Séance en hémicycle du 3 mars 2009 à 21h45

La séance est reprise.

La parole est à M. Jean-Louis Carrère, pour un rappel au règlement.

Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, mon rappel au règlement se fonde sur l’article 16 du règlement du Sénat et porte sur l’organisation de nos travaux, plus particulièrement sur ceux des commissions.

Dans quelle République vivons-nous ?

Des projets de loi dont nous attendions l’examen ont disparu corps et biens de l’ordre du jour parlementaire : le projet de loi de programmation militaire, ni discuté ni voté ; le projet de loi pour la sécurité intérieure, pas même déposé devant le Parlement ; le projet de loi sur la gendarmerie, à moitié voté, si je puis dire, et à moitié discuté… Et le Gouvernement déclare presque toujours l’urgence, cette ennemie du bicamérisme !

On fait « comme si » : comme si le processus parlementaire avait été mené à son terme, comme si les lois avaient été votées, comme si le Gouvernement respectait le Parlement ! Faire « comme si » est devenu la méthode d’un gouvernement parasité par une agitation oublieuse de nos institutions.

Les conseillers du Président de la République gambadent à travers tout le paysage audiovisuel français, portant la voix du maître. Ils remplacent les ministres, prennent le temps d’expliquer ce que les membres du Gouvernement eux-mêmes ne savent pas !

Quand les conseillers font défaut, ce qui arrive souvent – ils ne peuvent pas être partout ! – on mande les médiateurs, qui iront, ici et là, colmater les brèches. Exit les ministres ! C’est la confusion des rôles et des genres, au détriment de la République et de ses institutions.

C’est dans ce contexte, madame le garde des sceaux, et pour se faire expliquer ce que les ministres n’ont pas été capables d’exposer, qu’une commission du Sénat s’apprête à rencontrer Jean-David Levitte et l’amiral Édouard Guillaud, respectivement conseiller diplomatique et chef d’état-major particulier du Président de la République. Or cette rencontre – je vous le donne en mille, mes chers collègues ! – se déroulera à huis clos, et sans compte rendu.

Quelle est cette nouvelle relation qui s’instaure en catimini entre le Sénat et l’Élysée ? Qu’est-ce que cela signifie ? Est-ce bien aux conseillers du Président de la République de venir expliquer la politique du Gouvernement ? Quel est leur degré de responsabilité face à la représentation parlementaire ?

Voudrait-on consacrer ainsi la disparition politique des ministres et promouvoir les conseillers du Président de la République au rang d’interlocuteurs appropriés du Parlement ? Pourquoi cette curieuse précaution, le huis clos, et, surtout, l’absence de compte rendu : ces discussions doivent-elles échapper aux yeux et à l’intelligence de nos compatriotes ? Quelle étrange dérive de nos institutions !

Or nous savons que le Gouvernement, sous la forte pression du Président de la République, s’apprête à engager la France dans une dangereuse aventure politique et militaire. La réintégration totale de notre pays dans les structures de l’OTAN est condamnée, à gauche, bien sûr, mais aussi sur nombre de travées de la majorité.

Mes chers collègues, lisez les journaux : des tribunes écrites par des amis de la majorité, et non des moindres puisque l’on retrouve la signature d’Alain Juppé, expriment consternation, incompréhension et même refus devant une telle décision, qui mettrait la France et sa politique extérieure à la remorque de cette organisation, au détriment d’une défense propre à l’Europe.

Dans ce contexte, s’agissant d’un sujet d’une telle importance et d’une telle gravité pour notre pays et pour l’avenir de l’Europe, nous refusons les rencontres secrètes, qui dénaturent les relations que l’exécutif doit entretenir avec le Parlement !

Au contraire, nous réclamons que soit organisé en séance publique un débat, suivi d’un vote, …

Tout à fait !

… qui puisse montrer concrètement à tous les Français le clivage existant entre ceux qui souhaitent rentrer dans le rang et rejoindre une organisation dirigée exclusivement par une puissance alliée, et ceux, nombreux, qui disent avec nous : « alliés oui, alignés non » !

En conséquence, tout en réclamant haut et fort la tenue d’un débat, suivi d’un vote, sur la réintégration complète de la France dans l’OTAN, les sénateurs des groupes socialiste et CRC-SPG n’assisteront pas à la rencontre prévue avec les conseillers du Président de la République.

Très bien !

Mon cher collègue, je vous donne acte de votre rappel au règlement, qui sera transmis à M. le président du Sénat.

Nous reprenons la discussion du projet de loi pénitentiaire.

Dans la suite de la discussion générale, la parole est à Mme le garde des sceaux.

Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je répondrai brièvement aux orateurs qui se sont exprimés tout à l'heure.

Monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, vous avez abordé dans vos interventions les principales avancées de notre texte, et je tiens à saluer vos contributions.

Comme vous, j’ai la conviction que, grâce à ce projet de loi, la situation dans nos prisons sera grandement améliorée. Vous l’avez souligné, ce texte est fondamental pour construire le service public pénitentiaire de demain. Vous avez énoncé les principaux enjeux sur lesquels portent aujourd'hui nos discussions. Il s'agit, en quelque sorte, de rédiger la « constitution » des prisons.

Le projet de loi propose une nouvelle conception de la prison, pour rendre cette dernière moderne et digne et pour promouvoir une nouvelle vision de la privation de liberté, grâce à la prison dite « hors les murs ».

En effet, la condamnation, la sanction, la privation de liberté, peuvent prendre d’autres formes que l’emprisonnement : l’assignation à résidence ou le bracelet électronique, par exemple, sont aussi possibles.

Ce projet de loi montre également que notre politique est équilibrée : la fermeté n’exclut pas l’humanité, ni la sanction la préparation de la réinsertion, et l’enfermement doit s’accompagner d’une réelle politique de prévention afin d’éviter la récidive à la sortie.

Comme vous, je souhaite rendre hommage aux personnels pénitentiaires, qui, dans des conditions extrêmement difficiles, exercent une mission essentielle pour la sécurité de nos concitoyens.

Monsieur le président de la commission des affaires sociales, vous avez raison de rappeler que les prisons concentrent en leur sein une population fragile et démunie.

L’effort que le Gouvernement consacre à la santé des détenus est réel et constant. Ainsi, les personnels hospitaliers travaillant en milieu carcéral sont passés de 2 138 en 2006 à près de 2 400 aujourd’hui.

L’ouverture prochaine d’unités hospitalières spécialement aménagées, que l’on a qualifiées d’« hôpitaux-prisons », permettra d’améliorer sensiblement la prise en charge des détenus souffrant de troubles psychiatriques, un domaine dans lequel des progrès doivent être réalisés. Nous disposerons notamment de 60 places à Lyon et de 40 places à Nancy. C’est donc dans le département dont vous êtes l’élu, monsieur Buffet, qu’ouvrira le premier hôpital-prison !

Je tiens également à rappeler que la mise en service des nouveaux établissements pénitentiaires, garantissant des conditions de détention et d’hygiène satisfaisantes, s’accompagne de la fermeture des prisons les plus vétustes. Ainsi, en 2012, nous aurons fermé 37 des 44 maisons d’arrêt avec dortoirs.

Monsieur Buffet, je vous remercie d’avoir souligné l’ambition de ce texte, qui était attendu depuis plus de vingt ans et qui vise, comme vous l’avez noté, à concilier humanité et fermeté. Il se traduira par des avancées notables et concrètes dans la vie quotidienne des détenus. Je partage notamment votre approche pragmatique de l’encellulement individuel.

Monsieur Mézard, le tableau que vous présentez est quelque peu erroné : non, ce projet de loi n’est pas une création ex nihilo ! Plus de 90 % de ses dispositions sont issues des propositions du comité d’orientation restreint.

Le Gouvernement n’a pas non plus attendu l’examen de ce texte pour faire de la prison une priorité ! Le Conseil de l’Europe a pu souligner que la France était le premier État à avoir mis en place de manière effective les règles pénitentiaires européennes. Je tiens d'ailleurs à souligner le rôle volontaire qu’a joué à cette occasion l’administration pénitentiaire, dont les personnels se sont totalement engagés.

Au surplus, le budget de l’administration pénitentiaire augmente fortement depuis deux ans, puisqu’il a progressé de 6, 4 % en 2008 et de 4, 1 % en 2009. D’ici à 2012, quelque 13 000 places seront créées. Non seulement les crédits de l’administration pénitentiaire augmentent, mais des places de prison sont ouvertes et les effectifs des personnels s’accroissent !

En effet, nous assumons que l’administration pénitentiaire contribue à protéger la société. Elle constitue bien la troisième force de sécurité publique de la nation !

Monsieur Anziani, je ne partage pas votre appréciation sur ce projet de loi, qui comporte tout de même des avancées significatives pour notre système pénitentiaire.

Je ne peux pas non plus accepter que vous compariez la prison à un « trou à rats », car cette expression n’est respectueuse ni des personnels de l’administration pénitentiaire ni des personnes détenues.

Monsieur Zocchetto, vous l’avez formulé parfaitement : le droit en prison progresse. Toutefois, nous devons, tous ensemble, poursuivre cet effort, ce qui passe par l’adoption du présent projet de loi.

Je remarque que, en fin de compte, vous trouvez ce texte « équilibré ».

Vous évoquez, notamment, les moyens humains et matériels nécessaires pour mettre en œuvre les mesures prévues. J’ai souhaité que des moyens adaptés soient accordés dès 2008 ; quant au budget pour 2009, y figurent les emplois et les crédits nécessaires à l’application de la future loi pénitentiaire. Je remercie d'ailleurs l’ensemble des parlementaires qui ont contribué à l’adoption de cette loi de finances, qui, aujourd'hui, permet le vote de la loi pénitentiaire : 9 millions d'euros seront dégagés pour cette dernière, dont 8 millions consacrés aux bracelets électroniques.

Le budget pour 2009 permettra notamment de renforcer en surveillants et en personnels d’insertion et de probation les effectifs de l’administration pénitentiaire : au cours de cette année, 1 264 emplois seront créés, dont 170 pour l’insertion et la probation.

La modernisation du parc pénitentiaire se poursuit. En dépendent la réussite de la mise en œuvre de la future loi pénitentiaire et l’amélioration des conditions d’incarcération.

Madame Borvo Cohen-Seat, je ne peux vous laisser énoncer des contrevérités sur le manque de personnels : en 2009, ce sont plus de 1 200 emplois qui seront créés au bénéfice de l’administration pénitentiaire ; quant aux effectifs des services d’insertion et de probation, ils sont passés de 1 800 en 2002 à 3 800 aujourd’hui.

M. du Luart a souligné avec pertinence la nécessité de donner au service public pénitentiaire les moyens humains et budgétaires nécessaires à la poursuite de ses missions de sécurité et de prévention de la récidive. Il a salué l’effort engagé en la matière par l’actuel gouvernement.

Madame Escoffier, vous avez parlé avec beaucoup d’éloquence du sens de la peine et de la nécessité de la réinsertion, et, comme vous, je suis d’avis que la prison ne doit pas être synonyme de « mort sociale », de bannissement.

Telle est bien la raison pour laquelle le Gouvernement a décidé de généraliser les unités de vie familiale dans les nouveaux établissements pour peine. C’est une réussite dont il peut s’enorgueillir : elles permettent de maintenir le lien social entre les personnes détenues et leur famille, certes, mais aussi leurs proches.

Vous avez déploré les dégâts que provoquent les sorties « sèches ». Elles favorisent les récidives, je suis d’accord avec vous. D’ores et déjà, les aménagements de peine concernent 6 500 détenus, et le nombre de libérations conditionnelles a progressé de 20 % en deux ans.

La libération conditionnelle est, selon moi, l’un des meilleurs outils de réinsertion et de lutte contre la récidive. Lorsque j’ai pris mes fonctions actuelles, le nombre de détenus en bénéficiant stagnait depuis deux ou trois ans. Grâce au Gouvernement, il a doublé en deux ans.

De la même manière, le nombre d’aménagements de peine a triplé entre 2007 et 2008 : jusque-là, seules 2 000 peines aménagées étaient accordées chaque année.

Le Gouvernement a renoncé aux grâces collectives, aux réductions de peine automatiques et à la loi d’amnistie, au bénéfice de réels aménagements de peine ayant vocation à réinsérer la personne détenue et répondant à l’objectif non pas de « vider les prisons », mais de lutter contre la récidive. Avec l’article 48 du projet de loi, il va beaucoup plus loin en organisant systématiquement les aménagements de peine à quatre mois de la sortie de prison.

Le présent texte tardant à être inscrit à l’ordre du jour du Parlement, j’ai demandé que ces aménagements de peine soient d’ores et déjà expérimentés dans certains établissements pénitentiaires. L’opération a porté ses fruits.

Les propos de M. Badinter ont particulièrement attiré mon attention, et je souhaite revenir sur l’attente qu’il a décrite d’une loi et d’une action résolue.

Il a raison : la France a trop attendu en ce domaine. Toutefois, il faut reconnaître que le Gouvernement non seulement a agi, mais, de plus, a été très efficace. Tout d’abord, il a mis en œuvre les règles pénitentiaires européennes, et la France est le seul pays membre du Conseil de l’Europe à les avoir réellement appliquées. Ensuite, il a lancé le programme de construction le plus important jamais réalisé. Enfin, il a élaboré ce projet de loi, qui, grâce à la très grande représentativité des membres du comité d’orientation restreint, a fait l’objet d’une large concertation.

Comme M. Badinter, je suis très attachée à la prise en compte des règles européennes en matière pénitentiaire. En effet, et il l’a souligné, elles imposent de prendre des mesures concrètes pour améliorer les conditions de détention.

Je le remercie également d’avoir évoqué, pour les soutenir, les aspects du texte relatifs aux aménagements de peine. Je profite de cette occasion pour rappeler qu’il n’y a pas de contradiction entre la mise en place d’une politique pénitentiaire ferme et protectrice de la sécurité des Français et le développement des aménagements de peine, qui, je le répète, contribuent à éviter la récidive. Je vois là deux facettes d’une même action globale, et la certitude de la sanction n’exclut pas l’humanité ni l’adaptation de son exécution.

Sur la question du droit en prison, je partage l’avis de M. Badinter : il n’y a pas d’action en matière pénitentiaire sans contrôle ; l’action et le contrôle sont indissociablement liés.

Je rappelle que la création d’un contrôleur général dit des prisons était attendue depuis 2000. Elle a été rendue effective par la loi du 30 octobre 2007. Le Gouvernement a souhaité que le contrôleur général soit indépendant et, bien au-delà des seules prisons, contrôle l’ensemble des quelque 6 000 lieux de privation de liberté que compte notre pays, soit, comme l’ont évoqué M. Hyest et M. Lecerf, les hôpitaux psychiatriques, les centres de rétention, les locaux de garde à vue, les centres éducatifs fermés et, bien sûr, les prisons.

Entendre les recommandations, les propositions, les constats du contrôleur général n’est pas toujours des plus agréables, mais le Gouvernement, fort des enseignements qu’il en tire, pourra mener une action résolue afin de rendre les conditions de détention beaucoup plus dignes.

À ce titre, et sur mes instructions, l’administration pénitentiaire, dès le prononcé des arrêts récents du Conseil d’État, a rédigé une circulaire globale rappelant aux chefs d’établissement les évolutions de cette jurisprudence qu’ils doivent mettre en œuvre. La veille jurisprudentielle renforce l’action de contrôle, notamment celle du contrôleur général des lieux de privation de liberté.

Madame Dini, vous avez évoqué les difficultés liées au vieillissement de la population carcérale. Le Gouvernement ne les a pas ignorées : dans ce projet de loi figurent deux dispositions y répondant.

En premier lieu, les conditions de la libération conditionnelle sont assouplies pour les condamnés âgés de plus de soixante-dix ans.

À l’origine, la libération conditionnelle s’adressait à une certaine catégorie de personnes détenues puisqu’elle était pour l’essentiel destinée à permettre à celles-ci de se former et de retrouver une activité. L’allongement des peines prononcées, conjugué à celui de l’espérance de vie des détenus, a motivé cette mesure d’assouplissement.

