Séance en hémicycle du 2 juin 2016 à 14h30

La séance est reprise.

Nous reprenons la discussion en deuxième lecture de la proposition de loi, modifiée par l’Assemblée nationale, portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes.

Dans la discussion du texte de la commission, nous en sommes parvenus à l’article 26.

Chapitre II

Coordinations au sein des statuts des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

L'amendement n° 59, présenté par M. Mézard, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :

I. – Alinéa 8

Après le mot :

collège

insérer une phrase ainsi rédigée :

Il exerce ses fonctions à temps plein.

II. – Alinéa 10, après la première phrase

Insérer une phrase ainsi rédigée :

Il est renouvelable une fois.

III. – Après l'alinéa 13

Insérer trois alinéas ainsi rédigés :

c) Au dernier alinéa, les mots : « membres et les » sont supprimés ;

3° bis Le II de l'article L. 232-7-1 est ainsi rédigé :

« II – Toutefois, dans le cas où une autorité souhaite renouveler le mandat d'un membre sortant, elle le désigne au préalable. Il est alors procédé, dans les conditions prévues au I, au besoin par tirage au sort, à la désignation des autres membres par les autres autorités appelées à prendre part à ce renouvellement. » ;

La parole est à M. le rapporteur.

Il s’agit d’un amendement de coordination.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement s’en remet à la sagesse de la Haute Assemblée.

Je mets aux voix l'amendement n° 59.

Je mets aux voix l'article 26, modifié.

L'amendement n° 60, présenté par M. Mézard, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :

Alinéa 4

Remplacer cet alinéa par six alinéas ainsi rédigés :

b) La seconde phrase du treizième alinéa, les seizième et dix-septième alinéas et la seconde phrase de l’avant-dernier alinéa sont supprimés ;

c) Après le mot : « fonctions, », la fin du dix-huitième alinéa est ainsi rédigée : « son successeur est de même sexe. » ;

1° bis L’article L. 6361-3 est ainsi modifié :

a) À la première phrase, les mots : « activité professionnelle publique ou privée et de toute » sont supprimés ;

b) Il est ajouté un alinéa ainsi rédigé :

« Les membres exercent leurs fonctions à temps plein. » ;

La parole est à M. le rapporteur.

Il s’agit d’un amendement de coordination, madame la présidente.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Défavorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 60.

Je mets aux voix l'article 27, modifié.

L'amendement n° 38, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

I. - Alinéa 3

Après le mot :

République

insérer les mots :

parmi les membres de l'Autorité

II. - Alinéa 4

Remplacer les mots :

Les deux dernière phrases

par les mots :

La dernière phrase

La parole est à M. le secrétaire d'État.

L’Autorité de régulation de la distribution de la presse est composée, comme vous le savez, de quatre personnes.

Il ne paraît pas souhaitable d’ajouter un membre supplémentaire en la personne du président nommé par décret du Président de la République.

Quel est l’avis de la commission ?

Cet amendement vise à opérer une coordination nécessaire. De plus, il tend à préciser que le président de l’Autorité de régulation de la distribution de la presse serait nommé par le Président de la République parmi les membres du collège. On évite ainsi de remettre en cause l’équilibre actuel de sa composition en y ajoutant un membre supplémentaire.

Cette modification ne contredit pas la volonté de la commission des lois de faire relever cette désignation du chef de l’État et de la soumettre à la procédure de l’article 13 de la Constitution.

La commission émet donc un avis favorable sur cet amendement.

Je mets aux voix l'amendement n° 38.

Je mets aux voix l'article 27 bis, modifié.

L'amendement n° 61, présenté par M. Mézard, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :

Alinéa 7

Remplacer cet alinéa par deux alinéas ainsi rédigés :

b) Le III est ainsi rédigé :

« III. – Le mandat des membres du collège n'est renouvelable, sous réserve du septième alinéa du II, qu'une seule fois. » ;

La parole est à M. le rapporteur.

Il s'agit d’un amendement de coordination, dont les dispositions découlent des votes déjà émis par le Sénat.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement s'en remet à la sagesse de la Haute Assemblée.

Je mets aux voix l'amendement n° 61.

Je mets aux voix l'article 28, modifié.

L'amendement n° 62, présenté par M. Mézard, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :

Alinéa 5

Rédiger ainsi cet alinéa :

c) Après le mot : « sexe », la fin du deuxième alinéa de l'article L. 1261-6 est supprimée ;

La parole est à M. le rapporteur.

Il s’agit, là encore, d’un amendement de coordination, madame la présidente.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Favorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 62.

Je mets aux voix l'article 29, modifié.

L'amendement n° 63, présenté par M. Mézard, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :

Alinéa 5

Rédiger ainsi cet alinéa :

c) Les troisième et neuvième alinéas et la seconde phrase de l'avant-dernier alinéa sont supprimés ;

La parole est à M. le rapporteur.

Il s’agit toujours d’un amendement de coordination, madame la présidente.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Favorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 63.

Je mets aux voix l'article 30, modifié.

L'amendement n° 41, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéa 10

Remplacer cet alinéa par trois alinéas ainsi rédigés :

c) La deuxième phrase du troisième alinéa est ainsi rédigée :

« Ce mandat n'est pas renouvelable. » ;

…) La dernière phrase du troisième alinéa, l’avant-dernier alinéa et la seconde phrase du dernier alinéa sont supprimés ;

La parole est à M. le secrétaire d'État.

Cet amendement vise à préciser le caractère non renouvelable des mandats des membres prévu par le statut actuel de l’Autorité de régulation des jeux en ligne, l’ARJEL.

Quel est l’avis de la commission ?

Favorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 41.

Je mets aux voix l'article 31, modifié.

L'amendement n° 15, présenté par Mme Bouchoux et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :

Rétablir cet article dans la rédaction suivante :

La section 2 du chapitre Ier du titre II du livre Ier du code de l’environnement est ainsi modifiée :

1° L’article L. 121-3 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Selon des modalités fixées par décret en Conseil d’État, le collège est, à l’exception de son président, renouvelé par moitié tous les trois ans. » ;

2° Les articles L. 121-4 à L. 121-7 sont abrogés.

La parole est à Mme Corinne Bouchoux.

Comme je l’ai indiqué ce matin, nous avons quatre regrets, mais, dans un esprit constructif, nous voterons en faveur de ce texte.

Dans le même esprit, je retire mon amendement, madame la présidente.

L'amendement n° 15 est retiré.

En conséquence, l’article 31 bis demeure supprimé.

L'amendement n° 64, présenté par M. Mézard, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :

I. – Après l'alinéa 6

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

…)La seconde phrase du cinquième alinéa est supprimée ;

II. – Après l'alinéa 9

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

…° Après le mot : « avec », la fin de l'article L. 592-3 est ainsi rédigée : « tout mandat électif. » ;

III. – Alinéa 10

Remplacer la référence :

L. 592-3

par la référence :

L. 592-4

La parole est à M. le rapporteur.

Il s’agit d’un amendement de coordination, madame la présidente.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Favorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 64.

Je mets aux voix l'article 32, modifié.

L'amendement n° 65, présenté par M. Mézard, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :

I. – Alinéas 6 et 7

Remplacer ces alinéas par trois alinéas ainsi rédigés :

- Au quatorzième alinéa, les mots : « est soumis aux règles d'incompatibilité prévues pour les emplois publics » sont remplacés par les mots : « exerce ses fonctions à temps plein » ;

- la seconde phrase du quinzième alinéa est supprimée ;

- la dernière phrase du seizième alinéa est supprimée ;

II. – Après l'alinéa 9

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

- les dix-septième et dernier alinéas sont supprimés ;

III. – Alinéa 11

Remplacer les mots :

les dixième et onzième alinéas

par les mots :

le dixième alinéa, la dernière phrase du onzième alinéa

IV. – Alinéa 13, seconde phrase

Supprimer cette phrase.

La parole est à M. le rapporteur.

Il s’agit, là encore, d’un amendement de coordination, madame la présidente.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Favorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 65.

Je mets aux voix l'article 33, modifié.

L'amendement n° 66, présenté par M. Mézard, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :

I. – Après l'alinéa 1

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

…° Au 1°, le mot : « président, » est supprimé ;

II. – Alinéa 7

Remplacer le mot :

supprimée

par les mots :

complétée par les mots : « une fois »

III. – Compléter cet article par deux alinéas ainsi rédigés :

…° Après l’avant-dernier alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Le président de la commission exerce ses fonctions à temps plein. »

La parole est à M. le rapporteur.

Il s’agit également d’un amendement de coordination, madame la présidente.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Le Gouvernement s'en remet à la sagesse de la Haute Assemblée.

Je mets aux voix l'amendement n° 66.

Je mets aux voix l'article 34, modifié.

L'amendement n° 67, présenté par M. Mézard, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :

Après l'alinéa 7

Insérer deux alinéas ainsi rédigés :

…) Après l'avant-dernier alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Le président de la commission exerce ses fonctions à temps plein. » ;

La parole est à M. le rapporteur.

Il s’agit d’un amendement de coordination, madame la présidente.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Les missions du président de la Commission consultative du secret de la défense nationale ne justifient pas qu’il exerce des fonctions à plein-temps.

Le Gouvernement émet donc un avis défavorable sur cet amendement.

La parole est à M. le rapporteur.

Je veux préciser à nos collègues que les dispositions de cet amendement découlent des votes que nous avons émis ce matin.

Je mets aux voix l'amendement n° 67.

L'amendement n° 43, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéa 8

Rédiger ainsi cet alinéa :

d) Le dernier alinéa est supprimé ;

La parole est à M. le secrétaire d'État.

Cet amendement a pour objet de maintenir le caractère non renouvelable du mandat des membres de la Commission consultative du secret de la défense nationale, alors que le mandat unique est supprimé du statut général.

Quel est l’avis de la commission ?

Favorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 43.

Je mets aux voix l'article 34 bis, modifié.

L'amendement n° 16, présenté par Mme Bouchoux et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :

Rétablir cet article dans la rédaction suivante :

La section 1 du chapitre II du titre II du livre Ier du code de l'énergie est ainsi modifiée :

1° L'article L. 122-2 est ainsi rédigé :

« Art. L. 122-2. – Le médiateur est nommé par décret du Président de la République. Il ne peut être mis fin à ses fonctions avant l'expiration de son mandat qu'en cas de démission ou d'empêchement. » ;

2° Les articles L. 122-3 et L. 122-4 sont abrogés.

