Séance en hémicycle du 18 décembre 2014 à 9h30

Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

L’ordre du jour appelle la discussion du projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, autorisant l’approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la Principauté d’Andorre en vue d’éviter les doubles impositions et de prévenir l’évasion et la fraude fiscales en matière d’impôts sur le revenu (projet n° 153, résultat des travaux de la commission n° 186, rapport n° 185).

Dans la discussion générale, la parole est à M. le secrétaire d’État.

Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, malgré leur très grande proximité géographique et économique, la France et la Principauté d’Andorre ne sont pas encore liées à ce jour par une convention fiscale d’élimination des doubles impositions et de lutte contre l’évasion et la fraude fiscales.

Le texte que nous vous soumettons aujourd’hui constitue ainsi une avancée importante, rendue à la fois possible et nécessaire du fait des évolutions de la législation d’Andorre.

Jusqu’en 2010, en effet, Andorre n’appliquait aucune fiscalité directe ni sur le revenu des personnes physiques ni sur les bénéfices commerciaux. Ce n’est que depuis lors qu’elle s’est dotée d’un tel cadre fiscal.

Elle a ainsi introduit, à la fin de l’année 2010, une imposition touchant les bénéfices des sociétés, les revenus des activités économiques et ceux des non-résidents. Cette législation s’est appliquée à compter du 1er janvier 2012.

En outre, un impôt sur les revenus des personnes physiques a été adopté le 24 avril 2014. Il doit s’appliquer au 1er janvier 2015.

Par ailleurs, une loi relative à la taxe sur la valeur ajoutée, prévoyant un taux de 4, 5 %, est entrée en vigueur le 1er janvier 2013. La situation d’Andorre a également connu des évolutions importantes en matière de transparence et de coopération fiscale.

Dans ce contexte, la convention fiscale entre la France et Andorre permettra aux deux États, compte tenu de leur proximité, de disposer d’un cadre adapté pour éviter les doubles impositions, afin que ces dernières n’entravent pas les relations économiques et ne pénalisent pas les entreprises et les particuliers dans des situations transfrontalières.

À cet égard, les stipulations de la convention reprennent de manière générale les principes de l’OCDE, avec les adaptations rendues nécessaires par les particularités des législations de chaque État. Elles permettent de clarifier, par des règles précises agréées par les deux parties, la répartition des droits d’imposer entre les deux États, ainsi que les mécanismes d’élimination des doubles impositions.

Par ailleurs, les retenues à la source portant sur les redevances, intérêts et dividendes sont limitées à des taux variant entre 5 % et 15 %.

Enfin, au cas où un contribuable se trouverait en situation de double imposition, la convention prévoit la mise en œuvre d’une procédure amiable bilatérale de règlement du différend.

Si la nouvelle convention fiscale franco-andorrane vise à éviter les doubles impositions, elle comporte aussi un arsenal particulièrement complet de stipulations visant à empêcher des montages d’évasion fiscale et des situations d’absence d’impôt.

Comme vous le savez, la France est en pointe dans les travaux internationaux sur ces sujets, et c’est une priorité pour le Gouvernement de lutter contre les abus de ce type. Les clauses conventionnelles sur ce sujet, qui sont généralement inspirées du modèle de l’OCDE ou reprennent des termes des commentaires, sont adaptées pour tenir compte du système fiscal de chaque partenaire. Tel est également le cas avec Andorre.

Je voudrais pour finir mentionner deux autres particularités de ce texte.

D’abord, la clause sur l’échange de renseignements est remplacée par une référence à l’accord franco-andorran dédié du 22 septembre 2009. Cet accord se fonde sur un modèle défini en 2002 au niveau international dans le cadre des travaux du Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements. Il est dédié au seul volet de la coopération administrative sur demande. Dans ce domaine, il permet une coopération fiscale identique au standard de l’OCDE. De plus, il exclut explicitement le secret bancaire. Les deux parties ont fait le choix pragmatique de conserver le mécanisme déjà en place par souci de simplicité.

Par ailleurs, vous le savez, le développement mondial de l’échange automatique d’informations financières est une priorité pour le Gouvernement, qui s’emploie à l’encourager très activement au niveau international et dans l’Union européenne.

Dans le cas qui nous intéresse, cet aspect n’est pas couvert par l’accord de 2009. C’est donc dans le cadre de la convention multilatérale de l’OCDE, signée par Andorre le 5 novembre 2013, que l’échange automatique avec la France a vocation à se mettre en place. Les autorités andorranes s’impliquent pleinement dans les travaux conduits actuellement au niveau international, et ce afin d’appliquer le nouveau standard en 2018.

Au total, et même s’il ne figure pas dans la convention fiscale elle-même, le cadre juridique de l’échange d’informations entre la France et Andorre est conforme aux principes de l’OCDE, et il a vocation à prendre en compte l’échange automatique d’informations, en cohérence avec les évolutions en cours au niveau mondial.

Enfin, j’évoquerai rapidement la mention d’une éventuelle imposition des nationaux français résidant à Andorre, qui figure à l’article 25 de la convention.

Bien sûr, ce texte n’a aucun effet. La seule manière de créer une imposition, c’est de passer par la loi votée par le Parlement. En réalité, la situation ne résulte que du contexte particulier de la négociation avec Andorre à l’époque. En effet, comme cet État ne connaissait pas de fiscalité directe, il paraissait préférable de prendre toutes sortes de garanties possibles.

Je voudrais vraiment dissiper tout malentendu sur ce point. Il ne faut absolument pas voir dans cette clause extrêmement ponctuelle, liée à un contexte particulier dans le temps et dans l’espace, un quelconque début de mise en œuvre de ce qu’on appelle « un impôt sur la nationalité ».

D’ailleurs, je vous le dis très simplement, il n’existe aucun projet de ce type. De même, une telle mention ne figure dans aucune des conventions fiscales négociées actuellement par la France.

Pour conclure, la convention fiscale qui vous est soumise répond aux avancées indéniables réalisées par Andorre en matière de fiscalité comme de transparence. Dans un contexte d’étroite proximité, c’est un cadre nécessaire pour les relations économiques et, plus généralement, pour tous les particuliers et entreprises exerçant des activités transfrontalières. Pour ces raisons, son entrée en vigueur la plus rapide possible relève de l’intérêt général. §

La parole est à M. le rapporteur.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, nous examinons aujourd’hui le projet de loi autorisant l’approbation de l’accord du 2 avril 2013 entre le gouvernement de la République française et le gouvernement de la Principauté d’Andorre en vue d’éviter les doubles impositions et de prévenir l’évasion et la fraude fiscales en matière d’impôts sur le revenu.

Le texte a été adopté par l’Assemblée nationale lundi 8 décembre 2014, mais rejeté par la commission des finances du Sénat le jeudi 11 décembre dernier.

Jusqu’à aujourd’hui, la France et Andorre, qui partagent pourtant le même chef d’État, n’étaient liées par aucune convention fiscale. Ce texte constitue donc une grande première, à laquelle la Principauté est très attachée, comme cela a été rappelé à l’occasion de la visite du Président de la République, coprince d’Andorre, le 12 juin 2014.

Pourquoi cette absence de convention fiscale ? Tout simplement parce que, jusqu’à récemment, Andorre ne disposait d’aucun système d’imposition directe des revenus, des bénéfices et du patrimoine. Les recettes fiscales de la Principauté étaient essentiellement constituées de droits de douane, forcément importants, puisque ce territoire enclavé entre la France et l’Espagne s’était fait une spécialité de la vente de certains produits – alcool, tabac, … – aux habitants des pays voisins. Ces particularités, renforcées par une coopération fiscale plus qu’aléatoire, avaient valu à Andorre d’être placée sur la « liste grise » des paradis fiscaux de l’OCDE.

Durement touchée par la crise de 2008, la Principauté d’Andorre a entrepris de diversifier son économie, fondée sur le tourisme, le commerce et la finance, et surtout de réformer en profondeur son système fiscal. Ont ainsi été instaurés un impôt de 15 % sur les plus-values immobilières, un impôt de 10 % sur les bénéfices des sociétés, une TVA unique de 4, 5 % et, à compter du 1er janvier 2015, un impôt sur le revenu des personnes physiques, fixé à 5 % ou à 10 % en fonction du revenu.

Ces réformes ambitieuses, ainsi que la signature de 26 accords d’échange de renseignements fiscaux, ont permis d’envisager la signature d’une convention fiscale, que la Principauté sollicite de longue date. L’accord signé le 2 avril 2013 est le résultat de ces négociations.

Que contient cette convention fiscale ? En fait, elle est pour l’essentiel très classique, et largement conforme au modèle de l’OCDE le plus récent, qui date de 2010. Lorsqu’elle s’écarte du modèle, c’est tantôt pour s’adapter – sans malice – aux spécificités de la législation des deux pays, tantôt pour se montrer plus exigeante que le modèle.

Les clauses d’élimination des doubles impositions sont ainsi conformes à celles qui figurent dans les autres conventions fiscales signées par la France. Ces clauses visent à répartir entre les deux États le droit d’imposer les différents revenus, qu’il s’agisse des traitements, des salaires, des pensions, des bénéfices des entreprises ou encore des revenus passifs tels que les dividendes, les intérêts et les redevances.

La présente convention va même plus loin que le modèle de l’OCDE du fait de l’introduction de plusieurs clauses anti-abus – cinq clauses catégorielles et une clause générale –, qui permettent de refuser les avantages de la convention aux montages artificiels.

Une autre spécificité de la convention franco-andorrane, c’est qu’elle ne prévoit pas de dispositif d’échange d’informations fiscales, mais qu’elle renvoie, à la place, à l’accord de coopération en matière fiscale signé par les deux pays le 22 septembre 2009.

Toutefois, il ne faut pas voir là une volonté d’échapper aux standards les plus récents en matière de coopération fiscale.

En fait, la signature de cet accord spécifique s’explique par le fait qu’à l’époque Andorre n’avait pas de convention fiscale avec la France qui aurait pu servir de support. Mais ces clauses ont sensiblement le même niveau d’exigence que celles du modèle 2010 de l’OCDE, notamment au regard du secret bancaire.

Certes, l’accord de 2009 prévoit seulement l’échange d’informations fiscales à la demande, qui, comme vous le savez, est moins efficace que l’échange automatique puisqu’il suppose une bonne volonté de la part de l’État interrogé. Toutefois, la Principauté d’Andorre s’est formellement engagée, le 29 novembre 2014, à Berlin, à mettre en œuvre l’échange automatique d’informations d’ici à 2018. La France s’y est engagée pour 2017.

Si la présente convention se limitait aux points que je viens d’évoquer, il n’y aurait rien à y redire : il s’agit d’une convention fiscale classique, équilibrée et conforme aux standards les plus récents.

Mais l’accord franco-andorran comporte, en plus, une clause très particulière qui nous a semblé problématique.

Le 1 de l’article 25 prévoit en effet que « la France peut imposer les personnes physiques de nationalité française résidentes d’Andorre comme si la présente convention n’existait pas ». Pour le dire autrement, cette clause permet à la France d’instituer une imposition des personnes physiques en raison de leur nationalité, et non pas en raison de leur résidence ou de l’origine de leurs revenus.

Cet élément est complètement dérogatoire par rapport au droit français, l’article 4 A du code général des impôts prévoyant depuis longtemps une imposition selon un principe de résidence.

Au sein de l’OCDE, les États-Unis sont le seul pays à pratiquer une imposition selon la nationalité, étant entendu que l’impôt acquitté par ailleurs par les citoyens américains ouvre droit à un crédit d’impôt aux États-Unis.

Cette stipulation est, de même, parfaitement dérogatoire par rapport au modèle de l’OCDE, fondé lui aussi sur un principe de résidence, repris par les conventions fiscales signées par la France.

Certes, la secrétaire d’État chargée du développement et de la francophonie, Annick Girardin, a expliqué devant nos collègues députés que « la mention d’une possible imposition des nationaux français résidant en Andorre est sans effet juridique », que celle-ci « résulte du contexte particulier dans lequel se sont déroulées les négociations » et qu’« aucun projet de ce type n’existe » dans les conventions actuellement négociées par la France.

Toutefois, alors que l’engagement d’un gouvernement vaut pour le présent, une convention fiscale peut rester en vigueur des dizaines d’années – et la question d’un impôt lié à la nationalité revient très régulièrement dans le débat public, par exemple à l’occasion de la campagne présidentielle de 2012. Les gouvernements passent, les textes demeurent…

L’inquiétude de nos compatriotes Français de l’étranger est donc bien légitime. Et elle pourrait bientôt faire écho à l’inquiétude des autres partenaires de la France, avec lesquels nous négocions actuellement de nouvelles conventions fiscales.

Nous ne sommes pas hostiles à l’idée d’un débat sur le sujet d’un impôt lié à la nationalité. Mais il doit s’agir d’un débat national, et non d’une discussion au détour de l’approbation d’une convention fiscale.

En tout état de cause, l’instauration d’un impôt selon la nationalité imposerait de résoudre plusieurs problèmes, d’autant que la rédaction du texte actuel demeure très vague.

Ainsi, comment assurer le lien nécessaire entre l’impôt payé et les contreparties reçues, qu’il s’agisse de la protection sociale, de la sécurité ou encore de la gratuité de l’enseignement, lien actuellement assuré par le principe de résidence ?

Comment éliminer les cas de double imposition pour les personnes qui se retrouveraient à la fois imposées à la résidence et en raison de leur nationalité ?

Comment régler le cas des binationaux ? Je rappelle à cet égard qu’un grand nombre des quelque 3 millions de Français de l’étranger possèdent une double nationalité.

Si la clause de l’article 25 n’a pas vocation à s’appliquer, nous estimons que la négociation d’un avenant, qui peut être rapide, est préférable à un engagement verbal. Notre volonté n’est nullement de compliquer les choses, mais au contraire de les simplifier et de les stabiliser pour l’avenir.

La parole est à M. Olivier Cadic.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, il est tout à fait satisfaisant d’observer que la Principauté d’Andorre a décidé de se doter d’un système fiscal moderne. Il est d’autant plus satisfaisant que, à ce titre, la France ait décidé de convenir avec celle-ci d’une convention fiscale permettant de lutter contre les doubles impositions.

Sur la forme, il n’y a rien à y redire : tous les éléments standard du modèle de l’OCDE y sont. L’adoption de ce texte aurait donc dû être une pure formalité.

Le problème en soi n’est pas là, monsieur le secrétaire d’État ; vous le savez, nous le savons. Comme le veut l’adage, « le diable se cache dans les détails » ; en l’espèce, il réside dans l’article 25 de la convention, qui stipule tout bonnement que « la France peut imposer les personnes physiques de nationalité française qui résident en Andorre comme si la présente convention n’existait pas ». La belle affaire !

Qu’entend-on par là ? Tout bonnement que le champ d’application de la loi fiscale procède non plus de la territorialité, mais de la nationalité.

Cela signifie que l’impôt se paie au titre du sang et non plus au titre de « l’entretien de la force publique », selon les dispositions bien connues de l’article 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789.

Il est absolument inadmissible – et je pèse mes mots – que l’on introduise pareille brèche dans un édifice législatif vieux de plus de deux siècles au détour d’une obscure stipulation conventionnelle.

C’est inadmissible quant à la méthode employée ; c’est également inadmissible sur le fond.

Concernant le fond du problème, à savoir le passage d’une fiscalité assise sur le lieu de résidence à une fiscalité assise sur la nationalité, je ne peux qu’exprimer mon étonnement et mon interrogation, pour ne pas dire d’emblée mon indignation.

L’impôt n’est pas la contrepartie de la nationalité. Ce n’est pas dans notre tradition, ce n’est pas dans notre histoire ni dans nos usages.

L’impôt est le prix du service public. C’est l’un des legs de la Révolution française – et j’ai cité à l’instant la Déclaration de 1789. Vous résidez en France, vos enfants sont scolarisés en France, vous bénéficiez des soins dispensés dans les hôpitaux en France, vous profitez de la sécurité par les forces de l’ordre en France, en conséquence, vous payez vos impôts en France pour contribuer au financement du service public.

Bénéficier de l’organisation de nos services publics a donc un prix ; la nationalité ne saurait en avoir.

Quelle serait d’ailleurs la conséquence logique d’un redressement fiscal dans une telle hypothèse ? La déchéance de la nationalité ? Je n’ose l’imaginer, et j’espère que vous non plus !

Concernant la méthode, la forme est aussi carencée que le fond. Une telle évolution de notre droit fiscal mériterait, comme l’a très justement dit M. le rapporteur, un véritable débat national, une concertation, au minimum un groupe de travail.

Et là ? Rien, ou presque, si ce n’est une convention qui aurait dû être adoptée sans grande formalité.

La fiscalité sur la nationalité n’est pas impossible. Elle existe d’ailleurs de longue date aux États-Unis, qui est le seul pays de l’OCDE à la pratiquer, comme le rappelle à juste titre Philippe Dominati dans son excellent rapport, démontrant ainsi qu’il est un législateur attentif à la sauvegarde du principe de liberté, principe fondateur de notre République.

Mes chers collègues, une différence profonde sépare l’Europe des États-Unis. Margaret Thatcher l’a exprimé ainsi : « L’Europe s’est construite par l’histoire, l’Amérique par la philosophie. »

Je ne suis pas convaincu que l’initiative de l’administration française pour introduire cette évolution fiscale à la sauvette nous propose également de faire partager à nos compatriotes la même philosophie que le modèle anglo-saxon.

Mais, si la France devait tourner un jour le dos à son histoire, de nombreux Français tourneraient alors le dos à la France, et le monde ne s’arrêterait pas de tourner.

Les Français de l’étranger le savent parce que c’est leur expérience : la liberté trouve toujours son chemin !

Monsieur le secrétaire d'État, j’ai lu avec attention les débats à l’Assemblée nationale. J’ai bien noté les engagements répétés du Gouvernement, qui a déclaré n’avoir nullement l’intention, en tout cas à court terme, de faire évoluer la fiscalité applicable aux Français établis hors de France vers une imposition due en raison de leur nationalité. Je n’ai aucune raison de mettre votre parole en doute.

J’ai également bien noté que, selon vos déclarations, cette stipulation n’aurait finalement pas à s’appliquer.

Cependant, vous n’êtes pas sans savoir que les mandats politiques sont souvent précaires et que vos successeurs pourraient bien ne pas se sentir contraints par ce que vous aurez pu dire à la représentation nationale. Seul le droit écrit restera, et ce que vous nous proposez de rédiger comporte toute l’ambiguïté de cet article 25.

Toujours concernant la méthode, j’entends les remarques quant aux conséquences diplomatiques que le rejet de cette convention impliquerait. Il faudrait renégocier, reprendre le travail depuis le début, relancer le processus, etc.

Les parlementaires représentant les Français établis hors de France ont rencontré l’administration fiscale à Bercy sur cette question. Les hauts fonctionnaires nous ont bien fait comprendre que les ministres passaient, mais qu’eux restaient.

Qui dirige ce pays ? Qui décide de l’orientation des éléments fondamentaux de la loi fiscale ? Vous, le Gouvernement ? Nous, le Parlement ? Ou bien l’administration qui vous écrit le papier que vous nous lisez ?

Si les dispositions de l’article 53 de la Constitution prévoient l’existence de projets de loi d’approbation des conventions internationales, c’est bien parce que le Parlement doit jouer son rôle afin de contrôler la signature diplomatique de notre exécutif.

Or, en l’espèce, cette signature ne saurait prospérer. Il est préférable de reporter l’adoption d’une convention internationale en demandant l’abrogation de l’article litigieux plutôt que de fragiliser les fondations de l’ensemble de notre droit fiscal.

D’autant que, comme le rappelle Gaspard Koenig dans une excellente tribune publiée cette semaine dans Les Échos, l’exigence de cet article 25, qui permet à cette convention de prévoir sa propre nullité – ceux qui sont encore attachés au respect des contrats et à l’État de droit apprécieront –, est une demande 100 % française. Nul doute alors que vos homologues andorrans ne verront aucune objection à la faire disparaître.

Aussi, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, vous l’aurez compris, les membres du groupe UDI-UC voteront contre l’approbation de cette convention internationale, suivant en cela la position de la commission des finances.

La parole est à Mme Michèle André.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, je n’utiliserai pas tout mon temps de parole, quand bien même cette convention – et même Andorre – pourrait faire l’objet de longs échanges entre nous.

Au fond, on connaît assez mal cette principauté.

Certains la connaissent bien !

Quelques Français et quelques Espagnols croient la connaître parce qu’ils vont y faire des achats détaxés à l’occasion de leurs vacances…

Il y a des Français qui y vivent !

Peut-être faut-il parler différemment d’Andorre. Que savons-nous de cette principauté ? C’est une petite enclave pyrénéenne, dont le Président de la République française, conjointement avec l’évêque de la Seu d’Urgell, du côté catalan, est coprince.

La Principauté d’Andorre, à la géographie très particulière, isolée au milieu des montagnes, est d’ailleurs restée très longtemps à l’écart des axes de transport, tant les cols ariégeois demeurent difficilement franchissables. Aujourd’hui encore, si vous voulez vous y rendre en avion, il faudra arriver par Barcelone ou Toulouse.

Le Président François Mitterrand avait cette belle formule, que je reprends volontiers : « La géographie fait l’histoire. »

Le traité des Pyrénées, grand traité ayant mis fin à de rudes et longues luttes entre la France et l’Espagne, a donné naissance à quelques perles de cette nature ; il a notamment donné aussi l’enclave de Llívia, dont sans doute peu de Français connaissent l’existence…

Si, moi !

… et où il était déjà possible d’acheter son tabac moins cher, ce qui a donné lieu au développement de la contrebande.

Aujourd’hui, cela appartient à l’Histoire.

Ce que je connais d’Andorre est sans doute plus récent : je connais son parlement, qui est composé à parité d’élus hommes et femmes. J’ai plaisir à le souligner, car ce n’est pas si fréquent. J’ai ainsi des collègues parlementaires andorrans remarquables, rencontrés dans les instances internationales. J’ai eu l’occasion de beaucoup les fréquenter pendant plusieurs années dans le cadre de l’Assemblée parlementaire de la francophonie, espace de débat et de discussion.

Que voyons-nous aujourd’hui d’Andorre ?

Pour ceux qui s’y sont rendus récemment, nous voyons un espace à la géographie ingrate, un espace dédié au tourisme, un espace pour effectuer des achats détaxés, encore. Cette principauté est aussi un petit pays qui connaît une crise réelle et profonde de l’immobilier. Les ravages des Espagnols sont allés jusque-là et, sur ces pentes abruptes d’Andorre-la-Vieille ou d’Ordino, on a beaucoup construit dans des conditions qui rendent aujourd’hui difficiles la location et l’achat par les habitants d’Andorre ou par ceux qui pourraient s’y installer pour des raisons fiscales.

Le Sénat a constitué un groupe d’amitié auquel participent essentiellement les élus du Sud, ceux du pays catalan – ce pays catalan qui n’a pas de frontière puisque, que l’on soit du nord ou du sud de la Catalogne, on sait combien le lien est puissant et combien sa langue en est un.

Je tenais à dire ces quelques mots sur cette Principauté, en soulignant tous ces aspects, et cela ne vous étonnera donc pas d’apprendre que le groupe socialiste votera en faveur de l’approbation de la convention fiscale du 2 avril 2013. Il le fera pour deux raisons, l’une concernant Andorre, l’autre ayant trait à la France.

Tout d’abord, cette convention a valeur de symbole ; elle vient, pour ainsi dire, compléter le tableau des réformes entreprises par la principauté ces dernières années. En effet, Andorre s’est diversifiée, elle s’est attachée à adapter ses institutions et a su réformer en profondeur son système fiscal pour le rendre comparable à celui de ses voisins de l’Union européenne.

Ainsi, au 1er janvier 2015, dans quelques jours à peine, Andorre disposera pour la première fois de son histoire d’un impôt sur le revenu. Voilà peu, notre collègue Jean-Claude Requier racontait dans cet hémicycle les remous qu’avait créés l’impôt sur le revenu, cher à Joseph Caillaux, lorsque la France avait décidé de l’imposer à ses habitants. C’est une nouveauté qui viendra s’ajouter à la TVA, à l’impôt sur les sociétés et à l’impôt sur les plus-values, créés récemment. Le temps de l’inscription d’Andorre sur la liste des paradis fiscaux de l’OCDE me semble aujourd’hui révolu.

