Les motions de procédure seront directement présentées en séance publique.

L'amendement n° 40 propose de rédiger les dispositions relatives à la parité d'une manière plus simple et plus opportune.

L'amendement n° 40 est adopté.

L'amendement n° 41 déplace la dernière phrase de l'alinéa 3 après l'alinéa 7. Sans ce déplacement, une difficulté pourrait survenir si le CSM était ensuite saisi des mêmes faits au disciplinaire.

L'amendement n° 41 est adopté.

L'amendement n° 30 veut donner toute sa place à un véritable pouvoir judiciaire indépendant.

Avis défavorable.

L'amendement n° 38 est contraire à la rédaction proposée par la commission. Avis défavorable.

Je suis défavorable à l'amendement n°15 de suppression de M. Hyest.

Le dernier amendement du Gouvernement sur la nomination des membres du CSM montre qu'il s'agit surtout de faire un peu de bruit et de fumée. Nous proposons de faire la vraie réforme nécessaire, celle du parquet. La Cour de justice de Strasbourg a confirmé récemment sa jurisprudence Moulin, qui menace le parquet à la française, auquel nous tenons beaucoup. Pour le sauver, l'amendement n° 17 rapproche son statut de celui du siège en faisant nommer ses membres sur avis conforme de la section compétente du CSM et en instituant cette dernière comme leur conseil de discipline. Il serait en effet préférable de s'en tenir seulement à cette réforme du parquet, tant il est vrai que la majorité n'a pas trouvé son point d'équilibre sur le CSM.

Je salue l'amendement de M. Mercier, cohérent avec la position de son groupe, mais seulement à moitié, puisqu'il supprime la parité et l'équilibre raisonnable entre personnalités intérieures et extérieures introduits en 2008. Ce projet de loi garantit encore plus qu'aujourd'hui au parquet, sinon l'indépendance, du moins l'éloignement vis-à-vis du pouvoir politique. Je suis défavorable à cet amendement qui s'arrête en chemin.

Il n'est pas certain que cet amendement puisse satisfaire la CEDH, qui s'oppose à ce que les procureurs soient des magistrats. Il faut défendre cette spécificité française, mais cet amendement ne nous y aide pas.

Il ne faut pas se formaliser des positions de la CEDH, qui a sa logique propre et dont la culture juridique n'est pas la nôtre. Il faut distinguer la fonction et le statut ; selon nous, quelles que soient les différences d'approche entre la France et le CDEH, garantir l'indépendance du parquet pourrait nous permettre de convaincre cette juridiction qu'il s'agit bien d'un magistrat.

L'amendement n°17 répond à la nécessité de modifier le statut du parquet en proposant une avancée importante et raisonnable, demandée d'ailleurs par la conférence des procureurs. Le CSM est d'ores et déjà indépendant et l'on suit souvent ses préconisations sur le parquet : il s'agirait donc de mettre le droit en accord avec les faits. A vouloir trop on n'a rien du tout. A la majorité de choisir ce qu'elle veut.

Nous aurons ce débat en séance. Abandonner cette réforme du CSM ne nous permettrait pas de répondre pas aux standards européens sur la parité, aujourd'hui obligatoires. L'amendement de l'Assemblée nationale relatif aux trois cinquièmes positifs assure encore plus d'indépendance au parquet qu'aujourd'hui. Je partage l'opinion d'Hugues Portelli : si le statut du parquet apporte des garanties d'indépendance, la CEDH l'admettra. Ceux qui ne veulent pas le faire prennent, Monsieur Mercier, une grande responsabilité : une condamnation de la France par la CEDH ôterait au parquet toute fonction, sinon celle de requérir à l'audience. Aujourd'hui, le procureur qui décide la comparution immédiate juge : c'est la prison assurée pour le prévenu ! Est-ce la fonction de quelqu'un qui n'est pas magistrat ?

L'amendement n° 32 permet aux groupes parlementaires de saisir le CSM.

Curieuse idée ! Nous avons déjà le pouvoir d'entendre des membres du CSM.

L'amendement n° 26 découle de la position de mon groupe selon laquelle la fonction du CSM est de prendre des décisions individuelles, et non de définir la politique judiciaire du pays.

Retrait ou rejet. Le CSM disposait jusqu'en 2008 du pouvoir d'autosaisine : pourquoi ne pas lui rendre ce droit ?

Il ne s'agit pas d'autosaisine, mais de compétence : faut-il lui donner la possibilité de donner son avis « sur toutes questions relatives à l'autorité judiciaire » ?