La parole est à Mme Corinne Bouchoux.

Je retire cet amendement, madame la présidente.

L'amendement n° 16 est retiré.

En conséquence, l’article 34 ter demeure supprimé.

L'amendement n° 44, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéa 5

Rédiger ainsi cet alinéa :

b) La première phrase du neuvième alinéa et le dixième alinéa sont supprimés ;

La parole est à M. le secrétaire d'État.

Il s’agit d’un amendement de coordination, madame la présidente.

Quel est l’avis de la commission ?

Favorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 44.

Je mets aux voix l'article 35, modifié.

L'amendement n° 45, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéa 2

Supprimer les mots :

La seconde phrase du neuvième alinéa et

La parole est à M. le secrétaire d'État.

Il s’agit d’un amendement de coordination.

Quel est l’avis de la commission ?

Favorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 45.

Je mets aux voix l'article 36, modifié.

L'amendement n° 46, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéas 11, 12, 13 et 15

Supprimer ces alinéas.

La parole est à M. le secrétaire d'État.

Mesdames, messieurs les sénateurs, je me permets d’insister auprès de votre assemblée sur l’intérêt de cet amendement. En effet, le fait que le président de la Commission nationale de l’informatique et des libertés, la CNIL, soit élu par ses pairs est un point décisif, particulièrement valorisé au sein de l’Union européenne au moment où est appréciée l’indépendance des autorités de protection des données.

Cette indépendance, qui est d'ailleurs prévue par la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, donne lieu à l’un des points forts lorsque se tient la conférence mondiale des commissaires de protection de données.

Compte tenu de la sensibilité du sujet, de sa pleine légitimité et de l’importance que lui accorde la représentation française, nous insistons sur le caractère essentiel de cette disposition.

Quel est l’avis de la commission ?

Par cet amendement, il est proposé à la Haute Assemblée de maintenir l’élection du président de la CNIL par le collège des membres de cette autorité administrative indépendante et de s’opposer ainsi au contrôle de cette nomination par le Parlement dans le cadre de la procédure prévue au dernier alinéa de l’article 13 de la Constitution.

Soumettre cette désignation extrêmement importante – M. le secrétaire d'État vient de le rappeler – à une audition publique et à un avis préalable des commissions permanentes compétentes suppose que cette nomination soit effectuée par le chef de l’État.

En avançant que l’élection est un gage d’indépendance, notamment à l’échelon européen et international, le Gouvernement fait entendre la voix de la présidente de la CNIL.

Mes chers collègues, je tiens à vous faire remarquer que le Défenseur des droits, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, le président de la Haute Autorité de la transparence de la vie publique ou le président du Conseil supérieur de l’audiovisuel, le CSA – ce sont quelques exemples parmi tant d’autres ! – sont nommés par le Président de la République, puis entendus par les commissions compétentes des deux assemblées, sans que leur indépendance ait été remise en cause par quiconque, même en apparence !

Pourquoi en irait-il différemment pour la CNIL ? La présidente de la CNIL, qui vient du Conseil d’État, a été élue à la tête de la CNIL, en 2011, après y avoir exercé les fonctions de vice-présidente. Nous ne contestons pas ce qui s’est passé antérieurement, mais je ne pense pas que cela soit un bon modèle. Je le pense d’autant moins qu’il pourrait d'ailleurs ensuite être sollicité par nombre d’autorités administratives indépendantes, qui deviendraient ainsi tellement indépendantes que cela poserait un certain nombre de problèmes !

L’avis de la commission est donc tout à fait défavorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 46.

L'amendement n° 68, présenté par M. Mézard, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :

Après l'alinéa 20

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

…° À l'article 20, les mots : « membres et les » sont supprimés ;

La parole est à M. le rapporteur.

Il s’agit d’un amendement de coordination, madame la présidente.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Favorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 68.

Je mets aux voix l'article 37, modifié.

L'amendement n° 20 rectifié, présenté par M. Richard et les membres du groupe socialiste et républicain, est ainsi libellé :

I. – Après l’alinéa 2

Insérer deux alinéas ainsi rédigés :

…) Au deuxième alinéa, le mot : « neuf » est remplacé par le mot : « douze » ;

…) Aux troisième, quatrième et cinquième alinéas, le mot : « trois » est remplacé par le mot : « quatre » ;

II. – Après l’alinéa 11

Insérer deux alinéas ainsi rédigés :

…) Après le huitième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Les membres de cette commission ne perçoivent ni indemnité ni remboursement de frais. » ;

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

Cet amendement tend à porter à douze le nombre de membres de la Commission nationale des comptes de campagne, de sorte à permettre à cette instance de faire face à une charge de travail, certes irrégulière, mais périodiquement importante.

Cette augmentation permettra par ailleurs de garantir une parité réelle entre ses membres.

Enfin, l'amendement est gagé, ce qui lui permet d’être recevable.

Quel est l’avis de la commission ?

Nous avons, très justement, retenu la plupart des amendements présentés par notre excellent collègue Alain Richard. Toutefois, nous considérons que cet amendement tend à apporter une mauvaise réponse à une bonne question. En effet, il s’agit d’augmenter le nombre des membres du collège de la Commission nationale des comptes de campagne.

Or le problème n’est pas là ! Il y a d'ailleurs tellement de problèmes que la commission des lois de l’Assemblée nationale vient de créer un groupe de travail sur les dépenses électorales, après avoir eu le plaisir et l’honneur d’entendre François Logerot, président de la Commission nationale des comptes de campagne.

Quelle est la situation ? Une réglementation qu’il faut manifestement revoir, une instruction des dossiers confiée à des personnes que je n’oserais désigner sous le vocable de « petites mains », car ce serait péjoratif, …

Des fonctionnaires, bien sûr !

… ce qui pose, en tout cas, un certain nombre de difficultés unanimement reconnues.

Nous considérons que la solution n’est pas d’augmenter le nombre de membres du collège – c’est l’objection qu’a soulevée à juste titre Hugues Portelli, lors de notre réunion d’hier. La solution, c’est de revoir le fonctionnement de cette commission, à laquelle il serait d'ailleurs bon d’appliquer le principe du non-renouvellement. L’expérience vient de nous le démontrer. Je n’en dirai pas plus !

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Défavorable.

Monsieur Sueur, l'amendement n° 20 rectifié est-il maintenu ?

Oui, je le maintiens, madame la présidente.

Je mets aux voix l'amendement n° 20 rectifié.

L'amendement n° 69, présenté par M. Mézard, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :

Après l'alinéa 7

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« Le mandat de membre est renouvelable une fois.

La parole est à M. le rapporteur.

Il s’agit d’un amendement de coordination, madame la présidente.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Favorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 69.

L'amendement n° 47, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéas 10 et 11

Supprimer ces alinéas.

La parole est à M. le secrétaire d'État.

Cet amendement a pour objet de supprimer la nomination du président de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques par décret du Président de la République. En effet, ce mode de désignation semble problématique au regard des missions de cette commission.

Quel est l’avis de la commission ?

Soumettre cette désignation à audition publique et avis préalable des commissions permanentes compétentes suppose que cette nomination soit effectuée par le chef de l’État. Le fonctionnement de cette commission me semble d'ailleurs justifier encore plus notre position.

J’émets donc, au nom de la commission, un avis défavorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 47.

Je mets aux voix l'article 38, modifié.

L'amendement n° 48, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéa 5

Remplacer cet alinéa par deux alinéas ainsi rédigés :

b) La deuxième phrase du quatrième alinéa est ainsi rédigée :

« Il n’est pas renouvelable. » ;

La parole est à M. le secrétaire d'État.

Il s’agit d’un amendement de coordination.

Quel est l’avis de la commission ?

Favorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 48.

Je mets aux voix l'article 39, modifié.

L'amendement n° 49, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéa 6

Supprimer cet alinéa.

La parole est à M. le secrétaire d'État.

Il s’agit d’un amendement de coordination, madame la présidente.

Quel est l’avis de la commission ?

Favorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 49.

Je mets aux voix l'article 40, modifié.

L'amendement n° 70, présenté par M. Mézard, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :

I. – Alinéa 7

Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :

Il exerce ses fonctions à plein temps.

II. – Alinéa 10

Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :

Ce mandat est renouvelable une fois.

III. – Compléter cet article par deux alinéas ainsi rédigés :

…° Aux articles L. 145-1 et L. 147-1, la référence : « L. 114-3-7 » est remplacée par la référence : « L. 114-3-6 » ;

…° Au 1° de l’article L. 146–1, les mots : « et L. 114-3-7, » sont supprimés.

La parole est à M. le rapporteur.

Il s’agit d’un amendement de coordination, madame la présidente.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Favorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 70.

Je mets aux voix l'article 41, modifié.

Je suis saisie de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 50, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

I. - Alinéa 3

Remplacer les mots :

, ayant pour mission :

par le signe de ponctuation :

II. - Alinéas 8 et 11 à 13

Supprimer ces alinéas.

III. - Alinéa 17

Rédiger ainsi cet alinéa :

5° Le I de l’article L. 821-5 est abrogé.

La parole est à M. le secrétaire d'État.

Cet amendement tend à rétablir la possibilité pour le Haut Conseil du commissariat aux comptes, le H3C, de faire appel à des salariés de droit privé, comme c’est le cas actuellement, le H3C recrutant notamment des commissaires aux comptes pour son service de contrôle.

L'amendement n° 71, présenté par M. Mézard, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :

I. – Alinéa 3

Remplacer les mots :

, ayant pour mission :

par le signe de ponctuation :

II. – Alinéa 8

Supprimer cet alinéa.

La parole est à M. le rapporteur, pour présenter cet amendement et pour donner l’avis de la commission sur l'amendement n° 50.

La commission est défavorable à cet amendement, car il tend à procéder à des coordinations qui sont satisfaites par son amendement n° 71.

De plus, il vise à supprimer le renouvellement partiel instauré par la commission sans justifier ce choix et à réintroduire des dispositions sur le personnel et les biens immobiliers du Haut Conseil au commissariat aux comptes supprimées par la commission, parce qu’elles sont satisfaites par le présent texte.

