Séance en hémicycle du 20 novembre 2012 à 14h30

La séance est reprise.

L’ordre du jour appelle la discussion, à la demande du groupe socialiste et apparentés, de la proposition de loi relative à la représentation communale dans les communautés de communes et d’agglomération, présentée par M. Alain Richard et les membres du groupe socialiste et apparentés (proposition n° 754 [2011-2012], texte de la commission n° 109, rapport n° 108).

Dans la discussion générale, la parole est à M. Alain Richard, auteur de la proposition de loi.

Madame la présidente, madame le ministre, mes chers collègues, le texte dont nous allons débattre cet après-midi fait en réalité suite non seulement à la proposition de loi de M. Jean-Pierre Sueur et à celle de M. Jacques Pélissard, dont les textes ont été réunis, mais aussi aux chapitres relatifs à l’achèvement de l’intercommunalité dans la loi de réforme territoriale de 2010.

Nous avions déjà pu constater qu’il y avait dans cet hémicycle un très large accord pour favoriser l’achèvement de la carte intercommunale avant l’échéance municipale de 2014. Cela avait conduit à l’adoption de dispositions destinées à assouplir le dispositif nouveau et à faciliter le processus de cet achèvement. Celui-ci est d’ailleurs en bonne voie, ainsi que vous l’avez indiqué encore récemment, madame la ministre, devant la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation.

Après l’adoption des propositions de loi Sueur et Pélissard, l’un des sujets qui restaient en suspens était l’adaptation des effectifs des conseils communautaires et du nombre de vice-présidents au sein de leurs bureaux.

En effet, le dispositif issu de la loi de 2010 instaure des plafonds très stricts quant au nombre des représentants des communes dans les conseils des communautés de communes et d’agglomération, plafonds qui ont pour effet d’augmenter très massivement le nombre de communes qui n’ont qu’un représentant, ce qui change substantiellement les habitudes de représentation et de fonctionnement des communautés.

Le nombre de vice-présidents a été également plafonné de façon très rigoureuse puisque le plafond traditionnel, qui était de 30 % de l’effectif de l’assemblée communautaire, a été réduit d’un tiers, à 20 %, avec, en plus, un plafond en nombre absolu, fixé à quinze.

Or le processus d’achèvement de la carte des intercommunalités se traduit par un accroissement du nombre de communes membres en cas d’extension du périmètre de la communauté considérée et, a fortiori, en cas de fusion. Il en résulte, dans le cadre législatif actuel, une réduction « verticale » du nombre de représentants.

Lors du débat sur la proposition de loi de M. Jean-Pierre Sueur, il nous avait donc semblé qu’il était judicieux, en tout cas pour les échéances qui viennent, donc avant 2014, de donner une marge d’adaptation pour la constitution des nouvelles instances communautaires. À la réflexion, cette marge a été fixée à 25 % de conseillers communautaires supplémentaires, sous réserve d’un accord à la majorité qualifiée – condition assez exigeante, puisque cela suppose un quasi-accord entre les communes membres – sur un barème de représentation partagé.

À cet objet strictement limité de la présente proposition de loi, bien des collègues auraient été tentés d’ajouter une multitude de dispositions touchant à l’intercommunalité. Je sais gré à ces nombreux auteurs potentiels d’amendements d’avoir tenu compte des contraintes de la procédure législative qui nous oblige à adopter une proposition de loi dans le délai de quatre heures, si nous ne voulons pas qu’elle disparaisse ou que son examen soit reporté à une date plus lointaine. Aussi allons-nous discuter essentiellement de ce point-là, sur un rapport très bien préparé par Virginie Klès, que nous allons écouter dans un instant.

Bien sûr, il y aura forcément sujets d’adaptation ou d’amélioration de la législation portant sur le fonctionnement des communautés. Nous accumulons en effet une expérience sur la vie des communautés et les relations entre les communautés et les communes, et nous devons prendre en compte le fait que les conditions vont changer pour deux raisons.

D’abord, les opérations de regroupement ou d’extension en voie d’achèvement ne seront pas toutes consensuelles. Nous verrons donc probablement se durcir un certain nombre de divergences ou au moins surgir des difficultés de fonctionnement dans les communautés telles que les aura voulues le législateur.

Ensuite, cela ne vous a pas échappé, le climat financier dans lequel vivent les intercommunalités est en train de se modifier assez significativement. Il est vrai que la composante de réduction des dépenses globales, qui aurait pu être présente dès l’amorce du mouvement de constitution des communautés n’a pas été – la Cour des Comptes s’en est fait l’écho – la performance principale de la génération des gestionnaires communautaires des vingt dernières années, parmi lesquels se comptent un certain nombre de ceux qui sont ici. Mais il est clair que la logique de fonctionnement des communautés au cours des mandats qui viennent – en tout cas du prochain – sera sans doute nettement plus rigoureuse, ce qui, là encore, peut faire surgir certains problèmes.

Pour ma part, si, dans les mois qui viennent, s’ouvrait un nouveau débat sur l’intercommunalité à l’occasion de l’examen d’une autre proposition de loi, j’aurais deux sujets à mettre sur la table.

Premièrement, depuis que le mouvement est engagé, c’est-à-dire depuis le début des années quatre-vingt-dix, il n’a jamais été prévu qu’une compétence élevée au niveau communautaire puisse « redescendre » au niveau des communes. Aucun texte ne le prévoit, sous aucune condition. Or, après vingt ans d’expérience, il me semble qu’un ajustement du partage des compétences entre communes et communautés devrait, autant que possible dans la bonne entente entre les communes, être possible dans les deux sens, et pas seulement vers le haut !

Deuxièmement, j’observe que, si les générations actuelles de préfets connaissent encore bien la vie communale, elles sont beaucoup moins familiarisées avec la vie des communautés. J’ajoute que nous ne disposons pas encore d’outils de conciliation dans le cas où des communautés sont en situation durable de conflit. Il faudra, me semble-t-il, réfléchir sur ce sujet-là à partir de la ressource humaine à peu près gratuite que représentent notamment les membres des commissions départementales de la coopération intercommunale.

Je remercie donc les collègues qui ont accepté, pour cette fois, de faire preuve de sobriété, car je souhaitais beaucoup qu’on se limite à un objectif simple et concret : donner, en cas d’accord large, une petite marge d’augmentation pour le nombre de conseillers communautaires et de vice-présidents, en respectant – cela me paraît en effet cohérent au regard à la fois de la situation actuelle et des motivations des élus concernés – le plafond des enveloppes indemnitaires prévues avec l’effectif fixé aujourd’hui par la loi. Par conséquent, s’il y avait accord pour élargir un peu le nombre de conseillers communautaires ou le nombre de vice-présidents, cela se ferait sans modification du montant global de dépenses.

Cette proposition a fait l’objet d’un accord assez large en commission de la part de représentants des différents groupes, ce dont je ne peux que les remercier.

Pour terminer, j’insisterai un peu pour que, dans notre vocabulaire, nous ne parlions pas d’augmentation du nombre d’élus. En effet, il s’agit en réalité de ralentir la baisse de leur nombre.

En tout cas, par rapport à la pratique actuelle, issue d’une législation beaucoup plus permissive, l’application du barème de représentation de la loi de 2010 a deux effets : d’une part, baisser très significativement le nombre de représentants des petites et même des moyennes communes et, d’autre part, élargir beaucoup l’écart de représentation entre les petites et les grandes communes.

En effet, en respectant d’ailleurs un impératif énoncé par le Conseil constitutionnel dans une décision de janvier 1995, on va vers une application de pure proportionnalité démographique de la représentation des communes, ce qui ne se trouvait pratiquement dans aucune communauté existante.

L’objet de la proposition et de l’accord que, je l’espère, nous allons confirmer en séance publique est, non pas d’empêcher cette relative concentration du nombre d’élus et le respect d’une proportionnalité démographique, mais d’en atténuer quelque peu les effets, notamment au moment de la transition qui va être difficile, voire conflictuelle.

À certains collègues qui souhaiteraient que l’on en revienne à une liberté absolue de fixation des effectifs communautaires, je veux dire qu’aujourd’hui la loi ne le prévoit absolument pas : elle prévoit un barème très exigeant et très restrictif.

La proposition se borne donc à alléger quelque peu la contrainte de ce nouveau barème, dont nous n’avons pas encore l’expérience et dont l’application risque d’avoir des effets conflictuels dans certains contextes.

C’est une disposition qui vise à alléger la contrainte et à modifier l’état d’esprit communautaire, de manière que l’achèvement de la carte intercommunale se passe, politiquement et humainement, dans les conditions les meilleures. Ce souhait me paraît largement partagé sur l’ensemble des travées de notre assemblée. Par conséquent, j’espère que cette proposition de loi, dont l’objet est limité, permettra d’atteindre cet objectif. §

La parole est à Mme la rapporteur.

Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, le texte dont nous débattons vise à améliorer la représentation communale dans les communautés de communes et les communautés d’agglomération.

La sobriété à la fois du texte lui-même et des amendements qui y ont été apportés par différents collègues vient d’être soulignée par Alain Richard ; je vais m’efforcer à la même sobriété dans mon propos.

Cette proposition de loi fait suite à la réforme des collectivités territoriales de décembre 2010, laquelle a déjà été améliorée par un certain nombre de dispositions prises en février 2012 grâce à M. Jean-Pierre Sueur et à M. Jacques Pélissard.

Je pense que cette loi sera de nouveau améliorée ce soir grâce à la Haute Assemblée, et en tout premier lieu, bien sûr, grâce à Alain Richard, qui est l’auteur de ce texte.

Même si la présente proposition de loi est d’une grande simplicité et d’une grande clarté, celles-ci ne sont pas toujours, hélas, au rendez-vous. Je ne sais pas si beaucoup d’entre vous ont essayé, à l’aide des tableaux ad hoc, de calculer le nombre de représentants des différentes communes dans différents cas de figure de constitution de nouveaux EPCI… Pour ma part, j’ai tenté de le faire, mais j’avoue que la migraine m’a saisie assez rapidement ! §

Par conséquent, il importait de ne pas complexifier davantage le dispositif législatif. C’est, je le crois, ce qu’a réussi à faire Alain Richard, qui est parvenu à trouver un équilibre.

Il était en effet nécessaire d’apporter de la souplesse aux négociations en cours, afin que la couverture de notre territoire français en intercommunalités soit la plus complète possible et réponde aux six objectifs définis dans la réforme des collectivités territoriales.

Cette souplesse était aussi nécessaire pour avancer sur le sujet, pour donner confiance aux élus et pour faire passer à la société civile un message : leurs élus ne font pas n’importe quoi ; ils respectent au contraire des limites très précises, à l’intérieur desquelles ils évoluent pour le bien de tous, notamment des intercommunalités.

En bref, je rappelle que le texte qui vous est proposé, mes chers collègues, aborde trois sujets : le nombre des conseillers communautaires et des vice-présidents, l’enveloppe budgétaire au sein de laquelle doit être mise en œuvre la souplesse que j’évoquais et la question des suppléances dans la représentation des communes.

En ce qui concerne les conseillers communautaires, il est prévu d’en augmenter le nombre, sous réserve d’un accord global à la majorité des deux tiers, dans la limite d’un plafond de 25 % par rapport aux calculs compliqués résultant de l’application du tableau. Cette disposition a recueilli une large majorité au sein de la commission. Il s’agit bien de freiner, comme le faisait remarquer à l’instant notre collègue Alain Richard, la diminution du nombre de représentants, qui est aujourd’hui fixé de manière totalement libre. En effet, il n’y a pas, à ma connaissance, d’exemples de fusions d’EPCI aboutissant à une augmentation des effectifs des conseillers communautaires. La tendance est plutôt à la baisse.

L’augmentation du nombre de conseillers communautaires se ferait au sein d’une enveloppe budgétaire figée. Si cette règle fait l’objet d’une rédaction quelque peu compliquée, l’objectif n’en est pas moins simple : ces nouvelles mesures ne doivent pas conduire à une augmentation de l’enveloppe indemnitaire.

La composition du bureau resterait libre, ce qui constitue une importante marge de souplesse et de négociation entre les communes.

S’agissant des vice-présidents, il est proposé, comme pour les conseillers communautaires, de redonner un peu de souplesse et, éventuellement, d’augmenter leur nombre, dans la limite d’un plafond de quinze. Cela nous apparaît vraiment comme un maximum. En effet, les vice-présidents se doivent d’exercer véritablement des compétences et, au sein d’un EPCI, il est difficile d’envisager plus de quinze délégations recouvrant des compétences réellement exercées. Le nombre minimum de vice-présidents restant fixé à quatre, on pourrait, toujours à la majorité des deux tiers, porter à 30 % de l’effectif de l’organe délibérant le nombre de représentants vice-présidents, encore une fois dans la limite d’un plafond de quinze.

L’enveloppe budgétaire globale attribuée au président et aux vice-présidents resterait également figée, ce point faisant lui aussi l’objet d’une rédaction un peu compliquée. Ainsi, l’augmentation du nombre de vice-présidents viendrait « ponctionner » l’indemnité des autres membres du bureau.

Toutefois, la commission a, ce matin, émis un avis favorable sur un amendement tendant à prévoir une relative souplesse au sein de cette enveloppe : le ou les vice-présidents exerçant des compétences plus étendues que d’autres pourraient bénéficier d’une indemnité supérieure, à condition, là encore, que l’enveloppe globale n’augmente pas. L’ensemble de la commission insiste beaucoup sur ce dernier point, auquel elle est extrêmement attachée.

Il vous sera également proposé, avec avis favorable de la commission, de modifier les règles de suppléance : toutes les communes dont le nombre de délégués communautaires irait de un à quatre pourraient se voir attribuer un siège supplémentaire de suppléant, ce qui permettrait d’améliorer la représentation des communes considérées au sein du conseil communautaire.

En revanche, les communes disposant de plus de quatre délégués communautaires resteraient sans suppléance, sachant que, dans ce cas, les délégations de pouvoir peuvent se donner facilement entre représentants de la même commune ou être confiées à des représentants d’une autre commune, dans l’hypothèse d’une divergence de vue de nature politique à l’intérieur d’une commune.

Telles sont, résumées, les dispositions du texte qui vous est présenté et qui a recueilli une large majorité au sein de la commission des lois. Certes, comme vient de le souligner Alain Richard, des améliorations sont encore possibles. Néanmoins, il nous paraît important de voter cette proposition de loi en l’état, dans sa simplicité, moyennant les quelques menues modifications que j’ai évoquées, de manière à la rendre immédiatement efficace. C’est d’ailleurs cette notion d’efficacité qui a prévalu lors des travaux de la commission, les délais d’examen n’ayant pas été alourdis par de longs discours et des redondances.

Je remercie une fois de plus l’auteur de ce texte de l’initiative qu’il a prise et de la rédaction qu’il a mise au point. Les avancées évidentes qu’il prévoit nous permettront d’avancer vers la couverture totale du territoire national par les EPCI. §

La parole est à M. le président de la commission.

Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, être fidèle à l’esprit, à l’inspiration, à la force de la décentralisation, donner, une fois de plus, des libertés, des capacités d’initiative aux collectivités locales : tel est le sens de cette nouvelle proposition de loi, que nous examinons aujourd’hui après tant d’autres propositions et projets de loi.

Je tiens à mon tour à remercier très sincèrement Alain Richard de nous avoir présenté ce texte, qui s’inscrit dans une voie sur laquelle nous sommes nombreux à cheminer depuis quelques décennies.

Je le remercie d’avoir bien voulu reprendre des articles qui n’avaient pas pu donner lieu, à l’époque, à un accord avec M. Pélissard, président de l’Association des maires de France, avec qui nous avions dialogué de manière positive, je tiens à le dire ici, pour faire aboutir le précédent projet de loi relatif à ces questions.

J’ajouterai les remerciements dus à Mme Virginie Klès, qui a bien voulu préparer et rédiger son rapport rapidement, de manière, madame la ministre, que ce texte soit voté – grâce, je l’espère, à la bienveillante attention de l’Assemblée nationale –dans les meilleurs délais, et cela pour des raisons simples et pratiques.

Ce débat me donne l’occasion de revenir sur le succès des communautés de communes et d’agglomération.

Lorsqu’il m’avait été donné, en 1991 – cela fait un certain temps, monsieur Mézard §–, de venir à cette tribune pour présenter le projet de loi relatif à l’administration territoriale de la République, qui allait créer les communautés de communes, je dois dire que je n’avais pas perçu un véritable enthousiasme sur l’ensemble des travées, ni même au sein de divers partis politiques.

Il faut que nous continuions à méditer la question suivante, qui me semble importante : pourquoi y a-t-il eu un tel succès des communautés de communes dans notre pays ? La loi du 6 février 1992 a permis d’autres innovations : la création des communautés de villes, qui n’eurent pas de succès, si l’on excepte toutefois quelques précurseurs courageux, dont Michel Crépeau.

Je rappelle que, en l’absence de toute contrainte venant du haut, en 2007 ou 2008, 92 % des communes de France avaient choisi d’être en communauté. Le mouvement a donc pris une belle ampleur. Pourquoi ?

Premièrement, parce que nous avions dit que nous respecterions les communes. Toutes les tentatives antérieures de fusions de communes ou d’associations de communes se sont traduites par le succès que l’on sait… Et j’emploie là, madame la ministre, le mot « succès » dans le sens qu’il avait au XVIIe siècle, à savoir que le succès d’une entreprise peut tout aussi bien signifier son échec que ce que nous appelons aujourd’hui le succès. Ainsi vont les mots…

De fait, tous les procès selon lesquels l’intercommunalité porterait atteinte à la réalité communale se sont révélés infondés. De nombreuses communes ont ainsi trouvé une voie efficace pour mettre en œuvre de bonnes coopérations. En effet, que peuvent faire, seules, les communes de 200, 1 000 ou 1 500 habitants, pour lesquelles nous avons un infini respect, en matière de stratégie de développement économique, de gestion de l’environnement ou des transports ?

Deuxièmement, nous avions dit que nous respecterions la liberté des communes. Dans tous les cas, les communes ont choisi librement de se regrouper, selon des périmètres qu’elles ont elles-mêmes définis.

Je n’oublie pas le rapport d’un président de la Cour des comptes, qui nous a malheureusement quittés et pour qui nous avions tous, j’en suis sûr, beaucoup de respect ; je veux bien sûr parler de Philippe Séguin. Celui-ci m’avait expliqué en substance que tous ces périmètres étaient irrationnels. Je lui avais répondu qu’il avait sans doute raison mais que, si la loi du 6 février 1992 avait prévu qu’il revenait au représentant de l’État – et vous savez, madame la ministre, tout le respect que nous avons pour les représentants de l’État – de définir les périmètres et d’organiser des regroupements rationnels, les conséquences eussent été toutes différentes.

Bien sûr, il y a eu des présupposés, des sous-entendus, des questions de connivence. Certes ! Mais l’histoire avance, et finalement, elle a avancé de telle manière que nous avons procédé, dans le Morbihan, en juillet 1992, au baptême républicain de la première communauté de communes de France et célébré, en juillet dernier, son vingtième anniversaire. Pendant ces vingt années, le modèle des communautés s’est étendu.

Nous tenons tous à ce que l’État joue son rôle. La décentralisation, ce n’est pas l’addition des égoïsmes locaux.

Ça dépend !