Le CSM a fait par le passé des remontrances au Gouvernement, comme autrefois les anciens parlements. Il ne faut pas que cela aille trop loin. A-t-il donné un avis sur la réforme de la carte judiciaire ? Non. Quand on le lui demande, il ne le donne pas !

L'amendement n° 31 permet à tout magistrat de saisir le CSM sur une question d'indépendance qui le concerne.

Cet amendement est satisfait par celui adopté par la commission.

L'amendement n° 14 ouvre un nouveau droit aux députés et sénateurs, calqué sur les règles de saisine du Conseil constitutionnel.

J'y suis défavorable : la saisine du Conseil constitutionnel par soixante parlementaires ouvre un droit d'appel de l'opposition contre la politique gouvernementale. On voit mal quelle forme il pourrait prendre s'agissant du CSM. Le Parlement contestera-t-il des nominations ?

Il ne s'agit pas de contester. Il est important pour l'opposition de pouvoir dire que la justice a des comportements un peu bizarres. Cette saisine du CSM par le Parlement rehausserait l'autorité judiciaire.

L'opposition peut interpeller le garde des sceaux en séance.

Ce serait transférer la politique judiciaire du garde des sceaux au CSM !

L'amendement n° 33 aligne le mode de nomination des magistrats du parquet sur celui du siège.

Je suis hostile en tant que rapporteur à l'amendement n° 33, mais aussi aux amendements n° 22 et 23, comparables, qui ne vont pas du tout dans le sens de la réforme ni des précédentes. On peut imaginer à long terme un Conseil supérieur de la justice... mais pour l'instant, je n'y suis pas favorable.

Le sous-amendement n° 21 confie la présidence de la formation plénière du CSM à une personnalité qualifiée et non au premier président de la Cour de cassation. Nous souhaitons en effet favoriser l'indépendance, et non le corporatisme.

En tant que rapporteur, je suis défavorable à cet amendement ; à titre personnel, c'est autre chose... mais je m'en remets à la sagesse de la commission.

La commission doit conserver sur ce point la même position que jusqu'à présent.

Un amendement du Gouvernement restant à examiner satisferait celui de M. Soilihi.

Je le retirerais, mais il s'agit d'une question non tranchée.

Je trouve normal de revenir sur ce sujet.

Le premier président de la Cour de cassation donne son avis, mais il interdit à ses collègues de s'exprimer.

Je ne vois pas en quoi l'amendement du Gouvernement satisfait la première phrase de l'amendement de M. Soilihi.

Les amendements n° 24 et 25 tendent à établir la parité tant parmi les représentants du siège que du parquet. Cet objectif est majeur pour les écologistes, mais aussi pour le Gouvernement. Cela est d'autant plus souhaitable que depuis 2010, 58 % des magistrats sont des femmes.

Ces deux amendements sont satisfaits par l'amendement n° 40 adopté en début de réunion, qui parle d'une représentation équilibrée.

Équilibre n'est pas parité. Je les maintiens.

Je veux attirer l'attention de Mme Benbassa sur le danger de son amendement. Depuis hier, le Gouvernement compte plus d'hommes que de femmes. L'égalité est rompue, mais l'équilibre demeure.

Regardons la composition du corps électoral : les dernières promotions de l'ENM comptent plus de 86 % de femmes. Je ne vois pas l'utilité de cet amendement, sinon pour préserver la présence masculine !

On sait depuis des siècles, M. Cointat, qu'il est dangereux de demander la parité ! Ce n'est pas un argument. L'équilibre ne doit pas faire oublier la parité.

Retrait, sinon rejet. Je fais remarquer à M. Mercier que les dernières élections donnent un résultat inverse à la proportion au sein du corps électoral. Le terme d'équilibre convient à une réforme constitutionnelle, et il reviendra à la loi organique de définir les modalités d'application.

L'amendement n° 19 tire les conclusions de la nomination des parquetiers sur avis conforme de la section compétente du CSM. Tous les magistrats n'ont pas le même grade. Les présidents de cour d'appel et les procureurs généraux doivent élire deux des quatre représentants hors hiérarchie.

Retrait, sinon rejet. M. Mercier le sait très bien : la mesure relève de la loi organique.

L'amendement n° 27 interdit à l'avocat siégeant au CSM d'exercer sa profession pendant la durée de ses fonctions. C'est une question de bon sens.

Retrait : l'amendement 9 renvoie cette question à une loi organique, qui fixera les incompatibilités et les restrictions d'activité.