L’article 17 de la proposition de loi permet aux autorités administratives indépendantes de bénéficier de la mise à disposition ou du détachement des fonctionnaires et de recruter des agents contractuels, ce qui doit permettre de lever toutes les craintes de ce Haut Conseil.

L’article 21 de la proposition de loi fixe le régime applicable aux biens immobiliers de cette autorité publique indépendante sur le modèle applicable au Haut Conseil.

Quel est l’avis du Gouvernement sur l'amendement n° 71 ?

Favorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 50.

Je mets aux voix l'amendement n° 71.

Je mets aux voix l'article 42, modifié.

L'amendement n° 51, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéa 11

Supprimer cet alinéa.

La parole est à M. le secrétaire d'État.

Par coordination avec l’article 8, cet amendement a pour objet de maintenir le caractère renouvelable une fois du mandat des membres de la Haute Autorité de santé.

Quel est l’avis de la commission ?

Favorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 51.

L'amendement n° 72, présenté par M. Mézard, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :

Après l’alinéa 12

Insérer deux alinéas ainsi rédigés :

…) Il est ajouté un alinéa ainsi rédigé :

« Le président du collège exerce ses fonctions à temps plein. » ;

La parole est à M. le rapporteur.

Il s’agit d’un amendement de coordination, madame la présidente.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Il me semblait, en lisant l’objet, qu’il s’agissait d’une précision sur le rôle du président de la Haute Autorité de santé, lequel est souvent un médecin. Or il nous est apparu utile qu’il puisse continuer, s’il le souhaite, à exercer un certain nombre de fonctions médicales, sans que cela pose un problème de conflits d’intérêts.

J’émets donc, au nom du Gouvernement, un avis défavorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 72.

Je mets aux voix l'article 43, modifié.

Je suis saisie de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 53, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

I. – Alinéa 5

Supprimer cet alinéa.

II. – (Rejeté lors d'un vote par division) Alinéa 8

Remplacer cet alinéa par trois alinéas ainsi rédigés :

b) Le dixième alinéa est supprimé ;

…) Au onzième alinéa, les mots : « ni révocable, ni » sont remplacés par le mot : « pas » ;

…) Le dernier alinéa est supprimé ;

La parole est à M. le secrétaire d'État.

Cet amendement a pour objet de supprimer la nomination, par décret du Président de la République, du président de la Haute Autorité pour la diffusion des œuvres et la protection des droits sur internet, la HADOPI. Celui-ci continuerait à être élu parmi les membres du collège.

Cela dit, compte tenu des votes exprimés à l’instant par le Sénat, nous pourrions le retirer…

L'amendement n° 73, présenté par M. Mézard, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :

Alinéa 8

Remplacer cet alinéa par cinq alinéas ainsi rédigés :

b) Les dixième et dernier alinéas sont supprimés ;

…) L’avant-dernier alinéa est ainsi rédigé :

« Le mandat des membres n’est pas renouvelable. » ;

…) Il est ajouté un alinéa ainsi rédigé :

« Le président exerce ses fonctions à temps plein. » ;

La parole est à M. le rapporteur, pour présenter cet amendement et pour donner l’avis de la commission sur l'amendement n° 53.

M. Jacques Mézard, rapporteur. Monsieur le secrétaire d'État, il aurait été dommage que vous retiriez cet amendement, sur lequel nous allons émettre un avis partiellement favorable. Vous auriez ainsi coupé un élan de sympathie d’autant plus vif que vous pouvez considérer qu’il est un peu rare !

Nous n’avons pas pu examiner cet amendement, parce qu’il nous est arrivé tardivement. Nous sommes favorables au premier paragraphe de l’amendement et défavorables au deuxième paragraphe, qui vise à rétablir l’élection du président de la HADOPI par ses pairs. Nous considérons en effet que ces nominations doivent nécessairement passer par la procédure de l’article 13.

Dans ces conditions, madame la présidente, je demande que l’amendement soit mis aux voix par division.

Quel est l’avis du Gouvernement sur l’amendement n° 73 ?

Favorable.

À la demande de la commission des lois, nous allons procéder au vote par division de l’amendement du Gouvernement.

Je mets aux voix le I de l’amendement n° 53.

Je mets aux voix le II de l’amendement n° 53.

Je mets aux voix l'ensemble de l’amendement n° 53, modifié.

Je mets aux voix l'amendement n° 73.

Je mets aux voix l'article 43 bis, modifié.

L'amendement n° 52, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéa 6

Supprimer cet alinéa.

La parole est à M. le secrétaire d'État.

Il s’agit d’un amendement de coordination, madame la présidente.

Quel est l’avis de la commission ?

Favorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 52.

Je mets aux voix l'article 44, modifié.

Chapitre III

Renforcement des règles de transparence au sein des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

L'amendement n° 35, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéa 8

Supprimer cet alinéa.

La parole est à M. le secrétaire d'État.

M. Jean-Marie Le Guen, secrétaire d'État. Cet amendement va de soi ! Je n’ai pas besoin de le défendre…

Quel est l’avis de la commission ?

M. Jacques Mézard, rapporteur. Cela va tellement de soi…qu’il est encore mieux de dire que cela ne va pas du tout !

Au reste, la motivation et la conviction que vous avez apportées à la défense de cet amendement, monsieur le secrétaire d'État, m’ont donné le sentiment que vous n’êtes pas forcément totalement convaincu !

Ce qui est en cause, c’est la publicité des déclarations d’intérêts et des situations patrimoniales des membres de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. Non seulement le président Nadal, que j’ai longuement auditionné dans le cadre de la commission d’enquête – cinq heures, dont deux heures et demie dans les locaux de la Haute Autorité – est tout à fait favorable à cette publicité, mais il la demande, et on le comprend.

Comment la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique pourrait-elle ne pas donner l’exemple ? Ce serait inconcevable ! Il nous appartient donc de rétablir les choses. Même si cela ne plaît sans doute pas à certains membres du collège de cette institution, il n’en reste pas moins que c’est absolument indispensable.

Le Gouvernement met en avant une contrariété à la Constitution. Or, comme il l’a lui-même souligné, une décision du Conseil constitutionnel du 21 janvier dernier admet de telles mesures de publicité par dérogation au principe, dégagé par la jurisprudence constitutionnelle antérieure, selon lequel les détenteurs de fonctions non électives ne doivent pas voir leurs déclarations rendues publiques.

Évidemment, certains très hauts fonctionnaires n’ont pas envie que cela fasse école. Cette mesure est bonne pour les élus, mais pas pour ceux qui détiennent une grande partie du pouvoir dans cette République !

Bravo !

C’est pourquoi il faut absolument que le Sénat, comme l’Assemblée nationale, persistent et maintiennent cette position.

Monsieur le secrétaire d’État, nous connaissons les raisons à l’origine de la position du Gouvernement – raison constitutionnelle et raison de fait. Toutefois, je vous assure que cette position n’est pas tenable.

Monsieur le secrétaire d'État, l'amendement n° 35 est-il maintenu ?

Oui, je le maintiens, madame la présidente.

Je mets aux voix l'amendement n° 35.

M. Jean-Marie Le Guen, secrétaire d'État. Je n’ai pas dû être assez éloquent !

Je mets aux voix l'article 46.

Chapitre IV

Nomination des présidents des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes

Je suis saisie de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 29, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéas 3, 4, 7, 8, 10, 11, 15, 16, 19 et 20

Supprimer ces alinéas.

La parole est à M. le secrétaire d'État.

C’est toujours un peu le même débat. Nous avons déjà échangé des arguments sur ce sujet. Je n’y reviens donc pas.

L'amendement n° 74, présenté par M. Mézard, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :

I. – Alinéas 3 et 4

Supprimer ces alinéas.

II. – Alinéa 12

Supprimer cet alinéa.

III. – Alinéas 19 et 20

Supprimer ces alinéas.

La parole est à M. le rapporteur, pour présenter cet amendement et pour donner l’avis de la commission sur l’amendement n° 29.

La commission demande le retrait de l’amendement n° 29, au profit de l’amendement n° 74 ; à défaut, elle émettra un avis défavorable.

Quel est l’avis du Gouvernement sur l’amendement n° 74 ?

Le Gouvernement émet un avis favorable sur cet amendement et retire l’amendement n° 29.

L'amendement n° 29 est retiré.

Je mets aux voix l'amendement n° 74.

Je mets aux voix l'article 47, modifié.

Les autres dispositions de la proposition de loi ne font pas l'objet de la deuxième lecture.

Avant de mettre aux voix l'ensemble de la proposition de loi, je donne la parole à Mme Corinne Bouchoux, pour explication de vote.

Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le rapporteur, monsieur le vice-président de la commission, mes chers collègues, ce texte contient énormément d’avancées positives. Nous avons salué l’implication de M. le rapporteur, ainsi que le travail commun qui a été accompli.

Vous l’avez compris, nous avons trois regrets, qui concernent le CIVEN, c'est-à-dire le Comité d’indemnisation des victimes des essais nucléaires, le Comité national du débat public et le Médiateur national de l’énergie. Néanmoins, ces contrariétés sont à mettre en regard des bénéfices de ce texte, qui va dans le bon sens.

Je renouvelle mes félicitations à M. le rapporteur et rappelle à M. le secrétaire d’État que, à plusieurs reprises ce matin, nous sommes parvenus à des positions constructives sur l’ensemble des travées.

Par conséquent, à une exception près – l’une de nos collègues ne souhaite pas prendre part au vote –, l’ensemble des membres du groupe écologiste votera en faveur de cette proposition de loi, malgré les regrets que j’ai exprimés.

Personne ne demande plus la parole ?…

Je mets aux voix, dans le texte de la commission, modifié, l'ensemble de la proposition de loi portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes.

Je constate que cette proposition de loi a été adoptée à l’unanimité des présents.

Nous passons à l’examen de la proposition de loi organique, dans le texte de la commission.

Je mets aux voix l'article 2.

Je suis saisie de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 1, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéas 1 et 2

Supprimer ces alinéas.

La parole est à M. le secrétaire d'État.

Cet amendement a pour objet de supprimer la règle précisant le régime d’incompatibilité des fonctions des membres des juridictions judiciaires avec un mandat de membre d'une autorité administrative indépendante ou d'une autorité publique indépendante.