La décentralisation, ce doit être une manière de gérer mieux et, comme l’a dit à l’instant l’auteur de la proposition de loi, de façon plus rigoureuse, au service de la République. La décentralisation n’est pas la négation de l’État, c’est la négation d’un État qui voulait tout faire et qui, donc, n’était plus efficace.

Nous, nous sommes pour un État fort, exerçant pleinement ses prérogatives, et pour une liberté accrue des collectivités locales dans les domaines qui sont les leurs. Les prérogatives de l’État, ce sont bien sûr toutes les prérogatives régaliennes, mais aussi, madame la ministre, vous le savez bien, la mise en œuvre de la solidarité : l’État doit être le garant d’une bonne péréquation, d’une vraie solidarité entre les territoires.

Il y a eu plusieurs lois entre-temps, de bonnes et de moins bonnes. Si la précédente réforme, celle de 2010, portée par M. Hortefeux et par M. Guéant, a créé des malaises, c’est qu’elle a donné le sentiment de revenir sur ce mouvement en faveur de la liberté des collectivités.

Lorsque nous avons constaté que les préfets exerçaient un rôle très important au sein des commissions départementales de la coopération intercommunale, chargées d’établir les schémas de coopération intercommunale, lorsque nous avons constaté qu’ils avaient la capacité – et ils ne se sont pas privés de l’exercer – de rayer d’un trait de plume des syndicats intercommunaux à vocation scolaire, nous avons déposé une proposition de loi afin d’en revenir à une autre logique.

La présente proposition de loi va dans le même sens, celui d’une plus grande liberté des collectivités locales. Nous connaissons bien nos communes, mes chers collègues ! Qui s’opposera à ce que, à partir du moment où des communes appartenant à une même communauté s’accordent sur des modalités de représentation – le nombre de délégués, de vice-présidents et de suppléants, dès lors que leur nombre ne croît pas démesurément et qu’il existe des règles financières –, elles puissent elles-mêmes adopter les règles qu’auront choisi de se fixer les élus communaux ?

C’est pourquoi ce texte est un pas supplémentaire – il y en aura d’autres – vers une République plus efficace, alliant les compétences de l’État à celles des collectivités locales par une décentralisation approfondie et pariant sur la liberté locale.

Finalement, les libertés locales sont souvent beaucoup plus efficaces que la contrainte. C’est une des leçons de l’Histoire et il faut la méditer au moment où nous travaillons d’ores et déjà sur les futurs projets de loi que nous aurons bientôt l’occasion d’examiner.

Très bien !

La parole est à Mme la ministre déléguée.

Madame la présidente, monsieur le président de la commission, madame la rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, j’interviens devant vous au nom de Manuel Valls, ministre de l’intérieur. Il m’a demandé de vous faire part de son regret de ne pouvoir être présent parmi vous, son emploi du temps d’aujourd’hui, notamment l’organisation du G6 en matière de terrorisme à Londres, l’empêchant de participer à ce débat important. Je m’exprimerai donc en son nom.

Je tiens à remercier Alain Richard d’avoir pris l’initiative de cette proposition de loi et votre commission des lois d’y avoir travaillé. Elle répond, je le sais, à des préoccupations légitimes de nombreux élus.

Ces préoccupations, ces inquiétudes qui se sont exprimées depuis la réforme des collectivités territoriales, le Gouvernement les entend. Je crois qu’il est d’ailleurs symbolique que nous examinions ce texte en ce jour d’ouverture du 95e congrès des maires de France.

Le Gouvernement est, bien sûr, très attentif aux initiatives parlementaires. Elles doivent de toute façon être écoutées ; lorsqu’elles sont de bon sens, comme celle que nous examinons aujourd’hui, elles doivent vivre et prospérer.

Ce rôle du Parlement est particulièrement important pour ce qui concerne les collectivités territoriales. C’est cette conviction qui a, par exemple, conduit le Gouvernement à inscrire à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale la proposition de loi sénatoriale visant à abroger le conseiller territorial ; celle-ci a été examinée et adoptée la semaine passée.

Très bien !

Nous le savons, c’est en écoutant les élus, ces forces vives de nos territoires, que nous pourrons engager et réussir la mise en œuvre de réformes fortes. Le succès des états généraux de la démocratie territoriale organisés par votre assemblée a bien montré ce besoin de concertation et d’expression émanant des élus. Les questionnaires auxquels ont répondu près de 20 000 d’entre eux témoignent aussi d’inquiétudes que nous devons prendre en compte, notamment sur le sujet de l’intercommunalité.

La volonté du Gouvernement, régulièrement réaffirmée par Marylise Lebranchu, ministre de la réforme de l'État, de la décentralisation et de la fonction publique, par Manuel Valls et par moi-même est claire : le mouvement de rationalisation de la carte intercommunale doit être poursuivi, et cela ne souffre aucune ambiguïté. Le fait intercommunal est devenu une réalité concrète pour la plupart de nos concitoyens ; il doit l’être pour tous. Notre objectif est simple : il ne doit subsister aucune commune isolée sur notre territoire.

Lors de la première réunion avec les préfets, le 5 juillet dernier, le Premier ministre a rappelé que cet achèvement de l’intercommunalité était une priorité. La rationalisation des périmètres intercommunaux est en effet un gage de cohérence et d’efficacité plus grandes des politiques publiques, mais aussi de solidarité entre les territoires.

Il s’agit, chacun en est conscient, de parachever ce qui sera le cadre de la gouvernance de nos territoires pour les dix ou les vingt ans à venir.

Notre conviction profonde est que ce processus ne pourra aboutir s’il se déroule contre les élus. Il a été demandé aux préfets de mener à leur terme, avant la fin de l’année 2012, les projets qui réunissent les conditions d’acceptabilité requises, en prenant dès que possible les arrêtés de périmètre correspondants. Mais il leur a également été rappelé qu’ils devaient faire preuve de souplesse et prendre en compte les réalités du terrain.

J’ai souhaité vous rappeler ce cadre général parce que la proposition de loi que nous examinons aujourd’hui s’inscrit dans ce processus de dialogue et d’écoute que le Gouvernement a engagé avec les élus.

C’est dans cette perspective que le Gouvernement entend soutenir les initiatives qui contribuent à apporter des éléments pour faciliter ce dialogue, tout autant que pour garantir l’efficacité, l’effectivité, la diligence avec laquelle la rénovation de la carte intercommunale est menée à bien.

Madame la rapporteur l’a indiqué avec justesse : il s’agit de définir les conditions d’une transition entre les dispositions actuelles issues de la loi du 16 décembre 2010 et celles qui s’appliqueront en mars 2014.

L’intercommunalité prend une place grandissante dans la vie quotidienne des citoyens. Pour cette raison, les conseils communautaires doivent être représentatifs : représentatifs de la société, d’une part, et ce sera l’objet de l’élection des délégués au suffrage universel direct, dont le ministre de l’intérieur m’a chargée de dire quelques mots à la fin de cette intervention ;…

Intéressant…

… représentatifs des communes qui composent l’intercommunalité, d’autre part.

Nous le savons tous ici, les Français demeurent attachés à l’échelon communal et à la figure du maire. Cet échelon doit être préservé et l’intercommunalité ne doit pas laisser présumer un effacement de la commune.

Très bien !

Je le sais, c’est votre objectif, monsieur Richard. Nous devons donc prêter une attention particulière à ces questions de gouvernance, qui revêtent une importance centrale pour la réussite de l’approfondissement de l’intercommunalité.

La question du mode de désignation des délégués des communes amenés à siéger dans les conseils communautaires n’est pas la seule d’importance ; celle de la composition de ces conseils est également déterminante, non seulement parce qu’elle intéresse tous les élus municipaux, mais aussi parce qu’elle participe de la garantie d’une représentativité équilibrée et juste des organes délibérants des EPCI.

La question de la représentation des communes au sein des établissements publics de coopération intercommunale est précisément celle que nous sommes amenés à étudier cet après-midi.

Aujourd’hui, les conseils communautaires sont composés conformément aux dispositions antérieures à la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales. Les nouvelles dispositions ne s’appliqueront qu’à compter du prochain renouvellement, prévu en mars 2014.

Alors que le système actuel laisse une certaine liberté aux communes membres, qui ont la faculté, dans certaines limites, de fixer le nombre et la répartition des délégués communautaires par un accord adopté à la majorité qualifiée, le nouveau dispositif censé s’appliquer en 2014 est plus encadré puisqu’il plafonne le nombre de délégués que pourra comprendre chaque conseil communautaire au vu de la population de l’EPCI.

Le constat qui a guidé la rédaction de cette proposition de loi est juste : ces nouvelles dispositions ne permettent pas toujours de prévoir une représentation politique qui reflète le poids démographique des communes. Le cadre rigide imposé par la loi laisse peu de place à l’accord local et ne fait pas confiance à l’« intelligence territoriale ».

Mesdames, messieurs les sénateurs, je vous le dis d’emblée : le Gouvernement – et, par ma voix, le ministre de l’intérieur – partage cette analyse et il est favorable à ces dispositions. Toutefois, il nous faut respecter un impératif absolu : ces mesures doivent être comprises de nos concitoyens.

Je salue, de ce point de vue, le souci qu’a eu en permanence Alain Richard de garantir que toute cette réforme se ferait à coût constant et ne viserait pas à augmenter les enveloppes indemnitaires des élus. En cette période de crise, nos concitoyens ne comprendraient pas qu’il en allât autrement.

Ces mesures doivent permettre de garantir une gouvernance territoriale plus efficace. Je salue aussi la recherche, qui a marqué les débats de la commission, d’un compromis dans cette perspective.

Je voudrais d’ailleurs, madame la rapporteur, saluer vos travaux, qui ont permis d’améliorer cette proposition de loi et de parvenir à un compromis globalement satisfaisant.

L’article 1er est central dans le dispositif proposé. Les règles de composition des conseils communautaires issues de la loi du 16 décembre 2010 de réforme de collectivités territoriales avaient conservé, pour les communes, la possibilité de décider, par accord amiable, de la composition des conseils communautaires. Cette décision, prise à la majorité qualifiée, est emblématique d’une liberté communale que nous devons conforter.

C’est bien ce qui est proposé aujourd’hui. Dans sa version actuelle, la loi du 29 février 2012 prévoit en effet qu’en cas d’accord amiable le nombre de sièges ne peut excéder de plus de 10 % le nombre de sièges qui seraient attribués par application du dispositif de répartition issu du tableau fixé par le législateur.

Dans le texte initial, qui n’a pas été modifié sur ce point par la commission des lois, le choix est fait de porter ce seuil à 25 %. Certains amendements ont pour objet de le fixer à 20 %; nous en débattrons. Mais l’essentiel est là : il est nécessaire de promouvoir l’initiative locale et l’accord entre les élus.

Cette liberté, nous devons aussi la préserver concernant le choix du nombre de vice-présidents. La loi de 2012 plafonne le nombre de vice-présidents d’un EPCI à 20 % de l’effectif total de l’organe délibérant, sans que ce nombre puisse excéder quinze ni être inférieur à quatre. Ce cadre était, là encore, trop rigide.

Madame la rapporteur, je me rallie à votre proposition, adoptée par la commission des lois : vous avez choisi de faire passer le plafond de 20 % à 30 %, tout en conservant la limite de quinze vice-présidents. J’ai dit tout à l’heure l’importance des problèmes de gouvernance dans les intercommunalités. Je pense que l’article initial, qui supprimait tout plafond en cas d’accord amiable, risquait de susciter des problèmes de « gouvernabilité » des intercommunalités. Ce n’est plus le cas dans la rédaction que vous proposez. Nous approuvons d’autant plus cette disposition qu’elle se fait à enveloppe constante.

J’ai évoqué ici le cœur du dispositif. Au cours des débats, nous aurons l’occasion de revenir sur les divers ajouts de la commission des lois.

Le ministre de l’intérieur a souhaité que, pour conclure ce propos liminaire, je vous fasse part des projets du Gouvernement en matière d’élection des délégués communautaires. Il a déjà eu l’occasion d’en faire état devant votre délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, ainsi que devant l’Assemblée nationale lors du débat sur l’abrogation du conseiller territorial.

Ses priorités, les priorités du Gouvernement sur ce point, sont bien entendu celles qu’a fixées le Président de la République lors de son allocution devant vos états généraux.

Le fait intercommunal est devenu concret pour les Français. À présent, nous devons faire de cette réalité des politiques publiques une réalité démocratique.

Le Président de la République a été clair : les délégués communautaires seront désormais élus le même jour que les conseillers municipaux, par un même vote. Sur ce point également, il faut privilégier la lisibilité : un vote unique permet de préserver la légitimité communale tout en dotant les EPCI d’élus clairement identifiés.

Cette élection démocratique des délégués communautaires doit être étendue au plus grand nombre de communes. Il faudra donc abaisser, comme la précédente majorité l’avait envisagé, le seuil de population au-delà duquel les conseillers municipaux sont élus au scrutin de liste. Cette limite est actuellement fixée à 3 500 habitants. Nous devrons trouver le bon compromis.

Cet abaissement de seuil répond également à notre volonté de rendre le scrutin municipal plus paritaire. Aujourd'hui, l’objectif de parité est quasiment atteint dans les communes de plus de 3 500 habitants. En revanche, les communes plus petites ne comptent que 32 % de conseillères municipales.

La démocratisation du bloc communal – communes et intercommunalités – est une condition essentielle pour que perdure le dynamisme de notre démocratie locale. Voilà donc un chantier capital, qui s’ouvrira une fois achevées les concertations que mène actuellement le ministre de l’intérieur, à la demande du Premier ministre, avec les partis représentés au Parlement et les principales associations d’élus intéressées.

Je m’associe, bien entendu, aux propos du ministre de l’intérieur et, à l’instar de M. le président de la commission des lois, je salue un texte court, raisonnable, sobre et équilibré. §

La parole est à M. André Reichardt.

Madame le président, madame le ministre, madame le rapporteur, mes chers collègues, voici un texte qui touche directement à notre rôle majeur de représentation des collectivités territoriales.

La proposition de loi de notre collègue Alain Richard que nous examinons aujourd’hui, relative à la représentation communale dans les communautés de communes et d’agglomération, est a priori assez consensuelle, et nous ne pouvons que nous en féliciter. §

Comme nous venons de l’entendre, ce texte a pour objet d’introduire une meilleure transition entre les modes de représentation des communes au sein des conseils délibérants et des bureaux des communautés de communes et d’agglomération actuellement pratiqués et le système qui sera envisagé à l’avenir. Vous l’avez bien compris, il s’agit tout particulièrement d’assouplir les règles destinées à s’appliquer lors du prochain renouvellement des conseils municipaux, en mars 2014.

De fait, il est fort probable que la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 ait quelques effets à tout le moins restrictifs en ce qui concerne la représentation des communes au sein des conseils délibérants et des bureaux des communautés de communes et d’agglomération puisque les règles adoptées dans le cadre de cette loi de 2010 sont aujourd’hui alignées sur les obligations applicables aux communautés urbaines et aux métropoles.

Je le dis d’autant plus librement que je n’ai pas eu l’heur de voter cette loi de décembre 2010, n’étant pas encore sénateur à l’époque. §

M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. Bonne excuse !

Vous avez donc devant vous un Candide…

Virginité bienveillante !

… qui s’exonère naturellement de tout passé politique, en tout cas politicien.

Cette loi de 2010, que j’ai appris à connaître, limite l’augmentation du nombre de représentants au sein du conseil délibérant à 10 % du nombre prévu dans le tableau établi sur la base de la population de l’EPCI. Parallèlement, elle limite le nombre de vice-présidents au sein des bureaux des communautés à 20 % de l’effectif global de leur organe délibérant et, quoi qu’il en soit, à quinze sièges.

À l’évidence, par rapport à la situation antérieure, la loi du 16 décembre 2010 conduit à une réduction substantielle des droits de représentation des communes. Appliquée en 2014, elle serait d’autant plus fortement ressentie que le mouvement général engagé dans les schémas départementaux tend au regroupement des petites communautés, qui, au niveau national, représentent de nombreuses communes.

Alors que le dispositif antérieur à la loi de 2010 reposait sur un accord local, adopté à la majorité qualifiée des communes membres, le système actuel, censé s’appliquer à compter de mars 2014, se révèle difficile à mettre en œuvre, car trop restrictif. Surtout, la représentation des communes ainsi obtenue ne refléterait pas fidèlement le poids démographique de ces dernières.

À n’en pas douter, il était devenu souhaitable de prévoir un mécanisme visant à renforcer cette représentation. L’augmentation du nombre de sièges, subordonnée à un accord local adopté à la majorité qualifiée, répond certainement aux attentes des élus. Plus exactement, comme l’a souligné à plusieurs reprises M. Alain Richard, il s’agit d’une limitation de la baisse des droits de représentation plutôt que d’une augmentation du nombre de sièges. Vous le voyez, mon cher collègue, j’ai bien compris le message !

Toutefois, les deux principes traditionnels selon lesquels, premièrement, aucune commune ne peut détenir à elle seule plus de la moitié des sièges au sein de l’organe délibérant d’une intercommunalité et, deuxièmement, chaque commune doit disposer d’un représentant au moins, méritent naturellement perdurer. §

Le présent texte apporte donc des assouplissements à la loi de 2010.

Tout d’abord, il tend à augmenter dans la limite de 25 % supplémentaires le nombre de conseillers communautaires, à condition que les communes s’entendent pour fixer à l’amiable leur barème de représentation, l’accord local devant être conclu à la majorité qualifiée des communes membres.

Je viens de le rappeler, la loi de 2010 prévoyait, elle, une augmentation de 10 % du nombre de conseillers communautaires. Compte tenu des fusions d’EPCI qui auront lieu dans le cadre des schémas départementaux de coopération intercommunale, la marge de manœuvre de 10 % paraît trop faible.

Ainsi, comme M. le président de la commission des lois l’a répété ce matin, la possibilité d’augmenter le nombre de délégués communautaires à concurrence de 25 % nous paraît opportune, dès lors que ce pourcentage est entendu comme un plafond, qu’il n’est évidemment pas impératif d’atteindre. §

En outre, la question d’un financement spécifique, qui aurait pu soulever des difficultés, ne se pose pas. Bien sûr, il importe de ne pas augmenter le budget des indemnités de fonction des élus communautaires, afin de ne pas alourdir les charges des collectivités territoriales. Vous me permettrez néanmoins de dire que ce ne sont sûrement pas les indemnités de nos élus qui grèvent de manière démesurée les budgets de nos collectivités !

Très bien !

Ça…

D’autres charges de fonctionnement exercent une pression plus lourde, et vous les connaissez aussi bien que moi.

Le message est important et nous y souscrivons : pas d’alourdissement des charges. Les élus se fixeront eux-mêmes des limites. Si l’EPCI recourt à la faculté d’augmenter le nombre de représentants, ce droit s’exercera à enveloppe indemnitaire constante.

Ensuite, cette proposition de loi tend à permettre aux communes membres d’un EPCI d’augmenter le nombre des vice-présidents. Ce sujet vient d’être évoqué.

Avant la loi du 16 décembre 2010, le nombre de vice-président était soumis à un plafonnement fixé à 30 % de l’effectif total du conseil communautaire. La loi de 2010 a établi que le nombre de vice-présidents serait déterminé par l’organe délibérant, dans la double limite de 20 % de l’effectif total de l’organe délibérant et de quinze sièges.