Pourquoi ne viser que les avocats ? Je me range à l'avis de M. le rapporteur.

Aujourd'hui, le CSM siège de manière permanente : trois jours par semaine pour le siège et un jour par semaine pour le parquet. La rémunération de l'avocat, qui ne peut plus exercer sa profession, en tient compte.

Retrait ou rejet.

L'amendement n° 28 précise que les personnalités qualifiées doivent être reconnues pour leurs compétences juridiques.

Ce ne doit pas être seulement des professeurs de droit à la retraite. Il faut être ouvert à d'autres horizons : DRH de grands groupes retraités, anciens membres du CESE, anciens chefs d'entreprises publiques ou privés, etc. Rejet.

Les amendements n° 10 rectifié et 13 rectifié annulent la modification des modalités de nomination. Pas de nomination par un nouveau comité Théodule ! Les nominations au CSM n'ont jamais changé depuis 1946, et n'ont jamais été critiquées. J'appuie donc le rapporteur sur ce point.

Pas tout à fait, car votre amendement supprime la modification introduite par l'Assemblée relative aux trois cinquièmes positifs. J'y suis défavorable.

Les trois cinquièmes vont devenir l'alpha et l'oméga de tout !

Avec les trois cinquièmes positifs, c'est le blocage ou la nomination de personnalités de peu d'envergure !

L'amendement n° 39 est un compromis entre la position de notre commission et celle du Gouvernement. Le Gouvernement propose la désignation d'un collège dont la composition est soumise au vote des trois cinquièmes, et qui désigne les six personnalités. A ma demande expresse, le vice-président du Conseil d'Etat, le Défenseur des droits, le premier président de la Cour des comptes n'y figurent plus, pas plus que les deux autres personnalités qualifiées.

On manque à toutes les traditions !

Demeurent le président du CESE, un gage d'ouverture, le premier président de la Cour de cassation et le procureur général, qui ne font plus partie du CSM. Y figurent aussi trois membres respectivement désignés par le Président de la République et par les présidents du Sénat et de l'Assemblée.

Ce collège proposera à notre vote des personnalités extérieures, qui devront recueillir une majorité des trois cinquièmes dans les commissions des deux assemblées puisqu'elles ne seront pas proposées directement par le Président de la République ou celui d'une assemblée. Cette règle des trois cinquièmes est critiquée à tort : une dose de proportionnelle devrait être introduite à l'Assemblée nationale, ce qui modifiera la composition des commissions. Les groupes minoritaires devront donc participer à la constitution de la majorité des trois cinquièmes.

Le Gouvernement propose donc un compromis qui reprend certaines de nos demandes et me paraît acceptable : je m'en remets donc à votre sagesse.

J'ajoute que la composition de ce collège satisfait les magistrats de l'ordre judiciaire.

Cet amendement est le fruit de beaucoup de travail et de discussions.

Ce n'est pas pour cela qu'il est bon !

Je souscris au compromis proposé par le Gouvernement, sous réserve que notre sous-amendement soit adopté : il prévoit que la désignation par le président de chaque assemblée soit validée par le bureau. Le Président de la République est élu au suffrage universel, les présidents de chambre par leurs pairs. Le bureau représente la diversité de chaque chambre : il doit valider la désignation, ou au moins être consulté, d'autant que les parlementaires n'auront à ratifier que les propositions faites par l'ensemble du collège.

J'aimerais comprendre la démarche intellectuelle qui conduit à remplacer la désignation directe de deux personnalités par les hautes autorités de l'État par la désignation par chacune d'un membre d'un collège. Comment les membres de ce collège seront-ils désignés ? Selon le bon plaisir de chaque président, ou en suivant les règles constitutionnelles de désignation des personnalités, qui imposent l'audition et la ratification par chaque commission, même à la majorité des trois cinquième négative ? Si c'est le bon vouloir des présidents de chaque assemblée, l'économie du texte sera détruite. Est-ce une amélioration par rapport à ce que propose le rapporteur ou l'amendement du groupe UMP, c'est-à-dire de conserver six personnes désignées sous le contrôle des commissions compétentes du Parlement, à la majorité des trois cinquième ou à la majorité absolue ? Vous dites qu'il vaut mieux que les chefs de juridiction ne soient pas membres du CSM ; certes, mais ils participent au choix des personnalités extérieures, qui le sont donc moins qu'il n'y paraît...