Je rappelle que, par ailleurs, dès lors qu’il exerce l’autorité parentale sur un enfant, un détenu peut déjà bénéficier de la libération conditionnelle. Le Gouvernement a encore assoupli cette possibilité.

En second lieu, la suspension de peine pour raison médicale peut être décidée en urgence pour les détenus en fin de vie.

Ces mesures traduisent le souhait du Gouvernement de concilier fermeté de la réponse pénale et humanité de la prise en charge individualisée des détenus.

Je sais à quel point Mme Hermange est attachée à une prise en charge humaine des personnes détenues ainsi qu’à leur réinsertion.

Elle l’a affirmé très justement : ce projet de loi permettra une meilleure prise en compte de la situation actuelle de nos prisons.

Je l’approuve pleinement lorsqu’elle souligne que tous les acteurs qui opèrent à l’intérieur et à l’extérieur de la prison doivent coordonner leur action lors de la préparation de la réinsertion de chaque détenu. C’est fondamental, nous le savons tous.

C’est pour cette raison que j’ai souhaité faire figurer dans le projet de loi des dispositions concrètes sur la formation professionnelle et le travail. Le temps passé en prison doit être un temps utile.

C’est aussi pour cette raison qu’une innovation très attendue est concrétisée par ce texte : l’entrée dans les lieux de détention d’entreprises d’insertion. Celles-ci apportent une nouvelle offre de travail en détention, qu’elles accompagnent d’une formation professionnelle adaptée. Le détenu prépare ainsi dans de bonnes conditions sa sortie et sa réinsertion professionnelle.

Monsieur Jeannerot, je ne peux vous laisser caricaturer la situation pénitentiaire actuelle alors que les gouvernements que vous avez soutenus n’ont pratiquement rien fait pour moderniser notre système pénitentiaire.

Les programmes de construction ont été lancés par des gouvernements de droite, et la première loi pénitentiaire fut voulue par Albin Chalandon, membre d’un gouvernement de droite. Je ne veux pas polémiquer, mais force est de constater que ce sont toujours des gouvernements de droite qui ont permis d’améliorer les conditions de détention !

C’est le gouvernement actuel qui construit de nouvelles places de prison, qui développe les aménagements de peine et qui a créé le contrôleur général des lieux de privation de liberté ; c’est encore lui qui a souhaité cette grande loi pénitentiaire.

Madame Boumediene-Thiery, je connais votre implication dans le domaine pénitentiaire et je rends hommage à votre connaissance du terrain. Nous avons toujours pu discuter de ces sujets avec la plus grande civilité.

Je tiens à revenir sur deux des points que vous avez soulignés.

Le premier est la notion de dignité, sur laquelle je partage votre avis. Lors du débat que nous aurons sur les conditions d’encellulement, je serai d’ailleurs conduite à vous faire une proposition fondée sur l’engagement à respecter, dans la loi, la dignité dans les conditions d’hébergement.

Le second est le douloureux problème du suicide en prison. Vous l’avez rappelé : 115 personnes détenues ont mis fin à leurs jours en 2008.

Depuis 2003, l’administration pénitentiaire s’est fortement engagée dans une politique volontariste de prévention du suicide qui repose, notamment, sur la formation des personnels de l’administration pénitentiaire. Cette politique a déjà produit des effets positifs : je rappelle, à titre indicatif, qu’en 1999 le taux de suicide dans les établissements pénitentiaires était de 23 pour 10 000 ; aujourd’hui, il est de 17 pour 10 000.

Nous ne saurions nous satisfaire de cette baisse. Tout garde des sceaux est hanté par ce problème, si douloureux qu’il ne peut donner lieu à polémique ou à querelle de chiffres : comment oser se flatter d’avoir à déplorer moins de suicides que son prédécesseur ? Ne se produirait-il qu’un seul suicide, ce serait encore un de trop.

J’ai donc demandé à un collège d’experts – Mme Borvo Cohen-Seat y a fait allusion – de réfléchir à cette question et de me remettre un rapport dressant le bilan des actions engagées et formulant de nouvelles propositions pour mieux prévenir le risque de suicide. Mes services préparent à partir de ce document un plan d’action afin de mettre en œuvre les préconisations de ces experts.

Monsieur Fouché, vous êtes intervenu sur la question de la création de places de prison. En 2008 ont été créées 2 800 places, et 5 130 autres seront ouvertes en 2009. Au total, 63 000 nouvelles places seront disponibles d’ici à 2012.

La prise en charge sanitaire des personnes détenues est également au cœur de mes préoccupations. Les premières unités hospitalières spécialement aménagées pour les détenus atteints de troubles mentaux ouvriront en 2009 : elles offriront 60 places à Lyon, 40 autres à Nancy, et 705 au total d’ici à 2011.

Telles sont, mesdames, messieurs les sénateurs, les réponses que je souhaitais apporter à vos différentes interventions.

Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?…

La discussion générale est close.

Je suis saisi, par M. Mermaz et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, d'une motion n° 2, tendant à opposer la question préalable.

Cette motion est ainsi rédigée :

En application de l'article 44, alinéa 3, du règlement, le Sénat décide qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la délibération sur le projet de loi pénitentiaire (no 202, 2008-2009).

Je rappelle que, en application de l’article 44, alinéa 8 du règlement du Sénat, ont seuls droit à la parole sur cette motion l’auteur de l’initiative ou son représentant, pour quinze minutes, un orateur d’opinion contraire, pour quinze minutes également, le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond et le Gouvernement.

En outre, la parole peut être accordée pour explication de vote, pour une durée n’excédant pas cinq minutes, à un représentant de chaque groupe.

La parole est à M. Richard Yung, auteur de la motion.

Monsieur le président, madame la garde des sceaux, mes chers collègues, je voudrais exposer pourquoi, aux yeux des membres du groupe socialiste, il y a lieu…

De ne pas délibérer !

… d’adopter la motion, déposée par notre éminent collègue Louis Mermaz, tendant à opposer la question préalable.

Quelles sont les raisons majeures qui nous poussent à estimer qu’il convient de ne pas aller plus loin dans la discussion ?

C’est épatant !

Elles ne tiennent pas, bien sûr, au sujet : nombre d’entre vous, mes chers collègues, l’ont déjà souligné, nous débattons là de l’une des grandes questions sociales, humaines, auxquelles est confronté notre pays.

Elles ne tiennent pas davantage au texte lui-même, qui, aussi bien dans son titre Ier, relatif à la fonction pénitentiaire et à la condition des détenus, que dans son titre II, concernant les peines alternatives, comporte des propositions importantes et intéressantes.

Elles ne tiennent pas non plus aux amendements, qu’ils émanent de la commission des lois ou de la commission des affaires sociales.

Ce n’est même pas ce curieux et incompréhensible recours à la procédure d’urgence, sur lequel nous nous interrogeons encore, qui est en cause.

Si nous avons décidé de déposer cette motion, c’est que nous vivons comme une contradiction essentielle, comme une opposition de principe, la divergence entre les propositions formulées dans le projet de loi et la politique pénale appliquée par le Gouvernement, laquelle vise à développer l’encellulement et le recours à la prison. Les dispositions que nous avons à examiner sont en contradiction avec le durcissement des peines prononcées par les juridictions pénales et le recours accru à la mise en détention.

N’est-il pas paradoxal de demander en août 2007 aux juges correctionnels d’incarcérer massivement au nom de la lutte contre la récidive, puis, deux ans après, en mars 2009, aux juges de l’application des peines de procéder à des aménagements de peine, toujours au nom de la lutte contre la récidive ?

Ce paradoxe révèle bien les limites d’une politique de répression dont l’élaboration est dictée non par l’intérêt général, mais par l’émotion populaire suscitée par tel ou tel fait divers.

Le titre II du présent projet de loi comporte des dispositions visant à favoriser les peines alternatives à l’incarcération et à développer le recours aux aménagements de peine, cela, bien entendu, afin d’aménager les peines et de préparer la sortie des détenus et non pas de vider les prisons.

Cependant, nous ne sommes pas complètement dupes. Nous savons aussi qu’est à l’œuvre derrière tout cela une logique comptable visant à utiliser ces aménagements de peine pour réguler la gestion des flux de la population carcérale.

C’est ce que les présidents de diverses organisations que vous connaissez bien – le GENEPI, ou Groupement étudiant national d’enseignement aux personnes incarcérées, l’ANVP, l’Association nationale des visiteurs de prison, et la FARAPEJ, la Fédération des associations Réflexion, action, prison et justice – ont qualifié, dans un article publié hier dans la presse, de « logique d’ajustement conjoncturel ».

Cela n’a rien d’étonnant, madame la garde des sceaux, puisque vous vous trouvez actuellement dans une position difficile, les prisons étant pleines à craquer en raison, précisément, de l’application des lois pénales adoptées ces dernières années.

Voici quelques chiffres, tirés de l’excellent rapport de la commission des lois – ils ont déjà beaucoup été cités, mais je tiens à les rappeler. Le nombre de personnes mises en cause par les services de police et de gendarmerie passe de 600 000 à 1, 1 million, soit un doublement en vingt ans ; le nombre de peines d’emprisonnement prononcées a augmenté de 26 % en quatre ans, passant de 252 000 à 317 000 ; le nombre de comparutions immédiates a évolué de la même manière ; enfin, on l’a dit, la capacité des prisons s’élevait au 1er novembre 2008 à 51 000 places pour 63 000 détenus, ce qui correspond à un taux d’occupation de 125 %.

Je souhaite à mon tour rendre hommage à l’administration pénitentiaire et à son personnel, les gradés et les gardiens, qui doivent faire face à cette surpopulation, aux difficultés humaines et à la tension des rapports sociaux et humains qu’elles entraînent.

Votre stratégie consiste donc, madame la garde des sceaux, à associer aménagements de peine et construction de nouvelles places de prison.

Vous vous êtes récemment targuée d’avoir augmenté le nombre d’aménagements de peine de 47 % en un an et d’avoir relancé les libérations conditionnelles. Cependant, et vous le savez bien, cette politique est insuffisante puisque, à l’autre bout de la chaîne pénale, on incarcère massivement.

Certes, vous avez prévu la création de 13 200 places supplémentaires d’ici à 2012 grâce à la construction de sept établissements. Mais, si l’on ne modifie pas le cap de la politique pénale elle-même, voici ce qui va se passer : la population carcérale progressera plus rapidement que les nouvelles prisons ne seront construites ! L’administration pénitentiaire en est d’ailleurs bien consciente, qui a annoncé que l’on dénombrera 80 000 détenus en 2012, pour 63 000 places. Le taux de surpopulation passera donc de 125 % à 130 % ! Vous le constatez, nous n’allons pas dans la bonne direction.

La permanence du phénomène de surpopulation carcérale empêchera bien sûr l’application du principe de l’encellulement individuel, même à l’issue du moratoire de cinq ans proposé à l’article 59 du présent projet de loi. Ce sera d’autant plus vrai que le programme de construction prévoit la création de nombreuses cellules doubles. Ainsi, non seulement on abandonne le principe de l’encellulement individuel, dont l’application est renvoyée à la fin d’un délai de cinq ans, mais, en réalité, on accepte d’ores et déjà l’organisation des cellules multiples, doubles aujourd’hui, triples ou quadruples demain.

La politique du « tout carcéral » est incompatible avec l’article 1er A du présent projet de loi, qui définit les finalités de la peine de privation de liberté. Celle-ci doit concilier « la protection effective de la société, la sanction du condamné et les intérêts de la victime avec la nécessité de préparer la personne détenue à sa réinsertion ». Compte tenu de la situation de surpopulation déjà longuement décrite, cela restera un vœu pieux. Or il s’agit du cœur de la politique pénitentiaire.

La surpopulation empêchera le travail nécessaire des personnes incarcérées sur elles-mêmes : les détenus ne pourront pas réfléchir, ne pourront pas suivre de formation, bref, ne seront pas en mesure de se préparer utilement à la sortie.

La politique du « tout carcéral » est également en contradiction avec l’article 32 du présent projet de loi, qui pose le principe du caractère subsidiaire de l’emprisonnement ferme en matière correctionnelle et la nécessité de prévoir l’aménagement de celui-ci.

En outre, le principe de l’ultime recours posé à l’article 32 est aussi en contradiction avec celui des « peines plancher » qui a été introduit dans la loi du 10 août 2007, supposée renforcer la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs.

Je le rappelle, cette loi oblige les juges à prononcer de lourdes peines de prison ferme, les exceptions n’étant permises que dans des cas très limités et difficiles à motiver. Nous l’avions combattue, et nous avions raison, parce qu’elle consacre l’impossibilité de prononcer une peine autre que l’emprisonnement à la deuxième récidive pour un grand nombre de délits, notamment, aussi curieux que cela puisse paraître, pour les délits routiers. Elle donc a gravement remis en cause le principe fondamental de l’individualisation des peines.

Le projet de loi entre également en contradiction avec votre pratique politique, madame la garde des sceaux, qui consiste à faire pression sur les magistrats, par l’intermédiaire des procureurs généraux, en leur demandant toujours plus de chiffre, toujours plus de résultats, et en les notant sur leur capacité à prononcer des « peines plancher » – à condamner ! On nous a signalé récemment que l’une de vos instructions aggrave encore la situation.

Enfin, je le rappelle pour mémoire, le principe de « la prison après la prison » a été introduit par la loi du 25 février 2008 relative à la rétention de sûreté et à la déclaration d’irresponsabilité pénale pour cause de trouble mental. Cette loi, qui fait penser à L’Homme criminel de Lombroso, permet de mettre des personnes au ban de la société en raison non de ce qu’elles ont fait, mais de ce qu’elles sont et de ce que l’on suppose qu’elles pourraient faire. Ainsi, on emprisonnera à perpétuité, ou pour de très longues durées, sur de simples présomptions.

Tous les professionnels – les magistrats et leurs syndicats, l’Union syndicale des magistrats ou le Syndicat de la magistrature, ainsi que les différentes associations travaillant autour des prisons ou dans les prisons – s’accordent pour le dire, une condition doit être remplie préalablement à la mise en œuvre du présent projet de loi : l’existence d’une politique pénale cohérente et garantissant au maximum la sécurité juridique.

Lors des rencontres parlementaires sur les prisons du 11 décembre dernier, la présidente de l’Association nationale des juges de l’application des peines, l’ANJAP, allait dans ce sens. Usant d’une métaphore pour souligner, madame la garde des sceaux, l’incohérence entre le projet de loi pénitentiaire et votre politique pénale, elle affirmait qu’il serait préférable de « fermer le robinet au lieu d’utiliser la serpillière » ! L’expression est un peu forte, mais elle illustre bien le propos.

On en revient à cette idée : il nous faut une grande loi pénitentiaire qui traite non seulement des aspects présents aujourd’hui dans le projet de loi, mais aussi de tous les autres aspects de la vie carcérale : la santé, l’emploi, la formation professionnelle, le logement, les relations avec les différents pouvoirs locaux. Il s’agirait d’une sorte de loi interministérielle.

La réforme du système pénitentiaire français n’aura de sens que s’il est mis fin à la politique pénale consistant, d’une part, à recourir de manière presque compulsive à l’emprisonnement et, d’autre part, à « préfectoraliser » la magistrature.

Pour toutes ces raisons, nous vous invitons, mes chers collègues, à adopter cette motion tendant à opposer la question préalable.

Quel est l’avis de la commission ?

cette motion de procédure – la seule qu’aient déposée nos collègues, qui nous avaient habitués à devoir en examiner plusieurs – a amené notre collègue Richard Yung à un brillant mais difficile exercice d’équilibre.

Comme nous, il déplore la surpopulation carcérale et les inconvénients très lourds qui en découlent. Il reconnaît que le projet de loi comporte des dispositions tout à fait pertinentes et efficaces pour lutter contre cette surpopulation et pour favoriser l’encellulement individuel, auquel la grande majorité d’entre nous est favorable.

Cependant, parce qu’il lui faut bien défendre cette motion et tenter de démontrer qu’il n’y a pas lieu de poursuivre la délibération sur le projet de loi pénitentiaire, il formule divers reproches.