De plus, le pays a signé de multiples accords de coopération fiscale et s’est formellement engagé à mettre en œuvre l’échange automatique d’informations d’ici à 2018. Nous l’avons fait nous-mêmes seulement en juillet, puisque ce fut le dernier dossier examiné par l’ancienne équipe sénatoriale.

Maintenant qu’Andorre dispose d’une fiscalité propre, il est nécessaire de prévoir des mécanismes d’élimination des doubles impositions. C’est précisément le but de cette convention fiscale, tout à fait classique à cet égard, attendue avec impatience par les ressortissants français comme par les entreprises.

Je me suis entretenue le mois dernier avec Mme Maria Ubach, l’ambassadrice à Paris de la Principauté d’Andorre, comme l’a également fait notre rapporteur Philippe Dominati. Elle nous a rappelé l’attachement de son pays à cet accord, approuvé à l’unanimité par son parlement. Il ne serait pas, je pense, de bonne politique de manquer à la parole donnée par la France au parlement et au gouvernement andorrans.

J’en viens maintenant au point litigieux de cette convention, qui est, à vrai dire, une affaire franco-française. Les craintes exprimées par certains de nos collègues – j’ai d’ailleurs remarqué à quel point notre collègue Olivier Cadic faisait preuve de nuance…

En toute franchise – et cela a déjà été dit –, on voit mal comment ce texte, tel qu’il est rédigé, pourrait avoir une quelconque portée pratique. Cette clause dérogatoire tient au contexte particulier des négociations, à une époque où Andorre figurait encore sur la liste des paradis fiscaux et où le gouvernement d’alors – je vous rappelle que c’était en 2011 et que le Premier ministre s’appelait François Fillon – affirmait sa volonté de combattre ces derniers, dans la continuité des travaux du G20. C’était en quelque sorte une clause de « dissuasion », que l’on prévoit précisément pour ne pas avoir à s’en servir – nous savons le faire excellemment en France pour d’autres grands sujets. C’est tout l’objet de la dissuasion.

Certes, l’idéal serait de négocier un avenant à cette convention, mais vous n’ignorez pas que les choses ne se passent pas ainsi. Une convention fiscale prend des années à négocier, et l’on ne doit y toucher que d’une main tremblante, comme certains l’ont dit avant moi de manière bien solennelle. Rouvrir les négociations prendrait sans doute de longs mois, si ce n’est des années, et conduirait inévitablement à rediscuter de chacun des vingt-neuf articles, ou presque, de la convention. En attendant, les ressortissants des deux pays risqueraient de se retrouver doublement imposés. La crédibilité de la France dans les autres négociations en cours – avec le Luxembourg, la Belgique, la Colombie et d’autres pays – pourrait s’en trouver entamée. Cela serait cher payé pour une clause qui n’est pas applicable et ne pose pas forcément problème.

Que va-t-il se passer ? L’Assemblée nationale a adopté le projet de loi, et nous nous apprêtons sans doute à le rejeter. Une commission mixte paritaire se tiendra en janvier… et l’Assemblée nationale aura le dernier mot. Mais pour ce qui me concerne, je regrette que le Sénat n’ait pas cru possible d’aller jusqu’à une adoption qui serait une reconnaissance des efforts, des progrès et des encouragements dont a besoin la Principauté d’Andorre, à l’égard de laquelle nous avons une responsabilité historique, mais actuelle aussi. §

La parole est à M. André Gattolin.

M. André Gattolin. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, hier soir, la décision prise par Barack Obama d’engager une normalisation des relations avec Cuba nous a replongés dans la fameuse crise des fusées de 1962, événement d’ampleur internationale qui a masqué, par son importance, la tension qu’ont connue les relations franco-monégasques à la même époque pour des raisons politiques, et surtout fiscales.

Sans entrer dans les détails de cette querelle franco-monégasque née au départ d’un rapport de force pour le contrôle d’une station de radio et d’une station de télévision, toutes deux implantées en Principauté, je tiens à rappeler que les désaccords persistants sur la taxation des résidents français et des sociétés travaillant avec la France provoquèrent, précisément en 1962, l’ire du général de Gaulle qui décida, ni plus ni moins, le blocus de Monaco. On lui prête à cet égard la boutade suivante : « Pour faire le blocus de Monaco, il suffit de deux panneaux de sens interdit. »

Vous aurez ainsi cité le général de Gaulle !

Les relations avec la principauté andorrane n’ont, heureusement, jamais atteint ce paroxysme, car la France a fait preuve de bonne volonté. La présente convention en constitue encore un témoignage.

Ce texte a pour but de simplifier nos relations fiscales avec la Principauté d’Andorre, exercice délicat tant cette dernière comporte des facettes multiples et complexes.

D’un point de vue géopolitique, Andorre est un micro-État inséré dans le vaste ensemble constitué par l’Union européenne, tout comme les principautés de Monaco ou du Liechtenstein. Mais, à la différence de celles-ci, la Principauté andorrane est la seule frontière intérieure au sein de l’espace Schengen. Assez étonnamment, Andorre est membre de la zone euro sans être membre de l’Union européenne.

En termes économiques et culturels, ce micro-État est plus dépendant de l’Espagne – je devrais d’ailleurs dire de la Catalogne espagnole – que de la France. La langue officielle et la langue d’usage d’une très large majorité de la population andorrane sont d’ailleurs le catalan. Pour s’en convaincre – et pour s’amuser un peu en cette période de fêtes –, je vous conseille la lecture de la version française du site andorran Legalis fiscal, qui fait plus ou moins figure de site officiel des débats et décisions entourant la législation andorrane. Je n’ai malheureusement pas le temps de vous citer ici quelques morceaux choisis, mais vous y découvrirez tous les ravages commis sur la langue française par l’usage abusif de certains services internet gratuits de traduction automatique ! Comprendre les conventions signées avec la France, au filtre de ces traductions, se révèle formidable !

Pourtant, les liens institutionnels avec la France sont majeurs, puisque le Président de la République française, comme cela a été rappelé, est coprince de la principauté, poste qu’il partage avec l’évêque d’Urgell.

Fiscalement, la Principauté a su également cultiver sa complexité en même temps que sa singularité : jusqu’à peu, elle ne levait pas d’impôt sur les revenus ou sur les sociétés, mais elle refusait d’être considérée comme un paradis fiscal.

La crise de 2008 l’a obligée à sortir de cette ambiguïté dont elle tirait profit et l’a poussée à prendre des mesures afin de ne plus être inscrite sur la « liste grise » des paradis fiscaux établie par l’OCDE. La convention qui est soumise à notre approbation aujourd’hui fait partie de cet ensemble de dispositions prises par la principauté afin de parvenir à sortir son nom de cette fameuse liste grise.

En 2009, la Principauté s’est lancée dans une course à la signature d’accords d’échanges de renseignements fiscaux. Seize accords ont alors été signés avec divers pays. Permettez-moi de vous en citer quelques-uns : le Liechtenstein, Monaco, la République de San Marin ou encore le Groenland qui, soit dit au passage, n’est pas vraiment un État indépendant. Certains de ces États qui ont conclu une convention avec Andorre sont eux-mêmes dénoncés par l’OCDE pour leurs pratiques fiscales que je qualifierai – excusez l’anglicisme, mais il me semble tout à fait approprié – de borderline.

Cela peut nous laisser perplexes sur la nature réelle de ces actes, qui s’apparentent davantage, à mon sens, à la constitution d’une micro-internationale d’entraide mutuelle pour échapper à la vindicte légitime des autres nations qu’à une réelle démarche visant à adopter des normes fiscales internationales, pourtant déjà très, trop tolérantes.

L’accord qui nous est soumis aujourd’hui remplit tous les critères de contrôle et d’échanges d’informations demandés par l’OCDE, et certains ici pourront toujours dire que c’est mieux que rien ; mais cet accord est-il vraiment satisfaisant ?

À titre personnel, j’émettrai deux grandes critiques.

L’une est globale et porte sur l’absence de réelle politique européenne relative aux relations que les États de l’Union européenne doivent avoir avec les micro-États présents à l’intérieur ou aux bordures de notre continent. En effet, une approche européenne serait, me semble-t-il, plus appropriée pour traiter des questions de transparence, d’échange d’informations dans les domaines de la fiscalité et de la lutte contre la criminalité, y compris la fraude fiscale, l’évasion fiscale et le blanchiment d’argent.

Mon autre critique porte sur l’impact de ce type de convention sur l’économie andorrane.

On peut concevoir que cet accord puisse favoriser le développement du commerce dit « des boîtes aux lettres fiscales ». Les entreprises ou les particuliers en recherche perpétuelle d’optimisation fiscale peuvent très bien concevoir que la Principauté d’Andorre est un pays sûr en matière de délocalisation de leur base fiscale. Avoir une adresse postale et fiscale à Andorre peut désormais rapporter autant qu’une délocalisation d’un site industriel dans un pays à bas coût de main-d’œuvre.

Cet effet induit a-t-il été pris en compte par les négociateurs de cette convention ? A priori non, étant donné qu’il n’y est fait nulle part mention.

Monsieur le ministre, mes chers collègues, vous l’aurez compris, les écologistes sont vraiment dubitatifs sur la portée réelle de ce texte, autant qu’ils le sont quant à la montagne de semaines de négociation passées avec ce terrible État pour accoucher d’une telle souris. §

C’est donc uniquement par bienveillance, en cette veille de trêve des confiseurs, que notre groupe a choisi aujourd’hui de s’abstenir.

La parole est à M. Thierry Foucaud.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, survivance d’un passé médiéval déjà fort éloigné, la Principauté d’Andorre présente la particularité d’être un État enclavé entre deux États membres de l’Union européenne dont, vous l’avez rappelé, il ne fait pas partie.

Le Principat compte aujourd’hui plus de 85 000 habitants, produit d’une urbanisation importante des vallées et du développement des activités touristiques, en sus des activités commerciales jusqu’ici fort pratiquées.

Comme pour la Principauté de Monaco, la population andorrane est minoritairement andorrane, puisque les natifs de la Principauté représentent environ le tiers des habitants, la majorité des résidents étant de nationalité espagnole.

Le contingent des Français résidents était estimé en 2008 à un peu plus de 5 000, quand celui des nationaux s’élève à un peu plus de 6 000, c’est-à-dire aux alentours de 7 %. En outre, nous avons compté, lors des dernières élections consulaires, 311 électeurs sur les 2 453 Français inscrits sur les listes électorales, pour ce scrutin qui ne les aura donc pas spécialement mobilisés.

L’économie locale est largement dominée par les activités commerciales, activités de tout temps facilitées par la faiblesse des taxes et droits prélevés sur les différents produits.

Bien sûr !

Qui n’a pas, venant de Barcelone ou de Toulouse – Mme André le rappelait voilà quelques instants –, été en Andorre pour acheter à moindre prix tabacs et alcools, la fiscalité andorrane étant, en l’espèce, moins lourde que les règles françaises ou espagnoles ?

Paradis fiscal pour le commerce – une TVA à 4, 5 %, cela laisse rêveur –, la Principauté évolue cependant peu à peu vers les standards normaux de la fiscalité internationale.

La mise en place, le 1er janvier prochain, d’un impôt sur le revenu des personnes physiques conduit notamment à une imposition des résidents andorrans – ils sont environ 30 000 – avec une franchise d’imposition à concurrence de 24 000 euros annuels, un niveau d’imposition de 5 % entre 24 000 et 40 000 euros, et une imposition à 10 % au-dessus de ce montant.

Il convient d’ailleurs de souligner que cet impôt est allégé par un certain nombre de crédits d’impôt, et que le quotient familial ne joue quasiment pas.

Le nouvel impôt sur le revenu andorran ne touche que les personnes résidant de manière continue en Andorre pendant au moins 183 jours par an et ne concerne donc pas nécessairement – la documentation officielle l’atteste – tous les travailleurs frontaliers espagnols et français qui viennent tous les jours dans la principauté.

Pour les non-résidents, il existe de fait un impôt particulier, notamment lorsque le centre de leurs intérêts matériels et moraux se situe en Principauté.

En clair – et c’est sans doute l’un des aspects de cette convention –, un Français salarié de l’un des supermarchés d’Andorre-la-Vieille sera concerné par l’application de l’impôt des non-résidents. Il en sera de même pour un moniteur de ski intervenant dans l’une des stations de la Principauté.

Ensuite, interviendra le processus traditionnel de crédit d’impôt...

En revanche, un Français résidant en Andorre mais dépositaire de revenus dépourvus d’origine andorrane ne sera pas traité de la même manière.

En résumé, la convention dont le présent projet de loi tend à autoriser l’approbation est surtout la manifestation de la volonté d’un pays vestige d’une certaine histoire d’intégrer la communauté internationale. En effet, l’existence d’un statut fiscal particulier en Andorre, membre de la zone euro mais non membre de l’Union européenne, a eu pour résultat que la Principauté était encore, voilà peu, considérée comme un État non coopératif...

La normalisation de sa TVA, en dépit de ses taux faibles, la création d’un impôt sur le revenu des personnes physiques, la mise en place d’une fiscalité des entreprises, des revenus de capitaux, de l’épargne et des plus-values immobilières et mobilières, tout cela participe à nos yeux de ce mouvement d’entrée de la Principauté d’Andorre dans la communauté internationale des États modernes, avec une fiscalité digne de ce nom.

Quand bien même les règles votées par le Conseil général des Vallées conduisent à la mise en place de taux d’imposition faibles ou d’assiettes au rendement relativement réduit – cela a été dit –, il nous semble bienvenu d’encourager les Andorrans, dont la démarche est matérialisée par la ratification unanime de la présente convention fiscale par le Conseil général.

C’est pourquoi, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, tout en gardant à l’esprit la nécessité de vérifier, à l’avenir, la pertinence et l’efficacité de la présente convention, à l’aune des éventuels conflits d’interprétation résolus et des fraudes ou évasions fiscales repérées, nous approuverons le présent texte autorisant l’approbation de ladite convention.

M. le président. La parole est à M. Christophe-André Frassa.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, nous sommes appelés aujourd’hui à nous prononcer sur le projet de loi autorisant l’approbation de la convention entre le gouvernement de la République française et le gouvernement de la Principauté d’Andorre en vue d’éviter les doubles impositions et de prévenir l’évasion et la fraude fiscales en matière d’impôts sur le revenu.

Nous légiférons aujourd’hui sous la statue de Charlemagne, cet empereur qui est cité dans la première strophe de l’hymne andorran : « Le Grand Charlemagne, mon père, nous délivra… » – je vous renvoie à une lecture silencieuse de la suite pour rester politiquement correct. §

Cette convention, la première entre nos deux pays, a tout lieu d’être puisque la Principauté d’Andorre a instauré depuis 2013 un impôt sur le revenu.

C’est donc à dessein qu’une convention doit être passée, comme c’est le cas avec les 124 autres États avec lesquels notre pays s’est lié par une convention fiscale.

L’objet d’une convention est de régler sur le long terme les relations entre les États et d’assurer la sécurité juridique nécessaire aux personnes. Or, monsieur le secrétaire d’État, la convention que vous nous soumettez ce jour à ratification ne garantit pas cette sécurité juridique. Nous sommes même loin de la sécurité juridique que veut faire sienne le Gouvernement.

Cette convention n’est pas, et de loin, identique aux autres. Elle est particulière, innovante même, dirai-je, et mérite à ce titre toute notre attention.

Je veux bien entendu parler de l’article 25 de la convention, plus particulièrement du d) de son 1. Avec cet alinéa, le Gouvernement demande à la représentation nationale d’approuver le fait que la France puisse imposer les Français d’Andorre « comme si la présente convention n’existait pas ».

Comprenez mon étonnement, à tout le moins, devant ce texte… Je m’interroge sur le but que vous cherchez à atteindre en nous demandant de ratifier une convention de non-double imposition dont le texte prévoit que cette même convention peut ne pas s’appliquer !

Une convention, ce n’est pas une loi, mais cela ne doit pas nous empêcher d’étudier son esprit comme tel. Si une loi peut comporter une part d’incertitude, cette convention ne répond pas au cadre de l’incertitude avancée par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 14 août 2003. L’incertitude doit être inévitable et son degré justifié par l’intérêt général. L’imposition des Français d’Andorre et, a posteriori, celle des Français établis dans un autre État, n’est ni inévitable ni justifiée par l’intérêt général. En effet, et je vais y venir, son application pourrait avoir un coût supérieur à son rapport.

Je m’interroge aussi sur les raisons qui justifient une telle clause. Pourquoi les Français d’Andorre ? Qu’ont-ils fait, ou que n’ont-ils pas fait ? À cette interrogation, on trouve partiellement la réponse dans la seconde phrase du d) de l’article 25 : « Lorsque la législation fiscale française permet l’application de la présente disposition, les autorités compétentes des États contractants règlent d’un commun accord la mise en œuvre de cette dernière.» Tout cela a un petit parfum de convention fiscale franco-monégasque.

Nous voici donc au cœur de la question de la fiscalité des Français établis hors de France.

Comment pouvez-vous demander, monsieur le secrétaire d’État, la ratification d’un tel alinéa sans traiter préalablement de l’ensemble du sujet ? Ce texte impose une réflexion de fond – vous l’avez dit vous-même – et un véritable débat.

Il n’est pas digne d’insérer dans une convention avec un État dans lequel résident environ 3 200 Français une phrase, aussi énigmatique soit-elle – je dirai même, en tant que législateur, aussi mal rédigée soit-elle –, qui introduira des dispositions permettant l’impôt sur la nationalité.

Par cette convention, les 3 millions de Français établis hors de France connaissent désormais votre intention d’ouvrir la porte à l’impôt sur la nationalité. Ils attendent maintenant votre réponse sur votre intention d’élargir en retour la solidarité nationale, même si vous l’avez affirmé, de même que votre prédécesseur à l’Assemblée nationale et M. le secrétaire d’État chargé du budget.

Avez-vous réfléchi aux contreparties à l’impôt acquitté, que vous accorderez aux Français d’Andorre, puis aux autres ? Allez-vous les rattacher à la solidarité nationale, ou voulez-vous une solidarité à sens unique ? Alors que vous vous êtes opposés à la prise en charge des frais de scolarité dans les établissements scolaires français à l’étranger, allez-vous accorder maintenant, en contrepartie à cette taxation, la gratuité dès la maternelle dans les écoles françaises, voire régler les frais de scolarité des Français dans les écoles étrangères ? La solidarité nationale s’exercera-t-elle aussi pour les frais de santé ? La solidarité nationale inclura-t-elle les primes de rentrée scolaire et de Noël ? La solidarité nationale vaudra-t-elle pour les allocations familiales ? Ces questions méritent d’être posées et, surtout, d’obtenir une réponse.

Je vous demande également quels services seront en charge de l’exécution de cette disposition, puisque le service des non-résidents n’aura plus vraiment de sens, dans la mesure où les Français établis de France ne pourront plus être considérés comme des non-résidents.

Vous nous avez récemment affirmé, monsieur le secrétaire d’État – cette question s’adressait à M. le secrétaire d’État chargé du budget – que vous n’avez aucune intention d’instaurer cet impôt.

Je ne demande qu’à vous croire, mais deux éléments m’en empêchent.

Le premier provient du c) du 1 de l’article 25. Cet alinéa répond à lui seul au souhait gouvernemental que tout revenu soit imposable. En effet, grâce à cet alinéa, la France peut imposer les revenus pour lesquels la Principauté d’Andorre n’a pas encore adopté de dispositions législatives d’imposition.

Le second élément a trait au fait que, depuis 2013, date de la décision andorrane d’introduire l’impôt sur le revenu – et nous sommes tout de même à quelques jours de la fin de 2014 –, le gouvernement français n’a pas profité de cet intervalle pour retravailler le texte. Cette clause n’aurait pas été maintenue avec la Principauté si vous n’aviez pas l’intention de la mettre à profit. Tout est dit.

En votant votre projet de loi autorisant l’approbation de la convention telle qu’elle vient d’être présentée, le législateur adopterait les articles qui la composent et indiquerait donc sa volonté de les voir appliqués : il indiquerait donc vouloir la taxation, par la France, de ses nationaux résidant dans un autre État, en d’autres termes l’application d’un impôt sur la nationalité.

Le Gouvernement pourra ainsi, monsieur le secrétaire d’État, se retrancher derrière ce vote pour faire évoluer la législation fiscale, et le groupe UMP ne peut accepter cela.

Pour terminer sur cet alinéa, je souhaiterais vous poser une question : avez-vous mené également une réflexion sur le fait que les autorités françaises devront régler avec les autres États la mise en œuvre de sa propre législation ? Que de négociations en perspective !

Je résume : la France va renégocier les conventions fiscales pour lui permettre de taxer ses nationaux, puis, lorsque sa législation le lui permettra, elle négociera de nouveau pour pouvoir la mettre en œuvre.

La procédure parlementaire ne nous permet pas d’amender une convention. C’est dommage, mais c’est ainsi.

Avec mes collègues du groupe UMP, nous considérons que la rédaction de cette convention est sujette à des difficultés ultérieures. Nous ne pouvons donc pas voter en faveur de sa ratification.

« On pense qu’on pourra rattraper ultérieurement les malfaçons. Mais on se trompe. Une loi mal pensée et mal conçue présentera toujours de graves défauts, y compris après être passée au filtre du tamis parlementaire. » Cette phrase, frappée au coin du bon sens, nous la devons à l’un des vôtres, monsieur le secrétaire d’État, puisque c’est Claude Bartolone, président de l’Assemblée nationale, qui s’exprimait ainsi dans La Semaine Juridique du 10 novembre dernier.

Nous avons bien mesuré, quant à nous, les conséquences de ce refus tant pour les personnes physiques qui se verront soumises à la double imposition, que pour les bonnes relations que la France entretient avec la Principauté d’Andorre.

Pour ce qui est d’une éventuelle double imposition, nous faisons confiance au Gouvernement pour que, dans l’attente d’une nouvelle rédaction, vous résolviez très rapidement cette difficulté. Vous avez les moyens législatifs, en profitant de la navette parlementaire, d’introduire un article ad hoc dans le projet de loi de finances rectificative. Quand on veut, on peut ! §

Quant aux bonnes relations, légendaires et mémorables, avec Andorre, nous faisons confiance au coprince pour qu’il fasse le nécessaire afin que la convention soit renégociée. Supprimer deux phrases dans un article d’une convention, c’est assez simple quand on le veut.

Le groupe UMP demande donc la suppression du d) du 1 de l’article 25. Dès sa suppression, il votera sans hésiter la ratification de cette convention.

Puisque mon temps de parole n’est pas totalement écoulé, j’ajouterai quelques précisions.

Je me pose toujours la question de savoir quel problème fiscal fondamental a la France avec ces deux principautés. En effet, intervenant à cette tribune, je pense au débat qui s’est tenu en juillet 1963 avec le gouvernement français, à l’occasion duquel le sénateur Georges Portmann, homme éminent, était le rapporteur de la commission des finances sur le projet de ratification de la convention fiscale entre la France et Monaco.

Ce qu’il a dit, il a fallu cinquante et un ans aux Français de Monaco pour le faire respecter, monsieur le secrétaire d’État ! Il a fallu mener des combats qui se sont terminés devant le Conseil d’État. L’administration fiscale n’ayant tenu aucun compte de ce qu’avait dit la représentation nationale, et considérant que la naissance à Monaco équivalait à un transfert de domicile, des contentieux se sont terminés devant le Conseil d’État. Ce dernier a fini par donner gain de cause aux Français nés à Monaco. Or tout figurait déjà dans le rapport de M. Portmann et avait été évoqué lors des débats législatifs !

Telles sont les raisons pour lesquelles, monsieur le secrétaire d’État, nous ne souhaitons pas aujourd’hui voter un texte dont nous désapprouvons une clause, et ce même si vous nous assurez que cette dernière ne s’appliquera jamais compte tenu de l’intention du gouvernement actuel. Vos propos engagent non pas seulement le gouvernement auquel vous appartenez, mais aussi la France. Or, on ne sait pas ce qui sera fait d’une telle clause par la suite ! Voilà pourquoi nous ne souhaitons pas que cette clause, dont vous nous dites qu’elle n’a pas à s’appliquer aujourd’hui, puisse être utilisée par un gouvernement futur qui pourrait vouloir la mettre en œuvre. §

La parole est à M. le secrétaire d'État.