Ce dispositif de collège choisissant les personnalités extérieures est aberrant. Revenons à des méthodes classiques qui ont fait leurs preuves ! La majorité des trois cinquièmes positive est absurde : elle sera presque impossible à réunir, et le fonctionnement du CSM pourra être interrompu pendant plusieurs mois, comme on le constate aux États-Unis lorsque le Sénat refuse de confirmer une nomination. Le CSM a toujours comporté un professeur de droit : pourquoi le supprimer ? Ces bricolages ne sont pas convaincants.

Il s'agit de trouver un équilibre, qui sera nécessairement complexe et aura des fragilités. Le Président de la République, comme les présidents des deux assemblées, ne désignera plus directement mais par l'intermédiaire d'un représentant : pour une nomination de cette importance, c'est original. Ce qui l'est encore plus, c'est que le représentant du Président de la République sera placé dans une collégialité, donc soumis au véto des autres membres. Retirer le premier président de la Cour de cassation et le procureur général me semble être un déni de réalité : ils seront derrière un rideau très mince ! Retirer le vice-président du Conseil d'État et le premier président de la Cour des comptes, en revanche, me paraît une bonne chose ; je rappelle toutefois qu'il n'y a qu'un seul ordre de juridiction administrative, et non deux, même si le précédent premier président de la Cour de comptes avait tenté d'en créer un nouveau.

Enfin, je persiste à penser qu'une incertitude demeure : la majorité des trois cinquièmes ne se dégagera peut-être pas immédiatement, ce qui pourra ouvrir un délai pendant lequel le CSM ne sera pas complet. Or, il siège fréquemment, sur des dossiers parfois urgents. Je crains qu'il ne faille modifier la Constitution pour prévoir ce qu'il advient lorsque le CSM n'est pas complet. Sinon, nous ouvrirons la voie à des contestations contre les délibérations d'un CSM irrégulièrement constitué.

Quel progrès ce collège apporte-t-il par rapport à la position que notre rapporteur avait prise à la dernière séance ? Je salue ses efforts pour trouver une majorité : un texte ne vaut que s'il est voté, même s'il arrive qu'on en présente pour qu'ils soient rejetés, ce qui risque d'arriver avec le présent texte ! Pourquoi faire ainsi désigner des procurateurs par le Président de la République, celui du Sénat et celui de l'Assemblée nationale ? Le Conseil constitutionnel a déjà, assez étrangement, exclu le premier président de la Cour de cassation et le procureur général des nominations de magistrats de la Cour de cassation. Nous les écartons de nouveau. Ce système générera des blocages. Je suis favorable à l'amendement du groupe UMP, qui reprend un amendement que j'avais proposé, et auquel il s'était opposé... A trop raffiner, nous risquons de n'aboutir à rien.

Inscrivons notre débat dans la perspective de l'histoire du CSM depuis 1958 pour éviter de battre la campagne.

Il a été créé en 1946.

Je me limite à la Cinquième République. De 1958 à 1993, le CSM était sous les ordres du Président de la République, qui nommait tous ses membres, et était le véritable chef du personnel du ministère de la justice. Sortir le Président de la République du CSM fut une excellente chose. Le problème qui s'est alors posé fut d'éviter le poids du corporatisme, ce qui fut fait en trouvant un équilibre entre magistrats et non-magistrats en son sein, afin que le CSM ne devienne pas la chose de la magistrature. Restait à régler la question de l'indépendance du parquet, ce qui n'avait pas été fait en 2008. C'est l'objectif du présent texte ; tâchons de l'atteindre sans rouvrir les autres problèmes ! Pourquoi inventer une commission de quelques membres pour désigner d'autres personnalités extérieures ? Nous allons bouleverser les équilibres. Le texte de notre commission était bon, pourquoi revenir dessus ? C'est dangereux, cela ne règlera pas le problème et ne vous apportera aucune voix supplémentaire.

Je suis d'accord avec M. Portelli, mais cet amendement marque tout de même un progrès par rapport au texte initial. Arrêtons d'être hypocrites avec la majorité des trois cinquièmes : lorsque vous étiez en minorité, vous estimiez que c'était un leurre ; à présent c'est nous qui avons cette impression. Sommes-nous vraiment incapables de dégager une majorité des trois cinquièmes favorable ? Le seul but de l'opposition est-il d'empêcher la constitution du CSM ? Je ne le crois pas. La règle des trois cinquièmes me paraît un progrès.