À titre d’exemple, certaines dispositions législatives énoncent seulement que les membres du collège sont nommés en raison de leur qualification juridique, ce qui conduit à désigner des membres exerçant leurs fonctions dans l’une des juridictions précédemment citées.

L'amendement n° 3, présenté par M. Mézard, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :

Alinéa 2

Rédiger ainsi cet alinéa :

« Lorsque la loi prévoit la présence au sein du collège d'une autorité administrative indépendante ou d'une autorité publique indépendante de membres désignés parmi les magistrats, il ne peut être désigné d'autre membre du même corps. »

La parole est à M. le rapporteur, pour présenter cet amendement et pour donner l’avis de la commission sur l’amendement n° 1.

La commission émet un avis défavorable sur l’amendement n° 1.

Monsieur le secrétaire d'État, il ne s’agit pas de supprimer les dispositions permettant, par la voie législative, de préciser que telle autorité administrative indépendante doit compter en son sein, par exemple, deux représentants du Conseil d’État ou deux représentants de la Cour des comptes. Il convient de prévoir des incompatibilités. C’est assez sage et conforme à la position que nous avons défendue jusqu’à présent dans ce débat.

Quel est l’avis du Gouvernement sur l’amendement n° 3 ?

Le Gouvernement émet un avis défavorable sur cet amendement, pour les raisons que j’ai évoquées.

Je mets aux voix l'amendement n° 1.

Je mets aux voix l'amendement n° 3.

Je mets aux voix l'article 3, modifié.

TITRE II

RENFORCEMENT DU CONTRÔLE PARLEMENTAIRE DES AUTORITÉS ADMINISTRATIVES INDÉPENDANTES ET DES AUTORITÉS PUBLIQUES INDÉPENDANTES

Je suis saisie de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 2, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéas 5, 6, 9, 10, 14, 15, 19, 20, 23 et 24

Supprimer ces alinéas.

La parole est à M. le secrétaire d'État.

Je retire cet amendement au profit de l’amendement n° 4, madame la présidente.

L'amendement n° 2 est retiré.

L'amendement n° 4, présenté par M. Mézard, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :

Alinéas 5, 6, 23 et 24

Supprimer ces alinéas.

La parole est à M. le rapporteur.

Il s’agit d’un amendement de coordination, madame la présidente.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Favorable.

Je mets aux voix l'amendement n° 4.

Je mets aux voix l'article 4, modifié.

TITRE III

COORDINATION ET APPLICATION

Les autres dispositions de la proposition de loi organique ne font pas l'objet de la deuxième lecture.

Personne ne demande la parole ?…

Je mets aux voix, dans le texte de la commission, modifié, l'ensemble de la proposition de loi organique relative aux autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes.

En application de l'article 59 du règlement, le scrutin public ordinaire est de droit.

Il va y être procédé dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J'invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

Voici, compte tenu de l’ensemble des délégations de vote accordées par les sénateurs aux groupes politiques et notifiées à la présidence, le résultat du scrutin n° 240 :

Nombre de votants341Nombre de suffrages exprimés341Pour l’adoption341Le Sénat a adopté.

Mes chers collègues, nous allons interrompre nos travaux pour quelques instants.

La séance est suspendue.

La séance est reprise.

L’ordre du jour appelle, à la demande du Gouvernement en application de l’article 48, alinéa 3, de la Constitution, la discussion de la proposition de loi, adoptée par l’Assemblée nationale, portant réforme de la prescription en matière pénale (proposition n° 461, résultat des travaux de la commission n° 637, rapport n° 636).

Dans la discussion générale, la parole est à M. le garde des sceaux.

Madame la présidente, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, le philosophe Louis Althusser a intitulé l’un de ses livres L’Avenir dure longtemps. On pourrait dire la même chose du passé.

C’est justement à cela que nous invite le travail qui vous est aujourd’hui soumis, puisque cette proposition de loi nous conduit à examiner ce qui s’est passé depuis plusieurs siècles. La prescription est en effet l’une des clefs de voûte de notre système judiciaire. Elle n’est d’ailleurs pas seulement un principe : nous parlons même souvent d’elle comme d’une institution.

Nous le savons bien, les règles légales et jurisprudentielles de la prescription sont devenues inadaptées aux attentes de la société et aux besoins des juges en matière de répression des infractions. Leur incohérence, leur instabilité sont devenues préjudiciables à l’impératif de sécurité juridique. Il était donc nécessaire de réfléchir à la manière de faire évoluer les règles de la prescription. Pour cela, il fallait entendre les juges et considérer les besoins de la société et ce qu’elle est en droit d’attendre en matière de justice.

C’est ce travail qu’a commencé le Sénat dans un excellent rapport d’information de Jean-Jacques Hyest, Hugues Portelli et Richard Yung, qui s’intitulait de manière très pertinente Pour un Droit de la prescription moderne et cohérent, rendu public le 20 juin 2007. « La situation actuelle du droit de la prescription est devenue source de confusion et d’insécurité, à rebours de la vocation fondamentale du principe fondé justement sur la primauté de la sécurité », était-il souligné dès l’introduction.

Ce rapport d’information sur les règles de la prescription, à la fois exhaustif et prudent, a conduit ses auteurs à défendre l’idée d’une évolution du droit de la prescription.

L’Assemblée nationale, sous l’égide d’Alain Tourret et de Georges Fenech, a poursuivi cette réflexion et élaboré une proposition de loi.

Je souligne combien le travail de l’Assemblée nationale est remarquable, car il a été conduit conjointement par un député de la majorité et un député de l’opposition. Sur cette question, les auteurs de ce texte ont su faire fi de leur position politique, conscients de la nécessité de transcender les clivages.

Toutes les préconisations du Sénat contenues dans le rapport d’information ont été retenues dans la proposition de loi, du moins pour ce qui concerne la partie civile ; les prescriptions en matière pénale n’ont en revanche pas toutes été reprises. Reste que, dans le principe, toutes les recommandations de la Haute Assemblée relatives à l’introduction de la jurisprudence dans la loi, l’allongement des délais de prescription, la clarification du régime de prescription figurent bien dans le texte que j’ai l’honneur de vous présenter.

Saisi par le président de l’Assemblée nationale, le Conseil d’État a intégralement validé cette proposition de loi sur le fond, ce qui en souligne évidemment la grande qualité. Il a cependant émis plusieurs suggestions pour l’améliorer. Celles-ci ont été suivies et, le 2 mars 2016, la commission des lois de l’Assemblée nationale a adopté l’ensemble des amendements déposés en ce sens par le rapporteur.

Le Gouvernement a également souhaité que la règle de l’imprescriptibilité soit non pas étendue aux crimes de guerre, mais réservée aux crimes contre l’humanité, ce qui fait écho à la position exprimée dans cet hémicycle à de multiples reprises par Robert Badinter lui-même. L’imprescriptibilité doit demeurer exceptionnelle.

La proposition de loi a été adoptée à l’unanimité par l’Assemblée nationale le 10 mars. Elle est aujourd'hui devant vous.

Le Gouvernement souhaite que le Sénat renforce cet équilibre, car cette proposition de loi constitue une réelle avancée en matière de procédure pénale. Elle inscrit dans la loi les règles dégagées par la jurisprudence de la Cour de cassation en matière de prescription des délits occultes ou dissimulés. Elle renforce la sécurité juridique et améliore la lisibilité du droit. Chacun pourra en effet connaître plus facilement les règles applicables en consultant la loi, sans être un expert ou devoir analyser la jurisprudence.

Ce texte rassemble aussi dans un même code des dispositions qui étaient éparpillées. Il contribue ainsi à améliorer significativement la lisibilité de la loi.

Enfin, cette proposition de loi clarifie et améliore l’efficacité des règles de prescription, qu’il s’agisse de la durée de la prescription, des modalités de calcul des délais ou des règles de suspension ou d’interruption de la prescription.

Mesdames, messieurs les sénateurs, j’ai évidemment lu le compte rendu des travaux de votre commission des lois lors de sa réunion du 25 mai dernier. J’ai entendu M. le rapporteur et M. le président de la commission et je sais que le sujet est important. Vous avez émis le souhait que le Sénat puisse disposer du temps nécessaire pour étudier sereinement ce texte, ce qui me paraît tout à fait légitime.

Pour ma part, j’indiquerai simplement que le Gouvernement est très attaché à ce texte, qu’il soutient activement. C’est pourquoi nous comptons sur le caractère constructif du temps d’étude que le Sénat va probablement se donner.

Le sujet a été abordé à de très nombreuses reprises lors de différents travaux législatifs au cours de ces dernières années, mais c’est la première fois qu’une vision globale et une cohérence d’ensemble sont apportées.

Cette proposition de loi permettra grandement d’éclairer notre réflexion commune sur la prescription. Tout le monde a à gagner à son adoption.

La parole est à M. le rapporteur.

Madame la présidente, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, je formulerai quelques observations en complément de ce que vient de dire M. le garde des sceaux.

On a raison de le souligner, ce texte est important, car il touche à un élément essentiel de la procédure pénale et de la loi pénale, à savoir le délai au terme duquel une infraction commise ne peut plus être poursuivie. Ce n’est pas négligeable.

Il est vrai que des travaux assez poussés ont été réalisés à la fois au Sénat – le rapport de nos collègues Jean-Jacques Hyest, Richard Yung et Hugues Portelli a été évoqué – et à l’Assemblée nationale, tels que la proposition de loi de nos deux collègues députés qui nous est aujourd'hui soumise.

J’indique d’emblée à cette tribune qu’il n’est pas question pour le Sénat, pour votre rapporteur et pour la commission des lois, de remettre en cause l’ensemble de ce texte, dont une grande partie est d’inspiration sénatoriale. Je n’en tire pas de gloire particulière, mais je tenais à le rappeler.

En revanche, il nous est apparu absolument nécessaire de bénéficier d’un délai supplémentaire, afin de nous permettre de procéder à quelques auditions supplémentaires et d’approfondir certains points.

Sur la forme, je rappelle que la commission n’a arrêté sa position sur cette proposition de loi que le 25 mai dernier, que, en tant que rapporteur, je n’avais été saisi du texte que quelques dizaines de jours plus tôt, alors que l’examen en séance était fixé à aujourd'hui. Nous sommes capables de travailler rapidement, mais tout de même !...