Ainsi, certaines dispositions seraient très largement liées à la gestion des flux. Ce serait le cas des mesures d’octroi d’un placement sous surveillance électronique quatre mois avant la fin de l’incarcération, qui relèveraient de la « grâce électronique ».

La commission s’est donc demandé s’il était indispensable de mettre fin à la grâce présidentielle pour la remplacer par une grâce électronique. Cependant, elle avait adopté différents amendements lui permettant de s’assurer que ces divers mécanismes seraient réellement des mécanismes d’aménagement des peines, avec l’ensemble des garanties qui y sont attachées, et non des mécanismes de grâce électronique.

Sur ce point, le projet de loi me semble donc répondre aux préoccupations de M. Yung. De ce simple fait, il est difficile d’affirmer qu’il n’y a pas lieu de poursuivre la délibération !

L’autre argument avancé consiste dans l’incohérence qui caractériserait les politiques gouvernementales en matière pénale.

Mes chers collègues, cette loi n’est pas la première loi de caractère libéral dont nous ayons à discuter depuis l’élection du Président de la République et les dernières échéances législatives ! Il n’y a pas si longtemps, le projet de loi instituant un contrôleur général des lieux de privation de liberté a rassemblé une grande majorité d’entre nous, et nous avons ensuite approuvé le choix du Président de la République lorsqu’il a confié à M. Jean-Marie Delarue cette nouvelle et très importante responsabilité.

Nous ne pouvons pas non plus laisser affirmer que les lois sur les peines plancher ou sur la récidive placeraient le magistrat dans l’obligation de prononcer systématiquement des peines d’emprisonnement ferme. Il n’en est rien ! Ces textes laissent au magistrat la possibilité de prendre des décisions totalement différentes. La législation en vigueur est donc parfaitement compatible avec le statut de « dernier recours » conféré à l’emprisonnement.

Faut-il aussi rappeler l’évidence qu’imposent le bon sens et la logique : les règles qui s’appliquent aux primo-délinquants et aux récidivistes ne sont pas toujours les mêmes, et les peines prononcées à l’encontre du multirécidiviste peuvent être plus lourdes que pour le primo-délinquant ? Il suffit de rappeler qu’en 1992 il avait été fort naturellement prévu que le temps d’épreuve nécessaire avant que la libération conditionnelle puisse être décidée serait différent dans l’un et l’autre cas.

Pour toutes ces raisons, mes chers collègues, et parce que, j’en suis convaincu, nous souhaitons tous continuer cette discussion, nous ne pouvons que rejeter cette motion tendant à opposer la question préalable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Même avis défavorable.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote.

Monsieur le rapporteur, vous avez eu tout à fait raison de souligner la grande intelligence du propos de Richard Yung. Notre collègue s’en est lui-même expliqué : il n’avait évidemment pas pour objectif de faire cesser le débat sur-le-champ !

Mais si, faute de quoi ce n’est plus une question préalable ! Ne la votez pas, alors !

Il a simplement souhaité mettre l’accent sur la contradiction totale qui est au cœur du projet de loi. À cet égard, monsieur le rapporteur, vous avez vous-même accompli une véritable prouesse dialectique en essayant de trouver des arguments pour nous convaincre que les peines plancher et l’ensemble des dispositions législatives votées en matière pénale n’avaient aucun effet sur le problème qui nous est posé.

Afin de préparer ce débat, je me suis rendu la semaine dernière à la maison d’arrêt de mon département, située à Orléans. J’ai pu constater que le taux de surpopulation, ou de suroccupation, y était de 230 %

J’ai rencontré non seulement le directeur adjoint, mais aussi les représentants des personnels, lesquels m’ont demandé instamment de dénoncer la contradiction qui est au cœur du projet de loi.

Madame la garde des sceaux, on remplit les prisons, …

Et on purge !

… puisque la politique que vous menez depuis votre entrée en fonction a inéluctablement pour conséquence un recours toujours accru à l’incarcération. Dès lors, la surpopulation ainsi provoquée rend très difficile l’exercice des missions des maisons d’arrêt : permettre à celles et à ceux qui s’y trouvent de s’amender et de se réinsérer. On n’y parvient pas parce qu’il y a trop de monde, la population carcérale ayant fortement augmenté ces dernières années, notamment ces derniers mois.

À l’évidence, la contradiction est totale.

Comme Richard Yung et les différents orateurs de notre groupe l’ont expliqué avec ardeur, nous avons voulu, en déposant cette motion de procédure, montrer combien il eût été préférable de mettre en œuvre une politique pénale qui fût en concordance avec la politique pénitentiaire que vous nous proposez aujourd’hui. Pour cela, il y avait un préalable à respecter. Celui-ci faisant défaut, nous voilà placés au cœur d’une difficulté extrême, que ce projet de loi ne suffira malheureusement pas à résoudre.

Très bien !

La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat, pour explication de vote.

Monsieur le président, madame la garde des sceaux, mes chers collègues, nous voterons la motion tendant à opposer la question préalable, en nous fondant sur plusieurs raisons.

M. Yung l’a évoqué, et M. Sueur vient de nouveau de le souligner s’il était nécessaire, le projet de loi est en totale contradiction avec la politique menée depuis 2002 en matière pénale par les gouvernements successifs, politique qui a d’ailleurs conduit à la situation de surpopulation dans les prisons que nous déplorons aujourd’hui.

À la lecture de l’exposé des motifs du projet de loi, on aurait pu croire que ce n’était pas tout à fait le même gouvernement qui affirmait que l’« incarcération doit, dans tous les cas, constituer l’ultime recours » ou que les « statistiques sur la récidive démontrent que l’aménagement de la fin de peine des condamnés est le meilleur outil de lutte contre la récidive », et qui faisait adopter la loi sur la rétention de sûreté six mois auparavant et la loi sur les peines plancher un an plus tôt.

Madame la garde des sceaux, si vous entendez réellement faire de l’emprisonnement l’ultime recours, il faut pousser la logique jusqu’au bout et abroger ces deux textes.

Depuis 2002, d’ailleurs, les lois qui ont été adoptées ont eu pour principal objet d’allonger les peines et de réduire les possibilités de les aménager. Nous en constatons aujourd’hui le résultat : au 1er février dernier, 62 744 personnes étaient détenues dans les prisons françaises.

Cette situation de surpopulation a beau avoir été dénoncée et avoir fait l’objet de condamnations unanimes des parlementaires, des personnels, des magistrats, des associations, et même des deux derniers commissaires aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe, nul n’a réellement voulu la modifier ni s’attaquer au problème carcéral.

La prison était devenue une zone de non-droit : priver les détenus de leur liberté d’aller et venir ne suffisait pas, il fallait en plus leur retirer l’ensemble des droits fondamentaux inhérents à la personne.

Sur ce point, le projet de loi est, hélas ! en deçà des règles pénitentiaires européennes de 2006, des cent vingt préconisations du comité d’orientation restreint de la loi pénitentiaire et, de manière générale, des attentes de l’ensemble du monde judiciaire, pénitentiaire et associatif.

Il faut aussi que votre démarche ait une traduction budgétaire ; ce n’est pas le cas dans le projet de loi de finances pour 2009, qui est axé sur la construction de nouvelles places de prison. Pourtant, les juges de l’application des peines et les services pénitentiaires d’insertion et de probation auront besoin de personnels supplémentaires pour mettre en œuvre les nouvelles mesures d’aménagement des peines. Seront-ils prévus dans le prochain budget ? Nous l’ignorons !

À la suite de ma collègue, qui est intervenue dans la discussion générale, je réaffirme qu’il manque déjà du personnel. Ainsi, la nouvelle maison de détention de Roanne, qui s’est ouverte tout dernièrement et, d’ailleurs, un peu rapidement, souffre déjà d’une pénurie de personnel ; et je ne mentionnerai pas les mesures de sécurité fort douteuses mises en place…

Le projet de loi qui nous est aujourd’hui soumis est donc largement perfectible. Mais aurons-nous le temps de travailler, de tenter de l’améliorer et de parvenir à un texte qui puisse s’apparenter à une grande loi pénitentiaire ? Nous en doutons d’autant plus que le Gouvernement a fait le choix, trois jours avant son examen, de déclarer l’urgence sur ce texte, qui a été déposé sur le bureau du Sénat le 28 juillet 2008, qui est attendu de tous et mobilise l’ensemble des secteurs concernés.

Des parlementaires, de tous bords, se sont particulièrement investis en faveur des prisons : nous avons utilisé notre droit de visite, nous avons alerté l’opinion et interpellé le Gouvernement à de nombreuses reprises afin que ce projet de loi soit inscrit à l’ordre du jour.

Compte tenu de toutes ses insuffisances, deux lectures dans chaque assemblée étaient loin d’être superflues.

Vous n’en voulez pas puisque vous votez la question préalable !

Une fois encore, la qualité du travail parlementaire est sacrifiée sur l’autel de l’urgence gouvernementale.

Telles sont les raisons pour lesquelles nous voterons cette motion tendant à opposer la question préalable.

Je mets aux voix la motion n° 2, tendant à opposer la question préalable.

Je rappelle que l’adoption de cette motion entraînerait le rejet du projet de loi.

Je suis saisi d’une demande de scrutin public émanant du groupe socialiste.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l’article 56 du règlement.

Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

Voici le résultat du dépouillement du scrutin n° 123 :

Le Sénat n’a pas adopté.

En conséquence, nous passons à la discussion des articles du texte de la commission.

TITRE PRÉLIMINAIRE

DU SENS DE LA PEINE DE PRIVATION DE LIBERTÉ

L’amendement n° 65, présenté par M. Anziani et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Au début de l’intitulé de cette division, ajouter les mots :

Des principes fondamentaux et

La parole est à M. Alain Anziani.

Le principe de cet amendement est à la fois simple et d’une grande importance puisqu’il tend à compléter l’intitulé du titre préliminaire, qui, actuellement ne fait référence qu’au sens de la peine, par la mention des « principes fondamentaux ».

Le présent projet de loi, comme d’ailleurs les différentes règles pénitentiaires européennes, se fonde sur un certain nombre de principes. Nous proposons donc d’ajouter la référence à ces principes dans le titre préliminaire, principes que nous entendons préciser dans les amendements suivants.

Quel est l’avis de la commission ?

Cette proposition est cohérente avec les amendements suivants présentés par le groupe socialiste. La commission estime cependant que l’ajout proposé affaiblit quelque peu la lisibilité du titre préliminaire, qui est relatif au sens de la peine, et qu’il anticipe sur le chapitre III, qui reprend les principales dispositions concernant les droits des détenus.

Pour ces raisons, je demande à ses auteurs de bien vouloir retirer l’amendement. À défaut, j’émettrai un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

La notion de principe fondamental renvoie à celle de principe constitutionnel. Or tous les principes énoncés dans le projet de loi ne sont pas garantis par la Constitution.

L’avis du Gouvernement est donc défavorable.

Monsieur Anziani, l’amendement n° 65 est-il maintenu ?

Oui, monsieur le président.

Je mets aux voix l’amendement n° 65.

L’amendement n° 67, présenté par M. Anziani et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Avant l'article 1er A, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Les personnes privées de liberté doivent être traitées dans le respect des droits de l'homme.

La parole est à M. Alain Anziani.

Cet amendement de principe, qui tend à reprendre la règle pénitentiaire européenne 1, illustre mes précédents propos.

Je suis désolé de contredire Mme la garde des sceaux : si les principes fondamentaux ont, bien entendu, valeur constitutionnelle, ils peuvent aussi avoir une valeur encore supérieure. C’est le cas du principe du respect des droits de l’homme, au demeurant également inscrit dans la Constitution.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission des lois préfère sa propre rédaction, en particulier celle de l’article 10 du projet de loi, qui dispose : « L’administration pénitentiaire garantit à tout détenu le respect de ses droits. »

Estimant que cette disposition répond à la préoccupation de M. Anziani, la commission a émis un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

La Constitution comme la convention européenne des droits de l’homme sont des textes d’application directe. Le rappel de la notion de respect des droits de l’homme dans la loi pénitentiaire est donc inutile.

L’avis du Gouvernement est défavorable.

La parole est à M. Louis Mermaz, pour explication de vote.

M. Louis Mermaz. Nous avons en quelque sorte assisté cet après-midi à la béatification de M. le rapporteur par M. Badinter, qui parlait d’or – au point de le compromettre !

Je constate ce soir qu’il a encore quelques progrès à faire avant sa canonisation !

Une formule aussi limpide que celle de l’amendement – « les personnes privées de liberté doivent être traitées dans le respect des droits de l’homme » – constituerait une formidable entrée en matière pour un texte qui se veut humaniste ! Je regrette que nous ne soyons plus capables d’écrire des textes aussi clairs que ceux des grands révolutionnaires de 1789 et 1793.

Bravo !

Je mets aux voix l’amendement n° 67.

L’amendement n° 66, présenté par M. Anziani et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Avant l'article 1er A, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Les personnes privées de liberté conservent tous les droits qui ne leur ont pas été retirés selon la loi par les décisions les condamnant à une peine d'emprisonnement ou les plaçant en détention provisoire.

La parole est à M. Alain Anziani.

Cet amendement, qui tend à reprendre la règle pénitentiaire européenne 2, pose un principe important, voire essentiel. Il importe en effet que les personnes privées de liberté conservent leurs droits à la fois de citoyens, de justiciables et, même, d’usagers, puisque les détenus sont en quelque sorte des usagers du service public pénitentiaire.

Quel est l’avis de la commission ?

La loi déclinera les règles pénitentiaires européennes, mais celles-ci n’ont pas vocation à y être retranscrites littéralement.

Sur ce point précis, l’article 10 du projet de loi répond totalement à la préoccupation exprimée dans l’amendement, que je demande donc à son auteur de bien vouloir retirer. À défaut, j’émettrai un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Si cet amendement était adopté, seul le juge aurait la possibilité de restreindre certains droits des détenus ou de leur refuser certaines autorisations. L’administration pénitentiaire serait donc privée de la possibilité de restreindre occasionnellement certains droits, notamment dans le cadre des permis de visite.

Le Gouvernement émet donc un avis défavorable, en raison des impératifs de sécurité inhérents aux établissements pénitentiaires. L’administration pénitentiaire doit pouvoir, dans certains cas, refuser un permis de visite, surtout si la personne s’est rendue coupable d’une infraction lors d’une précédente visite.

Non !

Priver l’administration de cette possibilité aurait des conséquences sur la sécurité des personnels comme des personnes détenues.

Monsieur Anziani, l’amendement n° 66 est-il maintenu ?

Il l’est, monsieur le président.

Je formulerai cependant deux observations.

Tout d’abord, on nous répète depuis le début de l’après-midi que ce projet de loi ne faisait que reprendre les règles pénitentiaires européennes. Or nous avons la preuve concrète du contraire, puisque la règle pénitentiaire européenne 2 n’y figure pas.

Il n’est pas besoin de rappeler ces règles !

C’est bien là une différence d’inspiration !

Ensuite, et nous sommes sur ce point en complet désaccord avec Mme la garde des sceaux, nous pensons qu’en toute chose ou presque le pouvoir judiciaire doit être en mesure de contrôler les décisions prises à l’intérieur de la prison.

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, pour explication de vote.

Je soutiens cet amendement.

La réponse de Mme la garde des sceaux est tout à fait significative : elle reproche aux auteurs de l’amendement de vouloir empêcher l’administration pénitentiaire de sévir en cas d’infraction. Or, si une infraction est commise, c’est le juge qui doit être saisi !

Il s’agit sans doute d’une incompréhension. En tout cas, les deux raisonnements sont incompatibles.

En effet, soit la personne détenue jouit des droits fondamentaux et, si elle se rend coupable d’une infraction, c’est au juge qu’il revient de statuer ; soit elle n’en jouit pas, et l’administration pénitentiaire peut alors moduler ses droits en fonction des impératifs de sécurité, du contexte, et non pas nécessairement de l’infraction commise.