Quand j'étais dans l'opposition, j'ai toujours soutenu la règle de la majorité positive des trois cinquièmes, suivant en cela M. Badinter qui a toujours plaidé en sa faveur. M. Jean-Marie Delarue, qui était alors candidat au poste de contrôleur général des lieux de privation de liberté, a été désigné à l'unanimité par notre commission. Il n'aurait aucune peine à recueillir les trois cinquièmes des suffrages, même si son action est actuellement contestée par certains personnels pénitentiaires. Trouver des nominations dépassant les clivages serait un progrès pour la démocratie. Certaines personnalités sont susceptibles de recueillir un large assentiment, qui leur donnera une autorité sans pareille.

D'où vient ce compromis ? Le texte du Gouvernement prévoyait une commission très large : je m'y étais opposé, et vous avais proposé de revenir à la pratique actuelle avec majorité des trois cinquièmes positifs. Le Gouvernement et la majorité de l'Assemblée nationale, pour des raisons tenant plus à l'ambiance médiatique qu'au fond, ne souhaitent plus prévoir des nominations par des autorités politiques, même avec majorité positive des trois cinquièmes. Pour éviter le corporatisme, une personnalité extérieure est jugée préférable à la présidence. Le Gouvernement propose alors de créer une commission où ne siègent plus le premier président de la Cour des comptes, le vice-président du Conseil d'État ni le défenseur des droits, et dont les autorités politiques désignent trois membres, le Président de la République, directement, et les présidents des assemblées, si nous adoptons le sous-amendement de Mme Cukierman, après avis du bureau. Cette commission fera des propositions que les commissions compétentes des deux assemblées devront valider à la majorité des trois cinquièmes. Je vous propose par ailleurs que M. Mézard rectifie son sous-amendement n° 29 en prévoyant que si les deux premiers candidats présentés n'ont pas obtenu la majorité des trois cinquièmes, la nouvelle personnalité proposée pourra être désignée à la majorité absolue. Il faudra préciser dans la loi organique que lorsqu'un membre du CSM n'est pas remplacé, il continuera à siéger jusqu'à ce qu'il le soit. Je donne un avis favorable au sous-amendement n° 35 s'il est rectifié en substituant les mots «, après l'avis du bureau » aux mots «, après validation du bureau ». Sur l'amendement n° 39, je m'en remets à la sagesse de la commission.

J'accepterai cette modification.

Je voterai l'amendement n° 39, qui est le fruit du travail de notre commission et du Gouvernement. Notre position antérieure a suscité de nombreuses réactions, puisqu'elle ne créait pas les mêmes conditions d'indépendance que le collège. Une position de compromis ou d'équilibre a été trouvée.

Vous venez de démontrer les dangers et les avantages des trois cinquièmes : si nous allons dans ce sens, vous ne les réunirez jamais pour réviser la Constitution. Mais si nous négocions, nous pouvons y arriver. Ce n'est pas la voie choisie par le Gouvernement...

Le sous-amendement n° 21 est satisfait. Je propose de rectifier le sous-amendement n° 29 en prévoyant que lorsque, pour une même nomination, deux candidats successifs n'ont pas recueilli la majorité des trois cinquièmes, le nouveau candidat ne doive plus recueillir que la majorité absolue des suffrages exprimés.

Nous pourrions supprimer le « ne...que », qui est restrictif. Nous sommes plusieurs à n'être pas élus à la majorité absolue...

D'accord.

Ce sous-amendement n'est pas réaliste. Les candidats n'ayant pas atteint la majorité des trois cinquièmes au premier ou au deuxième tour pourront avoir eu la majorité absolue : seront-ils éliminés en faveur d'un troisième candidat qui ne recueillera pourtant pas plus de suffrages ? Je propose que, si un candidat atteint la majorité absolue au premier tour, un deuxième et un troisième tour soient organisés.

Je n'avais pas signé cet amendement, car une majorité qualifiée me semblait préférable. Mais il y a un risque de blocage, que les modifications proposées me semblent de nature à conjurer. Les bons candidats sont presque plébiscités, les moins bons ont plus de mal...

Pourquoi prévoir des candidats différents ? Parce que, si un même candidat subissait deux échecs successifs mais pourrait quand même se rattraper à la majorité, il en serait considérablement affaibli.

Je ne voterai pas ce sous-amendement, qui détruit l'objectif de la majorité des trois cinquièmes : contraindre opposition et majorité à se mettre d'accord. S'il y a une échappatoire, il n'y aura pas d'accord.

L'amendement n° 34 tombera.