Outre l’allongement des délais de prescription en matière délictuelle et criminelle, respectivement portés à six ans et vingt ans, deux ou trois sujets importants méritent une réflexion un peu plus approfondie.

Je pense tout d’abord aux délais de prescription pour les agressions sur mineurs. Si le point de départ du délai de prescription est consensuel, à savoir la majorité, faut-il aller plus loin, voire envisager l’imprescriptibilité, comme le plaident certains, pour ce type de crimes ? Pour ma part, je n’y suis pas favorable, mais le débat doit être ouvert.

Je pense ensuite à la consécration de la jurisprudence de la Cour de cassation sur les infractions dites « occultes » ou « dissimulées ». Nous sommes d’accord sur le principe. Pour autant, ne faut-il pas s’intéresser à la proposition qu’avaient faite nos collègues Hyest, Yung et Portelli et introduire un délai butoir au sein de ce dispositif, afin d’éviter les imprescriptibilités de fait ? Nous souhaitons que cette question ne soit pas occultée.

Par ailleurs, nous sommes très défavorables à l’imprescriptibilité pour les crimes de guerre. Quant à la connexion avec les crimes contre l’humanité, si elle pose une petite difficulté de forme, elle ne remettra pas en cause le fond.

En revanche, nous pouvons trouver un accord sur d’autres sujets. Je n’entrerai pas dans les détails à ce stade de nos débats, car ils ne posent pas de difficultés globalement, à l’exception de la question des actes susceptibles d’interrompre la prescription, notamment la prise en compte des plaintes adressées au procureur de la République ou à un service de police judiciaire. L'Assemblée nationale vient de consacrer ce principe comme étant un acte suspensif de prescription, ce que la jurisprudence avait jusqu’à présent toujours refusé. Pour notre part, nous avons de nombreuses interrogations sur ce point.

J’ajoute que la commission avait demandé la réalisation d’une étude de droit comparé, qui lui est parvenue tout récemment, car elle lui paraissait utile pour nourrir ce débat. La commission s’est également interrogée sur l’absence d’étude d’impact de la réforme sur le fonctionnement de notre système judiciaire et sur la charge qu’elle ferait peser sur lui.

Pour toutes ces raisons, lors de sa réunion la semaine dernière, la commission des lois a demandé le renvoi du texte en commission à l’unanimité, moins une voix, l’un de nos collègues s’étant abstenu.

Je le redis ici, la prescription est un sujet fondamental. On peut considérer que l’action publique doit s’arrêter à un moment donné et que l’infraction doit bénéficier d’une forme d’oubli.

Cela dit, on ne peut nier que le délai de prescription est aussi fixé en fonction de la capacité d’apporter la preuve ou l’existence même de l’infraction à un instant t. L’évolution des technologies aujourd'hui, celle de la science en particulier, permet désormais d’identifier très longtemps après les auteurs de crimes, en tous les cas au-delà du délai de dix ans. Des poursuites pourraient donc être engagées. La société attend ce type de modification.

Faut-il suivre à tout prix, dans tous les cas, l’opinion publique en la matière ? Ne pourrait-on essayer de trouver des délais intermédiaires, comme il était d’ailleurs préconisé dans le rapport de Jean-Jacques Hyest et de Richard Yung ? À ce stade, la commission des lois n’a pas tranché sur ces questions. C’est pourquoi elle souhaite bénéficier d’un délai supplémentaire pour étudier le texte.

Monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, je le répète, afin d’être transparent : nous ne voulons pas enterrer le dossier. La proposition de loi va être renvoyée à la commission ; aucune date n’est fixée pour un nouvel examen en séance, mais nous pourrions sans difficultés achever nos travaux sur ce texte soit d’ici à la fin du mois de juillet, soit à la rentrée en septembre prochain. Ce délai permettrait à la commission d’achever ses auditions et de se prononcer sur le texte.

Pour conclure, le Sénat souhaite contribuer de manière positive à la réflexion sur ce sujet essentiel en matière pénale afin de parvenir à un accord qui soit largement partagé. Il s’agit de trouver une solution satisfaisante pour l’ensemble de la société française, en particulier pour les victimes, dont le désarroi est parfois profond, et auxquelles nous devons, compte tenu des circonstances aujourd'hui, apporter une réponse à la hauteur des enjeux.

La parole est à M. Jacques Mézard.

M. Jacques Mézard. Madame la présidente, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, je commencerai par citer Jean de la Bruyère : « Ceux qui emploient mal leur temps sont les premiers à se plaindre de sa brièveté. »

Georges Clemenceau aurait dit de la guerre qu’elle est une chose trop sérieuse pour être laissée aux militaires. De la même manière, vous pourriez dire, monsieur le garde des sceaux, que la loi pénale est une chose trop sérieuse pour que l’on laisse les avocats la faire. Si vous aviez cette pensée, je me référerais à l’excellence du garde des sceaux que fut Robert Badinter.

Cela dit, pourquoi notre commission des lois a-t-elle unanimement voté le renvoi de ce texte à la commission, alors que l’Assemblée nationale l’avait adopté à l’unanimité ?

Vous le savez, monsieur le garde des sceaux, le Sénat est une chambre de réflexion, car la réflexion est souvent source de sagesse. À cet égard, je déplore que vous nous priviez de réflexion sur le projet de loi de modernisation de la justice du XXIe siècle, car vous renoncez ainsi à un travail extrêmement constructif et efficace dans l’intérêt général.

Pour expliquer pourquoi nous avons voté à l’unanimité le renvoi à la commission, je citerai les propos de deux de nos collègues, d’abord ceux de François Pillet, vice-président de la commission : « Comment admettre que l’on puisse déposer plainte à l’âge de quarante-huit ans pour une agression sexuelle ayant eu lieu dans l’enfance ? Pour tout dire, je suis ravi que cette proposition de loi n’émane pas du Sénat. De grâce, ne faisons par disparaître la prescription de notre droit. »

Je citerai ensuite la conclusion de l’ancien ministre et excellent collègue Alain Richard : « Il y a manifestement une convergence entre l’Assemblée nationale et le Gouvernement » – nous y sommes habitués ! – « pour statuer sur ce texte alors que ce n’est pas le bon moment. J’ose espérer que l’on ne nous imposera quand même pas l’urgence. Légiférer sur un tel sujet sans préparation n’est pas envisageable. »

Nombreux sont ceux ici qui considèrent qu’une réforme des questions de prescription est souhaitable. S’il peut paraître raisonnable d’allonger certains délais, doit-on pour autant aller vers l’imprescriptibilité dans certains cas, comme cela nous est proposé ? Certains délais proposés sont manifestement beaucoup trop longs.

Permettez-moi, monsieur le garde des sceaux, vous qui connaissez bien le droit, qui avez fréquenté les universités et qui en savez beaucoup

Nous ne sommes pas contre certaines améliorations. Ce qui nous pose problème, c’est le caractère totalement hétéroclite des réformes des uns et des autres. Lorsque l’on parle de prescription, comment ne pas évoquer en même temps l’échelle des peines ? On voit bien que l’accumulation des réformes successives des différents gouvernements a conduit à un imbroglio. Tous les magistrats le disent d’ailleurs et répètent à juste titre qu’ils s’y perdent, que la loi est trop compliquée et qu’elle change tout le temps.

Toute modification des délais de prescription doit se faire en adéquation avec l’échelle des peines. Or tel n’est pas le cas ici.

Si réforme il doit y avoir, comme nous le souhaitons – il faut effectivement moderniser notre droit –, elle doit être globale. Or de nombreux points du texte nous semblent poser problème. Notre excellent rapporteur a ainsi évoqué la question des plaintes. S’il faut se caler sur les plaintes des citoyens pour interrompre les délais de prescription, et s’il suffit d’adresser une plainte aux services de police judiciaire ou aux fonctionnaires compétents, je puis vous assurer que nous ne sommes pas sortis de l’auberge ! Cette réforme n’est pas bonne du tout ; elle est même dangereuse.

Comme je le dis souvent à cette tribune, la justice a besoin de moyens. Vous en convenez d’ailleurs, monsieur le garde des sceaux, vous qui vous battez beaucoup, et plus que tous les autres à ce jour, sur ce point. Au-delà des moyens humains et matériels, qui vont ensemble, je le répète souvent, se pose la question de l’exécution des peines. À quoi cela sert-il d’allonger les délais de prescription si l’on est incapable d’exécuter les sanctions prononcées par les tribunaux ? Commençons par le début !

Dans ce texte, on fait plaisir à l’opinion en allongeant considérablement les délais de prescription, mais est-ce une bonne chose ? Dans certains cas, oui, monsieur le garde des sceaux, dans d’autres, c’est catastrophique, aussi bien pour les victimes que pour ceux qui sont poursuivis. Je vous le dis en tant que professionnel de terrain, parce que je l’ai vécu dans de nombreux cas. Il faut agir avec sagesse et modération.

C’est pour cela, monsieur le garde des sceaux, que nous avons besoin du temps de la réflexion. Peut-être aurions-nous pu travailler sur ces questions dans le cadre du projet de loi de modernisation de la justice du XXIe siècle, si vous nous en aviez donné l’occasion ?

La parole est à M. Yves Détraigne.

Madame la présidente, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, c’est parce que cette réforme en matière de prescription pénale est tout à fait cruciale pour notre système judiciaire que j’aurais aimé pouvoir vous parler du fond et partager avec vous nos convictions sur ce sujet. Malheureusement, dans un tel contexte, je ne pourrai pas le faire autant que je l’aurais souhaité, autant que nous l’aurions tous souhaité, si j’en crois ce qui vient d’être dit.

Les conditions dans lesquelles ce texte, pourtant si important, nous arrive sont fondamentalement discutables.

Lors de la réunion de la commission, notre rapporteur a nous a confié en toute honnêteté qu’il ne lui avait pas été possible d’étudier sereinement cette proposition de loi dans les délais que le Gouvernement a laissés au Sénat. En effet, un texte tel que celui-ci est tout à fait crucial. Il ne s’agit nullement d’un simple ajustement technique.