Avec cette proposition de loi, l’augmentation du nombre de vice-présidents au-delà du barème légal deviendrait possible, à condition d’être décidée à la majorité des deux tiers du conseil communautaire. Par ailleurs, le nombre de vice-présidents ne pourra dépasser ni 30 % de l’effectif du conseil communautaire ni le plafond de quinze personnes. De vous à moi, cet arbitrage me semble constituer un bon équilibre entre la situation ex ante et la règle actuelle. À mes yeux, cette solution est la meilleure au regard de la liberté des élus.

La présente proposition de loi limite par ailleurs l’augmentation du budget consacré aux indemnités des vice-présidents par un dispositif similaire à celui qui est appliqué aux conseillers. Vous l’aurez compris, nous adhérons à cette démarche.

Parallèlement, concernant les suppléants des délégués des communes membres, sur l’initiative de notre rapporteur, la commission des lois a étendu les règles de suppléance au sein des conseils communautaires des EPCI à fiscalité propre.

Concernant le schéma départemental de coopération intercommunale, un quatrième article a été ajouté pour assouplir les orientations fixées au titre de ce document. Nous souscrivons à ces dispositions.

Mes chers collègues, la proposition de loi qui va être soumise à notre vote apparaît pertinente au groupe UMP.

Premièrement, ce texte constitue une marque de confiance envers les élus locaux. Nous devons leur faire confiance pour la fixation du nombre des délégués communautaires.

Deuxièmement, cette proposition de loi est pragmatique. Elle tend à lever un certain nombre de freins qui provoquent des réticences de la part des petites communes, lesquelles redoutent légitimement de n’être pas suffisamment représentées au sein des EPCI. À cet égard, je coifferai un instant mon ancienne casquette de maire d’une commune au nom que beaucoup jugent imprononçable : Souffelweyersheim

Avant de conclure, je dirai un mot d’un amendement que plusieurs sénateurs alsaciens présenteront tout à l'heure, avec l’appui de notre groupe.

Monsieur Richard, j’ai bien compris que vous auriez souhaité circonscrire le débat d’aujourd’hui au strict domaine visé par votre texte, et je vous rejoins sur le principe. Néanmoins, l’amendement que nous avons eu l’honneur de déposer se justifie par un certain degré d’urgence. Comme vous le savez, le conseil régional et les deux conseils généraux alsaciens sont engagés dans une démarche de fusion de la région et des deux départements.

L’article L. 4124-1 du code général des collectivités territoriales dispose : que les collectivités concernées doivent demander à fusionner par délibérations concordantes ; qu’ensuite, lors de la consultation des électeurs, le projet de fusion doit recueillir, dans chacun des départements concernés, l’accord de la majorité absolue des suffrages exprimés, correspondant à un nombre de voix au moins égal au quart des électeurs inscrits. Notre amendement a pour objet de supprimer l’exigence d’un taux de participation minimum, lorsqu’est en jeu – et pas seulement en Alsace ! – la création d’une collectivité nouvelle issue de la fusion d’une région et d’un ou de plusieurs départements.

Ce matin, la commission des lois a examiné cet amendement, mais elle n’a pas souhaité qu’il soit retenu. Nous le regrettons, et nous attendons, madame le ministre, de connaître la position du Gouvernement concernant cette proposition qui revêt une grande importance pour l’Alsace : en effet, l’adoption de cet amendement concourrait au succès d’une initiative institutionnelle exemplaire pour notre pays. §

Très bien !

La parole est à M. Christian Favier.

Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, par cette proposition de loi, notre collègue Alain Richard nous propose un simple ajustement de la loi de réforme des collectivités territoriales de décembre 2010, contre laquelle, dois-je le rappeler, l’ensemble des sénateurs de gauche s’étaient dressés.

Chacun sait combien cette réforme a joué un rôle essentiel dans le basculement à gauche de la Haute Assemblée, …

Ça, c’est vrai !

… tant son orientation recentralisatrice et son contenu étaient rejetés, et restent contestés par une majorité d’élus locaux.

Pour notre part, nous n’avons jamais cessé de demander l’abrogation de ce texte et avons même déposé une proposition de loi à cette fin, en parfait accord avec les propos du président Jean-Pierre Bel qui, vous vous en souvenez, déclarait dans son allocution du 11 octobre 2011 : « La réforme territoriale doit être abrogée et entièrement repensée. Une réforme est à l’évidence nécessaire, comme je l’ai entendu dire en bien des endroits. Mais celle-ci est allée, je le crois, dans le mauvais sens. »

En cohérence avec cette déclaration, il convient, selon nous, de ne pas poursuivre dans cette mauvaise direction ni même de simplement corriger à la marge un mauvais texte. Or force est de constater que la proposition de loi que nous examinons aujourd’hui est loin de répondre aux objectifs définis par le président de notre assemblée.

Les dispositions de ce texte pourraient même apparaître comme autant de mesures permettant d’atteindre plus aisément un des objectifs majeurs de cette réforme de 2010 : je veux parler de l’achèvement à marche forcée de la carte intercommunale, dans le but non avoué, mais bien réel, de réduire massivement le nombre des communes que compte notre pays.

En effet, chacun sait que trente-trois départements ne sont toujours pas parvenus à un accord sur le schéma départemental de coopération intercommunale et que, dans les départements qui en ont adopté un, de nombreux points de blocage subsistent, pour diverses raisons. Il semble même qu’en certains endroits les tribunaux administratifs aient été saisis.

Je profite d’ailleurs de ce débat pour adresser au Gouvernement une demande que nous avions déjà transmise à son prédécesseur : nous souhaitons qu’un état précis de l’avancement de ces schémas nous soit remis, ainsi qu’une note synthétique répertoriant les principaux points qui bloquent leur adoption et leur mise en œuvre.

Un tel document nous semble absolument nécessaire pour éclairer notre assemblée dans la perspective des réformes annoncées par le Gouvernement. En effet, comme le note notre rapporteur, « l’application de cette loi a été génératrice de blocages et de réticences ».

Dans son rapport, notre collègue dresse également la liste des grandes difficultés que soulève l’intercommunalité : le calendrier de mise en œuvre, les incertitudes liées à l’exercice de certaines compétences de proximité, ainsi que celles qui tiennent aux principes régissant la composition des conseils communautaires et le nombre de vice-présidents.

C’est pour tenter de remédier à ces problèmes que notre collègue Alain Richard a déposé ce texte. Il s’agit donc, non pas de modifier véritablement la loi de 2010, mais de lever les blocages qui font obstacle à son application.

Dans ces conditions, comment pourrions-nous soutenir ces dispositions, alors que nous sommes favorables à l’abrogation même de cette loi que nous avons combattue et dont nous contestons toujours l’esprit et la lettre ?

Permettez que nous nous rappelions, ici, les débats sur cette loi dite « de réforme des collectivités territoriales ».

L’article dont vous modifiez quelques alinéas, et qui est devenu l’article 9 de cette loi, fut sans doute l’un des plus discutés. Des opinions divergentes se sont exprimées à son endroit au sein même des groupes. Il a d’ailleurs fallu que l’Association des maires de France mette tout son poids dans la balance en inspirant un amendement, lequel fit lui-même débat.

Cette modification permettrait aux communautés de communes et aux communautés d’agglomération de définir, par accord majoritaire, le nombre de sièges de leur assemblée délibérative en relevant le plafond de la dérogation de 10 % à 25 %.

Pour notre part, nous nous étions opposés aux règles de plafonnement. Deux principes dictaient alors notre position ; ils demeurent pour nous intangibles.

D’une part, les intercommunalités devant être considérées comme des outils de gestion et de coopération mis en place par les communes, le principe de libre administration que leur garantit la Constitution les laisse libres des moyens à déployer pour mettre en œuvre les compétences qui leur sont dévolues.

D’autre part, le principe de confiance envers à la fois les élus locaux et les électeurs doit prévaloir. Les uns n’ont pas l’habitude de faire n’importe quoi et les autres de laisser faire n’importe quoi.

Aussi, le peu de souplesse supplémentaire qui est apporté par ce texte, faisant passer le droit à dérogation du nombre de conseillers communautaires de 10 % à 25 % du nombre défini dans le tableau figurant au III de l’article 9, ne change pas vraiment les choses. Sans doute répond-il simplement à des demandes locales et permet-il de trouver un accord ici ou là.

Toutefois, la libre administration et la confiance ne sont toujours pas au rendez-vous. Nous le regrettons d’autant plus que, parmi les multiples déclarations, parfois contradictoires, que l’on entend dans les rangs de la majorité gouvernementale, il semble que ne soit plus envisagée l’abrogation de cette réforme de 2010, pourtant emblématique de l’ancien pouvoir, mais surtout contraire à une vraie décentralisation en ce qu’elle vise à mettre au pas l’ensemble des élus locaux et à créer les conditions d’une disparition programmée des communes et des départements.

Nous savons pourtant que, sur les travées de notre assemblée, à gauche et parfois même au-delà, cette exigence demeure.

L’incompréhension, l’inquiétude et la colère de l’immense majorité des élus locaux face à cette réforme – les états généraux de la démocratie territoriale en ont donné une nouvelle preuve – et à la fragilité financière de leurs collectivités doivent, à notre avis, nous conduire à trouver aujourd’hui un autre débouché politique. Celui-ci doit porter le souffle de la réforme, du progrès social et démocratique, en plaçant la réponse aux besoins et aux attentes de la population au centre de ses objectifs, comme avaient su le faire, voilà trente ans, les lois Defferre, qui tendaient à renforcer les droits et libertés des communes, départements et régions.

Vous ne les avez pas votées !

La parole est à M. Yves Détraigne.

Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, mes propos n’iront pas dans le sens de ceux de l’orateur précédent : je considère en effet que, s’il est un aspect de la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 qui n’a pas suscité d’opposition irréductible au sein du Parlement, c’est bien celui qui concerne l’intercommunalité.

Si, la nôtre !

Oui !

Sur la question de l’intercommunalité, en commission mixte paritaire, il ne restait qu’un point à régler, celui de la date limite de publication des arrêtés préfectoraux de création des nouvelles intercommunalités. Pour une assemblée, ce devait être le 1er mars 2013, pour l’autre, le 30 juin 2013. En un peu moins d’une minute, nous avons transigé et retenu la date du 1er juin 2013… Il n’y avait donc pas de véritable difficulté sur le dispositif relatif à l’intercommunalité !

Le quasi-consensus entourant la réforme de l’intercommunalité a été bon an mal an confirmé par les travaux menés dans chaque département par les commissions départementales de la coopération intercommunale. En effet, à la fin de l’année 2011, dans les deux tiers des départements, un accord sur un schéma départemental avait été trouvé. Ce n’est donc qu’avec prudence, me semble-t-il, que nous devons toucher aux dispositions en vigueur sur la mise en œuvre de ces schémas de coopération intercommunale.

La proposition de loi que nous examinons aujourd’hui s’inscrit dans cette démarche. Sans remettre en cause les principes que nous avons introduits dans la loi pour faciliter l’élargissement, parfois très important, des intercommunalités, tout en évitant de transformer certaines assemblées en « armées mexicaines », elle vise à prévenir d’éventuels blocages, d’une part, sur la répartition des sièges dans les conseils communautaires, notamment quand une commune domine très nettement les autres par sa population, d’autre part, dans la composition de leurs bureaux. Il s’agit d’autoriser, le cas échéant, l’augmentation de 25 % du nombre de conseillers communautaires et de 30 % du nombre de vice-présidents, tout en restant dans la limite de quinze vice-présidents, ce qui permet d’assurer la nécessaire cohésion de l’exécutif et d’éviter d’attribuer des délégations purement formelles, pour ne pas dire parfois fictives. Nous avons tous quelques exemples en tête.

Je précise toutefois qu’avec mes collègues centristes de la commission des lois nous avons déposé un amendement tendant à limiter à 20 %, au lieu de 25 %, le nombre de sièges supplémentaires pouvant être créés dans le cadre d’un accord local.

En ce qui concerne la composition des exécutifs, certes, il n’est plus envisageable aujourd’hui, contrairement à ce qui a pu se produire dans un certain nombre d’intercommunalités à leurs débuts, de constituer un bureau où chaque commune disposerait automatiquement d’un poste de vice-président. Lorsqu’une communauté d’agglomération, par exemple, est constituée d’une ville-centre qui dispose pratiquement de la moitié des sièges au conseil communautaire et d’une vingtaine, voire d’une trentaine de communes périphériques dont la plupart ne disposent que d’un siège, il serait déraisonnable – même si cela se voit encore aujourd'hui – de prévoir un poste de vice-président pour chaque commune. À l’inverse, il est nécessaire que chaque secteur géographique de cet ensemble, surtout s’il présente des spécificités ou constitue un territoire à enjeu particulier, puisse être représenté au sein de l’organe exécutif.

Il s’agit donc là d’un compromis acceptable entre ces deux impératifs.

Je me réjouis également que la commission des lois ait inscrit dans la proposition de loi le principe du plafonnement de l’enveloppe budgétaire dédiée au versement des indemnités de fonction. Il faut, en effet, entendre les critiques qui sont souvent émises sur l’impact financier, parfois important, de la généralisation de l’intercommunalité et les observations qui dénoncent les doublons perdurant plusieurs années après la création d’une intercommunalité entre services communaux et services intercommunaux et, surtout, les surcoûts que cela entraîne pour les finances publiques.

Au regard de la situation économique et financière de notre pays, et tout particulièrement de ses collectivités territoriales, il est très important que nous veillions à contenir les charges de fonctionnement des collectivités et que nous ayons pour objectif d’optimiser, sur le plan financier comme sur le plan de son efficacité, le couple communes-intercommunalité.

Sur ce point, je rappelle que, aux termes de la loi du 16 décembre 2010, dans l’année suivant le renouvellement des conseils municipaux, les présidents d’intercommunalité à fiscalité propre devront établir un projet de schéma de mutualisation entre les services de l’EPCI et ceux des communes membres. Comme cela a été rappelé lors d’un colloque organisé voilà deux mois par l’Association des maires de France et l’Assemblée des communautés de France, il s’agit d’un « enjeu majeur » pour nos collectivités.

Je souhaite donc que les mesures contenues dans cette proposition de loi permettent la mise en route dans les meilleures conditions des nouvelles intercommunalités sur l’ensemble du territoire et que, passé le temps des débats sur leur mise en place et l’installation de leurs exécutifs, celles-ci se mettent au travail pour assurer le meilleur service au meilleur coût à leurs populations.

Enfin, je regrette que la proposition de loi ne prévoie pas la possibilité, pour un délégué communautaire ayant une délégation sans être vice-président, de bénéficier d’une indemnité s’inscrivant dans l’enveloppe globale – notre rapporteur a elle-même formulé une remarque à ce sujet. J’avais d’ailleurs, dès 2006, interrogé le gouvernement de l’époque sur cette question.

Je salue donc la proposition de loi visant à faciliter l’exercice par les élus locaux de leur mandat que viennent de déposer nos collègues Jacqueline Gourault et Jean-Pierre Sueur, à la suite, notamment, des observations émises lors des états généraux de la démocratie territoriale. Je ne doute pas que ce texte, associé à la proposition de loi que nous examinons aujourd'hui, confortera la démocratie locale, car c’est bien de cela qu’il s’agit. §

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat.

Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, la proposition de loi que nous examinons aujourd’hui vaut plus par ce qu’elle ne dit pas que par ce qu’elle dit. Les dispositions qu’elle contient se voulant consensuelles et propres à recueillir une majorité dans notre assemblée, elle se contente de modifier à la marge une législation qui, pourtant, au mois de décembre 2010, était vraiment loin de faire consensus. C’est probablement ce que l’on appelle le changement...

Ce que ce texte oublie, et qui constituait une partie essentielle de la proposition de loi de Jean-Pierre Sueur et Alain Richard et votée par le Sénat voilà juste un an, c’est particulièrement le nouvel équilibre des pouvoirs alors institué entre le préfet et la CDCI dans le processus d’élaboration, puis de mise en œuvre du schéma départemental de la coopération intercommunale. Or, si l’épisode « schéma départemental » est largement derrière nous, il en est un autre qui est devant nous : la mise en application des dispositions dudit schéma. Cette opération pourrait être au moins aussi « sportive » que la précédente ! §

J’avais espéré que le texte adopté par le Sénat au mois de novembre 2011 serait inscrit à l’ordre du jour de l'Assemblée nationale ou au moins partiellement repris dans un texte du Gouvernement. Apparemment, il n’en sera rien, et je pressens que nous devrons nous contenter de propositions de loi Pélissard bis, ter, quater … – autant que de besoin ! – pour corriger à la marge et au fil des problèmes qui se poseront la loi de décembre 2010. On finit d’ailleurs par se demander pourquoi, au conseiller territorial près, cette loi a suscité tant de critiques à gauche !

La proposition de loi qui nous est aujourd'hui soumise va dans le bon sens, celui de la liberté des communes de décider, à la majorité qualifiée, des modalités qu’adoptera la communauté dont elles sont membres, s’agissant du nombre de leurs délégués et des vice-présidents.

Cette liberté est très encadrée puisque l’augmentation des membres des conseils est limitée à 25 % du nombre de sièges autorisé par la loi de 2010 et que les vice-présidents ne pourront être plus de quinze, le texte de la commission réintroduisant d’ailleurs ce plafond qui ne figurait pas dans la proposition de loi initiale.

Évidemment, cette liberté s’exercera à enveloppe indemnitaire constante, les collectivités devant, comme on sait, « contribuer à l’effort de redressement des finances publiques », même si elles sont en rien responsables de la dégradation de celles-ci.

C’est ce qu’on appelle « faire confiance à l’intelligence des territoires » ! Parce que je crois – et, si je ne m’abuse, c’était déjà l’opinion de Jean-Pierre Sueur en 1992 – qu’il y a moins d’inconvénients à s’y résoudre qu’à imposer des règles qui auront, elles aussi, n’en doutez pas, leurs inconvénients, je défendrai un amendement rétablissant la liberté de décision des communes en matière de représentation lorsqu’elles sont d’accord entre elles. Je n’ai pas d’illusion quant au résultat, mais je tiens à réaffirmer le principe selon lequel l’intercommunalité est d’abord un contrat entre communes et non une collectivité territoriale de plus.

Pour le reste, la proposition de loi comporte deux dispositions bienvenues : d'une part, l’institution d’un délégué suppléant au profit des communes qui avaient peu de délégués, ce qui, je le dis par parenthèse, réintroduit par la fenêtre une forme de liberté dans la fixation des effectifs qui a été chassée par la porte ; d'autre part, la reprise d’une disposition de la proposition de loi Sueur-Richard précisant les modalités de suppression des syndicats de communes et syndicats mixtes lors du processus de rationalisation de la carte intercommunale.

En vertu de cette dernière disposition, il ne sera obligatoire de supprimer ces EPCI, ou de modifier leur périmètre, que si les compétences qui leur ont été transférées peuvent être exercées par des EPCI à fiscalité propre dont les périmètres et les compétences ont été définis. Actuellement, en cas de suppression d’un syndicat de communes ou d’un syndicat mixte, soit l’EPCI à fiscalité propre assume la compétence auparavant exercée par le syndicat, et donc, de proche en proche, est amené à concentrer l’essentiel des compétences des communes, soit, si l’EPCI à fiscalité propre refuse d’assumer l’ancienne compétence du syndicat, celle-ci revient aux communes, alors même qu’elles avaient jugé préférable de s’associer pour l’exercer.