Ou bien l'amendement du Gouvernement est adopté en séance, ce qui fera tomber votre amendement, ou bien il n'est pas adopté, et l'avis de notre rapporteur sur votre amendement sera défavorable.

Le sous-amendement n° 36 traite des rapports entre le ministère de la justice et le CSM.

Retrait, ou avis défavorable. Le projet de loi prévoit que le garde des sceaux participe aux travaux du conseil s'il le souhaite, sans prendre part aux votes. Cela justifie d'exclure la matière disciplinaire : sinon, l'autorité de poursuite pourrait prendre part aux décisions de la formation compétente pour prononcer la sanction. En revanche, la commission propose qu'il ne participe plus à ces séances, mais, à la place, qu'il puisse être entendu à sa demande : il n'est donc pas nécessaire d'exclure la matière disciplinaire.

L'amendement n° 11 rectifié est satisfait par l'amendement n° 8.

Quand le ministre demande à être entendu, il l'est. Le CSM n'a pas le pouvoir de le convoquer.

L'amendement n° 18 deviendrait sans objet.

Mme Assassi m'a écrit une lettre pour proposer, à la suite des révélations graves faites par la presse internationale sur la surveillance étroite, et même l'espionnage massif, dont ferait l'objet l'Union européenne et la France, que notre commission entende l'ambassadeur des États-Unis en France. J'ai donc pris contact avec M. Carrère, président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, ainsi qu'avec le ministre des affaires étrangères : rien ne s'oppose à cette audition. M. Carrère et moi-même faisons donc porter une lettre aujourd'hui même à l'ambassadeur des États-Unis, pour l'inviter à venir s'exprimer devant nos deux commissions.

Ce texte et le précédent sont-ils liés, ou peuvent-ils être adoptés indépendamment l'un de l'autre ?

A l'évidence, ils sont liés. J'ai d'ailleurs proposé aux représentants des groupes que nous ayons sur ces deux textes une seule discussion générale : tous ont accepté. Mais ils peuvent être adoptés indépendamment l'un de l'autre.

L'amendement n° 4 rectifié reprend la rédaction de l'article 30 du code de procédure pénale selon les termes que le Sénat avait adoptés dans une réforme avortée de 1999.

Avis défavorable : c'est contraire à la position de la commission.

L'amendement n° 7 rectifié rend facultative la publication des instructions générales du ministre de la justice. Dans certains cas, elle peut poser problème. Ainsi, la lutte contre le terrorisme peut nécessiter une discrétion temporaire. Laissons au garde des sceaux la capacité d'apprécier l'opportunité de cette publication.

Lors d'une précédente réunion notre commission s'est opposée à la suppression de cette publicité. Pourtant, nous pourrions conserver l'esprit de cet amendement mais en le rectifiant. Les instructions générales seraient rendues publiques, « sauf motif impérieux d'ordre public. » Le principe doit rester la publicité.

L'amendement n° 1 rectifié prévoit que le garde des sceaux peut, dans certains cas, continuer à donner des instructions individuelles aux procureurs généraux, pour l'harmonisation de la politique pénale. Il peut y avoir des conflits de compétence, par exemple entre la juridiction parisienne et une juridiction inter-régionale spécialisée (JIRS) ou une autre juridiction. L'arbitre doit être le garde des sceaux. Ce n'est pas choquant.

C'était ma position, la commission l'a rejetée. Dans le dernier recueil Dalloz, le professeur Pradel, qui est une sommité en matière de politique pénale, a écrit un article très intéressant sur la question, intitulé « Faut-il supprimer les instructions pénales individuelles du garde des sceaux au parquet ? ». Il voit trois solutions : le procureur fonctionnaire, le procureur général de la République, comme au Portugal, ou, comme chez nous, l'opportunité des poursuites. Les instructions, écrit-il, ont « l'immense avantage d'assurer une cohérence de la politique pénale et donc une certaine égalité des citoyens devant la loi pénale. Sans les instructions, le risque est même celui d'une privatisation rampante de la justice pénale, chaque procureur exerçant à sa façon ses pouvoirs en fonction de ses seules idées personnelles. (...) Les ordres individuels ont des contrepoids dont le plus important est la liberté de parole du parquetier à l'audience. » Par cohérence avec la position de la commission lors de l'établissement de son texte, je m'oppose à l'amendement n° 1 rectifié, le gouvernement y est hostile également. Je n'ai pas proposé la rédaction alternative que j'ai élaborée : « il peut signaler au procureur général les manquements aux instructions générales dont il a connaissance et lui enjoindre, par instruction écrite et versée au dossier de la procédure, d'engager ou de faire engager des poursuites, ou de saisir la juridiction compétente de réquisitions conformes aux instructions générales. Sous réserve de l'alinéa précédent, il ne peut adresser au ministère public aucune instruction dans les affaires individuelles. »