Je tiens à remercier l’ensemble des orateurs, en particulier M. le rapporteur, qui a tenu des propos fermes, mais mesurés.

Lors de mon intervention liminaire, j’ai précisé le peu de portée juridique de cette clause et les raisons pour lesquelles elle figure dans la convention. Ces raisons tiennent à l’état du droit, ou plutôt du non-droit fiscal en vigueur en Andorre à l’époque déjà lointaine où cet accord a été négocié.

Mesdames, messieurs les sénateurs, gardons-nous de prendre en otage la convention avec Andorre à cause de cette mesure : ce texte doit entrer en vigueur, notamment pour nos compatriotes français résidant en Andorre. À cette fin, il faut faire preuve de pragmatisme et ne pas tout bloquer à cause d’une disposition qui, je le répète, n’aura que peu d’effet.

Que se passerait-il si le Sénat rejetait le présent texte ? L’absence de convention ouvrirait une période d’incertitude, dont Mme André a précisé avec raison qu’elle serait probablement longue.

En effet !

Cette période se compterait en effet en années plutôt qu’en mois, dans la mesure où il faudra d’autres négociations, paraphes, signatures, ratifications. Or les autorités d’Andorre, qui suivent de près ce processus de ratification, ne souhaitent qu’une chose : que cette convention entre en vigueur le plus vite possible.

À mon sens, on ne peut pas s’exposer au risque de voir échouer cette convention, compte tenu des graves problèmes qui s’ensuivraient.

Par ailleurs, M. Gattolin a mentionné un enjeu essentiel au sein de l’Union européenne : la transparence fiscale. La France, tout particulièrement son ministre des finances, Michel Sapin, est très engagée sur cette question. En 2013, les États membres de l’Union ont mandaté la Commission pour négocier des accords d’échange automatique d’informations avec Andorre et d’autres États comme le Liechtenstein, Monaco, Saint-Marin ou la Suisse. Le but est que ceux-ci aboutissent lorsque le système mondial d’échange automatique d’informations sera mis en œuvre en 2017-2018.

Enfin, j’invoquerai un ultime argument pour convaincre ceux qui hésitent encore, en particulier M. Frassa, spécialiste de Charlemagne.

Charles de Secondat, baron de La Brède, plus connu sous le nom de Montesquieu, écrivait en 1748 dans De l’Esprit des lois : « Du temps de Charlemagne, on était obligé, sous de grandes peines, de se rendre à la convocation, pour quelque guerre que ce fût ». Quelque peine que cela vous fasse, menez à nos côtés la bataille destinée à instaurer de bonnes règles fiscales entre la Principauté d’Andorre et la République française !

La discussion générale est close.

La commission n’ayant pas élaboré de texte, nous passons à la discussion de l’article unique du projet de loi initial.

La parole est à M. le rapporteur.

Je constate que tous les orateurs se sont félicités du souhait exprimé par les autorités d’Andorre de ratifier au plus tôt une convention fiscale avec la France. Cette avancée diplomatique est saluée sur toutes les travées de cet hémicycle. En fait, le problème qui se pose est franco-français et concerne notre droit fiscal. Il a surgi lors de l’examen du texte par la commission des finances au Sénat – il faut noter que le projet de loi a été adopté par l’Assemblée nationale – et n’implique en aucun cas notre voisin andorran.

Monsieur le secrétaire d’État, je ne vous ai pas entendu lors de votre intervention liminaire ou à l’instant exprimer la moindre intention du Gouvernement de réparer un dysfonctionnement de l’administration fiscale. La rédaction de cette convention pouvait se justifier à une époque, mais, la fiscalité andorrane ayant évolué, on aurait pu tenter de la corriger. Désormais, le dysfonctionnement risque d’être d’ordre diplomatique.

Pour donner satisfaction aux autorités d’Andorre, il appartient au gouvernement français de mener ce travail le plus vite possible. Cela suppose de reconnaître l’existence du léger problème franco-français qui se pose à l’article 25 de cette convention, qui a également été relevé par M. Frassa. Sans cette clause, la convention aurait pu être ratifiée immédiatement. Or on nous a opposé des délais sans même examiner le problème.

La question que je vous pose est donc simple, et elle s’adresse aussi à la présidente de la commission des finances : la discussion, par le Sénat, d’un projet de loi autorisant la ratification d’une convention fiscale sert-elle réellement à quelque chose ? Si on nous déclare que, dans ce domaine, la moindre évolution nécessite des années, il est de facto inutile que la Haute Assemblée examine de tels textes à l’avenir.

Non !

Si le Sénat a un rôle, il doit le jouer. De son côté, l’exécutif doit réagir en engageant les travaux normatifs nécessaires. Nous pouvons comprendre que ceux-ci nécessitent du temps, mais, dans cette affaire, ce qui me frappe, c’est que le Gouvernement se contente d’invoquer le respect de la parole de l’État.

À l’issue de ce débat, je ne peux malheureusement que vous le confirmer : la commission des finances demande le rejet de ce texte.

Très bien !

Excellent !

Personne ne demande plus la parole ?...

Je mets aux voix l’article unique constituant l’ensemble du projet de loi.

J'ai été saisi d'une demande de scrutin public émanant du groupe UMP.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J'invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

Voici, compte tenu de l’ensemble des délégations de vote accordées par les sénateurs aux groupes politiques et notifiées à la présidence, le résultat du scrutin n° 80 :

Le Sénat n'a pas adopté.

L’ordre du jour appelle la discussion du projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, autorisant la ratification de l’amendement au protocole de Kyoto du 11 décembre 1997 (projet n° 138, texte de la commission n° 169, rapport n° 168, avis n° 189).

Dans la discussion générale, la parole est à M. le secrétaire d'État.

Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, le protocole de Kyoto est aujourd’hui le seul instrument international juridiquement contraignant de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Il met en œuvre la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques de 1992, qui fixe les grandes orientations de la lutte contre le dérèglement climatique. Adopté en 1997, entré en vigueur en 2005, le protocole de Kyoto a permis de réduire les émissions des pays développés durant une première période d’application de 2008 à 2012.

Vous le savez, le gouvernement français est totalement mobilisé pour mettre au point un accord prenant le relais de ce protocole et qui pourrait être adopté à Paris, en décembre 2015, lors de la vingt et unième conférence des Nations unies sur le climat, événement peut-être plus connu sous le nom de COP 21. Ce nouvel accord devra être applicable à tous les émetteurs et entrera en vigueur en 2020. Il est donc impératif que l’action internationale en faveur de la protection de notre climat se poursuive entre la fin de la première période du protocole de Kyoto, en 2012, et l’entrée en vigueur de l’accord de Paris – accord auquel nous espérons aboutir –, en 2020.

C’est la raison pour laquelle je me présente devant vous aujourd’hui. Le projet de loi qui est proposé à votre approbation autorise en effet la ratification de l’amendement de Doha au protocole de Kyoto. Cet amendement, adopté en décembre 2012, vise à ouvrir une deuxième période d’engagement de 2013 à 2020 afin de prolonger les efforts de réduction des émissions. Il fait partie de l’équilibre politique trouvé en 2011 lors de la conférence sur le climat de Durban ; c’est la promesse d’engagement dans une deuxième période du protocole de Kyoto qui a, pour beaucoup, ouvert la voie à l’élaboration d’un nouvel accord universel sur le climat.

Tel qu’il a été adopté, cet amendement est conforme aux positions de la France et des autres États membres de l’Union européenne, qui parlent, il faut le souligner, d’une seule voix lors des négociations internationales sur le climat. L’Union européenne s’est en effet dotée d’un paquet énergie-climat en 2008, dont l’un des objectifs est de réduire de 20 % les émissions de gaz à effet de serre d’ici à 2020 par rapport aux niveaux de 1990. L’objectif européen fixé pour la deuxième période du protocole de Kyoto découle directement de celui que contient le paquet énergie-climat. C’est la raison pour laquelle l’Union européenne s’est engagée à mettre en œuvre l’amendement dès le 1er janvier 2013, sans attendre son entrée en vigueur. Tout porte à croire que l’objectif que s’est fixé l’Union européenne à l’horizon de 2020 pourra être atteint, voire dépassé, puisque ses émissions ont déjà été réduites de 18 %.

D’autres partenaires ont également proposé un objectif de réduction de leurs émissions pour la période 2013-2020 : l’Australie, la Biélorussie, le Kazakhstan, le Liechtenstein, Monaco, la Norvège, la Suisse et l’Ukraine. En revanche, le Canada, qui a décidé de se retirer du protocole de Kyoto en 2011, la Russie, le Japon et la Nouvelle-Zélande n’ont pas souhaité se réengager. Les États-Unis sont également restés en retrait, puisqu’ils n’ont jamais ratifié ce protocole.

Le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat, le GIEC, vient de nous rappeler l’urgence à agir si nous voulons limiter l’augmentation de la température mondiale en dessous de 2 degrés par rapport aux niveaux préindustriels. Cette deuxième période ne couvrant que 15 % des émissions de gaz à effet de serre, vous devinerez aisément qu’elle ne permet pas, à elle seule, de faire face au défi climatique. Toutefois, de nombreux pays se sont fixé des objectifs en dehors de ce cadre, notamment les États-Unis, la Nouvelle-Zélande et les pays émergents. Bien que cette deuxième période soit imparfaite d’un point de vue climatique, elle joue un rôle de transition essentiel.

Élaborer un nouvel accord avec 195 pays nécessite du temps. Il en a manqué en 2009 à Copenhague pour parvenir à l’adoption d’un successeur au protocole de Kyoto, celui-ci doit donc continuer à s’appliquer jusqu’à ce que l’accord de Paris entre en vigueur. L’abandon de cet instrument et le vide juridique qu’il aurait automatiquement entraîné auraient été perçus comme un recul de la communauté internationale.

Par ailleurs, cette deuxième période nous permet de continuer à accumuler de l’expérience sur les outils de mise en œuvre des politiques climatiques. Cela est vrai s’agissant des mécanismes de marché prévus par le protocole comme des règles de suivi des émissions de gaz à effet de serre, puisque l’amendement de Doha ajoute un septième gaz à ceux que couvre déjà le protocole de Kyoto, et non le moindre : le trifluorure d’azote, qui a un pouvoir de réchauffement 17 000 fois supérieur à celui du CO2.

Il convient également de noter que l’amendement introduit un mécanisme de révision des engagements de réduction des émissions de gaz à effet de serre de manière à les rendre plus ambitieux en cours de période. En raison de la faible participation, ce mécanisme pourrait toutefois ne pas être utilisé mais il est susceptible de nous inspirer pour élaborer ce que nous souhaitons être l’accord de 2015.

La ratification de l’amendement au niveau européen est un processus long, trente instruments de ratification devant être rassemblés avant que nous ne les déposions en même temps auprès du Secrétaire général des Nations unies. Tous les États membres de l’Union européenne doivent mener leur propre processus de ratification au niveau national. L’Islande a fait le choix de prendre un engagement conjoint avec ses partenaires de l’Union européenne.

Une décision du Conseil relative à la conclusion de l’amendement de Doha et à l’exécution conjointe des engagements qui en découlent est en outre en cours de négociation à Bruxelles. Certaines réticences ont été formulées par la Pologne, que nous nous efforçons actuellement de dépasser.

Dans la perspective de notre présidence de la conférence sur le climat de 2015, il est essentiel que l’amendement au protocole de Kyoto soit ratifié dans les meilleurs délais pour envoyer un signal positif sur la mise en œuvre des engagements. Tout comme la capitalisation du Fonds vert pour le climat est une véritable attente des pays vulnérables, la ratification de l’amendement est une demande forte à laquelle nous devons répondre. En autorisant cette ratification, vous contribuerez donc à favoriser la confiance entre les États, qui est une des clefs du succès de la COP 21.

Telles sont, monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, les principales observations qu’appelle l’amendement au protocole de Kyoto qui fait l’objet du projet de loi aujourd’hui proposé à votre approbation.

La parole est à Mme la rapporteur.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, nous examinons aujourd’hui l’amendement au protocole de Kyoto du 11 décembre 1997, adopté à Doha le 8 décembre 2012 après de longues et difficiles négociations.

Je vais tout d’abord aborder rapidement le protocole de Kyoto, dont l’amendement de Doha vise à prolonger les objectifs pour la période 2013-2020.

Le protocole de Kyoto fait suite à la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques, la CCNUCC, adoptée à New York, en 1992, par 154 États et entrée en vigueur le 21 mars 1994. Adopté lors de la troisième conférence des parties, ou COP 3, au Japon, en novembre 1997, il renforce les engagements pris par les pays développés en vue de réduire le réchauffement planétaire d’origine humaine. Entré en vigueur le 16 février 2005, il ne porte que sur la période 2008-2012.

Toutefois, le protocole de Kyoto constitue le seul instrument international juridiquement contraignant permettant de limiter la hausse de la température mondiale en dessous de 2 degrés Celsius par rapport aux niveaux préindustriels. Il vise à réduire ou à limiter les émissions de six gaz à effet de serre provenant des secteurs de l’énergie, des procédés industriels, de l’utilisation des solvants, de l’agriculture et des déchets. Il contient un objectif global de réduction du total des émissions de gaz à effet de serre d’au moins 5 % par rapport à l’année 1990 et des engagements chiffrés pour les pays développés qui les ont acceptés.

Selon le principe des « responsabilités communes mais différenciées » de la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques, seuls les pays développés en raison de leur « responsabilité » historique et les « pays en transition vers une économie de marché » – ceux de l’ancien bloc de l’Est – ont des engagements chiffrés. À l’époque, l’Union européenne des Quinze s’était ainsi engagée à réduire collectivement ses émissions de gaz à effet de serre de 8 % par rapport à l’année 1990, tandis que les États-Unis n’ont jamais ratifié ce protocole. Le Canada, qui l’avait ratifié en 2002, a annoncé sa volonté de s’en désengager en décembre 2011, avec effet l’année suivante. Les grands pays en voie de développement, comme la Chine et l’Inde, n’y ont pas pris part.

Comme le protocole de Kyoto, l’amendement de Doha est le résultat de longues négociations. En effet, dès 2007, le plan d’action de Bali a décidé d’un cadre de négociation en prévision de la fin de la période d’engagement de Kyoto. La COP 15, réunie à Copenhague, en 2009, s’est cependant soldée par un échec et n’a donc pas permis d’aboutir à un nouvel accord international.

Ce n’est qu’en 2011 que la COP 17, réunie à Durban, est parvenue à un accord prévoyant notamment la conclusion, au plus tard en 2015, d’un accord mondial sur les changements climatiques, sous réserve de la souscription par les pays développés d’une deuxième période d’engagement dans le cadre du protocole de Kyoto, à compter du 1er janvier 2013.

Sur le modèle du protocole de Kyoto, l’amendement de Doha prévoit un objectif global de réduction du total des émissions de gaz à effet de serre d’au moins 18 % par rapport à l’année 1990, ainsi que les nouveaux engagements de réduction chiffrés souscrits par les États parties qui les ont acceptés. Ceux-ci sont toutefois moins nombreux qu’au cours de la première période. Le Japon et la Russie, notamment, ont refusé de s’engager à nouveau. Au total, les pays engagés dans cette deuxième période ne sont responsables que de 15 % des émissions mondiales de gaz à effet de serre. Cela confère à l’amendement de Doha une portée finalement assez modeste. C’est peu, mais c’est mieux que rien !

Cet amendement contient également un mécanisme de révision du niveau d’ambition, sans lequel la seconde période du protocole de Kyoto n’aurait vraisemblablement pas pu être adoptée à Doha. Il s’agit d’une procédure simplifiée qui permet une adoption et une mise en œuvre rapide des nouveaux objectifs, sans nouvelle ratification. Une première table ronde ministérielle a d’ailleurs eu lieu, à Bonn, le 5 juin 2014. Elle n’a toutefois pas permis de relever les engagements des pays développés, comme le demandent, de manière constante, les pays en développement.

Le clivage Nord-Sud a d’ailleurs failli se révéler fatal à la COP 20 de Lima, qui vient de s’achever. De nombreuses heures de négociation supplémentaires ont été nécessaires pour rallier un certain nombre de pays en développement qui s’opposaient au premier texte présenté. Le principe de « responsabilités communes mais différenciées » et « les capacités respectives », ainsi que la nécessité pour les pays développés d’augmenter leurs soutiens financiers à l’égard des pays en développement ont été réaffirmés dans la décision finale.

L’amendement de Doha règle également la délicate question des surplus de quotas d’émission par rapport aux émissions réelles, ou « air chaud », accordés aux pays en transition pendant la première période, afin de relancer leur économie. Il a été décidé que les quotas accordés en seconde période ne pourraient pas dépasser la moyenne des émissions nationales sur la période 2008-2010.

Voilà donc sommairement exposé l’essentiel du contenu de l’amendement de Doha. De fait, il s’agit, vous l’aurez compris, d’un amendement de transition, à haute portée symbolique. Il permet en effet la poursuite du protocole de Kyoto sur la période 2013-2020, comblant ainsi un vide juridique entre la fin de sa période d’engagement, en 2012, et l’entrée en vigueur d’un nouvel accord mondial sur le climat, prévue en 2020. Celui-ci devrait être conclu, sous l’égide de la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques, lors de la COP 21 de Paris, en décembre 2015. C’est une étape qui s’inscrit dans la politique climatique de l’Union européenne et de la France. L’engagement de l’Union européenne et de ses États membres d’une réduction des gaz à effet de serre de 20 % par rapport à 1990 correspond aux objectifs définis dans le paquet énergie-climat pour 2020. L’Union, comme la France, a dépassé l’objectif qui lui était fixé pour la première période du protocole de Kyoto et devrait faire de même pour la deuxième.

Cet amendement a en sus une portée symbolique, parce qu’il est parallèle au processus d’élaboration de l’accord mondial sur le climat. Il sera nécessairement à l’ordre du jour de la COP 21 de décembre 2015, la conférence des parties de la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques servant également de cadre à la réunion des parties au protocole de Kyoto.

Ce processus d’élaboration d’un accord mondial a été relancé par le sommet sur le climat organisé par le Secrétaire général des Nations unies, à New York, le 23 septembre 2014. Il est conforté par la première réunion de capitalisation du Fonds vert pour le climat, qui vient de se dérouler à Berlin, le 20 novembre 2014. Celle-ci était très attendue par les pays en voie de développement. Vingt et un pays se sont engagés à verser 9, 3 milliards de dollars sur la période 2015-2018. La France contribue, comme vous le savez, à hauteur de 1 milliard de dollars. Espérons que cela permette au Fonds vert d’entrer dans sa phase opérationnelle courant 2015 et d’engager sa programmation d’ici à la COP 21. Cela constituerait un signal fort en direction des pays en développement.

Pour financer le Fonds vert, et plus généralement la lutte contre le réchauffement climatique, je souhaite, à titre personnel, vous proposer une piste de réflexion. Il pourrait être pertinent de s’intéresser davantage à la dynamique spéculative qui entoure les cours de la bourse et des matières premières, notamment à leur grande volatilité. En effet, les cours de la bourse sont aujourd’hui, dans une très large mesure, déconnectés de l’économie réelle. Plus de la moitié des ordres passés n’étant jamais exécutés, il pourrait être possible de taxer les ordres de bourse non réalisés. De fait, une telle taxe – même minime – sur le montant de ces transactions virtuelles permettrait de rationaliser les comportements des acteurs économiques et financiers concernés et de donner de la réalité aux cours de la bourse, et donc de mieux les contrôler, tout en déclenchant un effet de levier pour le Fonds vert.

Dans la perspective de la conclusion d’un accord universel sur le climat, la France s’est engagée à appliquer la deuxième période d’engagement dès le 1er janvier 2013 et à ratifier l’amendement au protocole de Kyoto le plus rapidement possible. Elle a d’ores et déjà pris les mesures nécessaires à la mise en œuvre de cette deuxième période de l’engagement souscrit par l’Union européenne et ses États membres.

Cette ratification soulignera ainsi la volonté de la France de parvenir à un accord mondial sur le climat dans le prolongement de l’accord européen d’octobre 2014 visant à réduire de 40 % les émissions de gaz à effet de serre à l’horizon de 2030 et de l’accord sino-américain du 12 novembre dernier. La France veut y voir un encouragement pour le sommet sur le climat de Paris en 2015, alors même que le dernier rapport du GIEC, publié à Copenhague au début de ce mois de novembre, recommande d’agir vite. La décision finale de la COP de Lima, qui vient de s’achever après prolongation, laisse également augurer un succès, puisqu’elle a jeté les bases de la négociation de l’accord final et a encadré, dans cette perspective, les contributions nationales attendues au premier trimestre de 2015.

Par ailleurs, la proposition de décision du Conseil « COM (2013) 768 final » relative à la conclusion de l’amendement de Doha au protocole de Kyoto, à la CCNUCC et à l’exécution conjointe des engagements prévoit que l’Union européenne et ses États membres doivent déposer les instruments de ratification au plus tard le 16 février 2015. Il est d’autant plus important que la France autorise cette ratification qu’il semble primordial que l’Union européenne et ses États membres arrivent unis au rendez-vous du Bourget dans un an, tout comme il est souhaitable que l’amendement de Doha entre en vigueur le plus rapidement possible. À la date du 14 novembre 2014, dix-neuf États seulement l’avaient ratifié.

Telles sont les raisons pour lesquelles la commission vous demande d’adopter le projet de loi autorisant la ratification de l’amendement au protocole de Kyoto du 11 décembre 1997.

La parole est à M. le rapporteur pour avis.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, notre commission s’est saisie pour avis avec beaucoup d’à-propos d’un texte qui nous concerne tous et qui s’inscrit dans la logique transversale du développement durable.

Revenant de Lima, où le président de la commission des affaires économiques, le président de la commission du développement durable et quatre autres sénateurs ont participé, selon des modalités diverses, aux négociations relatives au climat, je tiens à dire que jamais texte n’a été autant d’actualité que ce projet de loi autorisant la ratification de l’amendement au protocole de Kyoto du 11 décembre 1997. Si j’ose dire, il est véritablement « branché » sur cette négociation.

En ouvrant la conférence de Lima, le Secrétaire général des Nations unies Ban Ki-moon a abordé cinq points, dont le dernier visait à demander, avec insistance, aux nations présentes ou représentées de ratifier, en signe de symbole, l’accord signé à Doha, ne serait-ce que pour prolonger l’application du protocole de Kyoto jusqu’en 2020. L’Union européenne a spontanément accepté, mais elle était bien seule face au reste du monde. Or dans la dernière ligne de droite avant la conférence de Paris, il est urgent de ratifier « l’amendement de Doha ».

La prise de conscience du réchauffement climatique par la communauté scientifique doit remonter à une trentaine d’années. Il est intéressant de se rappeler que le cheminement a été long, y compris parmi les scientifiques : des voix divergentes ont longtemps résonné. Aujourd’hui, on peut penser que, après le cinquième rapport du GIEC, un consensus s’est dégagé pour reconnaître la réalité du phénomène – en tout cas, elle est peu discutée ou plus discutée du tout – et admettre son origine anthropique. Nous sommes donc passés à une deuxième phase, celle de la prise de conscience collective de l’urgence à agir, grâce à la société civile, qui s’est emparée de cette question ; ce n’est pas notre collègue Ronan Dantec qui me contredira.

Absolument !

Le fait que les populations du monde entier aient conscience que le climat se dérègle et qu’il importe d’agir pour éviter de mettre en péril notre planète a fait progresser l’idée qu’il fallait rechercher une solution technique, politique et financière.

Je ne reviendrai pas en détail sur le protocole de Kyoto – Leila Aïchi l’a décrit –, qui date de 1997. Je me contenterai de souligner que c’est le seul instrument international juridiquement contraignant. Il a marqué, après la conférence de Rio de Janeiro en 1992, le point de départ d’un processus itératif de conférences internationales. Depuis lors, le monde entier s’est réuni à vingt reprises pour parler du climat. On le voit bien, pour avancer, le chemin est long !