Le RDSE votera donc cette proposition de loi homéopathique. §

La parole est à Mme Hélène Lipietz.

Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, nous avons à nous prononcer pour la troisième fois en un peu plus d’un mois sur un texte concernant les collectivités territoriales. De deux choses l’une : soit nous prenons le temps de réfléchir collectivement, au sein de nos commissions et dans nos régions, à la meilleure manière d’organiser nos territoires, et nous préparons, en collaboration avec le Gouvernement, une réforme équilibrée et réaliste ; soit nous continuons de multiplier les lois factuelles, les lois « de niche », ne comprenant que quelques articles et ne modifiant que quelques dispositions du code général des collectivités territoriales.

Le motif avancé pour justifier cette nouvelle proposition de loi est que les intercommunalités doivent choisir leur mode de représentation au premier semestre de 2013, en vue des élections de 2014. Il est vrai que cela ne nous laisse qu’une marge de manœuvre peu importante pour opérer une réforme en profondeur des collectivités territoriales au début de l’année 2013. Mais devons-nous nous laisser dominer par le calendrier au risque de produire des normes peu ambitieuses ?

Le Sénat est pourtant censé être une assemblée de sages ayant arrêté depuis longtemps de poursuivre les lièvres pour préférer l’assurance tranquille de la tortue, sûre d’elle car protégée de l’angoisse par sa carapace.

Qui plus est, le projet de loi de réforme de la démocratie territoriale, que nous aurons bientôt à examiner, pourrait prévoir le régime transitoire envisagé dans la présente proposition de loi.

Vous l’aurez compris, les écologistes n’étaient pas favorables au dépôt de cette proposition de loi, car sa forme, son étendue et sa portée nous semblent contraires à l’esprit d’un travail clair et lisible pour l’ensemble de nos concitoyens.

Cependant, sur le fond, nous saluons la liberté qui est laissée aux communes de fixer leur barème de représentation dans les limites d’une augmentation de 25 %. Cette disposition peut atténuer le choc qu’est vouée à créer la loi de 2010 en matière de représentation des communes au sein des EPCI. La possibilité d’augmenter le nombre des vice-présidents afin de représenter toutes les sensibilités me semble également de nature à satisfaire un grand nombre de conseillers communautaires.

J’ajoute que ces modifications se feront à enveloppe financière constante. C’est heureux, car l’époque ne nous pardonnerait pas d’augmenter le coût des élus pour la nation. Il est déjà suffisamment difficile d’expliquer à nos concitoyens que certains d’entre nous veulent continuer de cumuler leur mandat exécutif local et leur travail de parlementaire ! Comment, alors, pourrions-nous leur expliquer que nous augmentons les rémunérations des conseillers communautaires ?

Nous regrettons toutefois que le mode de désignation des représentants des communes au sein des EPCI ne fasse pas l’objet d’une discussion approfondie. Nous souhaitons que ces représentants soient élus au suffrage universel direct par un scrutin de liste, car c’est le seul moyen de préserver la parité et d’assurer une représentation plus équilibrée des différents courants de pensée.

Ce mode d’élection permettrait en outre de faire émerger de véritables projets politiques pour le territoire. C’est ainsi et seulement ainsi qu’un EPCI ne sera plus une réunion d’intérêts de collectivités mais une collectivité d’intérêts.

Je renouvelle donc mon appel à une réflexion en profondeur sur une réforme des EPCI qui passerait par l’élection au suffrage universel direct des représentants des communes, de manière que nos concitoyens et concitoyennes puissent enfin se reconnaître dans leurs intercommunalités.

En dépit des regrets que je viens d’exprimer, nous défendrons deux amendements sur cette proposition de loi, afin qu’elle respecte certains principes fondamentaux des écologistes. Le premier amendement a trait à la parité. Le second, porté par nos collègues François Patriat et Jean-Vincent Placé, vise à supprimer une formulation relative au référendum local permettant la fusion d’une région et de ses départements. En effet, cette formulation est trop restrictive et son maintien conduirait à un déni de démocratie.

La parole est à M. René Vandierendonck.

Madame la présidente, madame la ministre, madame la rapporteur, mes chers collègues, la proposition de loi déposée le 10 septembre 2012 par notre collègue Alain Richard répond d’abord aux difficultés très concrètes d’application de la réforme territoriale de 2010, dont les objectifs sont assez partagés dans l’hémicycle, mais dont la mise en œuvre à marche forcée trahit une absence de confiance envers la négociation locale.

Faisant écho au mécontentement et aux demandes des élus locaux, le Sénat avait adopté dès le 4 novembre 2011, soit peu après son renouvellement, une proposition de loi déposée par Jean-Pierre Sueur, qui visait à assouplir les règles relatives à la refonte de la carte intercommunale. Après s’être, dans un premier temps, opposé à cette proposition de loi, le gouvernement de l’époque, tenant compte des problèmes soulevés par la réforme territoriale, a inscrit à l’ordre du jour une proposition de loi déposée par le député Jacques Pélissard, actuel président de l’Association des maires de France, qui se réunit en ce moment même. Cette proposition de loi reprenait une grande partie des sujets abordés dans le texte de Jean-Pierre Sueur. Il s’agissait notamment de maintenir les mandats électifs intercommunaux en cours jusqu’au renouvellement de 2014, et de laisser subsister les syndicats spécialisés dont les missions ne peuvent pas aisément être intégrées aux compétences des EPCI ; cette dernière disposition, qui a été longuement débattue, concerne en particulier la santé et l’action sociale.

La loi visant à assouplir les règles relatives à la refonte de la carte intercommunale a été promulguée le 29 février 2012. Cependant, deux mesures préconisées par le Sénat pour faciliter les transitions dans les intercommunalités réorganisées n’ont pas été intégrées dans le texte adopté par l’Assemblée nationale, faute d’accord politique entre les deux chambres, alors même que lesdites mesures – Alain Richard l’a rappelé – n’impliquaient aucune augmentation d’enveloppe budgétaire. La première portait sur le nombre maximal de sièges des assemblées intercommunales, la seconde, sur le nombre maximal de vice-présidents. Dans les deux cas, il s’agissait d’atténuer la baisse drastique du nombre d’élus.

Comme nous nous y étions engagés, ces deux mesures sont reprises dans la présente proposition de loi. Elles visent à assouplir les dispositions beaucoup trop restrictives de la loi de décembre 2010 concernant la représentation des communes au sein des conseils délibérants et des bureaux des communautés de communes et d’agglomération.

Des amendements adoptés par la commission des lois ont utilement complété la proposition de loi, introduisant davantage de souplesse en ce qui concerne les règles de suppléance – sur proposition de Mme la rapporteur – et les orientations fixées au schéma départemental de coopération intercommunale – sur proposition de Pierre-Yves Collombat. Notre excellent collègue Jean-René Lecerf présentera en outre tout à l'heure un amendement relatif à la répartition, à enveloppe constante, des indemnités au sein de l’exécutif intercommunal.

La présente proposition de loi constitue donc une nouvelle avancée en vue de l’achèvement de la carte intercommunale dans des conditions adéquates, avant le renouvellement de mars 2014. Cette proposition réintroduit le dialogue local et la souplesse dans la désignation des membres des instances communautaires, afin que celles-ci reflètent – j’insiste sur ce point – l’ensemble des composantes du territoire intercommunal.

Les états généraux de la démocratie territoriale ont donné lieu à de nombreuses contributions d’élus locaux, recensant leurs attentes et leurs propositions pour renouveler et moderniser l’organisation politique et administrative française. Rappelons-nous que les participants ont particulièrement mis en avant la nécessité d’améliorer le fonctionnement des assemblées locales.

Outre la suppression du conseiller territorial et le souhait de voir renforcer les droits de l’opposition dans les assemblées municipales et intercommunales afin que le débat y soit plus démocratique, les élus locaux – de tous bords politiques – ont été nombreux à demander une plus forte représentation des « petites » communes dans les intercommunalités. Ils ont exprimé la crainte que, avec un seul délégué, les plus petites villes ne puissent pas être représentées dans toutes les instances – bureau et commissions du conseil communautaire, notamment – et que, en conséquence, leurs délégués ne soient pas en mesure de participer effectivement à la prise de décision au sein de l’intercommunalité.

Or la réforme territoriale de décembre 2010 a fixé un cadre trop rigide, qui laisse peu de place à l’accord local et ne permet pas de prévoir une représentation politique qui reflète le poids démographique des communes. En apportant des correctifs à cette réforme, la présente proposition de loi vise à garantir une meilleure représentation des communes les moins peuplées et à restaurer l’indispensable part de négociation entre les communes membres. Cette négociation est nécessaire si nous voulons que l’intercommunalité soit aussi, et j’oserai dire d'abord, l’adhésion à un projet partagé.

Je salue donc ces dispositions, qui traduisent la recherche d’une plus grande cohérence, d’une meilleure efficacité du fonctionnement et du développement des territoires intercommunaux et d’une amélioration de la représentation de l’ensemble des communes au sein de l’organe délibérant de l’EPCI. Ces assouplissements renforcent également la place des petites communes et favorisent la prise en compte de leurs problématiques spécifiques dans le travail de coproduction d’un projet de territoire à l’échelle intercommunale.

Nous pouvons maintenant mesurer – un certain nombre de nos collègues ont le recul suffisant – les progrès réalisés par l’intercommunalité ces dernières années. Rien ne peut se faire en matière d’amélioration de la gestion des services publics, de développement d’équipements publics d’intérêt intercommunal, notamment en milieu rural, ou de mise en cohérence territoriale des grandes politiques de développement économique, d’habitat, de la ville, sans un recours accru à l’intercommunalité.

Enfin, madame la ministre, nous avons devant nous le chantier des finances publiques. À l’occasion de l’acte III de la décentralisation, nous devons travailler sur la revendication des territoires au sujet de l’ingénierie territoriale, et en particulier sur la mutualisation des moyens financiers et humains rendue possible par un recours accru à l’intercommunalité, quand l’équilibre des responsabilités suscite une réelle adhésion.

En conclusion, je souhaite saluer, à quelques instants de la prise de parole du Président de la République devant les maires réunis au congrès de l’AMF, l’initiative prise, sans attendre, par le président du Sénat, de demander à Jacqueline Gourault et à Jean-Pierre Sueur de réfléchir sur les deux doléances principales – n’ayons pas peur des mots ! – ressorties des états généraux de la démocratie territoriale. Cela s’est traduit par le dépôt d’une proposition de loi visant à faciliter l’exercice par les élus locaux de leur mandat et d’une proposition de loi, d’ailleurs complémentaire de celle de notre collègue Éric Doligé, portant création d’une Haute autorité chargée du contrôle des normes. §

La parole est à M. Jean-Claude Lenoir.

Madame la présidente, madame la ministre, madame la rapporteur, mes chers collègues, les occasions ne sont pas si fréquentes dans cette assemblée où l’on devine, à écouter les uns et les autres, que l’on pourrait s’acheminer vers un large consensus sur un texte. Ne boudons donc pas notre plaisir ! En tout cas, le groupe UMP a choisi d’approuver cette proposition de loi, ainsi qu’il l’a déjà fait savoir par la voix de son représentant, André Reichardt, et je confirme notre adhésion à la démarche d’Alain Richard.

Très bien !

Nous approuvons avant tout le pragmatisme de cette démarche. Sur ces questions d’intercommunalité, nous avons toujours été handicapés par des approches politiciennes. Lorsque, en revanche se font entendre ici un certain nombre de souhaits exprimés par des élus ayant une pratique quotidienne de l’intercommunalité, alors, nous savons nous retrouver.

D’ailleurs, depuis 1992, tant la droite que la gauche peuvent s’honorer d’avoir parcouru un bout du chemin. L’édifice législatif portant sur l’intercommunalité a été réalisé grâce, non seulement, à l’apport significatif de la gauche en 1992, complété par la loi Chevènement de 1999, mais également par des dispositions proposées par des gouvernements de droite.

Disons-le, dans nos départements, sur ces questions d’intercommunalité, il est rare que la politique s’empare du sujet au détriment de l’intérêt général, et beaucoup peuvent en témoigner.

Le contenu du texte nous convient. Il nous est proposé d’assouplir un dispositif un peu rigide, c’est vrai, qui préoccupait les élus à l’approche du renouvellement de 2014. Il leur apparaissait que les contraintes posées par la loi allaient entraîner une réduction de la représentation, notamment, des communes rurales.

Le fait que nous puissions augmenter de 25 % le nombre de délégués va évidemment dans le bon sens, même si je note au passage, madame la rapporteur, que l’exemple que vous avez choisi dans votre rapport est mauvais. En effet, vous nous expliquez que cet assouplissement permettra à une ville-centre d’un département voisin de Paris, me semble-t-il, d’avoir plus de représentants, au détriment, j’imagine, des autres communes, notamment rurales. Je ne veux pas vous faire grief de cette présentation, correspondant sans doute à une préoccupation locale qui vous touche.

À la lumière des problématiques que je connais, je retiens surtout que nous pourrons plutôt assurer une bonne représentation de l’ensemble des communes.

Je le dis sans détour, et je pense qu’un certain nombre de présidents de communautés de communes – j’en suis un – pourraient abonder dans ce sens : nous ne cherchons pas forcément à faire représenter la ville principale ou les agglomérations importantes de manière plus substantielle que les autres communes.

Finalement, l’état d’esprit, au sein d’une communauté de communes, doit beaucoup au pacte de confiance. Or celui-ci repose notamment sur le fait que les communes les plus importantes ne cherchent pas obligatoirement à avoir un trop grand nombre de délégués.

Nous souscrivons à la disposition qui vise à maintenir le volume des indemnités existantes. Je ne vais pas répéter ce qui a déjà été exprimé ; j’ajouterai simplement que nous ne devons pas tomber dans le piège consistant à donner à penser que les élus exercent des fonctions et prennent des responsabilités en considération des indemnités qu’ils sont susceptibles de recevoir. Disons-le franchement, le montant des indemnités versées est très modeste par rapport au travail accompli et au temps consacré, souvent au détriment de la vie de famille.

C’est vrai !

Mais ne parlons pas trop de ce sujet. Il ne s’agit pas de le mettre sous le boisseau, mais je pense qu’il n’y a pas d’excès, au contraire, malgré ce qui ressort de certains commentaires.

J’en viens à une autre disposition, qui concerne les syndicats intercommunaux. L’ajout de cette très bonne mesure permet de reconstituer un SIVOM là où la loi de 2010 aurait plutôt conduit à le faire disparaître.

Je dois l’avouer, je n’avais pas très bien compris cet aspect de la loi de 2010 lorsqu’elle a été adoptée. Comme mon collègue André Reichardt l’a fait tout à l'heure, je pourrais invoquer le fait que je n’étais pas sénateur à l’époque… Mais j’étais député ! Je dois donc assumer mon vote d’alors. §

On avait cru comprendre que l’objectif était de faire disparaître les SIVOM. Pourtant, ceux-ci ont toute leur justification lorsqu’il s’agit de faire exercer une compétence sur un territoire donné. Je pense à l’eau, par exemple, dont les périmètres d’approvisionnement n’ont rien à voir avec les limites des communautés de communes. Cette disposition qui permet de restituer au SIVOM leur utilité est donc particulièrement bienvenue.

Alain Richard a par ailleurs évoqué le recours à une médiation, voire à un arbitrage. Il est très délicat de confier une telle mission à une commission départementale composée d’élus. Ces derniers risquent d’hésiter à trancher, à prendre partie. En définitive, à mon sens, il est préférable que les arbitrages soient rendus par les tribunaux administratifs. Bien entendu, se pose alors le problème de leur disponibilité, car le traitement de ces affaires demande du temps. Il serait certes plus satisfaisant d’avoir recours à des sages, mais la solution est sans doute assez difficile à mettre en œuvre.

Plusieurs orateurs, dont Alain Richard et Jean-Pierre Sueur, ont profité de leur intervention pour porter un jugement sur la façon dont les choses se sont passées depuis l’origine des intercommunalités. Continuons d’être pragmatiques, éloignés des débats politiciens. L’intercommunalité le mérite, car j’ai pu constater qu’elle aura été le moyen pour la ruralité de faire face à un certain nombre de difficultés, de faire construire des équipements importants, attendus, et d’offrir aux habitants des services dont ils auraient été privés sans le soutien de cette intercommunalité, qui rime ici avec solidarité. §

La parole est à M. Claude Bérit-Débat.

Madame la présidente, madame la ministre, madame la rapporteur, mes chers collègues, la proposition de loi que nous allons examiner, sur l’initiative de notre collègue Alain Richard, a pour objectif de réintroduire la souplesse et la liberté de négociation dont les collectivités ont besoin pour achever la recomposition de leurs intercommunalités.

La loi du 16 décembre 2010 avait, certes, permis d’avancer sur la voie de l’achèvement de la carte intercommunale, mais elle n’a pas été suffisante pour aboutir partout.

Dans cette perspective, il revient au législateur de définir un cadre normatif plus souple, permettant aux communes de faire pleinement valoir leur liberté de regroupement dans une démarche volontaire.

La gouvernance des EPCI exige, dans son fondement même, une procédure fondée sur l’échange et le respect mutuel, dans l’écoute et la prise en considération de toutes les communes, quels que soient leur taille, leur poids économique ou leur importance démographique.

Il s’agit là d’une attente des collectivités, que les états généraux de la démocratie territoriale ont d’ailleurs rappelée avec force. Le législateur doit donc les aider à avancer sur la voie de la recomposition de l’intercommunalité.

C’est dans ce but, déjà, que la loi du 29 février 2012, à l’origine de laquelle se trouvait le président Sueur, a été adoptée pour mettre fin aux situations de blocage constatées dans plusieurs dizaines de départements. Cette loi était nécessaire, mais elle n’est pas suffisante. Elle a permis de maintenir les mandats en cours des délégués intercommunaux et elle a renforcé les droits accordés aux suppléants de ces délégués, mais elle n’a pu véritablement revenir, comme nous le proposions alors au Sénat, sur les règles régissant la composition des conseils communautaires des EPCI et le nombre de leurs vice-présidents. Or ces règles sont centrales en ce qu’elles conditionnent le processus de négociation entre les communes membres.

La loi de 2010 avait posé en la matière des règles strictes, sur lesquelles Mme la rapporteur est précisément revenue. Je ne m’y attarderai donc pas.

Je constate cependant que ces règles étaient porteuses d’un risque, celui de voir la représentation des petites communes fragilisée. De même, elles pouvaient conduire à une mauvaise appréciation des réalités de chaque territoire, ce qui explique les difficultés ayant pu apparaître pour faire aboutir les redécoupages.

Dans ce contexte, la proposition de loi présentée par notre collègue Alain Richard a pour objectif central, majeur, de faciliter la négociation entre collectivités. En ce sens, elle répond à un véritable besoin et à une réelle attente des élus locaux.

Elle a également le mérite d’intervenir au bon moment, quand il en est encore temps, si je puis dire. Nous devons effectivement aller vite, car, en cette matière, il nous faut sécuriser rapidement les règles de composition des EPCI en prévision du renouvellement de 2014, donc avant le 31 décembre 2012.