Il s’agit là d’un point essentiel, sur lequel nous partageons la position philosophique qu’ont exprimée nos collègues socialistes et qui sous-tend également les préconisations européennes ainsi que les dispositions de ce projet de loi, dont vous souhaitez faire un texte fondamental. De deux choses l’une : soit il existe des droits fondamentaux intangibles, et c’est au juge de décider si la personne détenue a commis tel ou tel acte ; soit il n’existe que des droits octroyés aux détenus par l’administration pénitentiaire selon des critères qui restent difficiles à apprécier de l’extérieur, et surtout a posteriori, par le contrôleur général des lieux privatifs de liberté.

Tout en reconnaissant la qualité du travail effectué par M. le rapporteur, nous considérons que, en matière de loi pénitentiaire, deux conceptions opposées subsistent.

La parole est à M. le président de la commission.

Je trouve certes intéressant de rappeler quelles sont les règles européennes, mais une loi pénitentiaire a pour vocation de traduire ces règles et non de les transcrire ! Sinon, pourquoi ne pas prévoir 172 articles qui les reprendraient une à une ?

Il s’agit de déterminer si les principes contenus dans la réglementation européenne sont bien respectés dans ce texte, qui a été enrichi par les apports des uns et des autres. Pour ma part, je prétends que c’est le cas !

Je ne suis nullement défavorable à ces règles européennes, qui ont d’ailleurs été approuvées par la France et à l’élaboration desquelles notre pays a fortement contribué. Mais la loi ne saurait les reproduire toutes : la sécurité, les droits des détenus, ou bien encore la domiciliation, qui permet de lutter contre l’indigence, etc. Pourquoi prévoir des règles au niveau européen s’il faut ensuite les inscrire à nouveau dans la loi ?

Ce qui m’importe, monsieur Anziani, c’est de pouvoir vérifier, à la fin de l’examen du titre Ier de ce projet de loi, que les règles pénitentiaires européennes fondamentales y ont bien trouvé leur traduction.

Je voterai donc contre cet amendement. Cela ne signifie pas que je sois défavorable aux règles pénitentiaires européennes : il s’agit d’une question de conception de la loi. Nous avons connu tant de lois comportant des déclarations de principe !

Les règles pénitentiaires européennes n’ont pas vocation à figurer explicitement dans le dispositif juridique de la loi, qui doit avoir un aspect concret et normatif.

La parole est à M. Claude Jeannerot, pour explication de vote.

Je suis quelque peu troublé par le raisonnement de M. le président de la commission des lois. C’est bien sur le plan des principes que nous nous situons !

Mme la garde des sceaux a exposé les contraintes pesant sur l’administration pénitentiaire. Mais j’attends du débat qui s’engage qu’il nous éclaire sur les raisons décisives qui nous conduisent à déroger aux règles européennes et à refuser d’intégrer celles-ci dans le projet de loi.

Mais non !

Sinon, pourquoi ne pas y faire référence explicitement ?

Je mets aux voix l’amendement n° 66.

L’amendement n° 68, présenté par M. Anziani et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Avant l'article 1er A, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Les restrictions imposées aux personnes privées de liberté doivent être réduites au strict nécessaire et doivent être proportionnelles aux objectifs légitimes pour lesquelles elles ont été imposées.

La parole est à M. Alain Anziani.

J’espère que nous aurons davantage de chance avec cet amendement !

Pourquoi mentionner ces grands principes pénitentiaires européens dans la loi ? Pour une raison simple : nous avons accumulé un tel retard et notre vision des prisons est si passéiste qu’il est devenu nécessaire de rappeler les grands principes, de changer de culture et de faire un effort pédagogique.

Pas dans la loi !

C’est justement l’intérêt de ces grands principes, qui figurent d’ailleurs dans un certain nombre de lois.

Toutes les grandes lois commencent par des déclarations de principes qui en définissent le cadre, l’inspiration et la direction.

On va les donner !

Chacun ici devrait approuver cet amendement de principe, qui tend à reprendre la règle pénitentiaire européenne 3, car celle-ci constitue une sorte de mode d’emploi à l’usage de l’administration pénitentiaire.

De même qu’une loi fixe des normes, il me semble important qu’elle définisse également des façons de faire. Ce mode d’emploi est nécessaire pour changer véritablement la vie en prison.

Quel est l’avis de la commission ?

Notre accord sur le caractère tout à fait indispensable des principes de nécessité et de proportionnalité ne va pas jusqu’à nous faire émettre un avis favorable sur l’amendement de notre collègue Anziani.

Nous nous servons de la règle européenne que M. Anziani a citée comme d’un guide, comme d’un cadre, comme d’un outil, voire comme d’une boîte à outils.

Tout à fait !

Par exemple, la commission des lois a voté un amendement tendant à ce que les fouilles soient encadrées par les principes de nécessité et de proportionnalité. Voilà la manière d’utiliser concrètement et pragmatiquement les règles européennes !

Le caractère défavorable de notre avis n’entraîne aucun jugement de valeur, ni sur la règle pénitentiaire européenne ni sur l’amendement proposé. Simplement, nous voulons nous en tenir à l’utilité réellement concrète et pragmatique.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Des dispositions comparables sont prévues dans l’article 10 du projet de loi. L’amendement est donc satisfait.

En tout état de cause, nous sommes défavorables à l’introduction d’une telle précision à ce niveau du texte ; mais, monsieur le sénateur, vous retrouverez l’affirmation de ces principes à l’article 10.

Je mets aux voix l'amendement n° 68.

L'amendement n° 69, présenté par M. Anziani et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Avant l'article 1er A, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le manque de ressources ne saurait justifier des conditions de détention violant les droits de l'homme.

La parole est à M. Alain Anziani.

Tout parlementaire devrait applaudir des deux mains à cet amendement !

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. On applaudit, mais on ne le vote pas !

En effet, sa rédaction signifie que ce que nous allons voter, ici, dans cette assemblée, devra être suivi d’effet. Elle signifie que non seulement nous écrivons des principes, des normes, des obligations, mais que leur application devra être matériellement accompagnée et budgétairement engagée.

Mes chers collègues, l’article additionnel que je propose d’insérer devrait séduire les parlementaires que nous sommes.

Quel est l’avis de la commission ?

Il va évidemment de soi que « le manque de ressources ne saurait justifier des conditions de détention violant les droits de l’homme ».

Bien sûr !

Cependant, j’ai l’impression que cette évidence, cette ardente obligation serait affaiblie si elle se trouvait inscrite dans la loi.

Pour autant, cela ne nous empêche pas de nous en inspirer. Par exemple, la commission des lois propose d’établir une obligation d’activité qui ait pour contrepartie une indemnisation en nature ou en numéraire. Actuellement, les détenus ayant des ressources insuffisantes sont contraints de travailler – généralement, ils sont chargés d’apporter les plats à leurs codétenus de coursive – pour pouvoir cantiner, et donc survivre. Avec la proposition de la commission, ils pourront, notamment les jeunes, bénéficier d’une formation professionnelle, si c’est le choix le plus pertinent pour eux, et vivre autrement.

La commission est défavorable à cet amendement, mais, encore une fois, elle s’inspire du principe mentionné et l’applique.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Aux termes de l’article 10 du projet de loi, « l’administration pénitentiaire garantit à tout détenu le respect de ses droits. L’exercice de ces droits ne peut faire l’objet d’autres restrictions que celles résultant des contraintes inhérentes à la détention, du maintien de la sécurité et du bon ordre des établissements […]. Ces restrictions tiennent compte de l’âge et de la personnalité des détenus ».

Cet amendement, comme le précédent, est donc satisfait par l’article 10.

Les deux amendements que vous avez déposés détaillent chacun un élément qui, s’il n’était déjà pris en compte, pourrait être considéré comme une violation des droits des détenus.

L’article 10 du projet de loi répond aux préoccupations exprimées au travers aussi bien de l’amendement précédent que de celui-ci. C'est la raison pour laquelle le Gouvernement émet un avis défavorable.

La parole est à M. Alain Anziani, pour explication de vote.

Il faut choisir son système de défense !

Si le fait de poser des principes n’a pas sa place dans un texte de loi, …

Oui, c’est sûr !

… comment expliquez-vous que ces mêmes principes figurent déjà à l’article 10 ?

Non, leur application !

Pour notre part, nous préférons affirmer d’emblée les principes qui déterminent la philosophie du texte, quitte à décliner ensuite, article par article, ce que ces principes doivent, concrètement imposer.

C’est une conception de la loi qui n’a jamais eu cours en France !

Je mets aux voix l'amendement n° 69.

L'amendement n° 213 rectifié bis, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Mathon-Poinat, Assassi et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Avant l'article 1er A, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

La loi n° 2007-1198 du 10 août 2007 renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs est abrogée.

La parole est à Mme Éliane Assassi.

Dans l’exposé des motifs du présent projet de loi, il est affirmé que « l’incarcération doit, dans tous les cas, constituer l’ultime recours » et n’être décidée que lorsque toutes les autres solutions ont échoué.

Le Gouvernement va plus loin encore en affirmant qu’il convient de limiter la durée de l’incarcération en ayant dès que possible recours à des mesures alternatives ou à des aménagements de peine. Il s’agit là d’un revirement pour le moins surprenant et exceptionnel !

Depuis bien longtemps, les élus de mon groupe militent pour un changement radical de la politique carcérale française. Nous n’avons de cesse de répéter que la privation de liberté doit constituer le dernier recours et qu’elle doit être assortie d’une prise en charge à la fois sociale, éducative et psychologique, de façon à permettre l’insertion ou la réinsertion des détenus dans la société, faute de quoi l’incarcération n’a nulle valeur.

Comme l’a souligné Nicole Borvo Cohen-Seat dans la discussion générale, nous dénonçons également de façon récurrente l’état scandaleux des prisons en France, les droits bafoués des personnes incarcérées, la criminalisation de plus en plus forte de la société, la bureaucratisation incessante de la justice. Tous ces phénomènes créent de l’arbitraire au détriment de l’individualisation des peines et de la réflexion au cas par cas.

Bref, nous dénonçons sans cesse cette machine à punir qui fabrique des citoyens marginalisés, en rupture avec les règles élémentaires qui font la société.

Certes, nous pourrions nous arrêter sur ce revirement et nous féliciter de constater que notre travail a été pris en compte et « absorbé » par le Gouvernement dans ce projet de loi. Mais comment concilier ces déclarations avec la loi renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs, qui, il y a tout juste un an et demi, instaurait le principe des peines plancher ? Cette loi n’a fait qu’accentuer ce que le Gouvernement semble dénoncer aujourd’hui !

À l’époque, nous avions fermement critiqué ce texte parce qu’il procédait à une inversion de notre logique judiciaire, voire de notre philosophie pénale, dans le seul but de rassurer l’opinion en sacrifiant la spécificité de la justice des mineurs sur l’autel de la surenchère médiatique.

Jusqu’à l’année dernière, en effet, le principe était que les magistrats devaient motiver leurs décisions, notamment celles qui prévoient des peines privatives de liberté. Conformément à l’article 66 de la Constitution, l’autorité judiciaire, « gardienne de la liberté individuelle, assure le respect de ce principe dans les conditions prévues par la loi ». Or, avec la loi sur la récidive, ce principe a été bafoué : désormais, le juge motive non plus la privation de liberté, mais le maintien en liberté.

Dans ces conditions, il est impossible de maintenir dans la loi le principe d’automatisation de la peine et d’affirmer que l’incarcération doit être le dernier recours.

De la même façon, se pose le problème de la compatibilité entre l’affirmation dans ce texte du principe de l’individualisation des peines et les conséquences de la loi sur la récidive d’août 2007.

En effet, aux termes de la loi sur les peines plancher, en cas de première récidive, le juge peut déroger à l’obligation de prononcer une peine minimale si les circonstances de l’infraction, la personnalité de son auteur ou ses garanties d’insertion ou de réinsertion le justifient. En cas de nouvelle récidive, pour les crimes et les délits les plus graves, le juge ne pourra y déroger que si le prévenu présente des garanties exceptionnelles d’insertion ou de réinsertion et, même dans ce cas, il est de toute façon tenu de prononcer une peine d’emprisonnement.

Le principe de l’individualisation des peines est donc devenu l’exception face à la quasi-automaticité de la sanction. C’est là, à notre sens, une totale incohérence entre la loi renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs et le présent projet de loi.

Soit le revirement de la politique carcérale est affirmé par l’abrogation du texte de 2007 – tel est l’objet de notre amendement –, soit les déclarations contenues dans l’exposé des motifs resteront lettre morte et le seul bénéficiaire en sera le Gouvernement, qui pourra prétendre avoir agi pour les prisons et les détenus !

Quel est l’avis de la commission ?

Mme Assassi ne pouvait douter que la commission émettrait sur cet amendement un avis défavorable.

Je signale tout de même, comme je l’ai souligné tout à l’heure en réponse à l’intervention de M. Richard Yung, que la loi du 10 août 2007, si elle traite de la récidive, n’a absolument pas transformé les juges en distributeurs automatiques de peines de prison, si je puis m’exprimer ainsi !

Quel est l’avis du Gouvernement ?

En ce qui concerne la loi sur la récidive et l’ultime recours de la sanction, je rappelle que l’article 137 du code de procédure pénale n’a pas été modifié : l’emprisonnement reste l’ultime sanction. Cela signifie que l’alternative à l’incarcération, c’est l’esprit de notre droit !

Pour les récidivistes, le régime est différent. D’abord, un récidiviste ne peut bénéficier deux fois d’un sursis simple. Quand toutes les peines sont épuisées, on en arrive à l’incarcération.

La loi du 10 août 2007 n’instaure pas l’automaticité de la peine de prison. C’est seulement en l’absence de garantie d’insertion ou de réinsertion et quand toutes les autres peines ont été épuisées que l’incarcération s’impose.

Je rappelle également que les décisions de justice sont prononcées par des juges indépendants, qui disposent de leur pouvoir d’appréciation. Le Conseil constitutionnel a validé ce texte et a reconnu aussi bien le principe d’individualisation de la peine que le pouvoir d’appréciation du juge. Le texte est donc conforme à la Constitution.

Si des peines minimales sont prononcées, c’est que tous les critères juridiques conduisent à une peine d’emprisonnement. Sur les 22 000 décisions qui ont été prises jusqu’à maintenant, 50 % à 60 % sont des peines minimales, donc des peines d’incarcération.

Je souligne que 70 % de ces peines plancher sont prononcées dans des cas où des femmes sont victimes de violence conjugale. Ce texte est donc absolument nécessaire pour réprimer les récidivistes, notamment les auteurs des violences les plus graves, en particulier des violences conjugales.

Vouloir abroger la loi du 10 août 2007 renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs au motif qu’elle serait en incohérence avec le projet de loi qui vous est présenté aujourd'hui n’est pas une bonne raison, puisque, dans le droit actuel, la peine d’emprisonnement est bien l’ultime recours.

C'est pourquoi le Gouvernement est défavorable à cet amendement.

Je mets aux voix l'amendement n° 213 rectifié bis.

L'amendement n° 214 rectifié, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Mathon-Poinat, Assassi et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Avant l'article 1er A, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

La loi n° 2008-174 du 25 février 2008 relative à la rétention de sûreté et à la déclaration d'irresponsabilité pénale pour cause de trouble mental est abrogée.

La parole est à Mme Éliane Assassi.

Le dispositif de rétention de sûreté a anticipé le débat sur la loi pénitentiaire, compromettant les objectifs affichés de donner plus de droits aux détenus.

Avec cette loi, dictée une fois encore par l’émotion, il s’agissait, disiez-vous, de combattre de nouveau la récidive. Or, en 2005, le taux moyen de récidive était de 2, 6 % pour les crimes – il était de 3 % en 2004 –, et la récidive de crime à crime était de 1 %.

De plus, les dispositions ne manquent pas.

La loi du 27 juin 1990 permet d’interner les malades mentaux, criminels ou non, même préventivement. Visiblement, cela ne suffisait pas puisque, le 2 décembre dernier, le Président de la République annonçait un nouveau projet de loi, qui mobilise déjà contre lui les professionnels de la psychiatrie.

Quant au code de procédure pénale, il prévoit déjà tout : suivi socio-judiciaire, bracelet électronique, surveillance judiciaire, inscription au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles, les trois dernières mesures représentant pour le Gouvernement la panacée en matière de prévention de la récidive !