Aujourd'hui, il s’agit de se mettre d’accord sur l’application de nouvelles contraintes. À Lima, les représentants de quelque 194 pays étaient réunis autour de la table pour en discuter. Or il faut avoir à l’esprit le fait que ces pays sont très éloignés les uns des autres.

Avec cette conférence, on mesure l’extraordinaire processus de rassemblement : 20 000 personnes sont venues à Lima et 40 000 sont attendues l’année prochaine à Paris. Ce déplacement de masse est considérable, même si les moyens modernes facilitent l’organisation d’un tel événement.

Au-delà du nombre de pays concernés, il convient de noter les différences extraordinaires entre les pays : de petits États insulaires, aujourd'hui touchés par le réchauffement climatique – les îles Maldives sont souvent citées, avec quelques communautés du Pacifique –, se retrouvent à côté de pays colossalement riches et développés, comme les États-Unis, qui ont une vision différente de cette question. Il faut donc parvenir à combiner les points de vue de tous ces États à la taille, au PIB, à la population et au positionnement géographique tellement différents. Voilà pourquoi j’ai évoqué en commission la construction de la tour de Babel, qui a échoué parce que les hommes étaient très nombreux et parlaient des langues différentes. Le processus collectif auquel nous assistons me fait penser à cet épisode de la Bible.

Ce n’est pas très optimiste !

Veillons à ne pas aboutir au même résultat.

Le bilan de la première période d’engagement du protocole de Kyoto est relativement mitigé, comme l’a relevé Mme la rapporteur de la commission des affaires étrangères : les émissions mondiales de gaz à effet de serre ont augmenté de 30 % entre 1990 et 2010. Le protocole de Kyoto ne reflète plus la réalité des émissions de gaz à effet de serre. Il a été conçu pour retranscrire les engagements des pays développés, qui représentaient, en 1997, plus de la moitié des émissions mondiales. La défection des grands États comme les États-Unis ou le Canada a accentué le décalage entre les émissions couvertes par le protocole et les émissions effectivement constatées. En outre, un certain nombre de pays en voie développement en 1997, qui produisaient donc peu de gaz à effet de serre à l’époque, sont aujourd'hui devenus des pays émergents.

C’est vrai !

La situation a beaucoup évolué en vingt ans, car la dynamique du développement s’est poursuivie. On peut donc comprendre le décalage actuel.

L’amendement dont nous examinons aujourd'hui la ratification constitue – c’est rassurant ! – un début de réponse à la question de l’après-Kyoto. Il prolonge le protocole pour une deuxième période d’engagement allant jusqu’en 2020 s’il est ratifié rapidement, comme nous l’espérons tous. L’objectif fixé est la réduction des émissions de gaz à effet de serre des parties concernées d’au moins 18 % par rapport aux niveaux de 1990.

Un autre élément important est que l’amendement de Doha prévoit l’ajout d’un septième gaz à effet de serre : le trifluorure d’azote. Les spécialistes en comprendront tout l’intérêt. En effet, souvenez-vous, mes chers collègues, de l’émotion de la communauté scientifique et de la société civile lorsqu’on a commencé à parler de la destruction de la couche d’ozone. La convention de Vienne et en particulier le protocole de Montréal ont donc pris des mesures visant à supprimer les gaz responsables de cette situation. Les progrès ont été réels, mais ce nouveau gaz est, lui, 17 000 fois plus polluant que le dioxyde de carbone. Vous imaginez les dégâts !

L’amendement de Doha entrera en vigueur le 90e jour suivant la date de réception par les Nations unies des instruments d’acceptation d’au moins trois quarts des parties concernées. Actuellement, seuls 21 États ont transmis les leurs sur les 144 États requis. Il serait souhaitable que ce gap soit comblé avant que nous ne nous réunissions à Paris.

L’Union européenne s’est engagée, je le répète, à ratifier cet amendement, la France aussi. Seulement, cela fait trois ans que le processus est en cours ; il serait temps que la ratification ait lieu. Comme nos amis députés ont adopté ce projet de loi et comme il n’y a, me semble-t-il, aucune difficulté pour qu’il en soit de même ici, au Sénat, nous allons pouvoir faire un pas supplémentaire ; le Gouvernement pourra déposer les instruments de ratification auprès de l’Union européenne qui a elle-même, au nom de la collectivité, pris l’engagement de ratifier l’amendement de Doha en février prochain.

Un accord a été trouvé de justesse ce week-end au Pérou. À cet égard, je partage l’approche positive de M. le secrétaire d’État et de Mme la rapporteur : l’accord n’est pas extraordinaire, mais c’est mieux qu’un désaccord… Le texte, adopté à l’unanimité, fixe la feuille de route pour l’année 2015. Le délai commence donc à courir : les négociations devront avoir bien avancé dans un an si l’on veut que la COP 21 aboutisse. Cependant, le texte adopté a minima laisse encore beaucoup de points sur la table.

Les négociations ont ainsi achoppé sur le principe de la différenciation entre les pays, qui est un sujet extrêmement compliqué, et sur le contenu des contributions à fournir par les États. La notion de « responsabilité commune mais différenciée » est un principe fondamental de la convention signée à Rio en 1992 sur les changements climatiques. En vertu de ce principe, tous les États sont solidairement responsables, mais la prise en compte de cette responsabilité doit être différenciée. Pour prendre un exemple, on peut dire, sans blesser les Sénégalais, que le Sénégal est moins responsable que la France en termes de contribution des émissions de gaz à effet de serre, le niveau de développement des deux États n’étant pas identique.

Reste que le sujet, je le répète, est extrêmement complexe. En effet, comment calculer la différenciation, d’autant que celle-ci peut varier, comme je l’ai souligné précédemment ? Au moment même où nous parlons, nous faisons des efforts pour réduire nos émissions de gaz à effet de serre, tandis que les États émergents accroissent leur consommation et donc leurs émissions de gaz à effet de serre.

Eh oui !

D’ailleurs, le raidissement dont a parlé Mme Aïchi est évident. À Lima, nous l’avons bien senti, les pays d’Afrique francophones avec lesquels nous échangeons beaucoup ont durci leur position sur le sujet. Le principe d’équité est, pour eux, légitime. Notre collègue Ronan Dantec ne manquera sûrement pas de nous expliquer que les Suisses réfléchissent beaucoup à ce principe.

Je n’ai que six minutes…

M. Jérôme Bignon, rapporteur pour avis. Je viens donc de te faire gagner du temps !

M. le président. Quelle sollicitude !

Dans l’année à venir, nous devrions réfléchir à définir ce concept. C’est indispensable si nous voulons parvenir à trouver une solution.

Le deuxième point d’achoppement concerne les contributions nationales.

L’échec de Copenhague en 2009 tient au fait que les chefs d’État n’avaient pas pris part aux négociations qui avaient débuté plusieurs semaines auparavant. Pour éviter que cet échec ne se répète l’année prochaine, on a prévu que les États formaliseraient des contributions nationales avant la conférence de Paris.

Certes, des reculs se sont produits à cet égard : alors que, au départ, il était question que ces contributions soient déposées avant la fin du premier trimestre de 2015, ce délai a été repoussé à la fin du premier semestre, puis au 1er novembre. De même, le tiers qui devait examiner la qualité des productions a été supprimé : un simple avis sera émis sur les contributions par Mme Figueres, secrétaire exécutive de la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques.

Il n’en demeure pas moins que, pour participer à la conférence, chaque État devra avoir formalisé la contribution qu’il entend apporter à l’effort global. Le rapport de synthèse établi par Mme Figueres devra nous être transmis pour que nous puissions, au moment du début de la conférence, nous forger une idée précise des points d’achoppement.

L’accord de Lima comprend une annexe de trente-sept pages : un document intéressant, quoique non central, car il constitue un brouillon pour l’accord de Paris. Dans les négociations internationales, un texte est mis sur la table dans une « version martyre » : certaines stipulations sont mises entre crochets, la négociation consistant, pour les diplomates, à faire sauter les crochets les uns après les autres. Or l’annexe à l’accord de Lima comporte de nombreuses stipulations entre crochets, signe qu’on n’est pas d’accord sur grand-chose. L’année prochaine, on essaiera de se rapprocher d’un accord en levant le plus grand nombre possible de crochets, de sorte que les chefs d’État puissent prendre la responsabilité politique de faire disparaître les derniers.

Il faut que les problèmes examinés lors de la conférence de Paris ne soient pas inextricables. Or de vraies difficultés demeurent indéniablement, même si des avancées réelles ont été accomplies, qui méritent d’être saluées. Nous espérons tous qu’elles ouvriront la voie au succès de la conférence de Paris, à la faveur de la volonté collective que notre pays a d’aboutir.

« Le temps ne joue pas en notre faveur », a signalé M. Ban Ki-moon. De fait, les événements climatiques qui secouent le monde à intervalles réguliers, faisant la une de la presse écrite et de nos journaux télévisés, nous avertissent qu’il ne faut pas trop tarder. Aussi était-il urgent de réparer les erreurs tactiques commises à Copenhague, où la confiance avait été atteinte. Aujourd’hui, la confiance a été partiellement, mais solidement rétablie ; il convient d’œuvrer à sa consolidation.

De ce point de vue, une responsabilité importante pèse sur la France, non seulement parce qu’elle sera le pays d’accueil de la conférence, mais aussi parce que, dans son histoire, elle a toujours pris part aux grandes décisions collectives. Et Dieu sait si cette affaire de climat appelle de grandes décisions collectives pour assurer l’avenir de notre pays et de la planète tout entière, et donc celui des générations à venir ! Je me réjouis d’ailleurs que, en ce moment, des enfants et des jeunes soient présents dans les tribunes du public.

Mes chers collègues, il faut que nous fassions preuve d’intelligence collective pour faire avancer ce dossier. Pour l’heure, la commission du développement durable vous invite, à l’unanimité, à adopter le projet de loi autorisant la ratification de l’amendement de Doha au protocole de Kyoto.

Bravo !

La parole est à Mme Michelle Demessine.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, le principal mérite du protocole de Kyoto, adopté en 1997 sur la base du deuxième rapport du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat, est d’être, à ce jour, l’unique instrument juridique international contraignant visant à réduire ou à limiter les émissions de gaz à effet de serre dans les pays industrialisés et dans les économies émergentes. Il s’agit donc d’un instrument juridique d’une grande utilité, qu’il convient de développer.

Or les accords multilatéraux de ce type sont le résultat d’un processus difficile : les États de la planète mènent des négociations longues et complexes, sous l’œil vigilant des organisations non gouvernementales. En apparence, ces négociations se déroulent avec le seul souci de trouver un juste équilibre entre les exigences du développement et celles de la protection de l’environnement. En effet, les conférences des Nations unies sur les changements climatiques se placent, à juste titre, sous les auspices des valeurs et des grands principes communs à toute l’humanité. Seulement, il faut bien admettre que les résultats sont loin d’être toujours à la hauteur des ambitions affichées. De fait, les négociations menées lors de ces grandes conférences sont essentiellement le reflet du rapport de force international du moment, fondé sur la défense d’intérêts nationaux ou privés souvent contradictoires. Le protocole de Kyoto et l’amendement soumis à notre ratification ce matin ont été négociés dans ce contexte.

Signé en 1997 et entré en vigueur en 2005, le protocole de Kyoto portait sur une première période d’engagement, de 2008 à 2012. En 2009, la conférence de Copenhague n’a pas réussi à adopter un dispositif applicable à l’après-2012. Cette conférence a offert une illustration concrète de la difficulté dont je viens de parler : celle de concilier le développement des peuples et des sociétés, les intérêts économiques et la préservation de la planète.

Si grande est la difficulté d’engager une dynamique de préservation de la planète qu’il aura fallu attendre encore deux ans pour que les États se mettent simplement d’accord, en 2011 à la conférence de Durban, sur une procédure de négociation d’un accord universel contraignant, destiné à être adopté en 2015 au sommet de Paris et à entrer en vigueur en 2020. La fixation de ce calendrier a rendu impératif de couvrir la période intermédiaire, comprise entre la fin de 2012 et 2020. Tel est l’objet de l’amendement de Doha au protocole de Kyoto, dont le présent projet de loi vise à autoriser la ratification. Cet amendement représente une solution d’urgence pour préserver l’actuel protocole de Kyoto et, ainsi, maintenir une action collective internationale de lutte contre les changements climatiques.

La ratification de cet amendement s’impose aussi au regard de l’agenda international, puisque, à l’issue de la vingtième conférence sur le climat qui vient de s’achever à Lima, notre pays va devenir officiellement l’organisateur de la vingt et unième conférence mondiale, la COP 21. Dans cette perspective, il est évident que nous devons absolument être à jour de nos engagements internationaux en matière de lutte contre le changement climatique.

À propos de la conférence de Lima, je tiens à souligner qu’elle a accouché dans la douleur, après quinze jours de négociations prolongées de quarante-huit heures, d’un accord qui a profondément déçu les pays du Sud et les ONG. En effet, rien de ce qu’ils demandaient ne figure clairement dans le compromis adopté. Ainsi, s’agissant des contributions présentées par les pays, aucune avancée n’a pu être réalisée pour prendre en compte aussi bien le niveau d’atténuation des gaz à effet de serre que l’aide à l’adaptation et aux financements. Rien non plus sur la transparence et les aides technologiques, ni sur l’équité dans le partage des responsabilités en matière de réchauffement climatique !

En définitive, je crains que les maigres résultats de ces négociations n’aient pour effet d’aggraver ce que certains appellent la fracture Nord-Sud. De fait, la conférence de Lima a donné une nouvelle fois le spectacle d’un véritable affrontement entre les pays en développement et les pays industrialisés. Résultat : aucune des questions autour desquelles doit s’ordonner le futur accord de Paris n’a pu être précisée. Dans ces conditions, la signature en 2015 d’un accord universel, ambitieux et équitable, mais aussi légalement contraignant, ce qui est le gage de son efficacité, pour prendre le relais du protocole de Kyoto à partir de 2020 apparaît comme le terme d’un chemin semé d’embûches.

Monsieur le secrétaire d’État, je mesure toutes les difficultés qui vous attendent, et qui attendent notre diplomatie, pour réussir la conférence tant attendue de Paris. Pourtant, parvenir à un accord global et différencié est possible, à condition de faire prévaloir une vision véritablement solidaire du développement humain durable à l’échelle mondiale. Dans le cadre d’une telle vision, différente de celle qui a prévalu à Lima, la réduction des émissions de gaz à effet de serre de chaque pays doit tenir compte des réalités et des projets de développement de celui-ci.

Penser ce qu’on appelle parfois la société « post carbone » suppose d’avancer vers un mode productif apte à répondre aux défis technologiques, sociaux et écologiques de nos sociétés d’aujourd’hui : un modèle fondé sur la fin de l’obsolescence programmée, l’écoconception, l’économie solidaire et l’efficacité énergétique.

L’objectif de limiter le réchauffement climatique à 2 degrés, s’il est accepté par tous…

Il ne l’est pas !

… et atteint, peut entraîner des répercussions positives de grande portée sur l’avenir de millions d’êtres humains.

Pour concrétiser une vision partagée du développement humain durable, les pays riches doivent abonder le Fonds vert pour le climat et le Fonds « pertes et dommages » créés par l’ONU. Il faut aussi qu’ils coopèrent avec les pays les moins avancés, au travers de transferts de technologies et de brevets associés. Ces quelques idées, souvent partagées par les ONG et par les opinions publiques, ne sont pas simplement généreuses ; elles sont la seule alternative à la catastrophe qui guette les générations futures, si nous n’agissons pas. Je souhaite qu’une telle conception anime avec force tous les efforts diplomatiques de la France pour la réussite de la conférence de Paris.

Dans l’immédiat, le groupe CRC votera bien évidemment le projet de loi autorisant la ratification de l’amendement de Doha.

Bravo !

La parole est à Mme Chantal Jouanno.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, sans doute serait-il assez tentant de considérer que la ratification de l’amendement au protocole de Kyoto est une formalité, voire que le présent débat est une perte de temps. En effet, depuis 1997, comme les orateurs précédents l’ont souligné, les résultats de ce protocole sont extrêmement limités. Il faut dire que, à l’époque, les pays développés ont pris des engagements minimes : je rappelle qu’il s’agissait de réduire de 5 % les émissions de gaz à effet de serre par rapport à leurs niveaux de 1990. En outre, les États-Unis, premier émetteur mondial, n’ont pas souhaité ratifier le protocole. Pis, certains grands pays s’en sont très rapidement éloignés, voire y ont renoncé ; c’est en particulier le cas du Canada, du Japon et de la Nouvelle-Zélande. Quant à la Chine, n’étant pas directement liée par cet accord, elle a continué d’augmenter ses émissions.

Résultat : au cours de la période couverte par le protocole de Kyoto, les émissions de gaz à effet de serre ont crû de 54 %. Dans ces conditions, on pourrait être porté à conclure que le protocole n’a vraiment pas fait la preuve de son efficacité. Sans compter que la nouvelle période dans laquelle nous sommes entrés, qui s’étend de 2013 à 2020, est encore moins ambitieuse, puisque les pays engagés représentent seulement 15 % des émissions de gaz à effet de serre. De fait, cette fois encore, les principaux émetteurs, en particulier les États-Unis, la Chine, le Canada, la Russie et le Japon, ont fui leurs responsabilités.

Dès lors, nous savons que la ratification de l’amendement de Doha ne suffira pas pour que la trajectoire souhaitée de limitation des émissions soit respectée. Au contraire, des scénarios décrits par le GIEC dans son dernier rapport, c’est le pire qui semble avoir les plus grandes chances de se réaliser : une augmentation de 4, 8 degrés de la température moyenne d’ici à 2100. À Paris, pourrait-on penser, ce serait plutôt agréable… Seulement, il faut se rendre compte que, au cours de l’ère glaciaire, la température moyenne n’était inférieure que de 5 à 6 degrés par rapport à celle d’aujourd’hui. C’est dire si nous n’avons pas conscience des conséquences qu’entraîneront les changements climatiques !

Les pays développés font-ils preuve de cynisme ? Le fait est que la tentation de la résignation et du renoncement est aujourd’hui très forte, alimentée – disons-le clairement – par la puissance financière des lobbies pétroliers, qui ont été extrêmement actifs et efficaces dans le cadre des dernières négociations. Les projections montrent aussi que les pays les plus pauvres sont appelés à être les plus touchés. Or c’est oublier que nos pays le seront indirectement.

Aujourd'hui, l’Europe, qui est le seul continent réellement engagé, n’arrive pas à convaincre. D’abord, parce qu’elle a fait le choix d'être un nain diplomatique ; ensuite, parce qu’elle parle de l’exemplarité de sa responsabilité, quand elle devrait parler de l’exemplarité de son nouveau modèle de développement.

Nous pourrions être tentés de ne pas applaudir à la ratification de cet amendement. Au contraire, le groupe UDI-UC la souhaite avec ferveur. En effet, comme Jérôme Bignon l’a rappelé, c'est le seul instrument international juridiquement contraignant. Je suis d'ailleurs à peu près certaine que, si l’on devait aujourd'hui renégocier Kyoto, on ne parviendrait pas à l’accord qui a été trouvé en 1997 tant on assiste à une véritable régression de l’action à l’échelle internationale, en dépit des rapports du GIEC.

Si nous approuvons cette ratification, c’est parce que le protocole de Kyoto constitue l’un des derniers instruments multilatéraux. Or la tentation des accords régionaux est forte… Prenons l’exemple du dernier accord entre la Chine et les États Unis. Nous nous sommes tous sentis obligés d’applaudir, parce que, pour la première fois, ces deux pays prenaient des engagements. En réalité, c'est une attaque frontale contre le processus multilatéral, qu’il faut préserver coûte que coûte, sans quoi l’on ne parviendra pas à régler le problème du climat.

Si nous apportons notre soutien, c’est aussi parce que la COP 21 de Paris ne pourra être un succès que si nous créons une dynamique positive. La plupart des intervenants l’ont dit : il faut parvenir à une ratification à l’échelle internationale. Il faut donc que cet amendement passe, que toutes les petites pierres pouvant servir à paver la route conduisant à Paris soient posées avec optimisme.

Certes, à Lima, il y a eu un accord, mais a minima. Avec Jérôme Bignon, Hervé Maurey et Ronan Dantec, nous avons entendu des discours beaucoup plus durs et fermés qu’auparavant, notamment de la part des pays africains. Aujourd'hui, il faut donc trouver tout ce qui peut créer une dynamique positive. C'est pour cela que nous serions également favorables à des déclarations communes du Sénat avec d’autres Hautes Assemblées du monde. Nous sommes en effet les représentants des territoires. Or ce sont eux qui seront les plus touchés par ces changements climatiques, de même qu’ils seront les premiers à les combattre. N’oublions pas que, en politique, nous savons très bien transformer les petites pierres en œuvre d’art… Utilisons au maximum cette capacité !

La parole est à M. Alain Gournac.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, ce projet de loi devait être examiné selon une procédure simplifiée. Toutefois, je pense que ce débat, en dépit de la qualité des interventions et des orateurs, nous laissera un peu sur notre faim. En effet, le sujet est important, trop important pour être traité en une heure. Néanmoins, cela nous permettra de présenter quelques éléments de réflexion en vue de la préparation de la vingt et unième conférence des parties de la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques en 2015 – la COP 21. Je sais que notre commission travaillera sur le sujet, et je tiens à en remercier son président.

À cet instant, mes chers collègues, je voudrais citer une phrase qui, plus que jamais, est tragiquement d’actualité : « Notre maison brûle, et nous regardons ailleurs ». Il y a douze ans déjà, lors du sommet de la terre, le 2 septembre 2002 à Johannesburg, Jacques Chirac, devant tous les représentants de la scène diplomatique mondiale, tirait ainsi la sonnette d’alarme sur les conséquences des bouleversements climatiques.

Oui, la planète brûle du fait du réchauffement climatique anthropique, dont une part est largement due aux gaz à effet de serre ! C’est l’objet de notre vote aujourd’hui : permettre la poursuite du protocole de Kyoto pour la période 2013-2020. L’urgence de la situation et l’importance de la réussite de la COP 21 ne sont plus à démontrer. Les conséquences géopolitiques et humaines des changements climatiques sont planétaires. Dès lors, le scepticisme et l’attentisme sont des postures intolérables.

Comme l’a également dit Jacques Chirac en 2002, « nous ne pourrons pas dire que nous ne savions pas ». N’en déplaise à M. Claude Allègre, les analyses et les rapports du GIEC, le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat, ne peuvent être remis en cause.

Je tiens à féliciter ma collègue Leila Aïchi, avec qui j’ai toujours plaisir à travailler, pour son rapport et à remercier notre collègue Jérôme Bignon, rapporteur pour avis de la commission du développement durable, à qui je fais remarquer que la tour de Babel n’a pas été une franche réussite. Je te le dis en toute amitié.

Je sais !

Sur de tels sujets, il ne peut y avoir, sur le fond, ni clivage politique ni polémique partisane. Il est de notre responsabilité non seulement de trouver des solutions et des mécanismes permettant d’atteindre les objectifs fixés à ce jour, mais également de nous préparer aux futurs critères de réduction d’émission des gaz à effet de serre.

Je ne reviendrai pas sur l’historique du protocole depuis 1997. Je veux toutefois appeler votre attention, mes chers collègues, sur le décalage qui existe entre les négociations, les ratifications et, in fine, les applications réelles de ces accords par les États. Je tiens surtout à signaler les revirements de la part de pays signataires au début du protocole. En réalité, les enjeux d’aujourd’hui tiennent aux évolutions de certains de ces pays. Beaucoup d’entre eux ont changé de statut : ils n’en sont plus au stade de « pays en voie de développement » ; leur croissance et leur niveau de production industrielle sont tels qu’on peut les qualifier d’« énergivores ». Pour ma part, je pense qu’ils ne font plus vraiment partie des pays émergents.