Agir vite est donc nécessaire, mais agir en vue d’assouplir les règles dans ce domaine est indispensable. La proposition de loi réintroduit justement cette souplesse qui manquait sans doute dans la loi de 2010.

Elle permettra aux élus, si nous l’adoptons, d’augmenter, si besoin, de 25 % en plus le nombre de délégués communautaires et de fixer à 30 % de l’effectif de l’organe délibérant le nombre des vice-présidents, dans la limite maintenue de quinze vice-présidents.

Le cadre fourni par la loi de 2010 serait alors préservé, mais le présent texte y apporterait de réels assouplissements en « redonnant du grain à moudre » aux collectivités, sans déstabiliser les accords déjà intervenus ou en passe d’être finalisés.

En l’occurrence, il s’agit non pas de défaire ce qui avait été patiemment et souvent laborieusement tissé jusqu’à présent sur la base de la loi de 2010, mais bel et bien de faciliter les négociations encore en cours – et c’est essentiel – en faisant valoir le lien de confiance réciproque entre les parties prenantes. C’est, finalement, ce qui manquait à la loi de 2010, et il nous appartient, à travers ce texte, de redonner tout son sens à ce lien de confiance.

Ainsi, nous faisons confiance à l’intelligence territoriale, et ce de manière responsable. J’entends par là que cette proposition de loi n’a pas pour but de délivrer une sorte de blanc-seing aux EPCI. L’ajustement du nombre de délégués et de vice-présidents doit se faire aussi en responsabilité. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle ces éventuels ajustements, qui n’ont rien d’obligatoire, devront se faire à enveloppe budgétaire constante.

Je me félicite de la reconnaissance des majorités qualifiées des communes membres pour entériner ces accords locaux. J’approuve par ailleurs, bien sûr, le nouveau statut accordé aux suppléants, car il permet aux plus petites communes d’avoir une représentation garantie et facilite l’implication des suppléants eux-mêmes.

Je m’interroge toutefois, madame la rapporteur, sur la pertinence de la nomination d’un suppléant pour les communes ayant de un à quatre délégués communautaires. Le fait de désigner un suppléant pour les seules communes ayant un seul délégué me semblait nécessaire et suffisant. Pour les autres communes, l’utilisation des pouvoirs, largement répandue dans les EPCI, a fait ses preuves. Est-il nécessaire de modifier la situation actuelle ?

Au-delà, j’estime que cette proposition de loi est conforme à l’idée que nous devons nous faire du fonctionnement des collectivités en général et de la coopération intercommunale en particulier : souplesse, négociation, responsabilisation et équilibre en sont les maîtres mots. Je sais qu’en l’adoptant nous répondrons à une attente de nos élus locaux.

Aussi, je dirai pour conclure que ce texte confirme la volonté de notre assemblée de poser des bases solides avant d’entrer dans la nouvelle phase de décentralisation dont la France a besoin. Il nous appartient maintenant de concrétiser cette volonté ici même, au Sénat, qui est la chambre des collectivités territoriales. §

Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?…

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion des articles.

Je suis saisie de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 4 rectifié, présenté par MM. Collombat, Mézard, Baylet, Collin et Hue, Mme Laborde et MM. Requier, Tropeano et Vendasi, est ainsi libellé :

Alinéas 1 et 2

Remplacer ces alinéas par un alinéa ainsi rédigé :

I. - La dernière phrase du deuxième alinéa du I de l’article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales est supprimée.

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat.

Il s’agit, par cet amendement, de rétablir la liberté pour les communes, dès lors qu’il y a majorité qualifiée, de fixer le nombre de délégués. Ayant déjà suffisamment argumenté sur le sujet, je me dispenserai de fournir de plus amples explications.

L'amendement n° 1 rectifié, présenté par Mme Gourault, MM. Zocchetto, Mercier, Détraigne et les membres du groupe Union des Démocrates et Indépendants - UC, est ainsi libellé :

Alinéa 2

Remplacer le pourcentage :

par le pourcentage :

La parole est à M. Yves Détraigne.

Nous proposons de limiter à 20 % l'augmentation du nombre de sièges supplémentaires, fixée à 25 % dans le texte actuel. Nous souhaitons ainsi éviter tout risque de voir remis en cause des accords déjà trouvés en prévoyant une ouverture trop large, qui représenterait jusqu’à un quart de plus par rapport à l’existant.

Quel est l’avis de la commission ?

Je tiens tout d’abord à rassurer notre collègue Jean-Claude Lenoir quant au poids de la représentation de la commune-centre au sein d’un EPCI.

Je ne connais pas personnellement la situation décrite dans l’exemple que j’ai évoqué. Celui-ci nous a été rapporté par deux associations d’élus, l’Association des petites villes de France, d'une part, et l’Association des maires de France, d'autre part.

Le fait que la commune-centre voie le nombre de sièges de ses délégués augmenter n’est pas la seule conclusion à tirer de l’application de la proposition de loi. Il faut en réalité prendre également en considération ce cas particulier, mais qui se retrouvera assez souvent, dans lequel l’EPCI comporte des communes appartenant à trois strates de population différentes, avec une proportion très importante de communes de la strate des communes les moins peuplées et une seule commune-centre. En l’occurrence, le texte permettra de corriger la situation actuelle et de rééquilibrer quelque peu le poids de la commune-centre sans pour autant diminuer celui des petites communes, notamment des bourgs de 500 habitants.

J’en viens maintenant aux amendements n° 4 rectifié et 1 rectifié, qui sont contradictoires : alors que M. Collombat prêche la liberté totale, M. Détraigne et ses collègues proposent au contraire restreindre la faculté ouverte par la proposition de loi.

En entendant tout à l'heure M. Collombat parler d’homéopathie, mon sang de vétérinaire n’a fait qu’un tour : quand bien même l’homéopathie n’aurait qu’un effet placebo, elle permet tout de même d’obtenir 30 % de réussites à elle seule, ce qui n’est pas négligeable, alors que l’allopathie sans limitation de dose peut conduire à des effets secondaires extrêmement néfastes !

Le choix du taux de 25 % est le bon. La commission m’ayant suivie sur le sujet, je vous propose, mes chers collègues, d’en rester là. §

Très bien !

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Voilà deux amendements effectivement contradictoires.

Nous avons beaucoup apprécié, je dois le dire, d’entendre tout au long de la discussion générale les différents orateurs en appeler à la raison et de constater la mesure que chacun s’est efforcé d’imprimer dans ce débat.

Le taux de 25 % proposé en vue d’éviter une baisse trop importante du nombre de délégués paraît effectivement un choix judicieux et raisonnable.

Si le Gouvernement est favorable au texte retenu par la commission et demande le rejet de l’amendement n° 4 rectifié, il est néanmoins sensible à l’argumentation soutenue par M. Détraigne, qui voudrait ramener le taux maximal à 20 %, eu égard aux engagements qui auraient déjà pu être pris. C’est un point de vue qui peut se défendre. Le Gouvernement s’en remet donc à la sagesse du Sénat sur l’amendement n° 1 rectifié et retiendra un tel taux si votre assemblée en exprime le souhait.

La parole est à M. Jean-Claude Lenoir, pour explication de vote.

Madame la rapporteur, je ne vous cherchais évidemment pas querelle, mais, à mes yeux, l’exemple que vous aviez choisi conduisait à penser qu’une telle mesure était faite pour permettre à la ville-centre d’avoir plus de représentants.

Sous certaines conditions !

L’explication que vous venez de donner me convient parfaitement. Ceux qui nous liront, et ils seront nombreux, comprendront que la disposition en question favorise une meilleure représentation de l'ensemble des communes.

Je ne voterai pas l’amendement défendu par M. Collombat. Le territoire rural que je représente compte de nombreuses communes et l’habitude a été prise d’avoir au moins deux délégués par commune au sein des communautés de communes. La mise en œuvre des principes énoncés par notre collègue aboutirait à une explosion du nombre de délégués. Il faut tout de même savoir raison garder pour assurer une bonne gouvernance, …

Vous avez soutenu la création du conseiller territorial !

… et cela est vrai ne serait-ce que d’un point de vue pratique, les salles de réunion étant de taille limitée.

En revanche, l’argument portant sur les accords passés pour justifier la baisse du seuil à 20 % me paraît intéressant. Cela étant, me référant au vécu quotidien qui est le mien, je sais combien une telle diminution contrarierait les engagements que j’ai moi-même pu prendre. §Restons-en donc à 25 % !

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, pour explication de vote.

Nous avons déjà eu cette discussion au moment de l'examen de la loi initiale. J’attends donc avec gourmandise le moment où nous reviendrons sur ces fameux 25 % !

La parole est à M. Michel Mercier, pour explication de vote.

L’amendement n° 1 rectifié, que j’ai cosigné, est de bon sens. Nous ne diminuons en rien la représentation globale actuelle : nous augmentons le nombre de délégués potentiels puisque le taux passerait de 10 % à 20 %. Si nous nous en tenons à la lettre de la proposition de loi de M. Richard, la possibilité existe, sans que ce soit une obligation, je le reconnais tout à fait, de créer tout de même 13 000 postes de délégués supplémentaires. Je comprends que certains puissent souhaiter aller au-delà, voire – pourquoi pas ? – jusqu’à 130 000 !

Cela étant, l’efficacité d’une intercommunalité ne se mesure pas au nombre de délégués. Plus ces derniers seront nombreux, moins il y aura de démocratie, car, très naturellement, c’est le bureau qui, dans ce cas, décidera. Un conseil de communauté pléthorique se réunira moins souvent et enregistrera une moindre participation.

Il est envisageable de porter le taux à 25 %. Néanmoins, à l’heure où des efforts doivent être faits et un travail mené sur le statut des élus, limiter cette hausse à 20 % paraît une bonne mesure.

La parole est à M. Alain Richard, pour explication de vote.

J’ai en effet questionné mes collègues pour connaître leur perception des situations rencontrées dans les différents départements au regard de ce sujet de la représentation communale.

Bon nombre d’entre eux m’ont dit : il faut relever la limite, mais pas trop haut, sinon les conseils communautaires deviendront pléthoriques et c’est hors de ceux-ci, dans une formation plus restreinte, que seront transférées la responsabilité effective et la délibération.

D’autres m’ont mis en garde : il faut tout de même prévoir une certaine marge d’augmentation, faute de quoi beaucoup trop de communes ne seront représentées que par un seul conseiller.

Nous sommes donc, ici, dans notre rôle de synthèse, qui n’est pas le plus facile.

Si nous nous plaçons du point de vue de la communauté et de son fonctionnement, nous aurons tendance à juger comme largement suffisant le barème qui figure dans la loi de 2010 : chacun étant représenté, ce n’est pas la peine de donner plus de place à la représentation des communes les moins peuplées.

Si nous nous plaçons du côté des communes et de leur droit à la parole au sein de la communauté, la réponse la plus adaptée est la suivante : les communes qui acquièrent une taille moyenne au sein de la communauté devraient avoir deux ou trois délégués au lieu d’un seul ; les plus petites communes ont droit à au moins une deuxième expression pour le cas où leur représentant titulaire serait empêché : cette deuxième expression résulte de la mise en œuvre de la disposition relative aux suppléants.

La question est maintenant de savoir s’il faut fixer le nouveau plafond à 25 % ou à 20 %. Pour ma part, je trouve que l’argument fondé sur le respect des accords déjà passés est fragile. Dans la mesure où ces derniers ont été conclus sur la base du plafond initial posé par la loi de 2010, le fait de fixer la marge d’augmentation, que ce soit à 20 % ou à 25 %, n’a pas d’autre effet que de rouvrir la discussion pour ceux qui le souhaitent.

J’y insiste un peu lourdement, mais je redis que le taux de 25 % est un maximum. Prenons l’exemple d’une communauté qui est arrivée à un conseil de 50 membres : selon le barème « loi de 2010 », les communes, en cas d’accord, auraient la possibilité de passer à 62 membres si le texte reste en l’état, ou à 60 si la proposition du groupe centriste est adoptée ; mais il se peut fort bien que l’accord local se fasse sur 52 : personne n’est obligé d’utiliser le maximum !

Je tiens par ailleurs à revenir sur l’analyse du texte qu’a faite Michel Mercier et qui a été déjà développée par un ou deux orateurs. Le nouveau taux proposé, qu’il s’établisse à 25 % ou 20 %, ne se substituera pas à celui de 10 % prévu par le V de l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales ; il s’y ajoutera.

La mise en œuvre du taux de 10 % ne joue que dans le cas où il y a peu de petites communes. Dans l’hypothèse où le nombre de sièges ajoutés dépasse 30 %, parce que l’attribution au quotient à la plus forte moyenne aura conduit un grand nombre de communes à rester au-dessous du seuil d’un siège, ces 10 % sont déjà remis en répartition de manière à assurer un rééquilibrage par rapport au poids des petites communes.

La disposition que nous avons retenue et qui est soutenue par Mme la rapporteur consiste donc à ajouter une capacité d’augmentation de 25 % après application éventuelle de la majoration de 10 %.

Je mets aux voix l'amendement n° 4 rectifié.

Je mets aux voix l'amendement n° 1 rectifié.

Je mets aux voix l'article 1er.

L'amendement n° 11, présenté par Mme Klès, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéa 2, dernière phrase

Remplacer le mot :

quatrième

par le mot :

cinquième

La parole est à Mme la rapporteur.

Il s’agit d’une simple correction d’une erreur de référence.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Favorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 11.

Je mets aux voix l'article 2, modifié.

L'amendement n° 2, présenté par M. Lecerf, est ainsi libellé :

Après l'article 2

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après le premier alinéa de l’article L. 5211-12 du code général des collectivités territoriales, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« L’indemnité versée à un vice-président d’une communauté de communes, d’une communauté urbaine ou d’une communauté d’agglomération peut dépasser le maximum prévu par décret en Conseil d’État, à condition que le montant total des indemnités maximales susceptibles d’être allouées au président et aux vice-présidents ne soit pas dépassé. »

La parole est à M. Jean-René Lecerf.

Largement consensuelle, la proposition de loi de notre collègue Alain Richard vise à améliorer, en les assouplissant, les dispositions relatives à l’achèvement de la carte intercommunale.

Cet amendement va dans le même sens et me paraît répondre aux objectifs du texte. Il prévoit en effet d’aligner le régime juridique des communautés de communes sur celui qui existe déjà pour les autres formes d’établissements publics de coopération intercommunale, les communautés d’agglomération et les communautés urbaines en ce qui concerne l’indemnité versée à un vice-président, qui pourra être supérieure au maximum actuellement prévu, à la condition que le montant total des indemnités ne soit pas dépassé.

J’ajoute que la réforme de l’intercommunalité actuellement en cours, qui conduit un grand nombre de communautés de communes à disparaître pour se fondre dans des entités plus importantes, me semble justifier d’autant plus cette initiative. En effet, beaucoup d’actuels présidents de communautés de communes, qui deviennent vice-présidents de la nouvelle et plus large communauté fusionnée, perçoivent aujourd’hui des indemnités nettement inférieures à celles qu’ils recevaient auparavant, alors même que leurs responsabilités sont devenues plus importantes.

Si cet amendement était adopté, je pense que nous ferions, d’une part, œuvre de simplification en instituant un seul régime juridique, d’autre part, œuvre d’encouragement à la continuité de cette réforme de l’intercommunalité.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission est favorable à cet amendement de simplification, qui facilitera en outre la conclusion des accords locaux.

Je profite de l’occasion qui m’est donnée pour dire à notre collègue Yves Détraigneque nous nous sommes interrogés sur les indemnités des conseillers communautaires qui exerceraient une délégation. Si le champ d’investigation ouvert est un peu trop large, vous aurez néanmoins satisfaction dans les textes en préparation ; ce sera une bonne chose.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Cet amendement nous pose problème.

Monsieur le sénateur, je comprends très bien que vous vouliez, dans un souci de parallélisme, créer des situations identiques, qu’il s’agisse des communautés de communes, des communautés urbaines ou des communautés d’agglomération.

Toutefois, il me semble qu’aujourd’hui, au regard de ce que nous connaissons de la situation de nos collectivités, les indemnités versées n’atteignent pas le plafond. Dès lors, le système que vous proposez aurait pour conséquence, de fait, une augmentation du montant de ces indemnités. C’est d’ailleurs tellement vrai que vous proposez de gager votre amendement par une hausse de la taxe sur les tabacs. J’y vois la preuve que vous percevez bien la nécessité de mettre en œuvre une compensation.

Je ne vois pas comment prendre en compte le problème autrement qu’en opposant l’article 40 de la Constitution. La création d’une dépense supplémentaire m’oblige à refuser la disposition que vous proposez.

Tout en comprenant votre préoccupation, monsieur le sénateur, j’émets, au nom du Gouvernement, un avis défavorable sur l’amendement n° 2, car il me semble qu’aujourd’hui, dans les faits, nous ne sommes pas dans les conditions que vous avez décrites.

La parole est à M. Alain Richard, pour explication de vote.

Sans doute mon attention a-t-elle été vacillante à un moment. En effet, il ne m’avait pas frappé, à la lecture du texte de notre collègue Jean-René Lecerf, qu’il avait prévu un gage. Ce gage est manifestement inutile.

Oui !

L’enveloppe disponible des indemnités est aujourd’hui une charge supportée par les collectivités. Personne n’imagine que l’article 40 soit opposable à la décision d’une assemblée délibérante, en début de mandat, de fixer l’enveloppe des indemnités en respectant le plafond légal !

Évidemment !

Si j’avais été plus attentif ce matin, j’aurais demandé à M. Lecerf de retirer le gage de son amendement, puisque ce gage est en contradiction avec la réalité.

Je propose donc à M. Lecerf de rectifier son amendement et de retirer le gage.

Il n’y a pas de gage !

La parole est à M. Jean-René Lecerf.

Je veux dissiper une légère confusion.

Cet amendement est la reprise d’une proposition de loi que j’ai déposée récemment dans laquelle, sur les conseils donnés par les services du Sénat, j’avais prévu un gage. Mais, dans l’amendement n° 2 que je viens de défendre, il n’y a pas de gage.

La parole est à M. François Rebsamen, pour explication de vote.

L’amendement n° 2, déposé par notre collègue Jean-René Lecerf, me semble tout à fait acceptable tel qu’il est présenté. En effet, il précise bien, madame la ministre, « à condition que le montant total des indemnités maximales susceptibles d’être allouées au président et aux vice-présidents ne soit pas dépassé. » On reste donc dans la limite fixée de l’enveloppe globale allouée au président et aux vice-présidents.

Je demande à Mme la ministre de bien vouloir reconsidérer sa position à la lumière des explications qui ont été données par M. Alain Richard.

Quel est, dans ces conditions, l’avis du Gouvernement ?

Dès lors que le gage a disparu, je comprends mieux l’avis de la commission et l’argumentation développée par M. Lecerf.

Dans la mesure où l’on reste à enveloppe constante, je ne vois pas de difficulté à accepter la disposition proposée. §

Je mets aux voix l'amendement n° 2.

En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans la proposition de loi, après l'article 2.