Aucun bilan de l’application de ces dispositions n’a été réalisé, on sait qu’il manque cinq cents médecins pour assurer le suivi socio-judiciaire et la prison est devenue pour des malades mentaux le seul lieu de recours. Tout cela, bien évidemment, faute de moyens !

La rétention de sûreté bafoue à la fois la justice et la psychiatrie : peine après la peine, elle nie l’exigence d’un lien de causalité entre une infraction et la privation de liberté. On enferme non plus pour un acte, mais au nom d’une dangerosité virtuelle, d’une présomption de culpabilité future. La mesure, décidée pour une année, étant renouvelable indéfiniment, le dispositif rétablit, de fait, une réclusion à perpétuité réelle.

Sont également bafoués les principes de la présomption d’innocence et de la proportionnalité des peines. Et vous avez même tenté d’en finir, madame le garde des sceaux, avec le principe de non-rétroactivité des lois.

La rétention de sûreté marque un tournant dans l’histoire récente de la santé publique : le système médical se voit confier le soin d’assurer la mise à l’écart des malades, et ce pour une durée indéterminée. La maladie mentale fait donc l’objet d’une pénalisation, comme la pauvreté en 2002…

La rétention de sûreté procède d’une logique d’élimination. Les professionnels de la psychiatrie refusent d’être les partenaires de cette politique : près de deux mille d’entre eux se sont réunis, le 7 février, pour dénoncer ce qu’ils qualifient de « nuit sécuritaire ».

Chers collègues, entendons ce que dit le Comité d’orientation restreint, ne refermons pas le débat sur le sens de la peine, alors que nous débattons d’un projet de loi pénitentiaire, et revenons sur la loi du 25 février 2008, que nous avions votée dans l’urgence.

Quel est l’avis de la commission ?

L’avis de la commission est bien évidemment défavorable, car la discussion du présent projet de loi n’a pas pour but d’abroger des lois que nous avons adoptées récemment et que nous revoterions demain si la nécessité s’en faisait sentir…

Je précise que la rétention de sûreté existe dans bien d’autres pays. Une délégation de la commission des lois s’est rendue, par exemple, au Canada, qui passe pour un pays extrêmement libéral en termes de politique pénale : nous y avons découvert les « détenus dangereux », selon la dénomination officielle dans ce pays. J’ai appris que ces détenus dangereux ne sortent jamais de prison, purement et simplement : il vaut mieux être condamné à perpétuité plutôt qu’être « labellisé » ainsi et classé dans cette catégorie !

Avec la rétention de sûreté, nous sommes loin d’une telle rigueur : tous les ans, la dangerosité de la personne concernée peut être réexaminée. En outre, il ne s’agit même plus d’incarcération puisque la rétention de sûreté, par définition, s’applique après l’exécution de la peine. Enfin, ce dispositif, on l’a dit et redit, ne concernera qu’une poignée de personnes, pas nécessairement atteintes de maladies mentales, mais particulièrement dangereuses, perverses, prédatrices, et pour lesquelles aucune autre solution n’aura pu être trouvée.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Comme vient de le dire M. le rapporteur, la rétention de sûreté s’applique à des personnes ayant déjà purgé leur peine : avec la surveillance, on est dans le quantum de peine, mais à l’extérieur, tandis que, avec la rétention de sûreté, on est au-delà de la peine. Si je résume l’objet de votre amendement, madame la sénatrice, il revient à dire que les aménagements de peine ne bénéficient pas aux personnes placées sous ces régimes.

Or les personnes soumises à une surveillance ou à une rétention de sûreté ne pourraient pas de toute façon bénéficier d’aménagements de peine, puisque de telles mesures ne sont pas applicables lorsque sont remplis des critères de dangerosité liés à la personnalité du détenu et à sa capacité de réinsertion. Avant même l’intervention de la loi du 25 février 2008, des expertises étaient réalisées et, lorsqu’elles concluaient à l’incapacité de bénéficier d’un aménagement de peine, la personne concernée n’était pas éligible à une telle mesure.

Donc, même si la loi du 25 février 2008 relative à la rétention de sûreté était abrogée, l’objectif que vous affichez ne pourrait pas être atteint.

L’avis du Gouvernement est donc défavorable.

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, pour explication de vote sur l’amendement n° 214 rectifié.

Madame la garde des sceaux, nous n’avons pas bien compris vos explications. Mais une chose me gêne en particulier : nous ne savons plus de quoi nous parlons !

Monsieur le rapporteur, vous n’avez pu ignorer le tollé soulevé par la loi relative à la rétention de sûreté. Vous nous expliquez que tous les individus supposés dangereux à la fin de leur peine ne sont pas nécessairement des malades mentaux. Or on nous dit pourtant qu’ils vont être enfermés pour une durée indéterminée au terme de leur peine, après avis des psychiatres, pour être placés sous soins psychiatriques jusqu’à ce qu’ils ne présentent plus de dangerosité du point de vue de ces mêmes psychiatres !

Essayons de nous en tenir à la réalité de cette loi : vous l’approuvez, nous la contestons, c’est un fait et nous ne manquerons pas une occasion d’affirmer que la France n’aurait jamais dû adopter une telle législation.

Vous invoquez sans cesse des exemples étrangers, mais comparaison n’est pas raison : vous vous abritez derrière les pires exemples, sans jamais évoquer les meilleurs ! S’il est vrai que la rétention à vie existe dans certains pays, vous pourriez également nous dire que d’autres appliquent encore la peine de mort ! Beaucoup d’autres pays, notamment en Europe, n’appliquent pas la rétention de sûreté : essayons d’être honnêtes avec nous-mêmes !

Vous avez décidé de mettre en œuvre la rétention de sûreté, ce qui pose d’énormes problèmes, du point de vue médical, mais aussi du point de vue du droit et de la justice. Ne nous dites pas que cela ne représente pas grand-chose : chacun sait que certaines personnes sont dangereuses, encore faut-il savoir comment déterminer a priori celles dont la dangerosité justifie qu’elles soient emprisonnées à vie !

Je mets aux voix l’amendement n° 214 rectifié.

Je suis saisi de trois amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° 70, présenté par M. Anziani et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit cet article :

L’exécution des peines privatives de liberté en matière correctionnelle et criminelle a pour objet de protéger la société et assurer la punition du condamné, mais aussi de favoriser l’amendement de celui-ci et préparer sa réinsertion ainsi que de veiller au respect des droits des victimes.

La parole est à M. Richard Yung.

Robert Badinter a parlé d’une « loi Lecerf ». Je vois dans cet article 1er A une illustration de l’empreinte de notre rapporteur : la fixation d’un cadre d’action manquait au début de cette loi pénitentiaire, en particulier la définition des finalités de la peine privative de liberté. Notre rapporteur a utilement comblé cette lacune en amendant le texte du Gouvernement, amendement maintenant intégré au projet de loi.

Cela étant, bien que nous soutenions le rapporteur quant au contenu de cet article et aux différentes finalités qui y sont évoquées, nous estimons que la rédaction pourrait être légèrement différente et reprendre les termes employés par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 20 janvier 1994. Cette rédaction ne change rien sur le fond, mais elle est plus courte, …

Il y a autant de mots !

… plus nerveuse et emporte plus l’adhésion. Tout en reconnaissant l’avancée que représentait la rédaction du rapporteur, nous avons la faiblesse de trouver la nôtre meilleure.

L’amendement n° 215, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Mathon-Poinat, Assassi et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du Parti de gauche, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit cet article :

La peine de privation de liberté concilie les objectifs de protection effective de la société, de sanction et de réinsertion du condamné et de prise en compte des intérêts de la victime. Son régime d’exécution doit être individualisé.

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.

Le projet de loi initial souffrait d’une lacune évidente : le sens de la peine n’était évoqué à aucun moment. C’est pourtant ce que tout le monde attendait du Gouvernement, dans la mesure où vous disiez vous-même, madame la garde des sceaux, que vous vouliez « doter la France d’une loi fondamentale sur le service public pénitentiaire ».

Nous avons déjà relevé la contradiction entre la politique menée depuis 2002 et l’actuel projet de loi pénitentiaire. La question du sens de la peine est donc tout à fait essentielle.

Les chiffres, études et analyses démontrent tous que la peine, et la peine privative de liberté en particulier, n’a de sens que si elle s’inscrit dans une démarche non seulement de sanction du condamné, c’est une évidence, mais aussi de réinsertion de la personne.

La prison sert à éloigner temporairement le condamné de la société dont il a transgressé les règles et également de sa victime dans les cas d’atteintes aux personnes. Mais ce temps doit servir à la prise de conscience par le condamné de la transgression et lui permettre de préparer sa sortie, qui est inéluctable, puisque la perpétuité est supprimée, du moins elle l’était jusqu’à la loi sur la rétention de sûreté.

Or, en raison de l’insuffisance du nombre de conseillers d’insertion et de probation, le temps d’emprisonnement est plus souvent caractérisé par l’oisiveté que consacré à un projet de réinsertion. Comment le condamné peut-il comprendre la finalité de sa peine d’emprisonnement ?

Évidemment, l’opinion publique ne se situe pas du tout dans ce schéma : elle demande des sanctions toujours plus sévères – on l’y aide activement, d’ailleurs – et des peines d’emprisonnement plus longues, considérant, souvent à tort, que la justice française est laxiste. Ce constat ne correspond pas à la réalité, puisque les sanctions pénales, pour des faits comparables, sont beaucoup plus lourdes qu’il y a une dizaine d’années.

Cette distorsion des points de vue prouve bien que le sens de la peine n’est pas suffisamment explicité, tant dans la population qu’à destination des personnes condamnées elles-mêmes.

La question du sens de la peine n’est d’ailleurs pas récente : en 2002, la Commission nationale consultative des droits de l’homme avait réalisé un important dossier sur cette question et effectué des auditions à ce sujet. Ce travail n’a apparemment pas eu l’effet escompté.

Le Gouvernement aurait dû inscrire une définition du sens de la peine dans son projet de loi initial, mais il ne l’a pas fait. Le rapporteur s’en est aperçu et a essayé de combler cette lacune, mais il a choisi une rédaction qui ne nous satisfait pas, en raison de son caractère quelque peu moralisateur et subjectif. Que signifie mener « une vie responsable » ? Au regard de quels critères l’évaluer ? D’une part, les conséquences d’un acte irresponsable peuvent être uniquement morales et, d’autre part, le fait d’avoir subi une peine privative de liberté ne garantit pas que le délinquant mène par la suite une vie « responsable ».

Quant à une vie « exempte d’infractions », l’expression est également inappropriée : le but de la réinsertion est de faire en sorte que la personne ne transgresse pas une nouvelle fois les règles régissant la société. Mais qui peut se prévaloir, même sans avoir jamais été condamné à une quelconque peine, de mener une vie « exempte d’infractions » ?

Nous proposons donc de réécrire l’article 1er A, en insistant de surcroît sur l’individualisation du régime d’exécution de la peine, nécessaire à la réussite de la réinsertion du condamné.

L’amendement n° 216, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Mathon-Poinat, Assassi et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du Parti de gauche, est ainsi libellé :

À la fin de cet article, supprimer les mots :

afin de lui permettre de mener une vie responsable et exempte d’infractions

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.

Il s'agit d’un amendement de repli. En effet, je viens de l’expliquer, la notion de « vie responsable et exempte d’infractions » ne nous semble pas avoir sa place dans un article de loi. Effectuer une peine n’a de sens, n’a d’intérêt pour la société que si le condamné est préparé à la réintégrer.

La peine privative de liberté n’a pas vocation à permettre à un condamné de mener une « vie responsable et exempte d’infractions » : elle tend à préparer le mieux possible une sortie de prison qui est, de toute façon, inéluctable. C’est pourquoi nous demandons, au minimum, que l’expression choisie par le rapporteur disparaisse de la définition du sens de la peine privative de liberté.

Quel est l’avis de la commission ?

Monsieur le président, la même explication vaudra pour les trois amendements.

Je commencerai par souligner qu’il devient particulièrement difficile pour un rapporteur de donner son avis compte tenu du nouvel article 42 de la Constitution, tel qu’il vient d’être révisé. Non seulement le rapporteur ne peut plus présenter ses propres amendements, puisqu’ils ont été intégrés au projet de loi, mais il ne peut pas non plus s’exprimer sur les autres amendements déposés par ses collègues, puisque, dès lors qu’il y était favorable, ceux-ci ont également été inclus dans le texte. Restent les amendements qui ont les plus fortes chances de recevoir un avis défavorable. Il faudra s’y faire !

Là où je n’ai vraiment pas de chance, c’est que les trois amendements présentés portent sur un amendement du rapporteur devenu amendement de la commission des lois d’où résulte effectivement l’article 1er A nouveau. Ma volonté en proposant cet article, qui vise à définir de manière plus précise le sens de la peine, était qu’il serve en quelque sorte de guide pour les décisions qui peuvent être prises tout au long d’une détention.

Or, à titre exceptionnel, il m’avait paru opportun de reprendre une règle pénitentiaire européenne selon laquelle il y a lieu de préparer la personne détenue à sa réinsertion afin de lui permettre de mener une vie « responsable et exempte d’infractions ». Cela m’a semblé intéressant, car, à partir de là, on peut répondre à toute une série de questions.

Par exemple, afin d’inciter une personne à mener une vie exempte de crimes et d’infractions, est-il opportun de généraliser le travail en milieu carcéral ? Est-il souhaitable de généraliser la formation professionnelle ? La réponse, affirmative, me paraît aller de soi.

Dans cette même perspective, on peut également se demander s’il est bon de multiplier les fouilles corporelles intégrales. La réponse sera, là, évidemment négative.

Donc, cet article m’apparaît comme un guide très utile. Il reste, cela dit, de nombreuses règles pénitentiaires européennes que je n’ai pas reprises parce que j’estimais que cela ne convenait pas. Celle que j’ai choisie - pas de chance ! - déplaît à une partie de mes collègues mais, après tout, c’est mon idée et je la garde !

Pour ces raisons, je donne un avis défavorable sur les amendements n° 70, 215 et 216.

Monsieur le rapporteur, sans intervenir dans la manière dont vous exercez votre fonction, qui vous a valu d’être couvert d’éloges cet après-midi, je tiens à vous rappeler que, dans la nouvelle procédure, le rapporteur peut, s’il le souhaite, en prenant la parole sur l’article, souligner les modifications qui ont été introduites par rapport au texte initial. C’est une disposition dont vous avez toute liberté d’user...

Quel est l’avis du Gouvernement sur les amendements n° 70, 215 et 216 ?

Le Gouvernement est défavorable à l’amendement n° 70, purement rédactionnel, les auteurs se contentant de remplacer « le régime d’exécution » par « l’exécution ».

Notre rédaction est plus « nerveuse » !

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. Parce que vous enlevez le mot « régime » ?

Le « régime de l’exécution » donne plus de précisions sur les modalités et le statut de l’exécution. Pour autant, cet amendement est totalement satisfait par l’article tel qu’il est rédigé.

Sur l’amendement n° 215 de Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, le principe de l’individualisation des peines est déjà énoncé dans les articles 132-24 et 707 du code de procédure pénale. Cet amendement est donc satisfait.

Quant à l’amendement n° 216, m’appuyant sur les arguments du rapporteur, j’émets un avis défavorable.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote sur l'amendement n° 70.

J’ai bien entendu ce qu’a dit M. le rapporteur, mais nous sommes ici pour élaborer la loi et, aux termes de la nouvelle procédure, il est quand même permis d’améliorer la rédaction du texte proposé, même si c’est celle qui a été adoptée par la commission.

Donc, je vais essayer de vous persuader, mes chers collègues, en faisant valoir trois arguments, que la rédaction issue des travaux de la commission n’est pas la meilleure.

Le premier argument a déjà été utilisé : la notion de « vie responsable » n’est pas juridiquement pertinente.