Je demeure opposé à ces instructions individuelles : elles ont de nombreux inconvénients, que nous avons signalés depuis des années. La cohérence de la politique pénale peut être assurée par des circulaires de politique pénale générale. C'est la voie royale. Le garde des sceaux peut aussi réunir les procureurs généraux ou les procureurs pour faire de la pédagogie : sa parole sera entendue par les parquets. Si nous allons au bout de cette logique, c'est le garde des sceaux qui choisit les juges. Est-ce vraiment ce que nous voulons ?

Nous avons reçu hier la garde des sceaux. Elle nous a déclaré qu'elle pourrait trancher les questions relatives à la compétence du procureur financier. L'amendement non déposé du rapporteur aurait répondu à cette question ; nous le voterions volontiers !

Je présente mon amendement, qui empêche les instructions particulières directes au procureur de la République. Les signalements du garde des sceaux sont faits aux procureurs généraux. Sortons de l'angélisme et du mensonge. Nous posons un cadre, qui exige de passer par le parquet général et qui limite les instructions individuelles aux cas où il y a eu un manquement aux instructions générales du garde des sceaux.

Le rapporteur peut-il nous donner l'assurance que son dispositif qui prévoit des instructions individuelles, certes, mais encadrées, améliorerait, ou au moins ne détériorerait pas notre position devant la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) ?

Dans ses arrêts, la CEDH ne met pas en cause les fonctions du parquet, mais son statut. Tant que nous ne le modifierons pas pour lui apporter davantage de garanties, elle ne le considèrera pas comme une autorité judiciaire. Si la réforme que nous proposons pour le Conseil supérieur de la magistrature (CSM) est adoptée, ce statut présentera des garanties supplémentaires. La CEDH n'a jamais mis en cause la position hiérarchique du parquet.

Si nous écrivons dans la loi qu'il n'y aura plus aucune instruction individuelle, nous savons bien que cela continuera, sous des formes dissimulées. Le projet de loi organise les relations entre la chancellerie et les parquets, et institue une hiérarchie entre le garde des sceaux, les parquets généraux et les parquets. Les parquets recevront les instructions générales de politique pénale. Les procureurs généraux devront agir sur leurs procureurs et faire appliquer les instructions générales. Si le garde des sceaux s'aperçoit qu'un parquet ne les respecte pas, il demandera au procureur général d'enjoindre au procureur de la République concerné de faire, et non de ne pas faire, comme nous l'avons trop connu... Mon amendement encadre ce qui peut être fait de manière exceptionnelle, et le rend public. L'article 30 du code de procédure pénale ne prévoit-il pas que « le garde des sceaux doit veiller à la cohérence de son application sur le territoire de la République » ?

Nous sommes confrontés à une question de méthode. Une circulaire du garde des sceaux a interdit il y a un an les instructions individuelles. Il faudrait commencer par évaluer ses conséquences. De plus, comment prendre position ? Nous n'avons pas sur table le texte de cet amendement qui sera certainement le plus remarqué. On nous dira que nous revenons sur la circulaire du garde des sceaux. Mieux vaut l'évoquer en séance.

C'est possible. Je reconnais que c'est un peu cavalier.

Cet amendement n'a rien de cavalier. Je le voterai parce que toute initiative pour sortir de l'ambiguïté actuelle est la bienvenue.

Nous soutenons également l'amendement du rapporteur, manière habile de résoudre la difficulté, même s'il est à craindre que la pratique des instructions particulières perdure.

En dépit de ses nuances, l'amendement met en cause l'équilibre du texte. Voilà longtemps que nous appelions de nos voeux la fin des instructions individuelles : nous ne sommes pas de ceux qui souhaitaient trouver un compromis. A quelques jours de la création du parquet financier et du débat sur l'évasion fiscale, quel mauvais signal ! L'argument selon lequel les instructions individuelles continueront malgré les textes, n'est pas recevable, sauf à accepter de légaliser tout et son contraire. Maintenons ce qui a été proposé par la garde des sceaux ; prévoyons toutes les procédures disciplinaires, parce que l'indépendance n'exclut pas de rendre des comptes. Nous touchons là à l'un des points qui détermineront notre vote.