Je suis saisie de trois amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 5 rectifié bis, présenté par MM. Maurey et Détraigne, est ainsi libellé :

Rédiger ainsi cet article :

Le second alinéa de l’article L. 5211-6 du code général des collectivités territoriales est ainsi rédigé :

« Dans les communautés de communes et les communautés d’agglomération, lorsqu’une commune ne dispose que d’un seul délégué, elle désigne dans les conditions fixées à l’alinéa précédent un délégué suppléant. Lorsqu’une commune dispose de plus d’un délégué, elle désigne dans les mêmes conditions des délégués suppléants dans la limite de la moitié des effectifs des délégués titulaires de la commune et dans la limite des effectifs du conseil municipal. Lorsque l'élection des conseillers municipaux a lieu dans les conditions fixées aux articles L. 260 et suivants du code électoral, les délégués suppléants sont issus de la même liste que les délégués titulaires. Les délégués suppléants participent avec voix délibérative aux réunions de l’organe délibérant en cas d’absence d’un délégué titulaire et dès lors que ce dernier en a avisé le président de l’établissement public. Les convocations aux réunions de l’organe délibérant, ainsi que les documents annexés à cette convocation, sont adressés aux délégués suppléants. »

La parole est à M. Hervé Maurey.

Cet article 3 est important. Il concerne la suppléance des délégués, sujet important pour les petites communes qui n’ont qu’un délégué titulaire.

Peut-être vous souvenez-vous qu’à l’origine le texte du Gouvernement – devenu la loi du 16 décembre 2010 – ne prévoyait pas de suppléants pour les délégués communautaires. Cette suppléance a été introduite, ici-même, dès la première lecture, à la demande des sénateurs, très attachés à ce dispositif.

L’article 3, tel qu’il nous est proposé, prévoit d’améliorer encore ce dispositif de suppléance pour faire en sorte de l’étendre au-delà des communes qui n’ont qu’un seul délégué : il y aurait un suppléant quel que soit le nombre de délégués. Cependant, un tel dispositif n’est, à l’évidence, ni suffisant, ni satisfaisant, car comment une communauté de communes qui aurait, par exemple, cinq, six ou sept délégués pourrait-elle fonctionner avec un seul suppléant ? On ne saurait jamais si le suppléant a déjà été sollicité par le titulaire.

C’est la raison pour laquelle mon amendement prévoit que, dans les communautés de communes et les communautés d’agglomération, lorsqu’une commune dispose de plus d’un délégué, elle désigne un nombre de suppléants dans la limite de la moitié des effectifs des délégués titulaires de la commune.

L'amendement n° 12, présenté par Mme Klès, au nom de la commission, est ainsi libellé :

A. - Rédiger ainsi le début de cet article :

I. - Au second alinéa de l’article L. 5211-6 du code général des collectivités territoriales tel qu’il résulte de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, après les mots : « Dans les communautés de communes et les communautés d’agglomération », la fin de l’alinéa est ainsi rédigée : « les communes disposant d’un à quatre délégués communautaires désignent dans les conditions fixées… »

B. - Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

II. - L’article 8 de la loi n° 2012-281 du 29 février 2012 visant à assouplir les règles relatives à la refonte de la carte intercommunale est abrogé.

La parole est à Mme la rapporteur.

Cet amendement, qui revient aussi sur les suppléances, vise à améliorer le dispositif initialement adopté au sein de la commission des lois. Il prévoit de limiter la désignation d’un suppléant aux seules communes disposant de un à quatre délégués communautaires au sein de l’organe délibérant de la communauté de communes ou d’agglomération dont elles sont membres.

Puisque l’objet de la suppléance est d’assurer la permanence de la représentation communale et que, jusqu’à quatre délégués communautaires, il peut être parfois difficile de se remplacer les uns les autres, la désignation d’un délégué suppléant par la commune nous semble une bonne chose.

Au-delà de quatre délégués communautaires, la permanence de la représentation communale peut être effectuée par des délégations de pouvoirs entre délégués de la même commune, voire avec des délégués titulaires d’une autre commune en cas de difficultés, par exemple, des divergences d’opinion politique.

L'amendement n° 6, présenté par Mmes Lipietz et Benbassa, M. Placé, Mmes Aïchi, Ango Ela, Archimbaud, Blandin et Bouchoux et MM. Dantec, Desessard, Gattolin et Labbé, est ainsi libellé :

Après les mots :

un délégué suppléant

insérer les mots :

d'un sexe différent du titulaire

La parole est à Mme Hélène Lipietz.

Mme Hélène Lipietz. L’objet de cet amendement est de ramener un peu de parité dans un monde, hélas ! dominé par les hommes

Quel est l’avis de la commission sur les amendements n° 5 rectifié bis et 6 ?

Monsieur Maurey, je redis que, tout au long de la discussion de ce texte, nous avons voulu faire simple, concret et efficace. Et il me semble qu’un seul suppléant pour une commune répond à ce souci. En effet, le suppléant pourra être sollicité pratiquement à chaque réunion de l’assemblée communautaire et sera donc mieux à même de juger des dossiers que plusieurs suppléants, lesquels ne seront sollicités que de temps à autre sur des dossiers qu’ils ne connaîtront pas.

L’amendement n° 12 de la commission me paraît, en toute sincérité, plus satisfaisant que l’amendement n °5 rectifié bis, auquel nous sommes défavorables.

J’en viens à l’amendement n° 6 de Mme Lipietz. Bien qu’étant une femme, je ne pense pas que son amendement améliorera la parité : soit il s’agit de scrutins de liste, avec parité obligatoire, et l’amendement est de toute façon satisfait ; soit on a plusieurs suppléants, peut-être de sexes différents, et je ne sais pas comment on va pouvoir rétablir la parité ; soit il s’agit de toutes petites collectivités dans lesquelles la liste des conseillers municipaux ne respectera pas forcément la parité et il sera donc totalement impossible de se conformer à la loi.

Pour toutes ces raisons, j’émets, au nom de la commission, un avis défavorable sur l’amendement n° 6.

Quel est l’avis du Gouvernement sur les amendements n° 5 rectifié bis, 12 et 6 ?

S’agissant de l’amendement n° 5 rectifié bis, les nouvelles modalités d’élection des délégués communautaires, élection au suffrage universel direct dans le cadre des élections municipales, ont conduit à faire écarter la généralisation des suppléants à toutes les communes. Nous l’avions dit au Sénat, dès l’examen en première lecture.

Compte tenu de ce nouveau mode d’élection des délégués communautaires, il n’est pas possible d’avoir, au sein des conseils communautaires, des suppléants dont la désignation procéderait d’un choix des conseils municipaux et, donc, du suffrage indirect. C’est vraiment la raison pour laquelle il faut repousser cet amendement.

S’agissant de la proposition de Mme la rapporteur, elle est un peu dans la même logique. Néanmoins, on en comprend l’objet et le Gouvernement serait prêt à s’y rallier.

Madame Lipietz, chacun le sait ici, la parité est un enjeu majeur. Même si le Gouvernement admet qu’il est difficile de la mettre en œuvre, il ne veut évidemment pas la retarder. J’émets donc, au nom du Gouvernement, un avis favorable sur l’amendement n° 6.

La parole est à M. Alain Richard, pour explication de vote.

Il me semble judicieux de rappeler que la proposition de loi dont nous débattons, et qui rencontre un certain assentiment, ne modifie que le code général des collectivités territoriales, et non les articles du code électoral régissant la désignation des élus communaux. S’agissant des suppléants, l’objet de ce texte est simplement d’en définir le nombre, qui peut être limité à un seul, si l’on en croit les nombreux avis qui viennent d’être exprimés.

La façon dont le suppléant sera choisi dépendra de la réforme du code électoral qu’a évoquée Mme la ministre lors de son intervention liminaire. Il est donc prématuré de se prononcer sur la répartition de genre entre suppléant et titulaire. En effet, si la majorité des conseillers communautaires sont élus à l’avenir sur des listes paritaires présentées au suffrage universel, ainsi que le Gouvernement l’annonce et comme bon nombre d’entre nous sommes prêts à le voter, le suppléant sera simplement le premier non élu de la liste. Par définition, le principe de parité s’appliquera donc en fonction du genre du dernier élu.

En revanche, pour le petit nombre de conseillers communautaires émanant du grand nombre de communes de moins de 1 000 habitants, qui resteront élus par les conseils municipaux – si toutefois ce seuil est bien adopté ! –, il est difficile d’instaurer une obligation de parité dans la mesure où le conseil municipal lui-même n’est pas paritaire. Encore une fois, débattre de cet amendement est prématuré.

La parole est à M. Jean-Claude Lenoir, pour explication de vote.

J’aurais aimé soutenir l’amendement défendu par Hervé Maurey ; j’ai donc quelques scrupules à prendre la parole pour exprimer mon désaccord, fondé sur une raison simple.

Il nous faut bien convenir que le système des suppléants ne fonctionne pas très bien, même s’ils ne sont pas responsables de cet état de fait. Il est difficile pour un suppléant qui participe occasionnellement à une réunion, et qui est parfois averti au dernier moment qu’il doit remplacer le délégué titulaire, de participer véritablement au débat et de contribuer à l’élaboration d’un document collectif.

C’est la raison pour laquelle, si je considère qu’il est souhaitable de prévoir un suppléant, quel que soit le nombre de délégués titulaires, je préfère que ce soit des membres de l’assemblée, donc des délégués titulaires, qui accordent leur pouvoir à un autre. Cette pratique me paraît plus cohérente dans le cas de grandes assemblées, car elle permet d’assurer le suivi d’une réunion à l’autre entre les différents représentants de la collectivité.

La parole est à M. Jean-Patrick Courtois, pour explication de vote.

Chacun comprend l’intérêt de prévoir un certain nombre de suppléants : il faut assurer la continuité de la représentation, même s’il est possible de recourir aux procurations. J’étais donc tout à fait favorable à l’instauration de suppléants.

L’amendement n° 5 rectifié bis de Hervé Maurey et Yves Détraigne pose toutefois un problème, dans la mesure où il prévoit la possibilité de désigner une moitié de suppléants par rapport au nombre de titulaires. Par exemple, si je devais appliquer la formule proposée par les auteurs de l’amendement dans mon conseil municipal, la situation serait la suivante : ma commune a 30 délégués à la communauté d’agglomération, alors qu’elle compte 39 conseillers municipaux ; il m’est donc impossible de trouver 45 délégués titulaires et suppléants ! Pour cette raison mathématique, je ne peux voter cet amendement.

L’amendement n° 12 de Mme Klès me paraît en revanche aller dans le bon sens. En effet, dans les plus petites collectivités locales, qui comptent un faible nombre de délégués, la présence de suppléants permettra d’instaurer un débat au sein du conseil municipal, qui comprendra des délégués titulaires et suppléants, tous au fait de la vie communale et intercommunale.

Par ailleurs, comme l’a dit M. Richard, nous ne parlons pas en l’occurrence de désignation, cette proposition de loi ne modifiant que le code général des collectivités territoriales et non le code électoral. Encore une fois, l’amendement de Mme Klès va donc dans le bon sens. Je suis certain qu’un grand nombre de sénatrices et de sénateurs ne manqueront pas de s’y rallier.

La parole est à M. Claude Bérit-Débat, pour explication de vote.

S’agissant du nombre de suppléants, je réitérerai les propos que j’ai tenus lors de la discussion générale.

Je comprends parfaitement que les communes comptant un seul délégué communautaire puissent désigner un suppléant. En revanche, aller au-delà, par exemple jusqu’à quatre, ne me semble pas une mesure de bon sens.

Dans mon intercommunalité siègent 67 conseillers communautaires. L’une des communes représentées compte plus de quatre conseillers communautaires, et toutes les autres moins de quatre. Si l’on autorisait la présence des suppléants lors des réunions d’intercommunalité, comme le prévoit la proposition de loi, il me faudrait accueillir non plus 67, mais 98 personnes. Cela me pose un problème pratique, car je n’ai pas de salle pouvant accueillir un tel nombre de participants, même si les suppléants sont installés aux côtés du public, comme le suggèrent certains de nos collègues.

S’en tenir à un suppléant pour les petites communes qui n’ont qu’un seul délégué me paraît donc une formule obligatoire, nécessaire et suffisante.

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, pour explication de vote.

Notre discussion prend un tour étonnant : on commence par limiter les possibilités de délégation en privant les collectivités de leur liberté, puis, comme cela pose quelques problèmes, on crée des suppléants ! Cela me rappelle un peu le débat qui avait porté sur le conseiller territorial : s’apercevant que certains départements compteraient très peu de conseillers, le ministre de l’intérieur de l’époque avait dit que ce n’était pas grave et que l’on créerait des suppléants...

La représentation d’une commune par une seule personne est effectivement problématique. Claude Bérit-Débat a raison, la présence d’un suppléant est légitime ; mais ce n’est qu’un pis-aller pour les communes représentées par une seule personne. Pour les autres, que les conseillers communautaires se mobilisent et recourent aux délégations !

La parole est à M. Yves Détraigne, pour explication de vote.

Ces observations concernant le nombre de suppléants me surprennent. À l’heure où l’on s’apprête à généraliser l’intercommunalité, certaines communes vont y entrer car la loi le leur impose. Elles tiennent donc tout particulièrement à être représentées par un membre de leur conseil municipal lors de toutes les réunions de cette intercommunalité. Il est important pour elles d’avoir, non pas pléthore, mais deux, trois, voire quatre suppléants, en fonction de leur nombre de délégués titulaires.

Avec un seul suppléant, une commune qui compte quatre représentants, par exemple, prend le risque d’avoir un siège vide et de ne pas être représentée. Pour que l’intercommunalité se mette en place dans les meilleures conditions, il nous faut introduire un peu de souplesse à cet égard.

Je maintiens donc plus que jamais l’amendement que j’ai déposé avec Hervé Maurey.

La parole est à M. François Rebsamen, pour explication de vote.

Je m’étais promis de ne pas intervenir dans ce débat, car l’amendement présenté par Mme Klès au nom de la commission me semblait frappé au coin du bon sens. Puis, en y réfléchissant, j’ai souhaité à mon tour citer quelques exemples.

Les choses fonctionnent relativement bien aujourd’hui dans nos EPCI, sans suppléant. Introduire le principe de la suppléance revient à donner au délégué titulaire l’autorisation d’être absent. Or, aujourd’hui, les représentants font preuve d’une grande assiduité. Demeure toutefois le problème des communes qui comptent un seul représentant. Dans ce cas, il serait bon de prévoir la présence d’un suppléant.

Vous ne m’en voudrez pas de donner l’exemple de l’agglomération dijonnaise, à laquelle je tiens particulièrement

Nous le savons !

M. François Rebsamen. … comme je tiens à intervenir dans cet hémicycle

Dans cette communauté d’agglomération, qui compte 88 représentants, l’une des communes détient la moitié des sièges moins un, ainsi que je l’ai souhaité, tandis que les autres en ont moins de quatre. Avec les suppléants, notre assemblée pourrait compter 125 membres, ce qui ne serait pas gérable administrativement ! §

Il me semble normal de prévoir un suppléant lorsque la commune est représentée par un seul délégué titulaire, afin de pallier les cas d’absence. À partir de deux délégués, en revanche, il est toujours possible de recourir aux délégations, comme cela se passe aujourd’hui dans toutes les intercommunalités.

J’ai bien noté la volonté de rassemblement sous-jacente dans l’amendement de Mme la rapporteur, mais la logique voudrait que les communes représentées par un titulaire aient un seul suppléant, et que l’on s’en tienne là.

La parole est à M. Jean-Pierre Michel, vice-président de la commission.

Après réflexion, je partage le point de vue de MM. Collombat et Rebsamen.

Dans les conseils municipaux, il n’y a pas de suppléant, non plus que dans les conseils généraux ou les conseils régionaux.

Si !

Et lorsqu’il y en a, ils ne siègent que dans des conditions très précises, comme c’est le cas pour les parlementaires.

Pourquoi faudrait-il que, dans les intercommunalités, les délégués s’absentent et se fassent remplacer par leurs suppléants ? Je trouve cela totalement déraisonnable. Il faut en rester au texte de la proposition de loi.

La parole est à M. Alain Richard.

Afin de prendre en compte les différents échanges et de maintenir l’esprit de conciliation qui a caractérisé ce débat jusqu’à présent, je sous-amende l’amendement n° 12 de la commission afin de viser les communes disposant d’un seul délégué communautaire.

Je suis donc saisie d’un sous-amendement n° 13, présenté par M. Richard, et ainsi libellé :

Amendement n° 12, alinéa 2

Remplacer les mots :

à quatre délégués communautaires

par les mots :

seul délégué communautaire

Quel est l’avis de la commission sur ce sous-amendement ?

Sur le fond, la commission n’y est pas opposée, mais la demande initialement partagée était bien d’élargir ce « droit de suppléance » au-delà des communes n’ayant qu’un délégué communautaire.

Si la proposition de M. Richard fait consensus, je ne la rejetterai pas, mais nous devons être attentifs à la rédaction retenue. Le mieux serait, dans ces conditions, de voter contre tous les amendements et l’article 3, et d’en revenir au texte initial, aux termes duquel seules les communes représentées par un délégué communautaire peuvent désigner un suppléant.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

L’article 8 de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, actuellement en vigueur, dispose : « Dans les communautés de communes et les communautés d’agglomération, lorsqu’une commune ne dispose que d’un seul délégué, elle désigne dans les mêmes conditions un délégué suppléant [...] ». Ce texte satisfait pleinement la demande qui vient d’être présentée.

Très bien !

Cela montre que j’avais raison !

La parole est à M. Hervé Maurey, pour explication de vote.

Comme l’ont dit Mme la rapporteur et Mme la ministre, la proposition de M. Richard est tout sauf un sous-amendement. Elle vise en effet à revenir à l’état actuel du droit et à supprimer purement et simplement l’article 3. Or, je l’ai dit, cet article me semble aller dans le bon sens : il apporte un peu de souplesse en permettant aux communes représentées par plus d’un délégué de désigner des suppléants.

Il est assez curieux de revivre, avec un peu plus de deux ans de décalage, le débat que nous avons eu ici même sur la création du principe même de la suppléance. Aujourd’hui, tout le monde approuve ce principe, mais je peux vous assurer qu’à l’époque – certains s’en souviennent ! –, certains de nos collègues, notamment les représentants d’agglomération, étaient vent debout contre l’idée de prévoir un ou plusieurs suppléants, y compris pour les communes désignant un seul représentant. C’était le cas du président de l’agglomération de Lyon.

Je suis pour ma part convaincu que les suppléants sont très utiles en cas d’empêchement des délégués titulaires. En l’état actuel de l’intercommunalité, il est vrai en effet que les délégués préfèrent se faire représenter par des membres de la même commune qu’eux plutôt que par des collègues.

Je voudrais à mon tour faire remarquer que certains des arguments qui ont été invoqués ne sont pas nécessairement conformes à la réalité.

Quand M. Rebsamen additionne les suppléants et les titulaires, je suis tenté de lui répondre que son addition n’est pas pertinente : on n’a jamais vu siéger en même temps dans une même assemblée les titulaires et leurs suppléants !

Quand M. Courtois fait remarquer que, dans sa commune, il n’aurait pas la possibilité de désigner autant de titulaires et de suppléants, je le renvoie au dispositif que nous proposons, lequel précise bien, d’abord, que les désignations se font dans la limite des effectifs du conseil municipal – c’est le bon sens même ! –, ensuite, que les suppléants, lorsqu’il s’agit d’un scrutin de liste, sont pris sur la même liste que les titulaires pour éviter, là encore, les problèmes politiques qui pourraient survenir si les suppléants n’étaient pas de même tendance politique que les titulaires.