Qu’est-ce qu’une vie responsable ? Le concept est extrêmement flou. Chacun peut avoir son idée sur la question. Il me paraît beaucoup plus opportun de dire, comme nous le proposons dans l’amendement n° 70, que l’exécution des peines a pour objet de préparer la réinsertion de la personne. Outre que notre rédaction est plus concise, plus sobre, elle nous épargne des dissertations qui pourraient être très longues sur ce qu’est une vie responsable. C’est le premier argument, qui a déjà été exposé par Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.

Le deuxième argument a trait aux victimes.

Il est bon de parler des victimes mais, monsieur Lecerf, dans votre rédaction, vous évoquez « les intérêts de la victime ». Notre rédaction est moins restrictive puisque nous évoquons le « respect des droits des victimes ». Nous sommes tous attachés à ce que soit reconnue la situation des victimes. C’est pourquoi il me paraît bien préférable de parler du « respect des droits des victimes » plutôt que de leurs « intérêts », expression qui renvoie à une conception plus matérielle et plus limitative. Notre rédaction nous paraît donc meilleure sur ce point aussi.

Enfin, monsieur le rapporteur, troisième et dernier argument, un mot me chagrine dans votre rédaction, c’est l’adjectif « effective ». Vous écrivez que « le régime d’exécution de la peine de privation de liberté concilie la protection effective de la société ». Or nous devons élaborer un texte normatif. A-t-on inscrit dans la loi que la peine de mort était « effectivement » abolie ? On a écrit : « La peine de mort est abolie. » De la même manière, parler de protection « effective » de la société n’ajoute rien ; l’expression « protection de la société » est plus forte.

Donc, pour ces trois raisons, la rédaction proposée par M. Alain Anziani et défendue par M. Richard Yung me paraît préférable. Elle est plus concise et les termes sont mieux adaptés. Je ne vois donc vraiment pas pourquoi on n’adopterait pas cet amendement n° 70, qui me paraît couler de source !

La parole est à M. Louis Mermaz, pour explication de vote.

Moi non plus, je ne suis pas enchanté par la notion de « vie responsable » qui nous est proposée dans le texte de la commission. Mais, ce qui m’étonne vraiment, c’est le verbe « concilier ». La phrase lue dans son entier frise l’absurdité. Comment peut-on concilier « les intérêts de la victime » avec la nécessité pour celui qui s’est rendu gravement coupable « de mener une vie responsable et exempte d’infractions » ? Ce sont des points tout à fait différents, qui ne sont nullement conciliables.

Celui qui a été douloureusement atteint dans sa chair ou dans ses intérêts ne sera jamais consolé par le fait que celui qui se sera amendé grâce à un séjour dans une prison bien meilleure que celle que nous connaissons aujourd'hui mènera enfin une vie responsable et exempte d’infractions. On mélange des plans différents, on est là non plus dans le droit mais dans la magie !

L’amendement de M. Alain Anziani, qui reprend un document émanant du Conseil constitutionnel, a au moins le mérite de la clarté cartésienne, qui restera pour longtemps encore, je l’espère, la qualité principale des Français.

La parole est à M. le rapporteur.

Des trois critiques essentielles que je viens d’entendre, il en est au moins une que je peux admettre. En revanche, sur les deux autres, je ne suis pas d’accord.

Tout d’abord, l’expression de « vie responsable » me paraît tout à fait intéressante. Ceux qui connaissent bien l’univers carcéral savent combien est important le risque d’infantilisation des détenus, qui n’ont plus aucune responsabilité. Certaines personnes qui sont proches de la libération sont dans un état de quasi-panique à l’idée de devoir affronter le monde extérieur. Préparer la personne détenue à « mener une vie responsable », c’est lui permettre plus facilement de passer du dedans au dehors, si je puis m’exprimer ainsi.

Ensuite, je ne suis pas choqué, contrairement à mon collègue Louis Mermaz, du recours au verbe « concilier ». La victime n’est pas nécessairement individualisée ; il s'agit ici en quelque sorte d’une catégorie, celle des victimes dans leur ensemble. Les victimes ont tout à gagner de la réinsertion du condamné. Le fait que l’on prépare en détention l’auteur d’une infraction à mener une vie responsable et exempte d’infractions, qu’on l’aide à retrouver le chemin du respect des règles ne peut que servir la protection des intérêts des victimes.

En revanche, je suis sensible à la remarque de Jean-Pierre Sueur sur la « protection effective ». Nous avions retenu cet adjectif par référence à d’autres dispositions du code pénal sur des sujets voisins mais, personnellement, je ne suis pas hostile à son retrait.

Je suggère donc à M. Sueur de déposer un amendement tendant à supprimer l’adjectif « effective » du texte de la commission.

Monsieur le rapporteur, il me paraît plus simple que vous rectifiiez vous-même le texte issu, je le rappelle, d’un amendement de la commission.

Je rectifie donc le texte de la commission, en supprimant, après le mot « protection », l’adjectif « effective », monsieur le président.

M. Jean-Pierre Sueur. Je n’ai pas perdu ma soirée !

M. le président. Monsieur Sueur, j’en suis ravi pour vous, mais j’ai le sentiment en vous écoutant que vous ne perdez jamais votre soirée quand vous êtes dans cet hémicycle !

Madame le garde des sceaux, cette rectification suscite-t-elle des commentaires de la part du Gouvernement ?

Non, monsieur le président.

Je mets aux voix l'amendement n° 70.

Je mets aux voix l'amendement n° 215.

Je mets aux voix l'amendement n° 216.

Je rappelle que le texte de l’article 1er A a été rectifié par la commission ; j’en donne lecture :

Le régime d'exécution de la peine de privation de liberté concilie la protection de la société, la sanction du condamné et les intérêts de la victime avec la nécessité de préparer la personne détenue à sa réinsertion afin de lui permettre de mener une vie responsable et exempte d'infractions.

Je mets aux voix l'article 1er A, rectifié.

TITRE IER

DISPOSITIONS RELATIVES AU SERVICE PUBLIC PÉNITENTIAIRE ET À LA CONDITION DE LA PERSONNE DÉTENUE

CHAPITRE IER

Dispositions relatives aux missions et à l'organisation du service public pénitentiaire

L'amendement n° 71, présenté par M. Anziani et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Avant l'article 1er, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

La coopération avec les services sociaux externes et, autant que possible, la participation de la société civile à la vie pénitentiaire doivent être encouragées.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

Mes chers collègues, vous l’aurez tous compris, cet amendement s’inspire de la règle pénitentiaire européenne 7, qui met l’accent – à juste titre – sur l’importance d’impliquer les services sociaux externes dans la vie intérieure des établissements pénitentiaires et sur la nécessité de promouvoir une étroite collaboration entre eux. Il s’agit de permettre à la société civile d’intervenir dans ces établissements par le biais notamment du bénévolat, des visites aux personnes détenues.

Cette précision nous semble très utile. Dans la maison d’arrêt que je citais tout à l’heure, une association, l’Espoir, envoie un grand nombre de bénévoles rencontrer les détenus et offrir un soutien et un accueil aux familles lorsqu’elles visitent les détenus. Les personnels et la direction de la maison d’arrêt se félicitent de ce travail, qui est absolument remarquable.

Il serait juste, dans une loi pénitentiaire, de reconnaître l’action des associations et des bénévoles qui interviennent en prison.

Quel est l’avis de la commission ?

La commission partage entièrement l’objectif des auteurs de cet amendement, qui est de faciliter, développer et encourager la participation de la société civile, notamment des associations, à la vie pénitentiaire. Toutefois, elle estime que cet amendement est satisfait à la fois par les modifications introduites à l’article 2, qui mettent en relief le concours des autres services de l’État et celui des associations au service public pénitentiaire, et par l’article 2 sexies nouveau, qui prévoit la participation des représentants des associations et des autres personnes publiques ou privées aux instances, locales et départementales, chargées de l’évaluation du fonctionnement des établissements pénitentiaires.

Dans ces conditions, la commission souhaite le retrait de cet amendement.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Même avis !

Monsieur Sueur, l'amendement n° 71 est-il maintenu ?

Après avoir entendu les arguments présentés par M. le rapporteur, je retire cet amendement, monsieur le président.

L'amendement n° 71 est retiré.

La parole est à M. Louis Mermaz, sur l'article.

Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, le texte de l’article 1er issu des travaux de la commission est sensiblement différent de celui du Gouvernement. Sans être parfait, il traduit une orientation que j’estime plus satisfaisante.

À la différence de mes collègues du groupe CRC-SPG, qui vont défendre tout à l’heure un amendement sur cet article, je m’interroge sur la raison qui poussait le Gouvernement à indiquer dans son projet de loi que le service public pénitentiaire participe à la « préparation » et à l’exécution des décisions pénales. Pour l’exécution, je comprends ; mais pourquoi la « préparation » ? N’est-ce pas plutôt de la responsabilité de l’autorité judiciaire ?

Que signifiait également la participation du service public pénitentiaire à la préparation et à l’exécution des « mesures de détention » ? Ne sont-elles pas une modalité de l’exécution des décisions pénales auxquelles l’article 1er fait référence et qui relèvent de la seule autorité judiciaire ?

Je me réjouis donc de la rédaction retenue par la commission qui, à mon sens, a très sensiblement amélioré le texte, ambigu, du Gouvernement.

La commission a également eu raison de considérer qu’il n’était pas indispensable de mentionner, dans une phrase séparée, la mission d’insertion et de probation, rappelée dès la phrase suivante, d’autant qu’elle a adopté un amendement insérant, au chapitre II, un article additionnel sur le rôle du service pénitentiaire d’insertion et de probation.

La commission a considéré à juste titre que l’individualisation et l’aménagement des peines ne concernent que les personnes condamnées et non toutes les personnes détenues. Ce point est, à mon sens, très important et j’y reviendrai dans un instant.

Par ailleurs, elle a eu la bonne idée de mentionner que le service public pénitentiaire contribue non seulement à la réinsertion des détenus, mais également à leur insertion, car certains d’entre eux n’ont malheureusement jamais été vraiment insérés dans la société. Comment réinsérer ceux qui n’ont jamais été insérés, sinon en commençant l’apprentissage à la base ?

La commission a ajouté que le service public pénitentiaire exerce ses missions dans le respect des droits des victimes. Nous allons dans le même sens.

Enfin, obligation est faite au condamné de consacrer une partie de ses ressources à la réparation du préjudice commis. Encore faut-il qu’il en ait les moyens, l’enfermement de longue durée ne lui permettant pas forcément d’indemniser sa victime.

Pour autant, le groupe socialiste propose, avec l’amendement n° 72, une définition plus rigoureuse des missions du service public. Puisque ce qui se conçoit bien s’énonce clairement, nous préférerions la rédaction suivante : « Le service public pénitentiaire participe à l’exécution des décisions pénales dans l’intérêt de la sécurité publique avec la mission essentielle d’insertion et de réinsertion des condamnés. ». Cette formule ne semble bien préférable au texte de la commission qui, malgré les améliorations que j’ai évoquées, reste très touffu.

Nous souhaitons en outre, avec l’excellent amendement n° 73, compléter l’article 1er par la phrase suivante : « Les établissements pénitentiaires doivent être gérés dans un cadre éthique soulignant l’obligation de traiter tous les détenus avec humanité et respecter la dignité inhérente à tout être humain. » Nous reprenons ainsi la règle pénitentiaire européenne 72.1, qui s’adresse, dans notre esprit comme dans celui des autorités européennes, à tous les échelons du système pénitentiaire, depuis le directeur de l’administration pénitentiaire jusqu’au plus modeste surveillant.

Néanmoins, l’article 1er dans sa totalité reste à notre sens tout aussi confus que l’article 1er de la loi du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire.

L’article 1er, tel qu’il ressort des travaux de la commission, et à plus forte raison lorsqu’il s’agissait du texte du Gouvernement, énumère en vrac une multitude d’objectifs et de missions confiés au service pénitentiaire : participer à l’exécution des décisions pénales – c’est évident ! – ; contribuer à l’insertion ou à la réinsertion des détenus ; participer à la prévention de la récidive et à la sécurité publique ; assurer l’individualisation et l’aménagement des peines.

Le service pénitentiaire n’aura plus qu’à faire le tri parmi toutes ces tâches énumérées en vrac et à choisir ses priorités. Cela revient à lui conférer un pouvoir extraordinaire !

Mais, surtout, dans la rédaction du Gouvernement, aucune distinction n’était opérée entre personnes détenues et condamnées. C’est pourquoi on était en droit de s’interroger sur la formulation ambiguë de « préparation des décisions pénales ». La commission a d’ailleurs bien senti le problème. Qu’est-ce que le Gouvernement avait derrière la tête ? Un prévenu incarcéré est-il de ce fait préjugé coupable ? Ce serait tout à fait contraire à la présomption d’innocence. Le Gouvernement va certainement nous répondre qu’il ne s’agissait pas du tout de cela et que personne n’oserait envisager une hypothèse aussi monstrueuse. Pour autant, il se dégage de cet article un parfum de suspicion à l’égard des prévenus qui me paraît redoutable.

Une maladresse de plume aurait pu faire croire que le Gouvernement englobait aussi bien les prévenus que les condamnés : on en revient donc à s’interroger sur l’inquiétante formule de la « préparation des décisions pénales », qui, à mon sens, ne peut qu’être du ressort de l’autorité judiciaire. Il s’agit bien d’une mise en cause de la présomption d’innocence. Le sujet est immense, quand on sait que, en 2008, sur un total de 89 000 personnes entrées en détention, 58 % étaient des prévenus, et que, dans les maisons d’arrêt – une « humiliation pour la République », selon le titre du rapport du Sénat paru en 2000 – la densité carcérale est de 136 % !

Monsieur le rapporteur, vous le voyez, je ne contribue pas uniquement à votre béatification

La parole est à Mme Jacqueline Alquier, sur l’article.

Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, l’article 1er définit les missions du service public pénitentiaire : exécution des décisions pénales et des mesures de détention, réinsertion des détenus, prévention de la récidive et garantie de la sécurité publique. Ce service doit être organisé pour assurer l’individualisation et l’aménagement des peines.

La question qui se pose d’emblée, dès cet article, est celle des moyens.

On comprend bien qu’il s’agit aujourd’hui de choisir la répression au détriment de la prévention. Mais rien dans ce projet de loi ne nous assure que les services pénitentiaires d’insertion et de probation seront renforcés. Pourtant, leur rôle et leur activité ne manqueront pas de s’accroître, à la mesure de la volonté affichée de développer l’aménagement des peines.

Comme d’habitude, aucune étude d’impact ne permet d’anticiper les besoins induits par les nouvelles dispositions relatives aux aménagements de peine, notamment l’extension des possibilités d’y recourir.

Ce projet de loi consacre le rôle central des services pénitentiaires d’insertion et de probation, alors que la réforme statutaire qui les concerne n’est pas aboutie et provoque déjà un large mécontentement chez les agents, qui ont lancé un mouvement social depuis mai 2008.

Ces professionnels assurent la préparation et le suivi de l’ensemble des mesures pénales en milieu ouvert, ce qui représente environ 150 000 personnes placées sous main de justice ; ils coordonnent l’ensemble des actions d’insertion et préparent les aménagements de peine pour les personnes détenues.

Depuis une dizaine d’années, leurs missions évoluent à la faveur des lois pénales qui se succèdent et d’une pression accrue pour aller toujours plus vite dans le traitement des dossiers.

Devant l’ampleur de ces tâches et les responsabilités qu’elles représentent, il n’est pas étonnant que ce projet de loi inquiète les personnels et leur fasse craindre une évolution de leur métier vers une gestion comptable des flux qui ne tienne pas compte du facteur humain et du facteur temps, seuls à même de donner un sens à leur action.

Une peine à aménager, ce n’est pas seulement un acte technique de transformation de jours de prison en travail d’intérêt général, en liberté conditionnelle, en semi-liberté, en placement extérieur, en sursis avec mise à l’épreuve ou en surveillance par le biais d’un bracelet électronique. C’est aussi accompagner et soutenir une population de plus en plus précarisée, faite de personnes la plupart du temps sans diplôme, en rupture sociale et familiale, isolées, qui connaissent de plus en plus souvent des troubles psychologiques, voire de véritables maladies psychiatriques.