Certains de ces pays ont ainsi annoncé qu’ils ne renouvelleront pas leur engagement, estimant que cela pénaliserait leur économie – je pense à la Russie et aux déclarations de Dimitri Medvedev d’octobre 2012. D’autres se sont carrément retirés des négociations et du protocole, comme le Canada. Si l’on pense au projet d’exploitation du Grand Nord qui est mis en place actuellement, nous pouvons concevoir quelques inquiétudes...

Les États-Unis et la Chine, quant à eux, ont signé le 12 novembre dernier un accord que tous les observateurs qualifient d’« historique ». Il est heureux que les deux premières puissances économiques de la planète, et les plus polluantes, s’engagent dans la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Mais si cet accord fixe des objectifs chiffrés d’ici à 2030, il ne contient aucun instrument juridique contraignant. Il permet en revanche que se renforce l’axe diplomatique sino-américain, conformément à la volonté américaine de se concentrer sur l’Asie.

Dans la perspective de la COP 21 qui se tiendra à Paris l’année prochaine, nous devons nous interroger sur cet accord. Que signifie-t-il pour l’avenir des négociations internationales sur la réduction des émissions de gaz à effet de serre ?

La Chine avait ratifié le protocole, puis elle s’en est retirée en 2007. Les États-Unis, quant à eux, ne l’ont jamais ratifié, et le Canada a annoncé en décembre 2011 qu’il souhaitait se désengager – c’est chose faite aujourd’hui. Les pays qui le respectent sont actuellement responsables de moins de 26 % des émissions de gaz à effet de serre dans le monde, contre 56 % au moment de la signature de l’accord en 1997.

Par ailleurs, quid de l’Inde et du Brésil, pays émetteurs, pays signataires, mais pays exemptés de contraintes ? Ces deux pays en plein développement ont mis en place des politiques nationales de limitation des émissions, mais restent réticents face à un engagement international contraignant susceptible de menacer leur croissance économique.

Aujourd’hui, il est à craindre que les pays les plus émetteurs préfèrent entamer des négociations avec des États non signataires du protocole, en refusant tout mécanisme qui constituerait une contrainte.

Le groupe UMP votera bien sûr ce texte, ...

Très bien !

M. Alain Gournac. … mais il demande au chef de l’État de s’engager totalement dans ce combat. Il faut en effet qu’il réussisse à convaincre ses homologues pour que les efforts engagés depuis 2005 et la COP 21 ne débouchent pas sur un échec. La diplomatie, dans ce domaine, doit être le fer de lance de notre détermination. Il y va de la préservation de notre planète !

La parole est à M. Ronan Dantec.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, il y a quelques jours, la conférence de Lima s’est conclue difficilement, dans la nuit de samedi à dimanche, par un appel, qui, à son point 17, « encourage toutes les parties au protocole de Kyoto à ratifier et mettre en œuvre l'amendement de Doha au protocole de Kyoto ». Notre débat de ce jour constitue donc une première réponse concrète et nécessaire de la France pour créer une dynamique en vue de la COP 21.

Soulignons qu’assez peu de pays ont jusqu’à présent ratifié l’amendement de Doha. Cela montre la faiblesse des dynamiques qui sont aujourd'hui à l’œuvre. On constate en effet beaucoup d’attentisme. Depuis maintenant une décennie, la phrase clé de ces négociations me semble bien être celle-ci : « Je bouge si tu bouges », et réciproquement ! Pourtant, l’amendement de Doha est important. C'est l’un des socles de l’accord de Durban, qui, lui, a permis d’enclencher un nouveau cycle de négociation après l’échec de Copenhague, même si un texte a été ratifié l’année suivante à Cancún. C'est évidemment ce nouveau cycle de négociation qui devra déboucher dans douze mois à Paris.

Rappelons que l’accord de Durban a été obtenu par la mobilisation du groupe Afrique, un peu à la surprise des grands pays émergents. Il prévoit, pour la première fois, des engagements de la part de tous les pays, et pas seulement des anciens pays développés concernés par l’accord de Kyoto, ceux des annexes I et II. Cette avancée est absolument essentielle pour créer un nouveau cycle. En effet, les pays parties au protocole de Kyoto ne représentent aujourd'hui qu’une part minime des émissions mondiales. Or sans l’engagement des grands pays émergents et des États-Unis, on ne peut pas rentrer dans une trajectoire limitant le réchauffement à 2 degrés.

Si le cadre est maintenant fixé par l’accord de Durban, complété aujourd'hui par l’appel de Lima pour l’action sur le climat, la précision – pour ne pas dire la beauté – du tableau final reste à apprécier. Plusieurs écoles s'affrontent : les impressionnistes, qui souhaitent que les traits restent légèrement flous, les pointillistes… Espérons que l’accord de Paris ne deviendra pas un cadavre exquis, cher aux surréalistes.

Je ne vous raconterai pas mes nuits à Lima, …

Oh, surtout pas !

Dommage !

… mais je fais partie de ceux qui ont suivi les difficiles négociations nocturnes. Je n’ai pu parler qu’après les négociateurs, dimanche à trois heures du matin, juste avant de reprendre l’avion !

J’ai pu observer deux blocages, et non pas un seul, l’un de la part des pays en développement, à travers l’intervention du Soudan pour le groupe Afrique – comme l’a dit Chantal Jouanno, les Africains tiennent désormais un discours assez ferme –, l’autre de la part des pays émergents, avec l’intervention de la Malaisie – elle aussi très ferme. Contrairement à ce qu’on peut souvent lire, nous n’avons pas assisté à un affrontement classique Nord-Sud, pays de l’annexe II contre G77.

Il faut donc répondre à deux questions. La première, c’est celle du développement. Je l’ai dit, c'est l’Afrique qui a débloqué la négociation sur le climat à Durban. Aujourd'hui, elle n’est pas payée de retour. Le seul engagement de Copenhague, ce sont les 100 milliards de dollars par an pour le Fonds vert. Or ils sont encore très loin d'être réunis. On s'est réjoui des 10 premiers milliards, dont l’un provient de la France – c'était un engagement fort du Président Hollande –, mais c’est peu. D’ici à 2020, il faudra trouver vingt-cinq fois plus. Comment faire ?

Il faut tout d’abord augmenter les financements directs.

Les négociations sur le climat ressemblent souvent à un concours de la phrase la plus définitive - Jacques Chirac n’est pas le plus mauvais à ce jeu-là -, mais cela ne peut suffire. Notre responsabilité, en tant que parlementaires, est en effet engagée. Indépendamment de notre situation budgétaire, nous devrons voter, demain, une hausse des aides directes aux pays du Sud, sans quoi aucun accord ne sera envisageable sur le climat. Ce sera ainsi l’occasion de voir si les grandes phrases sont suivies d’effets…

Il faut ensuite trouver de nouveaux types de financement - Leila Aïchi a abordé le sujet en évoquant notamment les transactions financières –, et cela n’a rien de simple.

En adoptant aujourd’hui le projet de loi autorisant la ratification de l’amendement de Doha, nous permettrons que s’ouvre la deuxième période du protocole de Kyoto, qui, il ne faut pas l’oublier, contient un engagement de solidarité envers les pays du Sud. Celui-ci prend la forme d’un dispositif dénommé « mécanisme de développement propre » et est adossé au système européen de mise aux enchères des tonnes de CO2. Il m’est évidemment impossible d’expliquer en détail ce dispositif dans le court laps de temps qui m’est imparti, mais, si nous parvenons à retrouver de l’ambition en Europe, nous augmenterons le prix de la tonne de CO2 et, en conséquence, les financements de ce mécanisme de développement propre. Voilà l’un des éléments qui pourraient nous permettre de trouver les 100 milliards de dollars.

La seconde question à laquelle il faut répondre, c’est celle des pays émergents, qui diffère de celle des pays encore en développement. Comme ils l’ont réaffirmé avec force à Lima, en bloquant la négociation, les pays émergents appellent aujourd'hui au respect, conformément aux accords de Kyoto, du principe de la responsabilité commune mais différenciée. Comment fait-on évoluer les économies mondiales ? Comment fait-on converger celles des anciens pays développés et celles des pays émergents, dans le cadre contraint de la lutte contre le changement climatique ? Telles sont les questions auxquelles il faut tenter de répondre et, comme l’indiquait Jérôme Bignon, certains pays s’y emploient.

Le principe d’équité est donc au cœur du futur accord de Paris. Dans ce cadre, il faut identifier des pays médiateurs. La Suisse, par exemple, travaille sur des modélisations autour de la notion d’équité économique. Sans réponse à cette problématique, on ne pourra pas non plus trouver d’accord lors de la conférence de Paris.

J’en viens à une dernière idée importante, qui a déjà été évoquée : si nous voulons passer de la trajectoire d’augmentation de 3 degrés, sur laquelle nous placent les engagements connus à ce jour, à la trajectoire d’augmentation de 2 degrés que nous impose la communauté scientifique pour rester dans une zone tolérable pour nos sociétés – ce qui impliquera néanmoins des adaptations -, des dynamiques fortes doivent voir le jour au niveau des acteurs non étatiques.

Tout comme le sommet organisé, en septembre dernier, par Ban Ki-moon, la Lima Climate Change Conference, coprésidée par le Secrétaire général des Nations unies, le ministre français Laurent Fabius et le ministre péruvien, a été l’occasion de remettre en scène ces acteurs non étatiques : les entreprises, les citoyens, notamment à travers les ONG, ou encore les collectivités territoriales, que je représente dans le cadre de ces négociations internationales. Cette dynamique des acteurs non étatiques doit aussi être très présente lors de la conférence de Paris, laquelle devra permettre de rendre crédible une trajectoire limitant le réchauffement à 2 degrés. Or, nous le savons déjà, les engagements des États n’y suffiront pas !

Nous disposons donc aujourd'hui d’un brouillon, d’un draft text pour reprendre le langage onusien – j’emploierai pour ma part le terme « esquisse » pour poursuivre ma métaphore précédente -, et nous connaissons, en conséquence, les quatre piliers d’un éventuel futur accord de Paris : une ambition européenne, d’où l’importance d’adopter le projet de loi autorisant la ratification de l’amendement de Doha ; une réponse forte, et crédible en termes financiers, face aux enjeux du développement ; une définition partagée d’un principe d’équité, tendant à rapprocher anciens pays développés et pays émergents autour d’une vision commune d’une régulation économique mondiale ; un soutien aux initiatives des acteurs non étatiques. Ce sont autant d’éléments qui conditionneront l’obtention d’un accord ambitieux à Paris !

Bravo !

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion de l’article unique.

Avant de mettre aux voix l’article unique constituant l’ensemble du projet de loi, je donne la parole à Mme Nicole Bricq, pour explication de vote.

Le groupe socialiste votera bien évidemment le projet de loi. La ratification de l’amendement au protocole de Kyoto permet en effet de poser une pierre très importante sur le chemin entre Lima et Paris, d’autant que, on le sait depuis la conférence de Copenhague, il est essentiel que le pays qui préside le sommet international soit non seulement actif, mais aussi déterminé à aboutir. Nous avons encore en mémoire l’échec de la présidence danoise - il faut le dire, même si des diplomates nous écoutent.

Certes, dans toutes ces grandes conférences internationales, le verre n’est jamais à moitié plein ou à moitié vide. Près de dix-huit ans après les engagements pris dans le cadre du protocole de Kyoto, on s’aperçoit ainsi que les choses ont beaucoup changé. Par exemple, les échanges Sud-Sud – on l’oublie peut-être en France – représentent désormais plus du quart des échanges de la planète. Le changement fondamental, c’est donc l’arrivée des « grands émergents », dont certains d’entre eux, notre collègue Gournac a raison, ont déjà largement émergé.

Dans ce contexte, il me semble, madame Jouanno, que les négociations bilatérales peuvent aider les négociations multilatérales. Ainsi, les retombées de l’accord signé à Pékin entre le Président Barack Obama et le Président Xi Jinping seront-elles positives pour les négociations à venir dans le cadre de la conférence de Paris. Toutefois, il est vrai, monsieur Gournac, qu’il faudra aussi faire attention à l’Inde et au Brésil.

Pour avoir vécu une grande conférence internationale comme brève ministre de l’écologie - c’était à Rio de Janeiro, en 2012 –, j’ai vu les importants jeux de couloir qui se déroulent dans ce genre d’événement. Certains pays émergents sont tout à fait capables d’entraîner dans un refus ou dans un accord les pays africains.

Absolument !

Il faut bien garder cela en tête, car si, effectivement, certains éléments positifs peuvent laisser présager un succès de la conférence de Paris, d’autres aspects n’ont pas encore été suffisamment explorés.

Je voudrais aussi rappeler un point que personne n’a évoqué : la France se situe en Europe et, dans le cadre de ces grands rendez-vous internationaux, c’est l’Union européenne qui porte la négociation. Nous sommes donc très actifs au titre de notre présidence, mais aussi en tant qu’État membre de l’Union européenne, laquelle a pris des engagements tant sur le climat que sur les énergies renouvelables.

Comme tous nos engagements européens ou mondiaux, un projet de loi de ratification comme celui que nous examinons ce matin doit nous pousser à examiner notre modèle de développement. Si, nous-mêmes, nous ne faisons pas fortement évoluer le modèle de développement européen, nous aurons des difficultés à convaincre des pays qui ne sont pas encore émergents, mais qui pourraient le devenir – je pense notamment aux pays africains –, à s’intégrer dans le mouvement mondial.

J’attends donc que le plan Juncker prenne complètement en compte ces engagements à l’échelle de l’Union européenne. On voit bien, par exemple, que non seulement le charbon est de retour dans certains pays, mais que cette énergie fossile se développe aussi beaucoup. Cela doit tout de même interroger les Européens que nous sommes.

Dans le même temps, j’en suis persuadée, nous aurons un sérieux problème tant que nous n’aurons pas attribué un prix au carbone. L’Europe a été la première à créer un marché du carbone, mais les prix se sont effondrés sous l’effet conjugué d’une mauvaise allocation nationale des quotas et de la crise économique européenne. Pour autant, la fixation d’un prix du carbone n’est pas forcément utopique. Nous devons penser « mondial » ! Dès lors que nous aurons été capables d’engager les travaux sur un prix du carbone mondial, nous tiendrons vraiment la solution au problème du climat.

Cela n’a rien d’utopique, j’y insiste. Nous évoquions précédemment l’approbation d’une convention avec la Principauté d’Andorre en matière fiscale. Quand les pays du G20, réunis en 2009, au plus fort de la crise économique, ont décidé de lancer une « chasse aux paradis fiscaux », ce choix a permis de sérieuses avancées. La fixation d’un prix du carbone à la bonne échelle peut aussi permettre de progresser. Pour ma part, j’y crois !

Personne ne demande plus la parole ?...

Je mets aux voix, dans le texte de la commission, l’article unique constituant l’ensemble du projet de loi.

L’ordre du jour appelle l’examen de cinq projets de loi tendant à autoriser la ratification ou l’approbation de conventions internationales.

Pour ces cinq projets de loi, la conférence des présidents a retenu la procédure d’examen simplifié.

Je vais donc les mettre successivement aux voix.

Je mets aux voix l’article unique constituant l’ensemble du projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, autorisant l’approbation de l’accord interne entre les représentants des Gouvernements des États membres de l’Union européenne, réunis au sein du Conseil, relatif au financement de l’aide de l’Union européenne au titre du cadre financier pluriannuel pour la période 2014-2020 conformément à l’accord de partenariat ACP-UE et à l’affectation des aides financières destinées aux pays et territoires d’outre-mer auxquels s’appliquent les dispositions de la quatrième partie du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (projet n° 118, texte de la commission n° 167, rapport n° 166).

Je mets aux voix l’article unique constituant l’ensemble du projet de loi autorisant l’approbation de l’accord sous forme d’échange de notes verbales entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la Principauté d’Andorre relatif à la création d’un bureau à contrôles nationaux juxtaposés à Porta (projet n° 260 [2013-2014], texte de la commission n° 161, rapport n° 160).

Je mets aux voix l’article unique constituant l’ensemble du projet de loi autorisant l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la Principauté d’Andorre relatif à la gestion commune de la ressource en eau dans le bassin hydrographique des sources de l’Ariège (projet n° 261 [2013-2014], texte de la commission n° 162, rapport n° 160).

Je mets aux voix l’article unique constituant l’ensemble du projet de loi autorisant l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la Principauté d’Andorre portant délimitation de la frontière (projet n° 262 [2013-2014], texte de la commission n° 163, rapport n° 160).

Je mets aux voix l’article unique constituant l’ensemble du projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, autorisant la ratification de l’accord établissant une association entre l’Union européenne et ses États membres d’une part, et l’Amérique centrale d’autre part (projet n° 806 [2013-2014], texte de la commission n° 165, rapport n° 164).

L’ordre du jour appelle l’examen des conclusions de la commission mixte paritaire chargée d’élaborer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif à la simplification de la vie des entreprises (texte de la commission n° 123, rapport n° 122 rectifié).

Dans la discussion générale, la parole est à M. le rapporteur.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, nous nous retrouvons aujourd’hui pour clore le processus parlementaire du projet de loi relatif à la simplification de la vie des entreprises, déposé le 25 juin 2014 puis adopté le 22 juillet à l’Assemblée nationale. Le Sénat a quant à lui adopté ce texte le 5 novembre dernier.

En première lecture, le Sénat a approuvé la démarche générale du projet de loi, qui s’inscrit dans un processus continu de simplification de l’environnement juridique des entreprises. Comme j’ai eu l’occasion de le dire, il est heureux que la simplification soit devenue une priorité pour les gouvernements successifs.

Je rappelle que la commission des lois, saisie au fond, avait délégué au fond un certain nombre d’articles aux quatre commissions saisies pour avis, permettant ainsi à chacune d’entre elles d’examiner les sujets qui relevaient de sa seule compétence. C’est à mon sens un bon mécanisme en ce qu’il préserve la compétence de chacun.

Comme ce texte était principalement constitué d’habilitations, nous avons tous été très vigilants. Nous en avons précisé certaines, nous en avons restreint d’autres, nous en avons converti d’autres encore en modifications directes de la législation, pour accélérer la mise en œuvre des mesures de simplification envisagées, et parfois même nous en avons supprimé.

Les sujets abordés dans le texte étaient nombreux et variés, sans se limiter d’ailleurs au droit des entreprises, comme l’intitulé du texte pourrait le laisser entendre. Je cite, par exemple, l’extension du rescrit en matière administrative, la reconnaissance des conventions de mandat pour les collectivités territoriales, la mise en ordre du droit de la commande publique ou encore diverses simplifications en droit des sociétés.

Nos commissions pour avis, quant à elles, ont examiné la simplification de la notion de jour en droit du travail. On pourrait d'ailleurs imaginer une telle simplification en droit des sociétés ou en droit boursier. Elles ont également étudié, pêle-mêle, la clarification du régime du portage salarial et du régime du temps partiel, l’allégement de certaines obligations déclaratives en matière fiscale ou encore la simplification des opérations de construction et d’aménagement, sans oublier l’utilisation des motoneiges pour les restaurants d’altitude.

Parlons-en !

C’est dommage, cette année, ils ne vont pas beaucoup les utiliser !

J’insiste sur quelques ajouts à l’initiative du Sénat, confirmés par la commission mixte paritaire : la suppression de l’obligation d’enregistrement des documents statutaires des sociétés auprès de l’administration fiscale, la réforme des contrats de partenariat, la pérennisation du contrat à durée déterminée à objet défini et l’adaptation des règles d’organisation des chambres de commerce et d’industrie.

Je ne peux naturellement pas passer sous silence deux questions majeures que le Sénat avait souhaité intégrer à ce projet de loi, à savoir la complexité du compte pénibilité et l’inadaptation, selon nous, de l’obligation d’information préalable des salariés en cas de cession de leur entreprise.

Sur ces deux sujets, nous avons cependant été guidés par l’esprit de compromis…

Très bien !

… – j’oserai même dire de Noël –…

C’était le 25 novembre !

… qui caractérise le Sénat, d’autant que le message a été entendu, me semble-t-il. Le Gouvernement devrait nous présenter, je n’en doute pas, des évolutions sur ces deux questions particulièrement sensibles dans les prochaines semaines.

La commission mixte paritaire s’est donc réunie le 25 novembre, mais je dois dire que les conditions de sa préparation n’ont pas été simples. Les éléments dont nous avions besoin pour rechercher des convergences entre nos deux assemblées ne nous ont pas été fournis en temps et en heure, monsieur le secrétaire d’État. Nous n’avons donc pu préparer que très tardivement les voies de ce compromis. Heureusement, nous y sommes parvenus, sous l’autorité efficace de notre président Philippe Bas.

Merci !

Je souhaite rendre compte rapidement des travaux de la commission mixte paritaire, en commençant par me réjouir de l’esprit de dialogue qui a prévalu avec nos collègues Françoise Descamps-Crosnier et Sophie Errante, respectivement présidente et rapporteur de la commission spéciale constituée sur ce texte à l’Assemblée nationale.

Nous avons trouvé un compromis sur la réduction du nombre d’associés dans les sociétés anonymes non cotées, en garantissant – j’y insiste – le maintien des règles actuelles applicables à leurs organes, sur les règles de transfert du siège des SARL, sur le contrôle des règles de concurrence et de consommation à Wallis-et-Futuna, accord qui a été beaucoup apprécié sur place, ou encore sur l’habilitation très large visant à supprimer ou à simplifier les régimes d’autorisation et de déclaration préalable applicables aux entreprises, avec là encore des garanties qui ne figuraient pas dans le texte au départ.

Monsieur le secrétaire d’État, j’ai été, en qualité de rapporteur, sensibilisé par l’un ou l’autre groupe de partenaires extérieurs qui s’inquiètent pour la pérennité de leur profession d’une habilitation qui pourrait être trop large en ce qui concerne tout particulièrement les guides accompagnateurs de visites. Il conviendrait, si possible, de ne pas les décevoir puisque j’ai été à titre personnel très sensible à leurs observations.

Enfin, je présenterai tout à l’heure sept amendements, déjà adoptés par l’Assemblée nationale lundi dernier. Nous nous sommes mis d’accord, Sophie Errante et moi-même, sur ces amendements purement rédactionnels, pour corriger certaines imprécisions dans le texte de la commission mixte paritaire, et le Gouvernement a bien voulu nous donner son accord, conformément à l’article 45 de la Constitution. Je tiens d’ailleurs à le remercier d’avoir respecté intégralement l’accord trouvé entre les deux assemblées en commission mixte paritaire, sans proposer de revenir sur tel ou tel point. Personnellement, je considère qu’il convient de respecter le travail parlementaire que constitue un accord en CMP et qui fut, en l’espèce, faut-il le rappeler, particulièrement important compte tenu de la diversité des sujets abordés. Cinq commissions permanentes ont travaillé au fond sur ce texte, ce qui, je le répète, n’est pas banal.

Eh oui !

Pour conclure, je rappelle que vous nous avez annoncé, monsieur le secrétaire d’État, lors du débat en première lecture, l’examen régulier de lois de simplification de la vie des entreprises. Il faut continuer à s’engager fortement dans cette voie. Je puis vous assurer que vous pourrez compter sur le Sénat, le moment venu, pour examiner ces textes avec sérieux, dans un esprit constructif, afin de faciliter l’activité économique et d’améliorer la compétitivité de nos entreprises. Je me permets cependant de vous suggérer de modifier quelque peu la méthode. Peut-être serait-il préférable d’éviter les textes fourre-tout…

Ce n’est pas un texte fourre-tout, c’est un texte transversal !

… et de grouper les dispositions par thème. Avec notre collègue Thani Mohamed Soilihi, nous avons travaillé sur la simplification du droit des sociétés. Demain, nous pourrions faire de même sur le droit du travail, puis sur d’autres sujets. Nous gagnerions en clarté, en cohérence et en efficacité. Je pense que nous pourrions ainsi davantage encore faire œuvre utile pour nos entreprises.

Dans cette attente, j’invite le Sénat, en qualité de rapporteur, à adopter le projet de loi tel qu’il est issu des travaux de la commission mixte paritaire, assorti des sept amendements que je présenterai.

Mes chers collègues, afin de nous permettre d’achever l’examen de ce texte avant la suspension de séance, M. le secrétaire d’État a accepté de ne prendre la parole qu’à l’issue de la discussion générale, ce dont je le remercie.

Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Alain Richard.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, nous allons pouvoir débattre, je l’espère de façon sobre, du bon résultat du dialogue parlementaire au sein d’une commission mixte paritaire qui a abouti. C’est donc un texte amélioré présentant un potentiel de progrès appréciable pour la compétitivité et l’efficacité de notre système productif qui est soumis à nos suffrages.

Je ne ferai que mentionner quelques-uns des sujets abordés et, espérons-le, réglés par ce projet de loi : le développement de guichets uniques pour toute une série de contacts entre les entreprises et l’administration, la réforme du calcul des jours dans le code du travail, la mise en place du portage salarial, qui est attendue par beaucoup de jeunes entrepreneurs

Je citerai également l’autorisation unique au titre du code de l’environnement, du code forestier, du code de l’énergie, domaine sur lequel je travaille aux côtés de Mme la ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie, en vue d’offrir de la visibilité et de la sécurité juridique aux porteurs de projets qui sont aujourd’hui soumis à un éventail d’autorisations administratives peu coordonnées.

Enfin, ce texte comporte une réforme des modalités d’application des plans de prévention des risques technologiques. Ceux parmi nous qui connaissent le fonctionnement des parcs d’activité et des espaces industriels sur notre territoire savent combien le sujet est important pour les entrepreneurs.

Pour résumer très sommairement, on peut dire que le projet de loi témoigne d’une action méthodique et approfondie pour améliorer l’environnement juridique et administratif des entreprises.

Le rapporteur André Reichardt a rappelé à juste titre que cette action de simplification était entreprise par les gouvernements depuis maintenant plusieurs années ; nous y revenons régulièrement, y compris grâce à des initiatives parlementaires. Cependant, ce type de travail législatif a besoin d’être réalisé de façon approfondie et dans le dialogue. À cet égard, je me permettrai de livrer trois observations politiques.

Premièrement, André Reichardt l’a souligné, ce projet de loi est très massivement un texte d’habilitations - j’insiste sur le pluriel. Je fais partie des rares parlementaires à défendre le recours aux ordonnances pour régler certaines questions. Toutefois, monsieur le secrétaire d’État, le Gouvernement obtiendra un assentiment des chambres du Parlement et un vrai partage des responsabilités si les ministères porteurs des projets d’ordonnances acceptent une certaine concertation en temps réel, c’est-à-dire au moins une phase de dialogue avec des représentants des commissions compétentes de chaque assemblée…

Bien sûr !

… afin d’indiquer où ils en sont sur tel ou tel projet d’ordonnance et de recueillir les éventuelles observations, critiques ou réorientations.

Je m’étais amusé à compter en commission le nombre d’habilitations et, certaines étant doubles ou triples, j’étais parvenu à environ vingt-cinq ordonnances. Elles n’ont évidemment pas toute la même portée, mais je crois vraiment que nous progresserions si cette habitude devait perdurer.

Deuxièmement, les législateurs que nous sommes ne peuvent qu’être frappés de la disproportion manifeste entre ce bref projet de loi, qui rectifie ou réoriente discrètement un certain nombre de textes majeurs, et beaucoup d’autres projets dont le Gouvernement nous saisit et dont la portée est extraordinairement symbolique et peu dense en matière normative.

Nous nous devons de réfléchir à cette question, alors même que le président Larcher vient de mettre en place un groupe de réflexion sur les méthodes de travail du Sénat. Un nécessaire dialogue doit s’instaurer entre le Gouvernement – notamment ceux de ses membres, dont vous faites partie, monsieur le secrétaire d’État, qui ont un rôle pivot en matière de production législative – et les parlementaires habitués à la vie législative, afin de rectifier cette disproportion.

Il arrive au Parlement, cela va encore se produire à notre retour de vacances, de débattre en séance publique durant deux semaines d’un texte – je ne ferai aucun autre commentaire – assez peu innovant, alors même que les ordonnances qui seront prises à partir du projet de loi dont nous débattons aujourd’hui vont non seulement représenter un grand nombre de pages au Journal officiel – ce n’est sans doute pas le critère le plus pertinent –, mais surtout induire de véritables changements dans notre droit positif.

Ma dernière observation rejoint les propos de M. le rapporteur : ce moment de bicamérisme n’est pas anodin, puisqu’il s’agit du premier texte sur lequel un accord est trouvé en commission mixte paritaire depuis que l’opposition nationale a emporté la majorité au Sénat. Il me revient, me semble-t-il, de souligner qu’une réflexion approfondie s’est engagée entre collègues au Sénat pour tirer les conséquences, chacun de notre côté, de cette nouvelle situation et veiller à ce que, même sur des sujets propices aux désaccords, nous donnions la priorité à la participation du Sénat à l’élaboration de la loi.

Je tiens à rendre hommage à l’esprit de compromis et à la démarche constructive qui ont animé notre assemblée tout entière et souhaite que ce dialogue puisse prospérer.

La parole est à M. Joël Labbé.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, j’évoquerai d’abord la méthode, avant de parler du contenu du texte puis du positionnement des écologistes.

Je veux saluer une nouvelle fois la méthode utilisée par le secrétaire d’État Thierry Mandon pour coécrire – bien en amont – ce texte avec les acteurs concernés. Je souhaite que la même méthode préside à la rédaction des ordonnances – il y en aura un certain nombre–, à laquelle les parlementaires devront être associés plus étroitement.

Notre fonctionnement est aujourd’hui d’une complexité qui confine parfois à l’absurde. Nos méthodes législatives et réglementaires consistent trop souvent à additionner des réglementations, à les superposer sans prendre le temps suffisant pour abroger des normes devenues obsolètes. Malgré la réforme du Conseil national d’évaluation des normes, au sein duquel certains d’entre nous siègent, et le vote de lois de simplification du droit successives, notre processus de simplification est encore balbutiant et demande à être poursuivi avec énergie, conviction et, par-dessus tout, concertation.

En matière d’administration électronique, notre pays progresse très vite : en 2014, la France est passée directement de la seizième à la troisième place – sur 184 quatre pays – au classement Global Open Data Index. Nous sommes dorénavant quatrième au monde et premier en Europe ; il me semble important de le souligner. Toutefois, nos progrès en termes de transparence des données publiques et d’administration électronique ne doivent pas cacher notre relatif retard en matière de démocratie électronique. Je ne parle pas ici du vote électronique, lequel représente à mes yeux un danger pour notre démocratie, mais bien d’associer les citoyens aux décisions prises en utilisant ces nouveaux outils électroniques, ces nouveaux réseaux, du niveau le plus local jusqu’au niveau européen, voire même international.

Nous en avons déjà quelques illustrations : les citoyens se sont saisis du projet de partenariat transatlantique de commerce et d’investissement, lequel ne pourra plus être négocié et adopté dans l’opacité… Il doit en aller de même d’un autre traité, qui me tient particulièrement à cœur : le partenariat économique entre l’Union européenne et l’Afrique peut entraîner des conséquences graves, et je souhaite que les citoyens s’en saisissent à leur tour afin de mettre les politiques devant leurs responsabilités.

La plateforme « Faire simple », ouverte à tous les citoyens, est une bonne initiative. Toutefois, elle est loin de rencontrer le succès escompté, même si elle dénombre près de 4 000 contributions. Je vous invite donc, monsieur le secrétaire d’État, à vous rapprocher de la plateforme « Parlement et citoyens », qui a suscité en un an d’existence près de 12 000 contributions et enrichi deux lois adoptées par le Parlement, dont la loi « Labbé » sur l’encadrement des pesticides. Il s’agit de la première loi adoptée à l’issue d’un processus de concertation citoyenne. Ce caractère expérimental n’aura pas empêché de constater combien la force citoyenne pouvait nous aider.

Monsieur le secrétaire d’État, j’espère vivement que votre démarche aura un effet pollinisateur – le terme est choisi – sur l’ensemble des ministères, afin que les citoyens puissent contribuer à enrichir nos débats de la manière la plus directe possible.

La commission mixte paritaire est parvenue à un accord en écartant les mesures les plus clivantes votées par le Sénat sur le compte pénibilité et l’information préalable des salariés. Abroger ces deux dispositions phares – proposées par le Gouvernement et votées par le Parlement –, alors même qu’elles entraient à peine en vigueur, n’était pas vraiment de bonne pratique législative. Toutefois, la commission mixte paritaire a satisfait en partie la requête du Sénat en adoptant un amendement visant à demander au Gouvernement la publication d’un rapport sur l’application du compte pénibilité. Il est sans doute nécessaire d’adapter cette mesure pour la rendre applicable aux plus petites entreprises, notamment celles du secteur du bâtiment.

Par ailleurs, l’article 12 A a été supprimé par la commission mixte paritaire, ce qui permet de préserver l’information préalable des salariés avant toute cession d’entreprise. Nous y tenions.

Quant au contrat à durée déterminé à objet défini que le Sénat a pérennisé en première lecture, avant même que nous recevions l’évaluation du dispositif, vous aurez compris qu’il ne nous convenait pas.

Je rappelle que la réflexion autour de la simplification s’oriente vers un contrat à durée indéterminée généralisé, dont le niveau de protection augmenterait avec l’ancienneté. Je ne dis pas que nous souscrivons pleinement à cette vision, mais elle nous paraît plus simple que la création d’un nouveau contrat de travail non pérenne. Elle est d’ailleurs défendue par M. le Premier ministre, ainsi que par le prix Nobel d’économie, M. Jean Tirole.

Le Sénat est également parvenu à transformer un certain nombre d’habilitations à prendre des ordonnances en articles de loi ; il en reste tout de même encore un certain nombre.

Nous ne pourrons voter contre un texte qui comporte autant d’aspects positifs, à commencer par la méthode. Toutefois, il comporte trop d’imprécisions et une grosse déception : la disposition relative aux motoneiges, adoptée en dépit de mon argumentaire fort. Je suis très déçu, et je pense qu’il vous sera difficile de rédiger le décret d’application d’une telle mesure, qui s’apparente à un cavalier législatif.

La nouvelle année qui s’annonce marquera-t-elle le début d’une nouvelle ère ? À mes yeux, la réhabilitation du lien entre les politiques que nous sommes et nos concitoyens est une nécessité absolue. Mes souhaits pour 2015, que vous recevrez bientôt, sont portés par une magnifique invitation à l’audace, signée René Char : « Impose ta chance, serre ton bonheur et va vers ton risque. À te regarder, ils s’habitueront ».

Très belle citation !

La parole est à M. Thierry Foucaud.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, le projet de loi relatif à la simplification de la vie des entreprises fait suite à un premier texte sur le même thème, présenté il y a peu de temps. Il est vrai qu’il est impératif de faciliter la vie des entreprises et de nos concitoyens. Les chefs de petites entreprises évoquent régulièrement la complexité administrative à laquelle ils sont confrontés. Il est également vrai que la législation est parfois si complexe que ces derniers doivent s’entourer d’experts-comptables et de juristes pour veiller à être dans la légalité. Leur intention n’est aucunement de contourner les textes : ils craignent d’être sanctionnés pour une simple erreur. Je pense en particulier aux artisans, aux commerçants et aux dirigeants de PME en général.

Cette démarche de simplification doit aussi être engagée en faveur de nos concitoyens. On a le sentiment, comme le rappelait ici même fort justement mon collègue Michel Le Scouarnec, que le Gouvernement donne du temps au temps lorsqu’il s’agit de simplifier la vie quotidienne des Français, alors qu’il accélère le changement lorsqu’il s’agit des entreprises.

La simplification est une démarche louable, mais elle traduit surtout le manque de cohérence et la précipitation du Gouvernement. À cet égard, le détricotage de la loi ALUR, votée il a moins de six mois, est un exemple topique. Cela démontre que nous sommes loin de remplir l’objectif auquel nous sommes tous tenus dans cet hémicycle : écrire des textes accessibles, intelligibles et faciles à appliquer. Cette remarque vaut également pour le Gouvernement, détenteur de l’initiative législative.

Au fil de l’empilement législatif, les démarches administratives sans fin sont devenues légion. Mais il s’agit aussi du résultat de la complexification de notre société et de la demande accrue de nos concitoyens pour plus d’encadrement de leur quotidien par le droit.

S’il est vrai que plus personne n’ose prétendre que « nul n’est censé ignorer la loi », ne nous trompons pas de combat : la complexité, ou le sentiment de complexité, les procédures administratives souvent trop longues, sont aussi le fait d’une législation européenne toujours plus précise, au mépris de la définition même de directive.

Quant aux lenteurs procédurales, faut-il rappeler les dégâts de la révision générale des politiques publiques, la RGPP, et de son prolongement, la modernisation de l’action publique, ou MAP ? Ces lenteurs sont souvent le fait de la baisse des moyens humains et matériels de nos administrations.

L’octroi de moyens de fonctionner, de contrôler, de conseiller aurait été la bonne solution, car cela garantit les droits et la sécurité de tous. Or vous ne vous attaquez pas aux racines du problème, mais simplement à ses manifestations. À cet égard, il serait bon de garder à l’esprit que le formalisme est bien souvent un facteur de protection des droits. En d’autres termes, la forme garantit le fond. Soyons attentifs à ne pas fragiliser les droits de nos concitoyens, entrepreneurs ou pas, sous couvert de l’utilisation de ce mot magique qu’est la « simplification ».

Le texte dont nous discutons aujourd’hui est un compromis, lequel, s’il n’est pas totalement satisfaisant, a le mérite d’avoir rétabli des dispositions essentielles à nos yeux et surtout d’avoir retenu certaines des avancées que les sénateurs avaient apporté au texte originel.

Sur le premier point, la majorité sénatoriale avait notamment supprimé le compte pénibilité et le dispositif d’information des salariés en cas de cession de leur entreprise qui avait été voté, je vous le rappelle, en juillet dernier lors de l’examen du projet de loi relatif à l’économie sociale et solidaire. Ces dispositions ont été rétablies par la commission mixte paritaire, ce dont nous nous félicitons.

Sur le second point, le texte initial présenté par le Gouvernement comportait un nombre trop important de demandes d’autorisation de légiférer par voie d’ordonnance, ce que nous considérons comme une marque de mépris pour la représentation nationale, surtout s’agissant de domaines touchant à la fiscalité des entreprises – même s’il ne s’agit que de procédures de déclaration – ou à la démocratie sociale. Ainsi, par exemple, le Sénat a transformé une telle habilitation en disposition législative sur l’intervention des notaires contre les marchands de sommeil à l’article 7 ter. De manière générale, la Haute Assemblée a essayé d’encadrer au plus près le contenu de ces autorisations.

Enfin, autre exemple, même si nous restons opposés au plan local d’urbanisme intercommunal, ou PLUI, les membres de la commission mixte paritaire ont adopté un article 7 bis A relatif aux conditions de mise en œuvre des PLUI dans la rédaction du Sénat. Pour rappel, cet article précise que, lorsqu’un établissement public de coopération intercommunale, un EPCI, engage une procédure d’élaboration d’un PLUI avant le 31 décembre 2015, les calendriers de mise en compatibilité du PLU avec le schéma de cohérence territoriale, du PLU au regard des dispositions du Grenelle de l’environnement, et de transformation des plans d’occupation des sols en PLU ne s’appliquent pas aux PLU en vigueur sur son territoire si le débat sur les orientations générales du projet d’aménagement et de développement durable a eu lieu avant le 27 mars 2017 et que le PLUI est approuvé au plus tard le 31 décembre 2019.

Toutefois, certaines dispositions n’ont pas été remises en cause.

Il est ainsi du CDD à objet défini, qui porte le germe d’une précarisation accrue de nos jeunes chercheurs, de la définition du travail de jour, ou encore des mesures dérogatoires en matière de densité de construction.

Enfin, la possibilité offerte aux entreprises de transférer plus facilement leur siège social sur le territoire national, voire à l’étranger, même si elle est instituée par la modification du code de commerce plutôt que par la voie de l’habilitation législative, comme le souhaitait le Gouvernement, n’est, à notre avis, pas acceptable.

Par ailleurs, nous regrettons que l’encadrement, certes léger, du recours au partenariat public-privé ait été supprimé. Des pas timides avaient pourtant été faits dans la bonne direction, monsieur le secrétaire d’État, même si la route reste longue vers la remise en cause pure et simple de ce type de contrat, dont tous reconnaissent la nocivité, mais qui demeure encouragé par le Gouvernement et par la Commission européenne.

Pour toutes ces raisons, nous ne voterons pas le texte issu des travaux de la commission mixte paritaire, bien que, mesurant le travail effectué par ses membres, nous ayons hésité à nous abstenir.

La parole est à M. Jacques Mézard.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, si les membres du groupe du RDSE voteront ce texte de manière unanime, ils n’en pensent pas moins.

« Nous avons en France plus de lois que tout le reste du monde [...]. Les lois les plus désirables, ce sont les plus rares », disait déjà Montaigne. Cette formule annonçait les siècles suivants, pour ce qui concerne la production législative.

Cela dit, j’ai en mémoire les diverses lois de simplification, chères à Jean-Luc Warsmann, et les fameux résultats qu’il avait obtenus, qui avaient contribué à mettre de côté, sans qu’il le veuille, bien sûr, les poursuites contre l’Église de scientologie. Il faut savoir se méfier des lois de simplification, mes chers collègues, surtout quand elles ne sont, en réalité, qu’une accumulation de nouvelles dispositions. Naturellement, monsieur le secrétaire d’État, ce n’est pas le cas avec le texte dont nous discutons aujourd’hui…

L’inflation normative est un fléau redoutable, notamment pour le développement et la croissance de notre pays. Elle touche tout le monde : les entreprises, les entrepreneurs, mais aussi les élus locaux et l’administration.

Souvent, ce n’est pas le législateur qui est en cause, même si cela arrive, hélas, trop fréquemment ; ce sont les règlements d’application de la loi qui multiplient les détails et alourdissent les procédures. La loi relative à la transparence de la vie publique en est d’ailleurs une illustration récente.

La simplification doit d’abord passer par un changement de l’esprit administratif, aujourd’hui tatillon et pointilleux à l’excès. En tant qu’élu local, je peux témoigner des contraintes administratives qui pèsent sur les collectivités territoriales pour tout dossier d’investissement. Ces contraintes prolongent non seulement de mois, mais parfois d’années, la réalisation de leurs investissements. Il en est de même, malheureusement, dans le monde de l’entreprise.

De ce point de vue, le drame de Furiani n’a pas arrangé les choses. Ce type de catastrophes, certes rares, mais insupportables, amène à la multiplication de procédures, l’utilisation du parapluie, pour ne pas dire du parasol, administratif étant malheureusement pensée comme un moyen – souvent inefficace, d’ailleurs – de protéger tant les élus que l’administration.

En première lecture, nous avions déposé des amendements tendant à la simplification du droit des sociétés, mais il nous avait alors été opposé qu’ils visaient, de manière sous-jacente, à abroger des règlements. Là est le nœud du problème : la surtransposition réglementaire des lois. Nous devons comprendre que l’assouplissement des normes est synonyme non pas de laxisme, mais bien plutôt d’encouragement à l’initiative et à l’innovation pour les entreprises.

Quant à l’inflation normative, les raisons de ce biais sont bien connues ; elles sont analysées, décriées, dénoncées, sans toutefois que des solutions efficaces soient apportées. Je veux parler, bien sûr, de l’usage de la procédure accélérée à tout-va, du mépris pour le travail législatif et de son corollaire, le dogmatisme gouvernemental, de la surtransposition des directives européennes qui ajoute de nouvelles obligations à d’autres, de l’absence d’études d’impact sérieuses, y compris pour des textes fondateurs – nous avons eu l’occasion de le souligner encore récemment, notamment pour le projet de loi relatif à la délimitation des régions –, du manque de concertation avec les parties prenantes lors de l’engagement de grandes réformes, et enfin de la simplification par des lois de simplification sans vision d’ensemble, autant dire des sources nouvelles de complexité.

Ce qu’il nous faut, monsieur le secrétaire d’État, c’est une nuit du 4 Août des normes, qui sont remplies de détails et de précautions inutiles.

C’est une certitude !

Comme le faisait remarquer le rapport Lambert-Boulard, « pour chaque question, pour chaque problème, la réponse a été trop souvent l’instauration d’une loi nouvelle plutôt que la recherche d’une action plus efficace dans le cadre des lois existantes ».

Exactement !

L’heure est aujourd’hui au défrichage de notre champ normatif ; la forêt, monsieur le secrétaire d’État, est épaisse et étendue !

Nous déplorons ainsi – nous avions déjà eu l’occasion de le dire en première lecture – que ce nouveau texte de simplification s’attaque indifféremment à divers sujets pourtant essentiels à la vie de notre pays, sans jamais permettre une réflexion approfondie. Il constitue certes un progrès, raison pour laquelle le groupe du RDSE le votera de manière unanime, mais une logique sectorielle aurait en l’espèce été plus appropriée, puisque nous considérons que tous les domaines du droit et de la vie de nos concitoyens méritent une simplification.

Comment ne pas voir que ce genre d’habitus législatif, découlant des lois de simplification, peut créer de la confusion chez nos concitoyens, qui ne savent plus à quelle norme se fier, et qui vont se perdre dans le jeu multiple des abrogations et des entrées en vigueur repoussées, puis avancées, à l’origine de nombreuses discussions ?

Un exemple révélateur tant de la volatilité de la loi que de son imperfection est le compte personnel de prévention de la pénibilité. La commission mixte paritaire est finalement parvenue à un accord raisonnable sur cette question ; nous le saluons. Le Sénat avait supprimé les dispositions afférentes de la loi sur les retraites du 20 janvier 2014, alors même que les décrets d’application ont été publiés au début du mois d’octobre dernier. Les membres du groupe du RDSE ont voté contre cette suppression, au nom de l’impératif de sécurité juridique. Mais nous ne pouvons qu’admettre que l’application de cette disposition entraîne un nombre incalculable de difficultés pour les petites et moyennes entreprises, parce que ses modalités d’application n’ont sûrement pas été assez réfléchies. Il en va de même de l’obligation d’information préalable des salariés en cas de cession d’une entreprise.

Dématérialisation des démarches administratives, accessibilité du droit, coordination des divers services, circulation de l’information : tels sont les chantiers urgents et reconnus par tous, y compris, je le pense, par le Gouvernement. Quatre amendements déposés par mon groupe ont été adoptés et les dispositions qu’ils prévoyaient ont été maintenues par la commission mixte paritaire, ce dont nous nous félicitons. Comme je l’ai indiqué, monsieur le secrétaire d’État, en dépit de mes observations sur le schéma général de ce texte, nous voterons le présent projet de loi de façon unanime.

La parole est à M. Jean-Marc Gabouty.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, nous parvenons aujourd’hui au terme de l’examen du projet de loi relatif à la simplification de la vie des entreprises. La commission mixte paritaire, en effet, a finalement approuvé un texte commun au Sénat et à l’Assemblée nationale. Au départ, ce résultat semblait peu probable, si l’on se réfère aux débats animés, et parfois tendus, auxquels nous avons assisté lors de la discussion du texte en séance publique. À ce stade, peu d’entre nous auraient pronostiqué une issue consensuelle.

Cet accord, que je salue, et qui a requis des concessions importantes de part et d’autre, prouve que, sur des dispositions concrètes, même si elles sont sans doute d’importance inégale, il est possible de trouver des voies de dialogue entre l’Assemblée nationale et le Sénat et de faire œuvre de co-production législative en bonne intelligence.

Cette qualité de dialogue et ce travail constructif sont dus en particulier aux rapporteurs de la commission mixte paritaire, Mme Sophie Errante pour l’Assemblée nationale et M. André Reichardt pour le Sénat, dont je veux souligner, au terme de ce parcours législatif, la capacité à allier à la fois la ténacité et l’effort de conciliation pour aboutir à un texte commun, qui fait œuvre de simplification.

Ce résultat est heureux ; comment ne pas souscrire en effet à une démarche de simplification concernant la vie des entreprises ? Avant d’en arriver là, nous avons dû néanmoins surmonter quelques obstacles.