Enfin, pour répondre à M. Lenoir, qui se disait désolé de ne pas pouvoir soutenir mon amendement, je dirai que je n’ai pas du tout la même expérience que lui s’agissant de l’intérêt des suppléants. Je préside une intercommunalité où il y a autant de suppléants que de titulaires et je n’ai pas du tout le sentiment que cela ne fonctionne pas. Au contraire, comme l’a très bien dit M. Détraigne, c’est aussi le moyen d’associer autant d’élus que possible au fonctionnement de l’intercommunalité.

On sait très bien que, dans les conseils municipaux, notamment dans les petites communes, certains ne sont toujours pas convaincus – à tort, me semble-t-il – de l’intérêt de l’intercommunalité. Or demain, quand des communes seront représentées par un seul délégué, qui, dans la plupart des cas, sera le maire, l’intercommunalité ne sera plus l’affaire que de celui-ci et les autres conseillers municipaux comprendront encore moins qu’aujourd'hui l’intérêt de l’intercommunalité.

La désignation, en nombre non pas disproportionné mais suffisant, de délégués suppléants me paraît donc ne présenter aucun inconvénient. Elle a au contraire pour effet de faire davantage partager le fait de l’intercommunalité tout en donnant l’assurance aux communes d’être représentées quand les délégués titulaires ne peuvent être présents.

La parole est à M. Jean-Patrick Courtois, pour explication de vote.

Nous rajeunissons de quelques mois dans cet hémicycle en retrouvant ce débat sur les suppléants !

À l’origine, je m’en souviens bien puisque j’étais le rapporteur, le suppléant avait été institué pour les communes qui n’avaient qu’un seul délégué, …

Tout à fait !

… et cela parce qu’il ne nous paraissait pas normal qu’en cas d’absence de son seul délégué une commune se fasse représenter par une autre commune.

C’est clair !

Il s’agissait, je le rappelle, d’un amendement qui avait été adopté à la quasi-unanimité dans cet hémicycle, y compris par les maires des grandes villes, …

Bien sûr !

… qui étaient d’ailleurs peu concernés par le sujet.

On en est venu aujourd'hui à proposer qu’il y ait un peu plus de suppléants, proposition à laquelle je m’étais d’ailleurs rallié en commission.

Mme Klès a eu la gentillesse et l’amabilité de déposer un amendement ouvrant la possibilité de désigner des suppléants aux communes disposant de un à quatre délégués titulaires, mais il est évident à mes yeux que la meilleure formule est qu’il n’y ait un suppléant que lorsqu’il n’y a qu’un titulaire, car il me paraît évident aussi que, dès lors qu’il y a plusieurs délégués titulaires dans un conseil municipal, un délégué peut donner sa procuration à un autre délégué.

Je m’étais rallié à l’idée de Mme Klès sur le fondement de l’hypothèse suivante : dans les petites communes disposant de deux à quatre délégués, le scrutin municipal étant souvent celui du « panachage », il est possible d’envisager que les deux, trois ou quatre délégués ne soient pas nécessairement des élus de la même liste ou de la même tendance et qu’ils puissent être gênés de se donner procuration les uns aux autres.

J’estime cependant toujours que la meilleure des solutions est d’avoir un suppléant pour un titulaire unique et, puisque Mme Klès vient de dire qu’il faut voter contre son amendement pour revenir à la situation antérieure, je me rallie tout à fait à cette position, qui est celle que nous avions adoptée, je le répète, à la quasi-unanimité dans cet hémicycle.

Très bien !

La parole est à M. Jean-Pierre Michel, vice-président de la commission.

A été annoncée dans la journée une future loi électorale qui prévoirait des scrutins de liste à la proportionnelle jusqu’à un seuil très bas, 1 000 habitants selon le Gouvernement, quoique d’autres veuillent moins…

… d’autres plus !

Personnellement, je voterai pour moins. Les délégués communautaires seraient « fléchés » sur ces listes à la proportionnelle, ce qui signifie que les citoyens décideront eux-mêmes qui sera délégué communautaire.

Dans ces conditions, je ne vois pas comment et par qui des suppléants pourraient être désignés. Les suivants de liste ? Impossible ! Des suppléants en pointillé ?... Tout cela est complètement antidémocratique. Je crois donc qu’il faut en rester au texte actuel et voir par la suite.

Je mets aux voix l'amendement n° 5 rectifié bis.

Monsieur Richard, le sous-amendement n° 13 est-il maintenu ?

Non, je le retire, madame la présidente, puisque, dans la loi du 29 février 2012, qui reprenait d’ailleurs la loi de 2010, nous avons déjà instauré, en précisant les droits du suppléant, le principe « un suppléant pour un délégué unique », principe qui va s’appliquer pour 2014. Le plus simple est de ne pas changer le texte en vigueur et donc de ne pas adopter l’amendement n° 12.

Le sous-amendement n° 13 est retiré.

Madame la rapporteur, l'amendement n° 12 est-il maintenu ?

Non, je le retire, madame la présidente.

L'amendement n° 12 est retiré.

La parole est à M. Michel Mercier, pour explication de vote sur l’amendement n° 6.

Je suis assez favorable à la solution finalement dégagée, mais force est tout de même de constater que nous avons de la peine à arriver au but, et cela pour une raison toute simple. Quand un texte relatif aux collectivités locales nous est présenté, on nous dit qu’il ne faut pas toucher au sujet traité, parce qu’un texte, puis un autre, puis encore un autre sont à venir : création des métropoles, nouvel acte de décentralisation, loi électorale…

Ne pensez-vous pas, madame la ministre, qu’il serait temps que le Gouvernement fasse une déclaration sur ce qu’il compte faire en matière de décentralisation, qu’il nous présente un calendrier et des perspectives un peu plus claires ?

La ministre l’a fait !

La parole est à M. Claude Domeizel, pour explication de vote.

J’estime qu’il ne faut pas mettre aux voix cet amendement n° 6 et je m’en explique.

Je raisonne en fonction de la législation actuelle. Figurez-vous, mes chers collègues, que, s’il y a un seul délégué, il y a de fortes chances que ce soit dans une des plus petites communes, car ce sont celles dans lesquelles l’élection à lieu, non pas à la proportionnelle, mais au scrutin uninominal.

Ce n’est pas sûr !

Il y a donc quelque risque de se trouver confronter à une impossibilité. Si, dans une assemblée, il n’y a que des élus du même sexe, voilà un dispositif qu’il sera impossible d’appliquer. C’est la raison pour laquelle je suggère à Mme Lipietz de retirer son amendement.

Madame Lipietz, qu’en est-il de l'amendement n° 6 ?

J’avoue que je me demande combien de conseils municipaux ne comptent que des hommes…

Ça arrive.

Je veux bien croire qu’il y a quelques communes où l’on a oublié que nous représentions plus de la moitié de l’humanité et, surtout, 52 % des Français…

Ce sont les électeurs qui choisissent !

La parité est un combat de tous les jours et tout cela prouve encore une fois que le fait de faire de petites lois et de procéder petit morceau par petit morceau empêche d’avoir une vision globale.

Quoi qu’il en soit, puisqu’il existe apparemment au moins un conseil municipal où il n’y a que des hommes, je retire mon amendement, mais en espérant qu’il existe aussi un conseil municipal où il n’y a que des femmes !

Très bien !

L'amendement n° 6 est retiré.

La parole est à Mme la rapporteur.

Mes chers collègues, l’ensemble de la discussion qui vient d’avoir lieu démontre que nous devons voter contre l’article 3.

Je mets aux voix l'article 3.

L'amendement n° 3 rectifié, présenté par MM. Longuet et Guené, est ainsi libellé :

Après l'article 4

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

La troisième phrase de l'article L. 5216-1 du code général des collectivités territoriales est complétée par les mots : « ou la commune la plus peuplée du département, si celle-ci ne se confond pas avec le chef-lieu. »

Cet amendement n'est pas soutenu.

Je suis saisie de deux amendements identiques.

L'amendement n° 9 rectifié est présenté par MM. Patriat et Placé.

L'amendement n° 10 est présenté par Mme Troendle, MM. Reichardt et Grignon, Mme Keller, M. Lorrain, Mme Sittler et les membres du groupe Union pour un Mouvement Populaire, et M. Bockel.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Après l'article 4

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Au premier alinéa du II de l'article L. 4124-1 du code général des collectivités territoriales, les mots : « correspondant à un nombre de voix au moins égal au quart des électeurs inscrits » sont supprimés.

L’amendement n° 9 rectifié n'est pas soutenu.

La parole est à M. André Reichardt, pour présenter l'amendement n° 10.

L’article 29 de la loi du 16 décembre 2010 prévoit la possibilité de fusion d’une région et des départements qui la composent.

Sur le fondement de cet article, le conseil régional d’Alsace, le conseil général du Haut-Rhin et le conseil général du Bas-Rhin ont manifesté la volonté de s’engager dans une telle démarche et envisagent prochainement une procédure référendaire. Une date a d’ores et déjà était fixée pour ce référendum, qui devrait intervenir le 7 avril prochain.

L’article L. 4124-1 du code des collectivités territoriales prévoit que les collectivités concernées doivent demander à fusionner « par délibérations concordantes de leurs assemblées délibérantes » et qu’ensuite, lors de la consultation des électeurs, le projet de fusion doit recueillir « dans chacun des départements concernés, l’accord de la majorité absolue des suffrages exprimés, correspondant à un nombre de voix au moins égal au quart des électeurs inscrits ».

Notre amendement vise à supprimer l’exigence d’un taux de participation minimum dans tous les cas où est ainsi en jeu la création d’une nouvelle collectivité issue de la fusion d’une région et d’un ou plusieurs départements. Trois raisons au moins nous ont conduits à le déposer.

Première raison, vous vous en souvenez, des référendums se sont déroulés en Corse, en 2003, ainsi qu’en Martinique et en Guyane, en 2009, et ces référendums n’étaient assortis d’aucune disposition relative à un taux de participation des électeurs. Nous pensons qu’il serait bon qu’il y ait à cet égard une harmonisation des modalités de la procédure référendaire. Juste à titre d’exemple, je rappellerai qu’en Martinique le taux de participation a été de 24 %. Nous souhaitons donc nous exonérer du seuil de 25 %.

Deuxième raison, s’agissant d’un référendum, il nous paraît évident que c’est l’opinion de ceux qui votent qui doit compter. Fixer un seuil de participation revient en fait à faire dire à des électeurs qui ne votent pas qu’ils s’opposent au processus. En fait, que ceux qui veulent s’opposer le fassent savoir clairement, ce qui est simple : il suffit de voter « non » au référendum. C’est la deuxième raison qui nous amène à considérer que le seuil de 25 % est bloquant, voire inutile.

Troisième raison, qui n’est pas la moindre, le projet alsacien peut avoir, veut avoir valeur d’exemple. À cet égard, on ne peut pas à la fois tenir un discours décentralisateur et garder des opinions dogmatiques sur l’un ou l’autre des points concernés. À notre avis, il faut faciliter le processus et non pas le compliquer. C’est la raison pour laquelle nous souhaitons que, à l’inverse de la position arrêtée ce matin par la commission des lois, le Sénat dans sa sagesse vote cet amendement.

Quel est l’avis de la commission ?

Si le débat a été largement nourri en commission ce matin, c’est que le sujet est d’importance. Néanmoins, l’objet de cet amendement nous a semblé bien trop éloigné de celui de la proposition de loi dont nous discutons : il vise les fusions de départements alors que nous débattons de la représentation communale au sein des EPCI.

C’est un cavalier !

De plus, comme tous ceux que nous votons dans cet hémicycle, ce texte aura une portée nationale. Il n’est donc pas légitime de s’appuyer uniquement sur un exemple local, fût-il exemplaire en tout point, avant de faire disparaître, sans concertation ni discussion préalables, la notion de seuil dans les référendums locaux.

On ne peut émettre un avis favorable sur un amendement dont l’objet s’éloigne autant de la proposition de loi initiale et dont les conséquences éventuelles n’ont pu être suffisamment évaluées.

Nous suggérons donc à ses auteurs de déposer plutôt une proposition de loi, avant le 7 avril si nécessaire, de façon que nous puissions examiner en profondeur l’ensemble des aspects et des effets d’une telle mesure.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Il s’agit d’un amendement dont le Gouvernement mesure l’intérêt : les débats dont il fait l’objet montrent qu’il s’agit d’un problème sur lequel il nous faudra, demain, travailler.

Je voudrais revenir sur ce qui a été dit à propos de cette proposition de loi lors de la discussion générale : ce texte est effectivement restreint et mesuré ; il porte sur un objet précis auquel le Gouvernement souhaite que l’on se tienne. De plus, monsieur Mercier, je vous rappelle que nous sommes dans le cadre d’une proposition de loi et non d’un projet de loi. Le Gouvernement n’est donc pas responsable de ce qui se passe aujourd’hui. §

Cet amendement mérite un véritable examen de fond. Le Gouvernement demande donc son retrait en attendant de le voir porté par un véhicule législatif plus approprié.

Tout à fait !

Permettez-moi également d’apporter une réponse aux observations concernant le calendrier et le fait que nous serions face à un ensemble de textes se surajoutant les uns aux autres.

Nous souhaitons dialoguer, entendre, écouter et mettre en œuvre un dispositif global et cohérent. Nous tiendrons cet objectif ainsi que notre calendrier. C’est déjà le cas à travers les débats tenus aujourd’hui et les consultations engagées auprès des différentes associations. D’ici à la fin de l’année, nous continuerons à entendre les uns et les autres et à dialoguer, afin d’être en mesure de présenter au printemps prochain un projet de loi dont chacun connaîtra la teneur. §

Très bien !

C’est ça le changement ! Nous ne sommes plus dans la communication de cabinet !

La parole est à Mme Patricia Schillinger, pour explication de vote.

Cette proposition de loi est consensuelle et urgente, car ses dispositions s’appliqueront dès janvier 2013. Ce texte ne doit donc pas être encombré par des amendements relevant d’autres sujets. La loi de 2010 avait retenu un seuil de suffrages exprimés au moins égal à 25 % des électeurs inscrits alors que le sujet de la fusion alsacienne était déjà en discussion.

La question est assez délicate, puisqu’il s’agit de supprimer les deux départements concernés, et demande beaucoup d’efforts et de compréhension. Un référendum est prévu en avril 2013 en Alsace, afin que nos concitoyens soient amenés à se prononcer sur un projet qui va bouleverser le fonctionnement de leurs institutions locales, les deux départements et la région, et instaurer le conseil unique d’Alsace. Ce taux de participation de 25 % est nécessaire pour asseoir la légitimité du nouveau dispositif. Si un nouveau seuil devait être voté, il faudrait un nouveau texte.

Monsieur Reichardt, vous exprimez par cet amendement votre crainte que la fusion échoue avec un seuil de suffrages exprimés de 25 %. Vouloir supprimer l’exigence d’un taux de participation minimum prouve que votre communication envers les Alsaciens n’est pas crédible et que vous doutez. Vous cherchez, vous et vos amis, à faire passer en force le conseil unique d’Alsace par tous les moyens. C’est pourquoi je ne peux voter cet amendement. §

La parole est à M. Roland Ries, pour explication de vote.

Sur le fond, cette perspective d’expérimentation du conseil unique d’Alsace ne me pose pas de problème. J’y suis même plutôt favorable.

Je voudrais cependant formuler trois objections majeures sur les amendements qui ont été déposés.

Tout d’abord, comment peut-on songer à modifier les règles du jeu en cours de partie ? Nous sommes à six mois de ce référendum. Devant une telle échéance, il faut soit se fonder sur les textes de loi existants, sans les modifier, dans la perspective de ce référendum, soit attendre de nouvelles dispositions législatives, par exemple après l’acte III de la décentralisation. C’est alors seulement que l’on pourra décider du maintien ou non d’un seuil de participation. L’idée même d’une modification de la règle du jeu alors qu’une échéance se profile me paraît juridiquement hétérodoxe et politiquement très contestable.

Ensuite, la suppression pure et simple de ce seuil reviendrait, en raisonnant par l’absurde, à valider un référendum malgré une participation extrêmement faible, alors que le principe même du seuil est de faire en sorte qu’il y ait un minimum de voix favorables parmi les concitoyens concernés. Je m’étonne que l’on veuille aujourd’hui supprimer une règle qui a été votée à l’époque où M. Richert était ministre chargé des collectivités locales. Ce n’est pas acceptable.

Enfin, nous sommes à l’évidence devant un cavalier législatif. Quel rapport y a-t-il entre l’objet de cet amendement et le texte proposé par Alain Richard, qui porte sur la représentation communale dans les communautés de communes et d’agglomération ? Ils sont aux antipodes l’un de l’autre.

C’est la raison pour laquelle je ne voterai pas cet amendement, et je souhaite que mes collègues fassent de même. Je ne suis opposé ni au référendum en Alsace ni au principe du conseil unique, mais je suis totalement contre cette procédure. §

La parole est à Mme Hélène Lipietz, pour explication de vote.

La parité en Alsace n’est pas le sujet de cet amendement ! (Sourires.) Les sénateurs de mon groupe y sont cependant favorables, car il prévoit la suppression du taux de participation minimal des électeurs et des électrices – voilà la parité – pour valider le résultat d’un référendum sur la fusion d’un département ou d’une région.

Alors que les électeurs et les électrices boudent les urnes, nous faisons, nous, écologistes, le pari qu’ils se déplaceront d’autant plus qu’ils sauront que leur voix comptera même si elle est la première. Il sera extrêmement motivant pour eux de se dire que, s’ils ne vont pas voter, leur avis ne sera pas pris en compte. Si nous maintenons un plancher, il leur faudra espérer que plus de 25 % des inscrits aillent voter pour que leur voix commence à prendre de la valeur.

Pas sûr !

C’est tiré par les cheveux !

Quel étrange argument !

Cette proposition revient à dire que toutes les voix comptent, celles de huit heures du matin comme celles de l’heure de clôture du scrutin. Certains font confiance à la sagesse des territoires, les écologistes, eux, font confiance à la sagesse des citoyens et des citoyennes.

Nous aussi !

La parole est à Mme Fabienne Keller, pour explication de vote.

Il est logique que plusieurs sénateurs d’Alsace interviennent, car si ce texte concerne l’ensemble du territoire français, une démarche est en cours dans cette région. Sur l’initiative de son président, Philippe Richert, un processus de fusion de départements – et non de suppression, madame Schillinger – et de construction d’une nouvelle entité a été initié en Alsace. Je me suis d’ailleurs laissé dire par l’un ou l’autre de nos collègues que cette démarche pourrait être suivie et revêtir ainsi un caractère d’exemplarité.

M. Richert nous a souvent réunis pour nous présenter les cas où un tel processus avait déjà été mis en œuvre : Corse, Martinique, Guyane…

Ce n’est pas le même cas !

Cela n’a rien à voir ! Apprenez le droit !

La question qui nous est posée ici est celle de savoir s’il faut ou non appliquer les mêmes règles en Alsace que dans ces territoires ayant décidé de modifier leur organisation institutionnelle.

Supprimez déjà le concordat !

Notre débat masque en fait très mal des oppositions réelles, des volontés de bloquer ce qui peut être un beau projet pour l’Alsace.

Absolument !

Il me semble que, cet après-midi, les masques tombent. On a bien vu qui était contre le conseil d’Alsace, et qui souhaitait poursuivre cette démarche.