C’est à des situations complexes que sont confrontés les agents de ces services dont le rôle est hybride, entre travail social et application du droit.

Il est clair pour nous tous que les actes délictueux doivent être punis et que la sanction doit s’appliquer, mais, si on veut vraiment éviter la récidive, on ne doit pas rater la sortie de détention, que ce soit dans le cadre d’un aménagement de peine ou d’une sortie définitive ; on doit donc consacrer du temps à la construction d’un véritable projet, réaliste, tenant compte à la fois de la personnalité et des contraintes du détenu et des possibilités offertes par l’environnement. Sinon, le risque est grand d’un nouvel échec et d’un retour à la case départ.

Et pourtant, aujourd’hui, les SPIP, comme on les appelle couramment, fonctionnent avec des moyens a minima : former des équipes de deux agents est, la plupart du temps, impossible, alors que, dans certaines situations, pour prévenir notamment des risques réels de violence, ce serait indispensable.

Les déplacements, qui sont nombreux car chaque dossier nécessite une enquête, donc des visites à domicile et dans l’entourage, ou des démarches extérieures, sont souvent effectués avec les véhicules personnels des agents.

Il n’y a quasiment pas de psychologues dans les services – on en compte un seul pour ma région –, alors que la pluridisciplinarité est un besoin largement exprimé. Chaque agent a en charge plus d’une centaine de dossiers, ce qui ne lui permet pas toujours d’approfondir autant que de besoin l’investigation ou l’accompagnement nécessaires.

C’est bien sur le fond et sur le sens de leur travail que les agents sont inquiets. N’oublions pas que ce sont les avis qu’ils donnent aux juges qui permettent à ces derniers de prendre leurs décisions, lourde responsabilité qu’ils souhaitent légitimement avoir les moyens d’assumer. L’accomplissement de leurs missions nécessite du temps et un investissement tant humain que matériel. Ils doivent aussi pouvoir garder une certaine sérénité face à leur avenir et au sens de leur action.

Ce texte ne mettra pas fin à la surpopulation carcérale et il ne garantit pas la réalisation des missions, pourtant indispensables, qu’il confie au service public – insertion ou réinsertion, prévention de la récidive –, car il ne répond pas aux vraies questions, comme nous allons le voir tout au long de notre discussion.

Il s’inscrit dans une politique qui aggrave sans cesse les inégalités sociales, qui ne s’attaque pas aux causes de la délinquance en amont, qui choisit de mettre en œuvre une répression réactive - chaque victime est utilisée médiatiquement pour porter ce choix, dans une démarche populiste – une politique qui ne choisit pas la prévention.

La protection judiciaire de la jeunesse et les acteurs du travail social auprès de l’enfance, réunis au sein d’un collectif, se sont mis en mouvement pour défendre, entre autres principes, les missions de service public aujourd’hui en danger, comme l’assistance éducative en milieu ouvert, alors que les orientations vont vers la sanction et l’enfermement pour les jeunes les plus difficiles. Il est sans doute plus facile de montrer que l’on agit et que l’on protège les citoyens en produisant des chiffres sur les passages au tribunal, les placements coercitifs, les incarcérations que d’évaluer le travail d’accompagnement et de prévention auprès de ces jeunes et de leurs familles.

Emplir d’un côté, vider de l’autre : le Gouvernement réinvente tout à la fois le mouvement perpétuel, le serpent qui se mord la queue et le cercle vicieux !

Je suis saisi de cinq amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 72, présenté par M. Anziani et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit cet article :

Le service public pénitentiaire participe à l'exécution des décisions pénales dans l'intérêt de la sécurité publique avec la mission essentielle d'insertion et de réinsertion des condamnés.

La parole est à M. Charles Gautier.

Cet amendement vient prolonger concrètement les propos de M. Mermaz.

Telles que définies à l’article 1er du projet de loi, les missions du service public pénitentiaire portent sur la préparation et l’exécution des décisions pénales et des mesures de détention ainsi que sur la réinsertion des personnes qui lui sont confiées par l’autorité judiciaire, la prévention de la récidive et la sécurité publique. Il est par ailleurs précisé que le service public pénitentiaire assure une mission d’insertion et de probation.

Cet article modifie la définition des missions du service public pénitentiaire qui résulte de la loi du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire.

La rédaction retenue pour cet article se borne à énumérer, en les combinant, comme cela a été rappelé à l’instant, une multiplicité de fonctions prêtées à la peine – réinsertion, prévention de la récidive, sécurité publique –, de missions confiées à l’administration pénitentiaire – exécution des décisions pénales, insertion, probation, individualisation et aménagement des peines – et de principes de portée générale comme le « respect des intérêts de la société » et la prise en compte « des droits des détenus ». Une telle rédaction tend à accroître la confusion caractérisant les dispositions de la loi de 1987 et ne contribue certainement pas à éclaircir le sens de la peine.

Nous proposons donc une définition plus rigoureuse des objectifs assignés à la peine afin de clarifier les missions confiées à l’administration pénitentiaire : « Le service public pénitentiaire participe à l’exécution des décisions pénales dans l’intérêt de la sécurité publique avec la mission essentielle d’insertion et de réinsertion des condamnés ».

L'amendement n° 217, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Mathon-Poinat, Assassi et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du Parti de gauche, est ainsi libellé :

I. - Dans la première phrase de cet article, après les mots :

participe à

insérer les mots :

la préparation et

II. - Au début de la troisième phrase du même article, après les mots :

Il est organisé

insérer les mots :

, dans les établissements pénitentiaires et dans les services d'insertion et de probation,

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.

Cet amendement vise à modifier l’article 1er sur deux points.

Notre première modification concerne le champ des missions du service public pénitentiaire.

Aux termes du projet de loi initial, le service public pénitentiaire « participe à la préparation et à l’exécution des décisions pénales et des mesures de détention ». La commission a supprimé les mots « à la préparation », au motif que « la responsabilité de l’administration pénitentiaire en matière de “préparation” des décisions pénales ne lui est pas apparue clairement : dans ce domaine, la responsabilité appartient au premier chef à l’autorité judiciaire ».

Or une grande partie de l’activité des services pénitentiaires d’insertion et de probation, les SPIP, est constituée par la conduite d’enquêtes.

Il peut s’agir d’enquêtes avant comparution dans le cadre des permanences d’orientation pénale, ou, dans un cadre pré-sentenciel, d’enquêtes en cas de contrôle judiciaire, de placement en détention provisoire ; dans ce cas, le rôle des SPIP est d’éclairer et d’aider les magistrats dans leur prise de décision.

Les SPIP réalisent également des enquêtes d’aménagement de peine préalables à la mise à exécution des peines d’emprisonnement inférieures à un an, dans le cadre de l’article 723-15 du code de procédure pénale, que l’article 48 du projet de loi modifie par ailleurs.

Le travail effectué par les SPIP ne réside donc pas seulement dans l’exécution des décisions pénales. Leurs connaissances en matière d’individualisation des peines leur permettent de rechercher la peine la plus adaptée à la personne mise en cause et donc de parvenir à un aménagement de peine ab initio.

Ce travail d’enquête a pour objectif d’améliorer les chances de réinsertion sociale et donc la prévention de la récidive.

Faciliter les aménagements de peine ab initio est l’une des ambitions de ce projet de loi, mais comment parvenir à atteindre cet objectif si le projet de loi ne reconnaît plus la mission préparatoire des SPIP ?

Notre amendement vise donc à réaffirmer que la préparation des décisions pénales est une mission du service public pénitentiaire.

Notre seconde modification porte sur la suppression par la commission de la référence à la mission d’insertion et de probation du service public pénitentiaire.

Cette suppression est regrettable, car, bien que l’insertion et la probation fassent partie de l’exécution des décisions pénales, affirmer clairement que la probation est l’une des missions du service public pénitentiaire n’est pas que symbolique. En effet, les missions du service public pénitentiaire ne se limitent pas à l’enceinte de la prison. Avec la probation, les SPIP ont en charge l’exécution des peines dans la société.

La Commission nationale consultative des droits de l’homme, dans son avis sur le projet de loi pénitentiaire et sa recommandation n° 1, « insiste sur la nécessité d’une clarification de la mission du service public pénitentiaire. Celui-ci doit concilier la mission première d’exécution des décisions et sentences pénales dans l’intérêt de la sécurité publique avec la mission essentielle d’insertion et de réinsertion du service public pénitentiaire […]. »

C’est pourquoi nous avons tenu à préciser – c’est le deuxième point de notre amendement – que le service public pénitentiaire est organisé dans les établissements pénitentiaires et les services d’insertion et de probation de manière à assurer l’individualisation et l’aménagement des peines afin de pourvoir à cette mission « essentielle » d’insertion et de réinsertion.

L'amendement n° 3 rectifié, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard, Muller et Anziani, est ainsi libellé :

Dans la deuxième phrase de cet article, après les mots :

contribue

insérer les mots :

, par des programmes appropriés,

La parole est à Mme Alima Boumediene-Thiery.

Je défendrai en même temps l’amendement n° 4 rectifié, monsieur le président, qui vise également à instaurer dans le cadre des missions du service public pénitentiaire la mise en œuvre de programmes appropriés concernant les activités proposées aux détenus.

On retrouve cette exigence dans plusieurs règles pénitentiaires européennes : la règle 25.1 prévoit que l’administration pénitentiaire met en œuvre des programmes d’activités équilibrés ; la règle 105.4 concerne la participation des détenus à un programme éducatif ; enfin, la règle 106.1 insiste sur la nécessité de mettre en place des programmes éducatifs systématiques.

Mes amendements visent précisément à inscrire dans le projet de loi pénitentiaire le recours systématique à des programmes qui devront être appropriés aux objectifs de la détention, qui ne sont pas seulement de priver l’individu de sa liberté, mais qui doivent également fournir les outils idoines pour sa réinsertion.

La nécessité d’inscrire ces programmes dans le texte découle aussi d’une volonté d’harmonisation des pratiques en la matière dans les différents établissements. Nous le savons, les activités sont très différentes d’un établissement à l’autre, et cette disparité masque en réalité une inégalité des détenus devant les chances de se réinsérer.

Dire que le service public pénitentiaire met en œuvre des programmes appropriés, c’est affirmer une exigence d’uniformité et d’efficacité dans la prise en charge des détenus sur tout le territoire.

L'amendement n° 73, présenté par M. Anziani et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit la dernière phrase de cet article :

Les établissements pénitentiaires doivent être gérés dans un cadre éthique soulignant l'obligation de traiter tous les détenus avec humanité et respecter la dignité inhérente à tout être humain.

La parole est à M. Charles Gautier.

La règle pénitentiaire européenne 72 souligne l’aspect éthique de l’administration pénitentiaire.

En l’absence d’une éthique forte, une situation où un groupe se voit octroyer un pouvoir substantiel sur un autre peut aisément conduire à une situation abusive. Le respect de l’éthique ne doit pas seulement caractériser le comportement des membres du personnel pénitentiaire à l’égard des détenus.

Les responsables des établissements pénitentiaires doivent faire preuve d’un grand discernement et d’une forte détermination pour assumer dans le respect des plus hautes normes éthiques la gestion des prisons.

Travailler dans les prisons exige donc une combinaison de talent personnel et de compétences professionnelles. Le personnel pénitentiaire doit faire appel à ses qualités humaines lorsqu’il traite avec les détenus afin d’agir avec impartialité, humanité et justice.

Nous proposons donc d’inscrire cette règle européenne dans notre droit.

L'amendement n° 4 rectifié, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard, Muller et Anziani, est ainsi libellé :

Compléter cet article par une phrase ainsi rédigée :

Il développe des programmes appropriés pour les personnes qui lui sont confiées par l'autorité judiciaire.

Cet amendement a été défendu.

Quel est l’avis de la commission ?

La rédaction proposée par la commission paraît préférable à celle de l’amendement n° 72, car elle est plus complète : elle mentionne à la fois le respect des intérêts de la société et des droits des victimes, l’individualisation et l’aménagement de la peine et, grâce à une suggestion de notre collègue Hugues Portelli, le rappel du respect des droits fondamentaux inhérents à la personne.

La commission invite donc les auteurs de cet amendement à le retirer. À défaut, elle émettra un avis défavorable.

Soit dit par parenthèse, j’avoue que je n’ai pas très bien saisi le sens des propos de M. Mermaz. Au début de son intervention, je me suis senti très heureux, et je me disais que ma béatification était en bonne voie.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Mais ça s’est vite dégradé !

Si j’ai compris les raisons pour lesquelles il était satisfait du texte de la commission, j’ai moins bien compris son insatisfaction ultérieure. Peut-être est-ce dû à une question de style, point sur lequel la commission n’a aucune prétention.

En ce qui concerne l’amendement n° 217, je vais reprendre intégralement les propos de M. Mermaz, qui s’apparentaient au départ à une défense bien argumentée du texte de la commission.

Cet amendement vise à rétablir la référence au rôle du service public pénitentiaire dans la préparation des décisions pénales, que la commission a souhaité supprimer, car il existe un risque de confusion entre les rôles respectifs du juge et de l’administration pénitentiaire.

Pour autant, je rassure Mme Borvo Cohen-Seat : notre volonté n’est pas de supprimer toute référence à la notion de « préparation » dans le projet de loi, puisque nous avons tenu à préciser, à l’article 4 ter, que les personnels des services pénitentiaires d’insertion et de probation « sont chargés de préparer et d’exécuter les décisions de l’autorité judiciaire […] ».

Nous n’avions pas d’arrière-pensée, mais simplement nous souhaitions caractériser l’une des responsabilités des SPIP. Cette rédaction fait d’ailleurs suite à une suggestion du Conseil d’État.

Je le répète, généraliser cette notion à l’ensemble des services pénitentiaires risque de créer une ambiguïté avec le rôle du juge. La commission a donc émis un avis défavorable sur cet amendement, mais tient à nouveau à rassurer ses auteurs sur la prise en compte des responsabilités en la matière des services d’insertion et de probation.

J’en viens aux amendements n° 3 rectifié et 4 rectifié.

La précision concernant les « programmes appropriés », qui est issue des règles pénitentiaires européennes, ne nous a pas paru indispensable. Nous craignons même qu’elle ne soit un peu réductrice et bride l’imagination dont il faut parfois savoir faire preuve, notamment en matière d’individualisation des peines.

C’est la raison pour laquelle la commission a émis un avis défavorable.

L’amendement n° 73 est un peu en contradiction avec l’amendement n° 72, mais peut-être s’agit-il d’un amendement de repli ?

La commission considère que la préoccupation ainsi exprimée a été satisfaite de manière plus générique par l’amendement de M. Portelli, intégré au texte de la commission, qui garantit à tout détenu le respect des droits fondamentaux inhérents à sa personne.

La commission demande donc aux auteurs de cet amendement de bien vouloir le retirer.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

La rédaction de l’amendement n° 72, pour reprendre les arguments de M. le rapporteur, restreint les missions du service public pénitentiaire puisqu’elle n’intègre ni la prévention de la récidive ni la protection des victimes. La définition plus large retenue dans le texte paraît plus adaptée. C’est pourquoi le Gouvernement émet un avis défavorable sur cet amendement.

L’amendement n° 217 vise, d’une part, à préciser que le service public pénitentiaire participe à la préparation des décisions pénales. Comme vient de le rappeler M. le rapporteur, cela relève du champ d’intervention des services d’insertion et de probation et, à ce titre, figure déjà dans le texte.

La précision apportée au paragraphe II de l’amendement semble restreindre l’intervention du service public pénitentiaire aux seuls établissements pénitentiaires, alors que celui-ci intervient également dans le cadre des directions interrégionales ou au sein de l’administration centrale. La rédaction actuelle du texte nous paraît donc préférable. Nous sommes par conséquent défavorables à cet amendement.

En ce qui concerne l’amendement n° 3 rectifié, il existe déjà des programmes de prévention de la récidive. Simplement, les modalités de prise en charge ne relevant pas de la loi, nous sommes défavorables à cet amendement.