Le premier portait sur la nature même du texte, qui semblait bien pâle au regard du fameux « choc de simplification » annoncé depuis plus de deux ans. Ce projet de loi de simplification, comme j’ai eu l’occasion de le souligner lors du débat en séance publique, restait tout à fait classique par rapport à ses prédécesseurs : un texte autorisant le Gouvernement, dans des domaines extrêmement variés, à recourir aux ordonnances, procédure à laquelle nous sommes toujours, par principe, assez réticents, parce qu’elle dessaisit le législateur. Il nous paraît possible de procéder autrement, effectivement, comme l’illustrent les améliorations apportées par le Sénat, qui a substitué des dispositions législatives directes – par exemple pour le prélèvement SEPA – à une habilitation par ordonnance contenue dans le texte présenté initialement par le Gouvernement.

Le deuxième obstacle résidait dans le côté fourre-tout de ce projet de loi de simplification qui en fait un véritable catalogue hétéroclite de mesures concernant aussi bien le code rural et de la pêche maritime que le code général des impôts, le code du travail, le code forestier, le code de l’énergie, le code de la santé publique, le code de l’urbanisme, et j’en passe. Ajoutons que le titre du projet de loi n’est pas en adéquation avec son contenu, puisque le texte touche en fait aussi bien les particuliers et les collectivités que les entreprises. Tout cela nuit bien évidemment à la lisibilité de la future loi, ce qui est pour le moins paradoxal lorsqu’on veut faire œuvre de simplification.

Le troisième obstacle concernait les points de désaccord entre le Gouvernement, sa majorité à l’Assemblée nationale et le Sénat. Je reviendrai brièvement sur deux d’entre eux, qui ont donné lieu à de longs débats dans cet hémicycle.

Il s’agissait, en premier lieu, du compte personnel de prévention de la pénibilité, mesure phare de la réforme des retraites, qui a déjà fait couler beaucoup d’encre et même suscité quelques manifestations. Comme vous le savez, mes chers collègues, Olivier Cadic avait déposé un amendement tendant à la suppression de ce dispositif, afin d’en concevoir une mise en œuvre plus simple.

Si la nécessité de la prise en compte des conséquences de la pénibilité en matière de santé ne fait pas de doutes et doit se traduire par un système de compensation, le mécanisme retenu entraîne une complexité excessive de la gestion des entreprises, en particulier des PME.

Le Gouvernement ne semblant pas opposé à concéder à l’avenir quelques assouplissements, nous avons obtenu qu’il remette au Parlement d’ici au 30 juin 2015 un rapport sur la mise en œuvre du compte personnel de prévention de la pénibilité.

En second lieu, nous avons constaté une approche totalement différente, entre les deux chambres, sur une mesure de simplification que le Sénat aurait voulu introduire : l’obligation d’information préalable des salariés en cas de cession d’une entreprise de moins de 250 salariés.

En son temps, le groupe UDI-UC avait demandé la suppression de ce droit d’information lors de l’examen du projet de loi relatif à l’économie sociale et solidaire, et avait déposé un amendement en ce sens. Nous estimons que cette traduction législative, dérivée d’une promesse présidentielle présentée au cours de la campagne électorale, s’avère complexe et même contraire aux objectifs partagés par tous pour assurer la pérennité des entreprises. En effet, on peut difficilement concilier le droit de propriété, le principe d’égalité, la liberté d’entreprendre et une forme de droit de préemption au seul bénéfice des salariés d’une entreprise.

Ce dispositif contenu dans la loi votée cette année est susceptible, par non-respect de la discrétion ou de la confidentialité, de mettre en péril la transmission ou la cession d’une entreprise. La révélation de certaines informations est à même de faire échouer des négociations ou de fragiliser une entreprise à l’égard de ses partenaires, tels ses clients, ses fournisseurs ou ses banquiers.

Le Gouvernement lui-même ne semble pas totalement convaincu de la portée effective et de la pertinence de ce dispositif. Le groupe UDI-UC suivra donc avec attention les décrets d’application de cette loi.

Au-delà de ces sujets, qui ont cristallisé quelques tensions, un large consensus doit être relevé sur une cinquantaine de mesures, parmi lesquelles une précision qui permet de régler une insécurité juridique liée aux dispositions relatives au travail à temps partiel, une mesure permettant de réduire le nombre minimal d’actionnaires dans les sociétés anonymes, l’assouplissement de certaines contraintes du droit des sociétés, la mise en place d’un régime de conservation identique pour les factures numériques et papier, et la suppression ou la simplification des régimes d’autorisation préalable remplacés par des régimes déclaratifs.

Bien entendu, une telle orientation ne doit pas conduire à une dégradation de la professionnalisation dans certains secteurs. Je pense, en particulier, aux guides conférenciers, déjà évoqués par M. le rapporteur, qui nous ont fait part de leurs inquiétudes eu égard à l’application du présent texte, et auxquels il serait bon, monsieur le secrétaire d'État, de donner quelques assurances sur le système envisagé.

Enfin, pêle-mêle, je salue la volonté d’harmonisation de la notion de jours en droit du travail, la pérennisation du contrat à durée déterminée à objet défini, l’encadrement du portage salarial, l’extension de la procédure de rescrit au droit du travail, la simplification des déclarations des honoraires ou commissions, et la mise en place de guichets uniques de déclaration des paiements de cotisations et contributions de protection sociale.

Par ailleurs, pour ce qui concerne les collectivités, je note l’article 27, qui vise à simplifier, certes de manière partielle, le droit de la commande publique ou encore la validation des autorisations de mandat en cours.

Tous ces points constituent incontestablement des avancées. Les membres du groupe UDI-UC voteront donc le texte élaboré par la commission mixte paritaire et suivront avec attention les ordonnances qui seront prises dans la foulée de son adoption. Nous invitons le Gouvernement à en tenir informé les assemblées.

Cela étant, dans un monde hyper complexe, la simplification est une démarche difficile dès lors qu’elle dépasse le stade de l’incantation ou de l’effet d’affichage. Elle demande une forte volonté politique et sans doute, dans notre pays, un changement de méthode, afin que le « choc de simplification » annoncé à maintes reprises devienne, enfin, une réalité concrète.

Pour tendre vers cet objectif, il semble indispensable de passer de l’actuelle simplification parcellaire et horizontale à une simplification plus en profondeur qui s’inscrirait dans le temps, pour éviter les multiples changements législatifs, source d’incertitudes, mais aussi de coûts supplémentaires pour les entreprises, notamment pour les plus petites d’entre elles, afin d’introduire davantage de stabilité et de lisibilité.

Les entreprises ont besoin de se projeter dans la durée et de consacrer l’essentiel de leur énergie à créer de la richesse, et non à s’adapter en permanence à de nouvelles règles ou contraintes.

Monsieur le secrétaire d'État, ne serait-il pas plus productif de procéder à un toilettage global de chaque domaine législatif, comme l’a d’ailleurs demandé M. le rapporteur, en les prenant un par un, et d’avoir ainsi le courage de s’attaquer aux sujets les plus essentiels ?

Aussi, nous vous invitons à changer de méthode et vous demandons de nous proposer à l’avenir des textes mieux ciblés, lisibles, cohérents et portant sur un même sujet, afin d’accélérer la simplification indispensable à l’émergence dans notre pays d’administrations plus performantes et d’entreprises plus compétitives.

La parole est à M. Jean-Jacques Hyest.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, je me réjouis que le Gouvernement cherche à trouver des moyens pour lever les contraintes pesant sur les entreprises. Néanmoins, monsieur le secrétaire d'État, légiférer sur ces questions ne l’autorise pas à ignorer les prérogatives du Parlement ! Je veux bien entendu parler du recours en l’espèce à la procédure accélérée, qui implique un examen précipité des textes, …

Et qui devient systématique !

… et de l’usage des ordonnances.

C’était pas mal non plus avant !

Madame Bricq, les choses vont en empirant, je peux vous en faire la démonstration !

Vous connaissez le principe nemo auditur, ma chère collègue !

Ainsi a agi le Gouvernement à l’occasion de l’examen d’un projet de loi d’habilitation dont on ne voit pas très bien la colonne vertébrale !

Je vous invite, monsieur le secrétaire d'État, à suivre les suggestions de mon éminent collègue Alain Richard : procéder par thème permettrait de régler un certain nombre de problèmes, et rendrait plus lisible à la fois le travail du Parlement et l’action du Gouvernement.

De surcroît, la tenue des élections sénatoriales ne nous a pas permis d’examiner le présent texte dans les meilleures conditions malgré les efforts des rapporteurs.

Je rappelle que le projet de loi initial comptait dix-huit habilitations – ce n’est pas rien ! – et que, dans la plupart des cas, des zones d’ombre subsistaient quant à la finalité des mesures que le Gouvernement se proposait de prendre et aux domaines d’intervention.

À ces dix-huit ordonnances initiales, il faut ajouter toutes celles qui se sont agrégées au texte au cours de son examen, ordonnances qui n’ont donc pas été analysées dans l’étude d’impact. Or certaines d’entre elles concernent des sujets très sensibles, qui auraient mérité une analyse plus approfondie : le portage salarial ; les mesures prévues par la loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové dans le domaine des transactions immobilières – même si je ne suis pas opposé à ces ajustements, je relève néanmoins que le Gouvernement revient discrètement sur certains textes difficilement applicables – ; les modalités d’application des plans de prévention des risques technologiques, que vise à définir l’article 8 bis introduit au Sénat à la suite de l’adoption d’un amendement gouvernemental et que nos collègues députés ont découvert lors de la réunion de la commission mixte paritaire.

Ce grief relatif au recours aux ordonnances doit être replacé dans un contexte où le Gouvernement ne semble plus hésiter face à cette pratique, que nos institutions considèrent pourtant comme exceptionnelle.

Très bien !

Je note, par ailleurs, l’apport incontestable du travail sénatorial.

Eh oui !

À ce titre, il convient de saluer le travail effectué dans cette enceinte, plus particulièrement par les rapporteurs des différentes commissions saisies au fond, qui, grâce à leurs amendements, ont pu convertir de nombreuses habilitations en modifications directes du droit.

En effet, de telles conversions – je ne les citerai pas en cet instant – ont été rendues possibles en raison de la justification que le Gouvernement a donnée à ces habilitations. Ainsi, sans que leur esprit soit aucunement dénaturé, celles-ci pouvaient se traduire directement par une disposition légale, ce qui est préférable.

Cela a été fait et bien fait !

Heureusement, monsieur le secrétaire d'État, mais c’est grâce au Parlement, car vous n’ignorez pas la paresse des administrations !

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. Oh !

Elles se disent : épargnons-nous un texte, procédons plutôt par ordonnance et nous prendrons ensuite le temps nécessaire !

Lorsqu’il n’a pas été possible de réaliser directement des conversions, les rapporteurs ont apporté des précisions essentielles sur le champ de l’habilitation, preuve encore une fois que nous sommes extrêmement attentifs à ce point. Tel est le cas à l’article 1er, à l’article 2 ter pour ce qui concerne le portage salarial ou à l’article 3 en matière de simplification des procédures administratives. Par ailleurs, de nombreuses autres habilitations ont été supprimées.

Tel a été le travail remarquable entrepris par les rapporteurs que je tiens à saluer. Ce sont en effet leurs efforts qui ont permis d’aboutir à un texte plus respectueux des prérogatives du Parlement.

Il semble que le Sénat ait donc été entendu à l’occasion de l’examen du texte par la commission mixte paritaire sur plusieurs points.

À l’article 4 relatif aux régimes d’autorisation préalable – cet article, supprimé par le Sénat, a été réécrit par la commission mixte paritaire –, le recours aux ordonnances a été davantage encadré.

Pour ce qui concerne les opérations d’aménagement et de construction, la Haute Assemblée, qui souhaitait faciliter leur réalisation, a obtenu gain de cause grâce à l’adoption d’un amendement de Mme Lamure.

L’issue est identique, enfin, pour l’article 25, qui vise à autoriser le recours aux conventions de mandat pour l’État et les collectivités territoriales, et à valider les conventions déjà conclues. La voix du Sénat, par l’intermédiaire d’André Reichardt, spécialiste de ces sujets, a été entendue.

C’est bientôt Noël, réjouissons-nous de l’accord trouvé en commission mixte paritaire ! Néanmoins, le Sénat s’est donné bien du mal pour un projet de loi qui ne marquera pas forcément longtemps les esprits. Les sujets qu’il aborde sont tellement variés que, in fine, il concernera peu les entreprises.

Tout de même !

Entre les articles afférents au logement et à l’urbanisme, au démarchage téléphonique, au convoyage par motoneige, sujet dont nous avons beaucoup parlé…

Une présidence d’association d’élus de plus, une vice-présidence, un secrétariat, un local, etc. Ce serait formidable !

Il faudrait y penser…

Bref, disais-je, entre les articles afférents au logement et à l’urbanisme, au démarchage téléphonique, au convoyage par motoneige, ou encore au nouveau régime juridique applicable aux établissements d’enseignement supérieur relevant des chambres de commerce et d’industrie, peu d’articles concernent directement la vie quotidienne des entreprises, même si c’est toujours autant de pris.

Nous sommes donc loin du « choc de simplification » promis par le Gouvernement, surtout s’il s’agit de dispositifs dérogatoires au droit commun qui viennent ajouter de la complexité. Quelquefois, à vouloir simplifier, il arrive que l’on complique !

Il est parfois très compliqué de simplifier !

Montaigne écrivait déjà : « Nous avons en France plus de lois que tout le reste du monde ensemble » !

Encore une fois, les chefs d’entreprise devront attendre s’ils veulent profiter de réelles avancées en matière de simplification du code du travail ou à l’égard de certaines règles sociales : je pense à la question des seuils sociaux au sujet de laquelle les partenaires sociaux semblent s’enliser. Je pense aussi, mais je n’y insisterai pas, à l’applicabilité du compte personnel de prévention de la pénibilité ; des aménagements seront sans doute nécessaires ; à cet égard, il me semble que des dispositifs en ce sens ont vu le jour. Je pense enfin à l’information préalable à la cession d’entreprise, dont nous attendrons les effets. Il s’agit, selon moi, d’une mauvaise mesure, ce que le Sénat a tenu à confirmer.

Monsieur le secrétaire d'État, je tiens à vous féliciter d’avoir pris en charge cette tâche difficile. J’espère que vous serez entendu par tous les ministères. Moins les administrations doivent gérer les questions politiques – elles ont en effet été décentralisées, mais peut-être ne l’ont-elles pas été assez ? –, plus elles cèdent à la tentation de la réglementation, afin sans doute de s’occuper intelligemment…

Compte tenu des engagements qu’a pris le Gouvernement depuis dix-huit mois, plus particulièrement à l’occasion de ce projet de loi d’habilitation, j’espère que celui-ci ne viendra pas s’ajouter à la longue liste des promesses non tenues. Quoi qu’il en soit, en raison du travail du rapporteur et du président de la commission des lois, qui se sont beaucoup investis, le groupe UMP ne s’opposera pas au vote de ce texte.

La parole est à Mme Nicole Bricq.

Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, monsieur le président de la commission, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, à mon tour, je salue le doux zéphyr qui a soufflé sur la commission mixte paritaire. Je me félicite que l’esprit de compromis et le sens de l’intérêt général aient prévalu.

Monsieur le secrétaire d'État, votre texte s’inscrit dans un grand mouvement de simplification lancé le 29 mars 2013 par le Président de la République. Vous le pilotez au travers d’une méthode originale, à savoir la mise en place du conseil de la simplification pour les entreprises au sein duquel les entreprises sont représentées, qu’il s’agisse des chefs d’entreprise ou des salariés. Car nos débats l’ont montré : pour le Sénat, les deux parties prenantes de l’entreprise sont à la fois les salariés et les dirigeants.

Le 30 octobre dernier, vous avez présenté un bilan d’étape au conseil susvisé, et vous avez déjà engagé pour le futur de nouvelles mesures de simplification susceptibles de rassurer mes collègues, attestant que ce mouvement va être poursuivi et amplifié.

Du reste, le projet de loi pour la croissance et l’activité, dont nous débattrons dans quelques semaines, comprendra de nouvelles mesures de simplification. Pour les entreprises, il s’agit d’un véritable enjeu de compétitivité.

Vous avez également prévu, et j’y suis très attachée, de sécuriser des formes de travail qui ne sont plus vraiment nouvelles, mais qui ont besoin d’une assise juridique solide.

Je pense au portage salarial, au temps partiel et au contrat à durée déterminée à objet défini. L’élargissement des titres emploi-service aux entreprises qui comptent jusqu’à dix-neuf salariés m’apparaît également comme une avancée notable.

Vous faites aussi œuvre d’attractivité pour toutes les entreprises étrangères qui s’implantent en France et souhaitent poursuivre ce mouvement. Par ce texte et afin d’accroître l’attractivité et la compétitivité de notre pays tant à l’intérieur que hors de ses frontières, vous fusionnez UbiFrance et l’Agence française pour les investissements internationaux, l’AFII – c’est une disposition à laquelle je suis très attachée –, qui forment ainsi un grand pôle international. La politique du Gouvernement en matière d’attractivité sera ainsi plus claire et donc plus efficace. La France est maintenant au même rang que les pays européens qui ont adopté cette unification depuis plusieurs années.

Cela étant, le présent véhicule législatif a fait les frais, lors de son examen par la Haute Assemblée, de l’arrivée d’une nouvelle majorité sénatoriale, qui a voulu imprimer son empreinte, ce que je peux comprendre, au travers de certains marqueurs. De ce texte, vous avez, chers collègues de la majorité sénatoriale, supprimé deux dispositifs.

La suppression du compte de prévention de la pénibilité était pour le moins une anomalie, je dirai même une uchronie : elle a consisté à refaire l’histoire, dans la mesure où la prise en compte de la pénibilité avait fait l’objet d’une inscription de principe dans la loi de 2003 – sous un gouvernement de droite que vous souteniez – et avait été concrétisée dans la loi de 2010. Aujourd'hui, la gauche met en œuvre le présent dispositif, simplifié et graduel. Le Premier ministre l’a rappelé récemment : il n’est pas question d’imposer des critères compliqués.

Ils le sont !

Changer les habitudes, c’est toujours un peu compliqué !

Au demeurant, nous verrons d’ici quelque temps ce qu’il en sera.

La commission mixte paritaire a permis de s’entendre sur un texte de compromis qui maintient l’expression de la préoccupation de la majorité sénatoriale pour la pénibilité. Ce compromis, me semble-t-il, est intellectuellement honnête et chacun peut s’y retrouver. Preuve en est, le texte a été voté à l’unanimité.

Pour ce qui concerne le dispositif d’information préalable des salariés, c’est un peu différent. Finalement, la position retenue a consisté à revenir sur une loi adoptée voilà peu. Ce n’était pas forcément le moment de prendre en otage ce texte de simplification, comme cela a du reste été dit lors de la commission mixte paritaire par l’un de nos collègues de l’Assemblée nationale. Ce projet de loi n’était pas le bon véhicule et ce n’était pas, quoi qu’il en soit, le bon moment.

Il est donc sage et responsable et tout à l’honneur de la commission mixte paritaire d’avoir rétabli ces dispositions.

Vous voulez dématérialiser, simplifier, cibler, monsieur le secrétaire d’État : tels sont les objectifs de ce projet de loi.

Je terminerai sur la méthode.

Les ordonnances sont, selon moi, utiles. Il faut cependant bien les encadrer. D’ailleurs, quelquefois, le Sénat comme l’Assemblée nationale y sont parvenus. Et Alain Richard a appelé à cette collaboration. Légiférer par ordonnances est le moyen pour l’exécutif d’aller vite. Or on ne peut pas reprocher à celui-ci de ne pas avancer et lui refuser, dans le même temps, ce moyen.

Je veux aussi saluer votre méthode, monsieur le secrétaire d’État. Je pense qu’il ne faut absolument pas – je ne suis pas du tout d’accord avec les orateurs précédents de la majorité sénatoriale à cet égard – travailler par blocs. La démarche de simplification est transversale. Certes, elle est plus difficile à appréhender intellectuellement, mais je n’accepte pas la qualification « fourre-tout » donnée à ce projet de loi. Cette démarche a un fil conducteur, un fil rouge, qui figure précisément dans l’intitulé du texte, qu’il faut à mon sens maintenir.

Cela nous oblige, nous parlementaires, à travailler différemment. À cet égard, je suis très heureuse que le Sénat ait adopté le dispositif de la commission spéciale pour l’examen du projet de loi pour la croissance et l’activité. Le Gouvernement n’est pas en cause, c’est à nous de nous organiser. Nous ne sommes pas uniquement des experts – même si, en général, on sait de quoi on parle quand on est rapporteur ou quand on intervient sur un texte –, nous sommes des parlementaires et nous devons défendre le point de vue général en travaillant nous-mêmes autrement.

Monsieur le secrétaire d’État, continuez à mettre en œuvre cette démarche transversale, c’est ce qui fait l’originalité de votre beau ministère !

La parole est à M. le secrétaire d'État.

Mesdames, messieurs les sénateurs, avant de vous faire part non pas de mes réponses, mais de mes réactions aux propos qui ont été tenus, je commencerai par remercier le Sénat.

D’abord, les précisions qu’il a introduites dans le texte, les démarches qu’il a engagées visant à transformer ce qui était initialement des mesures d’habilitation en textes législatifs, en « dur », selon la formule consacrée, me semblent non seulement sages, mais salutaires. Le travail mené par votre assemblée a permis une bonification du projet de loi, qui, par certains aspects, en avait besoin.

Je vous remercie aussi de la sagesse dont vous avez fait preuve en vous entendant avec les députés et en laissant de côté deux amendements significatifs qui avaient été introduits par le Sénat dans le texte, l’un sur l’abrogation du compte de prévention de la pénibilité et l’autre sur l’abrogation de l’information préalable des salariés en cas de cession d’entreprise. Vous ne reniez rien sur le fond, puisqu’un compromis a été trouvé notamment par le biais du rapport.

La loyauté de nos échanges m’oblige à revenir notamment sur la question de la pénibilité. Je le répète très clairement, si l’amendement qui avait été déposé ne me semblait – je m’y étais d'ailleurs opposé – pas recevable, il faut néanmoins prendre en considération les arguments de ceux qui étaient favorables à cet amendement, comme d'ailleurs, les avertissements d’une partie de la majorité gouvernementale.

Le Gouvernement assume totalement le principe du compte pénibilité. Je rappelle que ce dispositif existe dans à peu près 50 % des pays de l’OCDE. Ce n’est pas une invention française, ce n’est pas une mesure pour ennuyer les entreprises : il s’agit bien d’un droit social, qui a des conséquences concrètes sur la vie des entreprises, que ce soit en Allemagne, en Espagne, en Finlande, etc. Donc, je tiens à réaffirmer le principe de ce dispositif.

C’est nous qui en avons imposé le principe !

Tout à fait !

En revanche, la mise en œuvre de ce mécanisme rencontre des difficultés réelles. D’une certaine manière d'ailleurs, le Gouvernement les a déjà reconnues puisqu’il a décidé – et c’était une décision très sage – de n’appliquer ce dispositif que pour quatre des dix critères d’appréciation de la pénibilité initialement votés à partir du 1er janvier 2015 et de se laisser le temps de la réflexion pour les six critères complémentaires jusqu’au 1er janvier 2016.

De ce point de vue, l’accord trouvé par la commission mixte paritaire qui permettra, à peu près à la mi-2015, d’obtenir un rapport sur les conditions de mise en œuvre de ces critères fondé à la fois sur l’observation concrète de ce qui se passe dans les entreprises et sur les avis des branches, notamment d’un certain nombre de branches spécialisées, me semble être l’occasion d’améliorer les conditions de mise en œuvre de ce dispositif, qui, manifestement, le nécessite.

Jamais deux sans trois, dit-on ! Je vous adresserai donc un troisième remerciement pour l’état d’esprit qui a présidé à nos débats et pour le plaisir que le travail que nous avons accompli en séance m’a procuré, malgré des délais un peu contraints.

Au terme de cette discussion générale, il me semble important de préciser quelques éléments, notamment après l’intervention de M. le rapporteur, que je remercie tout particulièrement de la rigueur dont il a fait preuve tout au long de ces travaux.

Monsieur le rapporteur, vous avez souligné avec raison que la simplification était un processus continu. Il doit d'ailleurs se poursuivre. Il a été amorcé lors du précédent quinquennat au travers des différentes propositions de loi de M. Warsmann.