Nous sommes tous opposés aux interventions à titre personnel dans les affaires individuelles ; elles sont anormales. Il n'en est pas moins nécessaire, dans certains cas, de veiller à l'harmonisation de la politique pénale, y compris dans le cadre des affaires individuelles. Interdire les instructions écrites n'empêchera pas d'en donner par téléphone. L'amendement du rapporteur couvre parfaitement ce que nous voulons couvrir : en autorisant les instructions individuelles destinées à harmoniser les politiques pénales, il rend les autres difficiles. Je soutiens cet amendement.

La rédaction du rapporteur apporte une solution pragmatique à la question du lien hiérarchique entre le garde des sceaux et les parquetiers. Il distingue clairement les responsabilités : le parquet est en charge de l'application des orientations générales de procédure et doit en rendre compte au garde des sceaux. Conjuguée au changement de statut lié aux nominations des parquetiers, cette mesure satisfait aux exigences européennes. Je propose néanmoins d'inverser l'ordre de rédaction des deux alinéas : commençons pas affirmer le principe d'interdiction dans des affaires individuelles.

Je demande une suspension de séance.

La réunion, suspendue à 11h10, reprend à 11h20.

Compte tenu des débats, je retire mon amendement.

Nous le reprenons.

Même proposition !

Nous reprenons !

Je rectifie l'amendement n° 2 rectifié en reprenant la rédaction du rapporteur et la modification proposée par Mme Tasca.

Je m'en remets à la sagesse de la commission

L'amendement n° 6 interdit toute instruction écrite comme orale. Il n'est pas inutile de poser le principe : même s'il s'agit encore d'un voeu pieux, l'actualité montre que des enregistrements courent...

Si l'amendement précédent est adopté en séance, celui-ci tombera. Avis défavorable.

L'amendement n° 5 rectifié crée un procureur général de la République. Avis défavorable.

Je me rappelle pourtant l'avoir voté.

En effet, nous avons déjà débattu de cette mesure et conclu qu'elle pouvait être utile.

Quelles compétences resterait-il au garde des sceaux ? Il ne s'occupera plus que des établissements pénitentiaires...

Avec l'amendement n° 15, le Gouvernement supprime l'article 1er bis qui précise que le parquet accomplit sa mission « dans le souci de l'intérêt général et dans le respect du principe d'impartialité ». Je suis hésitant sur cette proposition qui revient sur un apport de l'Assemblée nationale mais aussi de notre commission.

Je soutiens l'amendement du Gouvernement. Il va de soi que le parquet ne doit pas agir dans le souci des intérêts particuliers et en toute partialité. La rédaction de l'article 1er bis est inepte.

Absolument !

Si la position du gouvernement est bonne sur le fond, les représentants du parquet ont exprimé leur attachement à cette disposition qui avait été votée après de longs débats à l'Assemblée nationale.

Je demande le retrait de l'amendement n° 3 rectifié, dont l'objet est déjà satisfait. A défaut j'y serais défavorable.

Demande identique pour l'amendement n° 10.

La politique pénale doit être identique partout. L'amendement n° 8 rectifié supprime les possibilités de particularisation des instructions générales par les procureurs généraux.

Avis défavorable. Ne supprimons pas une souplesse nécessaire. En 2008 déjà le garde des sceaux précisait que le procureur général doit s'efforcer d'accompagner les instructions générales de ses propres analyses.

Inutile de théoriser l'usage des interprétations. Les parlements d'Ancien Régime faisaient peut-être ce qu'ils voulaient, mais notre République est une et indivisible.

L'amendement n° 11 supprime la possibilité de transmission de rapports particuliers. L'amendement n° 13 de repli précise que s'il y en a, ils doivent être versés au dossier de la procédure.

Avis défavorable. Ces rapports, qui alimentent la réflexion du garde des sceaux, n'ont pas d'effet sur la procédure. Je m'étonne que les amendements du groupe communiste nient toute hiérarchie entre le garde des sceaux et le parquet.

Pourquoi s'étonner de notre position ? Nous souhaitons redéfinir cette relation, conformément à la position que nous avons toujours défendue et que beaucoup ici défendaient naguère.

Avis défavorable à l'amendement n° 16, qui revient sur une disposition introduite par notre commission.

L'amendement n° 9 rectifié a déjà été défendu.

Même avis défavorable.

Les amendements n° 12 et 14 sont en cohérence avec nos positions précédentes.

Avis défavorable.