Modifier les conditions de la prescription pénale, c’est toucher au cœur même de notre système de justice. J’irai plus loin : modifier les conditions de la prescription pénale, c’est toucher à l’organisation même de notre vie sociale. Et j’ai la conviction que l’on ne peut s’y risquer qu’avec une main tremblante. La précipitation avec laquelle le texte a été voté à l’unanimité à l’Assemblée nationale me laisse – nous laisse ! – songeur…

Le renvoi à la commission que nous sollicitons devrait donc nous laisser le temps d’étudier sereinement cette proposition de loi. Le Sénat doit pouvoir poser une analyse raisonnée et modérée pour parvenir à rendre cette réforme juste et équilibrée. Nous ne devons pas, je le répète, nous précipiter, et ce n’est qu’à cette condition que nous aurons bien fait notre travail.

Pour autant, laissez-moi vous dire quelques mots sur le fond et sur ce que sont nos convictions sur le texte aujourd'hui soumis à notre assemblée.

Dans cet univers où tout s’accélère, où internet pose la question de la suspension du droit à l’oubli, l’extension des délais de prescription pose, je le pense, une question similaire. Le droit à l’oubli est indéniablement un outil qui concourt à la pacification de notre société. Il est parmi les fondements de ce qui rend notre vivre ensemble possible, de ce qui nous permet de faire société.

À l’heure où notre société n’en finit plus de perdre ses repères, au moment où naît et prospère le doute quant à la capacité de nos institutions à maintenir la stabilité, affaiblir cette notion essentielle qu’est le droit à l’oubli, c’est prendre le risque de déstabiliser encore notre société. J’en ai la conviction : il est tout à fait sain de ne pas chercher systématiquement à réveiller ce que le temps a apaisé. C’est même indispensable.

Pour ces raisons, il me semble nécessaire de prendre le temps de la réflexion. De même, l’analyse approfondie de l’étude de droit comparé qui a été sollicitée par la commission mérite d’être faite dans les meilleures conditions possibles.

De façon plus concrète, ce texte est porteur d’éléments qui doivent être discutés. En particulier, l’argument, souvent présenté comme un argument d’autorité, selon lequel le progrès – indéniable – des techniques doit ouvrir la voie à une extension de la prescription, est discutable, techniquement et moralement.

Il est discutable techniquement parce que les progrès permettent aussi de découvrir plus immédiatement d’éventuelles preuves. Il l’est moralement parce que cela n’est pas une raison suffisante pour remettre en cause le fait que les crimes doivent un jour être prescrits.

Enfin, il nous semble bon de modifier d’autres éléments du texte. Nous pensons ainsi qu’il est impossible d’admettre que la partie civile puisse se substituer au parquet pour interrompre les prescriptions, comme le prévoit actuellement le texte.

Vous l’avez compris, nous pensons que de nombreux points de cette réforme doivent être discutés et, le cas échéant, amendés. Nous avons le devoir de rendre ce texte juste et équilibré, ce qu’il ne nous sera possible de faire qu’avec le temps incompressible de l’analyse, de la discussion et de la réflexion.

Aussi, comme nous l’avions annoncé lors de la réunion de la commission, il nous paraît indispensable, pour l’instant, de renvoyer ce texte en commission.

La parole est à Mme Cécile Cukierman.

Madame la présidente, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, cette proposition de loi, passée quasiment inaperçue lors de sa discussion à l’Assemblée nationale, présente pourtant une réforme d’une importance capitale pour notre droit pénal.

D’ailleurs, comme plusieurs membres de la commission des lois du Sénat l’ont souligné, le vote unanime de nos collègues députés nous laisse songeurs, voire passablement inquiets.

Dans la droite ligne de la réforme de la procédure pénale qui vient d’être adoptée, la politique pénale est à la surenchère : durcissement des peines, création de nouveaux délits, quasi-imprescriptibilité avec la rétention de sûreté. Et à présent, on nous propose un allongement des délais de prescription.

De nombreux professionnels du droit, dont les voix sont notamment portées par le Syndicat des avocats de France et par le Syndicat de la magistrature, mais pas uniquement, se sont élevés contre ce doublement des peines, dénonçant une perpétuelle fuite en avant. En effet, la présente proposition de loi, qui repose essentiellement sur son article 1er, modifie de manière substantielle les dispositions relatives à la prescription de l’action publique – ce sont les articles 7 à 9 du code de procédure pénale –, en doublant les délais applicables en matière criminelle et délictuelle, respectivement portés de dix à vingt ans et de trois à six ans.

Le rapporteur du texte, François-Noël Buffet, a présenté en commission plusieurs amendements allant dans le sens de la surenchère : ils visent à doubler le délai de prescription pour les contraventions, lequel passerait d’un à deux ans, au motif que certaines contraventions de catégorie 5 sont des délits requalifiés. Si tel est le cas, ne faudrait-il pas revoir plus largement l’échelle des peines, plutôt que de résoudre le problème en allongeant les délais de prescription, qui plus est pour toutes les catégories de contraventions ?

Les faits délictuels ou criminels qui s’inscrivent dans une relation d’emprise ou que les victimes tardent à dénoncer relèvent déjà quasi systématiquement de règles de prescription spécifiques et dérogatoires – je pense notamment aux infractions sexuelles sur mineurs. Comme vient de le déclarer M. le rapporteur, peut-être pourrions-nous améliorer certains points dans ce domaine si nous disposions d’un peu plus de temps et si nous avions la possibilité d’effectuer quelques auditions supplémentaires ?

Ces faits sont souvent utilisés dans le débat public pour nier toute la logique de la prescription : il faudrait laisser tout le temps nécessaire à la victime de porter plainte. Or il nous semble que c’est une grave erreur d’envisager ce débat extrêmement important sous l’angle émotionnel.

Certes, il faut se préoccuper des victimes, compte tenu des conséquences psychologiques de certaines atteintes.

Cependant, nous partageons l’analyse du Syndicat de la magistrature, selon qui la solution se trouve non pas dans un illusoire allongement de la prescription, mais dans la prévention. Selon lui, il faut inciter les victimes à déposer plainte et leur rendre les choses plus faciles dans les affaires de violences physiques et/ou sexuelles. Il faut sensibiliser l’ensemble des intervenants et donner la priorité à ces enquêtes, en termes de moyens notamment, contrer certains discours de banalisation, qui existent dans tous les milieux, et financer des dispositifs permettant de faciliter la parole et de se libérer d’une emprise.

En outre, cette proposition de loi met en péril selon nous le droit à un procès équitable. Insinuer qu’il est possible de poursuivre quelqu’un vingt ans après les faits est hypocrite et mensonger. Le procès ne peut être équitable et la réponse pénale ne peut être satisfaisante au-delà d’un temps raisonnable.

La prescription contribue à garantir le caractère équitable du procès dès lors que le dépérissement des preuves, comme de la capacité d’y opposer une défense solide, demeure une réalité.

Par ailleurs, l’allongement des délais de prescription peut avoir des conséquences catastrophiques sur les droits de la défense. Comment la personne mise en cause peut-elle se défendre contre des accusations portées longtemps après les faits ?

Finalement, le droit à être jugé dans un délai raisonnable impose également des délais de prescription mesurés. La peine ne traduit pas uniquement l’évaluation de la gravité des faits et la réprobation de la société. Elle sert à punir, mais aussi à insérer ou réinsérer, dès lors qu’elle est individualisée. Il nous semblait d’ailleurs que le Gouvernement était particulièrement attaché à la notion d’individualisation des peines.

Enfin, se pose l’éternelle question des moyens, à laquelle il semblerait que l’on tente toujours de répondre en s’improvisant réformateur d’un droit pénal dont l’équilibre fragile est compromis.

Or, pour éviter la prescription, il faut non pas allonger les délais, mais allouer plus de moyens aux services, qu’il s’agisse des services de greffe chargés de la mise en forme des décisions, des services de l’exécution des peines, des huissiers qui signifient les jugements, des services de police interpellateurs ou des services de l’application des peines. Une réflexion sur le sens de la peine et sur la pénalisation de certains actes est par ailleurs nécessaire.

Ce texte contient néanmoins deux avancées. Il précise la définition et la portée des motifs d’interruption du délai de prescription et fixe les conditions de sa suspension, ces éléments étant de nature à assurer une plus grande sécurité juridique. Ensuite, l’imprescriptibilité de l’action publique pour certains crimes de guerre, connexes à un ou plusieurs crimes contre l’humanité, peut paraître justifiée au regard de l’unité de régime applicable à l’échelon international en la matière.

Vous l’aurez compris, mes chers collègues, nous soutiendrons la motion tendant au renvoi de la proposition de loi en commission, afin que nous puissions avoir le temps d’approfondir ces questions. Il s’agit pour nous d’apporter les meilleures réponses aux attentes de la population aujourd'hui et non pas de renvoyer le texte aux calendes grecques. Nous avons besoin pour cela de temps supplémentaire. Ce laps de temps sera pour nous l’occasion d’étudier de plus près ce qui pourrait être mis en place ou proposé à la réflexion sur la question spécifique des infractions en matière d’agressions sexuelles sur mineurs et adultes.

Pour le reste, la fuite en avant sécuritaire qui nous est proposé en guise de projet de société n’est évidemment pas acceptable pour nous. La proposition de loi va à l’encontre de la justice pénale humaniste et progressiste que les sénateurs communistes, républicains et citoyens défendent.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

Madame la présidente, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, j’ai été le seul à m’abstenir sur la motion tendant au renvoi à la commission, qui nous a été proposée en commission.

Toutefois, je défendrai ici la position qui est celle de mon groupe et de tous les groupes, du rapporteur et du président de la commission, parce que, si je pense que ce texte, en l’état, peut donner lieu ici-même à un débat utile, je considère que le choix de tous mes collègues de solliciter le renvoi à la commission doit être considéré comme un acte positif. Vous avez d’ailleurs bien voulu le considérer ainsi, monsieur le garde des sceaux.

Je dois dire d’emblée que j’ai considéré pour ma part que le rapport d’information des députés Alain Tourret et Georges Fenech, que vous avez suivi avec beaucoup d’attention, monsieur le garde des sceaux, alors que vous étiez président de la commission des lois de l'Assemblée nationale, était un travail extrêmement positif, sérieux et approfondi, sur un sujet difficile.

Nul ne méconnaîtra la nécessité de revoir la question de la prescription. Il existe d'ailleurs, à mon sens, une continuité entre les travaux du Sénat et ceux de l’Assemblée nationale.