Projets et propositions de loi, il y a eu les deux !

En effet !

Ce processus continue aujourd'hui, mais, comme Mme Bricq, je veux défendre le procédé retenu : j’ai en effet la conviction farouche que ce qui fait l’« originalité » de la méthode que nous avons mise en place mais surtout la condition de son succès, c’est qu’elle change à la fois la façon de bâtir des politiques publiques et donc nécessairement la manière pour les parlementaires de traiter les projets de loi.

La méthode consiste d’abord à partir de la réalité vécue par les entreprises ; c’est cette complexité, définie comme une priorité absolue, à laquelle il faut s’attaquer. Ce sont les entreprises qui, dans une dizaine d’ateliers organisés au sein du conseil de la simplification, définissent l’agenda de la politique publique de simplification. Ces ateliers portent sur la création d’entreprises, l’import-export, les obligations fiscales et comptables… Je ne rentrerai pas dans le détail. Ce sont ces entreprises, que nous réunissons régulièrement, environ tous les deux mois, qui nous disent ce qui est important pour elles.

Les projets de loi de simplification que nous présentons de manière régulière tous les six mois partent de ce cahier des charges concret, dressé par les entreprises. Vous reprochez à ces textes leur caractère de « fourre-tout », mais il n’en est rien, ils rassemblent les priorités définies à l’égard de ces dix champs d’action par les entreprises.

C'est la raison pour laquelle il est difficile de dire que l’on va travailler sur telle thématique puis sur telle autre durant le semestre à venir, comme le font l’administration, les ministères mais aussi les parlementaires, pour qui cette démarche est naturelle. Ce que nous demandent les entreprises, c’est que nous facilitions les conditions de leur création, que nous nous organisions mieux afin de les aider à l’importation, mais surtout à l’exportation, et que nous supprimions telle ou telle obligation déclarative.

Le second pilier de cette méthode, c’est le calendrier.

Dans le climat de défiance à l’égard des décisions publiques qui touche l’ensemble des décideurs – ce n’est pas une question de sensibilité – à tous les niveaux de la décision, nous avons choisi de procéder non par effet d’annonce, mais par plan d’action. Nous avons choisi, chaque fois que nous présentons une mesure, tous les six mois, de communiquer son calendrier de mise en œuvre et de mettre en place un système d’évaluation indépendant de cette dernière.

Lorsque nous avions formulé des propositions en avril dernier, nous avions annoncé que, douze mois plus tard, elles seraient effectivement mises en œuvre. Nous sommes au mois de décembre et nous avons obtenu les habilitations nécessaires. Les projets d’ordonnance peuvent maintenant être rédigés. Nous tiendrons les délais fixés, il y va de la crédibilité publique.

À cet égard, je veux répondre à plusieurs d’entre vous, tout particulièrement à M. Reichardt, à propos de la méthode de rédaction, puis de publication de ces ordonnances.

Dès que nous serons prêts, probablement à la fin du premier trimestre prochain, compte tenu des contraintes de la session parlementaire, vous serez, mesdames, messieurs les sénateurs, saisis des projets d’ordonnance – nous déciderons des formes conjointement –, afin que nous en discutions ensemble et que nous puissions éventuellement procéder aux ultimes modifications avant que les ordonnances aient force de loi. D’ailleurs, certaines d’entre elles, très techniques, ne posent pas de problème. Ce procédé me semble tout à fait normal.

Cette méthode originale, cette volonté de poursuivre le débat avec vous sur les projets d’ordonnance n’interdit pas – d’une certaine manière, c’est un appel que je vous lance – aux parlementaires de prendre des initiatives en termes de simplification sous forme de propositions de loi.

Je prendrai l’exemple des textes sans décret d’application qui subsistent dans notre droit, parfois quinze ans après leur adoption, et qui « polluent » pléthore de nos codes, une question que j’ai récemment étudiée. Je ne sais pas quel peut être le délai de carence acceptable pour les parlementaires – comme c'est vous qui votez la loi, c'est à vous d’en décider. Est-ce cinq ans, dix ans, quinze ans ? Si des parlementaires prenaient l’initiative de se pencher sur ce sujet de manière soit thématique, soit transversale, pour faire des suggestions au Gouvernement, il est probable qu’ils trouveraient au sein de l’exécutif des alliés pour nettoyer ces dispositions qui encombrent inutilement notre droit.

Mesdames, messieurs les sénateurs, voilà en peu de mots ce que je tenais à vous dire. Ce faisant, j’ai répondu à la plupart des intervenants, qui ont insisté sur les problèmes de méthode.

Je terminerai en répondant à MM. Labbé et Hyest.

Monsieur Labbé, je crois, comme vous, que nous pouvons améliorer la qualité de la loi et faire des progrès en termes de simplification, en facilitant l’accès aux données, en permettant les débats ouverts et en améliorant la transparence des motivations de la décision publique. Je ne sais pas si cela doit passer par le numérique. On peut imaginer d’autres processus, y compris ceux que nous sommes en train d’étudier à propos de la révision des enquêtes publiques, pour les rendre à la fois plus efficaces et plus participatives. Nous voulons vraiment que les décisions soient mises en œuvre. C'est une piste de travail importante pour le Gouvernement.

Monsieur Hyest, dans une intervention empreinte de sagesse et de…

Mauvaise foi !

… critique – c'est normal dans ce genre d’exercice ! –, vous disiez que ce texte ne laissera pas beaucoup de souvenirs.

Or ce projet de loi précise quelques éléments – certes, encore trop peu – du code du travail, sécurise le portage salarial, corrige le dispositif du temps partiel, crée le rescrit, élargit les titre emploi-service entreprise, consolide le principe du « silence vaut accord », facilite la création des sociétés anonymes, simplifie le transfert des sièges sociaux et les obligations déclaratives des entreprises, organise la dématérialisation des services, rénove le code des marchés publics pour mieux prendre en compte les critères sociaux et environnementaux, crée le partenariat de l’innovation pour les start-up sans références qui, pour l’instant, ne peuvent pas remporter de marché public alors qu’elles ont des prototypes tout à fait prometteurs, adapte un certain nombre de règles d’urbanisme, sécurise les dispositifs SEVESO et répond même aux vœux de quelques parlementaires montagnards s’agissant des restaurants d’altitude.

Pour ma part, j’en suis convaincu, ce texte sera concrètement très utile à de nombreux acteurs de la vie économique ! C’est bien pour cette raison que nous avons mis en place une politique de simplification ! §

Très bien !

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion du texte élaboré par la commission mixte paritaire.

Je rappelle que, en application de l’article 42, alinéa 12, du règlement, le Sénat, lorsqu’il est appelé à se prononcer après l’Assemblée nationale, procède à un vote unique sur l’ensemble du texte en ne retenant que les amendements ayant reçu l’accord du Gouvernement.

Je donne lecture du texte élaboré par la commission mixte paritaire :

Nous allons maintenant examiner les amendements acceptés par le Gouvernement.

Sur les articles 1er à 4, je ne suis saisi d’aucun amendement.

Quelqu’un demande-t-il la parole sur l’un de ces articles ?...

Le vote est réservé.

L'amendement n° 1, présenté par M. Reichardt, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéa 6

Remplacer la référence :

à l’article L. 312-2

par la référence :

au 6° du I de l’article L. 312-1

La parole est à M. le rapporteur.

Durant le délai dont nous avons disposé pour faire œuvre utile, nous avons réalisé un travail approfondi, en concertation avec la rapporteur de l'Assemblée nationale, qui a permis de mettre à jour un certain nombre d’erreurs.

Les amendements que nous proposons ont simplement pour objet de corriger ces erreurs. Conformément au règlement, ils ont été acceptés par le Gouvernement.

L'amendement n° 1 est un amendement de correction d’une erreur de référence.

L'amendement n° 2 tend à opérer une coordination.

L'amendement n° 3 vise à une précision rédactionnelle.

L'amendement n° 4 est également un amendement de coordination.

Quel est l’avis du Gouvernement sur ces quatre amendements ?

Je confirme que le Gouvernement est favorable à l’amendement n° 1, comme à tous les amendements présentés par la commission.

Le vote est réservé.

L'amendement n° 2, présenté par M. Reichardt, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Après l’alinéa 6

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

1° bis La seconde phrase du premier alinéa est supprimée ;

Cet amendement a été défendu, et le Gouvernement a émis un avis favorable.

Le vote est réservé.

L'amendement n° 3, présenté par M. Reichardt, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéa 14

Rédiger ainsi cet alinéa :

V. – Le 1 de l’article L. 123-1-4 du code de l’urbanisme est complété par un alinéa ainsi rédigé :

Cet amendement a été défendu, et le Gouvernement a émis un avis favorable.

Le vote est réservé.

L'amendement n° 4, présenté par M. Reichardt, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

VI. – Au IV de l’article 7 de l’ordonnance n° 2012-787 du 31 mai 2012 portant extension et adaptation à Mayotte du code de l’urbanisme, le mot : « second » est remplacé par le mot : « quatrième ».

Cet amendement a été défendu, et le Gouvernement a émis un avis favorable.

Le vote est réservé.

Sur les articles 7 bis A à 12 A, je ne suis saisi d’aucun amendement.

Quelqu’un demande-t-il la parole sur l’un de ces articles ?...

Le vote est réservé.

L'amendement n° 5, présenté par M. Reichardt, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéa 8

Rédiger ainsi cet alinéa :

a) Le premier alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée :

La parole est à M. le rapporteur.

Il s’agit d’un amendement de précision rédactionnelle.

Le Gouvernement a déjà donné son avis sur cet amendement.

Le vote est réservé.

Sur les articles 12 bis A à 32 ter, je ne suis saisi d’aucun amendement.

Quelqu’un demande-t-il la parole sur l’un de ces articles ?...

Le vote est réservé.

L'amendement n° 6, présenté par M. Reichardt, au nom de la commission, est ainsi libellé :

I. – Alinéa 2

Supprimer la référence :

au V de l’article 44 quindecies,

II. – Alinéa 3

Supprimer la référence :

à la seconde phrase du dernier alinéa de l’article 39 quinquies D,

III. – Alinéa 3

1° Supprimer la référence :

au second alinéa du IV de l’article 44 sexies,

2° Supprimer la référence :

au 3 du VI de l’article 44 septies,

3° Remplacer la référence :

des articles 44 duodecies et

par les mots :

de l’article

4° Supprimer la référence :

à la dernière phrase du dernier alinéa de l’article 239 sexies D,

5° Remplacer la référence :

des articles 1383 H et

par les mots :

de l’article

6° Supprimer les références :

à l’avant-dernier alinéa de l’article 1465, à la première phrase du premier alinéa du IV de l’article 1465 A,

7° Remplacer la référence :

des I quinquies A et

par le mot :

du

La parole est à M. le rapporteur.

Il s’agit d’un amendement de coordination avec les articles 21 et 30 ter du projet de loi de finances rectificative pour 2014.

Le Gouvernement a déjà donné son avis sur cet amendement.

Le vote est réservé.

Sur l’article 34, je ne suis saisi d’aucun amendement.

Quelqu’un demande-t-il la parole sur cet article ?...

Le vote est réservé.

L'amendement n° 7, présenté par M. Reichardt, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéa 12

Rédiger ainsi cet alinéa :

IV. – L’article L. 954-8 du code de commerce est ainsi rédigé :

Objet :

La parole est à M. le rapporteur.

Il s’agit d’un amendement de précision rédactionnelle.

Le Gouvernement s’est déjà exprimé sur cet amendement.

Le vote est réservé.

Sur l’article 36, je ne suis saisi d’aucun amendement.

Quelqu’un demande-t-il la parole sur cet article ?...

Le vote est réservé.

Avant de mettre aux voix l’ensemble du projet de loi dans la rédaction résultant du texte élaboré par la commission mixte paritaire, modifié par les amendements acceptés par le Gouvernement, je donne la parole à M. Catherine Procaccia, pour explication de vote.

Monsieur le secrétaire d'État, en tant que rapporteur pour la partie – importante ! – du texte relative au droit du travail, je vous rappelle que vous vous êtes engagé à associer les parlementaires. Nous espérons que vous concrétiserez cet engagement lors des prochains textes que vous présenterez.

Par ailleurs, monsieur Labbé, en maintenant les dispositifs sur le portage salarial ou le CDD à objet défini, nous avons sauvé des emplois. À l’heure actuelle, c'est bien le plus important !

Oui !

Très bien !

Personne ne demande plus la parole ?...

Conformément à l’article 42, alinéa 12, du règlement, je mets aux voix l’ensemble du projet de loi dans la rédaction résultant du texte élaboré par la commission mixte paritaire, modifié par les amendements acceptés par le Gouvernement.

Je rappelle que M. le Premier ministre a demandé au Sénat de bien vouloir procéder à la désignation de sénateurs appelés à siéger au sein d’organismes extraparlementaires.

La commission des affaires économiques propose les candidatures de :

- Mme Sophie Primas (titulaire) appelée à siéger au sein du comité consultatif du conseil d’administration de l’établissement public Paris Saclay ;

- M. Jackie Pierre (titulaire) appelé à siéger au sein du Comité local d’information et de suivi du laboratoire souterrain de Bure ;

- Mme Dominique Estrosi-Sassone (titulaire) appelée à siéger au sein de la Commission nationale chargée de l’examen du respect des obligations de logements sociaux ;

- M. Martial Bourquin (titulaire) appelé à siéger au sein de la Commission nationale de l’aménagement, de l’urbanisme et du foncier ;

- MM. Daniel Laurent et Michel Magras (titulaires) appelés à siéger au sein de la Commission supérieure du crédit maritime mutuel ;

- MM. Serge Larcher (titulaire) et Michel Magras (suppléant) appelés à siéger au sein de la Commission nationale d’évaluation des politiques de l’État outre-mer ;

- M. Gérard César (titulaire) appelé à siéger au sein du conseil d’administration de l’établissement public des produits de l’agriculture et de la mer, FranceAgriMer ;

- Mme Élisabeth Lamure (titulaire) appelée à siéger au sein du conseil d’administration d’UBIFrance, agence française pour le développement des entreprises ;

- M. Alain Duran (titulaire) appelé à siéger au sein du Conseil national de la montagne ;

- M. Jean-Jacques Lasserre (titulaire) appelé à siéger au sein du Conseil supérieur de la coopération ;

- M. Alain Bertrand (titulaire) appelé à siéger au sein du Conseil supérieur de la forêt, des produits forestiers et de la transformation du bois ;

- MM. Roland Courteau (titulaire), Alain Bertrand et Henri Tandonnet (suppléants) appelés à siéger au sein du Conseil supérieur de l’énergie ;

- MM. Daniel Dubois (titulaire) et Yves Rome (suppléant) appelés à siéger au sein du Conseil national de l’habitat ;

- Mme Annie Guillemot (titulaire) appelée à siéger au sein du conseil d’orientation de l’Observatoire national des zones urbaines sensibles ;

- M. Franck Montaugé (titulaire) appelé à siéger au sein du Conseil national des villes ;

- M. Bruno Sido (titulaire) appelé à siéger au sein du Haut comité pour la transparence et l’information sur la sécurité nucléaire ;

- MM. Ladislas Poniatowski (titulaire) et Jean-Pierre Bosino (suppléant) appelés à siéger au sein de l’Observatoire national du service public de l’électricité et du gaz.

La commission des affaires sociales propose les candidatures de :

- Mme Karine Claireaux, M. Didier Robert (titulaires), Mme Catherine Procaccia et M. Michel Vergoz (suppléants) appelés à siéger au sein de la Commission nationale d’évaluation des politiques de l’État outre-mer ;

- M. René-Paul Savary (titulaire) appelé à siéger au sein du conseil de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie ;

- M. Gérard Roche (titulaire) appelé à siéger au sein du comité de surveillance du Fonds de solidarité vieillesse ;

- Mme Agnès Canayer (suppléante) appelée à siéger au sein du conseil d’administration de l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances ;

- Mme Catherine Procaccia (suppléante) appelée à siéger au sein du conseil d’administration de l’Établissement public de santé national de Fresnes ;

- M. Jean-Marc Gabouty (titulaire) appelé à siéger au sein du conseil de surveillance du Fonds de réserve des retraites ;

- M. Georges Labazée, Mme Catherine Procaccia et M. Gérard Roche (titulaires) appelés à siéger au sein du Conseil d’orientation des retraites ;

- Mme Colette Giudicelli (titulaire) appelée à siéger au sein du Conseil national consultatif des personnes handicapées ;

- Mme Annie David (titulaire) appelée à siéger au sein du Conseil national de la montagne ;

- Mme Agnès Canayer (titulaire) appelée à siéger au sein du Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale ;

- M. Jean-Pierre Godefroy (titulaire) appelé à siéger au sein du Conseil supérieur de la coopération ;

- M. Dominique Watrin (titulaire) appelé à siéger au sein du Conseil supérieur du travail social ;

- Mmes Caroline Cayeux et Michelle Meunier (titulaires) appelées à siéger au sein du Haut conseil de la famille ;

- MM. Jean-Marie Vanlerenberghe (titulaire) et Yves Daudigny (suppléant) appelés à siéger au sein du Haut conseil du financement de la protection sociale ;

- MM. Yves Daudigny et Jean-Baptiste Lemoyne (titulaires) appelés à siéger au sein du Haut conseil pour l’avenir de l’assurance maladie ;

- M. Michel Forissier (suppléant) appelé à siéger au sein de l’Observatoire des zones urbaines sensibles.

La commission de la culture, de l’éducation et de la communication propose les candidatures de :

- Mme Nicole Duranton (suppléante) appelée à siéger au sein du comité consultatif du Fonds pour le développement de la vie associative ;

- M. Hilarion Vendegou (titulaire) appelé à siéger au sein du Comité national de l’initiative française pour les récifs coralliens ;

- Mme Catherine Morin-Desailly (titulaire) appelée à siéger au sein de la Commission scientifique nationale des collections ;

- M. Philippe Bonnecarrère (titulaire) appelé à siéger au sein de la Commission supérieure des sites, perspectives et paysages ;

- M. Jean-Claude Frécon (titulaire) appelé à siéger au sein de la Commission supérieure du service public, des postes et des communications électroniques ;

- M. Claude Kern (titulaire) appelé à siéger au sein de l’Institut des hautes études pour la science et la technologie ;

- Mme Françoise Laborde (titulaire) appelée à siéger au sein du conseil d’administration du Centre national des œuvres universitaires et scolaires ;

- M. Pascal Allizard (titulaire) et Mme Vivette Lopez (suppléante) appelés à siéger au sein du conseil d’administration du Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres ;

- M. Cyril Pellevat (titulaire) appelé à siéger au sein du Conseil d’orientation pour la prévention des risques naturels majeurs ;

- Mme Françoise Férat (titulaire) et M. Philippe Nachbar (suppléant) appelés à siéger au sein du Haut conseil des musées de France ;

- M. Abdourahamane Soilihi (titulaire) et M. Maurice Antiste (suppléant) appelés à siéger au sein de la Commission nationale d’évaluation des politiques de l’État outre-mer.

La commission du développement durable, des infrastructures, de l’équipement et de l’aménagement du territoire propose les candidatures de :

- M. Michel Raison (titulaire) appelé à siéger au sein du Comité local d’information et de suivi du laboratoire souterrain de Bure ;

- M. Hervé Poher (titulaire) appelé à siéger au sein du Comité national de l’eau ;

- M. Jérôme Bignon (titulaire) appelé à siéger au sein du Comité national de l’initiative française pour les récifs coralliens ;

- MM. Michel Fontaine (titulaire) et Paul Vergès (suppléant) appelés à siéger au sein de la Commission nationale d’évaluation des politiques de l’État outre-mer ;

- M. Louis-Jean de Nicolay (titulaire) appelé à siéger au sein de la Commission supérieure des sites, perspectives et paysages ;

- MM. Pierre Camani et Patrick Chaize (titulaires) appelés à siéger au sein de la Commission supérieure du service public des postes et des communications électroniques ;

- M. Jérôme Bignon (titulaire) appelé à siéger au sein du conseil d’administration du Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres ;

- M. Jean-François Longeot (titulaire) appelé à siéger au sein du conseil d’administration du Fonds pour le développement de l’intermodalité dans les transports ;

- M. Guillaume Arnell (suppléant) appelé à siéger au sein du conseil d’orientation de l’Observatoire national sur les effets du réchauffement climatique en France métropolitaine et dans les départements et territoires d’outre-mer ;

- M. Didier Mandelli (titulaire) appelé à siéger au sein du Conseil d’orientation pour la prévention des risques naturels majeurs ;

- Mmes Annick Billon et Nelly Tocqueville (suppléantes) appelées à siéger au sein du Conseil national de la mer et des littoraux ;

- M. Louis-Jean de Nicolay (titulaire) appelé à siéger au sein du Conseil national de la sécurité routière ;

- MM. Jean-Claude Leroy et Rémy Pointereau (titulaires) appelés à siéger au sein du Conseil national de l’aménagement et du développement du territoire ;

- MM. François Aubey et Rémy Pointereau (titulaires), M. Louis Nègre (suppléant) appelés à siéger au sein du Haut comité de la qualité du service dans les transports.

La commission des finances propose les candidatures de :

- M. Dominique de Legge (titulaire) appelé à siéger au sein du Comité des prix de revient des fabrications d’armement ;

- Mme Teura Iriti et M. Georges Patient (titulaires), MM. Michel Canevet et Éric Doligé (suppléants) appelés à siéger au sein de la Commission nationale d’évaluation des politiques de l’État outre-mer ;

- MM. Bernard Lalande et Hervé Marseille (titulaires) appelés à siéger au sein de la Commission supérieure du service public des postes et des communications électroniques ;

- M. Yvon Collin (titulaire) et Mme Fabienne Keller (suppléante) appelés à siéger au sein du conseil d’administration de l’Agence française de développement ;

- M. Vincent Eblé (titulaire) appelé à siéger au sein du conseil d’administration du Centre national d’art et de culture Georges Pompidou ;

- MM. Michel Bouvard et Éric Doligé (titulaires) appelés à siéger au sein du Conseil de l’immobilier de l’État ;

- M. Dominique de Legge (suppléant) appelé à siéger au sein du Conseil de surveillance du Fonds de réserve pour les retraites ;

- Mme Marie-France Beaufils (titulaire) appelée à siéger au sein du Conseil d’orientation des retraites ;

- Mme Fabienne Keller (titulaire) appelée à siéger au sein du conseil d’orientation stratégique du Fonds de solidarité prioritaire ;

- M. Pierre Jarlier (titulaire) appelé à siéger au sein du Conseil national de l’aménagement et du développement du territoire ;

- M. Francis Delattre (titulaire) et M. Jean-Claude Boulard (suppléant) appelés à siéger au sein du Haut conseil du financement de la protection sociale ;

- Mme Marie-Hélène des Esgaulx (titulaire) appelée à siéger au sein du Haut conseil pour l’avenir de l’assurance maladie.

La commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale propose les candidatures de :

- M. Vincent Dubois (titulaire) appelé à siéger au sein du Comité national de l’initiative française pour les récifs coralliens ;

- M. Jean-Patrick Courtois (titulaire) appelé à siéger au sein de la Commission nationale de la vidéoprotection ;

- M. Christophe-André Frassa (titulaire) et M. Jérôme Bignon (suppléant) appelés à siéger au sein du Conseil consultatif des terres australes et antarctiques françaises ;

- M. Pierre-Yves Collombat (titulaire) appelé à siéger au sein du Conseil national de l’aménagement et du développement du territoire (CNADT) ;

- M. Philippe Bas (titulaire) appelé à siéger au sein du Conseil supérieur des archives ;

- MM. Félix Desplan, Jean-Jacques Hyest (titulaires), MM. Pierre Frogier et Thani Mohamed Soilihi (suppléants) appelés à siéger au sein de la Commission nationale d’évaluation des politiques de l’État outre-mer.

Ces candidatures ont été publiées et seront ratifiées, conformément à l’article 9 du règlement, s’il n’y a pas d’opposition à l’expiration du délai d’une heure.

Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à quatorze heures quarante-cinq.

Je remercie les personnels, notamment ceux des comptes rendus, de leur bienveillante compréhension.

La séance est suspendue.