L’amendement n° 73 serait beaucoup moins protecteur que la rédaction proposée, dans la mesure où celle-ci garantit le respect de l’ensemble des droits fondamentaux inhérents à la personne détenue, et non pas seulement la dignité de la personne humaine. C’est pourquoi nous sommes défavorables à cet amendement.

L’amendement n° 4 rectifié, comme l’amendement n° 3 rectifié, concerne les programmes appropriés, qui, comme je le disais, ne relèvent pas de la loi. Nous y sommes par conséquent défavorables.

Monsieur Gautier, les amendements n° 72 et 73 sont-ils maintenus ?

Oui, monsieur le président.

Je mets aux voix l'amendement n° 72.

Je mets aux voix l'amendement n° 217.

Je mets aux voix l'amendement n° 3 rectifié.

La parole est à M. Patrice Gélard, pour explication de vote sur l'amendement n° 73.

Je ne voterai pas cet amendement, car c’est une mauvaise traduction de l’anglais. D’ailleurs, à la lecture de la plupart des textes reprenant des règles pénitentiaires, chacun peut constater, c’est frappant, combien la langue anglaise est peu adaptée pour faire du droit.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Revenons au latin !

C’est du chauvinisme !

J’en veux pour preuve, mes chers collègues, le fait même que nous sommes obligés de multiplier les règles pénitentiaires pour expliquer ce qui est énoncé clairement en droit français.

L’amendement qui nous est présenté est la traduction, mot pour mot, d’un texte britannique. Il est selon moi toujours mauvais de reprendre intégralement des textes européens qui sont, la plupart du temps, de mauvaises traductions n’ayant pas véritablement le même sens en anglais et en français. C’est le cas de l’amendement n° 73.

Je mets aux voix l'amendement n° 73.

Je mets aux voix l'amendement n° 4 rectifié.

Je mets aux voix l'article 1er.

Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 218, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Mathon-Poinat, Assassi et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du Parti de gauche, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit la première phrase du second alinéa de cet article :

Les fonctions de direction, de surveillance, de greffe des établissements pénitentiaires et des services d'insertion et de probation, ainsi que les fonctions de préparation, d'aménagement, de contrôle et de suivi des peines sont assurées par l'administration pénitentiaire.

La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat.

Monsieur le président, madame la garde des sceaux, mes chers collègues, le deuxième alinéa de l’article 2, relatif à l’organisation du service public pénitentiaire, laisse supposer que des missions aussi importantes que la préparation, l’aménagement, le contrôle et le suivi des peines pourraient être confiées à des personnes privées, fussent-elles habilitées dans des conditions définies par décret en Conseil d’État.

Or les missions d’insertion, de réinsertion et de probation doivent rester de la compétence exclusive de l’administration pénitentiaire et la loi doit garantir ce principe.

L’exécution des décisions pénales comporte des mesures contraignantes et restrictives de liberté pour les personnes, qu’elles soient condamnées ou en attente de jugement, nous l’avons vu dans le cadre des missions pré-sentencielles des SPIP.

Même si certaines sanctions s’exécutent en milieu ouvert, ce sont des sanctions pénales à part entière et il ne serait pas concevable que l’exécution de ces peines soit déléguée à des personnes privées. Par ailleurs, cela poserait la question de l’égalité de traitement de l’exécution des décisions pénales, aujourd’hui garantie par le service public pénitentiaire.

Cette ambiguïté rédactionnelle ne trahirait-elle pas plutôt la tentation pour le Gouvernement de pallier l’insuffisance des moyens dont souffrent actuellement les SPIP pour justifier, à terme, le recours à des personnes privées ?

Il faut tirer les leçons de l’expérience. Dans son rapport d’information du mois d’octobre 2005, Juger vite, juger mieux ? Les procédures rapides de traitement des affaires pénales, état des lieux, notre collègue François Zocchetto évoquait le fait que certains parquets confiaient la conduite des enquêtes, assurées normalement par les SPIP, à des associations. Il s’interrogeait sur le transfert de charge vers des acteurs extérieurs à l’institution judiciaire, qui n’était pas, à ses yeux, sans susciter certaines craintes : les dépenses non négligeables, l’appréhension du passé pénal du délinquant et la viabilité des associations du secteur pénal, parfois aléatoire.

La Commission nationale consultative des droits de l’homme, dans son avis du 6 novembre 2008, s’est prononcée en faveur de l’énonciation, dans la loi, du principe selon lequel les fonctions d’insertion et de réinsertion doivent être assurées par des agents de droit public.

Notre amendement vise à garantir que ces missions ne seront pas déléguées à des personnes privées et resteront de la compétence exclusive du service public pénitentiaire.

L'amendement n° 74 rectifié, présenté par MM. Anziani, Navarro et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Dans la première phrase du second alinéa de cet article, après le mot :

pénitentiaires

insérer les mots :

et des services pénitentiaires d'insertion et de probation, ainsi que les fonctions de préparation, d'aménagement, de contrôle et de suivi des peines

La parole est à M. Charles Gautier.

La clarification des conditions dans lesquelles s’exerce le service public pénitentiaire doit être l’occasion d’affirmer le principe selon lequel seuls des fonctionnaires et agents de droit public sont responsables de la prise en charge des personnes détenues, nonobstant la nécessaire mobilisation des autres services de l’État, des collectivités territoriales, des associations et des personnes publiques ou privées.

Les fonctions régaliennes exercées par l’administration pénitentiaire, que ce soit la direction, la surveillance ou le greffe, ne sauraient en aucun cas être déléguées, comme l’entend le projet de loi dans son article 2, qui énonce que « Les fonctions de direction, de surveillance et de greffe des établissements pénitentiaires sont assurées par l’administration pénitentiaire. »

Toutefois, il ne faudrait pas que le transfert de tout ou partie des fonctions d’insertion et de probation à des personnes de droit privé affaiblisse la nécessaire mobilisation des acteurs publics pour l’exécution des peines et la réinsertion des condamnés.

Le projet de loi prévoit que la prison doit être la sanction de derniers recours, cela a été rappelé à plusieurs reprises, et il faut donc crédibiliser les autres peines. Les peines et aménagements de peines s’exécutant en milieu dit « ouvert » sont des sanctions pénales à part entière qu’il faut traiter comme telles. L’exécution de ces peines relève des missions régaliennes de l’État et doit par conséquent faire partie des fonctions qui ne peuvent être déléguées.

Nous estimons indispensable de rappeler que l’exercice de ces fonctions par des agents de droit privé ne pourrait se concevoir que sous le contrôle et la responsabilité d’agents de droit public. Cet amendement a donc pour objet d’inclure dans les missions qui ne peuvent être déléguées les fonctions de direction des SPIP, ainsi que de suivi et de contrôle des peines s’exécutant dans la communauté.

Quel est l’avis de la commission ?

L’adoption de ces deux amendements reviendrait à réserver aux seuls services pénitentiaires d’insertion et de probation des missions qui, s’agissant en particulier du contrôle et du suivi des peines en milieu ouvert, peuvent être aujourd'hui confiées à des associations, lesquelles ont démontré leur compétence, leur expérience et leur fiabilité.

Ces propositions sont d’ailleurs en contradiction avec l’amendement n° 71 que nous examinions avant l’article 1er, qui visait à encourager la coopération avec les services sociaux externes et, autant que possible, la participation de la société civile à la vie pénitentiaire.

Pour cette seule raison, la commission est défavorable à ces deux amendements.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Je souscris à l’argumentation de M. le rapporteur.

J’ajoute que le rôle du secteur associatif est essentiel en matière de protection judiciaire de la jeunesse, mais également en ce qui concerne l’aide et l’accompagnement des victimes tout au long de la procédure, en particulier dès le début, ce qui est crucial.

Quant aux associations et aux personnes physiques qui interviennent en matière de réinsertion des personnes détenues, elles réalisent un excellent travail dont il ne faudrait pas se priver.

C’est pourquoi nous sommes également défavorables à ces deux amendements.

Je mets aux voix l'amendement n° 218.

Je mets aux voix l'amendement n° 74 rectifié.

L'amendement n° 75 rectifié, présenté par MM. Anziani, Navarro et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Après la première phrase du second alinéa de cet article, insérer une phrase ainsi rédigée :

Les fonctions d'insertion et de réinsertion sont assurées sous la responsabilité des personnes de droit public.

La parole est à M. Charles Gautier.

Il s’agit d’un amendement de repli tendant à prévoir que les fonctions d’insertion et de réinsertion sont assurées sous le contrôle des agents de droit public.

Quel est l’avis de la commission ?

Dans la mesure où cette rédaction permet que les fonctions d’insertion puissent être exécutées par des personnes de droit privé, en l’occurrence les associations, la commission s’en remet à la sagesse du Sénat.

Très bien !

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement émet un avis défavorable sur cet amendement, pour les mêmes raisons que celles que j’ai indiquées tout à l’heure.

En effet, la rédaction de cet amendement ne me paraît pas suffisamment claire.

En quoi n’est-elle pas claire ?

Aux termes de cet amendement, les fonctions d’insertion et de réinsertion ne peuvent être assurées « que sous » la responsabilité du service public pénitentiaire.

Mais non !

Pour moi, cela n’est pas très clair.

C’est très clair !

Si ces fonctions sont assurées sous la responsabilité du service public pénitentiaire, qu’en sera-t-il des associations ?

À mon sens, il vaut mieux éviter d’adopter des dispositions qui peuvent prêter à confusion. C’est pourquoi je reste défavorable à cet amendement.

La parole est à M. Charles Gautier, pour explication de vote.

Je pourrais comprendre l’objection de Mme le garde des sceaux si l’amendement n° 75 rectifié était rédigé comme elle vient de l’indiquer, mais ce n’est pas le cas.

En fait, la rédaction est beaucoup plus simple, puisque l’amendement n° 75 rectifié vise seulement à insérer la phrase suivante : « Les fonctions d’insertion et de réinsertion sont assurées sous la responsabilité des personnes de droit public. »

Par conséquent, l’expression « ne… que » n’est pas dans le texte de l’amendement.

Elle figure dans l’objet de l’amendement !

La rédaction est en conséquence parfaitement claire.

Nous envisageons la possibilité que de telles fonctions soient assurées par des acteurs autres que des personnes de droit public, mais sous la responsabilité de celles-ci, par exemple par délégation.

La parole est à Mme le garde des sceaux.

Monsieur le sénateur, permettez-moi deux exemples.

D’abord, les services de l’éducation nationale ne sont pas sous la responsabilité de l’administration pénitentiaire.

Ensuite, prenons le cas d’un juge de l’application des peines qui souhaiterait confier la réinsertion d’une personne condamnée à une association. Dans cette hypothèse, l’administration pénitentiaire pourrait parfaitement opposer un refus, en arguant que, ne connaissant pas l’association concernée, elle ne souhaite pas prendre la responsabilité de contrôler la réinsertion de la personne.

Par conséquent, si je partage l’esprit dans lequel vous défendez cet amendement, monsieur Gautier, je préfère éviter un tel risque.

La parole est à M. le rapporteur.

Je souhaite apporter un élément complémentaire.

Les mots sous « la responsabilité des personnes de droit public » ne soulèveront aucun problème s’agissant de l’éducation nationale, puisque nous serons bien en présence de personnes de droit public.

En revanche, une véritable difficulté peut effectivement surgir pour le monde associatif. Une association aura très bien pu commettre des fautes de nature à engager sa responsabilité sans engager pour autant celle des personnes de droit public ayant autorité sur elle.

Dans ces conditions, l’avis de sagesse que la commission a émis sur cet amendement doit plutôt s’interpréter comme un avis de « sagesse négative ».

Je mets aux voix l'amendement n° 75 rectifié.

Je mets aux voix l'article 2.

La suite de la discussion est renvoyée à la prochaine séance.

J’informe le Sénat que j’ai été saisi de la question orale avec débat suivante :

n° 26 - Le 12 mars 2009 - M. David Assouline demande à Mme la ministre de l’enseignement supérieur et de la recherche de lui indiquer l’état d’application de la loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités dont le dispositif encadre l’ensemble des réformes actuellement contestées par tous les acteurs de l’enseignement supérieur.

Depuis plusieurs semaines, l’inquiétude de toute la communauté universitaire, des enseignants-chercheurs aux étudiants, en passant par de nombreux présidents d’établissements, s’exprime dans la rue et dans les médias. Leurs protestations s’amplifiant ont donné lieu à de nombreuses manifestations, partout en France où, tous unis, ils s’élèvent contre les réformes gouvernementales modifiant le statut des enseignants-chercheurs, instaurant la nouvelle organisation des instituts universitaires de technologie (IUT), réformant la formation des enseignants et dénoncent, de façon générale, les conditions de travail et d’études à l’université et la réalité des moyens financiers annoncés par le Gouvernement.

Conformément aux articles 79, 80 du règlement, cette question orale avec débat a été communiquée au Gouvernement et la fixation de la date de la discussion aura lieu ultérieurement.

J’informe le Sénat que les questions orales n° 440 et n° 441 de Mme Bernadette Bourzai sont retirées du rôle des questions orales, à la demande de leur auteur.

M. le président du Sénat a reçu de M. Robert Hue, Mme Marie-France Beaufils, MM. Bernard Vera, Thierry Foucaud, François Autain, Mme Annie David, M. Guy Fischer, Mmes Gélita Hoarau, Éliane Assassi, M. Michel Billout, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, M. Jean-Claude Danglot, Mmes Michelle Demessine, Evelyne Didier, Brigitte Gonthier-Maurin, M. Gérard Le Cam, Mme Josiane Mathon-Poinat, M. Jean-Luc Mélenchon, Mme Isabelle Pasquet, MM. Jack Ralite, Ivan Renar, Mmes Mireille Schurch, Odette Terrade et M. Jean-François Voguet une proposition de loi relative à l’évaluation et au contrôle de l’utilisation des aides publiques aux entreprises, aux banques et aux établissements financiers.

La proposition de loi sera imprimée sous le n° 239, distribuée et renvoyée à la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation, sous réserve de la constitution éventuelle d’une commission spéciale dans les conditions prévues par le règlement.

M. le président du Sénat a reçu un rapport déposé par M. Jean-Claude Etienne, premier vice-président de l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques, sur l’évaluation de la stratégie nationale de recherche en matière d’énergie, établi par MM. Claude Birraux et Christian Bataille, députés, au nom de l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques.

Le rapport sera imprimé sous le n° 238 et distribué.

M. le président du Sénat a reçu de MM. Auguste Cazalet, Albéric de Montgolfier et Paul Blanc un rapport d’information fait au nom de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation et de la commission des affaires sociales sur l’Agence française de l’adoption.

Le rapport d’information sera imprimé sous le n° 236 et distribué.

M. le président du Sénat a reçu de M. Pierre Fauchon un rapport d’information fait au nom de la commission des affaires européennes sur les coopérations spécialisées : une voie de progrès de la construction européenne.

Le rapport d’information sera imprimé sous le n° 237 et distribué.

M. le président du Sénat a reçu de M. le Premier ministre un projet de loi ratifiant l’ordonnance n° 2007-1434 du 5 octobre 2007 portant extension des première, deuxième et cinquième parties du code général des collectivités territoriales aux communes de Polynésie française, à leurs groupements et à leurs établissements publics.

Ce projet de loi sera imprimé sous le n° 235, distribué et renvoyé à la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale, sous réserve de la constitution éventuelle d’une commission spéciale dans les conditions prévues par le règlement.

Voici quel sera l’ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée à aujourd’hui, mercredi 4 mars 2009 à quinze heures et le soir :

- Suite du projet de loi pénitentiaire (n° 495, 2007-2008).

Rapport de M. Jean-René Lecerf, fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale (n° 143, 2008-2009).

Rapport supplémentaire de M. Jean-René Lecerf, fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale (n° 201, 2008-2009).

Texte de la commission (n° 202, 2008-2009).

Avis de, fait au nom de la commission des affaires sociales (n° 222, 2008-2009).

Par ailleurs, la conférence des présidents, qui se réunira le soir, fixera une nouvelle date pour la désignation des membres de la mission commune d’information sur la situation des départements d’outre-mer.

Personne ne demande la parole ?…

La séance est levée.