On me permettra de citer, pour justifier l’intérêt qui doit être porté à la question de la prescription, le rapport de nos éminents collègues Jean-Jacques Hyest, Hugues Portelli et Richard Young : « Les délais de prescription de l’action publique apparaissent aujourd’hui excessivement courts. L’allongement des délais de prescription décidé par le législateur pour certaines catégories d’infraction, les initiatives jurisprudentielles tendant à reporter le point de départ du délai de prescription dans certains cas, comme la multiplication des motifs d’interruption et de suspension de la prescription, sont autant de témoignages de l’inadaptation des délais actuels de prescription aux attentes de la société. »

Notre collègue député Alain Tourret écrit fort justement dans son rapport :

« Au départ, l’ordonnancement des délais de prescription était adossé à la classification tripartite des infractions – contraventions, délits et crimes. Aussi les délais de prescription de l’action publique étaient-ils fixés par les articles 7 à 9 du code de procédure pénale, respectivement à un an, trois ans et dix ans, et les peines se prescrivaient-elles par trois, cinq et vingt années révolues, en application des articles 133-2 à 133-4 du code pénal.

« Ce bel ordonnancement a peu à peu éclaté avec la multiplication des régimes légaux de prescription abrégée ou allongée. Le législateur a, d’une part, instauré des délais de prescription de l’action publique écourtés, comme pour certaines infractions de presse, afin de préserver la liberté d’expression, ou certaines infractions prévues par le code électoral, pour éviter la remise en cause trop tardive d’un scrutin et ne pas bouleverser la composition d’un organe élu. Il a, d’autre part, prévu des délais de prescription allongés pour tenir compte de la vulnérabilité particulière des victimes et de la gravité ou du caractère particulièrement odieux de certaines infractions – infractions, notamment sexuelles, sur les mineurs ; actes terroristes ; trafic de stupéfiants, etc. – »

J’ai tenu à livrer ces deux citations pour montrer l’évidence de cette proposition de loi, dans le droit fil de celle qui a été adoptée sur l’initiative du Sénat.

Nous devons garder à l’esprit un certain nombre de considérations philosophiques. Le droit à l’oubli, d’abord. Il existe, disait-on, une grande loi de l’oubli qui a beaucoup inspiré les législateurs dès le moment où a été pensée la prescription.

Toutefois, dans le même temps – j’en discutais avec Michelle Meunier – l’oubli de certains actes et l’impunité de leurs auteurs ont un caractère insupportable. Il nous faut donc prendre en compte à la fois l’exigence humaniste de ne pas ressasser indéfiniment certaines choses et l’inspiration, non moins humaniste, de ceux qui nous disent que des crimes insupportables ne peuvent sombrer dans l’oubli.

Nous devons ensuite considérer une autre nécessité que celles dont je viens d’évoquer le caractère philosophique et moral : la question des preuves. Celle-ci se pose assurément sous un jour nouveau ; plusieurs d’entre vous, mes chers collègues, l’ont dit, ainsi que M. le garde des sceaux. En effet, les évolutions scientifiques relatives aux empreintes génétiques nous donnent évidemment la capacité de découvrir aujourd’hui des preuves longtemps après, ce qui n’était pas possible auparavant. Notre droit doit prendre en compte ces incontestables évolutions.

Je sais, mes chers collègues, que notre choix de renvoyer ce texte en commission suscitera quelques frustrations. Je sais combien Michèle Meunier est attachée à ce que, pour les crimes relevant de l’article 706-47 du code de procédure pénale ou de l’article L. 222-10 du code pénal, l’on examine la possibilité de passer de vingt ans à trente ans pour la prescription. Ce débat est incontestablement d’actualité.

De la même manière monsieur le garde des sceaux, le fait qu’il est question des crimes de guerre m’aurait donné l’opportunité – vous le voyez, je passe de l’indicatif au conditionnel !

Nous avons eu l’occasion d’en discuter, et nombre de juristes et d’associations se mobilisent sur ce sujet, comme vous avez pu le lire récemment dans la presse. Cette question est très importante, et j’espère vivement que, grâce au dialogue et à l’effort de tous, nous parviendrons à ce que ce texte adopté unanimement par le Sénat soit débattu à l’Assemblée nationale.

Je reviens à l’essentiel du sujet. Nous voterons le renvoi de ce texte en commission à la fin de la discussion générale, durant laquelle, je le fais observer à Mme la présidente avec beaucoup de cordialité, je l’ai exonérée d’environ cinq minutes de discours !

C’est si bien, mon cher collègue, que vous devriez poursuivre !

M. Jean-Pierre Sueur. Pour conclure, nous votons cette motion de renvoi à la commission dans un état d’esprit très positif, afin de faire œuvre utile à partir du travail, qui, incontestablement, ne l’était pas moins, de nos collègues députés.

La parole est à Mme Esther Benbassa.

Madame la présidente, monsieur le garde des sceaux, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, ce texte apparaît comme la consécration législative d’un sujet débattu depuis fort longtemps et qui a fait l’objet de nombreuses propositions.

La question de la prescription, loin de relever de la simple procédure, nous interroge à la fois sur notre rapport à la mémoire, sur la manière dont nous appréhendons certaines infractions et, au-delà, sur notre rôle de législateur.

Certes, nous avons le devoir de souscrire à l’imprescriptibilité de certains crimes, dont les crimes contre l’humanité, qui contribue à la construction de notre mémoire collective, si tant est que l’histoire prenne ensuite la relève, elle qui survivra à la disparition des témoins.

Nous ne saurions cependant perdre de vue le fait que les mémoires de souffrance contribuent à la formation et à la cristallisation d’identités fondées sur la « victimité ». Or être victime, ou exiger d’être reconnu comme telle, est aussi un moyen, pour certains groupes, de manifester leur existence, voire, pour certains individus, de trouver place dans une communauté reconstruite de souffrants ou d’ayants souffert. La revendication victimaire tourne ainsi, dans certains cas, à la posture morale.

Ce qui manque, quand une société comme la nôtre se noie dans une pléthore de mémoires, c’est l’empathie responsabilisante. À cet égard, l’allongement des délais de prescription comporte indéniablement un risque d’inflation des devoirs de mémoire, sous diverses formes, qui divisent la société entre accusateurs et criminels, gênent le fonctionnement de la démocratie et nous empêchent de nous projeter en avant.

Par ailleurs, en 2006, le professeur Jean Danet s’interrogeait très justement en relevant que « la prescription [devenait] alors une échelle de gravité des infractions concurrente de celles des peines. » La conviction qu’il ne devait pas en être ainsi a guidé le groupe écologiste, lorsque nous avons eu à nous prononcer sur certains textes, notamment celui de Mmes Dini et Jouanno, relatif aux infractions sexuelles.

La proposition de loi discutée aujourd’hui regroupe les délais de prescription de droit commun et les délais dérogatoires, disséminés dans différents articles du code de procédure pénale. Elle porte, en matière criminelle, de dix ans à vingt ans le délai de prescription de droit commun et de trois ans à six ans en matière délictuelle. Le délai de prescription des contraventions est maintenu à un an.

La nécessité de mettre à plat le droit de la prescription ne fait aucun doute à nos yeux. L’allongement des délais de prescription de droit commun en matière délictuelle et criminelle peut néanmoins poser bien des questions, délicates et cruciales.

Il peut ainsi envoyer des signes encourageants à une société valorisant toujours plus le discours victimaire, jusqu’à la création d’un secrétariat d’État aux victimes. Ce dernier, certes, est utile pour aider les victimes du 13 novembre dernier et leurs familles. Il n’est toutefois pas certain qu’il soit opportun de pérenniser son existence.

On peut assurément souhaiter un allongement raisonnable de certains délais de prescription, qui prenne en considération le temps nécessaire aux victimes pour recouvrer la mémoire du délit subi, comme dans les cas de viols et d’agressions sexuelles commis sur les mineurs.

Néanmoins, nul ne saurait oublier que la prescription est aussi une forme de protection des victimes. C’est ce que met en exergue le Syndicat de la magistrature, qui considère qu’allonger les délais de prescription et envisager l’ouverture de procédures très tardives, « c’est oublier, d’abord, que le procès qui se termine par un acquittement ou une relaxe au bénéfice du doute, en raison de l’absence ou de l’insuffisance des preuves, est d’une très grande violence pour la victime. Elle vit ces décisions comme une négation de sa parole et ce, alors qu’elle a supporté la réactivation de son traumatisme et, parfois, le mépris renouvelé de la personne mise en cause tout au long de l’enquête et du procès. »

Toutes ces questions sont passionnantes, pour les historiens comme pour les législateurs. Nous n’aurons toutefois probablement pas l’occasion d’en débattre, la motion de renvoi à la commission ayant toutes les chances d’être adoptée.

Au contraire, nous aurons précisément l’occasion d’en parler !

Si nous approuvons cette motion, dont nous comprenons les motifs, nous espérons toutefois que cette proposition de loi, qui traite d’un vrai problème de société, ne rejoindra pas la trop longue liste des réformes jetées aux oubliettes.

La parole est à M. Antoine Lefèvre.

Madame la présidente, monsieur le garde des sceaux, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, dans les affaires de crimes ou de délits, l’action publique, si elle n’est pas intentée dans un certain délai, s’éteint par l’effet de la prescription extinctive. Le délinquant ne peut plus alors être poursuivi et l’infraction dont il s’est rendu coupable va rester impunie.

La durée de cette prescription, fixée par le code d’instruction criminelle de 1808, est de dix ans pour les crimes et trois ans pour les délits.

En mars 2010, j’ai été alerté par l’association Victimes en séries, ou ViES, dont le fondateur est l’un de mes anciens professeurs de droit, actuellement avocat au barreau de Reims. Il fut le défenseur des familles des disparus de Mourmelon, ainsi que des parents de deux des victimes du tueur en série Fourniret. Ce dernier pensait échapper à la justice en avouant, d’ailleurs assez facilement, les assassinats de deux jeunes filles, car, pour lui, ils étaient « prescrits depuis belle lurette », selon ses propres termes !

Comment alors parler de ce délai aux familles qui ont perdu un proche, alors que l’évolution des technologies permet de nouvelles investigations bien après ce laps de temps ?