Vous me pardonnerez l’exercice d’arithmétique auquel je vais me livrer : pour les élections cantonales, environ 30 % des citadins se déplacent. Une cantonale partielle dans le Bas-Rhin a récemment connu un taux de participation de 34 % des inscrits. Si l’on prend un taux moyen de participation de 40 % et un taux de votes favorables de 60 %, on arrive à un seuil de 24 % et, dans une telle hypothèse, le projet serait rejeté !

Nous vous proposons d’éviter qu’un tel cas de figure se produise. J’avais cru comprendre que ce véhicule législatif était recommandé par la ministre en charge des collectivités pour aller de l’avant. L’application concrète est toujours plus compliquée que la théorie ; en tout cas, il y a là une belle démarche permettant de faire avancer les choses et, chers collègues, je vous demande de la rendre possible dans un souci de parallélisme entre l’ensemble des territoires faisant preuve de volontarisme pour changer leurs institutions. §

La parole est à Mme Catherine Tasca, pour explication de vote.

Je soutiens la position exprimée par Mme Schillinger et M. Ries.

Tout d’abord, nous sommes face à un cavalier qui s’éloigne tout à fait de l’objet de cette proposition de loi, et il n’est jamais bon de laisser s’introduire ce type de dispositions.

Ensuite, on nous dit que cette expérimentation alsacienne est une décision de première importance. Elle prétend à une certaine exemplarité et pourrait être suivie sur d’autres territoires. S’agissant d’une telle décision, pas seulement pour l’Alsace, mais pour l’ensemble de notre territoire national, je m’étonne que des parlementaires puissent considérer que le seuil de participation de 25 % est trop élevé.

Non !

Ce n’est pas le taux de participation !

Il faut savoir ce que nous voulons. Nous déplorons tous la baisse de la participation de nos concitoyens aux élections. Celle-ci est alarmante, en effet, et il faut absolument les convaincre de participer. C’est le travail des politiques, mes chers collègues !

Le seuil de participation de 25 % me paraît plutôt modeste.

Non, il ne s’agit pas d’un seuil de participation !

Mme Catherine Tasca. En tout cas, il me semble raisonnable. N’enclenchons pas un mouvement qui reviendrait, demain, à valider des décisions qui seraient adoptées par 20 %, 15 % et, pourquoi pas, 10 % des votants !

Des inscrits !

La parole est à M. François Rebsamen, pour explication de vote.

J’ai entendu les demandes et examiné avec attention cet amendement.

Vous citez la démocratie représentative, madame Keller. Celle-ci a ses règles. Mais la démocratie participative, puisque c’est à elle que vous faites allusion dans le cadre d’un futur référendum, doit aussi obéir à des règles. Jusqu’à présent, ces dernières ont été fixées par une loi, adoptée sous la précédente majorité, qui exigeait une participation minimale du quart des inscrits.

Parmi les votes favorables !

Certes. Mais cette règle, reprise à l’époque par notre ancien collègue Philippe Richert quand il était ministre, s’impose. Mme Troendle sait combien l’Alsace est chère à mon cœur, mais permettez-moi de dire à cet égard que la position qui est défendue à cet instant, même si elle n’est pas choquante, est purement opportuniste et circonstancielle.

Ce problème mérite autre chose que ce type d’amendement déposé au détour d’un texte, consensuel, censé tous nous rassembler. On ne peut pas modifier de cette manière une loi qui fixe des règles à la démocratie participative.

Notre collègue Michel Delebarre pourrait vous le dire, lui qui a déjà expérimenté cette disposition à ses dépens. Il serait donc particulièrement surprenant que l’on puisse ainsi faire voter un amendement sans rapport avec l’objet de la proposition de loi consensuelle qui nous occupe.

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, pour explication de vote.

« Les masques tombent », vient de nous dire Mme Keller. Mais les masques de qui ?

Les vôtres !

En effet, qui a imaginé le dispositif dont on propose aujourd’hui la modification ? Ceux-là mêmes qui veulent le changer ! Et pourquoi veulent-ils le changer ?

Parce que la disposition n’est jamais appliquée !

Tout simplement parce qu’ils constatent que leur projet extraordinaire, qui doit changer l’Alsace avant de s’étendre, de proche en proche, à la France entière, n’intéresse pas grand monde. En tout cas, c’est ce qu’ils craignent.

Soyons sérieux ! Si vraiment cette disposition paraît nécessaire aux Alsaciens, ils se déplaceront, et vous l’obtiendrez, votre taux plancher de participation ! Franchement, ce débat est étrange. De surcroît, c’est votre majorité qui a créé ce dispositif ! On peut dire que les masques tombent, mais encore faudrait-il se demander de qui ! (

La parole est à M. Alain Richard, pour explication de vote.

Je crains d’échouer près du but. Dans cinquante-cinq minutes, vous serez contrainte de suspendre nos débats, madame la présidente.

Nous nous sommes mis d’accord sur quatre articles dont nous connaissons tous la nécessité. Il faut que ces articles entrent en vigueur au 1er janvier 2013. Nous sommes le 20 novembre, et nous aurons besoin de toute l’aide du Gouvernement pour trouver un créneau de débat pour cette proposition à l’Assemblée nationale d’ici à la suspension de Noël.

Le moment que nous venons de vivre illustre parfaitement le risque que l’on prend lorsqu’on soumet une proposition de loi sur un sujet déterminé. Celle-ci peut ensuite servir d’aimant aux propositions les plus variées, avec comme résultat que le texte principal n’est pas adopté et que son objet initial est oublié.

Je n’ai aucune raison de porter un jugement de valeur, a fortiori accompagné de suspicions réciproques, sur l’objectif poursuivi par certains de nos collègues. Mais si nous poursuivons le débat tel qu’il s’est engagé, non seulement nous ne trouverons pas d’accord sur la question de la réforme des modalités de référendum, mais nous n’adopterons pas non plus les dispositions portant sur la représentation communale dans les intercommunalités.

Il me semble qu’il nous faut rapidement choisir nos priorités. §

La parole est à M. André Reichardt, pour explication de vote.

J’ai bien entendu les observations de Mme la ministre, qui souhaite que nous retirions cet amendement.

Madame la ministre, je dois tout d’abord vous dire que je regrette vivement votre position, d’autant que j’avais cru comprendre que le Gouvernement était favorable à cet amendement, et qu’il nous avait même conseillé ce véhicule législatif, le seul qui existât jusqu’à la date d’échéance de ce référendum.

Mme Lebranchu en personne !

Je constate d’ailleurs, mes chers collègues, qu’un amendement identique a été présenté par un éminent membre du parti socialiste, et par un non moins éminent membre du groupe écologiste, ce qui accrédite quelque peu l’idée que le Gouvernement pouvait y être favorable.

En réalité, par cet amendement, il s’agissait non pas de créer une fusion au rabais, comme je l’ai entendu dire, mais de rendre simplement possible cette fusion. Ce matin, on a reproché à notre proposition de vouloir supprimer tout seuil de participation, arguant que cela était inacceptable.

Très franchement, nous aurions volontiers accepté un sous-amendement réduisant ce seuil dans des proportions acceptables. Je ne vais pas répéter les arguments de Mme Keller. J’insiste simplement sur le fait que, avec une participation, monsieur Collombat, non pas de 25 %, mais de 40 %, ce qui est fréquent dans des élections, …

C’est très important !

… et un vote favorable à hauteur de 60 %, le seuil de 25 % n’est pas atteint et le projet, qui se veut exemplaire d’une décentralisation avancée, est bloqué.

Pour autant, nous sommes attachés à la réussite de cette proposition de loi, et nous savons que cette réussite est conditionnée à l’accord du plus grand nombre. Je passe en revue mes collègues socialistes et alsaciens dans cette salle : il est clair que nous avons besoin de l’accord de la majorité politique actuelle. Vous ne m’empêcherez pas de regretter vivement les atermoiements politiques qui ont pu avoir lieu sur ce dossier, particulièrement au niveau local, alors même que, pour faire évoluer un tel projet, il faut une dynamique constante.

Vous l’avez compris, mes chers collègues, pour ne pas nuire à notre projet, mais aussi pour répondre favorablement à la demande de l’auteur de cette proposition de loi, qui a raison de nous rappeler à l’ordre, nous retirons volontiers notre amendement.

J’insiste bien sur le fait que nous le faisons pour vous faire plaisir, monsieur Richard !

L’amendement n° 10 est retiré.

Avant de mettre aux voix l’ensemble de la proposition de loi, je donne la parole à M. Bernard Fournier, pour explication de vote.

Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, la proposition de loi de notre collègue Alain Richard m’apparaît équilibrée, réaliste et surtout très pragmatique. Il a cherché avec précision à gommer les effets négatifs introduits par la loi du 16 décembre 2010, en ce qui concerne la représentation des communes au sein des conseils délibérants et des bureaux des communautés de communes et d’agglomérations.

De nombreuses petites communes, souvent rurales, et des élus de tous bords politiques s’inquiètent sérieusement de la représentation de leur commune au sein du conseil communautaire.

Le contexte actuel, mêlant l’achèvement de la carte de l’intercommunalité au 1er juin 2013 à la proximité des élections municipales, provoque beaucoup d’interrogations parmi les élus locaux. Toutes ces réformes, aboutissant à la fusion de centaines d’EPCI, et appliquées sans aucune modification des textes, risquaient d’abaisser le nombre de conseillers communautaires et de vice-présidents. Il fallait donc trouver des solutions pour rassurer les élus et pour améliorer le fonctionnement des EPCI sans que nos concitoyens nous accusent de créer des structures pléthoriques avec des coûts de fonctionnement exponentiels.

Ce texte est donc un bon compromis, comme vous l’avez indiqué plusieurs fois, monsieur Richard, « pour introduire une meilleure transition entre les modes de représentation actuellement pratiqués et celui qui est envisagé à l’avenir ».

L’article 1er va permettre une augmentation, dans la limite de 25 %, au lieu de 10 %, du nombre de conseillers communautaires dans le cas où les communes s’entendent pour fixer leur représentation tout en limitant le budget consacré aux indemnités des représentants.

L’article 2 nous donnera la possibilité d’augmenter le nombre de vice-présidents à la majorité des deux tiers du conseil communautaire. Là encore, je ne peux que souscrire à cette proposition équilibrée, qui a été très bien encadrée par les membres de la commission des lois, puisque leur nombre ne pourra pas dépasser 30 % de l’effectif du conseil communautaire, ni le nombre de quinze. Cela permettra de mieux attribuer les délégations des vice-présidents et de mieux définir leurs champs d’intervention, dont les découpages successifs de ces dernières années altèrent la cohérence.

Avant de terminer mon intervention, je voudrais faire une remarque plus générale.

En tant que représentants des collectivités territoriales, nous devons toujours garder à l’esprit, dans toutes les lois que nous votons, que nous représentons une population et des élus, bien évidemment, mais aussi un territoire.

Eh oui !

Il est essentiel, à mon avis, de garder un juste équilibre entre les deux, de ne pas déséquilibrer l’un au profit de l’autre. Les élus des petites communes, je le vois tous les jours dans mon département, ont fait beaucoup d’efforts ces dernières années. Nous arrivons, sur certains sujets, au bout de ce que nous pouvons leur demander si nous ne voulons pas qu’il y ait un découragement général parmi eux et une crise des vocations. À l’intérieur de grandes structures, ils n’accepteront pas d’être relégués sur de simples strapontins en fond de salle, sans avoir voix au chapitre, sans que leur parole compte, parce que quelques grandes communes se seront mises d’accord entre elles.

Mes chers collègues, si je vote cette proposition de loi aujourd’hui, c’est parce qu’elle a le mérite de résoudre des problèmes concrets, rapidement, et qu’elle reste équilibrée. §

La parole est à M. Hervé Maurey.

Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, je dirai quelques mots pour vous indiquer que les sénateurs du groupe UDI-UC voteront cette proposition de loi, qui va dans le bon sens, dans la mesure où elle apporte de la souplesse au fonctionnement des intercommunalités et à la loi du 16 décembre 2010.

Il n’y a rien de péjoratif à souligner que c’est un texte dont l’ambition est modeste – M. Richard l’a indiqué lui-même –, mais qui apporte cette souplesse nécessaire sur la fixation de l’effectif des conseils communautaires et sur le nombre de délégués dévolus à chaque commune.

Dès la première lecture du texte qui est devenu la loi du 16 décembre 2010, le Sénat avait permis des avancées en autorisant les accords locaux, impossibles dans le projet de loi initial. Ce texte va plus loin, en offrant la possibilité d’augmenter les effectifs de 25 %. C’est important pour les petites communes dont beaucoup s’inquiètent de ne disposer que d’un seul délégué.

Cette proposition de loi assouplit également le dispositif quant au nombre de vice-présidents dont les intercommunalités pourront se doter. La loi du 16 décembre 2010 était en effet un peu restrictive. Pour les intercommunalités qui jouissent d’un certain nombre de compétences, il s’agit d’un pas essentiel. On ne fait jamais attention au nombre de compétences quand on évoque les vice-présidents, mais, objectivement, plus il y a de compétences, plus le nombre de vice-présidents doit être important. La souplesse arithmétique introduite ici permettra donc d’en tenir compte.

Ce texte est raisonnable, puisque tous ces assouplissements pourront être mis en œuvre dans le cadre d’un budget constant en termes d’indemnisation des élus, et notamment des vice-présidents. Je crois que nous avons donc trouvé un bon équilibre en offrant de nouvelles possibilités aux intercommunalités et aux communes sans pour autant grever leur budget.

Je garderai de ces débats un petit regret sur la question de la suppléance. Nous avons même reculé par rapport la proposition de loi puisque l’on revient finalement au dispositif en vigueur. Cela ne retire cependant rien à l’appréciation que j’ai porté sur ce texte, qui nous paraît utile pour les communes et qu’à ce titre nous voterons bien volontiers.

La parole est à M. Jean-Claude Lenoir.

Je serai bref en confirmant que le groupe UMP votera cette proposition de loi. Je suis très heureux, avec mon groupe, de faire ainsi une partie du chemin avec M. Richard. Nos deux noms peuvent d’ailleurs s’accorder très facilement

Nous ne pouvons qu’approuver les avancées qui sont permises aujourd'hui par cette proposition de loi ! Mais je saisis cette occasion pour m’adresser au Gouvernement.

Tout d’abord, je voudrais remercier Mme la ministre de la courtoisie avec laquelle elle a participé à nos débats et des réponses qu’elle a apportées. Nous avons construit par notre travail commun une ambiance sympathique, un peu familiale. Mais après un repas qui a réuni de nombreux convives, villageois, parents, amis, quand les vapeurs de la table se dissipent, on reprend un peu pied dans la réalité !

Je formulerai donc deux observations à Mme la ministre.

Je vous confirme, d’abord, que nous avons besoin de lisibilité. Nous souhaitons savoir ce que le Gouvernement envisage d’entreprendre dans les mois qui viennent concernant les collectivités locales. Un certain nombre de pierres ont été apportées, mais on ne sait pas exactement quel type d’édifice va être construit.

Tout à l’heure, madame la ministre, vous nous avez dit que le Gouvernement allait modifier les conditions dans lesquelles sont désignés les délégués communautaires. Voilà encore un texte qui s’annonce ! Nous aimerions avoir une appréciation d’ensemble, car chaque morceau du puzzle pris séparément ne nous permet pas de savoir quel sera le paysage qui apparaitra une fois les pièces réunies. Je souhaite donc, madame la ministre, que le Gouvernement puisse rapidement s’exprimer sur ce point.

Ensuite, je ne peux pas cacher plus longtemps que les élus attachés à l’intercommunalité vont incontestablement apprécier les modifications qui ont été apportées par ce texte. Mais aujourd'hui, à quoi songent-ils le soir, quand ils essaient de dormir ? Aux ressources des communautés de communes !

Et à la taxe professionnelle !

Ils pensent aux déclarations du ministre du budget annonçant de manière très claire une diminution des dotations. Les préfets, qui sont les porte-voix du Gouvernement, mettent en garde les collectivités contre ces prochaines diminutions de leurs ressources.

On ne peut pas parler d’intercommunalité sans dire que, si ces sombres menaces étaient vérifiées, 2013 serait la première année durant laquelle la dotation globale de fonctionnement par habitant diminuerait. C’est exactement ce qui est en train de se préparer.

Je le dis clairement ici, nous sommes évidemment favorables à des améliorations apportées aux textes qui régissent le fonctionnement des communautés de communes. Pour autant, et je me tourne vers nos collègues de la majorité, ne vous faites pas d’illusion ! Dans quelques jours, quand nous parlerons des ressources des communes et des communautés de communes, nous serons combatifs !

Nous vous rappellerons la taxe professionnelle !

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat.

M. Pierre-Yves Collombat. Le groupe du RDSE, unanime – j’espère que vous appréciez

Nous avons discuté d’arrache-pied : certains pourraient penser que nous avons coupé les cheveux en quatre, mais des questions aussi précises que le nombre de délégués méritent un examen approfondi. Nous nous sommes attardés sur le texte proposé, nous sommes revenus, sur certains points, au texte en vigueur, et nous avons finalement trouvé la meilleure solution possible. Les maires réunis pour leur congrès auront assisté à une belle démonstration et saurons avec quel sérieux nous, représentants des collectivités, essayons de travailler.

Monsieur Lenoir, ce sera peut-être la première fois que la DGF baissera, mais ceux qui ont voté le traité européen ne peuvent s’en plaindre.

Ça n’a aucun rapport !

Bien sûr que si ! Vous ne pouvez pas à la fois dire qu’il faut se serrer la ceinture pour rétablir les finances publiques et vous plaindre de ne pas pouvoir disposer de tout l’argent que vous souhaitez ! J’ai au moins cette cohérence, je n’ai pas voté le traité européen, je serai donc mieux placé que vous pour protester sur cette question !

Il a raison, il faut être cohérent !

Il faut savoir ce que l’on veut : on ne peut pas avoir l’austérité, les finances publiques sous contrainte et demander des augmentations de budget. Mon cher collègue, nous aurons des débats extrêmement intéressants à cet égard !

Très bien !

Personne ne demande plus la parole ?...

Je mets aux voix l'ensemble de la proposition de loi dans le texte de la commission modifié.

J’informe le Sénat que la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 n’est pas parvenue à l’adoption d’un texte commun.

Voici quel sera l’ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée au mercredi 21 novembre 2012 :

De quatorze heures trente à dix-huit heures trente :

1. Suite de la proposition de loi relative à la création de la Haute Autorité de l’expertise scientifique et de l’alerte en matière de santé et d’environnement (n° 747, 2011-2012) ;

Rapport de M. Ronan Kerdraon, fait au nom de commission du développement durable (n° 24, 2012-2013) ;

Avis de Mme Aline Archimbaud, fait au nom de commission des affaires sociales (n° 32, 2011-2012).

De dix-huit heures trente à dix-neuf heures trente et de vingt et une heures trente à minuit trente :

2. Proposition de loi relative aux écoles de production (n° 120, 2011-2012) ;

Rapport de Mme Françoise Laborde, fait au nom de commission de la culture, de l’éducation et de la communication (n° 128, 2012-2013) ;

Résultat des travaux de la commission (n° 129, 2012-2013).

Personne ne demande la parole ?…

La séance est levée.