Alinéa 11

Remplacer les mots :

son III

par les mots :

son IV

V. – Alinéa 13

Remplacer les mots :

son III

par les mots :

son IV

VI. – Alinéa 15

Remplacer la référence :

III

par la référence :

IV

La parole est à M. le secrétaire d’État.

À l’instar de ce qui était prévu à l’article 4 en matière fiscale et de contributions indirectes, il s’agit ici de renforcer la sécurité juridique des contribuables des taxes nationales recouvrées selon les modalités du code des douanes en rendant opposables à l’administration les conclusions, même tacites, qu’elle rend à la suite d’un contrôle.

Dans un souci de clarté sur la portée des conclusions de l’administration, il est proposé que les points examinés d’un contrôle ou d’une enquête soient communiqués aux contribuables, y compris s’ils ne comportent ni erreur, ni inexactitude, ni omission, ni insuffisance dans le calcul des droits et taxes éligibles. Cette précision a pour objet de lever toute ambiguïté sur les points de contrôle entre le contribuable et l’administration des douanes.

Quel est l’avis de la commission spéciale ?

Il s’agit ici d’étendre aux droits et taxes collectés sur le fondement du code des douanes les dispositions de l’article 4 bis A introduit par la commission et qui prévoit que les points expressément validés lors d’un contrôle fiscal figurent sur la proposition de rectification.

Ce matin, la commission spéciale avait demandé le retrait de cet amendement en raison d’une ambiguïté dans sa rédaction. Après avoir échangé avec le Gouvernement, ces difficultés ont été levées. À titre personnel, j’émets donc un avis favorable et j’engage les membres de la commission à me suivre.

Je mets aux voix l’amendement n° 207 rectifié.

Je mets aux voix l’article 14, modifié.

L’amendement n° 208, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Après l’article 14

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L’article 67 B du code des douanes est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Il est également informé des points qui, ayant fait l’objet d’un examen par l’administration dans les conditions du cinquième alinéa du II et du III de l’article 345 bis, ne comportent ni erreur, ni inexactitude, ni omission, ni insuffisance dans le calcul des droits et taxes exigibles. »

La parole est à M. le secrétaire d’État.

Dans la droite ligne de l’amendement qui vient d’être adopté, il s’agit de prévoir, lors de la mise en œuvre de la procédure du droit d’être entendu, à la suite d’un contrôle ou d’une enquête des douanes, que les conclusions de l’administration portent également les points qu’elle a examinés, et qui ne comportent ni erreur, ni inexactitude, ni omission, ni insuffisance dans le calcul de l’impôt.

Cette précision a pour objet de lever toute ambiguïté sur les points de contrôle entre le contribuable et l’administration.

Quel est l’avis de la commission spéciale ?

Même argumentaire que pour l’amendement précédent et même avis favorable !

Je mets aux voix l’amendement n° 208.

En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l’article 14.

Chapitre III

Une administration qui dialogue

La parole est à M. Roland Courteau, sur l’article.

Je constate, pour m’en réjouir, que le signal envoyé par le présent article est positif, avec l’interdiction pour les administrations d’État de recourir à un numéro surtaxé.

Je constate aussi que la rédaction proposée par la commission va tout à fait dans le bon sens. Cela fait des années que j’alerte les pouvoirs publics sur la pratique des numéros de téléphone surtaxés, et plus particulièrement sur ceux qui sont à destination des services publics et des services sociaux ou qui concernent certains organismes de transport comme la SNCF. Il est dommage, d’ailleurs, que cet article ne s’applique pas aux établissements publics industriels et commerciaux.

Qu’il me soit permis de faire un bref retour en arrière sur cette question pour rappeler que, depuis une dizaine d’années, on croyait les numéros surtaxés disparus ; pourtant, depuis peu, les voilà subrepticement revenus. Chacun peut constater en effet que, si certaines surtaxes téléphoniques ont baissé ces dernières années, dans un grand nombre de cas la facturation totale de l’appel est en augmentation.

La baisse n’était donc qu’illusion, en particulier quand l’appel dépasse les deux minutes et vingt secondes. Et faites confiance à certains de ces organismes : ils s’efforcent de faire en sorte que les temps d’appel dépassent systématiquement les deux minutes et vingt secondes !

J’ai testé quelques numéros, comme ceux de certaines CAF, d’organismes d’assurance maladie ou d’assurance vieillesse. J’ai même testé le numéro de la SNCF. Mieux encore : certains CHU font des économies sur le dos des patients ou de leurs proches. « Allô service public », cerise sur le gâteau, est un numéro surtaxé. Bref, de telles pratiques constituent des abus manifestes et pénalisent les personnes de condition modeste.

Concernant plus particulièrement les services publics, le consommateur paie deux fois : une fois en qualité de contribuable et une fois en qualité d’usager. L’adoption de cet article 15 A constituera donc un réel pas en avant.

Pour mémoire, nous avions effectué un premier pas avec la loi pour la confiance dans l’économie numérique, du moins le pensions-nous. Cette loi prévoyait, dans l’un de ses articles, la gratuité des numéros à destination des services sociaux. Il a fallu sept ans pour que soit publié le décret listant lesdits services sociaux. Sept années pour faire figurer sur la liste deux numéros, et seulement deux numéros, désormais gratuits : le 115 pour le service d’urgence aux sans-abri et le 119 pour l’enfance en danger !

J’espère simplement que l’application de cet article 15 A sera bien plus rapide !

La parole est à Mme Nathalie Delattre, sur l’article.

Mes chers collègues, à l’article 15 A, j’avais proposé un amendement visant à supprimer les numéros surtaxés pour contacter des administrations.

Cet amendement tendait à faire passer l’entrée en vigueur de cette mesure attendue par nombre de Français de 2021, comme c’est actuellement prévu, au 1er janvier 2019, date qui correspond à l’entrée en vigueur du prélèvement à la source, mesure qui suscitera beaucoup d’appels.

Quelle n’a pas été ma surprise d’apprendre que cet amendement est réputé irrecevable au titre de l’article 40 de la Constitution, car son adoption entraînerait une rupture anticipée des contrats passés entre l’État et les prestataires de services téléphoniques qui ne seraient plus honorés et qui donneraient donc lieu à des indemnités.

Outre le fait que de telles indemnités ne semblent pas toujours frappées d’irrecevabilité, cet article avait été inséré par voie d’amendements à l’Assemblée nationale avec un gage, sans qu’aucune étude d’impact, aucune évaluation disponible du coût de la mesure et des éventuelles indemnités ait été évoquée. Donc pas débats chiffrés des députés et pas de débat du tout au Sénat !

Il aurait pourtant été intéressant de bénéficier de l’évaluation de ces indemnités de rupture pour mesurer la pertinence d’une telle demande et le coût de sa mise en œuvre.

Mes chers collègues, nous avons examiné 60 amendements au cours de la journée ; il en reste 112.

La suite de la discussion est renvoyée à la prochaine séance.