La raison principale de la fixation de ces délais résidait dans le dépérissement des preuves. Au fur et à mesure que le temps s’écoule à compter de la commission de l’infraction, les preuves disparaissent ou perdent beaucoup de leur valeur. Plusieurs années après le crime ou le délit, il devient alors difficile d’en découvrir les traces et les indices ou de rechercher les témoins. Ceux que l’on retrouverait auront probablement oublié ou n’auront plus que des souvenirs vagues et imprécis des faits.

Dorénavant, le motif factuel de dépérissement des preuves n’est plus valable, au vu du développement de la police scientifique et technique. Le développement des méthodes d’analyse, faisant notamment appel à l’ADN, met en lumière l’inadéquation des délais de prescription de l’action publique fixés par notre code de procédure pénale et l’intérêt de la communauté à faire juger des personnes coupables de crimes ou de délits.

De nombreuses affaires criminelles récentes montrent que, plus de dix ans après les faits, des analyses sont désormais possibles et se révèlent déterminantes pour les procès. Or le temps ne saurait atténuer ni supprimer le danger que le délinquant représente pour la société.

Les délais de prescription de l’action publique apparaissent donc aujourd’hui excessivement courts et ne permettent plus à l’État de protéger efficacement la société contre les délinquants. Les initiatives jurisprudentielles ont tendu à reporter le point de départ du délai de prescription ou à multiplier les motifs d’interruption ou de suspension de celle-ci, afin de permettre de poursuivre un délinquant au-delà du délai fixé par la loi.

Le législateur lui-même, prenant acte de l’inadaptation des délais actuels de prescription aux attentes de la société, a allongé par touches successives les délais de prescription pour certaines catégories d’infraction. Il est maintenant nécessaire de reconsidérer la durée de prescription en matière criminelle, tout en gardant à l’esprit que ce délai est justifié par la crainte qu’une action exercée trop longtemps après la commission de l’infraction ne provoque une erreur judiciaire.

J’avais donc déposé, en 2010, une proposition de loi visant à allonger les délais de prescription de droit commun de l’action publique en matière criminelle et délictuelle, qui a été cosignée par plus d’une trentaine de nos collègues, dont vous-même, monsieur le rapporteur.

C’est vrai !

Déposée à nouveau en 2015, pour cause de caducité, elle a, de nouveau, recueilli autant de cosignataires, mais pas toujours les mêmes, les élections sénatoriales ayant eu lieu entretemps.

Affirmant que la prescription de l’action publique en matière pénale conservait toute sa justification dans notre droit, l’objet de ma proposition n’était pas d’étendre l’imprescriptibilité, pour trois raisons principales.

Premièrement, la remise en cause de la prescription supprimerait la spécificité reconnue aux crimes contre l’humanité, comme les précédents orateurs l’ont souligné.

Deuxièmement, la remise en cause de la prescription nuirait à la bonne administration judiciaire, l’absence de prescription ferait en effet peser une charge excessive sur les services de police, contraignant les enquêteurs à choisir entre des affaires anciennes non élucidées et des dossiers plus récents.

Troisièmement, les méthodes de la police scientifique ont certes progressé, notamment par le recours à l’ADN, justifiant un allongement des délais, mais doit-on pour autant faire de l’ADN une preuve irréfutable ?

Cependant, la prescription doit être adaptée à l’évolution de notre société. Cela répond à une attente de nos concitoyens, qui ne peuvent plus admettre que des crimes insupportables restent impunis du fait de l’acquisition de la prescription. La fixation des délais doit prendre en compte l’évolution de la police scientifique. Si comparaison n’est pas raison, l’ensemble de nos partenaires européens dispose toutefois de délais plus importants.

Enfin, ma proposition permettait de mettre un terme à certains régimes dérogatoires, restaurant ainsi une certaine cohérence dans ce droit.

Il nous faut, en parallèle, considérer l’incompréhensible législation de la prescription des infractions commises contre les mineurs. Un exemple de situation défiant toute logique : le proxénétisme aggravé commis contre un mineur se prescrit par trois ans à compter des faits, alors que les pénalités encourues sont de dix ans, quand le recours à la prostitution d’un mineur se prescrit par dix ans à compter de la majorité, alors que les pénalités encourues sont de trois ans. Un travail considérable et méticuleux nous attend !

Je poursuivrais mon propos sur l’aspect budgétaire, en ma qualité de rapporteur de la commission des finances du budget de la justice. Les crédits de la mission justice, hors dépenses de personnel, diminuent d’année en année – de 48 millions d’euros en 2016. C’est principalement le plan de lutte antiterroriste qui permet au ministère de la justice de sauvegarder globalement ses moyens cette année.

Or il est aujourd’hui indispensable d’améliorer le fonctionnement de l’autorité judiciaire, en réduisant en particulier les délais de traitement dans les juridictions. Il faut donc donner aux juridictions judiciaires les moyens nécessaires à l’accomplissement de leurs missions.

Les comparaisons européennes ne placent la France qu’au trente-septième rang sur quarante-cinq pays, au regard du critère du budget consacré à la justice rapporté au niveau du PIB par habitant, ce qui signifie que le budget alloué à la justice est comparativement moins élevé en France que dans les autres pays européens.

Pour information, l’Allemagne consacre 114 euros par habitant à la justice, contre 61 euros en France, selon une étude de la Commission européenne pour l’efficacité de la justice, la CEPEJ. Pour que la justice française dispose de moyens équivalant à ceux de la justice allemande, il faudrait pratiquement doubler son budget.

D’ailleurs, monsieur le garde des sceaux, depuis votre prise de fonction, vous avez fait de grandes déclarations sur la faiblesse des moyens de votre ministère, même si, pour nous, cette situation n’est pas nouvelle. Le Parlement dénonce en effet chaque année les moyens insuffisants dont dispose la justice. Comme notre collègue Jacques Mézard, je salue votre engagement en faveur des moyens de votre ministère.

Je me réjouissais, certes, de voir arriver cette proposition de loi votée à l’Assemblée nationale, puisqu’elle rejoint certaines de mes préoccupations.

Cependant, force est de constater que, d’une part les délais d’instruction de cette proposition de loi par la commission des lois sont beaucoup trop courts au regard de l’enjeu et son inscription à notre ordre du jour a été particulièrement précipitée, et que, d’autre part, aucune étude d’impact – nos collègues l’ont rappelé – n’a pu être présentée, alors même que notre justice souffre d’un déficit récurrent de moyens et que l’allongement des délais de prescription entraînera de facto des coûts supplémentaires dans le temps.

Enfin, ni notre rapporteur ni l’ensemble des sénateurs n’ont pu pleinement prendre connaissance de l’étude de législation comparée sur les actes interruptifs de la prescription chez nos voisins européens. Même si cette dernière semble dans l’ensemble être nettement plus longue, cette étude de droit comparée apparaît utile à notre réflexion.

Le législateur pourrait, certes, faire preuve de volontarisme et allonger les délais de droit commun de prescription de l’action publique, mais les conditions de cette importante réforme n’apparaissent en cet instant ni pleinement réunies ni satisfaisantes pour légiférer correctement. Vous comprendrez donc que je m’associe aux conclusions que notre rapporteur nous a soumises aujourd’hui.

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion de la motion tendant au renvoi à la commission.

Je suis saisie par M. le rapporteur, au nom de la commission, d’une motion n° 5.

Cette motion est ainsi rédigée :

En application de l’article 44, alinéa 5, du règlement, le Sénat décide qu’il y a lieu de renvoyer à la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration la proposition de loi, adoptée par l’Assemblée nationale, portant réforme de la prescription en matière pénale (proposition n° 461, 2015-2016).

Je rappelle que, en application de l’article 44, alinéa 8, du règlement du Sénat, ont seul droit à la parole sur cette motion l’auteur de l’initiative ou son représentant, pour dix minutes, un orateur d’opinion contraire, pour dix minutes également, le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond et le Gouvernement.

Aucune explication de vote n’est admise.

La parole est à M. le rapporteur, pour la motion.

Madame la présidente, monsieur le garde des sceaux, je vous prie de considérer que cette motion a été défendue au cours de la discussion générale, d’autant que tous les représentants des groupes se sont prononcés favorablement à son égard.

La parole est à M. le garde des sceaux.

Le Gouvernement a entendu les arguments avancés par les sénateurs quant à la nécessité de disposer de temps pour travailler. Il le comprend parfaitement et ne voit là aucune difficulté. L’Assemblée nationale avait discuté ce texte après un véritable travail préalable, conduit par deux députés en mission d’information.

Si le temps supplémentaire demandé par le Sénat, comme le dit très justement M. le rapporteur, est justement dédié à renforcer sa capacité d’expertise, c’est bien légitime, et le Gouvernement ne nourrit aucune hostilité envers un vote favorable à cette motion. Il n’inscrira pas tout de suite le texte à l’ordre du jour, afin de permettre à M. le rapporteur de travailler utilement.

Je mets aux voix la motion n° 5, tendant au renvoi à la commission.

En conséquence, le renvoi de la proposition de loi à la commission est ordonné.

Monsieur le garde des sceaux, aux termes de l’article 44, alinéa 5, de notre règlement, lorsqu’il s’agit d’un texte inscrit par priorité à l’ordre du jour sur décision du Gouvernement, la commission doit présenter ses conclusions au cours de la même séance, sauf accord du Gouvernement.

Le Gouvernement est-il d’accord pour que cette discussion soit reportée à une date ultérieure, qui sera déterminée par la conférence des présidents ?

Tout à fait, madame la présidente.

La suite de la discussion est donc renvoyée à une prochaine séance.

Voici quel sera l’ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée au mardi 7 juin 2016 :

À neuf heures trente : vingt-six questions orales.

À quatorze heures trente

À seize heures quarante-cinq :

Débat sur le thème « La mise en œuvre de la transition énergétique en France, un an après la loi n° 2015-992 du 17 août 2015, afin de pérenniser notre modèle énergétique, de garantir notre indépendance énergétique et notre compétitivité économique, tout en poursuivant des objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre ».

Conclusions de la commission mixte paritaire sur la proposition de loi pour l’économie bleue ;

Rapport de M. Didier Mandelli, fait au nom de la commission mixte paritaire (n° 540, 2015-2016) ;

Texte de la commission (n° 541, 2015-2016).

Le soir : débat sur le thème « Restructuration et modernisation des principales filières agricoles dans le cadre de la réforme à mi-parcours de la PAC ».

Personne ne demande la parole ?…

La séance est levée.